IFAI07 ACKERMAN SANDOVAL Leyes Acceso ion Mundo

8/7/2019 IFAI07 ACKERMAN SANDOVAL Leyes Acceso ion Mundo

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JOHN M. ACKERMAN - IRMA E. SANDOVAL

Leyes de Acceso a laInformacin en el Mundo


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DIRECTORIO

Mara Marvn LabordeComisionada Presidenta

Horacio Aguilar lvarez de AlbaComisionado

Alonso Gmez Robledo VerduzcoComisionado

Alonso Lujambio IrazbalComisionado

Juan Pablo Guerrero AmparnComisionado

Francisco Ciscomani FreanerSecretario de Acuerdos

ngel Trinidad ZaldvarSecretario Ejecutivo

Comit Editorial

Mauricio MerinoPedro SalazarGabriela Warkentin

Ricardo Becerra LagunaDirector General de Atencin a la Sociedad

y Relaciones Institucionales (IFAI)Alfonso Hernndez ValdezDirector General de Estudiose Investigacin (IFAI)

Paulina Gutirrez JimnezSecretaria Tcnica del Comit Editorial

Ilustracin portada:

Manuel Monroy Garca

Leyes de Acceso a la

Informacin en

el Mundo


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07Cuadernosde transparencia

NDICE

Presentacin p.5

Introduccin. p. 11

I. Teora e Impacto de las Leyes de Acceso a la Informacin. p. 13

II. Leyes de Acceso a la Informacin en el Mundo. p. 20

III. Desafos para el Futuro. p. 47

Citas Bibliogrficas. p. 55

Bibliografa. p. 57

Apndice. Sitios Web. p. 61


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POR SU REMOTO ORIGEN, POR SU CON-

CISA FORMA NARRATIVA Y POR SUSANTECEDENTES QUE HOY SE ANTO-

JAN CASI MTICOS ESTE SPTIMO

CUADERNO DE TRANSPARENCIA

COMIENZA COMO UN CUENTO CLSICO:

en el lejansimo ao de 1776, luego

de un periodo convulso, un sacerdo-

te sueco-finlands que era diputa-do, economista, tabernero, hombre

culto y viajero, Anders Chydenius,

impuls la primera ley de acceso a

la informacin gubernamental de

que el mundo tenga memoria: la

Ley para la Libertad de Prensa y del

Derecho de Acceso a las ActasPblicas.

Era un producto del movimiento

poltico liberal, comandado por

Gustavo III, el mismo que configur

una nueva Constitucin. En ella se

reforzaba el papel del Riksdag (el

Parlamento), la discusin de losasuntos pblicos como la guerra-

deba ser atrada al mximo rgano

de representacin y como corolariode todo, quedaba reducido para

siempre el vetusto comit secreto

de los tres primeros estados.

Aos despus de la

Constitucin, Chydenius y los suyos

dieron un paso ms all: inspirado e

impresionado por la experienciachina, quiso instaurar algo as como

el Bur de Censura Imperial, una

institucin de la dinasta Ching que

se encargaba de vigilar cuidadosa-

mente al gobierno y a sus funciona-

rios, de exhibir sus incompetencias,

ineficiencias y prcticas de corrup-cin. La idea le pareci tan podero-

sa, tan necesaria y tan til que

Chydenius escribi: si la

Constitucin no lograra nada ms,

de todos modos nuestra nacin

cambiar con la accin de esta ley

que ha nacido a su amparo.

JOHN M.ACKERMAN

PRESENTACIN

IRMA E.SANDOVAL


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6

No puede decirse que el reino de

Suecia, desde entonces, vivi felizpara siempre; en cambio se puede

afirmar que el pas escandinavo

comenz un fuerte trayecto de cen-

tralizacin administrativa (a travs

del sistema de bailiff), pero contro-

lado por los poderes locales y por

sus ciudadanos, merced a la Ley deacceso a las actas pblicas. Fue

una notable combinacin federalis-

ta: centralismo pero con efectivo

control local as les fue.

Tampoco es posible sostener

que esta Ley haya fraguado ella

sola- el milagro del desarrollo eco-nmico y el tipo de Estado ejemplar

eficaz y de bajsima corrupcin de

Suecia. Lo que si se puede decir es

que ninguno de los dos fenmenos

fue indiferente a la accin de aque-

lla, originaria, Ley de Acceso.

Oigamos al historiador Magnus

Blstrom1: el hecho de hacer

obligatoriamente pblicas las actas

del los tres estados acab convir-

tindose en un veneno constante

para la liquidacin de las prcticas

aristocrticas y feudales y fue un

poderoso instrumento para asegu-

rar los derechos de propiedad de los

agricultores en el curso de laStorskijtesstadgan (reforma agra-

ria).

As pues, muy tempranamente,

los suecos descubrieron que el acce-

so a la informacin es un disolvente

de prcticas patrimonialistas, dis-

crecionales, ilegales o de planocorruptas.Y ese disolvente acompa-

aliado- al proceso de despegue

econmico de aqul pas, marcn-

dolo para siempre. El propio histo-

riador narra ms adelante: contar

con acceso a los certificados oficia-

les, fue una palanca pensada para

apoyar el proceso de distribucin de

tierras pero luego, se difundi aotras reas del gobierno, para vol-

verse parte de la cultura adminis-

trativa del Estado y de los ciudada-

nos. La cosa ha llegado a tal punto

de generalizacin, sofisticacin y

sistematizacin que hoy en da, los

funcionarios suecos afirman poderentregar una copia fiel de cualquier

documento elaborado hace doscien-

tos aos y en 24 horas!

Suecia encar valerosa-

mente el desafo de la moderniza-

cin de su gobierno en la ltima

parte del siglo dieciocho y lo hizocolocando el criterio bsico de la

transparencia como envoltura de su

estrategia. Nadie fue ms lejos que

Suecia durante todo el siglo XVIII y

XIX (an si tomamos muy en cuen-

ta el notable esfuerzo colombiano

de 1888), y algo ms: los suecos lo


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7

hicieron eficazmente, sin estruendo,

sin las jactancias tpicas de laspotencias, evitando dar lecciones al

resto del mundo.

***

Quizs por eso, el resto del mundo,

no pudo darse cuenta de la centrali-

dad del rasgo sueco, pues la idea del

acceso irrestricto a los documentospblicos tardara en cobrar toda su

fuerza hasta dos siglos despus, en

la vecina Finlandia (1951), en

Estados Unidos (1966) y en

Dinamarca (1970), para volverse

luego parte de la oleada democrati-

zadora en los ltimos cinco aos delsiglo XX, breve periodo en el cual,

ms de 40 pases del mundo inclui-

do Mxico tomaron su ejemplo e

instituyeron sus propias leyes de

acceso a la informacin. El fenme-

no es de tal magnitud y universali-

dad, que el da mismo de la publica-cin de este Cuaderno (segundo

semestre de 2005) existen ya 62 pa-

ses con leyes de transparencia, y lasuma sigue creciendo.

Esta es la historia que cuentan

los profesores John Mill Ackerman e

Irma Erndira Sandoval Ballesteros

en esta sptima edicin de la colec-

cin de Cuadernos del Instituto

Federal de Acceso a la Informacin.Es una historia narrada con preci-

sin y brevedad, ofreciendo a cual-

quiera, un panorama sinttico del

estado del derecho de acceso a la

informacin en todo el planeta.

Aquel que quiera tener una idea

no provinciana y al mismo tiemporigurosa de la expansin de la trans-

parencia en el mundo, tiene ya, al

alcance de la mano, este almanaque

relevante de informacin mundial.

Los autores no solamente ubican el

fenmeno dentro de la teora demo-

crtica moderna, sino que hacenuna revisin de sus antecedentes y

de los diversos esfuerzos por con-

ceptualizar la transparencia y elacceso a la informacin.

Pero eso no es lo ms importan-

te: Ackerman y Sandoval ofrecen

estadsticas globales, y de su mano,

exploran las experiencias prcticas

en decenas de pases, para sacar

conclusiones acaso ms importan-tes: nos explican cmo se ha ido

construyendo un corpus universal-

mente aceptado en esta materia, un

consenso mundial en torno a los

ingredientes mnimos que debe

contener cualquier ley de transpa-

rencia que se respete.Al hacer todo esto (desarrollar

un breve historia de las leyes de

transparencia, mirar la teora

democrtica a la luz del derecho de

acceso a la informacin, comparar

diversas experiencias nacionales,

explicar el consenso jurdico y teri-co de esas leyes, asumir lecciones


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en perspectiva comparada, plantear

los desafos futuros y, adems, pro-poner una bibliografa relevante

para sumergirse en la discusin uni-

versal), los autores han elaborado

una verdadera gua para compren-

der la naturaleza del cambio polti-

co del mundo.

En el fondo, el texto deAckerman y Sandoval quiere tras-

cender una cierta nocin minima-

lista de la democracia para cargarla

de mayores exigencias normativas,

en primer lugar, la exigencia de un

gobierno que pueda ser evaluado

ms all del da crucial de la elec-cin, a lo largo de toda su gestin,

en toda decisin que afecte o altere

la vida social. En esa visin nada

complaciente, de la democracia el

acceso a la informacin parece

jugar un papel absolutamente cen-

tral.

John M. Ackerman es profesor-

investigador de tiempo completo ycoordinador del Programa de

Investigacin sobre la Legalidad, el

Estado de Derecho y la Rendicin de

Cuentas de la Facultad

Latinoamericana de Ciencias

Sociales - Sede Mxico (FLACSO-

Mxico). Estudi su doctorado enSociologa Poltica en la Universidad

de California, Santa Cruz y cuenta

con una Maestra en Sociologa

Poltica por la misma universidad.

Es experto en las temticas de

Reforma del Estado, Transparencia,

Rendicin de Cuentas, OrganismosAutnomos y Participacin

Ciudadana. Ha publicado los resul-

tados de sus investigaciones en

diversos medios incluyendo World

Development, Gestin y Poltica

Pblica, Banco Mundial, Revista

Qurum, Peridico Reforma y NewYork Times. Fue Coordinador

Tcnico de la Mesa 7:

Transparencia, Fiscalizacin yRendicin de Cuentas de la

Convencin Nacional Hacendaria.

Entre las distinciones acadmicas

ms importantes que ha recibido

destacan las becas Fulbright-Garca

Robles, the National Science

Foundation (NSF) y la otorgada porel Instituto para Mxico y los

Estados Unidos de la Universidad de

California (UC MEXUS).

Irma Erndira Sandoval

Ballesteros es investigadora de

tiempo completo del Instituto de

Investigaciones Sociales de laUNAM en el rea de Gobierno,

Procesos y Actores Sociales donde

coordina el seminario La Relacin

Estado-Mercado en Perspectiva

Comparada. Profesora de la

Maestra en Sociologa Poltica del

Instituto Mora, la Maestra enPolticas Pblicas Comparadas de la


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FLACSO, la Maestra en Estudios

Polticos y Sociales de la UNAM, eldepartamento de Relaciones

Sociales de la UAM-Xochimilco, y el

departamento de Poltica y Estudios

Legales de la Universidad de

California, Santa Cruz. Economista

y sociolga con maestra en

Estudios Latinoamericanos por laFacultad de Ciencias Polticas y

Sociales de la UNAM y con una

segunda maestra en Polticas

Pblicas por la Universidad de

California Santa Cruz, donde tam-

bin realiz sus estudios de

Doctorado en Ciencia Poltica. Suslneas de investigacin ms impor-

tantes incluyen la Economa

Poltica, la Poltica Comparada, la

Reforma del Estado, el Federalismo

y la Transparencia. Sus textos aca-

dmicos han sido publicados por el

Fondo de Cultura Econmica, la

Revista Mexicana de Sociologa, la

Revista Perfiles Latinoamericanos,la Revista Qurum, el Instituto de

Investigaciones Legislativas y el

Departamento de Ciencia Poltica de

la Universidad de California, Santa

Cruz.

El IFAI se enorgullece de tener a

ambos especialistas entre los auto-res de su coleccin Cuadernos de

Transparencia. Esta vez, con un

sencillo, sinttico e inmejorable vis-

tazo alrededor del mundo.


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EL DESARROLLO DE ELECCIONES LIBRES Y

EQUITATIVAS ES UN FACTOR FUNDA-MENTAL PERO NO SUFICIENTE PARA

ASEGURAR EL EJERCICIO DE LA RENDI-

CIN DE CUENTAS PERMANENTE POR

PARTE DEL GOBIERNO. Las elecciones

no obligan a los funcionarios pbli-

cos o a los miembros del poder judi-

cial a someterse al escrutinio pbli-co y en general, ofrecen seales de

rendicin de cuentas muy dbiles

(Przeworski, Stokes & Manin, 1999).

Adems, las seales que las eleccio-

nes pueden llegar a transmitir son

en muchas ocasiones ms negati-

vas que benficas para la goberna-bilidad (Geddes, 1994; Varshney,

1999; Stokes, 2003). Por ello, no es de

extraarse que tantas democracias

hayan cado en la trampa de la

democracia delegativa, en la cual

los lderes de un gobierno democr-

ticamente electo actan como si

fueran dictadores de corto plazo

(ODonnell, 1994).Afortunadamente, acompaan-

do la tercera ola de transiciones a

la democracia (Huntington, 1991)

otra generacin de reformas de

igual importancia a las electorales

ha venido configurndose. Ella es la

ola de reformas que buscan atacarfrontalmente el dficit en materia

de rendicin de cuentas y que se ha

ido materializando en la generaliza-

cin a escala global de distintas

Leyes de Acceso a la Informacin

(LAI). Hace veinte aos tan slo diez

naciones contaban con leyes quegarantizaban a sus ciudadanos el

derecho de acceder a informacin

pblica y gubernamental. Desde

entonces a la fecha cincuenta y dos

naciones ms han aprobado LAI, lo

cual, para 2005 arroj un total de

sesenta y dos pases con leyes de

11

INTRODUCCIN


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este tipo. El impresionante desplie-

gue a escala global de estas innova-ciones requiere una adecuada refle-

xin con objeto de ser comprendido

a cabalidad.

Los cientficos sociales no han

dedicado la atencin suficiente a

este fenmeno de dimensin inter-

nacional. Durante las ltimas dosdcadas se han desarrollado diver-

sos textos acadmicos que compa-

ran, contrastan y sacan lecciones

del fenmeno mundial de la demo-

cratizacin2. El estudio de las leyes

de transparencia no ha recibido la

misma atencin3. Existe, sin embar-go, un creciente nmero de estudios

de caso, descripciones comparati-

vas (p.e. Banisar, 2004, Mendel,

2003a) y reportes de activistas sobre

la temtica de la libertad de infor-

macin que pueden ser adquiridos

en sus versiones impresas o a travsde internet (Ver Bibliografa y

Apndice). Consideramos que hoy

resulta imprescindible estudiar, deforma sistemtica, toda la informa-

cin disponible, integrando los estu-

dios generados recientemente con

un enfoque riguroso y desde la pers-

pectiva de la ciencia social.

Este ensayo constituye un pri-

mer paso hacia ese fin. El trabajobusca sistematizar la informacin

existente sobre el tema de las Leyes

de Acceso a la Informacin, al

mismo tiempo que definir una

agenda de investigacin y de crea-

cin de polticas pblicas para el

futuro.En el primer captulo seccin se

discuten las bases tericas y el

impacto social que tienen las LAI,

en particular, y la transparencia, en

general. Se discute sobre los orge-

nes histricos de tales leyes y sobre

la manera en que estas se encuen-tran relacionadas con las leyes que

regulan la libertad de expresin y de

participacin ciudadana. En lasegunda seccin se presenta una

panormica de las LAI existentes a

nivel internacional. Se subrayan las

coincidencias y diferencias tanto en

los orgenes como en el contenido

de las leyes analizadas. La tercera

seccin bosqueja los desafos enmateria de diseo e implementa-

cin de LAI y sugiere posibles reas

de inters para investigaciones

futuras.

EL TRABAJO BUSCASISTEMATIZAR LAINFORMACIN EXIS-TENTE SOBRE EL TEMADE LAS LEYES DE

ACCESO A LAINFORMACIN.


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(2003) enfatiza el mismo punto de

una forma distinta. Para l, el dere-

cho a la informacin incluye tres

elementos especficos: 1) El derecho

a atraerse de informacin; 2) elderecho a informar y, 3) el derecho a

ser informado (Villanueva, 2003:

XVII).

Mark Bovens (2002) va aun ms

lejos en su argumentacin. De

acuerdo a este autor, debemos con-

ceptualizar el derecho a la informa-cin como la cuarta gran ola de los

derechos humanos, equivalente a

los derechos civiles, polticos y

sociales caracterizados en los textos

clsicos de T.H. Marshall. En el

umbral del fin de la era industrial y

con el advenimiento de la sociedad

de la informacin el mundo necesi-ta ajustar sus marcos constitucio-

nales con objeto de incorporar los

nuevos derechos universales a la

informacin. En este punto el autor

hace una distincin crucial entre

transparencia definida como una

cuestin de higiene pblica y los

derechos a la informacin como unasunto de ciudadana:

Las reglas actuales sobre aper-

tura gubernamental en la mayo-

ra de los casos constituyen bsi-

camente una cuestin de higie-

ne pblica. Esta regulacin seorienta a aumentar la transpa-

rencia de la administracin

pblica, con objeto de mejorar el

control democrtico y la rendi-

cin de cuentas a la sociedad por

parte del gobierno. En contraste,

los derechos a la informacin ensu gran mayora constituyen un

elemento de ciudadana. Ellos

tienen que ver en primer lugar y

de manera preponderante con el

funcionamiento social de los

ciudadanos, no slo en relacin

con las autoridades pblicas,

pero tambin en sus mutuasrelaciones y en relacin con las

entidades privadas. El derecho a

la informacin debe ser parte de

los derechos civiles garantizados

en las constituciones de la

misma forma que los otros dere-

chos individuales. (Bovens,

2002: 327, nuestra traduccin,cursivas en el original)

Mauricio Merino ha desarrollado

este mismo punto en una forma

diferente,al indicar que el derecho a

la informacin debe ser entendido

en trminos del papel que juega enla sociedad. l define transparen-

cia como un derecho cvico que

sirve para impedir la apropiacin

privada de los espacios pblicos

un instrumento cuyo explcito pro-

psito es asegurar que las cosas

ocurran respetando las reglas del

juego. (Merino, 2005 : 17)

ESTA REGULACIN SEORIENTA A AUMENTARLA TRANSPARENCIA DE

LA ADMINISTRACINPBLICA, CON OBJETODE MEJORAR EL CON-TROL DEMOCRTICO YLA RENDICIN DECUENTAS A LA SOCIE-

DAD POR PARTE DELGOBIERNO.


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Alasdair Roberts (2001) tambin

argumenta que los derechos a la

informacin deben ser vistos como

partes esenciales de los derechos

bsicos de participacin poltica, loscuales incluyen pero rebasan el

derecho de libertad de expresin.

Como ejemplo de ello,Roberts refie-

re una resolucin de la Suprema

Corte de la India de 1981 la cual

sostiene que:

Cuando una sociedad haya deci-

dido aceptar a la democracia

como su fe fundamental, es ele-

mental que sus ciudadanos

conozcan lo que su gobierno

est haciendo Ningn gobier-

no democrtico puede sobrevi-

vir sin rendicin de cuentas y el

postulado bsico de la rendicinde cuentas es que el pueblo

cuente con informacin acerca

del funcionamiento del gobier-

no. nicamente si el pueblo

sabe la forma en que su gobier-

no funciona es que el primero

estar cumpliendo con el papel

que la democracia le asigna y

hacer de esta democracia real-

mente efectiva y participativa.

(S.P. Gupta v. Union of India,

1981 citado en Roberts, 2001:

262)

Aqu el derecho a la informacin

est slidamente fundado en los

principios bsicos de la democracia,

el buen gobierno y la participacin

ciudadana. An ms, de acuerdo a

Roberts la participacin ciudadana

para el control gubernamental no

es slo una posibilidad productiva

sino un deber y una responsabili-

dad. La tarea de proveer servicios

pblicos fundamentales que prote-

jan los derechos bsicos debe ser

encargada a las organizaciones

gubernamentales, pero los ciudada-nos no pueden evadir su propia res-

ponsabilidad de asegurar que estas

agencias funcionen correctamen-

te [Existe] una obligacin de

monitorear la conducta de las agen-

cias gubernamentales, y se puede

justificar el derecho de acceso a la

informacin como un mecanismopara permitir a los ciudadanos

cumplir con esta obligacin

(Roberts, 2001: 264).

Los puntos de vista arriba referi-

dos nos obligan a conceptualizar

libertades como las de prensa y departicipacin ciudadana no slo

como libertades negativas, sino en

primera instancia como libertades

positivas. Las libertades negativas

nos permiten liberarnos de contro-

les opresivos y externamente

impuestos. A diferencia de ello las

libertades positivas nos permiten

NINGN GOBIERNODEMOCRTICO PUEDESOBREVIVIR SIN REN-DICIN DE CUENTAS Y

EL POSTULADO BSI-CO DE LA RENDICINDE CUENTAS ES QUEEL PUEBLO CUENTECON INFORMACINACERCA DEL FUNCIO-

NAMIENTO DELGOBIERNO.


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avanzar hacia nuestra realizacin

plena como seres humanos. Estas

libertades nos llevan a liberarnos

hacia el cumplimiento de una meta

en particular. Una vez que logremosconceptualizar las libertades de

expresin y de participacin como

derechos de tipo positivo para estar

plenamente informados, y no sola-

mente como derechos para desha-

cernos de la censura y el control,

habremos entrado de lleno al terre-

no del Derecho a la Informacin el

cual incluye el acceso a la informa-

cin pblica como uno de sus ele-

mentos centrales.

Sin embargo, tales interpretacio-

nes de las libertades liberales bsi-

cas no son de ninguna manera uni-

versales. Por ejemplo, la SupremaCorte de los Estados Unidos se ha

mostrado abiertamente renuente a

interpretar la Primera Enmienda de

la Constitucin norteamericana

como una garanta de la libertad de

expresin, como lo asegurara el

respeto al derecho de informacin.

Esta Enmienda a la letra dice:

El Congreso no legislar respecto

al establecimiento de una reli-

gin, o a la prohibicin del libre

ejercicio de la misma; ni impon-

dr obstculos a la libertad deexpresin o de la prensa; ni coar-

tar el derecho del pueblo para

reunirse pacficamente y para

pedir al gobierno la reparacin

de agravios. (Constitucin de los

Estados Unidos de Amrica,

Primera Reforma, 1791)

La reforma se encuentra redactada

en trminos explcitamente negati-

vos: El Congreso no disear ley

alguna que prohba su libre ejer-

cicio, o que limite Esta redaccin

ha permitido a la Suprema Corte de

Justicia adoptar una interpretacinestricta de la Primera Enmienda,

conceptualizando la libertad de

expresin como un derecho negati-

vo y limitando el campo de inter-

vencin de esta reforma a la prohi-

bicin de la censura. Sin embargo,

en aos recientes algunas decisio-

nes de la Corte han iniciado la tareade reconceptualizar la Primera

Enmienda dentro de la perspectiva

ms amplia del derecho a la infor-

macin. Como Saba seala, el caso

de Richmond Newspapers v.Virginia

constituye un punto de referenciacrucial en este sentido. La parte

UNA VEZ QUE LOGRE-MOS CONCEPTUALI-ZAR LAS LIBERTADESDE EXPRESIN Y DEPARTICIPACIN COMODERECHOS DE TIPOPOSITIVO PARA ESTARPLENAMENTE INFOR-MADOS, Y NO SOLA-

MENTE COMO DERE-CHOS PARA DESHA-CERNOS DE LA CENSU-RA Y EL CONTROL,HABREMOS ENTRADODE LLENO AL TERRENO

DEL DERECHO A LAINFORMACIN.


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central de la decisin aludida sea-

la que:

La libertad de expresin conlle-

va la libertad de escuchar [yesto es debido a que] la Primera

Enmienda va ms all de la pro-

teccin de la prensa y de la auto-

expresin de los individuos,

prohibiendo al Estado limitar la

masa de informacin a la cual

pueden recurrir los miembros

del pblico. (Richmond

Newspapers v. Virginia, 448 U.S.

555; 1980 citado en: Saba, 2004:

154).

Desafortunadamente, tales inter-

pretaciones progresistas de la

Constitucin norteamericana noconstituyen la regla dentro de la

Suprema Corte de ese pas. Por

ejemplo, como Toby Mendel (2003a)

ha sealado, en Houchins v. KQED,

Inc., 438 U.S. 1 (1978) la Corte deci-

di que la Primera Enmienda no

implica un derecho a acceder a

informacin gubernamental o fuen-

tes de informacin bajo el control

del gobierno.

En suma, las leyes de acceso a la

informacin (LAI) contemporneas

surgen de las viejas batallas por laslibertades de expresin, de prensa y

por el derecho a participar en la

toma de las decisiones pblicas. En

el pasado la mayora de los gobier-

nos concentraban considerable

autoridad legal y militar pero no

contaban con la inmensa cantidad

de informacin que manejan hoy. El

surgimiento del Estado Adminis-

trativo (Administrative State) es un

fenmeno reciente que slo se

desarroll hasta el siglo XX. Por

ejemplo, en los Estados Unidos en

1802 solamente haba dos mil sete-

cientos servidores pblicos federa-les y para 1871 ya sumaban cin-

cuenta mil (Young 1966: 29,

Silberman, 1993: 244). No fue sino

hasta principios del siglo XX que el

estado administrativo de los

Estados Unidos lleg a instituciona-

lizarse. Para 1945 haba 3,800,000

empleados del gobierno federal,

una cantidad que fue aproximada-

mente la misma que toda la pobla-

cin de los Estados Unidos en 1787

cuando los fundadores redactaron

la Constitucin (Rosenbloom, 2000:6).

Un proceso similar ocurri a lo

largo del mundo, tanto en los pases

desarrollados como en los pases

en desarrollo. En Amrica Latina,

no fue sino con el surgimiento y

propagacin del Estado

Desarrollista, durante la primera

mitad del siglo XX cuando los apa-

ratos burocrticos se expandieron y

se consolidaron como un poder

independiente. Este fenmeno fue

tan generalizado que incluso auto-

res como Ira Katznelson han bauti-

zado este surgimiento del estadoadministrativo como el segundo

gran macro-proceso de la moderni-

dad (Katznelson: 1997) el cual slo

se podra comparar con la generali-

zacin de las relaciones de mercado

capitalista a nivel mundial ocurrida

en el siglo XIX.


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Con el surgimiento del Estado

Administrativo el vnculo entre la

libertad de expresin, la participa-

cin ciudadana en asuntos pblicos

y la libertad de acceso a la informa-cin gubernamental se vuelve an

ms importante. Slo si los ciudada-

nos cuentan con acceso a la infor-

macin en resguardo del gobierno,

es que podemos hablar de ciudada-

nos plenamente informados y listos

a ejercer su derecho a participar

como ciudadanos democrticos. En

la era del Estado Administrativo,

las libertades de expresin y de par-

ticipacin quedan sin mayor signifi-

cado si stas carecen de la informa-

cin concerniente a las mecnicas

internas del gobierno.

Ahora bien, adems de los vn-culos tericos que tienen con la

libertad de expresin y el derecho de

participacin ciudadana, las liberta-

des de informacin y la transparen-

cia tambin se justifican en bases

ms pragmticas e instrumentales.

El derecho a la informacin tiene un

impacto claramente positivo en almenos tres diferentes esferas de

accin social: la poltica, la econo-

ma y la administracin pblica. En

el mbito poltico se contribuye a

que los ciudadanos despierten pol-

ticamente y se involucren de formams proactiva en las actividades

gubernamentales. Esto permite que

los ciudadanos se transformen de

una poblacin generalmente pasiva

que slo acude a las urnas en

momentos especficos a actores que

llamen a rendir cuentas a sus gober-

nantes y que participen en el diseo

de las polticas pblicas. Todo ello

eleva el nivel del debate poltico y

hace que el proceso de creacin de

polticas pblicas sea mucho ms

productivo.

En el mbito econmico, la

transparencia genera un clima deinversin ms confiable al permitir

a los actores econmicos calcular

dnde y cundo podrn invertir con

mayor seguridad. No es fortuito que

el mercado viva y muera con base

en la informacin. Aunque la opaci-

dad y en general la informacin

desleal puede resultar altamenterentable para algunos pocos, en rea-

lidad la salud del mercado en el

largo plazo depende de un continuo

y confiable flujo de informacin.

En el mbito de la administra-

cin pblica, la transparencia mejo-ra el proceso de toma de decisiones

de los servidores pblicos al obligar-

les a conducirse con mayor respon-

sabilidad. Ello genera obvios con-

troles a la corrupcin al hacer ms

difcil de esconder acuerdos y accio-

nes ilegales. Esto tambin repercute

en un mejoramiento de la legitimi-

dad y la confianza en el gobierno

por parte del pueblo al permitir una

mayor efectividad en la implemen-

tacin de las polticas pblicas.

Daniel Kaufmann y Tara

Vishwanath resumen los beneficios

de la transparencia de la siguientemanera:

Un dficit de transparencia

puede ser muy costoso tanto

poltica como econmicamente.

Polticamente es problemtica

porque diluye la posibilidad de

que los sistemas democrticospuedan juzgar y corregir las


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polticas gubernamentales al

esconder las actividades de gru-

pos de presin y porque crea

rentas al otorgar a aquellos con

informacin algo con lo cualcomerciar. Los costos econmi-

cos de la falta de transparencia

son gigantes, afectando no slo a

la produccin agregada sino

tambin a la distribucin de

beneficios y riesgos. El costo

ms significativo es el de la

corrupcin, el cual afecta adver-

samente tanto la inversin como

el crecimiento econmico

(Kaufmann & Vishwanath, 2001:

44)

Por ejemplo, los autores sostienen

que las crisis financieras son muchomenos probables cuando la infor-

macin del gobierno y del sector pri-

vado financiero se encuentra dispo-

nible al pblico. Los autores tam-

bin sostienen que incluso el acceso

a la informacin acerca del funcio-

namiento de los bancos centrales

puede resultar muy positivo para laeconoma. Tericamente, es tan

probable que un flujo de informa-

cin mayor y menos voltil acerca

de las decisiones del banco central

estabilice y racionalice los merca-

dos financieros a que los bloquee ocorrompa (Kaufmann &

Vishwanath, 2001: 44).

Las Leyes de Acceso a la

Informacin son una parte funda-

mental de un proyecto ms grande:

la creacin de una sociedad plena-

mente transparente en todos los

aspectos. Pero exactamente Qu

entendemos por una ley de acceso a

la informacin? Cules son los ele-

mentos principales de estas leyes?

Cules son las diferencias crucia-

les entre las LAI que han sido apro-

badas en diferentes lugares y en

diferentes momentos? Estas y otraspreguntas ms constituyen los ejes

temticos del siguiente captulo.

LAS LEYES DE ACCESOA LA INFORMACIN

SON UNA PARTE FUN-DAMENTAL DE UNPROYECTO MSGRANDE: LA CREA-CIN DE UNA SOCIE-DAD PLENAMENTE

TRANSPARENTE ENTODOS LOS ASPECTOS.


19/61

20

Captulo

IIII.A)QU ES UNA LAI?

Una Ley de Acceso a la Informacin

(LAI) es una ley que otorga a los ciu-

dadanos (o a los residentes o partes

interesadas) el derecho a conseguir

informacin bajo el resguardo del

gobierno, sin la necesidad de

demostrar inters legal. Bajo una

LAI los documentos gubernamenta-

les se asumen como pblicos, a

menos que la misma ley especifique

lo contrario,y los individuos pueden

conseguir esa informacin sin expli-

car por qu o para cules fines la

necesitan. En resumen, las LAI

implican el cambio del principio de

provisin de la informacin guber-

namental desde la base de unanecesidad de conocer al principio

de un derecho por conocer.

Las LAI son importantes an

cuando un pas tenga provisiones

constitucionales que garanticen el

derecho a la informacin o a la

libertad de expresin. El cumpli-miento de las garantas constitucio-

nales es muy difcil de asegurar sin

la intermediacin de leyes especia-

les que faciliten su aplicacin. Por

ejemplo, los abundantes artculos

constitucionales que garantizan el

derecho al trabajo, educacin, ali-

mentacin y salud que se observan

en diversas Constituciones alrede-

dor del mundo casi siempre han

quedado en letra muerta.

Solamente cuando las diversas

legislaturas han tomado la iniciati-

va de proveer de principios regula-

dores a este tipo de provisiones, es

que tales clusulas han ganado el

estatus de derechos efectivos para

la ciudadana y entonces, los gobier-

nos se han visto obligados a velar

por su cumplimiento.La organizacin no guberna-

mental Article 19 ha desarrollado

un modelo que incluye los elemen-

tos bsicos que toda LAI debe

incluir (Ver Article 19, Model

Freedom of Information Law). Este

esquema no tiene el propsito deimponer un modelo nico para ser

adoptado en todos los pases, sino

solamente busca servir de inspira-

cin para aquellos pases que se

encuentren en proceso de impulsar

sus propias leyes de acceso a la

informacin o de modificar las ya

existentes. En cualquier caso, como

veremos ms adelante, el modelo

presentado por Article 19 constituye

un tipo ideal muy superior, tanto a

la histrica ley sueca que no incluye

un cuerpo administrativo indepen-

diente o la posibilidad de sobreseer

las excepciones en caso de existir

un inters pblico superior, como a

la ms reciente ley de los Estados

Unidos, que se aplica slo a las

agencias del poder ejecutivo.

Toby Mendel (2003a) ha resumi-do bien los principios centrales que

deben guiar la construccin de cual-

quier ley de acceso a la informacin

(LAI). Estos son:

1) APERTURA MXIMA: Las leyes

de acceso a la informacindeben estar guiadas bajo los

Leyes de Acceso a la

Informacin en

el Mundo LEYES DE ACCESO A LA INFORMACINEN EL MUNDO


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21

principios de mxima apertura

informativa.

2) OBLIGACIN DE PUBLICAR: Las

instituciones pblicas deben

estar bajo la obligacin de hacer

pblica peridicamente infor-

macin clave.

3) PROMOCIN DE GOBIERNOS

ABIERTOS: Las instituciones

pblicas deben auspiciar e

impulsar activamente el funcio-

namiento de gobiernos abiertos.

4) ALCANCE LIMITADO DE LAS

EXCEPCIONES: Las excepciones

deben estar clara y estrictamen-

te delimitadas y deben someter-

se a rigurosas pruebas de dao

social e inters pblico.

5) EFICIENCIA EN EL ACCESSO ALA INFORMACIN: Las solicitu-

des de acceso a la informacin

deben ser procesadas de forma

expedita y justa y debe haber la

posibilidad de una revisin inde-

pendiente de todas las respues-

tas negativas.

6) COSTOS: Los ciudadanos e indi-

viduos no deben ser desalenta-

dos de exigir la informacin

pblica a causa de costos econ-

micos excesivos.

7) REUNIONES ABIERTAS: Las reu-

niones de las instituciones

pblicas deben tener un carc-

ter pblico y abierto.

8) EL PRINCIPIO DE APERTURA

DEBE SER PRIORITARIO: Las

leyes que sean inconsistentes

con el principio de mxima

apertura informativa deben ser

reformadas o abolidas.

9) PROTECCIN PARA INFORMAN-

TES: Los ciudadanos e indivi-

duos interesados en colaborar

con informacin sobre conduc-tas y prcticas incorrectas

deben gozar de total proteccin.

Existe, desde luego, una gran varie-

dad de formas en que los distintos

pases han diseado y aplicado sus

propias leyes de acceso a la infor-

macin en la prctica. Algunas de

estas han incluido los principios

arriba sealados de manera ms

destacada que otras y en general

cada nacin ha desarrollado su pro-

pia interpretacin del concepto de

libertad de informacin y de lo que

en la prctica tal concepto requiere.

EXISTE, UNA GRANVARIEDAD DE FORMAS

EN QUE LOS DISTIN-TOS PASES HAN DISE-ADO Y APLICADOSUS PROPIAS LEYES DEACCESO A LA INFOR-MACIN EN LA PRC-

TICA.


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22

II. B) ESTADSTICAS GLOBALES

El cmputo ms sistemtico de las

LAI actualmente existentes ha sido

desarrollado por David Banisar,

director de Privacy International. El

proyecto estuvo originalmente dise-

ado por freedominfo.org con finan-

ciamiento por parte del Open

Society Institute. Banisar comenz

su proyecto en 2002 y los resultados

ms recientes corresponden a febre-ro de 2005. Para ese entonces se

haban contabilizado sesenta y dos

diferentes naciones con LAI formal-

mente establecidas. Los pases van

desde Per hasta Liechtenstein,

Angola y Tailandia, e incluyen una

gran variedad de naciones que enlos cinco continentes interpretan de

forma muy diversa el concepto de

acceso a la informacin. El mapa

muestra la distribucin geogrfica

de las leyes de acceso a la informa-

cin existentes.

El mapa revela que hay una evi-dente concentracin de LAI en los

pases ms desarrollados. De

hecho, veinticuatro de las sesenta ydos leyes existentes (lo cual equiva-

le al 39 por ciento de las mismas) se

encuentran en Europa occidental,

los Estados Unidos, Canad, Japn,

Corea del Sur, Israel, Australia y

Nueva Zelanda. Adems, la reciente

ola de nuevas LAI en el mundo endesarrollo se ha concentrado en

Europa central y oriental, con dieci-

nueve de las treinta y ocho leyesrestantes (50 por ciento). De las

otras diecinueve leyes en el mundo

en desarrollo, nueve se encuentran

en Amrica Latina y el Caribe

(Mxico, Per, Colombia, Panam,

Belice, Jamaica, Trinidad y Tobago,

Ecuador, Repblica Dominicana);seis corresponden a Asia (Tailandia,


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24

Esta cronologa revela que la

aprobacin de las LAI ha ido expan-

dindose a ritmos acelerados en los

aos recientes. La grfica de abajo

muestra que ha existido una parti-

cular proliferacin de LAI durante

los ltimos cinco aos. Casi dos ter-

cios de todas las LAI existentes

(treinta y seis de sesenta y dos, es

decir el 58 por ciento) han sido apro-

badas a partir de 1999. (Figura 1:

Cronologa de LAI)

II. C) DIFERENCIAS DE CONTENIDO DE LAS

LAI ALREDEDOR DEL MUNDO

El contenido especfico de las LAI

aprobadas alrededor del mundovara ampliamente entre las diver-

sas naciones. Aunque todas las

leyes permiten un amplio acceso a

los documentos gubernamentales

sin la necesidad de demostrar inte-

rs legal, existen diferentes formas

en las cuales esta idea ha sido inter-pretada a travs de las legislaciones

correspondientes. Existen cuatro

grandes reas en las que se hallan

diferencias significativas entre las

LAI.

1) Cobertura

Un escenario ideal estara dado por

una ley que cubra todas las institu-

ciones que reciben dinero pblico,

incluyendo los tres poderes de

gobierno, los organismos autno-

mos, las organizaciones no guberna-mentales, los individuos, los contra-

tistas privados y los fideicomisos.

Una situacin an mejor sera la de

una ley que abriera a escrutinio

pblico cualquier entidad que

desarrolle funciones cruciales para

el inters pblico (por ejemplo hos-

pitales privados, escuelas, prisiones,

etc.) independientemente de si

estas reciben o no financiamiento

gubernamental.

Desafortunadamente, la mayo-

ra de las LAI ni siquiera cubren

empresas estatales, paraestatales o

Fuente: Elaboracin de los autores con base en informacin de Banisar (2004).

Figura 1: Cronologa de LAI


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25

fideicomisos, sin mencionar las ins-

tituciones que reciben importantes

fondos gubernamentales como los

contratistas del gobierno o las gran-

des corporaciones privadas a quie-

nes se les encomiendan tareas o

responsabilidades pblicas y guber-

namentales. Incluso viejos pioneros

como Suecia se quedan cortos en

este sentido, pues limitan la infor-

macin pblica a los documentos

en posesin del gobierno. Tambinlos Estados Unidos tienen un pro-

blema muy serio en este aspecto.

Por ejemplo, el uso generalizado de

prisiones privadas ha sumergido al

manejo de los penales en una terri-

ble nube de opacidad (Roberts,

2001: 266).Sudfrica es una destacada

excepcin aqu. La seccin 32 de la

Constitucin de 1996 explcitamen-

te seala que Todo mundo tiene el

derecho de a) acceder a cualquier

informacin en posesin del Estado

y b) cualquier informacin en pose-sin de otra persona y que sea

requerida para el ejercicio o la pro-

teccin de cualquier otro derecho.

El inciso b) es clave dado que obliga

tambin a las empresas privadas y a

las organizaciones no gubernamen-

tales a observar las reglas de la

transparencia.

Adems de la falta de transpa-

rencia en el sector privado, tambin

hay grandes resagos en los poderes

legislativos y judiciales. Aparente-

mente la naturaleza deliberativa dela legislatura y la delicada naturale-

za del trabajo desarrollado por el

poder judicial han llevado a los

arquitectos de las LAI a dudar acer-

ca de la viabilidad de extender por

completo la transparencia a este

tipo de instituciones pblicas. Porejemplo, la LAI de Estados Unidos

slo cubre el Poder Ejecutivo. La LAI

de Mxico cubre los tres Poderes

pero deja un amplio margen de

accin al Poder Judicial y al

Congreso para decidir la forma en

que la ley debe ser aplicada.

Un asunto adicional respecto al

tema de la cobertura lo constituye

la forma en que dentro de las LAI el

concepto de informacin pblica

es interpretado, ello independiente-

mente de las excepciones que se

APARENTEMENTE LANATURALEZA DELIBE-

RATIVA DE LA LEGISLA-TURA Y LA DELICADANATURALEZA DEL TRA-BAJO DESARROLLADOPOR EL PODER JUDI-CIAL HAN LLEVADO A

LOS ARQUITECTOS DELAS LAI A DUDARACERCA DE LA VIABILI-DAD DE EXTENDERPOR COMPLETO LATRANSPARENCIA A

ESTE TIPO DE INSTITU-CIONES PBLICAS.


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26

declaran respecto al acceso de esta

informacin pblica. Aqu tam-

bin hay una amplia variacin.

Algunos pases como Pakistn defi-

nen la informacin pblica en un

sentido extremadamente limitado,

restringindola a los documentos

que abordan asuntos oficiales

definidos estrictamente. Otros pa-

ses como Tailandia definen el con-

cepto de informacin pblica en

una forma mucho ms liberal, deforma que ste incluye cualquier

registro en posesin de una autori-

dad pblica, sin importar la forma o

situacin legal del registro, indepen-

dientemente de si ste se encuentra

clasificado o no (Mendel, 2003a:

124).

2) Excepciones

El tema de las excepciones constitu-

ye uno de los asuntos ms comple-

jos y debatidos. Una mala redaccin

en materia de excepciones puede

anular el espritu de cualquier LAIal permitir a las autoridades guber-

namentales retener informacin

discrecionalmente. Las excepciones

tpicas incluyen la proteccin de la

seguridad nacional, la privacidad

personal, la seguridad pblica,

secretos comerciales y deliberacio-

nes internas4. En este aspecto algu-

nos elementos centrales giran alre-

dedor de la forma en que tales con-

ceptos se definen, quin decide si

alguna informacin en particular se

encuentra cubierta por algunaexcepcin, cules seran las bases

sobre las cuales alguna excepcin

se puede aplicar (por ejemplo, si se

emplea una evaluacin respecto al

dao social harm test o prueba de

dao que la aplicacin de la

excepcin implicara), y si hay o nola posibilidad de sobreseer las

excepciones en caso de existir un

inters pblico superior public inte-

rest override o prueba de inters

pblico que pueda convertir en

pblica la informacin.

Article 19 ha propuesto la ejecu-cin de una prueba de inters

EL TEMA DE LASEXCEPCIONES CONSTI-TUYE UNO DE LOS

ASUNTOS MS COM-PLICADOS Y DEBATI-DOS RESPECTO DE LAMAYORA DE LAS LAI.UNA MALA REDAC-CIN EN MATERIA DE

EXCEPCIONES PUEDEANULAR EL ESPRITUDE CUALQUIER LAI ALPERMITIR A LAS AUTO-RIDADES GUBERNA-MENTALES RETENER

INFORMACIN DIS-CRECIONALMENTE.

pblico compuesta de tres partes

antes. El principio 4 de su documen-

to The Publics Right to Know:

Principles on Freedom of Expression

Legislation (1999) sostiene que:


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27

1) La informacin [restringida]

debe relacionarse a un fin legti-

mo definido en la misma ley.

2) Exponer esta informacin debe

amenazar con causar un dao

sustancial a ese legtimo fin.

3) La dimensin del dao al fin

legtimo debe ser mayor que el

inters pblico en acceder a la

informacin restringida.

De acuerdo a Article 19, slo cuandoestas tres condiciones se cumplan a

cabalidad se puede justificar la

retencin de la informacin del

escrutinio pblico. Esto es consis-

tente con los Principios de

Johannesburgo que fueron redacta-

dos por 35 destacados expertos pro-venientes de cada regin del mundo

en una cumbre celebrada en

Sudfrica en octubre de 1995. El

principio 1 en su inciso d) del docu-

mento en cuestin seala clara-

mente que:

Ninguna restriccin a las liberta-des de expresin o de informa-

cin sobre la base del resguardo

a la seguridad nacional puede

ser impuesta a menos de que el

gobierno pueda demostrar que

esta restriccin est obligada

por la ley y que sea necesaria

dentro de una sociedad demo-

crtica con objeto de proteger

un legtimo inters de seguridad

nacional. La responsabilidad por

demostrar la validez de esta res-

triccin descansa en el gobierno.

El principio 1.3 ampla este requeri-

miento y seala que:

Para establecer una restriccin

en las libertades de expresin o

de informacin es necesario pro-

teger un legtimo inters deseguridad nacional y por ello un

gobierno debe demostrar que:

a) la expresin o informacin en

cuestin signifique una amena-

za para un legtimo inters de

seguridad nacional;

b) La restriccin impuesta sea el

medio menos restrictivo para la

proteccin de ese inters y que,

NINGUNA RESTRIC-CIN A LAS LIBERTADESDE EXPRESIN O DEINFORMACIN SOBRELA BASE DEL RESGUAR-

DO A LA SEGURIDADNACIONAL PUEDE SERIMPUESTA A MENOS DEQUE EL GOBIERNOPUEDA DEMOSTRARQUE ESTA RESTRICCIN

EST OBLIGADA POR LALEY Y QUE SEA NECESA-RIA DENTRO DE UNASOCIEDAD DEMOCR-TICA CON OBJETO DEPROTEGER UN LEGTI-

MO INTERS DE SEGU-RIDAD NACIONAL.


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28

c) La restriccin sea compatible

con los principios democrticos.

Estos principios han sido avalados

por la Organizacin de las Naciones

Unidas (ONU). En 1996, el Relator

Especial de la ONU sobre la Libertad

de Opinin y de Expresin recomen-

d que la Comisin de Derechos

Humanos de la ONU avalara los

principios de la Cumbre de

Johannesburgo, por lo que, cadaao, han sido tomados en cuenta en

las resoluciones anuales de la

Comisin sobre la Libertad de

Expresin. (Mendel, 2003b: 9).

Desafortunadamente, la mayo-

ra de las LAI no incluyen pruebas

rigurosas como las sealadas. Porejemplo, tanto en las legislaciones

de Nueva Zelanda como de

Inglaterra se contemplan pruebas

de dao para algunas de las excep-

ciones, sin embargo, los ministros

gubernamentales tienen el poder de

sobreseer las decisiones de laComisin de la Informacin, permi-

tindoles decidir el resultado final

de la prueba de dao. La legislacin

britnica es particularmente preo-

cupante en este aspecto dado que

contempla una larga lista de excep-

ciones que incluyen, por ejemplo,

las comunicaciones con su majes-

tad. La legislacin sueca no contie-

ne ninguna prueba de inters pbli-

co.

Pakistn es un buen ejemplo de

un rgimen de excepciones extre-madamente deficiente, pues exclu-

ye informacin catalogada como

anotaciones en el expediente,

minutas de reuniones, opiniones

de intermediarios o recomendacio-

nes y cualquier otra informacin

que el gobierno excluye con base enel inters pblico. Este tipo de

exclusiones no se someten a ningu-

na prueba de dao o sobresei-

miento con base en el inters pbli-

co. Adems, la legislacin de

Pakistn permite que el gobierno

niegue informacin cuando losdemandantes de la misma no estn

facultados para recibir la informa-

cin demandada, lo cual suma otra

gran deficiencia al proceso, ms all

de las exclusiones y excepciones

formales (Mendel, 2003a: 66). Porotro lado, legislaciones progresistas

como las de Sudfrica someten

todas sus excepciones a sobresei-

mientos con base en el inters

pblico.

Otro aspecto intensamente

debatido en el rea de las excepcio-nes es el asunto de las deliberacio-

nes internas. La pregunta central es

Hasta qu punto al pblico se le

debe permitir observar no simple-

mente las decisiones finales de los

servidores pblicos, sino tambin el

proceso interno que gener talesdecisiones? Hasta ahora la tenden-

cia ha sido excluir a la ciudadana

de este proceso en nombre de la efi-

ciencia. Sin embargo, algunos

expertos han argumentado que

tanto la democracia como la efecti-

vidad gubernamental se beneficianal hacer pblicas tanto las delibera-


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29

ciones como los resultados finales.

Por ejemplo, Thomas Ellington ha

escrito que el secreto oficial abre el

riesgo de disminuir la calidad de las

deliberaciones, porque cierra la par-ticipacin a los de adentro generan-

do un efecto de cmara de eco y

una atmsfera hostil a la crtica en

la cual slo los proponentes de una

particular accin pblica tengan

voz (Ellington, 2004: 8, Bok 1984:

196).Otro elemento crucial respecto

de las excepciones lo constituye el

tema de la privacidad. Una gran

cantidad de LAI son simultnea-

mente leyes para la proteccin de

informacin personal. Esto es parti-

cularmente relevante en los pasesde Europa central y oriental donde

existe una larga y ominosa historia

de intrusin estatal en las vidas per-

sonales de sus ciudadanos.

Por ejemplo la LAI en Hungra ha

sido nombrada Ley para la

Proteccin de Informacin Personaly de Acceso a la Informacin de

Inters Pblico. Aqu la pregunta

central sera cmo podemos defi-

nir la frontera entre lo pblico y lo

privado? Por ejemplo, Las opinio-

nes expresadas por el ConsejoConsultivo de un organismo guber-

namental durante sus reuniones

son juicios expresados a ttulo per-

sonal o ellas constituiran informa-

cin de inters pblico?

Deberamos catalogar la informa-

cin contenida en los CV de los ser-vidores pblicos como datos perso-

nales o pblicos? Recientemente a

los autores se les han negado tanto

las minutas de reuniones del

Consejo Consultivo como los CV de

altos funcionarios de la Comisin

Nacional de los Derechos Humanosen Mxico5.

Finalmente, otro tema central es

la seguridad nacional, en particular

el nuevo Estado de Seguridad

Nacional (Jonas, 2004) que se ha

propagado internacionalmente a

partir de los ataque terroristas del11 de septiembre de 2001 en Nueva

York. Por un lado, como Rodney

Smolla ha sealado, la historia est

repleta de ejemplos de esfuerzos

gubernamentales por suprimir la

libertad de expresin sobre la basede medidas de emergencia supues-

tamente necesarias para la sobrevi-

UNA GRAN CANTIDADDE LAI SON SIMULT-

NEAMENTE LEYESPARA LA PROTECCINDE INFORMACINPERSONAL. ESTO ESPARTICULARMENTERELEVANTE EN LOS

PASES DE EUROPACENTRAL Y ORIENTALDONDE EXISTE UNALARGA Y OMINOSAHISTORIA DE INTRU-SIN ESTATAL EN LAS

VIDAS PERSONALES DESUS CIUDADANOS.


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vencia que en retrospectiva pueden

parecer paranoicas, hipcritas o

ridculas (Smolla, 1992: 319 citado

en Mendel, 2003b: 7). Por otro lado,

el nuevo contexto internacional

definitivamente exige respuestas

innovadoras por parte del gobierno

con objeto de contener las nuevas

amenazas globales.

3) Supervisin y seguimiento

La supervisin y seguimiento cons-tituyen partes centrales de cual-

quier LAI, pues ellas determinan si

sta tendr un impacto real en la

gestin y operacin de los gobier-

nos. Una LAI sin supervisin y

seguimiento esta condenada a con-

vertirse en letra muerta dado quelas inercias en la burocracia tpica-

mente caminan en contra de la

implementacin de la apertura. El

procedimiento ideal para evitar lo

anterior sera el establecimiento de

un organismo autnomo que est

encargado de recibir las apelacionesy que tambin se d a la tarea de

vigilar el cabal cumplimiento del

derecho a la libertad de informacin

de los ciudadanos. Sin un organis-

mo autnomo las apelaciones

deben pasar directamente a las cor-tes, lo cual resulta en un proceso

altamente costoso en trminos de

tiempo, dinero y esfuerzo para la

ciudadana.

Desafortunadamente slo 12 de

los 62 pases con LAI cuentan con

comisiones independientes deinformacin a nivel nacional. Estos

incluyen a Blgica, Canad, Estonia,

Francia, Hungra, Irlanda, Letonia,

Mxico, Portugal, Eslovenia,

Tailandia, e Inglaterra (Banisar,

2004: 6). Existe una importante

variacin entre estas diferentescomisiones. Por ejemplo, la

Comisin Hngara para la

Proteccin de la Informacin y la

Libertad de Informacin es un

Ombudsman sin la capacidad de

emitir recomendaciones vinculato-

rias. Otros, como el Instituto Federalde Acceso a la Informacin Pblica

en Mxico, fungen como cortes

administrativas. Como tercera

opcin est el caso de Irlanda,

donde la figura del Comisionado de

la Informacin es al mismo tiempoel Ombudsman nacional, lo cual

aumenta su poder e influencia. En

Sudfrica el Ombudsman de los

Derechos Humanos tambin es el

responsable de vigilar el cumpli-

miento de la LAI.

En general, Roberts (1999) hasealado tres modelos diferentes

para el seguimiento de las LAI. Estas

son:

a. A los individuos se les otorga el

derecho de someter una apela-

cin administrativa ante otro

funcionario de la misma institu-cin a la cual la solicitud de la

informacin fue sometida en

primer lugar. Si esta apelacin

administrativa falla, el individuo

puede apelar ante una corte o

tribunal que pueda ordenar la

entrega de la informacin.


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31

b. A los individuos se les otorga el

derecho de entablar una apela-

cin ante un Ombudsman inde-

pendiente o ante un

Comisionado de Informacinquien debe enviar una recomen-

dacin acerca de la entrega de la

informacin solicitada. Si la ins-

titucin ignora la recomenda-

cin, se proceder a apelar ante

una corte.

c. A los individuos se les otorga elderecho de someter una apela-

cin ante un Comisionado de

Informacin que tenga el poder

de obligar a la apertura de la

informacin requerida. Aqu no

proceden mayores apelaciones

legales, aunque en casos extre-mos las acciones del

Comisionado quedan sujetas a

revisin judicial.

Roberts seala que independiente-

mente de cul de estos escenarios

exista, la presencia de un poderjudicial independiente y de un ser-

vicio pblico profesional es absolu-

tamente necesaria. En otras pala-

bras, la supervisin y seguimiento

de las LAI slo podr ser verdadera-

mente efectiva cuando sta operedentro de un ambiente institucional

favorable.

Un elemento adicional con res-

pecto a la supervisin y el segui-

miento es el lmite de tiempo que se

les da a las agencias gubernamenta-

les para entregar la informacinrequerida. Algunos pases como

Noruega y Suecia tienen un periodo

extremadamente corto para respon-

der (24 horas). Otros, como Canad,

India, Irlanda y Sudfrica, otorgan

hasta 30 das. La ley original de los

Estados Unidos, aprobada en 1966,no haca referencia a ningn lmite.

Algunos pases en vas de desarrollo

han expresado la preocupacin de

que plazos reducidos para la entre-

ga de informacin podran sobre-

cargar sus ya de por s dbiles y

abrumadas burocracias, as comoobstaculizar el acceso a la informa-

cin pblica en cuanto los plazos se

venzan y la cantidad de casos ape-

lados a las cortes se multipliquen.

Sin embargo, un reciente estudio

comparativo al respecto conducidopor el Open Society Institute (2004)

demuestra que, por el contrario,

horizontes de tiempo cortos facili-

tan mejores desempeos para las

LAI de los pases en desarrollo.

Un tema particularmente com-

plicado en el rea de supervisin yseguimiento es que las dependen-

cias gubernamentales frecuente-

LA SUPERVISIN Y

SEGUIMIENTO DE LASLAI SLO PODR SERVERDADERAMENTEEFECTIVA CUANDOSTA OPERE DENTRODE UN AMBIENTE INS-

TITUCIONAL FAVORA-BLE.


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32

mente buscan evadir las leyes de

transparencia utilizando formas

informales de comunicacin y de

registro de informacin. La expe-

riencia de la Administrative

Procedures Act (Ley de Procedimiento

Administrativo) en los Estados

Unidos es un ejemplo importante

en este sentido. Debido a la lentitud

y complejidad de los procedimien-

tos administrativos que esta ley

impone para la formulacin dereglamentos formales, las depen-

dencias gubernamentales respon-

den por medio de la utilizacin de

reglamentos informales e interpre-

tativos. El problema con ello es que

estos reglamentos no cuentan con

los mismos requisitos de transpa-rencia, lo cual lleva a la creacin de

un gran cuerpo de leyes sombra

que se apartan del escrutinio pbli-

co (Johnson, 1998). Aqu tenemos el

paradjico resultado de una ley

diseada para transparentar la

actuacin gubernamental que almismo tiempo la empuja hacia la

opacidad. Tales fenmenos consti-

tuyen desafos importantes para los

comisionados de informacin, los

Ombudsman, y las cortes para

tomar medidas proactivas en suinterpretacin de la ley, evaluando

no slo la respuesta de los servido-

res pblicos ante requerimientos

especficos de informacin sino

tambin las conductas orientadas a

evitar el cumplimiento de la ley en

su conjunto.

4) Facilidad de Acceso

Un gobierno abierto es condicin

necesaria ms no suficiente para

lograr una plena rendicin de cuen-

tas. No basta con que los servidores

pblicos no oculten la informacinque manejan. La rendicin de cuen-

tas implica una actitud proactiva

hacia la informacin pblica y exige

que los servidores pblicos peridi-

camente informen, expliquen y pre-

senten en un lenguaje accesible al

pblico lo que estn haciendo.Consecuentemente, el aspecto de

UN TEMA PARTICULAR-MENTE COMPLICADOEN EL REA DE SUPER-VISIN Y SEGUIMIENTOES QUE LAS DEPENDEN-CIAS GUBERNAMENTA-

LES FRECUENTEMENTEBUSCAN EVADIR LASLEYES DE TRANSPAREN-CIA UTILIZANDO FOR-MAS INFORMALES DECOMUNICACIN Y DE

REGISTRO DE INFOR-MACIN.

las LAI que se refiere a la obligato-

riedad de la publicacin peridica

de la informacin es absolutamente

crucial. Por ejemplo, el artculo 7 de

la LAI mexicana seala que todoslos sujetos obligados deben publi-

car en una forma que facilite su

uso y comprensin por las perso-

nas informacin completa sobre su

estructura orgnica, las facultades


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33

de cada unidad administrativa, el

directorio de servidores pblicos, la

remuneracin mensual por puesto,

los servicios que ofrece, las metas y

objetos de las unidades administra-tivas, los trmites, requisitos y for-

matos, la informacin sobre el pre-

supuesto asignado as como los

informes sobre su ejecucin, los

resultados de las auditoras al ejer-

cicio presupuestal, las concesiones,

permisos o autorizaciones otorga-das, los mecanismos de participa-

cin ciudadana, etc.

La mayora de los pases no

cuentan con una lista tan comple-

ta, obligando a sus ciudadanos a

entrar a un proceso de solicitudes

formales con objeto de conseguirinformacin bsica. Por ejemplo, la

nueva LAI de Japn no incluye nin-

guna seccin sobre la obligacin de

publicar. Tambin la nueva LAI de

Inglaterra deja al criterio de cada

agencia gubernamental la lista de

la informacin que debe hacerpblica. Aunque esta lista necesita

ser aprobada por el Comisionado de

Informacin en ltima instancia,

esto abre una importante arena

para el uso discrecional de la ley.

Un elemento adicional en cuan-to a la facilidad de acceso a la infor-

macin lo constituyen las cuotas

para conseguir la informacin dese-

ada. Hay al menos cuatro diferentes

reas en las cuales las solicitudes

de acceso a informacin pblica

generan costos: bsqueda, revisin,reproduccin y envo. Pases como

Inglaterra cobran por los cuatro

pasos que incluye el proceso. Otros

como Mxico slo cobran por la

reproduccin y el envo de la infor-

macin. La recientemente aprobada

ley de Japn cobra una tarifa fija de300 yenes por cada solicitud (apro-

ximadamente dos dlares o 25

pesos mexicanos), ms 100 yenes

por revisar cada 100 pginas del

documento solicitado y algunas

veces tambin 20 yenes por pgina

fotocopiada (Repeta, 2003: 57). Elmonto de las cuotas que se cobran

es crucial para determinar el nivel

de disposicin real de la informa-

cin. Aunque hay una clara justifi-

cacin por inhibir las solicitudes

que sean frvolas, engaosas orepetitivas, cuotas elevadas exclu-

yen grandes segmentos de la pobla-

cin del acceso a la informacin

pblica.

Finalmente, es importante des-

tacar que desafortunadamente

existen leyes que aunque formal-mente se autodenominan como

LAI, en los hechos han sido disea-

das ex profeso para restringir el

EL MONTO DE LASCUOTAS QUE SECOBRAN ES CRUCIALPARA DETERMINAR ELNIVEL DE DISPOSICIN

REAL DE LA INFORMA-CIN.


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acceso a la informacin guberna-

mental y limitar la libertad de

expresin. Por ejemplo, la Ley de la

Proteccin de la Privacidad y el

Acceso a la Informacin deZimbawe impone estrictos controles

sobre periodistas y hace extremada-

mente difcil obtener informacin

pblica. Tambin en Paraguay el

parlamento adopt una LAI en 2001

que restringa la libertad de expre-

sin y que era tan controversial quelos medios de comunicacin y algu-

nos grupos de la sociedad civil pre-

sionaron con xito al gobierno y ste

se vio obligado a rescindirla muy

poco tiempo despus de haber sido

aprobada (Banisar, 2004: 7).

II.D) CATEGORAS DE PASES CON LAI

En general podemos identificar cua-

tro grandes categoras de pases con

LAI. En primer lugar tenemos los

pioneros histricos. Aqu incluimos

a los diez pases que aprobaron sus

leyes antes de la ola mundial de

democratizacin de los aos ochen-

ta. Estos son cuatro pases nrdicos

(Suecia, Finlandia, Dinamarca y

Noruega), cuatro ex colonias brit-nicas (Canad, Australia, Nueva

Zelanda y los Estados Unidos) y

finalmente Francia y Colombia.

Las leyes en estos pases tienden

a ser intensamente usadas por el

pblico y funcionan relativamente

bien, aunque no destacan comolegislaciones particularmente pro-

gresistas o innovadoras. La legisla-

cin sueca por ejemplo no incluye

ninguna de las recientes innovacio-

nes de las LAI ms modernas, tales

como las comisiones de supervisin

y seguimiento, los sobreseimientoscon base en el inters pblico o las

inclusiones del sector privado. La

legislacin estadounidense no cubre

un gran nmero de importantes ofi-

cinas gubernamentales, excluyendo

al Congreso, las Cortes, la Oficina de

la Presidencia, el Consejo de

Asesores de la Casa Blanca, por no

mencionar instituciones o contra-

tistas privados que tmbin reciben

dinero pblico. Tampoco la LAI de

los Estados Unidos cuenta consobreseimientos con base en el inte-

rs pblico.

Existen importantes diferencias

entre los pioneros histricos, en par-

ticular entre los pases nrdicos y

los pases de habla inglesa. Por

ejemplo, una rpida comparacinentre los modelos sueco y nortea-

mericano revela distinciones cru-

ciales.


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Tabla 2: Los Modelos Sueco y Estadounidense de LAI

Modelo Suecia Estados UnidosInfluencias Cultura China de los siglos VII

a XVIII, Iglesia Luterana,Academia, Ideales liberales-libertarios de libertadesindividuales y de libertad deexpresin, modernosconceptos democrticos

Intereses de la prensa, laOrganizacin de la Na cionesUnidas, ideales democrticasde la posguerra, interspresidencial de ayudar adetener el avance de laburocracia y su conversin en

un cuarto poder

Apoyo Constitucional para LAI Si NoPercepciones y Actitudes deLegisladores y Funcionarios

Tradicin cultural de aperturaadministrativa. Fuertesexpectativas de transparenciavista como un d erecho natural

Vara desde el entusiasmo alabierto boicot. Una profunda ylarga tradicin de secrecaadministrativa y o pacidadque se vieron reforzadas por laGuerra Fra.

Costos Gratis, sin costos o cuotas deningn tipo.

Muchas veces muy caros, casisiempre se aplican cuotas parael p rocesamient o yfotocopiado

Tiempos para ProcesarSolicitudes

Cortos, en a lgunos casosdentro de algunas horas.

Muy tardados, generalmenteal menos un mes y m uchasveces pueden tomar mstiempo

Vigilancia Pblica y M onitoreoMeditico de las LAI

Generalmente muy alta Generalmente pobre omediocre

Posibilidades de Apelacin Amplias, ya sea a travs de unOmbudsman o directamenteante la Corte. La gran mayorade estas apelaciones han sidoganadas por los ciudadanos.

Muy seguido se vuelve unasunto de discrecin oficial ode apelacin administrativaque despus puede pasar auna Corte, aunque losresultados son impredec ibles

Esta tabla muestra las muchas

ventajas de la legislacin y la tradi-

cin sueca por sobre la estadouni-

dense. En Suecia hay una slida

base constitucional, antecedentesen el movimiento de la libertad de

expresin (y no en el movimiento

antigubernamental), periodos de

procesamiento mucho ms expedi-

tos, menores costos y mayores posi-

bilidades de apelacin. Sin embargo,

el sistema norteamericano es el quenormalmente ha sido tomado como

el modelo de referencia para la cre-

acin de las LAI contemporneas. El

sistema sueco ha sido utilizado

como modelo de referencia en

Finlandia, Noruega, Dinamarca y el

propio Estados Unidos, mientrasque el modelo norteamericano ha

sido utilizado por ms de 35 pases

incluyendo Sudfrica, Japn,

Tailandia, Australia, Canad, etc. De

acuerdo a Lamble esto es un gran

error. Mientras que la legislacin

estadounidense funciona relativa-mente bien dentro de su propia

Adaptado de Lamble (2003: 53).


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jurisdiccinsus estatutos no ofre-

cen los patrones ms apropiados

para muchas otras naciones y gene-

ralmente no funcionan bien en

otros sistemas polticos (Lamble,2003: 51). Sin embargo, tampoco es

claro que el modelo sueco sea la

mejor opcin a seguir por los gobier-

nos contemporneos. Existen

muchos otros ejemplos ms progre-

sistas de LAI que han ido emergien-

do en nuevas democracias que, talvez, puedan ser an ms ilustrati-

vos.

La segunda categora de pases

con LAI incluye precisamente los

veintiocho pases que han aprobado

LAI como parte de un proceso ms

general de transicin democrtica ode la redaccin de una nueva

Constitucin. Esta categora incluye

Filipinas, Espaa, Portugal, Corea

del Sur, Tailandia, Sudfrica, Mxico

y, los veintin pases que en el pasa-

do fueron repblicas integrantes de

la Unin Sovitica o estados miem-bros del bloque sovitico (diecinue-

ve de Europa central y oriental ms

Tajikistn y Uzbekistn). Dentro de

esta categora Hungra y Ucrania

fueron los ms adelantados puesto

que adoptaron sus propias LAI en1992, muy poco tiempo despus de

la desintegracin de la Unin

Sovitica.

Estas leyes tienden a ser las ms

fuertes en su redaccin, dado que

representan una reaccin a los reg-

menes autoritarios previos. Porejemplo, la LAI de Sudfrica destaca

por su comprensiva aplicacin a

todas la entidades tanto del sector

pblico como privado. Esto es en

gran medida una respuesta a la

obsesin con la secreca y opacidad

gubernamental predominantedurante los tiempos del apartheid. La

recientemente aprobada LAI mexi-

cana destaca por la fortaleza de la

independencia de su Comisin de

Acceso a la Informacin, fuertes

garantas sobre el procedimiento

(e.g. la positiva ficta), la obligato-riedad de publicar una larga lista de

informacin y provisiones especia-

les para acceder a informacin rela-

cionada a la violacin de los dere-

chos humanos. La legislacin de

Tailandia tambin destaca por suliberal definicin de informacin

pblica.

En la prctica la aplicacin exi-

tosa de estas leyes depende del pro-

greso de la democracia as como de

presiones externas que puedan

afectar la generalizacin de la liber-tad de informacin. Por ejemplo, el

deseo de unirse a la OTAN por parte

EN LA PRCTICA LAAPLICACIN EXITOSADE ESTAS LEYES DEPEN-

DE DEL PROGRESO DELA DEMOCRACIA ASCOMO DE PRESIONESEXTERNAS QUE PUE-DAN AFECTAR LA GENE-RALIZACIN DE LA

LIBERTAD DE INFOR-MACIN.


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de muchos de los gobiernos de los

pases de Europa del Este desafortu-

nadamente los ha llevado a incre-

mentar el alcance de los secretos

de estado, al mismo tiempo queaprueban sus propias LAI (Roberts,

2003).

Tercero, existen doce pases

desarrollados con un largo pasado

democrtico que durante las lti-

mas dos dcadas se han subido a la

ola hacia la libertad de informa-cin. Estos pases incluyen Austria,

Italia, Holanda, Blgica, Islandia,

Irlanda, Israel, Japn, Grecia,

Liechtenstein, Inglaterra y Suiza.

Los primero cuatro fueron ms ade-

lantados al aprobar sus respectivas

leyes entre 1987 y 1994, mientrasque los restantes ocho han aproba-

do sus leyes despus de 1996.

Estos pases se han caracteriza-

do por una especie de avance esqui-

zofrnico en sus procesos de refor-

ma de LAI. Parecera que su larga

tradicin democrtica hace de laaprobacin de las LAI un movimien-

to natural. Dada la ola global de

leyes que garantizan la libertad de

informacin, parecera muy difcil

justificar el no adoptar alguna

forma de LAI. Sin embargo, el hechode que hayan signado tardamente

estas provisiones legales nos indi-

can que tambin existen resisten-

cias internas importantes a la trans-

parencia dentro de estos gobiernos.

Las legislaciones de estos pases

tienden a ser menos innovadoras yprogresistas que aquellas aproba-

das en los pases en proceso de tran-

sicin democrtica. Adems, la

implementacin de estas leyes

parece correr en contra de resisten-

cias particularmente fuertes. El

retraso en la completa implementa-cin de la ley en Inglaterra hasta

2005; la fuerte resistencia de la

burocracia japonesa a la aprobacin

de la LAI y el reciente desmantela-

miento de la LAI irlandesa constitu-

yen ejemplos de ello.

Finalmente, hay doce pases envas de desarrollo que aunque no

han experimentado procesos de

transicin democrtica, reciente-

mente han promulgado LAI. Estos

incluyen tres pases miembros del

antiguo Imperio Britnico (India,Pakistn y Jamaica), cinco pases de

la regin de Amrica Latina y el

Caribe (Panam, Trinidad y Tobago,

Belice, Repblica Dominicana y

Ecuador) y finalmente Turqua,

Per, Angola y Zimbawe. Con la

excepcin de Trinidad y Tobago(1999) y Belice (1994), todos los pa-

ses de esta categora aprobaron sus

LAI a partir de 2002.

En general, estos pases parecen

tener legislaciones de LAI ms dbi-

les especialmente cuando al gobier-

no le faltan credenciales democrti-cas, como son los casos de Pakistn,

Angola y Zimbawe. Pakistn tiene

excepciones extremadamente res-

trictivas. En Zimbawe la ley estuvo

diseada para en los hechos limitar

la libertad de expresin. Aunque el

ttulo refiera a la LAI y a la privaci-dad, el principal objetivo de la ley es


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pueden venir acompaados con

polticas increblemente restrictivas

sobre informacin gubernamental y

libertad de expresin. Singapur es

un caso ilustrativo. Como SheilaCoronel ha sealado:

Singapur es el pas ms alam-

brado (wired) despus de los

Estados Unidos Singapur tam-

bin cuenta con la ms alta pre-

sencia de peridicos, radio ytelevisin en la regin [del

Sureste asitico]. Sus ciudada-

nos se cuentan entre los mejor

educados del mundo. Singapur

es un actor importante en la

escena global y un pas consen-

tido de los inversionistas inter-nacionales. Es un centro finan-

ciero, comercial y comunicativo

a nivel regional. Sin embargo

leyes draconianas, un estado

paternalista y una cultura que

premia el confort y el confor-

mismo mantiene a la sociedadde Singapur en la oscuridad

acerca de lo que est pasando

en relacin a lo que les debera

importar ms: su propio pas

(Coronel, 8: 2003).

El gran nmero de pases pobres

que han aprobado LAI es otra evi-

dencia contundente de la falta de

correlacin directa entre desarrollo

y libertad de informacin. Jamaica y

Uzbekistn son muchsimo ms

pobres que Singapur y sin embargoestos pases se encuentran mucho

ms adelantados en materia de

acceso a la informacin guberna-

mental. El gran nmero de pases

con LAI emergidos de procesos

recientes de democratizacin de

todos los niveles de desarrollo eco-nmico (variando desde Espaa y

Portugal a Tailandia y Estonia) tam-

bin nos dice algo acerca de la

importancia de la poltica sobre el

desarrollo econmico. Al final de

cuentas, pareciera que los factores

polticos fueran mucho ms impor-

tantes para explicar la presencia o

ausencia de LAI en un pas dado.

La historia de la aprobacin de

la LAI de los Estados Unidos es otro

caso ilustrativo. Esta ley emergi dedos fuentes fundamentalmente

polticas. En primer lugar, exista el

EL GRAN NMERO DEPASES CON LAI EMER-

GIDOS DE PROCESOSRECIENTES DE DEMO-CRATIZACIN DETODOS LOS NIVELES DEDESARROLLO ECON-MICO (VARIANDODESDE ESPAA YPORTUGAL ATAILANDIA Y ESTONIA)TAMBIN NOS DICEALGO ACERCA DE LAIMPORTANCIA DE LAPOLTICA SOBRE EL

DESARROLLO ECON-MICO.


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inters del Congreso estadouniden-

se por reforzar su capacidad de con-

trol y supervisin sobre el Poder

Ejecutivo. Con la expansin del

Estado administrativo de la primeramitad del siglo XX, la autoridad del

Congreso estadounidense empez a

verse mermada en favor del Poder

Ejecutivo. Los miembros de la

Cmara de Representantes no

tomaron esta consolidacin del

Poder Ejecutivo a la ligera.Empezaron a protestar y a exigir

respeto para el mandato constitu-

cional que los ubica como el centro

de la autoridad poltica del pas. Por

ejemplo el representante John

Jennings (Republicano por el Estado

de Tennessee) se quejaba de que:

El gobierno federal ahora toca

casi cada actividad que surge de

las vidas de las millones de per-

sonas que constituyen la pobla-

cin de este pas. El principal

deporte del burcrata federal esfabricar de su consciencia inter-

na, como una araa teje su tela,

cuantiosas reglas y regulaciones

confusas para quitar al hombre

su propiedad, su libertad, y

hasta su vida misma. (deRosenbloom, 2000: 8)

A su vez, el representante republica-

no por Nueva York, Hamilton Fish

remat al decir que el reporte de la

Comisin Hoover que haba reco-

mendado centralizar an ms elpoder en la burocracia era un paso

hacia la concentracin del poder en

las manos del Presidente y establece

una especie de fascismo o nazismo

o una forma norteamericana de dic-

tadura. (citado en Rosenbloom,

2000: 18)Pero, ms all del discurso, el

Congreso emprendi acciones con-

cretas. El primer esfuerzo por parte

del Congreso con objeto de contener

los excesos de la burocracia fue la

aprobacin de la Ley de

Procedimientos Administrativos,APA por sus siglas en ingls

(Administrative Procedures Act) en

1946.

Esta ley buscaba obligar al

Ejecutivo a adherirse a los valores

legislativos a la hora de definir susreglas de operacin y ajustarse a los

valores judiciales a la hora de tomar

decisiones administrativas.

(Rosenbloom, 2000: 38) Esta ley

tambin buscaba hacer que el Poder

Ejecutivo fuera ms transparente en

el manejo de su informacin acercade su estructura organizacional, sus

ESTA LEY BUSCABAOBLIGAR AL EJECUTIVOA ADHERIRSE A LOS

VALORES LEGISLATIVOSA LA HORA DE DEFINIRSUS REGLAS DE OPERA-CIN Y AJUSTARSE ALOS VALORES JUDICIA-LES A LA HORA DETOMAR DECISIONESADMINISTRATIVAS.


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reglas y decisiones. El senador repu-

blicano por el Estado de Michigan,

Homer Ferguson, argument a favor

de tal iniciativa: en mi opinin,

existirn menos quejas sobre losquehaceres del Poder Ejecutivo si

ellas procuran vivir dentro de las

reglas y la normatividad establecida

por el Congreso. Despus de todo el

Congreso es el cuerpo de creacin

de polticas pblicas y leyes de los

Estados Unidos (citado enRosenbloom, 2000: 39).

La parte medular de la Ley sobre

Procedimientos Administrativos era

y contina siendo la obligacin por

parte del Poder Ejecutivo de hacer

pblicas sus propuestas en materia

de reglas y decisiones y exponerlasal debate pblico al menos treinta

das antes de que stas entren en

operacin. Durante este perodo, los

ciudadanos organizados en lo indi-

vidual o a travs de grupos pueden

cuestionar la legalidad de la regla o

la decisin en cuestin con base enlos principios constitucionales o

con base en el estatuto que supues-

tamente permite la implementa-

cin de la regla o la decisin.

Despus la agencia del gobierno

debe responder a los cuestiona-mientos y en su caso ofrecer los

argumentos que justifiquen que la

regla cuestionada es legal, razona-

ble y vlida constitucionalmente.

Finalmente, las reglas, decisiones y

explicaciones del gobierno federal

que no satisfagan a los ciudadanospueden ser apeladas y los casos

resueltos por los tribunales federa-

les.

Jerry Mashaw, el experto en

derecho administrativo de la

Universidad de Yale, ha escrito que

con la Ley sobre ProcedimientosAdministrativos se busca que los

burcratas no solamente deban

ofrecer razones [para justificar sus

decisiones] sino que stas sean

completas y adecuadas. Insistimos

en que [los burcratas] deben ser

autnticos al exigir que sean trans-parentes y contemporneos. El

conocimiento y las habilidades no

debe seguir siendo un escudo pro-

tector a ser usado como una vesti-

menta sagrada. Ellos tambin deben

ser demostrados al ofrecer razonescoherentes (Mashaw, 2001: 26). Esta

ley, por lo tanto, lleva a los actores

LA PARTE MEDULAR DELA LEY SOBRE

PROCEDIMIENTOSADMINISTRATIVOS ERAY CONTINA SIENDOLA OBLIGACIN PORPARTE DEL PODEREJECUTIVO DE HACERPBLICAS SUS PRO-

PUESTAS EN MATERIADE REGLAS Y DECISIO-NES Y EXPONERLAS ALDEBATE PBLICO ALMENOS TREINTA DASANTES DE QUE STAS

ENTREN EN OPERA-CIN.


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sociales hasta los espacios ms nti-

mos del Estado y obliga a los servi-

dores pblicos a encarar a la socie-

dad y justificar sus decisiones ante

la ciudadana. Asimismo, esta ley leha permitido al Congreso respon-

der a su propia impotencia relativa

al permitir el acceso de diversos

actores externos no solamente a las

altas esferas de la burocracia, sino

tambin a los mbitos de las Cortes

(Rose-Ackerman, 1995: 16).De esta forma, la Ley de Acceso a

la Informacin de Estados Unidos

aprobada en 1966, se construy

sobre la pasada experiencia de la

Ley sobre Procedimientos

Administrativos. Como Thomas

Blanton (2003) ha sealado, la pocaclaridad con la que el poder ejecuti-

vo se manej durante la era de la

Guerra Fra gener miedos y des-

confianzas sobre el ejecutivo por

parte del Congreso en Estados

Unidos.

El secreto se convirti en un

mecanismo de defensa para la

burocracia y, al mismo tiempo, le

serva al presidente cuando

deba enfrentarse a un Congresocrtico. Ocurri un momento

clave cuando, a principios de la

administracin Eisenhower, el

Poder Ejecutivo anunci el des-

pido de varios de sus funciona-

rios por sospecharse que eran

comunistas, pero se neg a pro-porcionarle al Congreso los

registros que documentaban la

forma en que esta accin se

haba realizado (Blanton, 2003:

13-14).

Una ley que expresamente deman-daba que el Poder Ejecutivo revelara

informacin ofreca

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IFAI07 ACKERMAN SANDOVAL Leyes Acceso ion Mundo