ier.gov.roier.gov.ro/wp-content/uploads/publicatii/Studiul_2_RO_site_.pdf · Institutul European din România Proiect SPOS 2009 – Studii de strategie şi politici Studiul nr. 2

Institutul European din România Proiect SPOS 2009 – Studii de strategie şi politici

Studiul nr. 2

VIITORUL RESURSELOR PROPRII ALE COMUNITĂŢILOR EUROPENE PRIN PRISMA

IMPLICAŢIILOR ASUPRA CONTRIBUŢIEI ROMÂNIEI LA BUGETUL UNIUNII EUROPENE

Autori: Napoleon POP∗- coordonator

Niculae DONE∗∗ Mihai DIMITRIU∗∗∗

Bucureşti Decembrie 2009

© Institutul European din România, 2010 ISBN online 978-973-7736-84-0 ∗ Napoleon POP este director al Centrului de Cercetări Financiare şi Monetare “Victor Slăvescu” şi membru al Consiliului de Administraţie al BNR ∗∗ Niculae DONE este consultant în cadrul KPMG, având o experienţă bogată pe probleme de fiscalitate, inclusiv în cadrul Ministerului Finanţelor Publice din România. ∗∗∗ Mihai DIMITRIU este director adjunct al Centrului de Cercetări Financiare şi Monetare “Victor Slăvescu” şi autor a numeroase lucrări privind politica financiar- monetară.

3

Cuvânt înainte

Programul de cercetare-dezvoltare destinat studiilor de strategie şi politici (Strategy and Policy Studies – SPOS), lansat de Institutul European din România în 2006 pentru sprijinirea României în exercitarea atribuţiilor sale de stat membru al UE, a fost continuat în anul 2009 printr-o nouă serie de studii.

Temele abordate au răspuns unor cerinţe diverse, de mare actualitate din perspectiva evoluţiilor economiei şi societăţii româneşti, fiind rezultatul unui proces de consultare, atât a documentelor programatice naţionale şi europene, cât şi a nevoilor instituţionale, aşa cum sunt ele percepute de reprezentanţii administraţiei centrale prezenţi la reuniunile de coordonare ale afacerilor europene.

Studiile furnizează elemente de fundamentare ale principalelor direcţii de acţiune în vederea aducerii la îndeplinire a unor măsuri adoptate pe plan european (Finanţe publice - Introducerea unui cadru fiscal-bugetar pe termen mediu; Viitorul resurselor proprii ale Comunităţilor Europene, prin prisma implicaţiilor asupra contribuţiei României la bugetul UE şi Impactul implementării pachetului energie-schimbări climatice asupra economiei româneşti), precum şi perspective ale politicilor româneşti de promovare a unor măsuri de reformă naţională în context european (Flexicuritatea şi dialogul social în România – perspective privind implementarea principiilor flexicurităţii în întreprinderile româneşti, respectiv Îmbunătăţirea competenţelor profesionale în rândul absolvenţilor şi tinerilor: o şansă pentru viitor).

Prezenta serie de studii, prin informaţiile, analizele şi recomandările formulate, confirmă încă odată rolul Institutului European din România în fundamentarea strategiilor, politicilor şi poziţiilor României în exercitarea atribuţiilor de stat membru al Uniunii Europene.

Studiul de faţă a beneficiat de aportul unei echipe de cercetători formate din:

4

• Dl. Napoleon POP este director al Centrului de Cercetări Financiare şi Monetare “Victor Slăvescu” şi membru al Consiliului de Administraţie al BNR;

• Dl. Niculae DONE este consultant în cadrul KPMG, având o experienţă bogată pe probleme de fiscalitate, inclusiv în cadrul Ministerului Finanţelor Publice din România;

• Dl. Mihai DIMITRIU este director adjunct al Centrului de Cercetări Financiare şi Monetare “Victor Slăvescu” şi autor a numeroase lucrări privind politica financiar-monetară. Pe parcursul realizării studiului menţionat, echipa de cercetători s-a

bucurat de contribuţia activă a domnului Iulian Oneaşcă, în calitate de coordonator de proiect din partea Institutului European din România, precum şi de sprijinul unui grup de lucru, alcătuit din reprezentanţi ai principalelor instituţii ale administraţiei centrale cu atribuţii în domeniu.

Gabriela Drăgan Director general al Institutului European din România

5

CUPRINS

ACKNOWLEDGEMENT....................................................................7 ABSTRACT...........................................................................................10

SINTEZA ...............................................................................................13

1. Reformarea bugetului Uniunii Europene, un proces în desfăşurare ..........................................................................................13 2. Reforma BUE – un spaţiu de confruntare politică ........................15 3. Rolul reformei BUE, implicaţii asupra acţiunilor României ........16 4. Strategia politicilor anuale pentru 2010 ........................................19 5. Principalele concluzii ale Comisiei Europene privind rezultatele

consultărilor publice............................................................................21 6. Scenariile de reformare a BUE .....................................................23 7. Implicaţii pentru România şi contribuţia sa financiară .................26

Capitolul I. DETERMINANŢII ŞI SENSUL REFORMEI BUGETULUI COMUNITAR ..............................................................33

1.1. Justificarea priorităţii implicaţiilor politice ale reformei BUE ..33 1.2. Rolul bugetului Uniunii Europene .............................................36 1.3. Considerente introductive pro memoria privind reforma

bugetului comunitar ............................................................................37 1.4. Momente temporale ale reformei bugetului UE ........................39 1.5. Reforma BUE – un spaţiu de confruntare politică .....................40 1.6. Obiectivele reformei BUE şi natura acestora.............................42 1.7. Sensul reformei BUE .................................................................46

1.7.1. Cu privire la libertăţile de abordare...........................47 1.7.2. Cu privire la punctele de reformă a BUE...................48 1.7.3. Poziţionarea României................................................54

1.8. Strategia politicilor anuale pentru 2010. ....................................56 1.9. Principalele tendinţe de reformare conceptuală şi tehnică a

BUE rezultată din consultările publice ...............................................57

Capitolul II. POLITICI COMUNITARE ŞI BUE.............................62 2.1. BUE – caracteristici, conţinut, evoluţii ......................................62 2.2. Principiile, regulile şi procedurile BUE.....................................64

6

2.3. Structura BUE............................................................................66 2.4. Bugetul UE şi controlul financiar ..............................................68 2.5. Evoluţia provocărilor financiare ale BUE..................................70 2.6. Coordonarea politicilor fiscale şi asigurarea caracterului

sustenabil al resurselor bugetului comunitar.......................................72 2.6.1. Coordonarea politicilor economice în cadrul UE ......72 2.6.2. Politica fiscală – deziderate comunitare ....................74 2.6.3. Unele orientări ale politicii fiscale la nivelul UE.......76

Capitolul III. IMPACTUL VIITOARELOR RESURSE ALE BUGETULUI COMUNITAR ASUPRA CONTRIBUŢIEI ROMÂNIEI ...........................................................................................78

3.1. Clasificarea cheltuielilor ca o motivare solidă a veniturilor BUE.....................................................................................................78 3.2. Sistemul actual de resurse financiare .........................................79 3.3 Eficienţa procesului de luare a deciziilor la nivelul Uniunii

Europene în legătură cu veniturile BUE .............................................83 3.4. Contribuţiile naţionale şi modul de interpretare al acestora ......84 3.5. Mecanismul de plăţi ...................................................................85 3.6. Resursele BUE – incidenţele de perspectivă..............................86 3.7. O posibilă reformă în domeniul resurselor proprii.....................88

3.7.1 Mecanisme de corecţie şi egalizare .............................89 3.7.2 Mecanisme generalizate de corecţie ............................91 3.7.3. Evaluarea unei posibile reforme în sistemul resurselor financiare...................................................91

3.8. Posibile scenarii pentru realizare reformei sistemului resurselor financiare ale BUE ..............................................................................93 3.9. Concluzii cu privire la implicaţiile reformei sistemului de

resurse financiare asupra contribuţiei României .................................106

BIBLIOGRAFIE...................................................................................108

PRESCURTĂRI UTILIZATE.............................................................111

7

VIITORUL RESURSELOR PROPRII ALE

COMUNITĂŢILOR EUROPENE PRIN PRISMA IMPLICAŢIILOR ASUPRA CONTRIBUŢIEI ROMÂNIEI

LA BUGETUL UE

„Bugetul Uniunii Europene s-a adaptat întotdeauna la schimbare. Acum, această schimbare se produce cu o mare viteză.”

José Manuel Barroso, Preşedintele Comisiei Europene,

citat din cuvântul de salut la Conferinţa: „Reformarea bugetului, schimbarea Europei”,

12 noiembrie 2008

Acknowledgement

Acest studiu privind reformarea bugetului Uniunii Europene este de sine stătător din punct de vedere al modului în care a fost încredinţat autorilor de către Institutul European Român. El nu este un follow-up la eventuale studii anterioare, deşi autorii s-au inspirat din demersuri de cercetare similare, şi nu continuă o eventuală serie de studii din domeniu pentru a da o secvenţialitate unei preocupări care, prin documentarea făcută, se pare că a devenit debordantă la nivelul Uniunii Europene. Multitudinea de lucrări dedicate domeniului este nu numai semnalul importanţei care se acordă mecanismului bugetar comunitar, ci şi o oportunitate aproape unică de implicare a statelor membre, mai ales a celor nou venite în club, în perfecţionarea acestuia, prin prisma numeroaselor criterii care pot integra interesele unui grup mai mare de ţări, aşa cum este constituită Uniunea Europeană în prezent.

Conform temei şi termenilor de referinţă, autorii s-au concentrat pe asumarea acelei abordări care să răspundă necesităţilor etapei prezente de coordonare a eforturilor naţionale spre un punct de vedere propriu, să sprijine cu unele idei formularea poziţiei României în cadrul procesului de

Institutul European din România – Studii de strategie şi politici

8

reformare a bugetului Uniunii Europene (BUE). Ca urmare, autorii nu au fost conduşi de principiul exhaustivităţii documentării în domeniu pentru a formula o lecţie completă asupra temei, ci de cel al analizei unui proces aflat deja în plină desfăşurare, faţă de care au fost identificate strict numai acele puncte sau jaloane de referinţă, care, în opinia autorilor, sunt semnificative pentru momentul elaborării acestui studiu în ceea ce înseamnă activismul şi contribuţia României la reforma BUE.

Relevând inexistenţa obligaţiei de a avansa cifre privind reforma BUE şi neavând conştiinţă de nici un studiu legat de impactul cantitativ actual al structurării resurselor proprii la BUE asupra contribuţiei României la respectivul buget, în această etapă credem că putem pune accent pe implicaţiile viitorului resurselor proprii ale bugetului comunitar asupra contribuţiei României în sensul larg al semnificaţiei acestora şi în ordinea naturii lor calitative şi apoi cantitative. Nu credem că putem avansa direct şi imediat o simulare cantitativă, atât timp cât nu se configurează un consens asupra viitorului resurselor proprii ale bugetului comunitar, care să dea mai multă rigoare analizelor de impact al acestora, şi chiar a argumentelor pro şi contra.

De la bun început trebuie subliniat că interesul naţional al României ca Stat Membru al Uniunii Europene trebuie înscris simultan în libertăţile şi constrângerile derivând din drepturile şi obligaţiile sale conforme atât cu tratatele UE şi Tratatul de aderare a României la UE, cât şi cu cele ale legislaţiei naţionale. De asemenea, nu se poate omite faptul că unele din cele cinci scenarii de reformare a BUE, generalizate pe baza unor ample analize a chestionarelor, au implicaţii instituţionale şi juridice de anvergură, care pot excede demersul strict tehnic al unei simulări cantitative.

Această abordare a interesului naţional în procesul de integrare în UE corespunde perfect achiziţiei voluntare a acquis-ului comunitar, cu observaţia că de la aderare încoace România devine contributor la evoluţia acquis-ului, poziţie nouă de promovare a interesului naţional din interiorul clubului şi nu din afara acestuia.

Am evitat formularea „poate contribui” la dezvoltarea şi/sau perfecţionarea acquis-ului comunitar, întrucât opţiunea politică de a adera la UE a avut la bază şi a fost justificată tocmai de găsirea formulei de implicare directă a României la construcţia europeană după modelul UE, ca singurul vehicul cert de promovare a interesului naţional în Europa şi nu numai.

Bugetului comunitar, prin valenţele sale de forţă financiară în promovarea politicilor comunitare la care contribuie şi prin care beneficiază România, ca Stat Membru, este unul din principalele

Viitorul resurselor proprii ale comunităţilor europene prin prisma implicaţiilor asupra contribuţiei României la bugetul Uniunii Europene

9

instrumente de promovare a interesului naţional. A fi vocal prin iniţiativă, poziţie, contribuţie, consens la reforma BUE credem că este o obligaţie a autorităţilor de a valorifica oportunitatea şi provocarea.

Autorii, înţelegând să se asocieze acestei responsabilităţi, au încercat să formuleze în acest studiu – care nu poate fi considerat decât de etapă – repere de sprijin a judecăţilor care trebuie să fundamenteze poziţia naţională în procesul de revizuire a BUE, proces care va avea efecte implicite asupra mecanismului viitor al perspectivei financiare a UE.

Din punct de vedere tehnic, plecând de la confortul că în această etapă nu avem constrângerea cifrelor, orientarea studiului este prioritară către calitate şi acceptabilitatea viitoarelor resurse proprii ale comunităţii, aşa cum rezultă din prelucrarea informaţiilor rezultate din consultările publice, fără a omite însă extinderile cantitative probabile ale acestora în structura resurselor financiare ale BUE.

Ca urmare, credem că, pornind de la poziţia de principiu conservatoare a administraţiei României, implicaţiile diversificării viitoare a resurselor financiare aşa-zis autentic-comunitare, în paralel cu posibila dispariţie a unora din cele prezente de natură tradiţională, ridică cu acuitate necesitatea unor evaluări de sustenabilitate instituţională şi de mecanism a contribuţiei României la BUE revizuit, a acceptabilităţii lor de către mediul de faceri, a capacităţii de a fi generate din creşterea economică, a costului colectării lor etc., fără a scăpa din vedere criteriile de transparenţă, simplificare, echilibru, eficacitate etc., criterii încorporate natural în interesul naţional.

Conform opiniei noastre, din punct de vedere al impactului cantitativ, în această etapă, putem sugera că, plecând de la actuala compoziţie pe resurse a contribuţiei României la veniturile BUE, să orientăm simularea către două direcţii: evaluarea impactului rezultat din completarea chestionarului naţional şi evaluarea impactului rezultat din sintetizarea, sub forma celor cinci scenarii sau într-o altă formă la nivelul Comisiei Europene, a multitudinii de opinii colectate pe baza colectării tuturor chestionarelor naţionale.

10

Abstract

Importanţa studiului implicaţiilor viitoarelor resurse ale BUE asupra contribuţiei României la bugetul comunitar devine perenă odată cu aderarea de jure a României la cea mai performantă formă de integrare europeană, care a pornit de la domeniul comercial şi şi-a propus să progreseze până la cel politic, trecând prin uniunea monetară şi economică (UME).

Momentul elaborării studiului, corelat cu evoluţiile comunitare focalizate pe revizuirea resurselor BUE, cu termene bine definite, îi subliniază importanţa şi din necesitatea captării din mers a unui demers instituţional comunitar mai larg – reforma bugetului – început înainte de aderarea României, acum în deplină desfăşurare. Această importanţă este dublată de argumentarea necesităţii implicării, chiar în forţă, de la bun început, a României în mecanismul politic şi tehnic prin care se ajunge la stabilirea cadrului financiar multianual de funcţionare instituţională a UE, dar mai ales de implementare a politicilor sale comune.

Este de constatat că perfecţionarea mecanismului la care am făcut referire nu a reuşit, în nici o etapă de negociere finală (cea din decembrie 2005 fiind mai mult decât evocatoare), să diminueze proporţional confruntarea politică, de altfel normală, la nivelul şefilor de state şi guverne care precede votul pentru un nou buget. Mărimea bugetului, sensul evoluţiei acestuia, contribuţiile brute corelate cu venitul naţional brut (VNB) al statelor membre, contribuţiile nete reflectând beneficiile redistribuirii veniturilor (fie prin ordinul de mărime al cheltuielilor, fie prin cheltuieli asignate obiectivelor unor politici comunitare), aplicarea mecanismelor de corecţie şi compensare, diferenţa între alocări pentru angajamente şi alocări pentru plată etc., toate devin fronturi de pregătire a unor solide argumente de poziţionare a fiecărui Stat Membru în ecuaţia individuală cost-beneficiu a bugetului comunitar.

Ca de obicei, această poziţionare are nevoie de apelul la instrumentele politice şi la susţinerea politică, prin ele făcându-se cunoscute interesele naţionale, se etalează divergenţele şi se construieşte compromisul.

Pornind de la obiectivul studiului, de a furniza elementele necesare pentru Grupul de lucru inter-instituţional pentru formularea poziţiei României în contextul reformei bugetului Uniunii Europene (GII), obiectiv corelat cu calendarul şi etapa calitativă la care s-a ajuns cu sintetizarea propunerilor de reformare a BUE la nivelul Uniunii, şi faţă de care ne-am


11

exprimat necesitatea captării şi implicării din mers a României, ne-am propus structurarea lucrării de o manieră de a oferi cu prioritate reperele suport de identificare a implicaţiilor şi a modului de acţiune.

În mod evident aceste repere vor ţine cont de acele puncte de referinţă interpretate ca restricţii sau constrângeri naţionale şi contractuale asumate în mod voluntar, rezultate din tratatul de aderare, ceea ce defineşte un anumit cadru al libertăţilor de iniţiativă, într-un domeniu nu numai de mare specializare, dar şi extrem de sensibil, când este vorba de fonduri reprezentând contribuţii naţionale la sursele proprii ale bugetului comunitar.

Din această perspectivă, şi cu delimitările menţionate deja în partea de încunoştinţare, studiul este structurat în trei părţi de analiză. Prima parte se referă la sensul de prefigurare a reformei bugetului comunitar, în abordarea conceptuală şi politică la care s-a ajuns în calendarul la zi şi etapa de generalizare a concluziilor scenariilor elaborate pe baza sintezei opţiunilor deja exprimate. A doua parte se referă la bugetului comunitar analizat prin prisma politicilor şi managementului, ambele apreciate strict prin natura lor tehnică.

Primele două părţi se doresc un construct de ancorare viabilă a elementelor necesare formulării unei poziţii naţionale în procesul de reformare a bugetului comunitar, care nu exclude modificări de mecanisme şi legislaţie, invitând spre o argumentare în spiritul „disciplinei” profesionale a domeniului care trebuie să dea coerenţă şi consistenţă cu prioritate discursului politic de susţinere a poziţiei.

A treia parte este dedicată demersului analizei şi identificării implicaţiilor viitoarelor resurse ale bugetului comunitar, pe baza celor cinci scenarii anunţate deja în Raportul Final al studiului comandat Şcolii Londoneze pentru Ştiinţe Economice şi Politice de către Comisia Europeană, Direcţia generală pentru buget, finalizat la 29 aprilie 2008. Menţionăm că în aceste cinci scenarii trebuie să se regăsească, într-o formă sau alta, şi contribuţia României pe tema reformei bugetului comunitar. Documentul aflat la dispoziţia autorilor sintetizează opiniile naţionale exprimate cu privire la: (i) evaluarea funcţionării prezente a actualului sistem de resurse proprii ale BUE; (ii) care sunt opiniile cu privire la reformarea acestor resurse pe termen mediu şi lung.

Credem că aceste opinii nu au făcut abstracţie de rolul bugetului comunitar (administrativ – funcţional şi în procesul de implementare a obiectivele politicilor de coeziune, agricole comune, strategiei energetice şi schimbărilor climaterice, managementului imigraţiei, schimbărilor demografice, ale Strategiei Lisabona) şi de finanţare ca atare a bugetului (mărimea bugetului, resursele proprii, mecanismele de corecţie, resursele


12

bugetului în percepţia cetăţeanului, raportarea resurselor la anvergura politicilor comune).

Urmărind scopurile practice de a furniza elementele necesare pentru Grupul de lucru inter-instituţional pentru formularea poziţiei României în contextul reformei BUE (GII), de la bun început trebuie să insistăm pe liniile de forţă ale exerciţiului de reformare a bugetului de comunitar, desprinse din sinteza consultărilor publice. Astfel, adaptarea bugetului Uniunii la o lume în schimbare rapidă are ca singură opţiune validă reforma acestuia, iar în favoarea acestui demers s-au exprimat aproape toţi contributorii.

Obiectivele politicilor comune au nevoie continuă de resurse financiare, ceea ce înseamnă că reforma bugetului comunitar este deschisă oricăror idei noi care focalizează cheltuielile pe provocările viitoare şi nu pe frustrările trecutului. Acest lucru înseamnă acceptarea modificării centrului de greutate a execuţiei bugetului – lucru deja în desfăşurare – pe noile priorităţi semnalate deja de statele membre şi care converg spre aspectele de competitivitate, mediu şi energie. Aşezarea Uniunii în noul format – 27 de membri – care va determina configurarea noului cadru financiar multianual, reclamă criterii de performanţă a funcţionării actualului sistem de resurse proprii ale bugetului mai echilibrate şi mai transparente, cu eliminarea sistemului de corecţie ascunzând un hăţiş de negocieri care nu-şi mai au justificare la nivelul Uniunii. Dinamismul timpurilor reclamă şi revederea raportului stabilitate versus flexibilitate operaţională mai mare în execuţia bugetului, respectiv depăşirea rigidităţii capitolelor de cheltuieli, prin care să se reducă diferenţele dintre alocările angajate şi cele de plătit.

Autorii îşi exprimă opinia că implicaţiile modificării resurselor BUE, definind o posibilă reformă, indiferent de profunzimea ei, sunt multiple, nu pot fi reduse la simplul impact cantitativ, iar importanţa lor trebuie prioritizată în raport cu situaţia naţională instituţională, cu mecanismele şi funcţionalitatea acestora caracteristice momentului integrării europene a României, toate privite ca proces. Din acest considerent, reforma BUE trebuie privită inclusiv ca o oportunitate de a face acele evaluări şi recomandări de corecţie care să ajute la reducerea, în final, a chiar eventualului disconfort al impactului cantitativ asupra contribuţiei României la resursele reformate ale BUE.

13

SINTEZĂ

1. Reformarea bugetului Uniunii Europene, un proces în desfăşurare

Începând cu anul 2006, conform acordului inter-instituţional, Uniunea Europeană a lansat un important demers de reformare a bugetului comunitar. Demersul a fost determinat nu numai de interesul general valabil de îmbunătăţire a oricărui instrument sau mecanism de lucru, bugetul Uniunii Europene (BUE) având un rol primordial în traducerea în viaţă a obiectivelor politicilor comune, ci şi de evoluţiile interne şi externe de natură să pună Uniunea în faţa a noi provocări: extinderea geografică şi lărgirea domeniilor obiect al integrării, respectiv globalizarea şi, mai recent, criza financiară şi economică.

Dorinţa unei reevaluări profunde a funcţionării bugetului comunitar a fost gândită nu numai cu implicarea instituţiilor Uniunii, ci şi cu sprijinul unor consultări publice largi, ceea ce demonstrează interesul real pentru rezultate viabile, acceptabile, asimilabile unei îmbunătăţiri de fond a concepţiei şi operaţionalizării BUE.

Este de remarcat, în acelaşi timp, calendarul generos acordat acestui demers, corelat cu posibila înglobare a ideilor noi de reformare a bugetului în viitorul cadru financiar multianual al UE, care va începe cu anul 2014, demonstrând viziunea strategică a abordării reformei, de la care se aşteaptă revizuirea calitativă a BUE de o manieră în care să i se mărească eficienţa şi rezonarea acestuia la viteza schimbărilor.

Încurajarea iniţiativelor, ideilor şi contribuţiilor la nivel de state membre, a societăţii civile şi academice a avut la bază, printre altele, renunţarea de la bun început la anumite tabuu-uri, în special eliberarea demersului de constrângere a cifrelor, tocmai pentru stimularea şi concentrarea efortului creativ pe instrumentul reprezentat de buget în conducerea politicilor comunitare şi nu pe câtimea cheltuielilor, domeniul unor negocieri care s-au dovedit mereu dificile, mai ales la modificarea cadrului financiar multianual.

Este extrem de important faptul că reforma BUE este dorită politic, este avansată tehnic pe planşa de proiectare, are motivaţia cerinţei unei evaluări a eficienţei actualului sistem de finanţare şi ea – reforma BUE – este înscrisă într-un program cu şanse ca măsurile convenite în final să fie


14

încorporate normativ şi să fie implementate în practică la terminarea actualului cadru financiar multianual.

Conform Tratatului de la Lisabona, este posibil ca încorporarea unor elemente de reformă ale BUE să se producă chiar mai repede, în funcţie de presiunea din partea unor provocări externe Uniunii, fie a unor deziderate interne ale acesteia, generate prin propria voinţă a statelor membre.

Este de relevat că mecanismul şi structura BUE de azi au în spate un parcurs istoric de la simplu la complex, întărind nu numai ideea unui proces continuu de perfecţionare, ci şi necesitatea de adaptare la cele trei dimensiuni de dezvoltare a UE: extinderea geografică, lărgirea domeniilor în gestiune, aprofundarea problematicii integrării.

De la un buget pur administrativ, la finanţarea politicilor prioritare, de la prevalenţa unui buget pentru dezvoltarea agriculturii – având la bază Politica Agricolă Comună (PAC) – la un buget care să răspundă necesităţilor de solidaritate şi coeziune, cu accente în continuă îngroşare pentru creştere economică şi ocuparea forţei de muncă, toate aceste evoluţii demonstrează un proces de eforturi continue dedicate unei soluţii de buget comunitar în pas cu schimbările din interiorul şi din afara UE.

Dezideratul unui buget care să răspundă unei creşteri economice competitive şi ocupării adecvate a forţei de muncă a căpătat cea mai mare amploare, din punct de vedere al cheltuielilor, de la momentul ultimei crize financiare globale şi a impactului acesteia asupra economiei reale.

Punctul iniţial al reformei BUE este legat de finalizarea cadrului financiar multianual 2007-2013 (în decembrie 2005, cu prelungirile până la mijlocul anului 2006), când Consiliul European, de la nivelul şefilor de stat şi guvern, a invitat Comisia Europeană să facă o evaluare sub multiple aspecte a veniturilor şi cheltuielilor bugetului comunitar. Rezultatele acestei evaluări au fost planificate pentru disponibilizare şi cunoaştere în anii 2008-2009.

Consultarea publică a fost antrenată de către Comisia Europeană cu invitarea tuturor celor interesaţi, la nivel local, regional şi naţional, contribuţiile urmând să ajute Comisia în elaborarea unei „Cărţi Albe” privind reforma BUE. Cartea Albă trebuie să devină obiect al dezbaterilor statelor membre în perioada 2009-2010.

Raportat la calendarul acţiunilor destinate şi convergente reformei bugetului comunitar, România se află într-o situaţie oarecum de „faits acomplis”, sensibilă, caracterizată prin confruntarea ex abrupto cu puternice tradiţii şi moşteniri reflectând echilibrul dinamic de forţe din interiorul Uniunii, de dinaintea extinderii sale geografice. O dată cu noii aderenţi la UE, se asistă la o nouă competiţie, încorporând nu numai aşteptările şi


15

obiectivele naţionale ale noilor state membre, ci şi provocările declanşate de cele mai recente strategii ale Uniunii Europene, care se doresc cât mai cuprinzătoare şi la obiect, în special Strategia de la Lisabona şi transformările instituţionale prevăzute în Tratatul de la Lisabona.

Considerat ca un instrument important pe care UE îl foloseşte în realizarea obiectivelor sale politice, bugetul comunitar este, în acelaşi timp, mare cantitativ, ca valoare absolută (peste 100 miliarde de euro), dar şi foarte mic atunci când este raport la cheltuielile publice cumulate ale Statelor Membre (cca. 2,5%) sau la PIB UE total (ceva peste 1%).

2. Reforma BUE – un spaţiu de confruntare politică

După anul 1980, bugetul comunitar a fost conceput sub forma unor cadre financiare succesive. Deşi în decursul timpului valoarea BUE a crescut în termeni reali, ponderea acesteia în venitul naţional brut (VNB) total al Statelor Membre a scăzut, în ciuda extinderii geografice a Uniunii şi a asumării treptate de noi responsabilităţi în realizarea de obiective politice comune1. Această evoluţie discrepantă între cei doi indicatori menţionaţi nu a scutit construcţia periodică a bugetului comunitar de confruntări politice generatoare chiar de crize. Acest lucru demonstrează miza ridicată a momentelor de operaţionalizare multianuală a BUE, atât pentru Comisia Europeană, cât şi pentru Statele Membre.

Reforma BUE trebuie să pregătească, în mod necesar, terenul pentru un nou consens politic în ceea ce priveşte orientarea cheltuielilor prevăzute în BUE, cu impact asupra eventualei restructurări a resurselor financiare necesare execuţiei acestora, în aşa fel încât să poată răspunde măcar provocărilor din următorii zece ani. Ca urmare, ea incumbă noi momente de confruntări politice.

Substanţa posibilelor confruntări politice este dată chiar de agenda politică actuală a Uniunii Europene, aflată şi ea în mod evident într-o fază de modernizare profundă. Globalizarea a atras după sine noi provocări, iar aspecte precum schimbările climatice, energia şi migraţia au ajuns în centrul dezbaterilor europene. Ca urmare a crizei, stimularea inovării, dezvoltarea aptitudinilor şi un mediu de afaceri atractiv se regăsesc, în prezent, mai mult ca niciodată, în inima strategiei pentru creştere economică şi ocuparea forţei de muncă în Europa. La fel, extinderea UE a dat viaţă unor aşteptări de

1 http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/article_5957_ro.htm „Bugetul a fost conceput sub forma unor cadre financiare succesive începând cu anii 1980. În această perioadă, bugetul a crescut în termeni reali, însă mărimea lui în raport cu VNB a scăzut, în pofida extinderii Uniunii şi a asumării de noi responsabilităţi politice.”


16

standarde de viaţă din partea noilor state membre, ceea ce a întărit percepţia pozitivă şi adeziunea la politicile de solidaritate şi coeziune promovate de Uniune.

Este de subliniat că reforma BUE ajunsă la acest moment nu reprezintă un simplu exerciţiu administrativ sau de contabilitate, întrucât ea pune accent pe concepte, fiind eliberată de negocierea unor cifre. Dar reforma atrage atenţia asupra naturii primordial politice a abordării reformei BUE, plecându-se chiar de la aspecte aparent tehnice ale unor posibile structurări viitoare ale veniturilor şi cheltuielilor BUE, cum sunt: capacitatea de adaptare la necesităţile de schimbare, echilibrul între stabilitate şi flexibilitate în cadrele financiare multianuale, valoarea adăugată a BUE etc.

Din punct de vedere tehnic, această susţinere politică poate avea ca efect modificarea structurii contribuţiei financiare a României la BUE faţă de cea asumată implicit prin tratatul de aderare. Or, o astfel de situaţie necesită imperativ noi dezbateri în plan naţional, axate de data aceasta chiar pe variantele de impact cantitativ al reformei BUE asupra contribuţiei României la resursele financiare ale BUE, variante derivând din omologarea unuia din scenariile care prefigurează ipotetic orientări optime în reformarea bugetului comunitar.

3. Rolul reformei BUE, implicaţii asupra acţiunilor României

Conferinţa organizată de UE, cu tema „Reformarea bugetului, schimbarea Europei”, din 12 noiembrie 2008, având la bază documentul pregătit de Secretariatul General şi DG Buget al Comisiei Europene, respectiv, „Raport de consultare, reforma bugetului pentru o Europă în schimbare: rezumat al contribuţiilor" (datat 3 noiembrie 2008) ne reţine atenţia prin aceea că pachetul de obiective este circumscris necesităţii dezvoltării unei viziuni strategice de maximizare a valorii adăugate pe care o poate genera execuţia eficientă a bugetului comunitar.

Această viziune strategică este condiţionată de nedisocierea ei de principiile fundamentale care călăuzesc integrarea europeană, ca o construcţie închegată, solidă şi devotată cetăţenilor comunităţii europene:

(i) axarea bugetului pe politicile care răspund cel mai bine provocărilor prioritare cu care se confruntă Uniunea Europeană;

(ii) alinierea completă la mecanismul subsidiarităţii şi proporţiona-lităţii;

(iii) permanenta optimizare a eficacităţii, eficienţei, economicităţii şi a răspunderii în execuţia bugetului.


17

Aceleaşi principii se constituie şi în obiective ale reformei BUE, contribuţiile la viziune urmând să ajute la selecţia noilor măsuri care pot traduce mai bine şi mai fluid în viaţă valorile UE, în condiţiile unei Europe în schimbare ca urmare a noilor provocări.

Analiza documentelor dedicate reformei BUE atrage atenţia asupra unui fapt esenţial, respectiv acela că implicaţiile modificării resurselor BUE, definind o reformă, indiferent de profunzimea ei, sunt multiple, iar importanţa lor trebuie prioritizată în raport cu situaţia naţională instituţională, incluzând mecanisme şi funcţionalitatea acestora, caracteristică momentului integrării europene a României, toate privite ca proces.

Din acest considerent, reforma BUE trebuie privită ca o oportunitate de evaluări şi recomandări de corecţie care să ajute la reducerea, în final, a efectelor negative ale impactului cantitativ asupra contribuţiei României la resursele reformate ale BUE.

Deşi sarcina dimensionării globale a noului cadru financiar multianual va reveni noii Comisii redefinite de realegerea preşedintelui José Manuel Barroso, structura şi orientarea viitoarelor priorităţi ale Uniunii în materie de cheltuieli, cu toate că sunt prefigurate de Strategia de la Lisabona, este de natură să suscite, chiar din această etapă, o dezbatere politică de fond, cel puţin prin prisma poziţionării ţărilor şi beneficiilor aşteptate de pe urma valorii adăugate a bugetului reformat.

Se poate admite că această poziţionare are repere importante de raportare la tendinţele de modificare probabilă în priorităţile deja cunoscute, dar cazul particular care priveşte România este faptul că ea este în măsură mai mică să poată face evaluări consistente pe acele schimbări unde nu există continuitate funcţională şi efecte concrete, şi pe teritoriul acesteia, a unor categorii de cheltuieli susţinând politici comune de care nu s-a beneficiat până în prezent.

Revenind la oportunitatea deschisă de reformare a BUE, identificarea multiplelor implicaţii ale posibilelor modificări în resursele financiare ale BUE asupra contribuţiei naţionale la bugetul comunitar, ne relevă necesitatea formulării unei noi strategii naţionale de dezvoltare economică şi socială pe termen mediu şi lung, termene înţelese chiar în calendarul cadrelor financiare multianuale. Această strategie trebuie aliniată noilor provocări ale Europei şi lumii în schimbare prin efectele actualei crize financiare şi economice, dar beneficiind de aportul de anvergură, la soluţiile naţionale, din partea UE prin bugetul comunitar.

Obiectivele politicilor comune au nevoie continuă de resurse financiare, ceea ce înseamnă că reforma bugetului comunitar este deschisă oricăror idei noi care focalizează cheltuielile pe provocările viitoare şi nu


18

pe frustrările trecutului. Acest lucru înseamnă acceptarea modificării centrului de greutate a execuţiei bugetului – lucru deja în desfăşurare – pe noile priorităţi semnalate deja de Statele Membre şi care converg spre aspectele de competitivitate, mediu şi energie.

UE, în formatul de 27 de membri, va genera cu siguranţă greutăţi în configurarea noului cadru financiar multianual, opiniile exprimate cu privire la căile de reformare a BUE subliniind necesitatea îmbunătăţirii criteriilor de performanţă ale funcţionării actualului sistem de resurse proprii (RP) ale bugetului comunitar, de echilibru şi transparenţă, cu eliminarea sistemului actual de corecţie care, conform multor opinii, nu se mai justifică. Dinamismul provocărilor reclamă şi revederea raportului stabilitate versus flexibilitate operaţională mai mare în execuţia bugetului, respectiv depăşirea rigidităţii capitolelor de cheltuieli, care să reducă ecartul dintre alocările angajate şi alocările de plătit.

În spatele asumării unor contribuţii naţionale privind soluţionarea provocărilor la care trebuie să facă faţă Uniunea, deja menţionate – creşterea competitivităţii europene, schimbările climaterice, accesul la resurse de bază şi energie, surse energetice alternative, securitate şi eficienţa energetică etc. – trebuie să decelăm, totuşi, posibilitatea unor susţineri politice disproporţionate la nivel comunitar la momentul „felierii” cheltuielilor BUE pe proiecte de aceeaşi natură ale mai multor state membre. Acest lucru presupune o capacitate naţională sporită de intervenţie în destinaţia cheltuielilor BUE, inclusiv prin asociere cu alte State Membre la proiecte de anvergură care interesează în mod direct România.

Reiterând confortul că în această etapă nu avem constrângerea cifrelor, observăm că orientarea opiniilor rezultate din prelucrarea chestio-narelor este cu precădere spre calitatea şi gradul de acceptare a viitoarelor RP ale comunităţii, din care nu sunt excluse şi aşa numitele resurse proprii comunitare autentice (RPCA). Ca urmare, implicaţiile noilor resurse finan-ciare pot fi cantonate, pe etape, mai degrabă în evaluări de sustenabilitate instituţională, economică şi de mecanism a contribuţiei României la BUE reformat, în paralel cu evaluări de ordin cantitativ pe bază de simulări, fără a scăpa din vedere criteriile de transparenţă, simplificare, echilibru, eficacitate etc., a căror evaluare este încorporată în răspunsurile naţionale la chestio-narul de consultări publice.

Interesul manifest al Comisiei Europene pentru reforma BUE, privită ca o mare oportunitate, trebuie interpretat în sensul că natura tehnică sau metodologică a impactului reformei BUE asupra contribuţiei financiare a României la bugetul comunitar trebuie să genereze decizii politice interne cu privire la cel puţin trei aspecte importante:


19

(i) argumentarea la Bruxelles asupra acelei variante a reformei BUE în care România îşi regăseşte opiniile şi implicit interesele sale cât mai explicit;

(ii) conservarea poziţiei de beneficiar net; (iii) încorporarea cât mai rapidă a principiilor bugetului comunitar în

modul de construire a bugetului naţional, din perspectiva atât a unei mai bune compatibilităţi pe obiective, cât şi a continuităţii facile a contribuţiei financiare a României la BUE.

Problematica sensului reformei bugetului comunitar trebuie privită multidimensional, ceea ce este, poate, principala cauză a dificultăţilor posibile care se vor acumula spre sfârşitul perioadei de închidere a actualului ciclu de reformare a BUE, perioada premergătoare negocierilor propriu-zise între statele membre pentru viitorul cadru financiar multianual.

Modul de declanşare a întregului proces de posibilă reformă a BUE rămâne, deci, şi prilejul de identificare a câtorva din aspectele de poziţionare a dezideratelor naţionale. Ele se referă principial la libertăţile de abordare, punctele de reformă, constrângerile tratatelor, promovarea intereselor naţionale prin exerciţiul reformei bugetului comunitar.

Legitimizarea în plan naţional a modificării resurselor financiare constituind contribuţia României la BUE reformat, dacă această reformă se va finaliza într-un fel, presupune implicit o mai mare transparenţă a utilizării fondurilor alocate prin BUE sau a beneficiilor nete probabile ale acestora, care este de dorit să ajungă chiar până la nivelul cetăţeanului.

Nu trebuie uitat faptul că în analizele sondajelor privind deschiderea cetăţenilor români pentru integrarea europeană, înainte de aderarea României la UE, a prevalat entuziasmul faţă de cunoaştere, beneficiile faţă de costuri. Această situaţie a cunoscut modificări radicale prin însăşi aplicarea acquis-ului comunitar în funcţionarea instituţională şi normativă, circulaţia liberă a forţei de muncă şi, mai ales, implicarea politicienilor prin prezenţa lor în organismele legiuitoare ale UE. Ca urmare, conştientizarea mai amplă a însuşi procesului de reformă a BUE se impune cu necesitate.

4. Strategia politicilor anuale pentru 2010

La început de fiecare an, Comisia Europeană comunică Parlamentului European, Consiliului, Comitetului Economic şi Social European şi Comitetului Regiunilor strategia politicilor anuale pentru următorul an. Scopul documentului este de a stabili agenda de lucru şi a lansa dialogul inter-instituţional european privind priorităţile anului care urmează. Prin el se declanşează şi procesul de a se ajunge la un consens


20

privind principalele politici care să configureze viitorul cadru financiar multianual sub mandatul Comisiei.

Propunerile de politici prioritare ale UE precum şi cele privind cadrul general al resurselor umane şi financiare făcute prin strategia politicilor anuale pentru 2010 aduc în atenţia României angajamente deja asumate în cei doi ani de la aderare. Ca urmare, poziţionarea României pe problematica reformei BUE trebuie să ţină cont de politicile prioritare în desfăşurare şi având deja susţinerea financiară.

În aceste condiţii, nivelul actual al resurselor şi eficienţa cheltuirii acestora devine un indiciu asupra viitoarelor propuneri de conservare, majorare sau de diversificare a resurselor bugetului pentru viitorul cadru financiar multianual.

Privind la slăbiciunile şi vulnerabilităţile actualului cadru financiar multianual, puse în evidenţă de criză, anul 2010 trebuie să aducă acele îndreptări din mers solicitate deja de Statele Membre. Ele îşi vor găsi reflectarea şi în conceptualizarea viitorului cadru financiar multianual, cu speranţa potenţării efectelor lor prin beneficiile pe care le vor aduce elemente ale reformei BUE care vor fi adoptate.

În ordine, priorităţile prezentate în strategia anului 2010 sunt: (i) redresarea economică şi socială, politică prioritară asigurând un

follow-up efectiv al Planului European de Redresare Economică; (ii) schimbările climaterice, politică prioritară decurgând din

angajamentele UE, conform noului acord internaţional asupra schimbărilor climaterice, politică deschizătoare de investiţii majore pe termen lung şi cu efecte în planul progresului tehnologic;

(iii) cetăţeanul înainte toate, politică prioritară aflată în primul an de implementare în 2010, conform Programului Stockholm din domeniul libertăţii, securităţii şi justiţiei;

(iv) Europa – partener Global, politică prioritară vizând două aspecte esenţiale, respectiv o conduită pentru a face faţă provocărilor globalizării în domenii cât mai variate şi implicarea UE în ajutorarea ţărilor sărace pentru a se redresa după criza actuală;

(v) o mai bună reglementare şi transparenţă, politică prioritară vizând simplificarea legislaţiei şi birocraţiei comunitare, fără afectarea eficienţei calităţii acestora faţă de obiectivele cărora li se adresează.

Toate aceste priorităţi constituie presiuni şi au impact instituţional şi legislativ din care politicul nu poate fi exclus, iar recursul la consultări multiple, deschise, este mai mult ca oricând obligatoriu, în condiţiile în care reforma BUE aduce atingere finanţelor publice naţionale, considerate de regulă un


21

domeniu de mare sensibilitate socială şi economică din punct de vedere al resurselor de formare şi execuţie.

5. Principalele concluzii ale Comisiei Europene privind

rezultatele consultărilor publice

La sfârşitul anului 2008, Comisarul pentru programarea financiară şi buget, Dr. Dalia Grybauskaite, a prezentat principalele concluzii generate de consultările publice pe marginea reformei BUE. Participarea la aceste consultări s-a concretizat în faptul că toate Statele Membre au transmis contribuţiile lor oficiale pe bază de chestionar, peste 2000 de persoane din 20 de ţări membre ale UE au dezbătut direct problematica reformei BUE şi s-au primit cca. 300 de contribuţii explicite cu referiri la o diversitate de aspecte legate de reformă.

Consultările publice converg către mesaje comune, relativ puternice: (i) BUE este instrumentul principal prin care Uniunea poate face faţă

schimbărilor observabile la nivelul continentului; (ii) modernizarea rapidă a BUE este şansa Uniunii pentru a găsi

soluţii la noile riscuri şi provocări; (iii) valoarea adăugată de execuţia BUE este parametrul esenţial al

eficienţei cheltuielilor comunitare la nivel european; (iv) este preferabilă respingerea conceptului de „juste retour” atunci

când se evocă orientarea cheltuielilor BUE, acesta devenind un obstacol, chiar insurmontabil, pentru orice dezbatere de la care se aşteaptă o finalitate;

(v) provocările la care trebuie să răspundă UE – care ar trebui reflectate conceptual şi operaţional în modul de abordare al BUE – sunt reprezentate de schimbările climaterice, necesitatea creşterii competitivităţii UE într-o economie globalizată, asigurarea securităţii în aprovizionarea cu energie, inegalităţile care există între ţări şi regiuni, îmbătrânirea populaţiei, factorii externi care exercită presiuni sau se constituie în ameninţări la adresa UE.

Sinteza acestor mesaje şi a ordinii provocărilor din punct de vedere al importanţei lor la nivelul Comisiei Europene - în contextul preocupărilor pentru restructurarea resurselor financiare ale BUE rezultate din Raportul de Consultare şi Raportului Final al London School of Economics and Political Science (29 aprilie 2008) – pune accentul, în primul rând, pe dinamica viitoarelor destinaţii ale cheltuielilor BUE:

- În sensul creşterii: cheltuieli pentru asigurarea competitivităţii, pe baza îmbunătăţirii cercetării şi inovaţiei; cheltuieli pentru protecţia mediului şi reducerea efectelor schimbărilor climaterice, susţinerile optând pentru


22

fonduri directe mai multe; cheltuieli pentru energie, cumulând aspecte de securitate în aprovizionare vizând promovarea proiectelor de interconectare alternativă.

- În sensul scăderii: cheltuielile pentru agricultură, condiţionat de continuarea alinierii lor la obiectivele comune, în paralel cu reducerea alocărilor sub formă de ajutoare directe.

- În sensul menţinerii: sprijin în continuare pentru cheltuielile care operaţionalizează principiul coeziunii, cu observaţia că sunt necesare modificări ale politicilor de punere în practică: concentrarea fondurilor pentru cele mai puţin dezvoltate state sau regiuni ale Uniunii şi asigurarea unei mai rapide convergenţe economice a statelor membre.

Noile orientări ale cheltuielilor BUE, pornind de la restructurarea priorităţilor obiectivelor politice comune, vor configura în mod corespunzător resursele actuale, noi şi alternative de finanţare în viitor a bugetului comunitar. Cea mai importantă susţinere o capătă ideea că resursele financiare ale BUE trebuie să rezoneze cu noile obiective ale politicilor Uniunii Europene. Dar, recunoaşterea principiului conform căruia politicile comune au nevoie de o finanţare adecvată, nu înseamnă implicit acceptarea facilă a unor creşteri cantitative semnificative ale veniturilor BUE, fie în mod absolut, fie ca procent din PIB-ul total al UE.

Pe fondul ideii de rezonare a finanţării cu anvergura politicilor angajate de Uniune prin consensul Statelor Membre, se disting tendinţe de conservare şi/sau de restructurare a resurselor financiare ale BUE: continuarea susţinerii resurselor proprii tradiţionale (RPT) ale BUE, catalogarea contribuţiilor determinate pe baza venitului naţional brut ca fiind cele mai sigure, eliminarea treptată a contribuţiilor determinate pe baza valorii adăugate, acceptarea de resurse alternative cu examinarea aplicabi-lităţii acestora, în funcţie de evoluţia în priorităţile politicilor UE şi a impactului lor instituţional şi legislativ.

Corelat cu reforma resurselor financiare ale BUE a fost tratat mecanismul de corecţie/compensare, care trebuie aplicat uniform, eliminat sau curăţat de privilegiile câştigate de unele State Membre, inclusiv sub influenţa unor presiuni politice naţionale exercitate în circumstanţe în prezent modificate.

Sinteza concluziilor consultărilor publice pe tema resurselor de finanţare a BUE nu exclude relevanţa opiniilor exprimate cu privire la eficienţa BUE. Legat de acest aspect, cu atât mai mult cu cât conceptul de „juste retour” se doreşte a fi eliminat, trebuie menţionată diversitatea de mijloace exprimate prin care bugetul comunitar poate căpăta o mai mare eficacitate şi eficienţă. Ele pot fi concentrate pe patru direcţii:


23

(i) transparenţă sporită, cu semnificaţia unui acces public facil la informaţiile care privesc formarea şi execuţia BUE;

(ii) o structură simplificată, ceea ce echivalează cu integrarea tuturor cheltuielilor în buget;

(iii) întărirea responsabilităţii Statelor Membre, care ajung să gestioneze, în final, 80% din resursele redistribuite prin BUE;

(iv) o mai mare flexibilitate în execuţia bugetului, pentru a se conferi BUE o mai mare viteză de reacţie, prin cheltuieli, la provocările unei Europe în schimbare.

6. Scenariile de reformare a BUE

Scenariile de reformare a resurselor proprii în sens larg ale BUE, aşa cum au fost formulate în Raportul Final al Comisiei Europene, elaborat inclusiv pe baza Raportului prezentat de echipa de la London School of Economics and Political Science, ne îndreaptă atenţia spre o grupare a implicaţiilor posibile ale reformei resurselor proprii funcţie de următoarele:

(i) instrumentele de fundamentare ale resurselor proprii; (ii) nivelul suficient sau insuficient al veniturilor BUE; (iii) repartizarea poverii contribuţiilor la BUE între Statele Membre; (iv) mecanismele de corecţie/compensare; (v) aspecte instituţionale; (vi) stabilitatea Tratatului Uniunii. Indiferent din ce punct de vedere vom privi aceste aspecte – ca

domenii, principii, criterii etc. – ele constituind subiecte de negociere între Statele Membre ale UE, prima conotaţie a implicaţiilor reformei resurselor proprii ale BUE este şi pentru România de natură politică, pentru că vizează acţiunea politică pentru a achiesa, respinge sau a susţine un scenariu sau o variantă combinată a acestora.

Cele cinci scenarii, care se doresc să fie o succesiune construită pe fondul soluţiilor şi a aplicabilităţii lor în timp, sunt denumite în ordine: Reforma minimă 2013, Resursele proprii comunitare 2013, Reforma minimă 2020, Resursele proprii comunitare 2020, Taxarea prin reprezentare.

Scenariul 1 – Reforma minimă 2013 - practic nu aduce modificări esenţiale actualului sistem de resurse la veniturile BUE, fondat pe două resurse – Resurse proprii tradiţionale (RPT) şi resurse bazate pe venitul naţional brut (VNB) – exceptând înglobarea consensului că resursa bazată pe TVA devine a doua ca importanţă după cea bazată pe VNB şi cu tendinţă de a fi abolită.


24

Scenariul 2 – Resurse proprii comunitare 2013 - asumă deja ideea că pentru următoarea perspectivă financiară pe termen mediu, statele membre trebuie să decidă două lucruri: (i) să înceapă să asigure RPCA pe partea de venituri ale BUE, fără a fi excluse RPT din contribuţiile naţionale; (ii) să păstreze ne-alterate toate elementele de construcţie ale BUE.

Cele două precizări privind deciziile statelor membre cu referire la scenariul 2 comportă următoarele completări de interpretare cantitativă: (i) RPT urmează să-şi reducă ponderea; (ii) instrumentele de tip non-taxe asupra veniturilor, principial din taxe de zbor şi/sau de mediu (emisii de carbon), ar urma să ajungă la o contribuţie de 25% din totalul resurselor de venituri ale BUE; (iii) resursa bazată pe VNB ar urma să crească progresiv.

Scenariul 3 – Reforma minimă 2020 – priveşte termenul lung, dar, sub aparenta comparabilitate sau similitudine pe fond privind resursele cu scenariul 1, el postulează progresele pe partea de cheltuieli ale BUE, în sensul că principiul teritorial al pachetelor de cheltuieli nu mai rămâne prioritar, ceea ce amendează abordarea conceptului de „juste retour”, acesta pierzându-şi rolul de principiu esenţial. Modificările menţionate ar aduce în prim plan principiul abilităţii sau capacităţii de a plăti ca argument al creşterii veniturilor la BUE.

Argumentul pentru efortul unor plăţi progresive, în sfera contribuţiilor naţionale, este inspirat din atributul tipic de progresivitate al unui sistem fiscal, care legitimează de o altă manieră principiul egalizării contribuţiilor. Şansa acceptării scenariului 3 în această formă este dată de creşterea corespunzătoare a ponderii cheltuielilor pentru bunuri publice la nivelul UE, în contrast cu scăderea cheltuielilor de tip redistributiv teritorial.

Scenariul 4 – Resurse proprii comunitare 2020 – pleacă de la necesitatea de a alinia problematica BUE cu stadiul actual al integrării politice, observând că istoria integrării europene a fost dominată mai degrabă de schimbări în direcţia creşterii numerice a membrilor sau a domeniilor obiect al integrării – incremental changes – decât de avansări semnificative instituţionale – big institutional leaps. Scenariul propune evoluţia către un buget autentic al UE care reflectă tipul de sistem de integrare reprezentat de însăşi UE, aşa cum se prezintă acum. Ca urmare, se propune o combinare a contribuţiilor Statelor Membre cu taxe şi non-taxe direct prelevate la nivel de UE, asimilând un puternic caracter comunitar – common European character – cum ar fi licitarea licenţelor de mediu sau preluarea veniturilor din emisiunea monetară a Băncii Centrale Europene.

Scenariul 5 – Taxarea prin reprezentare – priveşte dincolo de anul 2020, în viziunea eliminării tuturor obstacolelor din calea unui sistem bugetar comunitar autentic la nivel de UE, ceea ce sugerează un scenariu pe


25

termen şi mai lung decât a fost definit iniţial în raport cu perioada de referinţă a actualei reforme a BUE. Din acest punct de vedere, scenariul 5 implică în mod necesar schimbări în tratat sau reforme instituţionale, similare cu cele procesate în cadrul Tratatului de la Lisabona, chiar cu privire la BUE. Legat de acest ultim aspect, este de menţionat însăşi percepţia autorilor că scenariul 5 implică noi posibile îngreunări ale unor proceduri privind construcţia şi operaţionalizarea bugetului comunitar, dar soluţionarea lor constă tocmai în implementarea pe etape a reformelor BUE sugerate de scenariile anterioare.

Elaboratorii acestui scenariu afirmă că el ar putea asigura cu adevărat un buget autentic la nivelul UE, ca instrument de implementare a politicilor şi scopurilor comune, eliberat de practicile de redistribuire, deci cu avantajul unei arondări reale a tuturor partenerilor conceptului de „juste retour”. Rămân interesante de semnalat principiile de fundamentare ale acestui scenariu, care ar trebui să elimine rezistenţa statelor membre la necesităţile de creştere ale părţii de venituri ale BUE.

Astfel, sursa primordială a veniturilor BUE va consta din RPCA, singure sau în combinaţie resursele de tip taxe şi non-taxe la nivel UE ar trebui să asigure un nivel suficient de finanţare a marii părţi din cheltuielile BUE, regulile de echilibrare a bugetului trebuie relaxate sau, în cel mai bun caz, cel al păstrării sursei reziduale de echilibru să rămână contribuţia bazată pe VNB cu evoluţie regresivă.

De asemenea, principiul progresivităţii resursei reziduale bazate pe contribuţia din VNB ar trebui să fie admis în schema de redistribuţie echitabilă inter-state ale Uniunii a presiunii financiare între contribuţiile naţionale, ceea ce înseamnă din punct de vedere al impactului cantitativ al scenariului – cu acceptarea îmbunătăţirii obligatorii a armonizării BUE cu o creştere semnificativă a bunurilor publice şi politicilor comune europene în paralel cu valoarea adăugată – că statele membre trebuie să accepte şi o creştere a contribuţiilor naţionale bazate pe VNB. Această creştere, dezirabilă din punct de vedere al scenariului, ar putea ajunge la 2,0 – 2,5% din VNB, cifră recunoscută ca fiind extrem de ambiţioasă chiar de către autorii scenariului.

7. Implicaţii pentru România şi contribuţia sa financiară

Reforma BUE, conform chestionarului adresat administraţiilor Statelor Membre ale UE cu privire la resursele proprii ale Uniunii, pare să fie numai aparent un demers tehnic, limitarea la această înţelegere simplistă fiind nu numai înşelătoare, ci şi dăunătoare. Deşi România este un


26

stat membru al UE, ea rămâne o ţară emergentă şi încă în tranziţie din punct de vedere al consolidării şi maturităţii democraţiei şi economiei de piaţă, valori pentru care acţiunea politică rămâne în prim plan. Din această perspectivă, orice demers aparent tehnic are nevoie încă de un sprijin politic puternic.

România, cu experienţa sa redusă de Stat Membru al UE, nu a putut interveni practic cu nimic la convenirea ultimului cadru financiar multilateral. Acest lucru este principalul argument de a vedea implicaţiile multiple ale reformei BUE pornind de la scenarii relativ coerente. De asemenea, simpla observare a răspunsurilor administraţiei României la chestionar aduce argumente asupra întâietăţii implicaţiilor politice prin simplul considerent că evaluarea calitativă a criteriilor de performanţă ale actualului sistem de resurse proprii, aşa cum sunt grupate în chestionarul adresat administraţiilor Statelor Membre, se concentrează pe calificative aparţinând diapazonului mediu, din care extremele de evaluare cu conotaţia de dezacord total şi neaplicabilitate sau irelevanţă au fost eliminate.

Ca urmare, răspunsurile la chestionar plasează România printre ţările multe care nu sunt pe deplin mulţumite de actuala structură bugetară, conform însăşi expresiei utilizate de Comisia Europeană în „Raportul de Consultare”. De asemenea, multitudinea de răspunsuri negative sau de aprecieri de incorectitudine cu privire la mecanismele de corecţie, de compensare şi egalizare, denotă practic o opoziţie a României exact faţă de decizii anterioare ale UE cu privire la operaţionalizarea BUE, decizii cu o mare încărcătură politică, iar reformarea în aceste domenii necesită tot o acţiune politică.

Deşi există asigurări ale elaboratorilor celor 5 scenarii că ele urmează un design corect al unor căi coerente de reformare a resurselor financiare ale BUE pe parcursul schimbărilor propuse, principiul status quo-ul îl vom constata numai în scenariile 1 şi 3. Scenariile 2 şi 4, şi într-o ultimă instanţă chiar scenariul 5, se bazează pe reducerea ponderii contribuţiilor naţionale şi înlocuirea lor cu RPCA.

În toate aceste scenarii ar trebui întrezărită o posibilă soluţie ideală pentru un mix de diferite resurse din venituri care să asigure un impact de redistribuire lin, fără convulsii şi contraste, pe perioada trecerii spre taxe sau nontaxe la nivel UE, corelat cu introducerea unui mecanism automat de egalizare pe partea de venituri ale BUE.

Cele 5 scenarii de reformare a BUE ne atrag atenţia, în plus, şi asupra complicaţiei unor schimbări chiar graduale generate de o opţiune sau alta, schimbări care sunt de dorit să fie funcţionabile la scara UE prin


27

mecanismele actuale sau reconfigurate la nivel naţional. Invitaţia în sine spre noi resurse autentice ale BUE ne ridică problema asanării efectelor disparităţilor economice existente, de tradiţie şi cultură economică între Statele Membre, chiar reformarea BUE putând fi o soluţie în acest sens.

În acelaşi timp, nu poate fi trecută cu vederea opinia cu privire la o posibilă orientare a reformei sistemului de resurse proprii, în sens larg, ale BUE pe termen mediu, conform căreia opţiunile înclină spre conservarea principiilor în ceea ce priveşte mărimea BUE, suveranitatea fiscală şi neutralitatea fiscală, în timp ce, pe termen lung, este de aşteptat soluţionarea eliminării complete a mecanismelor de corecţie – egalizare şi a punerii în evidenţă a unei legături mai strânse dintre reforma veniturilor şi a cheltuielilor BUE, într-un context de menţinere a performanţelor bune prezente ale unor criterii şi îmbunătăţirea celor slabe.

Compararea acestor poziţii naţionale de fond cu sinteza opiniilor extrase de Comisia Europeană din cele cinci scenarii referitoare la reforma resurselor proprii, ne conduce, în primul rând, la concluzia că România se aliniază principial, până la un punct, necesităţii de schimbare, posibil la un moment mai îndepărtat.

Atractivitatea redusă însă pentru introducerea de noi resurse, precum şi concluzia privind preferinţele, mai mult decât puternice, favorabile unei simplificări şi reforme până la eliminarea mecanismelor de corecţie – egalizare, corespund şi opiniei administraţiei României. Este de subliniat, ca o concluzie a studiului, că predominanţa conservatorismului în zona RP, în general şi al RPT, în special, cuplată cu vehemenţa solicitării eliminării mecanismelor de corecţie – egalizare (dacă se poate cât mai repede), este oarecum în contradicţie cu aşteptările foarte mari privind necesitatea unei mai mari relevanţe a principiului valorii adăugate a execuţiei BUE, unde Comisia constată un grad semnificativ de convergenţă spre principalele „provocări politice”, ca efect al globalizării. Aceste provocări pun la mare încercare capacitatea Statelor Membre de a modela şi gestiona consecinţele globalizării fără instrumentul reprezentat de BUE.

Incidenţa maximă a scenariului 4 este modificarea Tratatului UE, ceea ce, în actualele condiţii, ridică probleme politice preferabil de evitat, în opinia autorilor. Se poate accepta însă faptul că o perioada de timp de 11 ani, până la o posibilă implementare a scenariului 4, ar acomoda poziţiile Statelor Membre, dacă se ia în consideraţie faptul că, în ultimii 20 de ani, perioadele de modificare a Tratatului UE au fost în medie de 6 ani.

O altă implicaţie politică a scenariului 4, tot la nivel de UE, derivată din necesitatea modificării Tratatului UE, este conferirea dreptului ca Parlamentul European să poată legifera taxe cu caracter autentic comunitar.


28

Acest drept implică o dezbatere nu prea facilă legată de suveranitatea fiscală, în condiţiile în care principiul co-deciziei privind puterea de a stabili taxe ar rămâne şi la nivelul Consiliului European.

Faţă de astfel de complicaţii, elaboratorii scenariului 4 admit şi varianta modestă de implementare a acestuia fără a aduce atingere Tratatului UE, în condiţiile în care scenariul se va limita doar la trei aspecte, respectiv:

(i) reducerea resursei pe baza VNB la 50% şi chiar la mai puţin; (ii) crearea de RPCA a căror pondere să crească cel puţin până la 50%; (iii) acceptarea unei contribuţii progresive bazate pe VNB. Decelăm astfel că implicaţiile cantitative ale scenariului 4,

reprezentate de faptul că în totalul resurselor BUE se vor regăsi în proporţie egală, probabil în final 50% cu 50%, ar fi egalizarea contribuţiilor naţionale cu RPCA.

Prin RPCA ar trebui înţelese resurse derivând din competenţele exclusive ale UE, ca venituri din politica agricolă comună (PAC) şi politica monetară comună. Contribuţiile naţionale vor creşte în raport cu prosperitatea relativă a fiecărui Stat Membru, ceea ce incumbă o metodologie de cuantificare a acesteia care ar excede simpla mărime a PIB-ului unui Stat Membru.

Scenariul 5 care priveşte perioada de după anul 2020, pe lângă faptul că ia în considerare principiile de eficienţă şi echitate ale execuţiei unui buget în accepţiunea unui raport mai vechi care a avut soarta eliminării sale de pe un traseu cu rezultate – este vorba de Raportul McDougall al Comisiei Europene din 1977 – aduce în discuţie importanţa analizelor economice mai profunde şi practicile bugetare ale federaţiilor existente în lume, fără a solicita – aşa cum a făcut raportul menţionat mai sus – transformarea UE într-o federaţie, ceea ce este absolut de neconceput pentru un viitor cât de cât previzibil.

Susţinerea generală a suveranităţii şi neutralităţii fiscale, acceptarea actualelor resurse proprii ale BUE, grade diferite de deschidere şi acceptabilitate a eventuale noi resurse de tipul RPCA, nuanţarea şi specificitatea criteriilor de bună guvernanţă în colectarea fiscală şi cheltuirea veniturilor BUE, ne sugerează că formularea pachetului de reformare a veniturilor BUE, în sens de propuneri viabile care să fie asumate de Comisia Europeană ca o ofertă către Statele Membre, pare să fie încă în etapa unor dificultăţi de alegere.

Ne fundamentăm această afirmaţie pe faptul că incidenţele reformei BUE pot avea oricând conotaţii legislative şi instituţionale la nivel naţional şi comunitar, ridicate ca problematică de Statele Membre, până a se ajunge la negocierea pe baza impactului de ordin cantitativ a noilor orientări


29

acceptabile în formarea resurselor financiare ale BUE şi a sistemului acestor resurse.

Tot la nivelul generalizărilor Comisiei Europene, reforma sistemului de RP evidenţiază două direcţii care se bucură de un sprijin consistent. Este vorba fie de o evoluţie către un sistem compus numai din RPT şi cele bazate pe VNB, fie de o tranziţie de la sistemul de contribuţii naţionale spre un sistem bazat pe noi resurse, alternative, cu caracter autentic comunitar.

Constatăm, astfel, că în paralel cu susţinerea aproape unanimă a meritelor resursei bazate pe VNB, mai ales ca resursă cu nivel suficient, stabilă, de completare şi egalizare, simplă, echitabilă şi transparentă, există şi disponibilitatea de a fi discutate posibile surse alternative care să devină ele RP ale BUE, evident altele decât RP actuale.

De asemenea, susţinerea semnificativă a menţinerii RPT din punct de vedere al acceptării lor prin prisma criteriilor de performanţă faţă de execuţia BUE, este amendată de opinii conform cărora taxele reţinute de statele individuale drept contribuţie la BUE au, fie baze incorecte de calcul, fie costuri de colectare ridicate, ceea ce are consecinţa pledoariei pentru a fi reduse sau eliminate. În acest context de evaluări, opiniile de scoatere treptată a resursei bazate pe TVA cu extinderea probabilă temporară a resursei bazate pe VNB pentru necesităţile de compensare capătă amploare, ca reflex de disponibilitate pentru o reformă minimă a BUE.

O altă concluzie importantă, care nu pare să fie lipsită de şanse de implementare pe termen lung, este că în conformitate cu numeroase opinii, altele decât cele guvernamentale, se susţine ideea finanţării unei cât mai mari părţi a BUE cu resurse proprii noi, chiar în spiritul acquis-ului, deşi se recunoaşte simultan că ele ar genera probleme tehnice şi politice semnificative.

Deschiderea spre posibile resurse proprii noi nu întruneşte o adeziune mare pentru un impozit la nivel de UE, tocmai datorită complicaţiilor instituţionale şi de reglementare suprastatală. Este de menţionat că preocuparea pentru resurse noi este relativ mai veche, fiind de amintit o serie întreagă de rapoarte ale Comisiei din perioada 1998 – 2004, care au generat încă de atunci o listă de posibile noi resurse, cum sunt: taxa pe mediu, taxa TVA modulată, accizele pentru tutun, alcool şi uleiuri minerale, taxa pe veniturile corporaţiilor, taxe pentru telecomunicaţii, taxe pe venitul persoanelor, taxe la dobânzi din venituri sau preluarea veniturilor din emisiunea de monedă a Băncii Centrale Europene.

Cu privire la evaluarea RPT sau a resurselor alternative capabile să satisfacă în întregime necesităţile de finanţare ale BUE – resursa bazată pe TVA, taxa pe veniturile corporaţiilor, taxe pe combustibilul pentru motoare,


30

taxa pe veniturile persoanelor etc. – analiza acestora prin prisma unor criterii de acceptabilitate la nivel de UE: viabilitate, nivel suficient, vizibilitate, sensibilitate politică şi la public – nu poate demonstra performanţe predominat bune şi foarte bune.

Ridicarea acestor taxe la nivel de UE pare simplă din punct de vedere tehnic, dar complicată instituţional. Performanţa bună, generalizată la nivelul de resursă suficientă, ridică probleme poate mai puţin îngrijorătoare de vizibilitate, care ar putea fi corectate mai uşor, dar criteriile de sensibilitate a adoptării, şi mai ales cel al punctelor slabe, depăşesc deocamdată, prin implicaţiile posibile, evaluarea performanţelor bune la nivelul celorlalte criterii.

Tot la nivelul Comisiei, cu precizarea predominanţei opiniei administraţiilor publice, singurul viitor model de finanţare a unui BUE reformat, extract al scenariilor amintite, ar fi cel bazat pe prevalenţa resursei de tip VNB, cu eliminarea pe etape a contribuţiei bazate pe TVA şi eliminarea mecanismelor de corecţie/egalizare. Acest model pare viabil pentru etapa pe termen mediu, în raport cu calendarul noului cadru financiar multianual. În acelaşi timp, se sugerează că pe termen lung ar putea fi luat în discuţie modelul de finanţare bazat pe resurse alternative, după extinderea la maximum a resursei bazate pe VNB.

Analiza celor cinci scenarii generalizate pe partea resurselor financiare ale BUE evidenţiază totuşi, şi în mod evident, că sunt un construct în care se regăsesc, probabil proporţional cu ponderile semnificative, aproape toate opţiunile raţionale legate de reforma resurselor proprii, în sens larg, ale BUE. Comparativ cu formulele de generalizare a marilor tendinţe extrase din multitudinea de opinii emise de Comisie, România poate fi pusă în faţa unor opţiuni care se îndepărtează de la propria viziune cuprinsă în răspunsurile la chestionar şi chiar de la cea sintetizată la nivel de Comisie.

Exerciţiul reformei BUE rămâne incitant prin detaliile de nuanţă şi accentele pe diferenţele dintre ceea ce se doreşte şi ceea ce se poate face practic, pe termen mediu şi lung, iar România, pe lângă o poziţie de principiu ancorată actualelor realităţi ale momentului integrării, are la dispoziţie un evantai de opţiuni asupra cărora poate să se exprime.

Extinderea geografică a UE cu noi State Membre a fost oportunitatea ca dezbaterile grele anterioare cu o UE mai mică din punct de vedere al numărului de membri, din Consiliul European pe tema BUE, să fie atenuate de provocarea iniţială a unei dezbateri mult mai largi, în cadrul unor grupe de colectivităţi socio-profesionale depăşind cu mult numărul statelor membre actuale ale UE. Am putea considera ca o normalitate că acumularea de frustrări pe tema BUE trebuia disipată înaintea convenirii unui nou cadru


31

financiar multianual, de data acesta cu participarea unui număr sporit de State Membre.

Oportunitatea trebuie privită ca o atenţionare asupra dificultăţilor negocierilor privind provocările politice pe care le ridică convenirea unui nou cadru financiar multianual la noile dimensiuni ale UE, propunerile de reformă ale BUE fiind consacrate principial asumării, fie a responsabilităţilor tradiţionale de până acum în ceea ce înseamnă o execuţie performantă a BUE (execuţia incluzând toate aspectele de formare a veniturilor şi de structurare a cheltuielilor), fiind înţelese dificultăţile inerente existente, fie a responsabilităţilor reformate privind execuţia BUE, prin scalare lină a noilor opţiuni pentru nivelul şi structura resurselor proprii tradiţionale. Acest lucru ar permite posibilitatea unui răspuns angajant adecvat şi funcţional din partea României măcar la unul sau două din scenariile de reformare a resurselor BUE.

Credem că pentru România, dincolo de implicarea contributivă la reforma BUE, rămâne importantă, prin execuţia BUE, continuitatea principiilor de solidaritate şi coeziune, care să-i permită să menţină un ritm alert de apropiere de nivelul mediu de dezvoltare a UE. Acest lucru presupune şi conservarea, măcar pe termen mediu, a poziţiei sale de beneficiar net.

Ca urmare, incidenţele cantitative ale reformei BUE asupra contribuţiei naţionale – identificate deja în modificarea proporţiilor RPT, a ponderii resurselor bazate pe VNB, în necesitatea achiesării într-un viitor nu prea îndepărtat la conceptul şi operaţionalizarea eventuală a RPCA sau în efectele cantitative ale mecanismelor de corecţie/egalizare – devin suficient de preocupante chiar din această etapă. Preocupările trebuie să se concentreze pe acceptarea modificărilor în resursele financiare de orice fel la BUE şi mai ales pe capacitatea de a putea fi generate ca efect al dezvoltării economice proprii, fără excluderea impactului benefic al integrării prin instrumentul reprezentat de BUE.

Orice simulare cantitativă a impactului reformei resurselor de finanţare a BUE are nevoie de o confirmare politică la nivel comunitar a realismului şi raţionalităţii unui scenariu sau altul, pentru a putea fi urmată de o dezlegare politică pe plan naţional. Acest lucru înseamnă că, pornind de la scenariile prezentate şi de la sinteza tendinţelor relevate de acestea la nivelul Comisiei, pe plan intern este necesară organizarea unei dezbateri naţionale între partenerii semnificativi, fiscalitatea rămânând mereu una din problemele de mare sensibilitate, atât pentru administraţie, cât şi pentru mediul de afaceri şi cetăţean.


32

Etapa de configurare a viitoarei reforme a BUE, chiar dacă ne sugerează o focalizare imediată pe implicaţiile calitative asupra resurselor de constituire a veniturilor la bugetul comunitar, identificarea impactului lor cantitativ în raport cu propriul potenţial şi al beneficiilor execuţiei BUE va ajuta România nu numai să fie activă în procesul de reformare, ci şi să contribuie la o soluţie de progres a reformei BUE în propriul interes.

33

Capitolul I. DETERMINANŢII ŞI SENSUL REFORMEI BUGETULUI COMUNITAR

1.1. Justificarea priorităţii implicaţiilor politice ale reformei BUE

Reforma BUE, conform chestionarului adresat administraţiilor Statelor Membre ale UE cu privire la resursele proprii ale Uniunii, pare să fie numai aparent un demers tehnic, limitarea la această înţelegere simplistă fiind nu numai înşelătoare, ci şi dăunătoare. Deşi România este Stat Membru al UE, ea rămâne o ţară emergentă şi încă în tranziţie din punct de vedere al consolidării şi maturităţii democraţiei şi economiei de piaţă, valori pentru care acţiunea politică rămâne în prim plan. Din aceste motive, demersul aparent tehnic al reformării BUE are nevoie cu prioritate de un sprijin politic puternic.

O evaluare serioasă a scenariilor de reformare a RP în sens larg ale BUE ne îndreaptă atenţia asupra implicaţiilor posibile ale reformei care pot fi grupate, din punct de vedere al domeniului pe care le vizează, după cum urmează:

(i) instrumentele de fundamentare ale RP; (ii) nivelul suficient al resurselor financiare reformate ale BUE; (iii) modul de repartizare a poverii contribuţiilor naţionale la BUE

între Statele Membre; (iv) mecanismele de corecţie/egalizare; (v) aspecte instituţionale; (vi) stabilitatea Tratatului Uniunii. Indiferent de domeniul pe care reforma BUE îl atacă, constituind

implicit subiect de negociere între Statele Membre, prima conotaţie a implicaţiilor reformei RP ale BUE este una politică, pentru că vizează o decizie de natură politică pentru a achiesa sau a susţine un scenariu de reformare sau o variantă combinată a acestora.

Calitatea României de Stat Membru al Uniunii este ulterioară convenirii ultimului cadru financiar multilateral (CFM), iar acest lucru poate fi considerat, probabil, principalul argument de a vedea, în reformarea resurselor financiare ale BUE, în primul rând implicaţiile politice ale intrării în etapa trecerii de la organizarea unei multitudini de opinii în scenarii coerente, la procesul real de reformare a BUE.


34

De asemenea, simpla observare a răspunsurilor administraţiei României la chestionar aduce argumente în plus asupra întâietăţii implicaţiilor politice prin următoarele concluzii ale autorilor2:

- agrearea calitativă a criteriilor de performanţă ale actualului sistem de RP se concentrează pe calificative aparţinând diapazonului mediu, din care extremele de evaluare cu conotaţia de dezacord total şi neaplicabilitate sau irelevanţă au fost eliminate; ca urmare, răspunsurile la chestionar plasează România printre ţările multe care „nu sunt pe deplin mulţumite de actuala structură bugetară”, conform însăşi expresiei utilizate de Comisia Europeană în „Raportul de Consultare, rezumat al contribuţiilor”, pregătit de Secretariatul General şi de Direcţia Generală de Buget (DGB);

- opinia de complet dezacord priveşte criteriile de vizibilitate şi simplicitate, ceea ce prefigurează necesitatea pregătirii acţiunii politice;

- convenabilitatea pentru cel mai mare număr de criterii, respectiv echitatea verticală între indivizi, corectitudinea pe verticală între statele membre, justificarea legală, justificarea economică, subsidiaritatea-proporţionalitatea reflectă doar acceptarea temporară a performanţelor actuale ale unor criterii, ele rămânând, totuşi, preocupante şi pentru care se vor căuta soluţii de îmbunătăţire, ceea ce înseamnă negocieri politice;

- acordul explicit faţă de unele criterii de performanţă, respectiv alocarea eficientă, costuri efective, echitatea pe orizontală între indivizi şi corectitudinea pe orizontală între statele membre reflectă în opinia noastră status-quo-ul dorit de România, respectiv prezervarea unor performanţe în cadrul unui BUE reformat, ceea ce nu exclude încercarea altora de a le altera;

- acordul puternic pentru criteriile de nivel suficient şi stabilitate a RP denotă repere intangibile în reformă, iar intenţia posibilă de a fi zdruncinate presupune un dispozitiv de fi apărate printr-o poziţie politică;

- într-o altă interpretare, acordul puternic pentru buna performanţă în realizarea unui nivel suficient şi stabil, în prezent, al RP, coroborat cu opinia neutră privind criteriul echităţii pe verticală între indivizi şi opinia de acord explicit pentru criteriile echităţii pe orizontală între indivizi şi corectitudinea pe orizontală între Statele Membre, poate avea semnificaţia lipsei de dorinţă de a fi bulversate, măcar pe termen scurt, a ceea ce funcţionează bine în actualul sistem de RP;

2 Chestionarul pentru administraţiile statelor membre, London School of Economics pentru cercetarea comandată de Comisia Europeană, septembrie 2007.


35

- predominanţa ponderării cu punctaje de sub 10 a importanţei relative a criteriilor de performanţă, respectiv 8 din 13, de altfel bine raportate la nivelul de acord, denotă un accept pentru reformarea BUE, deci a asumării implicaţiilor decurgând din acest proces;

- resursele proprii tradiţionale (RPT), resursa bazată pe TVA şi resursa bazată pe VNB, se bucură de un grad mare de acceptabilitate, acesta fiind coroborat cu un calificativ bun pentru funcţionarea actualului context instituţional şi pentru robusteţea datelor statistice, dar baza de calcul şi costurile de administrare nu sunt satisfăcătoare;

- multitudinea de răspunsuri negative sau de aprecieri de incorectitudine cu privire al mecanismele de corecţie, compensare şi egalizare, denotă practic o opoziţie a României exact faţă de decizii politice anterioare ale UE cu privire la funcţionarea BUE, iar reformarea în aceste domenii necesită tot o acţiune politică;

- cu privire la o posibilă orientare a reformei sistemului de RP ale BUE, opţiunile înclină, pe termen mediu, spre conservarea principiilor în ceea ce priveşte mărimea BUE, suveranitatea fiscală şi neutralitatea fiscală, în timp ce pe termen lung este de aşteptat soluţionarea eliminării mecanismelor de corecţie/egalizare şi a punerii în evidenţă a unei legăturii mai strânse dintre reforma veniturilor şi a cheltuielilor BUE, în condiţiile menţinerii performanţelor bune prezente ale unor criterii şi îmbunătăţirea celor slabe;

- opţiunea de modificare a contextului instituţional şi adoptării procedurilor pentru cadrul financiar multianual, cu relevanţă şi pe termen mediu şi lung, dar şi cu eliminarea completă a mecanismelor de corecţie/egalizare, are evident incidenţe de acţiune politică;

- opţiunea de negare a introducerii unei resurse bazată pe taxe la nivel UE, în sensul ei noţional corect, reflectă tocmai preocuparea pentru incidenţele politice pe plan naţional; în eventualitatea ajungerii principial la o astfel de resursă, se insistă asupra rolului şi implicării parlamentelor naţionale ale statelor membre în elaborarea procedurilor instituţionale de introducere şi colectare a unei astfel de resurse.

Un alt aspect la fel de important priveşte necesitatea unei mai bune conştientizări, la nivel naţional, a faptului că România este deja implicată în procesul de reformare a BUE, în contextul dezbaterilor naţionale suficient de vivace, nu numai în contextul actualei crize economice, privind problematica stabilităţii şi predictibilităţii fiscalităţii pe plan naţional, instrumentarea acesteia, funcţionarea instituţională şi a procedurilor. Orice procedură de a atinge scopul enunţat are mari şanse să fie politizat imediat, ceea ce incumbă transparentizarea complexităţii acestuia.


36

În aceeaşi măsură trebuie evitate percepţiile pe plan naţional, de altfel des exprimate cu referire la modul în care s-a negociat aderarea, că autorităţile au tendinţa de accepta cu uşurinţă constrângerile UE, fiind mai puţin cunoscute eforturile instituţionale de formulare şi consensualizare a poziţiilor şi a mandatului naţional de susţinut în forurile UE.

Dincolo de implicarea asociaţiilor profesionale naţionale şi a societăţii civile, în ansamblul ei, în viitorul construcţiei europene, având ca slogan „O Europă pentru cetăţean”, reamintim că în dezbaterile privind rolul parlamentelor naţionale în construcţia europeană mereu s-a subliniat necesitatea instituţionalizării unor mecanisme naţionale care să asigure credibilitatea mandatelor de negociere cu UE, la nivel de administraţie – mai ales în calitate de Stat Membru – inclusiv prin prisma reprezentativităţii.

Nu putem omite nici percepţia în plan naţional, şi nu numai la nivelul individului, a conceptului de „juste retour”, ca efect al aderării României şi a obligaţiei acesteia de a contribui la resursele BUE, dezbaterea publică prezentând încă deviaţii majore de la înţelegerea principiilor solidarităţii şi coeziunii.

1.2. Rolul bugetului Uniunii Europene

În vederea realizării obiectivelor adoptate în comun, Statele Membre au atribuit competenţe Uniunii, care, de la o perioadă la alta, au devenit din ce în ce mai complexe, ţinând seama atât de situaţia normală a procesului de integrare, cât şi de apariţia de situaţii de urgenţă, când aceasta a trebuit să reacţioneze.

Potrivit Tratatului UE, Uniunea acţionează pentru dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe o creştere economică echilibrată şi pe stabilitatea preţurilor, pe o economie socială de piaţă cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea într-un grad cât mai ridicat a forţei de muncă şi progres social. În egală măsură, Uniunea tinde spre un nivel înalt de protecţie şi de îmbunătăţire a calităţii mediului şi promovarea progresului ştiinţific şi tehnic3.

Pentru urmărirea şi realizarea obiectivelor adoptate de către Statele Membre, instituţiile europene au nevoie de resurse financiare, pentru propria funcţionare, dar şi pentru finanţarea realizării obiectivelor comune, instrumentul adjudecat la nivelul Uniunii fiind bugetul comunitar.

3 Art.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană şi Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene


37

Pentru realizarea obiectivelor comune şi asigurarea succesului politicilor aplicate, pornind de la adoptare de sisteme corespunzătoare de guvernanţă economică, Uniunea a recurs la o împărţire corespunzătoare a sarcinilor între ea şi Statele Membre pe baza principiului subsidiarităţii, coeziunii şi solidarităţii.

Reflectarea acestor principii în BUE se face după cum urmează: - concentrarea resurselor comunităţii pe câteva iniţiative majore; - asigurarea transparenţei financiare; - îmbunătăţirea calităţii şi eficienţei cheltuielilor; - evaluarea cât mai bună a valorii adăugate la nivel Uniune a BUE; - consistenţa între diferitele obiective/scopuri strategice şi instrumente

financiare; - dezvoltarea parteneriatului cu toate părţile implicate, atât la nivel

de Uniune, cât şi între Statele Membre. Pentru maximizarea performanţei BUE nu este necesară numai o

cooperare solidă şi de parteneriat, ci şi de proceduri simplificate care să creeze o sinergie între varietatea de puteri care iau decizii politice, la nivel local, regional, naţional şi la nivelul UE. Acest lucru s-a demonstrat a fi posibil prin existenţa unei interacţiuni vizibile dintre obiective şi mijloacele bugetare disponibile şi executate, atât la nivelul UE, cât şi al Statelor Membre, coroborat cu o evaluare corectă a contribuţiilor naţionale la BUE.

Rolul BUE a căpătat valenţele aşteptate pe măsură ce instrumentele bugetare au răspuns mai bine la criteriile de simplitate, consistenţă, eficienţă şi transparenţă. Simplificarea structurii bugetare a fost privită ca o necesitate permanentă, de eliminare a duplicărilor şi redundanţelor, în paralel instituţiile comunitare asigurând Statelor Membre instrumentele adecvate de control de colectare a contribuţiilor şi de cheltuire a resurselor cu caracter comunitar.

1.3. Considerente introductive pro memoria privind reforma

bugetului comunitar

Reforma BUE, ca demers politic este în deplină desfăşurare, România fiind atrasă în acest proces din mers. La data aderării, 1 ianuarie 2007, o parte din etapele propuse, generatoare de opinii avizate pentru a fi colectate, organizate şi sintetizate în formate pregătitoare pentru demararea reformei propriu-zise a bugetului, fuseseră parcurse. Colectarea acestor opinii, generate de o diversitate de parteneri (sectorul public şi/sau guvernamental, organizaţii neguvernamentale, sectorul privat, universităţi, cercetători independenţi şi simpli cetăţeni), aduce beneficiul cunoaşterii unei multitudini de abordări şi de încercări de sistematizare ale acestora, pentru a


38

putea fi luate în considerare la negocierile având ca finalitate atingerea obiectivului.

Ceea ce este sigur şi important şi pentru România este faptul că reforma BUE este dorită politic, este relativ avansată tehnic pe planşa de proiectare a Comisiei Europene, are motivaţia evaluării eficienţei actualului sistem de asigurare şi cheltuire a resurselor financiare ale Uniunii. Reforma BUE este înscrisă într-un program cu şanse ca orientările convenite în final să fie încorporate, pe termen mediu şi lung, în mecanismul de finanţare a BUE, inclusiv normativ şi instituţional, dacă este cazul, şi să fie implementate în practică4.

Momentul primei schimbări în sens de reformă a BUE este preconizat a fi 2013, an care coincide cu terminarea actualului cadru financiar multianual. Al doilea moment ar putea fi anul 2020, ceea ce presupune elaborarea unui alt cadru financiar multianual, cu respectarea cadrului normativ şi a mecanismului de fundamentare şi realizare, eventual reformat pe termen mediu, a bugetului pe un ciclul de şapte ani (până în anul 2020).

Conform Tratatului de la Lisabona, este posibil ca încorporarea unor elemente de reformă ale BUE să se producă la intervale de timp poate chiar mai scurte, sub presiunea fie a unor provocări externe Uniunii, fie a unor deziderate interne ale acesteia, generate prin propria voinţă a Statelor Membre.

Este de relevat că mecanismul şi structura BUE de azi au în spate un parcurs istoric de la simplu la complex, întărind nu numai ideea unui proces continuu de perfecţionare, ci şi necesitatea de adaptare la cele trei dimensiuni de dezvoltare a UE: extinderea geografică, lărgirea domeniilor în gestiune, aprofundarea problematicii integrării.

De la un buget pur administrativ, la finanţarea politicilor prioritare, de la prevalenţa unui buget pentru dezvoltarea agriculturii – având la bază Politica Agricolă Comună (PAC) – la un buget care să răspundă necesităţilor de solidaritate şi coeziune, cu accente în continuă îngroşare pentru creştere economică şi ocuparea forţei de muncă, toate acestea marchează un proces de eforturi continue dedicate unei soluţii de buget comunitar în pas cu obiectivele interne şi externe ale UE. Dezideratul unui buget care să răspundă unei creşteri economice competitive şi ocupării adecvate a forţei de muncă a căpătat cea mai mare amploare - din punct de

4 A better budget for the European Union: More value for money, more money for value, Centre for European Policy Studies, Gros D. & S. Micossi, 2005.


39

vedere al cheltuielilor – la momentul ultimei crize financiare globale şi a impactului acesteia asupra economiei reale.

1.4. Momente temporale ale reformei bugetului UE

A doua jumătate a anului 2006 consemnează intensificarea procesului de reflecţie şi preocupări pentru începerea procesului de reformă a BUE. Demersurile se desfăşurau atât la nivel inter-guvernamental, cât şi la nivel academic şi al societăţii civile, stimulate de o decizie evident politică a Consiliului European, având în vedere nivelul de reprezentare a statelor membre în acest organism de decizie a UE.

Punctul iniţial al acestui proces este legat de finalizarea perspectivei financiare 2007-2013 (în decembrie 2005), când Consiliul European, de la nivelul şefilor de stat şi guvern, a invitat Comisia Europeană să facă o evaluare sub multiple aspecte a veniturilor şi cheltuielilor bugetului comunitar, ca bază a unei posibile revizuiri a acestora. Rezultatele evaluării solicitate de Consiliul European au fost planificate pentru disponibilizare şi cunoaştere în anii 2008-20095.

Pe fond, evaluarea cu scopul unei posibile reforme a bugetului comunitar a necesitat contribuţii şi a implicat un dialog consistent între Statele Membre asupra obiectivelor politice viitoare ale Uniunii, de natură să susţină dezvoltarea economică şi angajarea forţei de muncă pentru o Uniune în expansiune. Până la momentul fixat pentru primele evaluări, la 12 septembrie 2007, Preşedintele Comisiei Europene şi Comisarul european pentru buget au prezentat comunicarea „Reforma bugetului pentru o Europă în schimbare”, data la care a fost lansat şi procesul de consultare publică cu privire la reforma bugetului comunitar6.

Consultarea publică a fost antrenată de către Comisia Europeană cu invitarea tuturor celor interesaţi, la nivel local, regional şi naţional, contribuţiile urmând să ajute Comisia în elaborarea unei „Cărţi Albe” privind reforma BUE. Cartea Albă trebuia să devină obiect al dezbaterilor statelor membre în perioada 2009-2010.

România devine partener activ şi contributiv la procesul de reformare al bugetului comunitar odată cu aderarea de jure şi de facto la Uniunea Europeană, începând cu 1 ianuarie 2007. Raportat la calendarul acţiunilor destinate şi convergente reformei bugetului comunitar, România

5 Commission of the European Communities, Strategic Objective 2005 – 2009, 2005. 6 Reforma bugetului european pentru o Europă în schimbare. Document de consultare publică în vederea revizuirii bugetului 2008/2009, Comisia Europeană, SEC(2007) 1188 final, Brussels, 12.9.2007.


40

se află într-o situaţie de „faits acomplis”, sensibilă, caracterizată prin confruntarea ex abrupto cu puternice tradiţii şi moşteniri reflectând echilibrul dinamic tradiţional de forţe din interiorul Uniunii, de dinaintea extinderii geografice, într-o competiţie nouă deschisă de noi aderenţi, încorporând nu numai aşteptările şi obiectivele naţionale ale noilor state membre, ci şi provocările declanşate de cele mai recente strategii ale Uniunii Europene, în special Strategia de la Lisabona, şi transformările instituţionale prevăzute în noul Tratat Constituţional.

La această intersecţie de interese la zi – vorbim de momentul aderării României la UE – numeric diversificate, ca parteneri, oportunităţi, politici, strategii, viziuni, aşteptări, provocări etc., nu putem omite reflectările corespunzătoare în obiectivele României.

Continuarea construcţiei europene, de data aceasta din interiorul clubului, include şi perspectiva resurselor financiare proprii ale Uniunii Europene, care poate să devină unul din principalii factori de acompaniere a însuşi destinului integrării europene, în care sunt investite şi aşteptările cetăţenilor europeni, inclusiv ai României. Credem, deci, că participarea activă a României la reforma BUE, de la momentul conştientizării ei din interiorul UE ca Stat Membru, nu comportă nici un rabat, în ciuda unor dificultăţi ale unui „nou venit”.

1.5. Reforma BUE – un spaţiu de confruntare politică

Considerat ca un instrument important pe care UE îl foloseşte în realizarea obiectivelor sale politice, bugetul comunitar este, în acelaşi timp, şi mare cantitativ, ca valoare absolută (peste 100 miliarde de euro), dar şi foarte mic atunci când este raportat la cheltuielile publice cumulate ale statelor membre (cca. 2,5%).

Conceput sub forma unor cadre financiare multianuale succesive după anul 1980, în decursul perioadei parcurse până acum bugetul comunitar a crescut în termeni reali, însă mărimea lui în raport cu veniturile naţionale bugetare a scăzut, în pofida extinderii Uniunii şi a asumării de noi obiective. Acest ordin de mărime şi evoluţia sa în timp nu a scutit dezbaterea bugetului comunitar de acerbe confruntări politice. Acestea din urmă au provocat chiar crize periodice, ceea ce demonstrează miza politică ridicată a BUE, atât pentru Comisia Europeană, cât şi pentru fiecare din Statele Membre.

Reforma BUE trebuie să pregătească platforma pentru un nou consens în ceea ce priveşte orientarea politicilor de cheltuieli ale UE cu impact asupra eventualei structurări a RP, în aşa fel încât să poată


41

răspunde provocărilor din următorii zece ani şi din viitorul mai îndepărtat. Fără a suporta constrângerile unei negocieri privind cadrul financiar la acest moment, reforma BUE este prilejul unor noi confruntări politice cu atât mai previzibile cu cât revizuirea bugetului, ca demers politic, va conduce implicit şi la propunerile pentru un nou cadru financiar multianual pentru perioada care începe în 2014.

Deşi sarcina dimensionării globale a noului cadru financiar revine noii Comisii, după alegerea preşedintelui său, structura şi orientarea viitoarelor priorităţi ale Uniunii în materie de cheltuieli, cu toate că sunt prefigurate de Strategia de la Lisabona, pun problema poziţionării şi beneficiilor aşteptate de pe urma valorii adăugate a bugetului reformat7. Or, consensul pentru un echilibru între interesele naţionale are nevoie în mod obiectiv de parcurgerea etapei de confruntare politică spre un consens de voinţă comunitară, ceea ce presupune o pregătire corespunză-toare, din punct de vedere tehnic, a argumentării poziţiei politice naţionale.

Se poate admite că această poziţie are repere importante de raportare la tendinţele de schimbări probabile în priorităţile deja cunoscute, iar în cazul particular al României nu se pot face evaluări consistente pe acele schimbări unde nu există continuitate funcţională teritorială – pe teritoriul României – a unor categorii de cheltuieli susţinând politici de care nu s-a beneficiat.

Relevant pentru această situaţie este chiar definiţia reformei fundamentale a BUE, Comisia Europeană fiind invitată, prin acordul dintre Consiliu Europei şi Parlamentul European, „să realizeze o revizuire completă, globală, cuprinzând toate aspectele legate de cheltuielile UE, inclusiv politica agricolă comună, şi de resurse, inclusiv compensarea în favoarea Regatului Unit şi să realizeze raportul pentru 2008/2009”8. Din această definiţie rezultă cu claritate cazuri particulare nu numai în ceea ce priveşte unele State Membre, dar şi politicile ca atare.

Mai trebuie de reţinut că substanţa bătăliei politice pentru reforma BUE este inspirată chiar de agenda politică a Uniunii Europene, aflată în mod evident într-o fază de modernizare profundă. Globalizarea a atras după sine noi provocări, iar aspecte precum schimbările climatice, energia şi migraţia au ajuns în centrul dezbaterilor europene. Ca urmare a crizei financiare actuale, inovarea, noile capabilităţi de răspuns şi un mediu

7 Reforming the European Financial Framework, Becker P., EU-Consent EU-Budget Working Paper No. 5, January 2008. 8 Declaraţia nr. 3 anexată la Acordul interinstituţional între Parlamentul European, Consiliul Europei şi Comisia Europeană privind disciplina bugetară şi buna gestiune financiară - JO C 139, 14.6.2006.


42

de afaceri stimulativ se regăsesc în prezent, mai mult ca niciodată, în inima strategiei pentru creştere economică şi ocuparea forţei de muncă în Europa.

Aceeaşi globalizare cere cu necesitate o mai bună proiectare pe plan mondial a intereselor şi valorilor reprezentative pentru cultura europeană, cu actori şi custozi care sunt chiar cetăţenii continentului. Extinderea UE a dat viaţă unor aşteptări de standarde de viaţă din partea noilor state membre, ceea ce a întărit acţiunea de a promova coeziunea socială, economică şi teritorială.

Toate aceste schimbări sesizate şi asumate prin politici comunitare au în mod natural o reprezentare şi percepţie proprie în mentalul cetăţenilor fiecărui stat membru, iar politicul naţional rezultat din opţiunea votului cetăţenilor respectivi trebuie să se acomodeze unui număr şi mai mare de deziderate naţionale ale altor state, convergente principial, dar posibil divergente ca modalitate de concretizare în procesul de implementare a politicilor la nivelul UE, implementare în care BUE are un rol esenţial.

Este de presupus, de asemenea, că tocmai eliminarea referinţelor cantitative pentru noul cadru financiar multianual, în această etapă de configurare a reformei BUE, să facă mai dificilă dezbaterea politică pe tema obiectivelor şi sensului revizuirii cuprinzătoare a bugetului comunitar.

1.6. Obiectivele reformei BUE şi natura acestora

Momentul alăturării României la reforma BUE ne îndreptăţeşte să formulăm obiectivele ei în lumina celor mai recente reiterări ale acestora, respectiv al prilejului conferit nouă de conferinţa organizată de UE, cu tema „Reformarea bugetului, schimbarea Europei”, din 12 noiembrie 2008. Este important de reţinut că pachetul de obiective este circumscris necesităţii dezvoltării unei viziuni strategice de maximizare a valorii adăugate pe care o poate produce bugetul comunitar.

Această viziune strategică9 este condiţionată de nedisocierea ei de principii fundamentale, identificate ca şi obiective ale reformei, care călăuzesc integrarea europeană, ca o construcţie închegată, solidă şi devotată cetăţenilor comunităţii europene:

(i) axarea bugetului pe politicile care răspund cel mai bine provo-cărilor prioritare cu care se confruntă Uniunea;

(ii) alinierea completă la mecanismul subsidiarităţii şi proporţiona-lităţii;

9 New budget, old dilemmas, Centre for European Reform, London, Begg I. & F. Heinemann, 2006.


43

(iii) permanenta optimizare a eficacităţii, eficienţei, economicităţii şi a răspunderii în execuţia bugetului comunitar.

Există opinia conform căreia modul de cheltuire a veniturilor BUE are tendinţa de a se abate de la agenda politică a UE convenită în ultimii ani, lucru confirmat printre altele de recunoaşterea nerealizărilor la timp a obiectivelor Strategiei de la Lisabona. Tocmai acest lucru recomandă concentrarea pe noi alegeri de măsuri fundamentale în aplicarea principiilor, care să permită depăşirea impasului menţionat şi mai ales acumularea implicită peste nivelul critic al unei inerţii în funcţionarea BUE.

Sublinierea că reforma BUE, pentru acest moment, nu reprezintă un exerciţiu administrativ, de pură contabilitate, care aduce schimbări în denumirea capitolelor de venituri ale bugetului comunitar, atrage atenţia asupra naturii primordial politice a abordării reformei BUE, în sensul că ea dă chiar şansa unor posibile modificări de fond de la cel mai înalt nivel de susţinere a voinţei politice naţionale.

Şansa trebuie valorificată tocmai prin susţinerea unei poziţii naţionale consensualizate a orientărilor şi structurării pe termen mediu şi lung a politicilor economice şi sociale ale României, dincolo de un ciclu electoral, cu impact cel puţin pe un ciclu al cadrului financiar multianual, cel viitor imediat, subsumat obiectivului de beneficiar net şi de maximizare a valorii adăugate a BUE în interes naţional.

Mai mult, natura politică a reformei BUE, prin invitaţia la iniţiative de profunzime10 în contribuţiile naţionale ale Statelor Membre, este un prilej de formulare a unei noi strategii naţionale de dezvoltare economică şi socială pe termen mediu şi lung, aliniată noilor provocări ale lumii şi Europei în schimbare după actuala criză financiară.

Documentele Comisie Europene fac referiri cu insistenţă la provocările prezente la care este supusă Uniunea şi caută sistematic acordul politic al statelor membre pentru a răspunde acestora prin politici comune11. Aplicarea politicilor comune în faza iniţială de implementare răspunde soluţiilor conforme principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii. Rezultatele finale, însă, reflectă de regulă distorsiuni determinate de diferenţele în capacitatea politică şi apoi tehnică de susţinere a proiectelor naţionale care incumbă finanţări comunitare.

10 EU Budget Review: an opportunity for a thorough reform or minor adjustments? – Executive summary of the final report of the EU budget reform taskforce, Slovenia, October 2007. 11 On the character of the EU and its budget; Look into the future, Wostner P., Slovenia, November 2007.


44

În spatele unor contribuţii naţionale privind provocările prezente ale Uniunii, ca fundamente de reformă ale BUE, punând accent pe creşterea competitivităţii europene, schimbările climaterice, accesul la resurse de bază şi energie, surse energetice alternative, securitate şi eficienţa energetică etc. trebuie să decelăm, totuşi, concurenţa politică la nivel comunitar în „felierea” BUE, pe proiecte de aceeaşi natură ale mai multor State Membre, după cum politicile comune îşi pot găsi implementarea regional disproporţionată, din aceleaşi considerente de capacitate de susţinere politică.

Este evident că vor fi urmărite modalităţi de intervenţie prin BUE la proiecte de anvergură care se referă la acţiunea, de exemplu, de diminuare a consecinţelor nefaste ale activităţii economice asupra mediului, de construcţie a infrastructurii în verigile lipsă în sistemul de reţele european de aprovizionare cu energie, de realizare a societăţii bazate pe cunoaştere implicând infrastructura de cercetare, mobilitatea cercetării, cercetările de excelenţă etc., dar ne putem aştepta la aceleaşi disproporţionalităţi în ceea ce se pretinde a fi contribuţii la creşterea efectivităţii coeziunii şi solidarităţii, un alt principiu fundamental al Uniunii.

De aici decurge şi mai evident necesitatea unei noi viziuni strategice naţionale pe termen lung, cu încorporarea extrem de documen-tată a obiectivelor răspunzând provocărilor generale recunoscute de UE pentru ca şi obiectivele specifice ale României să beneficieze de fondurile comunitare în poziţia netă. Această viziune se impune cu atât mai mult cu cât criza financiară a demonstrat că actuala lume interdependentă pare să fie mai puţin organizată decât se credea.

Aparenţa unei lumi mai bine organizate la nivelul UE nu poate fi susţinută decât de principiile subsidiarităţii, proporţionalităţii, coeziunii şi solidarităţii, pe ceea ce România încă poate miza, dar numai cu implicare. UE este gardianul acestor principii şi ele trebuie să ne inspire în abordare, comportament, activism european şi calitatea de contributor la construcţia europeană acum ca Stat Membru. Dar, nu trebuie omis faptul că între achiziţia acquis-lui ca normă şi acţiunea practică în sensul normei asimilate există un efect de întârziere educaţional obiectiv, care trebuie recuperat tot normativ. România trăieşte şi acum suferinţa acestei întârzieri, atunci când vorbim de legiferare şi aplicarea legii, în mod general, dar reformarea BUE, în special poate deveni oportunitatea unui exerciţiu real, important şi profund al alinierii de care România are nevoie în multe domenii.

După exemplul consultărilor publice de mare deschidere pentru reforma BUE, antamate de Comisia Europeană – reformă, repetăm, iniţiată din voinţă politică – acelaşi lucru trebuie făcut şi continuat cu seriozitate şi


45

la nivel naţional pe întregul parcurs în desfăşurare, până la etapa negocierilor propriu-zise. Este de acceptat o nuanţare a modului şi rolului de desfăşurare în România a consultărilor publice pe reforma bugetului comunitar, lucru pe care îl vom dezvolta la capitolul percepţiei publice a BUE, dar semnalăm de la bun început că respectarea în esenţă a consultărilor, în spiritul recomandărilor Comisiei Europene, este o condiţie necesară pentru succesul autorităţilor române în finalizarea propriului demers dedicat reformei BUE.

Satisfacerea necesităţii menţionate are calitatea de a nu uzurpa, poate la momentul cel mai nepotrivit din punct al oportunităţilor, în primul rând credibilitatea confirmării de către factorul politic, în întreg spectrul acestuia, a obiectivelor naţionale asumate explicit de guvern, pe care se fundamentează argumentele de reformă a BUE în interesul naţional, şi, în al doilea rând, capacitatea de susţinere politică directă a reformei BUE, de către şeful de stat şi/sau de guvern la momentul cerut de programarea făcută de Comisia Europeană la nivelul Consiliul Europei.

Această secvenţialitate are impact pozitiv pentru etapa negocierilor de natură tehnică, pe cifre, care vor urma opţiunii politice pentru o variantă sau alta de reformă iniţial calitativă a BUE. Tot în acest mod, matricea finală cantitativă a resurselor financiare ale BUE reformat va putea răspunde mai bine instrumentării intereselor naţionale, pe fondul şi în cadrul obiectivelor politicilor comunitare.

Această asimilare de tip reciproc a intereselor naţionale şi comunitare, după o primă reuşită a exerciţiului contributiv al României la reforma instrumentului financiar de implementare viabilă a politicilor UE, trebuie privită ca un proces continuu. De la acest moment, credem că asimilarea amintită incumbă sinergia alternativă între abordarea politică şi tehnică, fiecare tip de abordare urmând a fi valorificată fie la momentul calitativ şi, respectiv, cantitativ al implementării, fie la un anumit nivel de decizie – Comisie, Consiliu, Parlament.

Credem că interesul manifestat de Comisia Europeană pentru reforma BUE trebuie interpretat esenţialmente ca un moment politic12, ceea ce însemnă că natura tehnică sau metodologică a impactului reformei BUE asupra contribuţiilor financiare ale României la bugetul comunitar trebuie să genereze decizii politice interne cu privire la cel puţin două aspecte importante:

12 Europe’ finances – the old system at its limits, W. Schussel, November 2007.


46

a. tactica susţinerii bătăliei politice la Bruxelles asupra acelei variante a reformei BUE în care România se regăseşte cu contribuţiile şi interesele sale, explicit şi simultan;

b. strategia unei mai bune încorporări a principiilor bugetului comunitar în modul de construire a bugetului naţional, din perspectiva atât a unei mai bune compatibilităţi cu efectul diminuării eventualelor şocuri ale impactului reformei (având în vedere multi-anualitatea cadrului financiar comunitar), cât şi a continuităţii facile a răspunsului României – în sens de contribuţii – în susţinerea rezultatelor reformei BUE, la care s-a contribuit cu o viziune politică proprie generată de o strategie naţională de dezvoltare care face apel la resursele BUE.

În concluzie, implicaţiile modificării actualului sistem de asigurare a resurselor financiare ale BUE depăşesc, tocmai prin sesizarea şi natura lor politică, cu mult simplul impact asupra modului de formare a contribuţiei financiare a României la resursele financiare ale BUE. Implicaţiile privesc şi alte niveluri de organizare şi viziune societală ale României, reforma BUE fiind şi o oportunitate de a pune în mişcare un mecanism naţional adecvat valorificării calităţii de Stat Membru al UE.

1.7. Sensul reformei BUE

Problematica sensului reformei bugetului comunitar trebuie privită multidimensional, ceea ce este, poate, principala cauză a dificultăţilor posibile care se vor acumula spre sfârşitul perioadei de închidere a actualului ciclu de reformă a BUE, perioada de altfel premergătoare negocierilor propriu zise între Statele Membre pentru viitorul cadru financiar multianual, pornind de la unul din scenariile configurate13.

Modul de declanşare a întregului proces de reformare, pornind de la o evaluare, ne dă posibilitatea identificării a câtorva din aspectele de poziţionare a dezideratelor naţionale. Ele se referă principial la libertăţile de abordare, punctele de reformă, constrângerile tratatelor, reflectarea şi/sau promovarea intereselor naţionale prin exerciţiul reformei bugetului comunitar14.

13 Integrating the macro-economic dimension into the EU budget: reasons, instruments and the question of democratic legitimacy, Dullien & Schwarzer, EU-Consent EU-Budget Working Paper No. 4, August 2007. 14 Financial Perspective 2007-2013: domination of national interest, Mrak & Rant, EU-Consent EU-Budget Working Paper No. 1, July 2007.


47

1.7. 1. Cu privire la libertăţile de abordare

Acest aspect este unul dintre cele mai importante din punct de vedere al inovaţiei şi creativităţii ce caracterizează, în fapt, întreaga constituţie a integrării europene, prin filonul şi pilonul politic al întregului proces, ca expresie a voinţei părţilor faţă de obiectivele esenţiale ale U.E., în prezent ridicate la nivelul exigenţelor Strategiei de la Lisabona: o economie comunitară care să devină cea mai competitivă şi dinamică din lume, bazată pe cunoaştere.

Reţinem, din categoria libertăţilor reformei BUE, următoarele caracteristici stimulative ale abordării:

a. antamarea procesului ca voinţă internă a instituţiilor U.E., iniţiativa fiind validată la nivelul Consiliului European (decembrie 2005);

b. demararea procesului este condusă de Comisia Europeană - în calitate de executant – pornind de la un acord interinstituţional cu Consiliul Europei şi Parlamentul European (mai 2006);

c. consultările publice şi instituţionale au loc în cadrul unei evaluări cuprinzătoare a bugetului comunitar, ceea ce denotă nu numai necesitatea reformei măcar ca obiectiv declarat, dar şi libertatea de implicare profundă, cu propuneri pe măsură, neinhibate;

d. evaluarea bugetului, privit în egală măsură ca instrument politic şi tehnic, trebuie să fie exhaustivă, ceea ce întăreşte caracterul unic al oportunităţii oferite pentru reformare şi, ca urmare, această oportunitate trebuie folosită din plin;

e. revederea, în sens de evaluare fundamentală, a bugetului este eliberată de orice constrângeri, mai ales de avansarea, odată cu această ocazie, a unui cadru financiar sau de negocieri, care s-au dovedit mereu dificile;

f. reevaluarea fundamentală a bugetului are în atenţie, cu prioritate, configurarea rolului acestuia în formularea consistentă de politici comune ale Uniunii, care să răspundă provocărilor integrării în următoarele decenii, iar mai nou provocărilor ultimei crize financiare;

g. revederea fundamentală se concentrează pe o nouă sinergie de care este nevoie în compatibilizarea obiectivelor comune şi direcţiilor de acţiune ale Uniunii cu priorităţile în cheltuielile din bugetul comunitar, ceea ce presupune o nouă corelare calitativă între politici şi resursele financiare care trebuie să le susţină;

h. conceptul de eficienţă bugetară este reiterat la un nivel superior privind de la valoarea adăugată şi rezultatele concrete pe care le pot aduce cu adevărat cheltuielile Uniunii;


48

i. reforma bugetului apare ca necesară şi din punct de vedere al funcţionalităţilor instrumentului bugetar, într-un moment în care continuitatea acestora se poate confrunta cu pericolul unei discontinuităţi probate de viitoarele provocări; acest ecart trebuie închis printr-un echilibru corespunzător între viitoarele demersuri geopolitice şi geostrategice propuse de UE ca obiective proprii şi realităţile externe reale cărora UE trebuie să le facă faţă15.

Deschiderea pentru o reformă profundă, deşi poate fi tributară tradiţiei comunitare conservatoare cunoscute în cazul Uniunii restrânse (UE -15), trebuie arondată mai degrabă beneficiului libertăţii de iniţiativă de data aceasta a 27 de State Membre, din multitudinea cărora să se poată pune pe masa negociatorilor acel număr de propuneri sau variante care, fie vor asigura echilibrul între politici şi costul corect al acestora, fie vor enunţa costul care este dorit să fie asumat de contributorii la buget pentru implementarea politicilor Uniunii cu care au fost de acord.

Totuşi, până a ajunge la momentul acestei tranşări, credem că ceea ce trebuie să prevaleze, ca mesaj al libertăţilor de abordare, este că evaluarea16 s-a dorit să cuprindă o paletă cât mai larg posibilă de aspecte ale bugetului comunitar, fără tabuu-uri, şi să se adreseze în egală măsură părţii de venituri şi părţii de cheltuieli bugetare.

1.7.2. Cu privire la punctele de reformă a BUE:

Dacă circumscriem punctele de reformă în exclusivitate problematicii finanţării bugetului comunitar, ele depăşesc în unele privinţe elementele strict tehnice. Ne bazăm această afirmaţie pe concepţia studiului comandat de Comisia Europeană, respectiv, DGB către London School of Economics and Political Science17.

Studiul menţionat se bazează pe documentul publicat în anul 2007 de Comisia Europeană privind rezultatele de etapă a consultărilor la nivel de state membre, care a generat practic un set de întrebări şi a identificat domeniile de ordonare a dezbaterii.

15 Notre Europe 2007 Seminar Papers: Overhauling decision-making, Micossi S.; What should be the redistributive function of the EU budget?, Tarschys D.; Redistribution or support to economic and social development? It is time to tell the truth about the EU cohesion policy, Jouen M.; Reforming Own Resources System: What for?, Ferrer J.N. 16 Europe’ finances – the old system at its limits, W. Schussel, November 2007 17 Financing of the European Union Budget, Study for EC, DG Budget, Iain Begg, Henrik Enderlein, Jacques Le Cacheux, Mojmir Mrak, April 2008


49

Structurarea chestionarului şi, mai ales, răspunsurile primite au pus în faţa Comisiei câteva probleme de fond cu privire la punctele de reformă ale bugetului comunitar. Orientarea vizibilă spre resursele viitoare de finanţare a bugetului comunitar nu obstrucţionează cu nimic interesul major pentru modul de stabilire a destinaţiilor cheltuielilor, dar din presupusul echilibru al opiniilor privind fie aspectul alimentării bugetului comunitar, fie cel al cheltuielilor, s-au decelat trei arii de probleme de interes major:

- Principiile îmbunătăţirii veniturilor cu oglindirea acestora în tipologia sistemului de RP;

- Mecanismele de corecţie şi compensare; - Legitimitatea şi transparenţa actualului sistem de finanţare a bugetului

comunitar, problemă ridicată de Parlamentul European. Ne confruntăm practic cu trei naturi diferite de posibilă „alterare” a

actualului sistem bugetar al UE: conceptuală, operaţională şi politică, ceea ce demonstrează încă o dată necesitatea abordării multidisciplinare a implicaţiilor fiecărui punct de reformă şi asigurarea unui caracter cât mai larg al consultărilor publice.

a. Principiile îmbunătăţirii resurselor bugetului UE Există două constrângeri legale majore cu privire la principiile de

constituire a resurselor, respectiv articolele 268 şi 269 din Tratatul Comunităţilor Europene: ele se referă la RP în sens larg, cum sunt fixate, cum sunt ajustate în situaţia unor contributori neţi, pentru a fi feriţi de excese, şi obligativitatea ca veniturile să echilibreze cheltuielile.

Constrângerile în esenţă, funcţionabile până în acest moment al intenţiei de reformă, demonstrează necesitatea ca reformarea BUE să pornească de la actualul sistem pentru a se asigura, în primul rând, tranziţia prin continuitate spre un eventual sistem mai performant. Ca urmare, trebuie evitată şi percepţia reformei sistemului spre un tot mai puţin structurat, fiind cunoscut faptul că sistemul este format din părţi componente care trebuie să se cupleze în continuare, ajustările urmând să conserve acest principiu.

În al doilea rând, principiul unui nivel suficient al veniturilor rămâne o piatră de boltă a oricărui buget, consfinţită în toată literatura financiară, dar acest lucru nu trebuie interpretat ca o piedică de netrecut în sfera dezbaterii politice legate de îmbunătăţirea transparenţei şi a răspunderii pentru cheltuieli.

În al treilea rând, principiul resurselor direct colectate de Comisie şi cel al resurselor incluse sub denumirea de transferuri continuă să fie obiect


50

de dezbateri, reforma bugetului putând să aducă măcar noi precizări convenţionale, dacă nu clarificări tranşante.

În al patrulea rând, principiul corelării politicilor UE de finanţat, ca şi cheltuieli, şi raţionalitatea resurselor ca venituri18, trebuie să distingă între:

- surse de finanţare specifice a unor cheltuieli explicite; - surse de finanţare specifice care se topesc în cheltuielile de ansamblu; - corecta aplicare a principiului subsidiarităţii, în sensul că, cheltuielile

bugetare pentru acţiuni la nivelul Uniunii aduc beneficii adiţionale ce pot fi recunoscute în comparaţie cu aceleaşi acţiuni la nivel de Stat Membru;

- un stat membru trebuie să se abţină în a solicita fonduri de la UE pentru acţiuni cu efect primordial local şi faţă de care întreaga responsabilitate îi aparţine;

- raportul de cofinanţare să reflecte justeţea echilibrului de interese şi voinţă politică între un Stat Membru şi Uniune, pornind de la principiul subsidiarităţii.

Nu în ultimul rând, principiul criteriilor normative explicite ar trebui să călăuzească reforma BUE, cu asigurarea că Statele Membre sunt conştiente de la bun început de impactul instituţional, major în unele cazuri ale modificării actualului sistem de finanţare a BUE.

b. Mecanismele de corecţie, egalizare şi compensare Mecanismele de corecţie, egalizare şi compensare trebuie tratate ca

efect al abordărilor politice ale execuţiei de ansamblu ale bugetului comunitar, ele ca atare fiind expresia tehnică a asimilării în cifre a acceptabilităţii politice a unei contribuţii naţionale la BUE. În esenţă, trebuie observată contradicţia dintre compromisul relativ facil pentru politicile comune ale Uniunii şi compromisul dificil pe cifrele bugetului comunitar care trebuie să le dea viaţă.

La fel cum a demonstrat compromisul dificil la care s-a ajuns cu prilejul stabilirii Cadrului financiar multianual 2007 – 2013, sunt de aşteptat pentru viitor confruntări19 pe cel puţin trei aspecte:

- limitarea creşterii veniturilor la bugetul comunitar; - repartizarea cotelor de formare ale acestora între Statele Membre,

cele mai vocale în acest sens fiind cele care aduc grosul resurselor financiare ale BUE;

18 Vezi chestionarul completat de European Union Committee, House of Lords, United Kingdom, www.publications.parlament.uk 19 First reflection on the budget review, R. Boge, European Parliament, 31 August 2007


51

- unele politici comunitare care întreţin de ani buni disensiuni pe direcţionarea unor cheltuieli, cel mai elocvent exemplu fiind cel al PAC, iar acum, după lărgirea UE, disensiunile pe ajutoarele regionale, concurenţa pentru fondurile structurale şi de coeziune crescând.

În cauză, cu implicaţii asupra aplicabilităţii mecanismelor de corecţie şi compensare sunt principial: Marea Britanie, care face uz de rabatul de contribuţie obţinut ca decizie politică când Margaret Thatcher era premier şi insistă pe eliminarea treptată a subvenţiilor din BUE aplicabile prin PAC; Germania, Olanda şi Suedia reclamă creşterile totale a veniturilor BUE, cu impact asupra contribuţiilor mari pe care le transferă la BUE; Franţa se opune unei reforme fundamentale a PAC. Soarta Tratatului de la Lisabona, încă neratificat de toate ţările (Cehia) va face principial dificilă dezbaterea politică dedicată finalizării unor etape de reformare a BUE.

Mulţi analişti din domeniul finanţelor UE apreciază că Statele Membre, luate ca un tot, doresc un buget comunitar care să ajute la realizarea obiectivelor politicilor comune convenite, cum s-au dovedit cele legate de ajutorul acordat ţărilor din vecinătatea Uniunii, care ulterior au aderat, sau de instrumentarea unui program de cercetare şi dezvoltare la nivelul UE. Dar, în mod individual, Statele Membre sunt precaute cu nivelul net al contribuţiilor lor financiare la bugetul comunitar, ca diferenţă între ceea ce varsă la BUE şi primesc prin PAC sau alte politici comunitare acompaniate de mecanisme de subvenţionare.

Întrucât nu există o formulă tehnică prin care să se ajungă la o poziţie netă acceptabilă, există tendinţa din partea guvernelor de a „manipula” politicile comunitare în sensul de a putea demonstra parlamentelor naţionale, în final cetăţenilor, că ele primesc o cotă corectă din banii BUE, iar dacă nu reuşesc, recurg la solicitarea de rabaturi.

Mecanismul de corecţie, aşa cum funcţionează în prezent, ne conduce la aserţiunea că execuţia bugetară anuală demonstrează, de multe ori, insuficienta focalizare pe obiective, birocratizarea sa excesivă, ineficienţa şi, poate ce este mai rău, că posibile bătălii politice câştigate pe tema dimensionării contribuţiilor financiare naţionale – în pregătirea, negocierea şi aprobarea cadrului financiar multianual al BUE – se dovedesc a fi pierdute la momentul închiderii execuţiei bugetului comunitar.

Relevanţa politică a mecanismelor de corecţie, egalizare şi compensare constă în importanţa nivelului veniturilor BUE, întrucât orice creştere a bugetului comunitar înseamnă o presiune suplimentară pe trezoreriile statelor cu contribuţii brute mari, iar orice scădere are semnificaţia privării altor state de beneficiile financiare ale aplicării unor


52

politici ca cele agricole, de dezvoltare regională, de suplimentare a fondurilor destinate cercetării etc.

Sensul bătăliei politice este dat de ţara care deţine preşedinţia prin rotaţie a Consiliului European, iar pentru România, ca nou Stat Membru al UE cu aşteptări ridicate privind realizarea unor obiective de strict interes prin vehiculul reprezentat de politicile comune ale Uniunii, sunt benefice consultările bilaterale atât cu contributorii mari la veniturile BUE, cât şi cu ţările care au ca scop poziţii nete, pentru a se putea prefigura echilibrul de forţe politice la momentul convenirii noului buget.

Dilema de bază a BUE va rămâne ceea ce se doreşte de fapt a fi realizat prin bugetul comunitar. Dacă se priveşte la capitolul cheltuieli, obiectivul politic al UE pare să fie mai degrabă asigurarea de poziţii nete acceptabile pentru toate Statele Membre, ceea ce ar putea pune în dificultate atingerea obiectivelor unor politici comunitare agreate. De la această dilemă opţiunile pentru România sunt fie:

(i) poziţionare pe o bună redistribuire de fonduri prin BUE, de la unele state către altele;

(ii) realizarea prin BUE de obiective la nivel comunitar cu efecte de propagare benefice unui număr cât mai mare de state contributoare.

Analizele politice de până acum relevă că, deocamdată, un mix între cele două opţiuni pare imposibil din punct de vedere al unei eficienţe globale a BUE. Argumentarea politică a primei opţiuni se reduce tehnic la lipsa de competiţie în accesarea fondurilor (exemplul fondurilor de cercetare distribuite pe bază de competiţie reprezintă o cotă foarte mică din cheltuielile BUE). Argumentarea politică a celei de a doua opţiuni - că politicile comune aduc securitate alimentară sau energetică colectivă şi întăresc coeziunea şi competitivitatea UE – degenerează tehnic exact într-o simplă redistribuţie a fondurilor comunitare de la unele state la altele, constatări care nu fac decât să complice dezbaterea şi să amâne decizia.

c. Legitimitatea şi transparenţa Întreaga construcţie europeană a fost punctată de discursul politic al

dedicării acesteia cetăţeanului european, cu semnificaţia nu numai a conştientizării beneficiilor de o manieră pasivă, ci şi a implicării active în elaborarea politicilor şi exprimarea asupra acceptabilităţii costurilor acestora în raport cu rezultatele aşteptate. Nu în ultimul rând, instituţiile comunitare executive trebuie să-şi asume răspunderea în faţa cetăţeanului european cu privire la modul şi eficienţa în care contribuţia financiară individuală a Statelor Membre este cheltuită.


53

În acest context, problema legitimităţii resurselor bugetului comunitar şi transparenţa cheltuielilor a fost mereu ridicată la nivel de principii călăuzitoare ale formării veniturilor şi execuţiei cheltuielilor bugetului atât la nivel comunitar, cât şi naţional, acesta din urmă fiind chiar mai sensibil. Cultura celor două principii este relativ mai nouă în România, iar condiţiile de criză le face cunoaşterea de către cetăţean şi mai necesară, cu atât mai mult cu cât retorica publică accentuează, de la aderare încoace, pe asimetria dintre contribuţiile României la BUE şi beneficiile pe calea atragerii de fonduri comunitare.

Legitimitatea contribuţiei României la BUE nu trebuie privită ca un simplu automatism rezultat din tratatul de aderare. Angajamentul politic privind contribuţia naţională la BUE este înţelegerea necesităţii funcţionării Uniunii cu România Stat Membru.

Pe fond, legitimitatea are însă o semnificaţie complexă, ea presupunând un efort naţional la constituirea resurselor financiare ale BUE, exprimând un act de aderenţă atât la finanţarea obiectivelor comune ale Uniunii, cât la aşteptările legitime de rezultate concrete ale acestora în plan naţional, ca reflectare faptică a coeziunii şi solidarităţii europene.

Acest tip de legitimitate decurge din aprobarea politică a programelor guvernamentale de către parlamentele naţionale ale Statelor Membre, programe care pentru a fi realizate includ în mod necesar, cu o pondere crescândă, explicit şi implicit avantajele integrării europene. Evoluţia în creştere a instrumentului integrării în programul naţional de guvernare, cu efecte de recuperare (catching-up) a întârzierilor, are efectul conştientizării relaţiei cost – beneficiu al apartenenţei României la UE.

Legitimizarea instituţională a contribuţiei României la bugetul comunitar comportă sau ar trebui să comporte o dezbatere politică amplă, pornind tocmai de la obligaţia intrinsecă a Tratatului de aderare. Legitimizarea presupune implicit transparenţa utilizării şi beneficiilor probabile a cheltuielilor BUE, care este de dorit să ajungă până la nivelul cetăţeanului.

Să nu uităm că în analizele sondajelor privind deschiderea cetăţenilor români pentru integrarea europeană, înainte de aderarea României la UE, a prevalat entuziasmul faţă de cunoaştere, beneficiile faţă de costuri. Această situaţie a cunoscut modificări radicale prin însăşi aplicarea acquis-ului comunitar în funcţionarea instituţională şi normativă, circulaţia liberă a forţei de muncă şi, mai ales, implicarea politicienilor prin prezenţa lor în organismele legiuitoare ale UE.

Transparenţa este aceea care dă substanţă dezbaterii politice dedicate legitimării contribuţiei naţionale la BUE, prin faptul că ea aduce


54

cunoaşterea, în modul firesc al principiilor şi rolului BUE în realizarea obiectivelor comune – programate sau efective – de la înălţimea instituţiilor comunitare.

Nu în ultimul rând, aplicarea principiilor legitimităţii şi transparenţei bugetului comunitar în plan naţional asigură acea verificare încrucişată între legalitate şi oportunitate, mai ales atunci când vorbim de contribuţii financiare publice extrateritoriale, date în gestiune supranaţională şi de la care toţi cetăţenii au aşteptări, nelipsite de suspiciunile oricărei execuţii bugetare.

1.7.3. Poziţionarea României

Reiterând ideea că reevaluarea fundamentală a funcţionării actualului sistem al BUE este o mare oportunitate pentru România, procesul de reformare a bugetului comunitar este posibil să aducă modificări care să întărească sau să slăbească argumentele pe care politicul şi-a construit argumentele aderării: împărţirea responsabilităţilor în cadrul unei Uniuni lărgite inclusiv prin prisma beneficiilor aduse Statelor Membre prin funcţionarea BUE.

În acest context, un alt fundament de elaborare a argumentelor poziţionării României, în afara celui reprezentat de constrângerile tratatelor, este reprezentat chiar de principalele dezvoltări observate în execuţia BUE din ultimii 5 ani.

Bilanţul acestor dezvoltări, cuprinzând perioada 2004 – 2009, surprinde aspecte care nu pot fi omise din poziţia contributivă, inspirată de interesele naţionale, a României la reformarea BUE. Ele sunt vehicule importante de promovare cu atât mai mult cu cât par să fie un dat, respectiv repere ale configurării BUE pentru viitorul european al tuturor Statelor Membre20.

Reţin atenţia următoarele elemente de bilanţ al dezvoltărilor menţionate:

- decizia politică a unei reforme fundamentale a BUE este în faza atingerii unui consens prin analiza şi eventuala achiesare la unul din scenariile de reformare a RP pentru BUE;

- acordul politic care a permis adoptarea cadrului financiar multianual 2007 – 2013, totalizând cheltuieli în sumă de 975 miliarde euro, s-a dovedit a fi unul înţelept din punct de vedere al asigurării stabilităţii

20 EU Budget Review: an opportunity for a thorough reform or minor adjustments? – Executive summary of the final report of the EU budget reform taskforce, Slovenia, October 2007


55

financiare al Uniunii lărgite, intrându-se deja într-o nouă generaţie de programe reflectând noile realităţi factuale interne şi externe Uniunii;

- anul 2008 consemnează creşterea la 45% a ponderii cheltuielilor BUE destinate îmbunătăţirii competitivităţii, creşterii economice, creării de locuri de muncă şi altor politici de acompaniere a acestor obiective; acest nou prag reflectă dinamismul în execuţia BUE, respectiv transformarea lui într-un instrument capabil să răspundă eficient la noile provocări;

- introducerea noului sistem de contabilitate ABAC (Accrual Based Accounting System) şi a Standardelor Internaţionale de Contabilitate în Sectorul Public (IPSAS) a permis Curţii de Auditori a UE să acorde – pentru prima dată de la înfiinţarea bugetului comunitar – certificarea fără nici o observaţie a execuţiei BUE pe 2007;

- introducerea unui „sistem de alarmare preventivă” a permis aducerea executării BUE, cât mai aproape de nivelul cheltuielilor, excedentul bugetar fiind redus cu 90% în mandatul ultimei Comisii Europene;

- noul sistem de transparenţă financiară (Financial Transparency System – FTS) a făcut posibilă, tot pentru prima dată, accesarea on-line de către public a tuturor alocărilor şi beneficiarilor de fonduri (structurale şi agricole) aflate în execuţia Comisiei sau a agenţiilor specializate ale acesteia.

Rememorarea acestor detalii, oarecum tehnice, dar cu o conotaţie de responsabilitate politică a Comisiei Europene în calitate de executant al BUE, dacă pot fi considerate ca atare, este importantă pentru dozajul argumentaţiei poziţionării naţionale, respectiv concentrarea efortului politic, cel puţin pe termen mediu, pe continuarea beneficiului unei poziţii nete, insistându-se pe aspecte de interes naţional care încă nu şi-au găsit soluţiile operaţionale la nivel comunitar sau pe efectul de propagare încă întârziat, în plan naţional, a politicilor comune la care s-a achiesat, inclusiv cele prevăzute în strategia anului 2010. Aceste poziţionări pot contrabalansa acceptul pentru reformarea BUE din punct de vedere al restructurării RP în contribuţia financiară naţională.

1.8. Strategia politicilor anuale pentru 2010.

La început de fiecare an, Comisia Europeană comunică Parlamentului European, Consiliului European, Comitetului Economic şi Social European şi Comitetului Regiunilor strategia politicilor anuale pentru următorul an. Scopul documentului este de a stabili agenda de lucru şi a lansa dialogul inter-instituţional european privind priorităţile anului care urmează.


56

Documentul este cuprinzător, excedând problematica alocărilor bugetare ale anului în discuţie, dar fără îndoială el are şi astfel de implicaţii. Din această perspectivă, cunoaşterea conţinutului acestuia are relevanţă nu numai de principiu, dar este de reţinut faptul că începând cu anul 2010 se declanşează şi procesul de a se ajunge la un consens privind principalele politici care să configureze viitorul cadru financiar multianual sub mandatul noii Comisii.

Propunerile de politici prioritare ale UE precum şi cele privind cadrul general al resurselor umane şi financiare făcute prin strategia politicilor anuale pentru 2010 aduc în atenţia României angajamente deja asumate în cei doi ani de la aderare, cu impact asupra orientării cheltuielilor BUE în 2010. Poziţionarea României pe problematica reformei BUE trebuie să ţină cont de politicile prioritare în desfăşurare şi având deja susţinerea financiară, nivelul actual al resurselor şi eficienţa cheltuirii acestora fiind un indiciu asupra viitoarelor propuneri de conservare, majorare sau de diversificare a resurselor bugetului pentru viitorul cadru financiar multianual.

Politicile prioritare rămân în sfera tradiţiei procesului de integrare cu obiectivele sale orientate spre coeziune şi solidaritate, dar, în acelaşi timp, sunt mulate pe realităţile cele mai provocatoare ale prezentului, respectiv consecinţele evoluţiei actualei crize. Raţiunea structurării lor urmează, în opinia noastră, noua logică de antrenare a unor soluţii aşa cum au ajuns definite, inclusiv prin contribuţia UE, în formatul G-20.

Ca urmare, privind la slăbiciunile şi vulnerabilităţile actualului cadru financiar multianual, puse în evidenţă de criză, anul 2010 trebuie să aducă acele îndreptări din mers care îşi vor pune amprenta pe conceptualizarea viitorului cadru financiar multianual din punct de vedere al cheltuielilor BUE, beneficiind şi de reformele care vor fi adoptate.

În ordine, aceste priorităţi sunt: - Redresarea economică şi socială, politică prioritară ce asigură un

follow-up efectiv al Planului European de Redresare Economică, în cadrul căruia Statele membre vor continua să-şi îndeplinească angajamentele şi să-şi coordoneze eforturile naţionale pentru a da viaţă Strategiei de la Lisabona privind creşterea economică şi ocuparea forţei de muncă şi să conserve principiile Pactului de Stabilitate şi Creştere;

- Schimbările climaterice şi o Europă sustenabilă, politică prioritară decurgând din angajamentele UE, conform noului acord internaţional asupra schimbărilor climaterice, deschizătoare de investiţii majore pe termen lung, cu efecte de progres tehnologic în domeniile


57

reducerii emisiilor de gaze şi efectului de seră, dezvoltării energiei alternative şi îmbunătăţirii eficienţei energetice;

- Cetăţeanul înainte toate, politică prioritară aflată în primul an de implementare în 2010, conform Programului Stockholm din domeniul libertăţii, securităţii şi justiţiei;

- Europa – partener al Lumii, politică prioritară vizând două aspecte esenţiale, respectiv o conduită pentru a face faţă provocărilor globalizării, securităţii energetice, securităţii alimentare, schimbărilor climaterice şi fenomenului migraţiei, precum şi implicarea UE în ajutorarea ţărilor sărace de a se redresa după criza actuală;

- O mai bună reglementare şi transparenţă, politică prioritară vizând simplificarea legislaţiei şi birocraţiei comunitare, fără afectarea eficienţei calităţii acestora pentru obiectivele adresate, precum şi continuarea acţiunilor prevăzute de Iniţiativa europeană privind transparenţa (cu referire directă la beneficiarii de fonduri UE), aplicarea rezultatelor evaluărilor făcute asupra funcţionării Registrului reprezentanţilor de interese şi implementarea Procedurii de înregistrare „one-stop-shop”.

Este de menţionat ca la 22 iunie a.c., Comitetul pentru Buget din cadrul Consiliului Europei a adoptat în prima lectură proiectul de buget pentru anul 2010, acesta reflectând în mod echilibrat poziţiile exprimate de delegaţiile Statelor Membre în cele două runde de negocieri, cu observaţia că România şi-a atins obiectivele majore, în special pe alocările privind subcapitolul 1b: Coeziune pentru creşterea economică. Pornind de la acest moment al procesului de adoptare a alocărilor de angajamente şi a alocărilor de plăţi ale BUE pe 2010, se poate aprecia că România răspunde iniţiativelor calitative privind viitorul cadru financiar multianual care urmează şi care se bucură de sprijin politic la nivelul Uniunii. Concluzia firească este că România priveşte cu interes şi procesul de reformare a bugetului comunitar.

1.9. Principalele tendinţe de reformare conceptuală şi tehnică a

BUE rezultată din consultările publice

La sfârşitul anului 2008, Comisarul pentru programarea financiară şi buget, Dr. Dalia Grybauskaite21, a prezentat principalele concluzii generate de consultaţiile publice pe marginea reformei BUE. Veridicitatea acestora este confirmată de faptul că toate Statele membre au transmis

21 Dr. Dalia Grzbauskaite, Results of the Public Consultation, Conference on „Reforming the Budget, Changing Europe”, Bruxelles 12 nov. 2008


58

contribuţiile lor oficiale pe bază de chestionar, peste 2000 de persoane din 20 de ţări membre ale UE au dezbătut direct problematica reformei BUE şi s-au primit cca. 300 de contribuţii explicite cu referiri la o diversitate de aspecte legate de reformă.

Prin prisma partenerilor identificabili, 34% au reprezentat sectorul public/guvernamental, 20% organizaţii neguvernamentale, 14% sectorul privat, 13% universităţi/cercetare, 12% cetăţeni şi 7% alţii. Această diversitate de parteneri confirmă interesul european pentru o reformă fundamentală a BUE, pentru necesitatea unei schimbări.

Consultările publice converg către mesaje comune, relativ puternice, în următoarele domenii:

- bugetul comunitar este instrumentul principal de răspuns al UE la o Europă în schimbare;

- modernizarea rapidă a BUE este şansa ca UE să se poată confrunta cu noile riscuri şi provocări;

- parametrul esenţial al eficienţei BUE este valoarea adăugată pe care o aduce la nivel european; valoarea adăugată este criteriul principal care trebuie să fundamenteze orice cheltuială la nivelul UE;

- conceptul de „juste retour” la nivel de Stat membru ar trebui eliminat, întrucât a face apel la acesta ar însemna nu numai o dezbatere fără finalitate, dar şi o totală subminare a alocărilor, fie angajate, fie de plată.

Din punct de vedere al provocărilor pentru UE, care ar trebui reflectate conceptual şi operaţional în sistemul de finanţare al BUE, opiniile exprimate semnalează următoarea ordine a preferinţelor:

- schimbările climaterice – două treimi din respondenţi afirmă că modalitatea corectă a abordării acestora se impune ca un test pentru viitorul Europei;

- creşterea competitivităţii UE – unul din doi respondenţi o susţin ca o prioritate pentru Uniune, într-o economie globalizată;

- asigurarea securităţii în aprovizionarea cu energie - este considerată ca o prioritate pentru creşterea economică şi angajarea forţei de muncă pe termen lung;

- inegalităţile – în sens larg, care există între ţări şi regiuni, sunt o realitate;

- îmbătrânirea populaţiei – are implicaţii care trebuie abordate la nivel european;

- factori externi – în principal migraţia, ameninţări la securitate, se manifestă ca presiuni sporite asupra Uniunii Europene.


59

Pe baza acestor mesaje şi a ordinii provocărilor din punct de vedere al importanţei şi presiunii imediate şi de perspectivă asupra UE, s-au identificat următoarele posibile evoluţii în viitoarele destinaţii ale cheltuie-lilor BUE, în condiţiile unei reaşezări şi a importanţei acestora:

În sensul creşterii: - cheltuieli pentru asigurarea competitivităţii, pe baza

îmbunătăţirii cercetării şi inovaţiei: răspunsurile au pus accent pe o creştere semnificativă a fondurilor destinate cercetării şi dezvoltării la nivel comunitar, acompaniată de sprijin financiar pentru inovaţii în industrii şi afaceri;

- cheltuieli pentru protecţia mediului şi reducerea efectelor schimbărilor climaterice: susţinerile au optat pentru fonduri directe mai mari, focalizarea în mai mare măsură a cercetării şi dezvoltării pe obiective de mediu şi alinierea politicilor de orice natură la cerinţele unui mediu curat.

- cheltuieli pentru energie: dimensionarea acestora trebuie să cumuleze aspecte de securitate în aprovizionare, vizând promovarea proiectelor de interconectare alternativă, concentrarea cercetării pe tehnologii de producere şi consum eficient al energiei, orientarea de cheltuieli directe pentru dezvoltarea surselor energetice reînnoibile.

În sensul conservării sustenabilităţii: - cheltuieli pentru coeziune: sprijinul pentru acest principiu

continuă să fie puternic, dar se notifică necesitatea schimbării politicilor de punere în practică, solicitările vizând concentrarea fondurilor pentru cele mai puţin dezvoltate state sau regiuni ale Uniunii, asigurarea unei mai rapide convergenţe economice, coeziunea în acţiune să devină şi ea un răspuns la provocările globalizării.

În sensul scăderii: - cheltuielile pentru agricultură: sunt considerate ca un punct

fierbinte al dezbaterilor, întrucât acestea împreună cu cele destinate implementării politicii de coeziune consumă două treimi din BUE: PAC trebuie menţinută prin alinierea ei cu noi obiective comune, dar cu reducerea alocărilor sub forma de ajutoare directe, iar cele rămase să răspundă unor necesităţi de reforme agricole reale;

- finanţarea dezvoltării rurale: trebuie privită în contextul politicii de coeziune, ceea ce ar scădea presiunea pe cheltuielile rezervate PAC; se propune ranforsarea pilonului 2 şi găsirea formelor de cofinanţare a pilonului 1.

Sinteza opiniilor asupra noilor orientări a cheltuielilor BUE, pornind de la restructurarea priorităţilor obiectivelor politice comune, au configurat în mod corespunzător posibilele resurse de finanţare în viitor a bugetului


60

comunitar. Cea mai importantă susţinere o capătă principiul că resursele financiare ale BUE trebuie să rezoneze cu „ambiţiile” politicilor Uniunii Europene. De aici, o posibilă concluzie este că se recunoaşte în fapt principiul că politicile comune au nevoie de o finanţare adecvată, ceea ce nu înseamnă implicit un acord sau acceptarea facilă a unor creşteri cantitative a resurselor financiare ale BUE, fie în mod absolut, fie ca procent din PIB-ul total al UE.

Pe fondul acestei idei de rezonare a finanţării cu anvergura politicilor angajate de Uniunea Europeană, prin consensul Statelor Membre, se disting următoarele tendinţe de structurare a resurselor financiare ale unui buget comunitar reformat:

- RPT ale BUE se bucură de o largă susţinere, ceea ce poate inhiba orientarea spre resurse alternative;

- contribuţiile determinate pe baza VNB sunt catalogate ca cele mai sigure şi funcţionale resurse, abordarea lor instituţională putând fi extinsă în timp;

- contribuţiile determinate pe baza TVA vor trebui eliminate în timp, proces acompaniat de o simplificare a sistemului de prelevare şi o corectare a bazei de calcul;

- resursele alternative se bucură doar de un accept de principiu, în sensul că eventuale propuneri pot fi discutate, dar examinarea posibilităţii aplicabilităţii lor trebuie făcută în strânsă legătură cu priorităţile politicilor UE, implicând şi posibile schimbări instituţionale.

În strânsă legătură cu resursele financiare ale BUE a fost tratat şi mecanismul de corecţie/compensare care necesită eliminarea excepţiilor excesive cu renunţarea totală la acestea. Cea mai mare pondere a punctelor de vedere exprimate în legătură cu reformarea acestuia evocă dezamăgirea faţă de ne-transparenţa mecanismului.

De asemenea, sinteza concluziilor consultărilor publice pe tema resurselor de finanţare a BUE include relevanţa opiniilor exprimate în raport cu eficienţa BUE. Legat de acest aspect, cu atât mai preocupant cu cât conceptul obsedant de „juste retour” este de dorit să nu mai fie invocat, argumentul major fiind acela că el poate bloca orice progres în reforma BUE, mai trebuie menţionată diversitatea de căi prin care bugetul comunitar poate deveni mai eficient. Căile pot fi grupate pe patru direcţii:

(i) transparenţă sporită, cu semnificaţia unui acces public facil la informaţiile care privesc BUE;

(ii) o structură simplificată, ceea ce echivalează cu integrarea tuturor cheltuielilor în buget;


61

(iii) întărirea responsabilităţii Statelor Membre, acestea gestionând în final 80% din resursele redistribuite prin BUE;

(iv) o mai mare flexibilitate în execuţia BUE, pentru a i se conferi o mai mare viteză de reacţie, prin cheltuieli, la provocările în schimbare.

62

Capitolul II. POLITICI COMUNITARE ŞI BUE

2.1. BUE – caracteristici, conţinut, evoluţii

O caracteristică importantă a sistemului de finanţare a politicilor UE este autonomia; Uniunea Europeană are propriul buget, distinct de cel al Statelor Membre, prin acest aspect ea diferenţiindu-se de organizaţiile internaţionale tradiţionale.

Parlamentul European, în contextul procesului de co-decizie, deşi a primit competenţe bugetare relativ importante, acestea se referă prioritar pe partea de cheltuieli a BUE, cum sunt dreptul de a mări, reduce sau redistribui cheltuielile neobligatorii (fără a avea însă acces la cheltuielile agricole), de a adopta sau respinge bugetul propus şi votul de aprobare a punerii în aplicare a bugetului de către Comisia Europeană (efectuarea descărcării de gestiune anuală). Astfel, Consiliul European şi-a pierdut calitatea avută iniţial de autoritate bugetară unică, păstrându-şi însă dreptul de a avea ultimul cuvânt în ceea ce priveşte cheltuielile obligatorii.

Bugetele UE au evoluat de la o programare anuală la cea multianuală (de şapte ani), fiind generat conceptul de „Cadrul Financiar Multianual” (CFM), prin care se înţelege perspectiva financiară pe termen mediu al U.E. În acest fel, s-a marcat distincţia între bugetele anuale şi modul de înlănţuire al acestora în perspectivă, pentru a fi atinse în mod real obiectivele politicilor comune al Uniunii.

Deşi nu a eliminat procedura bugetară anuală, apariţia CFM a redus considerabil confruntarea anuală pentru nivelul cheltuielilor şi a destinaţiilor acestora, dintre Comisia Europeană şi Statele Membre, limitele generale ale bugetelor anuale însumate ale următorilor ani, plafonul maxim, rata de creştere, veniturile şi cheltuielile pe capitole etc. fiind dezbătute odată la şapte ani.

BUE se deosebeşte fundamental de bugetele naţionale ale Statelor Membre, deoarece instituţiile publice naţionale (armata, poliţia, justiţia, sănătatea şi educaţia) se află în responsabilitatea Statelor Membre şi sunt finanţate consistent din bugetele naţionale, în timp ce cheltuielile cu instituţiile administraţiei europene (Comisia, Parlamentul, Consiliul, Curtea de Justiţie), deşi sunt finanţate prin contribuţii naţionale, sunt reduse.

Problemele bugetare ale UE au cunoscut, de-a lungul evoluţiei procesului integrării, numeroase controverse legate de necesitatea unor RP de finanţare a comunităţilor europene, care din instituţiile Uniunii să deţină


63

controlul asupra bugetului – Parlamentul, Comisia sau Consiliul – şi care să fie modul de soluţionare a dezechilibrelor din bugetul comunitar.

În primii ani de funcţionare a Uniunii Europene, sub forma comunităţilor, s-a urmărit consolidarea sistemului financiar european, acţionându-se în trei direcţii principale:

a. unificarea instrumentelor bugetare, pe măsura adâncirii şi lărgirii procesului de integrare;

b. creşterea autonomiei financiare, în paralel cu diversificarea resurselor, de la prelevările Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO) şi contribuţiile Statelor Membre, până la RP;

c. realizarea echilibrului instituţional în exercitarea autorităţii bugetare prin armonizarea atribuţiilor instituţiilor comunitare, în prezent, autoritatea bugetară fiind împărţită între Parlament şi Consiliu.

Clarificări şi modificări importante în planul sistemului financiar şi bugetar comunitar au avut loc după cel de-al treilea val al integrării (1986, aderarea Spaniei şi Portugaliei) şi adoptarea Actului Unic, reformele sistemului financiar şi bugetar european iniţiate de J. Delors vizând, în principal, următoarele:

- modalitatea de stabilire a plafonului total al RP şi a contribuţiilor bazate pe VNB;

- introducerea planificării financiare anuale, însoţită de o dublă plafonare a cheltuielilor: plafonarea plăţilor din bugetul anual, care nu poate depăşi plafonul global exprimat ca procent din PIB-ul UE, şi plafonarea fiecărei cheltuieli la un nivel fixat pentru fiecare an.

- reformarea sistemului financiar-bugetar al UE cu asimilarea acţiunilor prevăzute în aşa-numitele pachete de măsuri Delors:

a). pachetul Delors 1, care a limitat cheltuielile pentru agricultură prin plafonarea creşterii acestora la 74% din creşterea PIB-ului mediu pe UE; a dublat alocaţiile consacrate fondurilor structurale; a constituit cea de-a patra resursă pentru finanţarea noilor cheltuieli, bazată pe VNB - ul fiecărei ţări;

b). pachetul Delors 2, care a redistribuit resursele financiare în favoarea programelor structurale şi a creat Fondul de coeziune.

Pentru bugetul comunitar rămâne, şi în prezent, o mare provocare constituirea resurselor necesare susţinerii financiare solicitate de procesul de extindere a UE către Est. La o mărime dată a bugetului, alocarea unor resurse bugetare mereu mai mari pentru restructurarea economiilor ţărilor noi aderate din Centrul şi Estul Europei afectează implicit unele State Membre – ca Spania, Portugalia, Grecia, Irlanda – care nu şi-au finalizat propriile procese de restructurare şi modernizare a economiilor lor naţionale.


64

Acesta este şi motivul pentru care finanţiştii europeni privesc cu puţină îngăduinţă extinderea Uniunii Europene către Centrul şi Estul Europei, fie şi numai prin prisma necesarului suplimentar de fonduri structurale.

Este evident că, pentru România, evoluţia sistemului de resurse de finanţare a BUE de până acum trebuie să inspire adoptarea unei strategii adecvate privind viitoarea reformare a bugetului comunitar. Situaţia prezentă şi cea viitoare, care poate implica o nouă extindere a UE, este de natură să limiteze relativ accesul României la resursele comunitare, să-i afecteze poziţia netă prin aplicarea principiilor coeziunii şi solidarităţii, să-i crească contribuţia naţională.

Principial, România va putea beneficia de fonduri europene relativ mai reduse, dacă nu-şi va amplifica gradul de utilizare al acestora, tocmai proiectele rezultate din utilizarea fondurilor europene fiind capabile să genereze resurse pe termen mediu şi lung pentru o contribuţie naţională în creştere.

2.2. Principiile, regulile şi procedurile BUE

Elaborarea şi executarea BUE răspunde principiilor şi procedurilor bugetare naţionale: unitatea, universalitatea, anualitatea, echilibrul şi specializarea bugetară22.

1. Principiul anualităţii. Bugetul comunitar respectă principiul clasic al anualităţii, care implică relaţionarea operaţiilor bugetare la un exerciţiu anual, pentru a facilita Comisiei controlul executării operaţiunilor.

Anumite activităţi şi acţiuni ale UE se întind pe mai mulţi ani, ceea ce impune acţiuni bugetare plurianuale, situaţie în care se face apel la credite disociate, compuse din credite de angajament şi credite de plăţi. Creditele de angajament au rolul de a acoperi, în exerciţiul financiar al anului în curs, costul unor operaţiuni şi acţiuni a căror realizare se întinde pe o perioadă mai mare de un an. Creditele de plăţi au menirea să acopere cheltuieli solicitate de angajamentele anului în curs sau ale anului anterior, pentru acestea din urmă fiind necesare autorizări bugetare suplimentare.

Este posibil ca, în urma execuţiei bugetare anuale, creditele de angajamente să fie mai mari decât creditele de plăţi, diferenţa reprezentând angajamente restante de lichidat, ele fiind rezultatul neconcordanţei în timp între finalizarea angajamentelor contractate şi momentul la care trebuia 22 Financial Regulation and Implementing Rules Applicable to the General Budget of the European Communities, European Commission, Office for Official Publications of the European Communities, 2008, pag.15-46


65

făcute plăţile, procedându-se la sistemul reportărilor la credite, care necesită, de asemenea, aprobări speciale.

2. Principiul unităţii. Bugetul comunitar este un buget anual, aceasta însemnând că ansamblul încasărilor şi plăţilor trebuie să se găsească într-un singur document bugetar, pentru a facilita procesul de urmărire şi control al utilizării resurselor.

Deşi procesul unificării instrumentelor bugetare a avansat, este de menţionat faptul că, şi în prezent, anumite structuri ale UE dispun de un regim bugetar particular, precum politica externă şi de securitate, justiţia şi afacerile interne, agenţiile europene sau fondurile speciale etc.

3. Principiul universalităţii. Acest principiu presupune că toate încasările bugetare reprezintă o masă comună care serveşte la finanţarea tuturor cheltuielilor, fără deosebire. El are la bază două reguli: regula nonafectării, ceea ce înseamnă că încasările bugetare să nu fie afectate de dorinţa efectuării unor cheltuieli selectate, precizate expres, şi regula noncontracţiei, ceea ce înseamnă că nu se acceptă micşorări ale încasărilor sau plăţilor.

4. Principiul echilibrului. Bugetul comunitar trebuie să respecte acest principiu chiar dacă el nu se regăseşte la nivelul Statelor Membre. Acest principiu presupune că încasările dintr-o perioadă trebuie să fie egale cu cheltuielile aceleiaşi perioade, fiind interzis să se recurgă la un împrumut pentru a acoperi un deficit bugetar.

Apariţia, în perioada execuţiei bugetare, de diferenţe între venituri şi cheltuieli reflectă două situaţii: excedent bugetar, situaţie frecventă, excedentul fiind raportat în anul următor; deficit bugetar, situaţie excepţională, ce necesită o rectificare bugetară numai prin transferuri de la un post la altul.

Deoarece, de regulă, BUE cunoaşte excedente, se utilizează noţiunea de rezervă negativă, respectiv o valoare negativă care este înscrisă în buget şi care va dispărea pe parcursul exerciţiului bugetar prin viramente de la capitolele ce se vor dovedi excedentare. Aceasta înseamnă că, la elaborarea bugetului pentru anul viitor, se prevede finanţarea unor cheltuieli prin anticiparea de economii ce se vor realiza în cursul exerciţiului, fără ca aceste capitole generatoare de economii să poată fi identificate în momentul votării bugetului.

5. Principiul specializării. El presupune ca fiecare credit să aibă o anumită destinaţie şi un scop precis, iar încasările să fie urmărite pe surse pentru a identifica eventualele nerealizări şi a preîntâmpina apariţia de deficite.


66

În elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetară sunt respectate cerinţele procedurii bugetare, care presupune implicarea diferenţiată a instituţiilor UE. Parlamentul European hotărăşte în ce priveşte aşa-numitele cheltuieli neobligatorii, legate de funcţionarea instituţiilor, iar Consiliul hotărăşte asupra cheltuielilor obligatorii, care se referă la angajamentele asumate prin politicile comunitare.

Procesul de luare a deciziilor în domeniul bugetar, de către Consiliu şi Parlament, s-a perfecţionat continuu, separându-se atribuţiile celor două instituţii: puterea legislativă rămâne la nivelul Consiliului, puterea bugetară este împărţită între Parlament şi Consiliu, iar execuţia bugetară cade în sarcina Comisiei.

2.3. Structura BUE

Bugetul comunitar este structurat pe secţiuni, titluri, capitole, articole şi poziţii. Cea mai importantă componentă este capitolul, acesta fiind cel care indică competenţa autorităţii bugetare în măsură să poată autoriza anumite viramente de la un capitol la altul.

Finanţarea veniturilor BUE este asigurată prin RP, în cadrul cărora distingem trei categorii: RPT (taxe vamale, impozite agricole etc.), Statele Membre colectând aceste resurse în numele UE, reţinându-şi 10% ca taxe de colectare; resursele pe bază de TVA, la care se adaugă şi contribuţia la rabatul acordat Marii Britanii („cecul britanic”); resursele pe bază de VNB, distribuţia acestora presupunând un calcul al restului care rezultă prin scăderea cheltuielilor totale din venitul total realizat din primele două categorii de resurse.

În realizarea veniturilor bugetare au fost parcurse două etape: până în anul 1970, bugetul a fost conceput în întregime pe seama contribuţiilor directe ale Statelor Membre, pentru ca apoi bugetul să fie finanţat prin RP, care de fapt reprezintă veniturile convenite a fi vărsate către BUE de Statele Membre, ca resurse acceptate convenţional comunitare.

RP convenţional comunitare au evoluat de la o structură reprezentată de taxele vamale asupra bunurilor importate din afara Comunităţii prin aplicarea tarifului vamal comun, prelevările asupra importului de produse agricole şi resursa bazată pe TVA, colectată ca procent din totalul TVA încasat în fiecare din Statele Membre (1% în 1979, 1,4% în 1986, 0,75% în 2002 şi 0,5% în 2004), spre clasificarea menţionată mai sus, cu stabilirea de noi plafoane.


67

La acest moment se impune o întrebare. Este demersul actual de reformare a BUE un răspuns la eventuala apariţie a unei „crize” în domeniul resurselor, datorită actualei crize financiare sau şi altor cauze cum ar fi extinderea UE la 27 de membri sau globalizarea?

Este posibil ca acest demers să prefigureze percepţia unei eventuale „crize” de resurse financiare pentru BUE, dar la cauzele enumerate trebuie să avem în vedere răspunsurile pe care politicile comune trebuie să le dea noilor provocări economice şi politice cu care se confruntă UE şi despre care am amintit în capitolul anterior.

Faţă de această posibilitate, credem că structura şi nivelul actualelor resurse ale BUE vor putea suferi modificări în viitor, iar România ar trebui să acţioneze pentru a contracara o eventuală creştere a dezechilibrului între contribuţiile către BUE şi fondurile atrase de la UE, inclusiv prin eforturi interne legate de predictibilitatea cadrului fiscal normativ şi politici economice de stimulare a unei baze de impozitare mai largi.

În ceea ce priveşte cheltuielile din bugetul general, acestea sunt structurate şi ordonate pe şase secţiuni: Parlamentul European – I, Consiliul Europei – II, Comisia Europeană – III, Curtea de Justiţie – IV, Curtea de Conturi – V, Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor – VI.

Plăţile făcute la secţiunile I, II, IV, V şi VI se numesc plăţi (credite, cheltuieli) de funcţionare, adică administrative, pe când cele de la secţiunea a III-a, Comisia Europeană, sunt grupate în două categorii: credite (plăţi, cheltuieli) de funcţionare, care au menirea să acopere cheltuielile Comisiei Europene cu personalul, chiriile, materialele, publicaţiile, sistemul informatic, misiuni specifice, pensiile funcţionarilor etc., şi credite operaţionale.

Creditele operaţionale gestionate de Comisia Europeană au următoarele destinaţii:

- finanţarea agriculturii prin Fondul European de Orientare şi Garanţie Agricolă (FEOGA), secţiunea garantare;

- finanţarea acţiunilor structurale: Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul Social European (FSE), FEOGA – Secţiunea Orientare; Fondul de Coeziune, Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului (IFOP);

- acoperirea cheltuielilor din domeniul educaţiei (programul Socrates), formării profesionale (programul Leonardo), audiovizualului (programul Media), culturii, comunicaţiilor, relaţiilor sociale, sănătăţii publice;

- acoperirea cheltuielilor alocate pentru energie;


68

- acoperirea cheltuielilor alocate pentru ameliorarea funcţionării pieţei interne;

- finanţarea programelor de cercetare şi dezvoltare tehnologică; - finanţarea cheltuielilor legate de diverse acţiuni de cooperare

economică şi financiară cu ţări terţe; - acoperirea cheltuielilor generate de acţiunile în cadrul politicii

externe şi de securitate comună; - garanţii şi rezerve (credite neutilizabile în momentul votării

bugetului) ce vor fi folosite pe parcursul exerciţiului bugetar. Cu toate că nu face obiectul acestui studiu, partea de cheltuieli a

BUE este importantă pentru România, deoarece, prin fondurile puse la dispoziţie prin BUE, se creează bazele naţionale generatoare de resurse pentru contribuţia viitoare, posibil crescătoare, a României la resursele de finanţare a bugetului comunitar.

2.4. Bugetul UE şi controlul financiar

Potrivit articolului 274 (205) al Tratatului, Comisia Europeană are obligaţia de a executa prevederile bugetului comunitar conform principiilor de „gestiune financiară sănătoasă”, acest lucru realizându-se parţial cu ajutorul mecanismelor de control financiar intern ale Comisiei şi ale auditului efectuat de Curtea Europeană de Conturi, adesea în colaborare cu organismele naţionale de control.

Etapa finală a controlului o reprezintă procedura de închidere bugetară: odată pe an, la recomandarea Consiliului Europei, Parlamentul European aprobă închiderea exerciţiului bugetar şi descărcarea de gestiune pentru Comisie.

Controlul iniţial, atât al veniturilor, cât şi cel al cheltuielilor, este exercitat parţial de autorităţile naţionale, acestea menţinându-şi drepturile asupra propriilor resurse şi dispunând ele de aparatul necesar pentru colectarea şi controlul acestor sume. 10% din RP datorate BUE sunt reţinute de către Statele Membre drept taxă de colectare.

La nivel comunitar, controlul este exercitat de către directori cu atribuţii de control şi contabili, iar ulterior de către controlul financiar intern, în interiorul fiecărei instituţii UE. Rolul controlului financiar a fost mereu reevaluat, ceea ce presupune faptul că, în cadrul procesului actual de reformare a BUE, este foarte posibil ca Regulamentul Financiar să impună în viitor o separare a funcţiilor de audit şi cenzorat, de procesul de aprobare prealabilă a cheltuielilor.


69

Controlul extern este efectuat de către Curtea de Conturi, care, în fiecare an, înaintează autorităţii bugetare rapoarte detaliate, acestea fiind: Atestarea corectitudinii contabilităţii, a legalităţii şi corectitudinii tranzacţiilor; Raportul anual privind executarea bugetului general, incluzând bugetele tuturor instituţiilor şi organismelor satelit; Rapoartele speciale cu privire la probleme specifice.

Rolul Curţii de Conturi se concretizează în trei responsabilităţi majore, constând din sprijinul acordat Parlamentului şi Consiliului în exercitarea funcţiei lor de control al execuţiei bugetare, întocmirea raportului anual după încheierea fiecărui exerciţiu, raportul fiind transmis instituţiilor Comunităţii şi publicat în „Jurnalul Oficial al Uniunii Europene”, realizarea raportului anual cu privire la regularitatea operaţiunilor contabile şi raportul cu privire la regularitatea gestiunii financiare a operaţiunilor bugetare.

Curtea de Conturi îşi realizează obligaţiile în temeiul atribuţiilor referitoare la bugetul comunitar, care pot fi enumerate după cum urmează:

- verifică conturile aferente tuturor cheltuielilor administrative şi veniturilor de natură administrativă ale Comunităţii, inclusiv veniturile care provin din impozitul stabilit în beneficiul Comunităţii asupra salariilor, indemnizaţiilor şi primelor funcţionarilor şi ale agenţilor acesteia;

- verifică legalitatea şi regularitatea veniturilor şi cheltuielilor menţionate;

- controlul veniturilor se efectuează pe baza celor constatate, ca sume datorate şi plătite Comunităţii;

- controlul cheltuielilor se efectuează pe baza angajamentelor asumate şi a plăţilor efectuate;

- controalele se pot efectua înaintea încheierii conturilor din exerciţiul bugetar avut în vedere.

Biroul de Luptă Împotriva Fraudelor (cunoscut sub apelativul OLAF) este în mod oficial independent de Secretariatul general al Comisiei Europene. Consolidat la iniţiativa Parlamentului European, OLAF are un rol important în protejarea intereselor financiare ale Uniunii, cu responsabilitatea de a lupta, în toate instituţiile, împotriva fraudelor implicând fonduri comunitare şi de a coordona organismele responsabile în statele membre.

2.5. Evoluţia provocărilor financiare ale BUE

Din anii `80, regula potrivit căreia bugetul general al UE este echilibrat şi integral finanţat din RP a început să nu mai funcţioneze, deoarece în mai mulţi ani cheltuielile au depăşit veniturile estimate. Un prim


70

remediu de echilibrare a BUE a fost trecerea la contribuţiile naţionale sub forma resursei bazate pe VNB.

Cauzele care au declanşat persistenţa deficitelor bugetare comunitare au fost: creşterea cheltuielilor comunitare agricole; expansiunea fondurilor structurale; tendinţa de reducere a încasărilor din taxe vamale; reducerea încasărilor pe seama taxei vamale aplicate la importul de produse agricole; creşterea volumului restricţiilor la exportul de produse agricole; reducerea încasărilor din TVA al ţărilor comunitare.

Reducerea relativă a veniturilor la bugetul comunitar a generat eforturi deosebite de armonizare între nivelul resurselor şi nivelul cheltuielilor, instituţiile comunitare semnând un Acord interinstituţional între Parlament, Consiliu şi Comisie, prin care s-a convenit şi asupra marilor priorităţi bugetare care să fie cuprinse în perspectivele financiare ale UE.

Priorităţile au devenit indicatori de determinare a mărimii maxime şi a structurării cheltuielilor pe şapte domenii principale: agricultura, acţiuni structurale, politici interne, acţiuni externe, cheltuieli administrative, rezerve şi ajutor pentru preaderare.

Pactul de Stabilitate şi Creştere (PSC - 2005) a evidenţiat creşterea credibilităţii cadrului bugetar al UE, fiind identificabile însă şi câteva provocări, şi anume: necesitatea respectării spiritului acestuia, în sensul conducerii prudente a politicii bugetare chiar şi atunci când climatul economic este favorabil; accent cât mai puternic asupra sustenabilităţii finanţelor publice; îmbunătăţirea statisticii guvernanţei bugetare; creşterea unei sinergii mai bune între politica bugetară şi creşterea economică; dezvoltarea regulilor fiscale şi a instituţiilor la nivel naţional.

În contextul dezbaterilor actuale privind RP ale BUE, Parlamentul European a adoptat o rezoluţie (29 martie, 2007 - 2006/22005 INI)23, în care sunt sintetizate principalele insuficienţe ale sistemului de finanţare actual. Rezoluţia cuprinde constatări prin care Parlamentul:

- subliniază că folosirea unui sistem în care aproximativ 70% din veniturile Uniunii nu provin din RP, ci direct de la bugetele naţionale, prin intermediul resurselor bazate pe VNB, iar 15% provin din resursa bazată pe TVA, care nu poate fi considerată o resursă proprie comunitară autentică, se îndepărtează de dispoziţiile şi spiritul Tratatului de la Roma;

- subliniază că însăşi existenţa UE a contribuit la intensificarea schimburilor comerciale intracomunitare şi la creşterea „bunăstării” în

23 Viitorul resurselor proprii ale Uniunii Europene, Rezoluţia Parlamentului European din 29 martie 2007 privind viitorul resurselor proprii ale Uniunii Europene (2006/2205 INI), P6_TA(2007)0098


71

statele membre, motiv pentru care UE este pe deplin îndreptăţită să aplice un sistem de resurse proprii comunitare autentice şi nu unul alimentat de contribuţiile naţionale;

- subliniază faptul că tocmai această noţiune de „cotizaţie de membru” a dus la punerea accentului pe dezbaterea cu privire la viziunea limitată a contribuabilului net, care nu ia în considerare beneficiile aduse de Uniunea Europeană în domeniul păcii, libertăţii, prosperităţii şi securităţii în spaţiul Statelor Membre, în ciuda faptului că noţiunea de „solduri bugetare nete” prezintă deficienţe semnificative şi din punct de vedere tehnic şi nu permite decât evaluări aproximative;

- subliniază faptul că nici partea de venituri („efectul Rotterdam”), nici partea de cheltuieli („efectul Luxemburg”) a soldurilor nete nu reflectă pe deplin realitatea;

- este ferm convins că sistemul actual de RP bazat pe contribuţiile Statelor Membre este atât neechitabil faţă de cetăţeni, cât şi nedemocratic, şi nu contribuie la consolidarea angajamentului faţă de integrarea europeană;

- arată că actualul sistem, în măsura în care el este perceput ca o sarcină suplimentară asupra bugetelor naţionale, nu poate asigura Uniunii fonduri suficiente pentru realizarea tuturor politicilor sale;

- critică premisele create pentru ca o ţară să finanţeze oficial numai acele politici care prezintă interes pentru aceasta, ceea ce ar putea marca negativ valorile care au caracterizat succesul Uniunii de-a lungul ultimilor 50 de ani;

- subliniază că sistemul actual, cu cele patru resurse diferite şi diversele mecanisme de deduceri, fie generale, fie în favoarea unuia sau altuia dintre Statele Membre, este prea complex, lipsit de transparenţă şi greu de înţeles pentru cetăţenii europeni;

- subliniază faptul că acest sistem nu contribuie cu nimic la satisfacerea cerinţei de stabilire a unei legături directe între Uniune şi cetăţenii acesteia;

- notează faptul că, în cadrul deciziilor privind RP şi CFM, condiţia de unanimitate face ca orice rezultat al negocierilor din aceste domenii să depindă de bunăvoinţa şi posibilităţile financiare chiar şi ale celor mai reticente State Membre, fie bogate, fie sărace;

- atribuie acestui sistem deficitar inadvertenţele Acordului din cadrul Consiliului European privind noul CFM 2007–2013 încheiat la reuniunea la nivel înalt de la Bruxelles, din 14-15 decembrie 2005;

- consideră că pachetul financiar convenit, cu nenumăratele sale excepţii pe partea de venituri şi compensaţiile acordate anumitor State


72

Membre pe partea de cheltuieli, este o dovadă a inechităţilor pe care le produce sistemul actual;

- consideră că este inacceptabil ca toate Statele Membre să fi căzut de acord asupra unor proiecte importante ale Comunităţii, ca până la urmă să nu le finanţeze etc.

Evocarea acestor constatări la nivelul unei rezoluţii a Parlamentului European are menirea de a inspira poziţia României în procesul actual de reformare a BUE, cu atât mai mult cu cât ele reflectă capcane periculoase ale procesului de integrare suis generis.

2.6. Coordonarea politicilor fiscale şi asigurarea caracterului

sustenabil al resurselor bugetului comunitar

2.6.1. Coordonarea politicilor economice în cadrul UE

Coordonarea politicilor economice în cadrul UE include interacţiunea între decidenţii de politică la nivel naţional (Statele Membre) şi cei la nivel supranaţional (Comisia Europeană şi Banca Centrală Europeană), cei din urmă ca reprezentanţi ai intereselor comune ale Statelor Membre, cu precădere în domeniile bugetar şi monetar.

Motivaţiile coordonării la nivel economic le regăsim în creşterea interdependenţelor dintre economiile ţărilor membre, funcţionarea corectă a pieţei interne unice şi atingerea obiectivelor UE.

Se evidenţiază trei fundamente pentru consolidarea disciplinei financiare la nivel naţional în cadrul UE:

- primul fundament pentru a consolida disciplina financiară este cel adoptat prin PSC, bazat pe reguli stricte prevăzute în tratatele comunitare şi care sunt aplicate prin intermediul unor reglementări formale ce obligă Statele Membre. În caz contrar, se aplică penalităţi reprezentând un procent de 0,75% din PIB (procedura este aplicabilă numai statelor membre ale zonei euro).

- un al doilea fundament este bazat pe reguli orientative; - un al treilea fundament bazat pe principiul coordonării voluntare a

politicilor economice ale statelor membre, fără a presupune existenţa unei baze legale în acest sens.

Al doilea fundament stă la baza elaborării Ghidului Măsurilor de Politică Economică, şi presupune aplicarea unor proceduri, prevăzute în tratatele comunitare, dar care nu sunt legi, obligatoriu de respectat.

Al treilea fundament presupune utilizarea metodei coordonării deschise a politicilor economice, care nu obligă prin lege la respectarea unor norme şi nu permite aplicarea de sancţiuni financiare.


73

Conform PSC, Statele Membre rămân responsabile pentru politicile bugetare naţionale. În acelaşi timp, este obligatorie şi întărirea monitorizării şi a respectării poziţiilor bugetare, potrivit prevederilor unor regulamente aplicabile la nivel european. Regulamentul privind întărirea monitorizării poziţiilor bugetare le cere Statelor Membre să prezinte Programe de Stabilitate, iar pentru statele care nu fac parte din zona euro, Programe de Convergenţă. PSC stabileşte ca poziţia bugetară a unui Stat Membru să fie una apropiată de echilibrul bugetar sau chiar să fie excedentară.

Un al doilea regulament prevede creşterea vitezei de implementare a soluţionării problemelor legate de deficitele bugetare excesive, inclusiv prin administrarea de sancţiuni statelor membre care nu pot lua măsurile necesare corectării deficitelor excesive, şi stabileşte termenele de aplicare a acestora.

În contextul politicilor economice comune ale Uniunii Europene, este necesară existenţa unor reguli fiscale acceptate şi respectate de către toate statele membre, ca parte a configuraţiei instituţionale comunitare. Ele sunt de dorit pentru a putea să asigure realizarea politicilor finanţelor publice, prevenirea creşterii datoriilor publice la niveluri nesustenabile, diminuarea incertitudinilor în acţiunile guvernamentale, facilitarea planificării pe termen lung la nivelul agenţilor economici, îmbunătăţirea calităţii finanţelor publice.

În cadrul UE, regulile fiscal-bugetare sunt esenţiale nu numai pentru a preîntâmpina formarea deficitelor publice interne excesive, dar şi pentru a proteja ţările de externalităţile negative şi de constrângerile adverse. Aceste reguli la nivel comunitar pot însă limita funcţia stabilizatoare a politicii fiscal-bugetare la nivel naţional, lucru evidenţiat de ultima criză financiară, unele state pledând pentru o mai mare flexibilitate în ceea ce priveşte deficitele bugetare.

Din punct de vedere al unei coordonări mai bune a politicilor economice naţionale, există două posibilităţi, care nu sunt la fel de dezirabile:

- creşterea rolului instrumentului reprezentat de BUE cu RPCA, ceea ce înseamnă creşterea puterii Uniunii în domeniul fiscal-bugetar, comparativ cu aceea a Statelor Membre, sau

- crearea unui sistem de impozite federale cu funcţii redistributive şi renunţarea la transferurile la nivel naţional.

Referitor la o politică fiscală autentică la nivelul UE se poate prefigura deocamdată doar teoretic realizarea unui tip de federalism fiscal similar celui american, ceea ce ar implica o pierdere suplimentară de suveranitate naţională în domeniul fiscal, un pas mare spre integrarea


74

politică, dar cu consecinţele unor marje reduse de manevră a Statelor Membre, în cazul şocurilor de orice fel.

Renunţarea, eventual treptată, la politică fiscală naţională prin conceptul trecerii la resurse financiare comunitare autentic, va trebui să fie însoţită de un mecanism cu mult mai complex şi eficient de utilizare a fondurilor europene, atât pentru realizarea politicilor comune, cât şi obiectivelor de orice fel, cu vizibilitate în spaţiul naţional al Statelor Membre.

Deocamdată, ca o concluzie, funcţionarea BUE este parţial asociată unei limitări a competenţelor politicilor fiscale naţionale, dar a determinat o mai mare disciplină financiară, a construit mecanisme de transfer răspunzând principiilor de solidaritate şi coeziune.

Conform PSC, programul fiscal-financiar al unui Stat Membru este guvernat de reguli care oferă un bun management al consecinţelor deciziilor din trecut privind: cheltuielile publice curente şi viitoare (consum, investiţii, plăţi de transfer, subvenţii); structurile şi nivelul veniturilor fiscale (rate, baze, deduceri etc.); structura transferurilor şi subvenţiilor; împrumuturilor guvernamentale.

2.6.2. Politica fiscală – deziderate comunitare

Prin proiectele de stabilitate şi convergenţă elaborate şi mereu actualizate, Statele Membre au posibilitatea de a-şi modifica sistemele lor fiscale, reformele din domeniu diferind ca întindere şi profunzime. Indiferent de obiectivele la care trebuie să răspundă, Statele Membre sunt de acord la unison că politicile fiscale trebuie să răspundă unor scopuri clare:

1. să permită tuturor categoriilor de agenţi economici, dar şi populaţiei, să beneficieze de avantajele unei pieţe unice europene;

2. să urmărească realizarea obiectivelor stabilite prin politicile comune finanţate prin BUE;

3. să fie în concordanţă cu alte politici ale UE, şi anume politica locurilor de muncă, politica mediului, a concurenţei, competitivităţii etc.

Pentru ca agenţii economici şi cetăţenii UE să beneficieze de avantajele unei pieţe unice, există un consens principial asupra ineficientei coexistenţe a regimurilor fiscale diferite, atât circulaţia pe piaţă a produselor, serviciilor, capitalului şi forţei de muncă, cât şi competiţia, ca motor al dezvoltării economice, sunt afectate.


75

România se confruntă cu o concurenţă fiscală în raport cu unele State Membre, cauzată de existenţa regimurilor fiscale diferite. Ea se manifestă după cum urmează:

- în mod negativ, prin distorsionarea funcţionării pieţei libere, fiscalitatea diferită putând altera subiectiv politica firmelor cu privire la investiţii, dacă acestea ar avea filiale şi sucursale în diferite ţări ale UE;

- în mod pozitiv, populaţia unor state fiind avantajată de faptul că guvernele lor oferă bunuri şi servicii publice la costuri mici.

Coordonarea fiscală comunitară rămâne eficientă în cadrul unor limite, întrucât ea răspunde la două principii ale integrării europene:

- principiul acceptării politicilor fiscale individuale ale Statelor Membre, cu anumite condiţii;

- principiul subsidiarităţii, respectiv instituirea de relaţii verticale între instituţiile europene şi guvernele naţionale.

Pentru accelerarea coordonării politicilor fiscale, UE încearcă folosirea unor instrumente ce înlătură presiunea exercitată de statele care au adoptat reforme fiscale, astfel putând să-şi extindă impactul recomandărilor în domeniu şi să facă eficient mecanismul de cooperare extinsă ce introduce sancţiuni pentru ţările membre ale UE care nu cooperează.

Folosirea acestor mecanisme, fără a avea forţa legii, nu diminuează efortul UE pentru armonizarea politicilor fiscale prin reglementări obligatorii cel puţin în anumite probleme de impozitare, prin care eficienţa şi funcţionalitatea pieţei unice nu sunt afectate. În acest sens, Comisia promovează regula majorităţii calificate în adoptarea deciziilor, regulă ce poate avantaja România, în măsura în care există un caracter anticipativ al politicii financiare naţionale în domeniul constituirii resurselor BUE.

Pentru România, opţiuni cum sunt modificarea mecanismului financiar în sensul „exportării” poverii fiscale, non-intervenţia cu consecinţa statutului de „importator” fiscal sau utilizarea mecanismelor europene pentru a modifica mecanismul financiar intern, dar cu asumarea de efecte imprevizibile pe termen lung, trebuie analizate în profunzime în poziţionarea faţă de reformarea în curs a BUE.

Monitorizări recente au identificat, totuşi, îngrijorări majore în ceea ce priveşte implementarea sistemelor de interoperabilitate fiscală cu suport IT, el fiind cruciale pentru funcţionarea corectă a pieţei interne, impunându-se ca administraţiile fiscale naţionale să ia măsuri urgente pentru a îndeplini cerinţele legate de interconectivitatea, protecţia drepturilor de proprietate intelectuală şi combaterea pirateriei şi contrafacerii.


76

2.6.3. Unele orientări ale politicii fiscale la nivelul UE

Realizarea pieţei unice a antrenat în mod necesar schimbări în ceea ce priveşte fiscalitatea, înlăturarea restricţiilor privind mobilitatea capitalului generând teama că baza impozabilă la nivel naţional se poate reduce prin migraţia acestuia între Statele Membre cu regimuri fiscale mai avantajoase.

Efectele acestei migraţii se pot vedea în distorsionarea funcţionării pieţei unice şi concurenţa fiscală dintre Statele Membre, cu incidenţe asupra gradului de ocupare a forţei de muncă şi a capacităţii de a asigura protecţia socială.

Pornind de la obiectivul principal al Strategiei de la Lisabona ca economia Uniunii să devină cea mai competitivă şi mai dinamică din lume, este de înţeles că reducerea gradului general al fiscalităţii din UE se înscrie printre alte mijloace şi căi avute în vedere.

Acest demers nu poate omite compensarea între reducerea menţionată şi necesitatea susţinerii unui proces de consolidare fiscală, fie prin restructurarea fiscalităţii, fie prin diminuarea datoriei publice, cu posibila afectare a investiţiilor în serviciile publice esenţiale.

Ca urmare, Uniunea Europeană urmăreşte o serie de obiective conceptuale şi practice atunci când îşi formulează politica generală de impozitare:

- un prim obiectiv, pe termen lung, a fost prevenirea diferenţelor majore între sistemele şi cotele de impozitare indirectă, ce pot introduce distorsiuni ale concurenţei în interiorul pieţei unice prin avantajele diferenţiate de care se bucură consumatorii;

- în ceea ce priveşte impozitarea directă, cadrul legal existent, insistând pe preluarea la sursă, face distincţiile necesare pentru evitarea dublei impuneri, prin acorduri bilaterale specifice încheiate între Statele Membre;

- preocuparea pentru eliminarea ambiguităţilor legislative este văzută ca o modalitate de reducere semnificativă a evaziunii fiscale;

- prevenirea efectelor negative ale concurenţei fiscale, ca urmare a acţiunii firmelor de a-şi muta sediul în alt stat în căutarea celui mai favorabil regim fiscal, preocupă Uniunea din punct de vedere a limitării volatilităţii bazelor naţionale de impozitare, chiar dacă se poate invoca beneficiul limitării puterii excesive al unor guverne – prin nivelul ridicat de fiscalitate – de a impozita şi a cheltui.

Prevederile tratatului de la Maastricht cu privire la UME dau o nouă dimensiune politicii de impozitare generală, prin limitarea strictă a posibilităţii guvernelor de a finanţa cheltuielile publice prin împrumuturi. PSC prevede ca Statele Membre cu deficit bugetar mai mare de 3% să constituie resurse/depozite nepurtătoare de dobândă, care se transformă în


77

amenzi nerambursabile în cazul în care nu se reuşeşte reducerea deficitului. Obiectivul general este ca bugetele Statelor Membre să se menţină în echilibru de-a lungul ciclului economic, motiv pentru care orice creştere a cheltuielilor publice va fi finanţată prin creşterea impozitelor.

Cu toate că aceste obiective au fost general acceptate, guvernele naţionale rămân reticente în a face paşi importanţi în vederea armonizării sistemelor lor de impozitare spre un numitor comun comunitar.

Pe de o parte, politica fiscală este privită ca o componentă a suveranităţii naţionale, iar pe de altă parte, sistemele fiscale ale Statelor Membre se deosebesc substanţial, reflectând structurile economice şi sociale diferite şi chiar principiile conceptuale privind rolul fiscalităţii, în general, şi al unui anumit impozit, în particular. Câteva exemple în acest sens sunt revelatoare:

- gradul general al fiscalităţii şi al contribuţiilor sociale, ca procent în PIB, variază între 34% în Grecia şi aproape 55% în Suedia, media UE fiind de 42,5%;

- impozitele directe, formate în principal din impozitul pe venitul persoanelor fizice şi cel pe profitul firmelor, variază între 9% din PIB, în Grecia, şi peste 32% în Danemarca, media UE fiind de 13,7%;

- impozitele indirecte, formate în principal din TVA şi accize, variază între 11% din PIB în Spania, şi peste 19% în Danemarca, media UE fiind de 13,8%;

- contribuţiile sociale variază de la 1,7% din PIB, în Danemarca, la peste 19% în Franţa, media UE fiind de 15,1%.

În măsura în care procese cum sunt cele de globalizare, modificările climaterice, criza financiară actuală sau alte crize viitoare ce pot reorienta politicile UE, se poate aprecia că o putere mai mare de decizie la nivel comunitar ar putea fi conferită tocmai de armonizarea şi transferarea de competenţe mai mari din domeniul politicii fiscale către instituţiile Uniunii.

În cazul României, evoluţia spre un proces de transfer a competenţelor de politică fiscală la nivel comunitar poate inspira unele opţiuni de acţiune cum ar fi:

- găsirea, în acest interval, de soluţii alternative pentru a acoperi volumul şi structura cheltuielilor din bugetul naţional, pe măsură ce unele resurse la veniturile acestuia, devenind comunitare, sunt transferate. În acest sens, mai pot fi identificate „rezerve”, dar mobilizarea acestora ţine de politicile de dezvoltare economică, de eficacitatea administraţiei publice, de îmbătrânirea şi sporul negativ al populaţiei;

- intervenţia de a frâna sau limita viteza acestui proces; - intervenţia pentru ajustare corespunzătoare armonizată cu procesul

de transfer al competenţelor fiscale.

78

Capitolul III. IMPACTUL VIITOARELOR RESURSE ALE BUGETULUI COMUNITAR ASUPRA CONTRIBUŢIEI

ROMÂNIEI

3.1. Clasificarea cheltuielilor ca o motivare solidă a veniturilor BUE

În ultima perioadă, respectiv pentru perioada 2007- 2013, odată cu adoptarea Cadrului Financiar Multianual, Comisia Europeană a aprobat cinci capitole de cheltuieli bugetare, după cum urmează24:

1. Dezvoltarea sustenabilă include următoarele componente: 1.1 Competitivitate pentru creştere economică şi ocupare a

forţei de muncă, care constă în cheltuieli de cercetare- dezvoltare, inovare, infrastructură, de educaţie şi instruire;

1.2 Coeziune pentru creştere economică şi ocupare a forţei de muncă, include cheltuieli de îmbunătăţire a convergenţei statelor mai puţin dezvoltate şi regiuni complementare cu strategia UE pentru susţinerea dezvoltării pe seama resurselor din afara regiunilor mai puţin prospere şi susţinerea cooperării inter-regionale.

2. Protecţia şi managementul resurselor naturale, cuprinzând cheltuielile privind Politica Agricolă Comună şi de Pescuit precum şi cheltuielile legate de mediul înconjurător;

3. Cetăţenie, libertate, securitate şi justiţie, include cheltuieli legate de acţiunile de susţinere a drepturilor şi libertăţilor omului, justiţie, afaceri interne şi cetăţenie;

4. UE – partener global; 5. Administraţie şi compensaţii, capitol care include cheltuielile

cu comisioanele de administrare legate direct de cheltuielile operaţionale, urmate în mod logic de managementul activităţii de bază, care reprezintă baza pentru stabilirea bugetului anual. Acest capitol mai include şi cheltuielile pentru instituţiile europene, altele decât Comisia, pensiile şi întreţinerea şcolilor la nivel European.

24 Financing the European Union – Commission report on the operation of the own resources system, Brussels, 14.07.2004, Bugetul General al Uniunii Europene pentru exerciţiul Financiar 2009, Comisia Europeană, Bruxelles, ianuarie 2009


79

Conform principiului flexibilităţii, de-a lungul unei perioade ce se întinde până în 2013, ar putea exista posibilitatea de ajustare a principiilor de stabilire a anumitor limite de cheltuieli, respectiv plafoane:

a. Procedura de revizuire a plafoanelor de cheltuieli ar rămâne ca principal instrument care ar permite ajustarea cadrului financiar când ar avea loc modificări în priorităţile politice. Urmare a rigidităţii în aplicarea acestui principiu s-a ajuns la crearea unei varietăţi mari de instrumente ad-hoc prin care să se poată răspunde schimbărilor de priorităţi şi de solicitări urgente. Ca urmare, Comisia propune o evaluare a eventualelor necesităţi cu caracter urgent Parlamentului şi Consiliului, înainte de prezentarea fiecărui proiect preliminar de buget;

b. Procedura bugetară anuală ar trebui să permită o suficientă flexibilitate a CFM care să permită Comisiei şi autorităţii bugetare să reacţioneze imediat la crizele de urgenţă pe termen scurt sau la evenimentele economice şi politice neaşteptate. Aceasta ar permite autorităţii bugetare să facă realocări corespunzătoare în cadrul anumitor limite la capitole de cheltuieli, cu excepţia celor de coeziune şi de dezvoltare rurală pentru programele multianuale;

c. Comisia a propus şi este prevăzută, odată cu adoptarea CFM 2007 – 2013, posibilitatea activării Fondului European de Ajustare la Globalizare, în scopul sprijinirii lucrătorilor disponibilizaţi, ca rezultat al unor schimbări structurale majore.

Implementarea obiectivelor Uniunii Europene, aşa cum acestea sunt reflectate în capitolele de cheltuieli bugetare, necesită resurse financiare, aşa cum, de altfel, este menţionat în tratatul privind Uniunea Europeană, la art. 311 (fost 269 din Tratatul Comunităţilor Economice Europene) respectiv, că “Uniunea îşi asigură mijloacele necesare pentru atingerea obiectivelor sale şi pentru realizarea politicilor sale”.

3.2. Sistemul actual de resurse financiare

Una dintre principalele caracteristici ale BUE este autonomia financiară a acestuia, aşa cum aceasta este prevăzută la art. 311 (fost 269), în sensul că:

“Bugetul este finanţat integral din resurse proprii, fără a aduce atingere altor venituri. Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă specială şi după consultarea Parlamentului European, adoptă o decizie care prevede dispoziţiile aplicabile sistemului de resurse proprii ale Uniunii. În acest cadru, se pot stabili categorii de resurse noi sau se poate abroga o categorie existentă. Această decizie intră în vigoare numai după


80

aprobarea de către statele membre, în conformitate cu normele lor constituţionale”.

Prin Tratatul de la Lisabona, semnat la data de 13 decembrie 2007, a fost inclusă, pentru prima dată într-un tratat la nivelul celor 27 State Membre prevederi referitoare la CFM (a se vedea Cap. 2 “Cadrul Financiar Multianual”), care vizează asigurarea evoluţiei ordonate a cheltuielilor UE în limita resurselor proprii.

Prin CFM sunt stabilite valorile plafoanelor anuale ale alocărilor de angajamente pe categorii de cheltuieli şi ale plafonului anual de credite pentru plăţi. Categoriile de cheltuieli, al căror număr este limitat, corespund marilor sectoare de activitate ale Uniunii.

Resursele Proprii Aproape în întreaga literatură de specialitate, relaţiile fiscale inter-

guvernamentale presupun existenţa unui guvern central (ca un organism supranaţional) care, în mod normal, percepe mai multe contribuţii decât îi sunt necesare, lăsând sau transferând o parte din încasări la nivelul guvernelor naţionale.

Cum UE nu este văzută ca un organism echivalent guvernului supranaţional, conceptul de finanţe publice la nivel comunitar este dificil de aplicat, cel puţin datorită problemelor care, în principal, caracterizează guvernele centrale, cum ar fi medierea concurenţei între guvernele naţionale, care, în mod normal, nu ar trebui să existe.

O problematică de ansamblu în domeniul fiscalităţii la nivel comunitar este reprezentată de definirea relaţiilor care ar trebui să existe între guvernele naţionale şi cel supranaţional. În centrul atenţiei rămâne dreptul de proprietate, care poate fi la nivel naţional, chiar dacă impozitele sunt colectate la nivel supranaţional, în timp ce baza de impozitare, precum şi modificare cotelor de impozit sunt stabilite tot la nivel supranaţional.

Aspectele legate de forma de organizare şi funcţionare a UE – ca Federaţie sau Uniune – precum şi de relaţiile dintre sistemul institu-ţional al UE şi guvernele la nivel naţional, fiind încă departe de a fi clarificate, ele generează distorsiuni, atât în sfera economicului, juridicului, cât şi în cea financiară.

Una dintre principalele calităţi distinctive ale caracterizării sui-generis a democraţiei în cadrul UE este principiul dublei reprezentări. Democraţia reprezentativă este realizată atât prin participarea Statelor Membre, cât şi a cetăţenilor în procesul legislativ, în timp ce, într-un model federal, participarea cetăţenilor devine principala sursă de legitimitate.


81

În mod practic, dublă reprezentare – stipulată în articolul 8A al Tratatului de la Lisabona – se bazează pe acţiunea legislativă comună a Parlamentului şi Consiliului UE. Acest principiu ar trebui să fie regăsit şi în sistemul RP de finanţare, atât prin contribuţii ale cetăţenilor, cât şi prin contribuţii ale Statelor Membre.

Sistemul actual de RP financiare ale BUE, adoptat încă din 1988, deşi a suferit diferite modificări, în final a rămas axat pe aceleaşi patru resurse, respectiv25:

1. taxe asupra produselor agricole introduse pe teritoriul UE de oriunde şi taxe pe producţia de zahăr plătite de fermierii din Europa, diminuate în timp ca urmare a reformelor în domeniu;

2. taxele vamale asupra bunurilor importate, aşa cum sunt acestea menţionate în sistemul tarifar comunitar;

3. resurse bazate pe taxa pe valoarea adăugată (TVA), colectate la nivelul statelor membre;

4. resurse bazate pe venitul naţional brut (VNB), reprezentând o proporţie din VNB al Statelor Membre.

Insatisfacţiile coroborării acestor RP în cazul unor State Membre a determinat negocierea rabatului acordat Marii Britanii şi reducerile brute din resursa bazată pe VNB în favoarea Olandei şi Suediei.

Primele două resurse mai sunt cunoscute şi sub denumirea de “Resurse Proprii Tradiţionale” (RPT).

Scurt istoric al RP Sistemul RP financiare a fost adoptat pentru prima dată odată cu

înfiinţarea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO) şi necesităţile proprii de finanţare ale funcţionării acesteia, veniturile la buget fiind asigurate de un impozit direct stabilit pe resurse naturale (ex. cele care contribuie la producţia de oţel).

Pentru asigurarea resurselor financiare ale BUE a fost adoptată iniţial ideea de finanţare a acestuia pe seama contribuţiilor interguverna-mentale, cu excluderea impozitelor directe. Finanţarea în întregime a BUE pe seama contribuţiilor Statelor Membre a fost menţionată în mod clar chiar prin Tratatul de la Roma, această modalitate de finanţare urmând a fi folosită până în anul 1970, când, prin Decizia Consiliului, au fost introduse modificări fundamentale în sistemul respectivelor resurse.

25 Bugetul General al Uniunii Europene pentru exerciţiul Financiar 2009, Comisia Europeană, Bruxelles, ianuarie 2009


82

Pentru implementarea şi susţinerea PAC, în anul 1971, a fost adoptată noţiunea de “resurse proprii” de finanţare, bugetului comunitar fiindu-i atribuite încasări provenind din:

1. taxele pe produse agricole şi pe producţia de zahăr (introduse în 1971);

2. taxele vamale, introduse progresiv în perioada 1971-1975; 3. resursa bazată pe TVA (implementată integral din 1979). În 1984, structura celor trei resurse a fost ajustată ca urmare a

adoptării de către Consiliu a mecanismului rabatului pentru Marea Britanie, concretizat printr-o reducere aplicată contribuţiei financiare a Marii Britanii, mai puţin beneficiară a PAC.

În anul 1988, Consiliul a introdus a patra resursă de finanţare a BUE, respectiv resursa bazată pe VNB al Statelor Membre, din motive de echilibrare a BUE, urmare a necesarului de noi resurse financiare, în scopul susţinerii cheltuielilor crescânde de realizare a noilor politici comunitare.

Introducerea contribuţiei statelor membre la BUE în funcţie de VNB realizat, ca a patra resursă financiară a BUE, a atras o mai mare implicare a guvernelor statelor membre în finanţarea cheltuielilor la nivelul UE, pe de o parte, dar pe de altă parte, a avut ca efect diminuarea autonomiei financiare a UE.

Este momentul care a oferit Statelor Membre posibilitatea să îşi evalueze cu mai multă profunzime contribuţiile lor naţionale la BUE, fiind generate astfel conceptul de “juste retour” şi mai ales dezbaterea cu privire la noţiunea de “contribuţie netă” şi poziţia de mare contributor net la BUE.

Cât priveşte evoluţia ponderii RP în formarea resurselor financiare totale ale BUE, începând din 1988, s-a constatat o reducere a resursei bazate pe TVA, paralel cu o creştere a contribuţiilor statelor membre bazate pe VNB al acestora26. Aceasta tendinţă, care s-a menţinut de-a lungul unei perioade de cca. două decenii, a avut şi unele neajunsuri constând din :

1. diminuarea în mod gradual a autonomiei financiare a UE; 2. creşterea excesivă a controlului folosirii resurselor de finanţare a

BUE de către Statele Membre; 3. insistenţa Statelor Membre în reîntoarcerea unei cât mai mari părţi

din propriile contribuţii, în beneficiul acestora;

26 Finanţarea Bugetului Uniunii Europene, Studiu pentru Comisia Europeana, 29 aprilie 2008


83

4. reducerea interesului Statelor Membre în adoptarea, implemen-tarea şi realizarea de obiective comunitare de anvergură;

5. reducerea rolului structurilor comunitare în îndeplinirea atribu-ţiunilor pentru care au fost create, legate de execuţia BUE.

Este de semnalat că reducerea permanentă a ponderii resursei bazate pe TVA la formarea RP de finanţarea a cheltuielilor BUE – inclusiv din motive de bază de calcul şi costuri de colectare – a ridicat problema continuităţii acesteia, opţiunile pledând pentru eliminarea totală ca RP.

Pe de altă parte, creşterea ponderii şi importanţei contribuţiei naţionale sub forma resursei bazate pe VNB la BUE, deşi a constituit subiect al multor critici, se pare că ea va rămâne resursa preferată a multor State Membre de finanţare a BUE.

3.3. Eficienţa procesului de luare a deciziilor la nivelul Uniunii

Europene în legătură cu veniturile BUE

Eficienţa în finanţarea unui buget ar trebui înţeleasă în două sensuri: în primul rând, din perspectiva distorsiunilor în domeniul stimulentelor din sectorul privat, respectiv al deciziilor ce ar trebui luate şi, în al doilea rând, prin prisma eficienţei regulilor şi procedurilor de luare a deciziilor în sectorul public.

În înţelesul primului sens, se poate argumenta că resursa din contribuţia statelor membre bazată pe VNB este o sursă ce generează mai multe distorsiuni în sectorul privat, decât resursele proprii autentice prelevabile uniform pentru toţi contribuabilii de pe întreg teritoriul UE. Motivul este unul simplu, structurile economice naţionale diferite fac ca povara financiară, chiar dacă este un procent din VNB, nu poate fi distribuită de sistemele fiscale naţionale asupra tuturor contribuabililor. În consecinţă Statele Membre vor fi obligate la adoptarea unor excepţii de la regula “LEVEL PLAYING FIELD” care este, în principal, recomandată de politicile UE ca fiind aplicabilă unui pieţe unice şi în condiţii de politici concurenţiale27.

Cât priveşte luarea deciziilor în sectorul public, eficienţa ar trebui înţeleasă nu atât de mult prin noţiunea cost-beneficiu din punct de vedere administrativ, ci mai degrabă prin capacitatea întregului proces de luare a deciziilor de a veni în întâmpinarea preferinţelor cetăţenilor.

27 Financing of the European Union Budget – Study for European Commission, Directorate General for Budget, Final Report, 29th April 2009


84

Astfel, efectele actualei scheme de finanţare a BUE nu pot fi considerate ca fiind dintre cele mai bune, dacă sunt luate în calcul insatisfacţiile, nu puţine, exprimate la nivelul Consiliului, Comisiei şi Parlamentului European, pe de o parte, şi comentariile critice ale multor analişti cu privire la rezultatele negocierilor privind CFM pentru perioada 2007-2013, pe de altă parte.

Principala problemă s-ar părea că stă în corelarea deciziilor cu privire la cheltuieli şi finanţarea acestora pe seama plăţilor naţionale. Administraţiile naţionale ar avea capacitatea de a plăti contribuţiile naţionale conform unor scheme alternative bazate pe RP autentice, dar dezbaterile cele mai mari se concentrează asupra condiţiilor de distribuire a poverii fiscale pe categorii de contribuabili şi al cuantumului celor mai adecvate RP din punct de vedere al responsabilităţilor politice legate de criteriile de distribuire a acestora la nivelul bugetelor naţionale.

Stabilirea de RP stabile, credibile şi eficiente, chiar de natura RPCA, care să permită o mai mare predictibilitate pe viitor a resurselor financiare ale BUE precum şi o corelare a acestora cu cheltuielile pentru obiectivele comunitare, recomandă principial necesitatea luării unor decizii, prin consens între Statele Membre, care să ajute îmbunătăţirea sistemului actual de resurse de finanţare a BUE. Din aceste decizii nu poate fi omisă cea care ar putea da prerogative mai mari Parlamentului European în domeniul bugetar.

3.4. Contribuţiile naţionale şi modul de interpretare al acestora

Alocarea resurselor pe verticală, de jos în sus, pentru finanţarea BUE reprezintă o cale utilă de evidenţiere a sumelor care urmează să fie transferate şi este de natură să determine, atât pe membrii guvernelor naţionale, funcţionarii publici, cât şi membrii parlamentelor naţionale a le accepta drept cheltuieli ale bugetelor lor naţionale.

Deşi aceasta ar putea fi văzută ca o facilitate binevenită pentru autorităţile naţionale de a exercita controlul utilizării banilor contribuabililor naţionali la nivel de organisme suprastatale, în practică, aşa ceva nu se întâmplă întrucât în baza procedurii CFM, acesta odată adoptat, contribuţiile naţionale sunt calculate automat, fără a fi subiect al controlului parlamentelor naţionale.

O îngrijorare în legătură cu contribuţia statelor membre bazată pe VNB este că acesta nu ar reprezenta o unitate de măsură ideală a capacităţii statelor membre de a plăti. Neaplicarea principiului fiscal potrivit căruia fiecare contributor trebuie să plătească conform capacităţii


85

sale de a plăti duce la obligarea automată a statelor de a se conforma sistemului de contabilitate Accrual Based Accounting System (ABAC) şi a Standardelor Internaţionale de Contabilitate în Sectorul Public (IPSAS). Încasarea sumelor din contribuţia din VNB, precum şi verificarea sumelor ce revin fiecărei ţări ca obligaţie de plată, sunt atent monitorizate de către Comitetul VNB, ca organism tehnic al Comisiei (similar cu Comitetul de TVA)

Contribuţia bazată pe VNB ridică probleme privind metodologia de calcul a acestui indicator, respectiv structura acestuia diferită de la un stat la altul, reflectând diferenţe de standarde de viaţă semnificative. Astfel, anumite elemente, cum ar fi veniturile intermediarilor financiari sunt omise în determinarea nivelului VNB, baza de calcul a contribuţiei, în condiţiile în care aceste venituri ar putea reprezenta circa două puncte procentuale din VNB al anumitor state28.

Una dintre măsurile care ar putea fi luate la nivel UE ar putea fi că, în situaţia menţinerii contribuţiei statelor membre pe seama VNB, chiar în condiţii de diferenţe de standarde de viaţă, să se adopte o metodologie unitară de dimensionare a VNB.

3.5. Mecanismul de plăţi

Cât priveşte mecanismul plăţilor, studii făcute de către analişti29 au scos în evidenţă faptul că acesta funcţionează foarte bine şi nu ridică probleme.

În prezent, sunt două secvenţe lunare de plăţi din partea Statelor Membre, prin care se colectează sumele datorate de către acestea, în primul rând, din resursa bazată pe TVA, contribuţia statelor membre pe seama resursei bazate pe VNB, rabatului pentru Marea Britanie, precum şi a reducerilor brute din resursa VNB în favoarea Olandei şi a Suediei, şi, în al doilea rând, veniturile din RPT colectate de administraţiile vamale ale statelor membre.

Sumele ce urmează a fi plătite de către fiecare stat membru sunt stabilite în bugetele anuale care sunt negociate de autoritatea bugetară. Odată ce acestea au fost agreate, ele devin contribuţii obligatorii ale Statelor Membre la BUE. De precizat este faptul că, doar sumele datorate din TVA şi din VNB, după negociere şi acceptare devin obligatorii, în timp, RPT sunt

28 Funding the European Union, Report withes Evidence, House of Lords, March 2007 29 Financing of the European Union Budget – Study for European Commission, Directorate General for Budget, Final Report, 29th April 2009


86

plătite la nivelul sumelor efectiv colectate, diminuate cu 25% din suma brută colectată cu titlu de cheltuieli de administrare.

Comisia are dreptul de a cere ca până la 5/12 din suma datorată pentru formarea resurselor bazate pe TVA şi VNB precum şi corecţiile mai sus menţionate să fie plătite în primul trimestru al anului, astfel încât să se asigure finanţarea cheltuielilor specifice domeniului PAC.

Dacă la nivelul unui an bugetar au loc economii la cheltuieli, Comisia va efectua ajustări la nivelul bugetului ce vor fi reflectate în reduceri de plăţi bazate pe VNB pentru perioada rămasă din an sau va reporta economia în anul bugetar următor.

Din punctul de vedere strict al asigurării intrărilor de cash pentru finanţarea cheltuielilor BUE, mecanismul actual de plăţi poate fi considerat corespunzător, atât ca mod de implementare, cât şi ca administrare a plăţilor efectuate de Statele Membre, respectiv încasări la nivelul BUE.

3.6. Resursele BUE – incidenţele de perspectivă

Perspectivele resurselor financiare ale BUE trebuie să ţină cont de analiza critică şi recomandările degajate din consultările cu autorităţile naţionale ale statelor membre, care au trebuit să răspundă unui chestionar. Este de reţinut recomandarea Comisiei ca răspunsurile la întrebări să nu fie formulate de către politicieni, ci de experţi în domeniul finanţelor publice.

În urma prelucrării răspunsurilor la întrebările din chestionar, au fost elaborate patru scenarii, câte două pentru fiecare orizont de timp corespunzător următoarelor perioade acoperite de CFM (presupuse a fi 2013 şi 2020), şi un al cincilea, fără indicator temporal, denumit “taxare prin reprezentare”, corespunzând momentului care ar putea fi pasul final către autonomia financiară a bugetului UE30.

Aceste scenarii anticipează nu numai resursele de finanţare şi posibilele evoluţii ale acestora, ci şi o parte dintr-o abordare sistemică, fiind posibile combinaţii între cele patru scenarii. În timp ce o parte din RP propuse ar putea fi introduse cu uşurinţă fără modificări ale Tratatului, aşa cum au mai fost acceptate până în prezent, altele vor necesita schimbări ale acestuia. Deşi acest aspect nu trebuie trecut cu vederea, putând fi un obstacol important în calea unor propuneri de reformare a BUE, trebuie să



87

reţinem că, în ultimele două decenii, au existat schimbări chiar frecvente ale Tratatului.

Prezentarea în sinteză a celor cinci scenarii, asupra cărora vom reveni într-un subcapitol următor, relevă următoarele:

1. Reforma minimă 2013, ce presupune o simplificare a TVA ca resursă, în timp ce celelalte resurse financiare ar rămâne neschimbate;

2. Resurse proprii al Comunităţii 2013, ce presupune introducerea de noi resurse financiare care să asigure cel puţin 25% din totalul resurselor financiare ale BUE;

3. Reforma minimă 2020, ce presupune menţinerea contribuţiilor naţionale ca principală resursă financiară, cu introducerea graduală a egalizării pe partea de venituri ale BUE, prin utilizarea progresivităţii contribuţiilor datorate de statele membre;

4. Resursele proprii ale Comunităţii 2020, ce presupune stabilirea de RPT noi care ar urma să asigure 10% din necesarul de finanţare, şi cel puţin 40% din totalul resurselor să fie asigurate de aceste noi resurse;

5. Taxarea prin reprezentare. Tot în mod sintetic apreciem că scenariile 1 şi 3 presupun o

“reformă minimă”, criteriile dominante sunt cel “administrativ” – credibilitatea, stabilitatea, simplitatea administrării şi costuri scăzute pentru colectare, alături de un accent puternic de “echitate” între Statele Membre, implicând modificări minore în schema actuală de finanţare. Aceasta abordare ar fi potrivită cu criterii cum sunt: credibilitatea şi stabilitatea veniturilor, mai importante decât altele ce stau la baza unei resurse financiare.

Scenariile 2, 4 şi 5 pun un mare accent pe constituirea de resurse proprii comunitare autentice, (RPCA) având la bază un alt set de criterii, respectiv cele care promovează eficienţa şi confluenţa cu obiectivele UE, în timp ce sunt omise criteriile menţionate mai sus.

Cu privire la incidenţele de perspectivă, răspunsurile la întrebările din chestionarul distribuit în procesul de consultare publică la nivelul Uniunii, relevă următoarele concluzii31:

a. Se poate susţine faptul că asocierea resurselor de venituri cu politicile UE (precum comerţul, piaţa unică, integrarea monetară sau iniţiativele de mediu cu potenţial transfrontalier) ar trebui accentuată;



88

b. Marea majoritate a statelor membre participante la sondaj şi-au exprimat acordul general în legătură cu menţinerea sistemului actual de RP, cu excepţia resursei bazate pe TVA;

c. Sistemul actual al RP îndeplineşte criteriile de stabilitate şi încredere, în timp ce criteriile de simplitate şi vizibilitate, fiind slab respectate, se impune o revizuire a acestora;

d. Criteriile de stabilitate şi încredere au fost considerate, în acelaşi timp, de către Statele Membre participante la sondaj ca fiind cele mai importante criterii de evaluare a resurselor BUE;

e. Regula unui strict echilibru bugetar a fost considerată ca fiind corespunzătoare pentru BUE;

f. O atitudine, în general, pozitivă faţă de contextul instituţional existent şi pentru procedura de adoptare a CFM;

g. Aprecieri cu privire la RPT; h. Puncte de vedere cu privire la resursele bazate pe TVA au fost,

în general, negative; i. Punctele de vedere cu privire la resursele bazate pe VNB au fost

foarte pozitive; j. Resursele bazate pe VNB au fost apreciate ca fiind corespunzătoare

pentru a fi folosite în scop rezidual sau de echilibrare a BUE; k. Diverse grupuri de State Membre au avut puncte de vedere

divergente în legătură cu faptul dacă mecanismele actuale de corecţie ar trebui sau nu să fie destinate dezechilibrelor bugetare apărute din contribuţiile naţionale la BUE, ci ar fi necesare doar pentru acoperirea temporară a depăşirilor temporare a cheltuielilor BUE.

În contradicţie cu cheltuielile pentru PAC, cele legate de politica de coeziune au fost, în cea mai pare parte, considerate ca o formă de egalizare fiscală la nivelul Statelor Membre.

Cât priveşte contribuţia bazată pe VNB, au fost ridicate trei probleme din care primele două reflectă o profundă ambiguitate în legătură cu poziţia UE, cum ar fi:

1. Autonomia UE, ca autoritate bugetară; 2. Vizibilitatea RP şi implicaţiile cu privire la transparenţă şi legitimitate; 3. Dificultăţi procedurale şi de implementare, inclusiv comensurarea

VNB-ului. 3.7. O posibilă reformă în domeniul resurselor proprii

Pentru selectarea de noi RP de finanţare a unui BUE reformat, studii ale Comisiei Europene menţionează o serie de criterii care ar trebui avute în


89

vedere şi în funcţie de care ar urma să se analizeze şi să se decidă resursele BUE.32

Aceste criterii sunt: 1. Vizibilitatea şi simplitatea; 2. Autonomia financiară; 3. Creşterea eficienţei în alocarea resurselor; 4. Credibilitatea; 5. Eficacitatea administrativă; 6. Stabilitatea venitului; 7. Echitatea la nivelul contribuţiei. În alegerea unei noi RP ar putea fi tentant să se aibă în vedere doar

criteriul simplităţii, precum şi creşterea graduală a împuternicirii organismelor de decizie de la nivelul UE de a încasa direct venituri pentru bugetul UE fără a se baza exclusiv pe contribuţii naţionale. Totuşi, alegerea unei combinaţii de RP (taxe sau non-taxe) ca sursă majoră de finanţare a BUE ar fi probabil o opţiune mai bună, întrucât fiecare instrument poate genera consecinţe distributive inter-state care pot fi – dacă sunt bine alese – atenuate de altele. În plus, considerente de echilibrare a bugetului ar pleda în favoarea unei combinaţii de surse de finanţare.

Chiar şi aşa, un mecanism de corectare sau echilibrare este necesar pentru a atinge atât obiectivele colective, cât şi cerinţele specifice naţionale de distribuire, oricare ar fi acestea. Presupunând că va fi implementată o reformă suficientă pe partea de cheltuieli, astfel încât aspectele de distribuire să fie alocate veniturilor, introducerea unor noi surse de venit ar trebui completată cu o schemă automată, bazată pe o formulă de egalizare fiscală.

3.7.1 Mecanisme de corecţie şi egalizare

O variantă simplă a unui astfel de mecanism ar putea fi un sistem progresiv în care statele membre bogate plătesc o cotă mai ridicată, iar cele mai sărace una mai mică, cu praguri stabilite printr-un indicator simplu, precum VNB per capita.

Totuşi, o asemenea variantă ar putea să conducă la fricţiuni acolo unde VNB-ul unui Stat Membru este aproape de un prag. A fi imediat deasupra sau imediat sub pragul respectiv, ceea ce echivalează cu o

32 Financing the European Union-Commission report on the operation of the own resources system, Brussels, 14.7.2004; Own Resources- Evolution of the system in a EU of 25, Study for the European Parliament, 30 June 2005; Taxation Papers – ax-based EU own resources, An assessment, Working paper No 1/2004.


90

prosperitate sau sărăcie relativă, conduce la necesitatea unor formule de diferenţiere.

Un mecanism generalizat de integrare a corecţiilor şi egalizare ar putea fi inspirat de o abordare de egalizare pe partea de venituri. Statele Membre care primesc un prag de cheltuieli prea redus ar putea beneficia de contribuţii scăzute, dar, în aceeaşi situaţie, ar fi şi cele cu un nivel mic al veniturilor. Întrebarea este, prin urmare, ce tip de formulă ar fi potrivită pentru calibrarea contribuţiilor financiare naţionale la BUE.

Efectul unei asemenea scheme de corecţie şi egalizare ar fi că Statele Membre relativ sărace plătesc relativ puţin per capita (mecanism de egalizare per capita), în cash, la bugetul comunitar, deşi procentul din VNB ar putea să fie mare. În acelaşi timp, Statele Membre relativ bogate, care beneficiază de corecţiile pe partea de venituri, plătesc, de asemenea, puţin în termeni de cash, cu o pondere mică din VNB, în timp ce grupul de State Membre situate între cele două extreme – sărace şi bogate – vor avea contribuţiile cele mai mari în termeni de cash în finanţarea bugetului comunitar.

Fiecare sistem de egalizare fiscală are componente diferite care pot fi distinse conceptual. Prima distincţie este între schemele orizontale şi cele verticale. În abordarea orizontală, banii sunt redistribuiţi de la regiunile bogate către cele sărace, în timp ce, abordarea verticală presupune că banii sunt distribuiţi de la cel mai înalt nivel al administraţiei fiscale către regiunile sărace. În practică, cele două tipuri sunt dificil de deosebit, întrucât fiecare transfer vertical este finanţat, în fapt, de regiunile bogate, iar cele mai multe federaţii folosesc o combinaţie a celor două tipuri.

În forma ideală, sistemul fixează transferul către fiecare administraţie subnaţională astfel încât să egaleze diferenţa dintre venitul per capita dintr-o anumită taxă şi venitul mediu per capita din aceeaşi taxă în cadrul federaţiei. Evident, acest sistem ar putea funcţiona numai dacă există un anumit grad de armonizare a taxelor în regiune, în caz contrar, ar exista riscul de a se lua ca bază de calcul cel mai scăzut nivel de venit.

Totuşi, trebuie subliniat că transferurile compensatorii orizontale sau verticale completează alte funcţii de egalizare implementate de guvernul central, precum colectarea taxelor pentru finanţarea bunurilor publice (funcţia de egalizare derivă din contribuţii scăzute pentru zone cu venituri scăzute pentru a finanţa un bun public, precum politica de apărare), a ajutoarelor de şomaj şi a altor ajutoare sociale.

Introducerea unui mecanism generalizat de corecţie, prezentat în următorul subcapitol, cu reguli transparente şi praguri ar putea fi de


91

preferat, pentru că ar avea cel puţin aparenţa unei obiectivităţi mai mari. Totuşi introducerea oricărui mecanism de corecţie – generalizat sau nu – poate fi neatractivă, întrucât ar ridica probleme din partea Statelor Membre care privesc alocaţiile primite prin BUE ca inechitabile, fie în valoare, fie ca beneficiu.

3.7.2 Mecanisme generalizate de corecţie

În principiu, dacă vor exista corecţii ca parte dintr-o nouă abordare sistemică a veniturilor BUE, atunci acestea ar trebui să fie generate mai mult decât ad-hoc, deşi poate fi susţinut că unul dintre posibilele avantaje ale aranjamentelor ad-hoc este că ar putea fi mai uşor de eliminat.

În 2004, Comisia a propus introducerea unui mecanism general de corecţie cu următoarele prevederi:

• Fiecare Stat Membru ar putea fi îndreptăţit la o reducere a contribuţiei către BUE;

• Eligibilitatea pentru o reducere va fi activată când contribuţia a atins un prag de 0,35% din VNB;

• Rata de rambursare va fi sub forma unei reduceri de 66% din contribuţia netă (acelaşi procentaj ca în rabatul pentru Marea Britanie);

• Rambursarea maximă disponibilă în valoare absolută este de 7,5 miliarde de euro pe an.

Avantajul acestui mecanism este că aplică un tratament egal tuturor statelor care contribuie net excesiv la BUE. Complexitatea actualului sistem, care presupune “rabatul la rabat”, ar putea fi simplificată prin plata numai a unor compensări parţiale şi fixarea unei limite globale a costului corecţiilor.

În acelaşi timp, nici „slăbiciunile” actualului mecanism nu trebuie omise, întrucât tocmai datorită lor se poate face distincţia între fondurile alocate pentru convergenţă – care redistribuie fonduri de la ţări bogate către cele sărace, măsură acceptată politic – şi efectele distributive ale PAC, care nu sunt de obicei legate de bogăţia relativă. De asemenea, nu există nici o garanţie că introducerea unui sistem mai performant va determina Statele Membre să nu mai ceară sau să obţină corecţii individuale adiţionale.

3.7.3. Evaluarea unei posibile reforme în sistemul resurselor financiare

Evaluarea unui posibile reforme în domeniul resurselor financiare ale BUE poate fi realizată tot pe seama răspunsurilor la întrebările din


92

chestionarul lansat la nivel de UE, din care, în urma prelucrării au rezultat următoarele principale concluzii33:

a. Susţinerea generală a suveranităţii si neutralităţii fiscale, legate de reforma în domeniul cheltuielilor şi eliminarea mecanismelor de corecţie ca principii cheie care ar trebui să rezulte din posibila reformă a sistemului RP, atât pe termen mediu cât şi lung. Sunt State Membre care sunt gata să cedeze acea parte a suveranităţii lor fiscale la nivelul UE. În ceea ce priveşte neutralitatea fiscală, sunt State Membre în favoarea acesteia, înţelegând că prin reformarea resurselor BUE nu ar trebui să crească povara fiscală la nivelul cetăţenilor;

b. Echitatea pe orizontală şi pe verticală între toate statele membre, încrederea, stabilitatea, simplitatea şi eficacitatea resurselor au fost identificate ca fiind cele mai importante criterii specifice care ar trebui să rezulte dintr-o posibilă reformă a RP;

c. Opţiunea preferată pentru reforma sistemului resurselor proprii, atât pe termen mediu cât şi pe termen lung, este una care combină RPT cu resursa bazată pe VNB. Ideea de a menţine neschimbat sistemul resurselor (cele patru resurse existente în finanţarea BUE) a fost principial respinsă. De altfel, a fost respinsă şi propunerea unui sistem bazat doar pe resurse fiscale comunitare proprii (singulare sau multiple) dar cu nici o resursă de echilibrare bugetară, implicând existenţa unui deficit sau surplus bugetar;

d. Participanţii la sondaj au fost, în general, în favoarea introducerii de RPCA bazate pe impozite, respectiv impozite la nivelul Uniunii Europene;

e. Dacă ar urma să fie introdus un impozit la nivel european, atunci cel de tip TVA, accizele pe combustibilul pentru motoare şi accizele pe produsele din tutun şi alcool sunt considerate ca fiind cele mai potrivite pentru acest scop. Având în vedere că aceste impozite îndeplinesc cel mai bine cele şapte criterii menţionate anterior pentru o resursă de natură fiscală, acestea şi metodologiile specifice de calcul ar reprezenta noutatea în reforma sistemului de RP ale BUE. TVA modulată câştigă susţinere în categoria potenţialelor resurse financiare ca urmare a nivelului foarte ridicat de armonizare la nivelul Statelor Membre, realizată prin aplicarea Directivei 112/ 2006. O susţinere însemnată o au şi accizele pentru combustibilul pentru motoare pe motivul stabilităţii acesteia ca resursă a BUE;



93

f. În general, participanţii la sondaj nu au fost de acord cu posibilitatea introducerii a unei surse financiare nefiscale în BUE. Aproximativ 80% din participanţii la sondaj şi-au exprimat rezerve cu privire folosirea taxelor de utilizator şi, de asemenea, a licenţelor de emisii, ca posibile resurse comunitare autentice de finanţare a BUE. În acelaşi timp, aceiaşi participanţi au fost în favoarea utilizării ca sursă a veniturilor monetare ale Băncii Centrale Europene (BCE), ceea ce ridică lipsa de aplicabilitate sau necesitatea găsirii unei soluţii de substituţie în cazul Statelor Membre care nu au adoptat moneda unică;

g. Dacă ar fi admisă o resursă comunitară autentică nefiscală, atunci una calificabilă ar putea fi reprezentată de veniturile monetare ale BCE. Pentru a putea fi considerate o resursă financiară potenţială la BUE, veniturile ar trebui să îndeplinească cele şapte criterii menţionate anterior, ceea ce, în cazul veniturilor monetare ale BCE, se poate constata că acestea sunt îndeplinite;

h. Presupunând că eliminarea tuturor mecanismelor de corecţie a dezechilibrului bugetar s-ar dovedi imposibilă, participanţii la sondaj şi-au exprimat cu prudenţă susţinerea introducerii unui mecanism generalizat de corecţie. Circa 70% din participanţii la sondaj au fost de părere că un important obiectiv al reformei bugetului comunitar ar fi eliminarea tuturor mecanismelor de corecţie a dezechilibrelor bugetare;

i. Participanţii la sondaj au fost împotriva unei abordări alternative a dezechilibrelor bugetare excesive. În proporţie de 90% din cei care au participat la sondaj nu au susţinut vreun mecanism de egalizare pe seama veniturilor BUE, argumentând că sistemul RP ar trebui să fie simplu şi transparent, imperative care ar putea fi compromise de introducerea unui asemenea mecanism de egalizare. A fost lansată ideea ca toate mecanismele de egalizare să fie aplicabile pe partea de cheltuieli a BUE.

3.8. Posibile scenarii pentru realizarea reformei sistemului

resurselor financiare ale BUE

Cele cinci posibile scenarii în reforma sistemului resurselor financiare al BUE34 reflectă o abordare etapizată şi diferenţiată a reformei. Pornindu-se de la o reformă minimă a sistemului de resurse, în paralel cu o restructurare a importanţei acestora în cadrul sistemului existent, se ajunge gradual la o reformă extensivă, către predominanţa RP



94

autentice comunitare, presupunând o creştere semnificativă a acestora, în paralel cu înlocuirea contribuţiilor naţionale ale Statelor Membre.

Al cincilea scenariu presupune o reformă radicală a sistemului de resurse numit “taxare prin reprezentare” ceea ce ar presupune un sistem politizat de resurse proprii, în care Parlamentul European să devină un organism central de legiferare a impozitelor.

1. Reforma minimă 2013 Principiul de bază pentru acest scenariu este că finanţarea va

continua să fie predominant din contribuţiile naţionale, dar incluzând, în continuare, şi RPT.

Simplificarea este văzută ca fiind un principiu atractiv, în special dacă ar putea conduce la reducerea cheltuielilor administrative de colectare, asociată cu o bună finanţare a BUE. În acelaşi timp, simplificarea ar putea facilita înţelegerea funcţionării BUE pentru public, un principiu important şi pentru derularea CFM.

Principiul plăţilor contribuţiilor Statelor Membre bazate pe VNB are o susţinere largă şi ar trebui să rămână, ca principiu.

Motive pentru care contribuţia bazată pe VNB ca resursă de

finanţare a BUE ar urma să fie menţinută

Dintre avantajele folosirii în continuare a contribuţiei bazate pe VNB, amintim:

1. asigură un flux continuu şi stabil de resurse la nivelul BUE; 2. caracterul rezidual al contribuţiei, având un rol determinant în

dimensionarea cheltuielilor; cu cât cheltuielile agreate sunt mai mari, cu atât Statele Membre vor trebui să crească resursele de finanţare a cheltuielilor;

3. deşi suma contribuţiilor Statelor Membre nu este întotdeauna vizibilă pentru contribuabilii din statele respective, se poate argumenta însă că resursa, aşa cum este calculată, ca o cotă din VNB, poate fi considerată ca fiind transparentă;

4. în termeni de cash-flow, contribuţia este transferată constant şi continuu Comisiei în scop de administrare; suma datorată este uşor de calculat iar obligaţia lunară de plată a acesteia este cunoscută de către Statele Membre;

5. resursa are bază legală certă – Decizia referitoare la RP – care este revizuită odată cu CFM. Deşi contribuţia bazată pe VNB este mai degrabă un transfer interguvernamental decât un impozit propriu-zis, aşa cum este înţeles


95

în literatura de specialitate, în termeni strict juridici aceasta îndeplineşte obligaţia din Tratat potrivit căreia bugetul trebuie finanţat din RP.

Motive pentru care contribuţia bazată pe VNB ca resursă de

finanţare a BUE ar urma să fie înlocuită

Criticile, chiar severe, cu privire la utilizarea contribuţiei bazate pe VNB relevă motive pentru care această resursă financiară la BUE ar trebui înlocuită, dar nu înainte de a eluda întrebările ridicate de către adepţii menţinerii contribuţiei:

a. de ce să fie înlocuită această resursă atâta timp cât este acceptată de către guvernele şi administraţiile naţionale întrucât asigură resurse financiare stabile şi sigure pentru BUE, iar mecanismul de colectare este foarte simplu?

b. de ce atât Comisia Europeană, cât şi Parlamentul European consideră că actuala schemă de finanţare ar reprezenta un obstacol în realizarea într-o manieră mai bună a deciziilor privind execuţia BUE?

Pornind de la aceste întrebări, motivele împotriva folosirii contribuţiei bazate pe VNB ca resursă de finanţare a BUE folosesc cel puţin două argumente distincte, cum sunt:

1. eficienţa procesului de luare a deciziilor la nivelul Uniunii Europene;

2. noţiunile de “contribuţii naţionale nete” şi de “echitate orizontală”. Din această confruntare a motivelor pro şi contra, se poate deduce că

scenariul „Reforma minimă 2013” ar urma să implice puţine modificări ale sistemului actual de finanţare a bugetului UE. Dar mai întâi trebuie observat ce nu se schimbă:

• Plafonul resurselor proprii; • Provizioanele bugetului echilibrat; • Folosirea VNB, aşa cum este măsurat în prezent, ca un indicator

statistic pentru contribuţiile naţionale şi păstrarea proporţiona-lităţii contribuţiilor brute pre-corecţie;

• Alocarea valorilor din resursele proprii tradiţionale către BUE; • Resursa bazată pe VNB, ca mecanism principal de finanţare; • Caracterul rezidual al resursei bazate pe VNB; • Modalităţile de plată ale statelor membre. Reflectând consensul din ce în ce mai puternic că resursa bazată pe

TVA a devenit, de facto, o a doua resursă după cea bazată pe VNB, singura schimbare semnificativă în cadrul RP ar urma să fie abolirea acesteia ca resursă distinctă. Pe de o parte, această schimbare va fi consistentă cu


96

simplificarea activităţii administrative a statelor membre şi ar putea fi prezentată ca un mod de a uşura explicarea finanţării BUE, iar pe de altă parte, ar avea doar un impact marginal pe distribuţia plăţilor brute între Statele Membre şi ar trebui să faciliteze plăţile brute proporţionale cu VNB.

Având în vedere numărul în creştere al contributorilor neţi anticipat după 2013, şi o consolidare a resurselor bazate pe TVA şi pe VNB din acest scenariu, anumite modificări vor fi necesare în mecanismele existente. Pentru a gestiona aceste evenimente, o generalizare a mecanismelor de corecţie bazate pe un prag pentru contribuţia netă ar fi o soluţie posibilă.

În concluzie, scenariul 1 presupune folosirea ca resurse financiare doar a RPT şi a contribuţiei bazate pe VNB, întrucât resursa bazată pe TVA ar putea fi abolită. De precizat că acest scenariu presupune generalizarea mecanismelor de corecţie care să se bazeze pe plafoane din contribuţia statelor membre. Avantajul acestui scenariu rezidă în reducerea semnificativă a muncii de administrare a Statelor Membre legate de gestionarea resursei bazate pe TVA.

2. Resurse proprii comunitare 2013 Acest scenariu presupune introducerea de noi resurse care să

asigure cel puţin 25% din resursele financiare ale BUE. Resursele care ar putea fi avute în vedere nu ar trebui să necesite modificări ale Tratatului35, ceea ce ar genera mari dispute între Statele Membre.

Prin contrast cu scenariul „Reforma minimă 2013”, scenariul „Resursele proprii ale Comunităţii 2013” presupune că statele membre au decis deja – pentru CFM ce urmează – să aloce RP “reale” către BUE, păstrând, în acelaşi timp, majoritatea celorlalte aspecte ale bugetului în starea iniţială. Întrucât introducerea unei taxe la nivel de Uniune ar fi provocatoare de discuţii din punct de vedere politic pentru perioada imediată post-2013, acest scenariu prevede introducerea unui instrument de venit non-taxe, care nu va necesita schimbări ale Tratatului, deşi o variantă ar putea fi alegerea directă a unei taxe explicite.

Principiul esenţial pentru scenariul „Resursele proprii ale Comunităţii 2013” este că finanţarea nu ar trebui să se bazeze exclusiv pe contribuţiile naţionale, păstrând RPT, ci o primă mutare ar trebui făcută în direcţia obţinerii unei RPCA pentru bugetul comunitar.

35 Tratatul privind Uniunea Europeană si Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene


97

Scenariul „Resursele proprii ale Comunităţii 2013” este similar cu reforma minimă 2013 în toate privinţele, cu excepţia surselor de finanţare. În acest scenariu, BUE ar avea următoarele trei surse de finanţare:

• RPT rămân cu aceleaşi caracteristici ca în scenariul „Reforma minimă 2013”. Luând în calcul principalele caracteristici ale acestor surse de finanţare, se presupune că ponderea acestora în totalul resurselor financiare ale BUE va fi în scădere.

• Instrumente noi non-taxe ar urma să contribuie în medie cu 25% din totalul veniturilor la BUE. În termeni de dinamică, cota acestei surse de finanţare este anticipată să crească. Scenariul include taxe pe zboruri şi/sau vânzare a licenţelor de emisii cu efect de seră ca posibile surse de finanţare.

• Resursa bazată pe VNB este conservată ca în scenariul „Reforma minimă 2013”, dar cu amendamentul că acest scenariu introduce progresivitatea contribuţiei pe seama acestei resurse, ca un mod de a atinge scopurile distributive pe partea de cheltuieli.

• O variantă a acestui scenariu, care nu modifică semnificativ principiile, dar ar implica schimbări mai ample şi ar putea fi fezabil doar pe termen lung, precum 2020, ar fi stabilirea unor ţinte mai ambiţioase pentru ponderea RPCA, până la 50%. Aşa cum este explicat detaliat în al patrulea scenariu (şi cum a mai fost subliniat în raportul Comisiei Europene pentru RP), o justificare pentru o pondere mai ridicată a RPCA este natura duală a UE ca uniune a cetăţenilor şi a Statelor Membre. Diferenţa cheie între această variantă şi scenariul 4 este că aceasta nu ar implica schimbări ale Tratatului.

În concluzie, scenariul „Reforma Resurselor Proprii 2013” presupune folosirea ca resurse de finanţare a RPT, de resurse financiare bazate pe non-taxe comunitare, care să reprezinte, în medie, 25% şi cu o perspectivă de creştere către 50%, din totalul veniturilor BUE, precum şi contribuţia bazată pe VNB, care ar urma să se plătească în cote progresive. Potenţialele resurse bazate pe non-taxe ar putea fi taxe pe zboruri şi/sau vânzare a certificatelor de emisii cu efect de seră.

3. Reforma minimă 2020 Acest scenariu presupune menţinerea contribuţiilor naţionale ca

principală resursă de finanţare a BUE, dar cu introducerea în mod gradual a egalizării pe partea de venituri. Egalizarea ar urma să fie făcută prin utilizarea contribuţiilor brute progresive, dar modul în care ar putea funcţiona un asemenea mecanism nu este explicitat.


98

Principalele criterii dominante pentru instrumentele de venituri care stau la baza acestui scenariu sunt stabilitatea şi suficienţa acestora. Conform acestui scenariu, se presupune că a fost făcut un progres în domeniul cheltuielilor BUE, prin adoptarea de corecţii pentru compensarea de dezechilibre bugetare care nu au motive întemeiate. Totuşi, există o diferenţă esenţială pe partea de cheltuieli, în speţă, aceea că reformele au avansat suficient de mult pentru a se ajunge la un pachet de cheltuieli garantat prin consens. În aceste circumstanţe, o abordare de tip „juste retour” îşi pierde valenţele unui principiu de bază.

În loc de o abordare mai subtilă către stabilirea “abilităţii de a plăti” ca principiu de bază pentru încasarea veniturilor, această abordare ar necesita eforturi sporite pentru o tranziţie la plăţi bazate pe progresivitate, înlocuind plăţile proporţionale. Motivul acestei schimbări constă în acceptarea progresivităţii ca un atribut tipic al sistemului fiscal, sistemul ajutând şi la reducerea accentului pe conceptul de „juste retour”, legitimând, în acelaşi timp, elementul de egalizare.

Un al doilea principiu de bază al scenariului este atenuarea, până la eliminare, a corecţiilor, admiţând că invocarea acestora ar fi întotdeauna ceva anormal.

Scenariul „Reforma minimă 2020” nu presupune modificări ale: • Plafonului RP (sau cel mult doar o creştere minoră); • Provizioanelor bugetului echilibrat; • Utilizării VNB, aşa cum este măsurat în prezent, ca un indicator

statistic pentru contribuţiile naţionale; • Alocării valorilor din RPT către BUE; • Resurselor pe bază de VNB, ca mecanism principal de finanţare; • Caracterului rezidual al resursei bazate pe VNB; • Modalităţilor de plată pentru Statele Membre; În contrast cu scenariul „Reforma minimă 2013”, scenariul

„Reforma minimă 2020” presupune trecerea la progresivitate a contribuţiilor brute către buget, fie prin implementarea unei serii de limite (praguri) pentru contribuţiile brute din resursa pe bază de VNB – probabil cu rate integrale de 0,8, 1 şi 1,2 – sau prin implementarea unui mecanism/program de progresivitate lentă, reflectând dinamica crescătoare a VNB per capita, cu stabilirea de limite inferioare şi superioare.

4. Resursele proprii comunitare 2020 Acest scenariu stabileşte noi resurse presupunând că RPT ar urma să

asigure doar 10% din necesarul de finanţare, şi cel puţin 40% din totalul


99

necesar să fie asigurat de noile resurse. Cu privire la ponderea RPT observăm existenţa unor opinii diferite legate de natura lor (fiscală sau nefiscală).

Din punct de vedere strict legal, opţiunea pentru noi resurse nu ar fi de natură să genereze modificări ale Tratatului, în special al celui de la Lisabona, având în vedere rolul lărgit acordat Parlamentului European în procedura bugetară. Acest scenariu cere ca veniturile care pot rezulta din politicile comune al Uniunii, cum sunt încasările din licitaţiile cu permisele de emisii tranzacţionabile sau veniturile monetare ale BCE, să devină RPCA, ele urmând să înlocuiască alte resurse convenţionale bazate pe impozite.

Deşi istoria integrării europene a fost dominată mai degrabă de schimbări graduale decât de salturi instituţionale mari, posibilitatea unei restructurări fundamentale a resurselor financiare ale BUE în următorii 12 ani nu ar trebui exclusă ex-ante.

Scenariul „Resursele proprii ale Comunităţii 2020” conţine elementele majore în sprijinul alinierii întregului BUE la prezenta stare de integrare politică. Ele vor genera un tip de buget considerat ideal pentru sistemul sui-generis reprezentat de dezvoltarea Uniunii pentru această etapă, combinând contribuţii ale Statelor Membre cu taxe directe şi venituri non-taxe cu caracter autentic comunitar.

Una dintre prevederile care deosebesc anumite versiuni ale scenariului 4 de precedentele trei este necesitatea de a modifica tratatele UE. Ea decurge din acelaşi principiu al dublei reprezentări a democraţiei reprezentative, prin participarea în paralel a Statelor Membre şi a cetăţenilor în procesul legislativ. În cadrul prezent al UE, această dublă reprezentare – stipulată în articolul 8A al Tratatului de la Lisabona – se bazează pe acţiunea legislativă comună a Parlamentului şi Consiliului.

Pentru a reflecta această dublă reprezentare, bugetul UE în 2020 ar trebui să primească finanţare în proporţie de 50% din contribuţiile cetăţenilor (prin RP comunitare) şi 50% din contribuţiile Statelor Membre. O finanţare mai agresivă a UE printr-o contribuţie bazată pe taxe impuse cetăţenilor UE, care să acopere 100% din veniturile BUE nu ar corespunde cu starea curentă a procesului integrării europene.

Scenariul 4 are la bază următoarele principii: 1. Finanţarea va fi împărţită în mod egal între contribuţiile

naţionale şi RPCA. Conform caracterului dual al finanţării BUE, Parlamentul European ar trebui să obţină dreptul de a legifera în selecţia şi impunerea de taxe comunitare autentice.


100

Obiectivul unei astfel de acreditări a Parlamentului European ar putea fi ca RPCA să asigure jumătate din resursele financiare ale BUE. În acelaşi timp, credem că problema scenariului 4 nu constă într-o împărţire exactă între contribuţiile naţionale şi RPCA, ci dacă acest echilibru reflectă în mod real natura duală a reprezentativităţii democratice a Uniunii.

Variante ale acestui scenariu ar putea, prin urmare, să implice o contribuţie mărită a taxelor directe de la cetăţenii UE, dar cu efecte asupra puterii Parlamentului. Dacă dreptul de a impune taxe ar trebui, în continuare, fundamentat pe co-decizie, deci implicând Consiliul, atunci ultimul cuvânt în această procedură ar trebui să aparţină Parlamentului European. Această schimbare fundamentală în arhitectura de decizie a UE ar asigura Parlamentului Europei poziţia de primă sursă de reprezentare democratică directă în context european.

2. Contribuţiile Statelor Membre la bugetul UE sunt progresive, reflectând prosperitatea relativă a statelor membre. BUE ar trebui să conţină acele tipuri de venituri non-taxe care derivă direct din competenţele exclusive ale UE. Împărţirea responsabilităţilor între UE şi Statele Membre, ar presupune şi alocarea, în mod corespunzător, a veniturilor din:

• Comerţ şi PAC (RPT); • Veniturile monetare ale BCE. Dacă ar urma ca până în 2020 să fie transferate către UE, în

totalitate sau în parte, alte competenţe sau responsabilităţi ale Statelor Membre, pe cale de consecinţă, atunci şi orice venituri generate de astfel de transferuri ar trebui alocate direct BUE.

3. În ceea ce priveşte veniturile monetare ale BCE, ar fi necesară o modificare a Tratatului pentru a armoniza actuala relaţie dintre băncile centrale naţionale şi BCE într-un nou cadru. Transferarea veniturilor monetare ale BCE către BUE nu ar presupune riscuri de independenţă şi va păstra autonomia financiară a băncii. Toate băncile centrale din lume îşi transferă veniturile monetare către ministerele de finanţe, care, de regulă, sunt şi participanţii la capitalul acestora.

În timp ce opţiunea preferată ar fi o schimbare de tip “big-bang” a Tratatului pentru prevederile care se referă la buget, un obstacol în schimbarea conţinutului Tratatului în privinţa vărsării veniturilor monetare ale BCE direct la BUE ar deveni un posibil subiect de discordie între UE şi ţările membre ale zonei euro. O variantă diluată a acestui scenariu ar putea fi una în care resursa reprezentată de veniturile monetare ale BCE să fie înlocuită cu taxe autentice comunitare, cu condiţia ca Parlamentul European să obţină abilitarea de a legifera impunerea/anularea de taxe comunitare autentice.


101

Sunt două provocări diferite care trebuie rezolvate, în acest context, pentru scenariul 4 care combină taxarea impusă de Parlamentul European cu contribuţiile Statelor Membre. Una este de a se asigura că fiscalitatea totală nu va creşte, adică Statele Membre vor avea contribuţii naţionale mai mici, ca parte din totalul taxelor comunitare colectate direct pentru BUE .

A doua provocare este de a demotiva Statele Membre să nu îşi scadă contribuţiile naţionale prea mult. Un mod eficient de a atinge acest scop este de a introduce o separaţie între deciziile de cheltuire şi cele de finanţare. CFM ar putea să se concentreze pe partea de cheltuieli a BUE şi să lase finanţarea acestuia în responsabilitatea Consiliului şi a Parlamentului European. La fel ca în scenariul reforma minimă 2020, în aceste circumstanţe, principiul „juste retour” îşi va pierde din relevanţă, întrucât abilitatea de a plăti devine obiectivul cel mai important al colectării veniturilor pentru BUE.

4. Veniturile din non-taxe, colectate prin competenţele exclusive ale Uniunii, sunt alocate direct BUE şi implică transferarea veniturilor monetare ale BCE către BUE. Variante mai ambiţioase ale acestui scenariu ar presupune necesitatea relaxării plafonului pentru RP.

RP ale BUE, conform scenariului 4, ar suferi următoarele modificări:

• Reducerea cotei resursei bazate pe VNB la 50% din BUE sau mai puţin;

• Crearea unor RPCA, în valoare de cel puţin 50% din BUE; • Transformarea contribuţiilor bazate pe VNB într-un model

progresiv; • Autorizarea impunerii de taxe la nivelul Parlamentului European; • Transferarea veniturilor monetare ale BCE către BUE; • Relaxarea plafoanelor RP; • Relaxarea provizioanelor pentru echilibrarea bugetului. Scenariul „Resursele proprii ale Comunităţii 2020” urmăreşte

stabilitatea pe termen lung bazată pe împărţirea echilibrată între resursa bazată pe VNB (respectând continuitatea caracterului inter-guvernamental al funcţionării UE) şi RPT, respectiv, alte taxe proprii comunitare, utilizând instrumente noi. Progresivitatea ar fi adoptată pentru resursa bazată pe VNB. Modificarea Tratatului ar fi necesară pentru anumite opţiuni de resurse necesare finanţării BUE, acordând puteri sporite de legiferare în domeniul BUE Parlamentului European.


102

5. Taxarea prin reprezentare Dacă s-ar decide să se dea Parlamentului European iniţiative legislative

în alegerea resurselor financiare ale BUE şi dacă veniturile monetare ale BCE ar fi reţinute pentru finanţarea directă a BUE, ar trebui aduse modificări Tratatului36 în sensul introducerii taxării prin reprezentare, ceea ce ar permite realizarea unui BUE finanţat predominat cu RPCA. TVA, impozitul pe societăţi (impozit pe profit) şi eco-taxe, toate ar putea fi considerate drept opţiuni posibile de resurse financiare comunitare autentice.

Plafonarea RP ar trebui să fie subiectul unei analize relevante cu privire la diferite opţiuni de finanţare care optează pentru alte surse de finanţare, astfel încât orice nouă resursă să fie însoţită de un studiu de generare financiară a ei.

Resursele de finanţare a BUE, care ar putea reprezenta noile RPCA care să înlocuiască unele din resursele existente, ar putea fi:

1. TVA la nivel European; 2. Impozit pe profitul societăţilor comerciale europene; 3. Impozit pe venitul persoanelor fizice; 4. Taxe de mediu; 5. Încasări din tranzacţionarea licenţelor de emisii în atmosferă; 6. Taxe de zbor pentru persoane fizice; 7. Taxe pentru fluxurile de informaţii şi telecomunicaţii; 8. Veniturile monetare ale Băncii Centrale Europene. 1. TVA la nivel European TVA este în prezent o RP a BUE, care la nivel legislativ este

reglementată prin Directiva 112/2006, implementată în legislaţia fiscală naţională a Statelor Membre. Deşi reglementată la nivel european, există diferenţe în aplicarea legislaţiei în materie, de la un stat la altul, urmare a faptului că prin directiva care reglementează TVA sunt impuse atât condiţii obligatorii, cât şi condiţii permisive.

Condiţiile permisive, lăsate la latitudinea Statelor Membre, au determinat particularităţi în aplicarea directivei respective. Semnalăm ca diferenţe semnificative, de la un stat la altul, nivelul cotelor de prelevare a TVA, nelipsit de conotaţii politice.

Fiind o taxă pe consum cu baza largă de aplicare, şi în cote relative reduse, TVA poate fi văzută ca cea mai neutră formă de impunere, dar, în acelaşi timp, este şi inechitabilă întrucât afectează şi persoanele fizice cu venituri mici.

36 idem


103

TVA poate fi văzută şi ca un instrument fiscal intra-european de competiţie fiscală ceea ce ar permite utilizare de diverse instrumente în vederea limitării acesteia. Fiind aşezată pe principiul “impozitării la destinaţie”, TVA permite impozitarea indirectă a importurilor, respectiv la nivelul primei tranzacţii efectuate după import.

TVA la nivel european ar putea reprezenta o opţiune reală de a fi o potenţială resursă comunitară autentică de finanţare a BUE dacă ar avea o cotă/cote aplicabilă/aplicabile în toate Statele Membre. O altă alternativă ar fi ca la cotele de TVA aplicabile la nivel naţional să se adauge o componentă europeană, eventual un procent (sau procente diferite) adiţional la cotele de TVA aplicabile în Statele Membre, aducându-se, astfel, ajustări la actuala resursă bazată pe TVA. Adoptarea acestei opţiuni ar presupune că introducerea componentei europene şi fixarea nivelului acesteia ar trebui să devină un atribut al Parlamentului European.

Cât priveşte impactul pe care l-ar avea componenta europeană din cota de TVA a României, ar trebui avut în vedere că valoarea nominală a acesteia ar urma să depăşească ceea ce România plăteşte în prezent ca resursă bazată pe TVA către BUE.

2. Impozit pe societăţile comerciale Impozitul pe societăţile comerciale sau pe profitul societăţilor

comerciale, ca impozit direct, se regăseşte ca impozit perceput în Statele Membre ale Uniunii Europene. Statistic, rata medie a impozitului la nivel european este de 20%, ceea ce, în condiţiile în care această cotă ar fi percepută la nivel european ar asigura resurse financiare îndestulătoare pentru finanţarea BUE. Cotele de impozit diferă însă esenţial de la un stat membru la altul.

Trebuie menţionat că, la nivel european, nu numai cotele de impozit diferă, ci şi baza lor de impozitare, ceea ce ar face dificilă adoptarea unui autentic impozit comunitar pe profitul societăţilor comerciale.

Cel puţin din punct de vedere practic, pentru introducerea impozitului pe profit la nivel comunitar ar trebui să se facă apel la “Baza comună consolidată a impozitului pe profit” ca metodologie de calcul a bazei impozabile. Această măsură ar avea drept scop crearea unei baze unice impozabile la nivel european.

Întrucât schemele variate de consolidare ar determina distribuţii geografice diferite ale bazei fiscale consolidate, aceasta ar putea determina marile companii să-şi mute sediile dintr-o jurisdicţie în alta. Trebuie, totuşi, menţionat că la nivelul Comisiei nu există, deocamdată, o propunere de


104

armonizare a cotelor de impozit pe profitul societăţilor comerciale aplicabile în Statele Membre.

Având în vedere faptul că în România, cea mai pare parte a marilor societăţi comerciale fac parte din grupuri europene care îşi au sediul central în alte State Membre, este de aşteptat ca procedura de consolidare a bazei impozabile să aibă loc în afara României, România urmând să primească prin distribuire o parte din baza taxabilă consolidată, pentru care ar avea dreptul de a încasa un impozit pe profit.

3. Impozit pe venitul persoanelor fizice La nivelul Statelor Membre ale Uniunii Europene, cotele de impozit

pe venitul persoanelor fizice sunt foarte diferite. Mai mult, în zona Europei de vest cotele de impozit sunt progresive pe tranşe de venit, în timp ce în State Membre din Europa centrală şi de est, impozitul pe venitul persoanelor fizice este perceput în cote unice.

La nivel naţional, impozitul pe venitul persoanelor fizice are cel mai important rol în sistemul naţional de redistribuire – reflectând şi în acest caz conotaţia politică a acestuia – rol care variază foarte mult de la un Stat Membru la altul, în funcţie de deduceri, excepţii, categorii de venituri neimpozabile etc. Din aceste motive, impozitul pe venitul persoanelor fizice reprezintă un impozit sensibil la nivelul economiei naţionale, ceea ce ar submina recomandarea sa ca resursă comunitară de finanţare a BUE.

4. Taxe de mediu O întreagă varietate de taxe de mediu sunt capabile să aducă venituri

la BUE, ele fiind percepute în întreaga UE. În Statele Membre, chiar cu cele mai mici taxe de mediu, nivelul colectat al acestora ajunge să reprezinte peste 2% din VNB.

Conform cerinţelor politicii de mediu a UE, Statele Membre au introdus o întreagă serie de taxe de mediu, atât sub formă de accize (accize la combustibilul pentru motoare, combustibilul fosil, în general,) cât şi sub formă simplă de taxe şi tarife (emisiile de carbon, emisii de gaze de seră). Transferul lor legal direct la BUE, ca taxe comunitare autentice, necesită reglementări naţionale corespunzătoare şi la nivel de Uniune, după cum renunţarea la beneficiul lor în bugetele naţionale poate să fie o problemă extrem de sensibilă.

5. Încasări din tranzacţionarea licenţelor de emisii în atmosferă Efortul de a reduce emisiile de carbon prin sistemul protocolului de

la Kyoto a dus la apariţia „Schemei de Tranzacţionare a Emisiilor din


105

Uniunea Europeană” ca o piaţă pe care sunt tranzacţionate licenţele de emisii în atmosferă. Unitatea de cont în această schemă este “Permisul UE”.

Veniturile potenţiale din această schemă depind de o varietate întreagă de factori, unii care pot fi stabiliţi ex-ante prin decizii de reglementare, alţii care vor rămâne necuantificabili până la momentul la care veniturile sunt realizate.

Obiectivul pe care şi l-a stabilit Uniunea Europeană, de reducere cu 30% a emisiilor de dioxid de carbon până în anul 2020, a generat un număr de permise pe piaţa, care au început să fie tranzacţionate, scop în care au început să se organizeze licitaţii. Statele Membre cărora le-au fost alocate permise de emisii, începând cu 1 ianuarie 2008, aveau dreptul să tranzacţioneze pe piaţă 10% din valoarea acestora, ceea ce ar fi generat o considerabilă presiune financiară pentru companiile poluatoare.

Studii făcute în vederea evaluării potenţialelor încasări din tranzacţionarea permiselor legate de emisiile în atmosferă arată că acestea ar reprezenta între 1/3 şi 2/3 din BUE anual.

6. Taxe de zbor pentru persoane fizice Taxa de zbor a fost introdusă în Marea Britanie de mai mulţi ani,

fiind plătită de către persoanele care plecau de pe aeroporturile din Marea Britanie. Nivelul taxei de zbor era diferită, în funcţie de aeroport şi depindea de clasa de călătorie şi de destinaţie. Începând cu 2009, taxa de zbor este înlocuită cu o taxă pe avion, plătibilă de aparatele care pleacă de pe aeroporturile din Marea Britanie.

O problemă cu care s-a confruntat Marea Britanie este legată de faptul că în Convenţia de la Chicago prin care a fost creată Organizaţia Internaţională a Aviaţiei Civile este prevăzută interdicţia de a se percepe impozite pe combustibilul folosit pentru zboruri internaţionale. Argumentele Marii Britanii au fost că taxa de zbor este departe de a fi o taxă pe combustibil şi că pasagerii au acceptat-o de mai mulţi ani.

Cât priveşte criteriile de selectare a taxei pe zbor sau avion, ca resursă proprie europeană, în contextul promovării liberalizării serviciilor aeriene, ea ar putea întâmpina obiecţiuni majore la nivel de consumatori sau pe plan concurenţial.

Cu toate acestea, respectivei taxe nu i se poate nega principiul transparenţei, ceea ce o recomandă ca resursă financiară comunitară a BUE. Baza de calcul a taxei este apreciată ca fiind corectă, întrucât distanţa zborului este uşor de determinat, iar pentru avioane, baza de calcul ar putea fi tonajul aeronavei sau alte criterii tehnologice acceptate. Colectarea taxei poate fi făcută de către liniile aeriene sau de către autorităţile aeroportuare.


106

7. Taxe pentru fluxurile de informaţii şi telecomunicaţii O potenţială resursă financiară comunitară a BUE ar putea fi o taxă

percepută pe un număr mare de tranzacţii/operaţiuni din domeniul transmiterii de informaţii, servicii GSM şi de telecomunicaţii.

Având în vedere dezvoltarea reţelelor de comunicaţii, preocuparea pentru continuitatea funcţionării impecabile a acestora, cu efect de stabilitate a calităţii serviciilor precum şi cantităţile de informaţii care se transmit, adoptarea acestei taxe la nivelul UE ar crea resurse financiare stabile pentru BUE. Rămân discutabile, totuşi, problemele modului de colectare a taxei, a autorităţii colectoare şi a mecanismul de plată către BUE.

8. Veniturile monetare ale BCE Justificarea legală şi politică în legătură cu transferul acestor venituri

la nivelul Uniunii Europene este principial corectă, dacă moneda unică ar circula în toate Statele Membre. Totuşi, această idee ar trebui analizată în funcţie de prevederile statutare ale Uniunii Monetare şi Economice şi credem că necesită consultări ample în cadrul Sistemului Băncilor Centrale din Europa.

3.9. Concluzii cu privire la implicaţiile reformei sistemului de

resurse financiare asupra contribuţiei României

Deşi prin răspunsurile date la întrebările din chestionarul lansat cu ocazia consultărilor publice, România, prin Ministerul Finanţelor Publice, şi-a exprimat opinia cu referire la reforma sistemului de resurse financiare la nivelul BUE în sensul susţinerii reformei în maniera în care este descrisă conform scenariului unu, totuşi ar trebui avute în vedere următoarele:

1. regăsirea cu claritate a interesului naţional în toate abordările şi deciziile care ar urma să fie luate în sensul susţinerii reformei resurselor financiare ale BUE, prin care ar putea să fie asigurată continuarea politicii de coeziune şi solidaritate – deci menţinerea poziţiei nete în favoarea României – cu efecte prioritare pe dezvoltare, creştere economică şi ocupare a forţei de muncă;

2. în spiritul transparenţei şi al informării contribuabililor români, instituţiile implicate în acest proces să facă cunoscute măsurile şi deciziile luate, atât cele prin care se estimează impactul financiar al reformei asupra cheltuielilor publice reprezentând contribuţia României la BUE, cât şi măsurile de ordin legislativ, respectiv adoptarea de norme interne de drept, care să reglementeze strategia României în domeniul reformei sistemului resurselor financiare ale BUE;


107

3. păstrarea suveranităţii şi a neutralităţii fiscale, atâta timp cât UE, prin Parlamentul European, nu are, încă, prerogativele de a stabili impozite la nivel european;

4. în virtutea politicilor europene de coeziune şi solidaritate, susţinerea eliminării mecanismelor de corecţie-egalizare de la nivelul BUE;

5. susţinerea menţinerii contribuţiei bazate pe VNB ca resursă financiară primordială, cu eliminarea treptată a resursei bazate pe TVA şi a mecanismelor de corecţie-egalizare aplicabile în mod individual;

6. deschiderea către o reformă reală a sistemului de resurse financiare ale BUE, concomitent cu susţinerea contribuţiei cu resurse la BUE şi tranzitarea treptată către un sistem bazat pe RPCA, pe măsura dezvoltării şi creşterii economiei româneşti;

7. pe măsura dezvoltării şi creşterii economice, tranzitarea treptată de la sistemul contribuţiilor naţionale către cel bazat pe RPCA, dar care să menţină contribuţia bazată pe VNB ca resursă primordială, cu tendinţe de diminuare a ponderii acesteia în totalul resurselor financiare;

8. în cazul în care, după consultări şi negocieri, se ajunge la concluzia instituirii unui impozit de tip RPCA, ar putea fi avute în vedere potenţiale taxe, care deocamdată nu reprezintă venituri ale bugetului de stat al României, cum ar fi:

a. taxa pentru fluxul de informaţii şi telecomunicaţii, aceasta având o arie largă de aplicabilitate pe teritoriul României, dar cu un nivel rezonabil;

b. taxele de zbor pentru avioane ce decolează de pe teritoriul României;

c. taxe din tranzacţionarea licenţelor de emisii în atmosferă. Instituirea unora dintre aceste taxe nu ar atrage o reducere a

veniturilor existente ale statului român, ci mai degrabă, în perspectivă, nu s-ar mai putea încasa un potenţial venit fiscal.

Instituirea unora dintre aceste impozite la nivel UE ar trebui să fie acceptată de către toate statele membre UE.

108

BIBLIOGRAFIE

1. Report from the Commission: Financing the European Union, COM(2004) 505 final, Brussels, 14.7.2004

2. The EU budget: How much scope for institutional reform?, European Central Bank Occasional Paper Series, No 2, Enderlein H., J. Lindner, O. Calvo-Gonzalez & R. Ritter, 2005;

3. A better budget for the European Union: More value for money, more money for value, Centre for European Policy Studies, Gros D. & S. Micossi, 2005;

4. Notre Europe 2007 Seminar Papers: - Overhauling decision-making, Micossi S.; - What should be the redistributive function of the EU budget?, Tarschys D.; - Redistribution or support to economic and social development? It is

time to tell the truth about the EU cohesion policy, Jouen M.; - The EU budget as an instrument to finance collective goods: Key

points for the debate, Bertoncini Y.; - The EU budget and stabilisation, Pisani-Ferry J.; - Reforming Own Resources System:What for?, Ferrer J.N.; - The new own resources, van Ginderachter J.; - A European Tax?, Gros D.; - Synthesis Paper; Notre Europe Seminar Budget 2007

5. New budget, old dilemmas, Centre for European Reform, London, Begg I. & F. Heinemann, 2006

6. Own Resources-Evolution of a system in a EU of 25 - Study for the European Parliament, Study Group for European Policies, 2005;

7. Funding the EU, European Union Committee, House of Lords, 2007; 8. Rezoluţia Parlamentului European privind viitorul resurselor proprii

ale UE, 29 martie2007; 9. Reacţii RO

- Elemente de mandat referitoare la propunerea de Rezoluţie a Parlamentului European privind viitorul resurselor proprii ale Uniunii Europene, februarie 2007;

- Elemente de poziţie referitoare la solicitarea Parlamentului European adresata membrilor săi, de completare a unui chestionar privind viitorul resurselor proprii ale Uniunii Europene, aprilie 2007;

- Chestionarul pentru administraţiile statelor membre, London School of Economics pentru cercetarea comandata de Comisia Europeana, septembrie 2007.


109

10. An agenda for a growing europe. Making the EU economic system deliver, Sapir A. et al, 2003;

11. Tax-based EU own resources: An assessment, Taxation Papers – Working paper no. 1/2004, Directorate-General Taxation & Customs Union, European Commission;

12. Explicatie “Tolls and user charges”, Directorate-General for Energy and Transport, European Commission, http://ec.europa.eu/transport/road/policy/roadcharging/tolls/index_en.htm

13. Extras ref. tradeable emission permits din: Funding the EU, European Union Committee, House of Lords, 2007;

14. Tradeable emission permits in a federal system, Verbon H.A.A.& C.A. Withagen, CESIFO Working paper no. 1482, June 2005.

15. Reforma bugetului european pentru o Europa in schimbare. Document de consultare publica in vederea revizuirii bugetului 2008/2009, Comisia Europeana, SEC(2007) 1188 final, Brussels, 12.9.2007;

16. EU Budget Review: an opportunity for a thorough reform or minor adjustments? – Executive summary of the final report of the EU budget reform taskforce, Slovenia, October 2007;

17. On the character of the EU and its budget; Look into the future, Wostner P., Slovenia, November 2007;

18. The 2008/9 EU budget review, Begg I., EU-Consent EU-Budget Working Paper No. 3, March 2007;

19. Reforming the European Financial Framework, Becker P., EU-Consent EU-Budget Working Paper No. 5, January 2008;

20. The EU tax revisited: should there be one? and will there be one?, Osterloh S., F. Heinemann & P. Mohl, EU-Consent EU-Budget Working Paper No. 5, February 2008;

21. First refelection on the budget review, R. Boge, European Parliament, 31 August 2007;

22. Funding the EU budget with a genuine own ressource: the case for a european tax, Jacques le Cacheux, May 2007;

23. Europe’ finances – the old system at its limits, W. Schussel, November 2007;

24. Financial Perspective 2007-2013: domination of national interest, Mrak & Rant, EU-Consent EU-Budget Working Paper No. 1, July 2007;

25. Integrating the macro-economic dimension into the EU budget: reasons, instruments and the question of democratic legitimacy, Dullien & Schwarzer, EU-Consent EU-Budget Working Paper No. 4, August 2007;


110

26. The EU tax revisited: should there be one? and will there be one?, Osterloh S., F. Heinemann & P. Mohl, EU-Consent EU-Budget Working Paper No. 6, February 2008;

27. Financing of the European Union Budget, Study for EC, DG Budget, Iain Begg, Henrik Enderlein, Jacques Le Cacheux, Mojmir Mrak, April 2008.

28. The Future of the EU budget. In search of coherence of objectives, policies and finances of the Union, Jarorslaw Pietras, Centre for European Strategy, Warsow, 2008.

111

PRESCURTĂRI UTILIZATE

ABAC – Accrual Based Accounting System BCE – Banca Centrală Europeană BUE – Bugetul Uniuni Europene

CECO – Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului CFM – Cadrul Financiar Multianual DGB – Direcţia Generală de Buget

FEDR – Fondul European de Dezvoltare Regională FEOGA – Fondul European de Orientare şi Garanţie Agricolă

FSE – Fondul Social European FTS – Financial Transparency System GII – Grupul de lucru inter-instituţional pentru formularea poziţiei

României IFOP – Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului

IPSAS – Standardelor Internaţionale de Contabilitate în Sectorul Public

PAC – Politica agricolă comună PSC – Pactul de Stabilitate şi Creştere PIB – Produsul intern brut RP – Resurse proprii ale bugetului comunitar

RPCA – Resurse proprii comunitare autentice ale BUE RPT – Resurse proprii tradiţionale ale bugetului comunitar TVA – Taxa pe valoarea adăugată UME – Uniunea Monetară şi Economică

UE – Uniunea Europeană VNB – Venitul naţional brut

Documents

ier.gov.roier.gov.ro/wp-content/uploads/publicatii/Studiul_2_RO_site_.pdf · Institutul European din România Proiect SPOS 2009 – Studii de strategie şi politici Studiul nr. 2