I UVOD - ombudsman.co.meČlan 9 Ustava propisuje: „Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava sastavni su dio unutrašnjeg pravnog

Kabinet Zaštitnika

020/241-642

Savjetnici 020/225-395 Centrala 020/225-395 Fax: 020/241-642

E-mail: [email protected]

www.ombudsman.co.me

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, Ul. Svetlane Kane Radević br.3

Broj: 149/19 Podgorica, 16.09.2019. godine DK/DK

Na osnovu člana 41 Zakona o Zaštitniku/ci ljudskih prava i sloboda Crne Gore1, Zaštitnik

ljudskih prava i sloboda Crne Gore nakon završenog postupka po pritužbi g-đe XX iz

Podgorice, daje sledeće:

MIŠLJENJE

I UVOD

1. Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore, prispjela je pritužba g- đe XX iz Podgorice,

koja se odnosi na Fond PIO Crne Gre- PJ Podgorica zbog diskriminacije po osnovu bračnog i

porodičnog stanja.

2. U pritužbi i propratnoj dokumentaciji se ističe da je podnositeljka pritužbe 34 godine bila

u vanbračnoj zajednici sa poč. XY iz Podgorice sa kojim ima sina. Poč. suprug je bio u radnom

odnosu u JP „ Vodovod i kanalizacija“ pri čemu je njegova plata bila njihov jedini izvor

prihoda. Ista se pisanim putem obraćala organu na koji se odnosi pritužba radi regulisanja

prava na porodičnu penziju i tim povodom je obavještena da pravo na porodičnu penziju

umrlog osiguranika može ostvariti samo bračni ali ne i vanbračni drug. Uz to podnositelja

pritužbe već duži niz godina nije zaposlena i nije korisnica penzije, niti materijalnog

obezbjeđenja.

1 ("Službeni list Crne Gore", br. 042/11, 032/14 i 21/17 ).

Zaštitnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore, 81000 Podgorica, ul.Svetlane Kane Radević br.3

2

II ISPITNI POSTUPAK

3. Postupajući po ovoj pritužbi u cilju utvrđivanja pravno relevantnih činjenica i okolnosti

Zaštnik ljudskih prava i sloboda Crne Gore je u skladu sa odredbom člana 35 Zakona o

zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore zatražio i dobio izjašnjenje na navode pritužbe

od Fonda PIO Crne Gre- PJ Podgorica.

4. U izjašnjenju dobijenom od Fonda PIO Crne Gre navodi se da se dana 25.02.2019. godine

podnositeljka pritužbe pismeno obratila organu na koji se odnosi pritužba i tražila da joj se

kao nevjenčanoj supruzi gore pomenutog poč. lica pomogne u regulisanju prava na

porodičnu penziju i da je Aktom br. 05- 142 od 01.03.2019. godine upoznata sa odredbama

čl. 43 Zakona o PIO kojim je određeno da pravo na porodičnu penziju umrlog osiguranika

odnosno korisnika prava može ostvariti kao član porodice i bračni, ali ne i vanbračni drug.

5. Istim aktom podnositeljka pritužbe obavještena je da je jedan od osnovnih dokaza kod

utvrđivanja uslova za priznavanje prava na porodičnu penziju izvod iz matične knjige

vjenčanih koji ima snagu javne isprave na osnovu koje se priznaje pravo na porodičnu

penziju i da u vezi navoda iz obraćanja da je sa gore pomenutim poč. vanbračnim drugom

živjela u vanbračnoj zajednici ne ispunjava zakonske uslove zbog kojih ne može ostvariti

pravo na porodičnu penziju.

6. Iz organa na koji se odnosi pritužba dodaju da podnositeljka pritužbe nije podnosila

zahtjev za priznavanje prava, i da nije donešen upravni akt kojim je odbijen zahtjev za

priznavanje prava na porodičnu penziju.

III ČINJENIČNO STANJE

7. Po sprovedenom ispitnom postupku koji se odnosio na Fond PIO Crne Gore utvrđeno je

sljedeće činjenično stanje:

Iz Uvjerenja organa na koji se pritužba odnosi br. 0303-3487 od 01.01.2013. godine

proizilazi da podnositeljka pritužbe nije korisnik penzije organa na koji se odnosi

pritužba.


3

Iz Izvoda iz Matičnog registra umrlih br. 09 UP I 204/18/104669 od 17. 10.2018.

godine utvrđuje se da je poč. suprug podnositeljke pritužbe preminuo 11.10.2018.

godine u Podgorici.

Iz podataka o osiguraniku na dan 20.02.2019. godine utvrđuje se da je poč. suprug

podnositeljke pritužbe bio u radnom odnosu u JP „ Vodovod i kanalizacija“.

Dana 25.02.2019. godine podnositeljka pritužbe se pismeno obratila organu na koji

se odnosi pritužba sa zahtjevom da joj se pomogne u regulisanju prava na porodičnu

penziju.

Aktom organa na koji se pritužba odnosi br. 05- 142 od 01.03.2019. godine

podnositeljka pritužbe je obavještena da ne može ostvariti pravo na porodičnu

penziju.

IV RELEVANTNO PRAVO

8. Ustavom Crne Gore (2007) u članu 8 propisuje: ’’Zabranjena je svaka neposredna ili

posredna diskriminacija, po bilo kom osnovu.’’

Član 9 Ustava propisuje: „Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena

pravila međunarodnog prava sastavni su dio unutrašnjeg pravnog poretka, imaju primat nad

domaćim zakonodavstvom i neposredno se primjenjuju kada odnose uređuju drukčije od

unutrašnjeg zakonodavstva.”

Član 17 Ustava garantuje: ‘’Prava i slobode ostvaruju se na osnovu Ustava i potvrđenih

međunarodnih sporazuma. Svi su pred zakonom jednaki, bez obzira na bilo kakvu posebnost

ili lično svojstvo.’’

9. Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima UN (1948) u članovima 1. i 2. svim ljudima

jemči slobodu i jednakost u dostojanstvu i pravima, bez obzira na"bilo kakvu razliku kao što

je rasa, boja kože, pol, jezik, vjera, političko ili neko drugo opredjeljenje, nacionalno ili

društveno porijeklo, vlasništvo, rođenje ili neki drugi status".

10. Evropska Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (1950) u članu 14

propisuje „Uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje se bez

diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik,


4

vjeroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza snekom

nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status.“

Protokol 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u čl.1.

propisuje: Svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko

ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim

zakonom i opštim načelima međunarodnog prava. Prethodne odredbe, međutim, ni na koji

način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi

regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu

poreza ili drugih dažbina ili kazni.

11. Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima( 1976) u članu 2

propisuje: „Države članice ovog pakta obavezuju se da garantuju da će sva prava koja su u

njemu formulisana biti ostvarivana bez ikakve diskriminacije zasnovane na rasi, boji, polu,

jeziku, političkom ili kakvom drugom mišljenju, nacionalnom ili socijalnom porijeklu,

imovinskom stanju, rođenju ili kakvoj drugoj okolnosti.“

Član 11 Istog Pakta propisuje: „ Države članice ovog pakta priznaju pravo svakom licu na

životni standard dovoljan za njega samog i njegovu porodicu, ubrajajući tu i dovoljnu hranu,

odjeću i smještaj, kao i stalno poboljšanje njegovih uslova života. Države članice će

preduzeti odgovarajuće mjere radi osiguranja ostvarenja ovog prava i u tom cilju one

priznaju bitni značaj slobodno izabrane međunarodne saradnje.“

12. Zakon o penzijskom I invalidskom osiguranju("Službeni list Republike Crne Gore", br.

054/03, 039/04, 061/04, 079/04, 081/04, 029/05, 014/07, 047/07, Službeni list Crne

Gore", br. 012/07, 013/07, 079/08, 014/10, 078/10, 034/11, 039/11, 038/13, 061/13,

006/14, 060/14, 060/14, 010/15, 044/15, 042/16, 055/16) u članu 42 propisuje: Pravo na

porodičnu penziju mogu ostvariti članovi porodice: 1) umrlog osiguranika koji je navršio

najmanje pet godina staža osiguranja ili najmanje deset godina penzijskog staža ili ispunio

uslove za starosnu ili invlidsku penziju;

Isti Zakon u članu 43 propisuje: “Članovima porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika

prava iz člana 42 ovog zakona smatraju se:1) bračni drug; 2) djeca (rođena u braku ili van

braka ili usvojena i pastorčad koje je osiguranik, odnosno korisnik prava izdržavao).

Pravo na porodičnu penziju može ostvariti i razvedeni bračni drug, pod uslovima iz čl. 44 i 45

ovog zakona, ako mu je pravnosnažnom presudom dosuđeno pravo na izdržavanje.


5

13. Zakon o zabrani diskriminacije („Sl.list CG“ br. 46/10, 18/14 i 42/17) u članu 2.

propisuje: „Zabranjen je svaki oblik diskriminacije, po bilo kom osnovu.

Diskriminacija je svako pravno ili faktičko pravljenje razlike ili nejednako postupanje,

odnosno propuštanje postupanja prema jednom licu, odnosno grupi lica u odnosu na druga

lica, kao i isključivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva nekom licu u odnosu na druga

lica, koje se zasniva na rasi, boji kože, nacionalnoj pripadnosti, društvenom ili etničkom

porijeklu, vezi sa nekim manjinskim narodom ili manjinskom nacionalnom zajednicom,

jeziku, vjeri ili uvjerenju, političkom ili drugom mišljenju, polu, promjeni pola, rodnom

identitetu, seksualnoj orijentaciji i/ili interseksualnim karakteristikama, zdravstvenom

stanju, invaliditetu, starosnoj dobi, imovnom stanju, bračnom ili porodičnom stanju,

pripadnosti grupi ili pretpostavci o pripadnosti grupi, političkoj partiji ili drugoj organizaciji,

kao i drugim ličnim svojstvima.

Posredna diskriminacija postoji ako prividno neutralna odredba zakona, drugog propisa ili

drugog akta, kriterijum ili praksa dovodi ili bi mogla dovesti lice ili grupu lica u nejednak

položaj u odnosu na druga lica ili grupu lica, po nekom od osnova iz stava 2 ovog člana, osim

ako je ta odredba, kriterijum ili praksa objektivno i razumno opravdana zakonitim ciljem, uz

upotrebu sredstava koja su primjerena i neophodna za postizanje cilja, odnosno u

prihvatljivo srazmjernom odnosu sa ciljem koji se želi postići.”

14. Porodični zakon ( Službeni list Republike Crne Gore", br. 001/07, Službeni list Crne

Gore", br. 053/16) u članu 12 propisuje: “Zajednica života muškarca i žene koja traje

najmanje tri godine (u daljem tekstu: vanbračna zajednica), izjednačena je sa bračnom

zajednicom u pogledu prava na međusobno izdržavanje i drugih imovinsko-pravnih odnosa.”

15. Zakon o nasljeđivanju ("Službeni list Crne Gore", br. 074/08 , 075/17) u članu 9

propisuje: “Na osnovu zakona ostavioca nasljeđuje i njegov vanbračni supružnik koji je u

pravu nasljeđivanja izjednačen s bračnim.”

16. Zakon o Zaštitniku ljudskih prava i sloboda Crne Gore (Sl.list CG br. 42/11 i 32/14) u

članu 27. propisuju: „Zaštitnik je institucionalni mehanizam za zaštitu od diskriminacije.“

Isti Zakon u članu 41.st.1. propisuje: „Nakon završetka ispitivanja povrede ljudskih prava i

sloboda Zaštitnik/ca daje mišljenje o tome da li je, na koji način i u kojoj mjeri došlo do

povrede ljudskih prava i sloboda.”


6

V OCJENA ZAŠTITNIKA

17. Prilikom odlučivanja i zauzimanja stava u ovom predmetu Zaštitnik je imao u vidu

navode iz pritužbe, izjašnjenje organa na koji se pritužba odnosi, dokumentaciju dostavljenu

od obje strane, kao i navedene antidiskriminacione i druge propise domaćeg i

međunarodnog prava.

18. Na samom početku Zaštitnik se osvrće na navode organa na koji se pritužba odnosi da je

pritužba ovoj instituciji na njihov rad neosnovana, jer podnositeljka pritužbe nije podnosila

zahtjev za priznavanje prava na porodičnu penziju pa samim tim nije ni donešen upravni akt

kojim je njen zahtjev odbijen. Zaštitnik smatra da su ove tvrdnje neutemeljene, iz razloga

što je iz odgovora organa na koji se pritužba odnosi proizilazi da podnositeljki pritužbe na

njeno pismeno obraćanje jasno dato do znanja da bi njen zahtjev bio odbijen kao neosnovan

pa samim tim podnošenje zahtjeva je lišeno bilo kakve svrhe.

19. Posmatrajući pritužbu u kontekstu povrede člana 14 Konvencije, Zaštitnik prevashodno

napominje da se u postupcima za zaštitu od diskriminacije ne primjenjuje uobičajno pravilo

o teretu dokazivanja prema kojem stranka koja tvrdi da joj je neko pravo povrijeđeno - snosi

teret dokazivanja činjenice koja je bitna za njegov nastanak ili ostvarivanje. Ako bi se

navedeno pravilo primijenilo u postupcima za zaštitu od diskriminacije, procesni položaj

diskriminisanog lica bi bio znatno otežan.

20. Zbog toga je zakonodavac u Zakonu o zabrani diskriminacije u cilju olakšavanja

procesnog položaja diskriminisanog lica predvidio da teret dokazivanja prelazi na tuženog

ukoliko stranka koja se poziva na diskriminaciju učini vjerovatnim tj. pruži prima facie

dokaze da je došlo do diskriminacije. Ovakva odredba Zakona o zabrani diskriminacije je u

skladu sa odredbama o prebacivanju tereta dokazivanja koja izričito proizilazi iz

međunarodnih standarda. Ukoliko protivna strana nije u stanju da postupanje opravda ili

objasni neutralnim terminima (tj. da navede objektivne razloge koji nisu vezani za

diskriminaciju) ona će biti odgovorna za kršenje relevantnih odredbi2.

21. Diskriminatorni osnov u ovoj pravnoj stvari je porodični status koji je između ostalih

osnova pobrojan u članu 2 Zakona o zabrani diskriminacije, dok je oblast u kojoj je učinjena

diskriminacija - oblasti penzijsko invalidskog osiguranja.

2 Priručnik o europskom antidiskriminacijskom pravu, str. 118


7

22. U postupanju po pritužbi koja je ispunjavala procesne pretpostavke, u toku postupka je

učinjeno nespornim da podnositeljka pritužbe nije korisnica prava na penziju niti je korisnica

materijalnog obezbjeđenja, da je poč. vanbračni suprug bio u radnom odnosu u JP „

Vodovod i kanalizacija“ i da je sa poč. vanbračnim suprugom imala zajedničko dijete. Uz to,

nesporna činjenica koja je proizašla iz izjašnjenja Fonda PIO je da bračni drugovi umrlih

osiguranika odnosno korisnika prava koji podnesu zahtjev za priznavanje prava na

porodičnu penziju to pravo I ostvaruju u skladu sa članom 43 Zakona o penzijskom i

invalidskom osiguranju te je u odnosu na to pravo ispitivao postojanje diskrinacije.

23. Institucija Zaštitnika u postupku utvrđivanja diskriminacije primjenjuje test

diskriminacije po ugledu na Evropski sud za ljudska prava, a na osnovu metodologije koja je

precizno navedena u brojnim predmetima, između ostalog u predmetima Vallianatos i

ostali protiv Grčke3, Hämäläinen protiv Finske4 i Konstantin Markin protiv Rusije5.

24. Kada se govori o posrednoj diskriminaciji, neophodno je uzeti u obzir sledeće elemente:

1. neutralno pravilo/ kriterijum/praksa/zahtjev; 2. koje stavlja u nepovoljniji položaj lice ili

grupu lica; 3. na osnovu nekog ličnog svojstva; 4. u odnosu na druga lica koja se nalaze u

istoj ili sličnoj situaciji. Uz to, za razliku od neposredne diskriminacije koja se ne može

opravdati, kod posredne diskriminacije razlikovanje može biti opravdano ako postoji

zakoniti cilj, a sredstva upotrijebljena za postizanje tog cilja su primjerena i nužna.

25. U primjeni testa posredne diskriminacije prvi kriterijum je postojanje neutralnog pravila,

što je u postupanju po ovoj pritužbi kriterijum koji proizilazi iz člana 43. Zakona o

penzijskom i invalidskom osiguranju koji propisuje da se članovima porodice umrlog

osiguranika, odnosno korisnika prava iz člana 42 tog zakona smatraju: 1) bračni drug; 2)

djeca (rođena u braku ili van braka ili usvojena i pastorčad koje je osiguranik, odnosno

korisnik prava izdržavao) propisujući uz to da pravo na porodičnu penziju može ostvariti i

razvedeni bračni drug ako mu je pravnosnažnom presudom dosuđeno pravo na izdržavanje.

26. Zaštitnik naglašava da radi analize da li je u ovoj pravnoj stvari bilo nepovoljnijeg

postupanja prema podnositeljki pritužbe u odnosu na druga lica koja se nalaze u istoj ili

sličnoj situaciji a koja nemaju isto lično svojstvo kao i podnositeljka pritužbe, što inače

Zaštitnik u postupcima za dokazivanje diskriminacije čini i kao posebno pitanje postavlja

postojanje komparatora kao konstitutivnog elementa diskriminacije - nije bilo potrebno

tražiti od podnositeljke pritužbe da obezbijedi uporednu grupu, jer u ovom slučaju

komparatore predstavljaju sva ona lica koja shodno spornoj odredbi kao bračni drugovi

3 ESLJP, presuda od 07.11.2013. godine 4 ESLJP, presuda od 16.07.2014. godine 5 ESLJP, presuda od 22.03.2012. godine


8

umrlog osiguranika odnosno korisnika prava nesporno ostvaruju pravo na porodičnu

penziju, a što je proizašlo iz izjašnjenja organa na koji se odnosi pritužba.

27. Pa tako član 43 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ako se isključivo jezički

tumači stavlja u nepovoljniji položaj vanbračne drugove umrlih osiguranika odnosno

korisnika prava u odnosu na bračne u pogledu ostvarivanja prava na porodičnu penziju.

28. Evropski sud za ljudska prava ističe da diskriminacija znači različito postupanje prema

osobama u relevantno sličnim situacijama, bez objektivnog i razumnog opravdanja.

Međutim, države ugovornice uživaju određenu slobodu procjene u ocjenjivanju opravdavaju

li i do koje mjere opravdavaju razlike u inače sličnim situacijama drugačije postupanje, a ako

opravdavaju, do koje mjere opravdavaju6. U primjeni testa diskriminacije, pitanje koje ostaje

za utvrditi je da li je postupanje u skladu sa zakonom – na koje iz prethodno navedenog

slijedi potvrdan odgovor, i da li je razlika u postupanju imala "objektivno i razumno

opravdanje", tj. je li težila ostvariti "legitimni cilj" i je li postojao "razumni odnos

razmjernosti" između upotrijebljenih sredstava i cilja koji se nastojao ostvariti.7

29. Zaštitnik naglašava da više zakona u Crnoj Gori izjednačavaju bračnu i vanbračnu

zajednicu u pogledu ostvarivanja određenih prava. Takvi su primjera radi važeći Porodični

Zakon i Zakon o nasljeđivanju čije su odredbe koje se odnose na navedeno pravno pitanje

citirane u djelu pod rednim brojem IV ove preporuke koja se odnosi na relevantno pravo.

29. Te u tom smislu, postojanje normi koje na različit način regulišu isto pravno pitanje, a pri

tom se nalaze u aktima jednake pravne snage u pravnom sistemu Crne Gore predstavlja

veliku opasnost po pravnu sigurnost građana koji u ovakvim slučajevima ne mogu sa

sigurnošću znati kako će se prema njima postupati u određenim situacijama. Evropski Sud za

ljudska prava takođe stoji na stanovištu da je princip pravne sigurnosti jedan od osnovnih

elemenata vladavine prava kao što je to prikazano u mnogim predmetima između ostalih i u

predmetu Brumarescu protiv Rumunije8.

30. Zaštitnik smatra da u ovoj pravnoj stvari treba uzeti u obzir i činjenicu da poč. suprug

podnositeljke pritužbe bio osiguranik Fonda PIO, da je njegova plata bila njihov jedini izvor

prihoda, kao i da podnositeljka pritužbe nije korisnica prava na penziju, iz čega se lako može

zaključiti da bi ukoliko podnositeljka pritužbe ne ostvari pravo na porodičnu penziju samim

tim bilo ugroženo i njeno pravo na određeni nivo životnog standarda koji je svakom licu

6 ESLJP, D. H. i ostali protiv Češke Republike, presuda od 13.11.2007. godine par. 175. 7 ESLJP- Oršuš i drugi protiv Hrvatske presuda od 16.03.2010. godine par. 156. 8 ESLJP, presuda od 28.10.199. godine, par. 61.


9

garantovan Međunarodnim paktom o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, a koji je

ratifikovala i Crna Gora.

31. U tom smislu Evropski sud za ljudska prava u odnosu na pojam „porodičnog života“ iz čl.

8. Konvencije, ističe kako porodični život ne obuhvata isključivo heteroseksualne bračne

parove. Radi se o ekstenzivnom tumačenju skladno kojem porodični život obuhvata različite

oblike (bračnog/vanbračnog) stabilnog zajedništva između partnera bez obzira na njihovu

seksualnu orijentaciju9. Uz to, Sud stoji na stanovištu da „porodični život“ nije ograničen

samo na društvene, moralne ili kulturne odnose, već obuhvata i interese materijalne vrste,

kao što su obaveze u pogledu izdržavanja, naslednih prava i ograničenja, i pitanja

raspolaganja između bliskih srodnika10.

32. Uz napomenu da ova institucija nema ovlašćenje da daje obavezujuće tumačenje

pravnih normi, Zaštitnik ističe da bi po njegovom mišljenju član 43 stav 1 Zakona o

penzijskom I invalidskom osiguranju I onako kako je sada formulisan mogao dobiti drugačije

značenje od onoga koje je organ na koji se odnosi pritužba predočio podnositeljki pritužbe u

odgovoru na njeno pismeno obraćanje ukoliko bi se pri tumačenju navedene norme osim

jezičkog primjenili i drugi metodi tumačenja prava, a prije svega logičko i sistemsko

tumačenje.

33. U osnovi logičkog tumačenja nalazi se ideja da zakonodavac nije imao namjeru da stvori

protivuriječne i logički kontradiktorne odredbe kako u okviru jedne pravne norme, tako I u

okviru pravnog sistema kao cijeline. U dosadašnjem izlaganju Zaštitnik je pokazao da član 43

Zakona o penzijskom I invalidskom osiguranju ukoliko se tumači isključivo jezički postaje

kontradiktoran većini odredaba pravnog sistema Crne Gore koje izjednačavaju bračnu I

vanbračnu zajednicu.

34. U osnovi sistemskog tumačenja stoji ideja da se pravna norma ne može tumačiti kao da

postoji nezavisno sama za sebe, već se mora posmatrati kao dio šire cijeline, koja svoje

pravo značenje dobija tek ako se tumači na osnovu mjesta koje zauzima u cijelokupnom

pravnom sistemu i u svojoj povezanosti sa drugim pravnim normama. U tom smislu prilikom

tumačenja već navedene norme Zakona o penzijskom I invalidskom osiguranju po mišljenju

Zaštitnika treba uzeti u obzir da gore navedene norme drugih Zakona u Crnoj Gori

izjednačavaju bračnu I vanbračnu zajednicu.

9 ESLJP, Pajić protiv Hrvatske, od 23. februara 2016. godine, 10 ESLjP, Merger i Cros protiv Francuske; presuda od 22.12.2004. godine; par.46;


10

35. Prije upuštanja u ocjenu da li postoji objektivno i razumno opravdanje za različito

tretiranje vanbračnih i bračnih drugova umrlog osiguranika odnosno korisnika prava u

pogledu ostvarivanja prava na porodičnu penziju, Zaštitnik naglašava da ova institucija

nema ovlašćenja da odlučuje da li podnositeljka pritužbe odn. njen poč.suprug ispunjava

uslove za ostvarivanje prava na porodičnu penziju, već tu odluku može donijeti samo organ

na koje se odnosi pritužba. Nasuprot tome, ova institucija postupa u skladu sa načelom

bona fide, i ima ovlašćenje da postupa i preduzima mjere za zaštitu od diskriminacije u

skladu sa Zakonom o zaštitniku/ci i posebnim zakonom kojim je uređena zabrana

diskriminacije, pa je u tom smislu povodom konkretne pravne stvari postupao.

36. Zaštitnik je u toku postupka posebno imao u vidu Nacrt Zakona o izmjenama i

dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, tj. održavanje na snazi posebnog

zakonskog režima, a posebno kod činjenice da je Vlada Crne – Ministarstvo rada i socijalnog

staranja kao predlagač Izmjena i dopuna Zakona o penzijsko invalidskom osiguranju u čijem

nacrtu stoji neizmijenjena sporna zakonska odredba i pored predlaganja da pravo na

porodičnu penziju može da ostvari i vanbračni drug od strane Saveza sindikata Crne gore i

Savez udruženja penzionera Crne Gore11.

37. U obrazloženju predloga za izmjenu zakonskog rješenja navodi se: Imajući u vidu da

vanbračne zajednice de facto postoje, dokazivanje postojanja iste je vrlo teško jer u Crnoj

Gori ne postoji institucija koja vodi evidenciju o ovoj vrsti zajednica, pa bi usvajanje predloga

za ostvarivanje prava na porodičnu penziju vanbračnih drugova moglo dovesti do

zloupotreba sistema. Takođe, odredbe Porodičnog zakona propisuju da je vanbračna

zajednica zajednica života muškarca i žene, koja traje najmanje tri godine, ali ne i način

dokazivanja postojanja vanbračne zajednice.

38. Kod takvog opravdanja, Zaštitnik ističe da niti u Crnoj Gori, niti u jednoj zemlji u

okruženju ne postoji evidencija vanbračnih zajednica. Postojanje evidencije vanbračnih

zajednica uslovilo bi da institut vanbračne zajednice ne postoji kao takav, već bi u tom

slučaju to bila bračna zajednica odn.to bi bila evidencija bračnih zajednica. U skladu sa

važećim Porodičnim zakonom vanbračna zajednica proizvodi dejstvo ako ispunjava uslov u

pogledu trajanja zajednice i ako u vrijeme njenog zasnivanja nijesu postojale smetnje za

sklapanje punovažnog braka - što će reći da je jedina razlika između bračne i vanbračne

zajednice evidencija zajednica i dužina trajanja same zajednice. Sa druge strane, dovođenje

u vezu predloga za izmjenu spornog člana sa mogućnošću zloupotrebe pravnog sistema je

nerazumno opravdanje, jer i postojanje bračne zajednice odn.bilo kojeg instituta koji

11 Dostupno na http://www.mrs.gov.me/informacije/javnerasprave, Izvještaj o javnoj raspravi Nacrt Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju od 30.10.2018.g.; str.28,28, 36 i 37;

http://www.mrs.gov.me/informacije/javnerasprave


11

podrazumijeva ostvarivanje novčane nadoknade je podložno zloupotrebi pravnog sistema.

U pogledu pozivanja Fonda PIO na neuređenost postupka za dokazivanje vanbračne

zajednice Porodičnim zakonom, Zaštitnik ističe da ne može podnositeljka pritužbe snositi

prekomjeran teret i trpjeti posljedice neregulisanja jednog postupka, već je na državi da

takav postupak uredi. Uz to, regulisanje postupka dokazivanja koji nijesu posebno regulisani

zakonom – primjenjuju se opšta pravila o dokazivanju.

39. Zaštitnik upućuje na relevantnu praksu12 Evropskog suda za ljudska prava u kojoj je

izrekao da iako pravo na penziju kao takvo nije garantovano Konvencijom, plaćanje

doprinosa u fond socijalnog osiguranja može stvoriti imovinsko pravo zaštićeno članom 1.

Protokola 1, i svoj stav učvrščuje primjerom istog suda Muñoz Díaz protiv Španije u kojem je

aplikantkinja španska državljanka koja pripada romskoj zajednici i koja se udala za

pripadnika romske zajednice, prema obredima svojstvenim toj zajednici. Njen suprug je

plaćao socijalne doprinose više od devetnaest godina, međutim podnijevši zahtjev za

ostvarivanje prava na porodičnu penziju, aplikantkinja je odbijena uz obrazloženje da njen

brak nije bio registrovan u matičnoj knjizi vjenčanih. Sud je smatrao da uvjerenje

podnositeljke pritužbe da se nalazila u braku uz uzimanje kulturnog i istorijskog konteksta,

bilo za očekivati da joj se prizna pravo na porodičnu penziju, pa je odbijanje priznavanja

ovog zahtjeva na porodičnu penziju različit tretman od strane vlasti13. U datom slučaju, Sud

nije prihvatio argument Vlade da je neophodno da aplikantkinja sklopi brak da bi dobila

pravo na penziju pa je u konkretnom slučaju našao da se radi o povredi prava iz čl.14.

Konvencije u vezi sa čl. 1.Protokola 114.

40. Na osnovu sprovedenog ispitnog postupka, pribavljene dokumentacije, izvedenih

dokaza pojedinačno i u međusobnoj vezi, primjene testa diskriminacije Zaštitnik konstatuje

da je došlo do neposredne driminacije podnositeljke pritužbe po osnovu bračnog i

porodičnog statusa , zbog čega donosi:

12 ESLJP, Hadžić protiv Hrvatske, predstavka br. 48788/99, odluka o dopuštenosti od 13. septembra 2001. godine. 13 ESLJP, Muñoz Díaz protiv Španije, par. 63-65, presuda od presuda od 8.12.2009 14 Ibid, par.70-71;


12

PREPORUKE:

-MINISTARSTVU RADA I SOCIJALNOG STARANJA CRNE GORE-

1. Da u Nacrt Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom

osiguranju uvrsti dopunu član 43 tog Zakona i to na taj način što će eksplicitno

predvidjeti da se članom porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava iz

člana 42 tog zakona smatra I vanbračni drug u cilju otklanjanja nedoumica koje su

se do sada pojavljivale prilikom tumačenja tog člana.

-FONDU PIO CRNE GORE-

1. Da u svim budućim slučajevima prilikom odlučivanja po zahtjevima za priznavanje

prava na porodičnu penziju, a pri tumačenju člana 43 Zakona penzijskom I

invalidskom osiguranju ima u vidu osim jezičkog i sva ostala pravila tumačenja prava

odn.zakona, uključujući I praksu Evropskog suda za ljudska prava.

Ovi organi su u obavezi je da u roku od 30 dana od dana prijema ovog mišljenja dostave

izvještaj Zaštitniku o preduzetim radnjama i mjerama na izvršenju preporuka.

ZAMJENIK ZAŠTITNIKA

LJUDSKIH PRAVA I SLOBODA CRNE GORE

mr Siniša Bjeković

Dostavljeno:

- MRSS - Podnositeljki pritužbe - U spise predmeta


13

Documents

I UVOD - ombudsman.co.meČlan 9 Ustava propisuje: „Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava sastavni su dio unutrašnjeg pravnog