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III Congresso Consad de Gestão Pública
FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS EM
REGIÕES METROPOLITANAS: O CASO DO PROJETO
NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA
GOVERNANÇA METROPOLITANA
Patrícia Laczynski
Painel 01/003 Articulação de governos municipais: áreas metropolitanas e consórcios públicos
FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS EM REGIÕES METROPOLITANAS: O CASO
DO PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA GOVERNANÇA
METROPOLITANA
Patrícia Laczynski
RESUMO Fica evidente que, embora regiões metropolitanas e consórcios no Brasil sejam mecanismos de cooperação intermunicipal, eles apresentam diferenças no seu formato (como são criados), em seu desenho institucional, e em seus resultados. Pensar e pesquisar a gestão de regiões metropolitanas a partir de consórcios públicos nasceu com o acompanhamento do projeto Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana (NCP), uma parceria entre o Ministério das Cidades e a Universidade de British Columbia (Canadá), financiada pela Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (CIDA), para acompanhar a constituição de consórcios públicos em regiões metropolitanas brasileiras: Belo Horizonte, São Paulo (Snato André), Fortaleza e Recife, assim como a região de Santarém (embora a região de Santarém não se constitua em uma região metropolitana, os representantes do Ministério das Cidades e da Universidade de British Columbia entenderam que esta é uma área com características interessantes para a implantação de um projeto como este). O projeto foi iniciado em abril de 2006. A sua proposta era a formação de consórcios públicos nessas regiões com metas de redução de pobreza. Segundo o documento oficial do projeto, “Graças a uma nova lei brasileira (abril de 2005) que autoriza os governos em todos os níveis a formarem consórcios interjurisdicionais inovadores que sirvam ao interesse público, e às relações Brasil-Canadá construídas através do apoio prévio da CIDA, surge agora uma oportunidade de realizar uma iniciativa KEEP de longo prazo com forte potencial para melhorar as condições nas periferias metropolitanas do Brasil.” A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005 e regulamentada no início de 2007, forneceu as bases jurídicas para a formação de consórcios públicos no país. Eles podem ser formados pelos entes federativos – União, Estados e Municípios – e sua finalidade é realizar objetivos de interesse comum. Ao lado de outras pessoas de direito público interno, como as autarquias e as fundações de direito público, o consórcio público é um ente que compõe a administração indireta de cada um dos consorciados e segue o regime de direito público. A nova legislação dispõe ainda sobre a possibilidade desse novo ente realizar gestão associada de serviços públicos. Das cinco regiões de atuação do projeto NCP, apenas uma delas – encabeçada por Belo Horizonte – constituiu um consórcio público até o presente momento. Em face das condições encontradas na maioria das regiões envolvidas no projeto, em 2008 o Plano de Implementação do Projeto (PIP) foi revisto pelo Ministério das Cidades e pela Universidade de British Columbia. O objetivo inicial do projeto, entretanto, de “reduzir a pobreza nas periferias das áreas metropolitanas do Brasil, contribuindo para o desenvolvimento ‘de baixo para cima’ de mecanismos inter-jurisdicionais que lidem com assuntos relativos a assentamentos precários informais e exclusão social e
espacial, dentro do arcabouço legal criado pela Lei dos Consórcios Públicos de abril de 2005” (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008) foi mantido. As suas diretrizes também foram mantidas. São elas: Apoiar o desenvolvimento de novos consórcios públicos para gerir o uso do solo e as infra-estruturas sociais, estimulando as economias locais, a satisfação das necessidades básicas e, melhorar as condições de vida nas periferias das cinco áreas metropolitanas centradas em Belo Horizonte, Fortaleza, Recife, Santarém e Santo André; Testar e desenvolver estes novos mecanismos, aplicando-os à concepção e implementação colaborativa de projetos-piloto em favelas e outros assentamentos precários; Formular, com base na experiência de aprendizagem nas cinco áreas metropolitanas, diretrizes nacionais para organizar consórcios que tratem de assuntos relacionados aos assentamentos informais e à exclusão social nas periferias metropolitanas; Reforçar a capacidade dos municípios e associações de municípios, bem como os movimentos sociais, para contribuir com a divulgação e aplicação das diretrizes nacionais de formação de novos consórcios públicos. (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008). Dentro desse resultado, especial ênfase foi dada à formação de gestores públicos e da sociedade civil durante os dois últimos anos do projeto. Segundo a UBC e o MC (2008), “a experiência do Projeto na região de Belo Horizonte indica que a formação de consórcios é possível e útil na promoção da inclusão social a nível regional. Ao mesmo tempo, a experiência nessa região, assim como nas outras quatro regiões, indica que a formação de consórcios públicos enfrenta muitos obstáculos, exige tempo considerável, e requer um profundo entendimento tanto dos processos formais e informais que levam ao consorciamento, quanto da Lei dos Consórcios Públicos de 2005 e suas implicações operacionais”. Neste sentido a capacitação é uma ferramenta para o reforço de conhecimento, habilidades e atitudes relevantes ao consorciamento (UBC e MC, 2008). O objetivo deste artigo é estabelecer um diálogo entre o Projeto NCP com a literatura sobre políticas públicas para tentar levantar algumas causas que levaram à formação de apenas um consórcio, quando se esperava a constituição de outros consórcios nas demais regiões. Serão utilizados conceitos desenvolvidos por Celina Souza, Enrique Saravia, John Kingdon, Luis F. Aguilar Villanueva, Marta Arretche, Veronika Paulics e Marta Farah.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................... 04
O PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA GOVERNANÇA METROPOLITANA..................................................................................................... 05
SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS................................................................................ 08
REGIÕES METROPOLITANAS NO BRASIL.............................................................10
COMO NASCEU O PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA GOVERNANÇA METROPOLITANA?........................................................................ 12
A DISTÂNCIA ENTRE FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO.................................. 15
MULHERES DAS GERAIS (REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE)............................................................................................ 18
TRABALHO DECENTE (SANTO ANDRÉ, DIADEMA E OSASCO).......................... 21
DISSEMINAÇÃO........................................................................................................ 25
CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................... 28
REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 30
4
INTRODUÇÃO
A discussão sobre a gestão em regiões metropolitanas ficou por muito
tempo esquecida, tanto por parte dos acadêmicos, quanto por parte dos gestores
públicos. Percebe-se que nos últimos anos, o tema tem voltado a ocupar novamente
um espaço na agenda de centros de pesquisas, universidades, governo federal e
governos estaduais e municipais.
O Ministério das Cidades e a Universidade de British Columbia (no
Canadá) elaboraram em 2004 um projeto – Novos Consórcios Públicos para
Governança Metropolitana (NCP) – com o objetivo de se criar consórcios públicos
em cinco regiões metropolitanas brasileiras, pensando na gestão dessas regiões,
em formas cooperadas de ação e de combate à pobreza.
No entanto, das cinco regiões, apenas uma criou um consórcio público.
Por que ainda as regiões metropolitanas apresentam resistências para cooperarem?
Quais os possíveis fatores que não permitiram o sucesso do projeto?
Este trabalho tem o objetivo de levantar algumas razões possíveis para a
não constituição de consórcios, a partir da aplicação da teoria sobre políticas
públicas. Além desta introdução e das considerações finais, o trabalho tem oito
seções. A primeira apresenta o projeto NCP; a segunda levanta algumas definições
sobre políticas públicas; a terceira apresenta a realidade das regiões metropolitanas
brasileiras; a quarta fala da origem do projeto NCP; a quinta fala sobre formulação e
implementação de políticas públicas; a sexta fala do caso de Belo Horizonte; a
sétima fala do caso de Santo André; e a última seção apresenta idéias sobre
disseminação de políticas públicas.
5
O PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA GOVERNANÇA
METROPOLITANA
O projeto NCP é uma parceria entre o Ministério das Cidades e a
Universidade de British Columbia (Canadá), financiada pela Agência Canadense de
Desenvolvimento Internacional (CIDA), para acompanhar a constituição de
consórcios públicos em regiões metropolitanas brasileiras: Belo Horizonte, São
Paulo (Santo André), Fortaleza e Recife, assim como a região de Santarém.1
O projeto foi iniciado em abril de 2006. A sua proposta era a formação de
consórcios públicos nessas regiões com metas de redução de pobreza. Segundo o
documento oficial do projeto, “Graças a uma nova lei brasileira (abril de 2005) que
autoriza os governos em todos os níveis a formarem consórcios inter-jurisdicionais
inovadores que sirvam ao interesse público, e às relações Brasil-Canadá
construídas através do apoio prévio da CIDA2, surge agora uma oportunidade de
realizar uma iniciativa KEEP3 de longo prazo com forte potencial para melhorar as
condições nas periferias metropolitanas do Brasil.” (UBC e MC, 2005)
A nova lei brasileira é a Lei 11.107, de 6 de abril de 2005 –
regulamentada no início de 2007 – que fornece as bases jurídicas para a formação
de consórcios públicos no país. Eles podem ser formados pelos entes federativos –
União, Estados e Municípios – e sua finalidade é realizar objetivos de interesse
comum. Ao lado de outras pessoas de direito público interno, como as autarquias e
as fundações de direito público, o consórcio público é um ente que compõe a
administração indireta de cada um dos consorciados e segue o regime de direito
público. A nova legislação dispõe ainda sobre a possibilidade desse novo ente
realizar gestão associada de serviços públicos.
1 Embora a região de Santarém não se constitua em uma região metropolitana, os representantes do Ministério das Cidades e da Universidade de British Columbia entenderam que esta é uma área com carcterísticas interessantes para a implantação de um projeto como este. 2 Canadian International Development Agency (Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional). Trata-se da principal agência canadense de suporte ao desenvolvimento internacional. Seu mandato é promover o desenvolvimento sustentável em países em desenvolvimento para redução de pobreza e para contribuir para um mundo mais seguro, igualitário e próspero. 3 Programa Brasil-Canadá para Troca de Conhecimentos para Promoção de Equidade (KEEP em inglês, PIPE em português)
6
Das cinco regiões de atuação do projeto NCP, apenas uma delas –
encabeçada por Belo Horizonte – constituiu um consórcio público até o presente
momento. Em face das condições encontradas na maioria das regiões envolvidas no
projeto, em 2008 o Plano de Implementação do Projeto (PIP) foi revisto pelo Ministério
das Cidades e pela Universidade de British Columbia. O objetivo inicial do projeto,
entretanto, de “reduzir a pobreza nas periferias das áreas metropolitanas do Brasil,
contribuindo para o desenvolvimento ‘de baixo para cima’ de mecanismos inter-
jurisdicionais que lidem com assuntos relativos a assentamentos precários informais e
exclusão social e espacial, dentro do arcabouço legal criado pela Lei dos Consórcios
Públicos de abril de 2005” (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008) foi mantido.
As suas diretrizes também foram mantidas. São elas:
1. Apoiar o desenvolvimento de novos consórcios públicos para gerir o
uso do solo e as infra-estruturas sociais, estimulando as economias
locais, a satisfação das necessidades básicas e, melhorar as condições
de vida nas periferias das cinco áreas metropolitanas centradas em
Belo Horizonte, Fortaleza, Recife, Santarém e Santo André.
2. Testar e desenvolver estes novos mecanismos, aplicando-os à
concepção e implementação colaborativa de projetos-piloto em favelas
e outros assentamentos precários.
3. Formular, com base na experiência de aprendizagem nas cinco áreas
metropolitanas, diretrizes nacionais para organizar consórcios que
tratem de assuntos relacionados aos assentamentos informais e à
exclusão social nas periferias metropolitanas.
4. Reforçar a capacidade dos municípios e associações de municípios,
bem como os movimentos sociais, para contribuir com a divulgação e
aplicação das diretrizes nacionais de formação de novos consórcios
públicos. (UBC e MC, 2005; UBC e MC, 2008)
Entre as mudanças apontadas no documento de 2008, está enfatizado
como resultado crítico o reforço à capacidade institucional nas cinco regiões em
relação a conhecimentos relacionados à promoção da colaboração interinstitucional.
O projeto já não contempla mais a constituição de consórcios públicos nas cinco
regiões, “devido a fatores locais relacionados com culturas políticas e prioridades”
(UBC e MC, 2008).
7
Dentro desse redesenho, especial ênfase foi dada à formação de
gestores públicos e da sociedade civil durante os dois últimos anos do projeto (2008
a 2010). Segundo a UBC e o MC (2008), “a experiência do Projeto na região de Belo
Horizonte indica que a formação de consórcios é possível e útil na promoção da
inclusão social em nível regional. Ao mesmo tempo, a experiência nessa região,
assim como nas outras quatro regiões, indica que a formação de consórcios públicos
enfrenta muitos obstáculos, exige tempo considerável, e requer um profundo
entendimento tanto dos processos formais e informais que levam ao
consorciamento, quanto da Lei dos Consórcios Públicos de 2005 e suas implicações
operacionais” (UBC e MC, 2008).
Pretende-se levantar neste trabalho, senão as causas, pelo menos alguns
motivos que levaram à formação de apenas um consórcio, quando se esperava a
constituição de outros quatro consórcios nas demais regiões. Esta análise tomará
como base a literatura que discute políticas públicas e duas das cinco experiências
de implantação do projeto NCP: Belo Horizonte (caso de sucesso) e Santo André
(caso de fracasso).
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SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS
Políticas públicas não têm uma única e uma melhor definição (Souza,
2006). De acordo com a literatura, pode-se afirmar que política pública é um curso
de ações do governo, que visa melhorar a vida das pessoas. Estas ações têm que
ser intencionais, não precisam estar relacionadas apenas com o governo e a
burocracia estatal, embora sejam de responsabilidade do Estado, e podem envolver
outros atores da sociedade civil e de outros níveis de governo (Souza, 2006;
Saravia, 2006; Villanueva, 2006).
Souza (2006) faz uma revisão da literatura sobre políticas públicas e traz
vários conceitos desenvolvidos ao longo do século XX, como por exemplo: um
conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos (Lynn, 1980); a
soma das atividades dos governos que agem diretamente ou por meio de delegação
e que influenciam a vida dos cidadãos (Peters, 1986); o que o governo escolhe fazer
ou não fazer (Dye, 1984).
Para Saravia (2006), políticas públicas são um “sistema de decisões
públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a
manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio de
definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos
necessários para atingir os objetivos estabelecidos”.
Para fins de estudos e como esquematização teórica, muitos autores
dividiram as políticas em etapas. Segundo Saravia (2006), por exemplo, são sete as
fases de uma política pública: agenda, formulação, elaboração, implementação,
execução, acompanhamento e avaliação.
Para o autor, a etapa da agenda, ou seja, a inclusão de determinado
pleito ou necessidade social na lista de prioridades do poder público, corresponde ao
momento que o tema se torna problema público.
A elaboração refere-se à identificação e delimitação de um problema atual
ou potencial, à determinação de possíveis alternativas para sua solução ou
satisfação, à avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e ao estabelecimento
de prioridades. Ou seja, a elaboração é o planejamento da formulação, que, por sua
vez, diz respeito às escolhas das alternativas mais convenientes de ação, à
declaração da decisão adotada e à definição de seus objetivos e seu marco jurídico,
administrativo e financeiro.
9
A implementação é o momento que, dado o problema que se quer
solucionar e as alternativas de ação, os gestores se preparam para colocar em
prática a política pública, ou seja, elaboram os planos, programas e projetos que
permitirão executá-la, planejam e organizam o aparelho administrativo e decidem
quais recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos serão necessários. É
a fase de planejamento da execução, que corresponde à operação e realização de
fato da política pública. É neste momento, inclusive, que é permitido o estudo dos
obstáculos, que normalmente se opõem à transformação de enunciados em
resultados.
O acompanhamento da política pública é o processo sistemático de
supervisão da execução de uma atividade para introduzir eventuais correções a fim
de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos, enquanto a avaliação é
mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas
políticas públicas, especialmente em relação às realizações e às consequências
previstas e não previstas (Saravia, 2006).
Embora o Projeto NCP não seja uma política pública, adotaremos este
marco conceitual para análise, uma vez que consideramos pertinente aplicar a teoria
de políticas públicas para análise de programas e projetos. Segundo Draibe (2001),
a diferença existente entre políticas públicas, programas e projetos é apenas o seu
recorte programático. Ou seja, o nível de abrangência é maior para a política
pública, em comparação a um programa. Este, por sua vez, tem um nível de
abrangência maior do que um projeto (DRAIBE, 2001).
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REGIÕES METROPOLITANAS NO BRASIL
As regiões metropolitanas brasileiras (RMs) destacam-se pelo seu
gigantismo, com alto índice de população urbana, industrialização, comércio e
também de violência, pobreza e desemprego. Segundo Maricato, em entrevista
concedida ao jornal Em Questão, em 13 de agosto de 2004, “Por RM entende-se
uma ocupação urbana contínua, que ultrapassa os limites físicos dos municípios”.
No entanto, as instituições criadas para gerir as regiões metropolitanas não foram
capazes de resolver os problemas dessas áreas.
As primeiras regiões metropolitanas no Brasil foram criadas durante o
regime militar, por meio da Lei Complementar no14/73. Municípios localizados no
entorno de oito capitais de Estado passaram compulsoriamente a fazer parte de
regiões metropolitanas. Em 1974, foi criada a Região Metropolitana do Rio de
Janeiro (Lei Complementar no 20/74).
As atribuições legais das regiões metropolitanas estão diretamente
relacionadas com os problemas existentes e potenciais das referidas regiões, dentre
os quais: planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social;
saneamento básico; uso do solo metropolitano; transporte e sistema viário; produção
e distribuição de gás combustível canalizado; aproveitamento dos recursos hídricos
e controle da poluição ambiental; e outros serviços definidos por lei federal.
Com a Constituição federal de 1988, os estados passaram a assumir a
competência da institucionalização de suas unidades regionais. Além das regiões
metropolitanas, admitiu-se a formação de aglomerações urbanas e microrregiões,
como categorias de organização regional.
“Essa faculdade, além de abrir a possibilidade de alteração dos limites
das Regiões Metropolitanas existentes, incluindo ou mesmo excluindo municípios,
desencadeou um contínuo ciclo de institucionalizações de novas unidades regionais,
quase sempre classificadas como metropolitanas.” (Moura, 2004).
Hoje, são 26 as regiões metropolitanas, sendo nove delas instituídas por
lei federal, e 17 instituídas por leis estaduais (criadas entre 1995 e 2003).
A questão crucial do debate sobre as regiões metropolitanas é justamente
a criação de mecanismos de cooperação entre os seus municípios. Souza (2003)
explicita bem a falta de cooperação entre entes governamentais no Brasil e o porquê
das regiões metropolitanas não terem revertido este quadro nos últimos anos.
11
Segundo a autora, a constituição federal brasileira de 1988 e a maioria das
constituições estaduais não abordaram o arranjo jurídico e administrativo de
territórios que vão além dos limites territoriais dos municípios. Alguns fatores
explicam essa distância do tema. Em primeiro lugar, as regiões metropolitanas foram
criadas oficialmente durante a vigência do governo militar, e suas instâncias formais
herdaram um caráter centralizador e autoritário de gestão, sem nenhum incentivo
para a cooperação entre o estado e os municípios ou entre os municípios.
Em segundo lugar, em resposta a um passado onde os municípios
deviam se subordinar ao governo federal, os municípios, na década de 80,
priorizaram a conquista à sua autonomia decisória e financeira, sem se incomodar
com a cooperação entre as diferentes esferas de governo.
A competição eleitoral, com a volta das eleições diretas, intensificou
ainda mais a competição por recursos, indo na contramão da cooperação e da
partilha desses. E, finalmente, a Constituição federal de 1988, ao delegar, em
termos relativos, mais recursos para os municípios do que para os estados,
estimulou os estados a não se preocuparem com a gestão das regiões
metropolitanas (Souza, 2003).
Spink (2005) observa que o cenário metropolitano nacional não é
resultado apenas de ações dos últimos 30 anos – que levaram a conseqüências
mais definidas – mas é também resultado de uma história mais antiga quanto ao uso
da palavra metrópole ou metropolitano, que sempre esteve associada a poder e
hierarquia. A noção vem do grego de cidade mãe (metra-womb-polis) adaptado para
o latim como capital da província. Essa busca histórica lembra que metrópole era
Portugal, enquanto o Brasil era a colônia. Nota-se também que a própria Igreja
Católica continua usando este conceito em referência à cidade de São Paulo,
chamada de cúria metropolitana da Igreja em relação ao Estado de São Paulo.
O autor enfatiza essa relação de poder nas regiões metropolitanas, o
que poderia ser considerado como uma das causas da pouca ação coletiva. A
diferença no tamanho populacional e na economia dos municípios pertencentes à
mesma RM é, na maioria da vezes, muito grande. Os nomes das RMs brasileiras,
na maioria das vezes, é do município maior e de mais destaque (muitas vezes a
capital do Estado), o que já consolida um município como o líder, sede ou mesmo
como o mais importante.
12
COMO NASCEU O PROJETO NOVOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS PARA
GOVERNANÇA METROPOLITANA?
A Universidade de British Columbia, por meio de seu Centro de
Assentamentos Humanos, coordenou o Projeto de Gerenciamento Participativo de
Mananciais (GEPAM), em Santo André, no período de 1998 a 2004. Tal projeto tinha
como objetivo melhorar a proteção e reabilitação de mananciais afetados por
assentamentos humanos na região metropolitana de São Paulo. Uma das suas
conclusões foi que um município, sozinho, pode resolver de forma parcial os
problemas relacionados a assentamentos informais, mas que é necessário a
cooperação intergovernamental para promover a equidade e a sustentabilidade
urbana em áreas metropolitanas (http://www.chs.ubc.ca/consortia/backgroundP.html).
Em 2004, foram convidados representantes do Governo Federal do Brasil
para aprofundarem a discussão com os representantes canadenses da Universidade
de British Columbia. Sob a coordenação do Ministério das Cidades pelo lado do
governo brasileiro, e em conjunto com a Universidade canadense, foi elaborada uma
proposta de ação baseada na Lei dos Consórcios Públicos de 2005 para o
fortalecimento da governança metropolitana com o objetivo de promover a equidade
por meio da melhoria das condições de vida de moradores vulneráveis das cidades.
Importante registrar que os consórcios não apareceram durante as
primeiras discussões sobre a governança metropolitana, em 2004. A legislação
aprovada em 2005 foi um estímulo para pensar neste arranjo intergovernamental
como fio condutor para o projeto em suas regiões de implementação.
A primeira reflexão que se pode fazer sobre o projeto NCP é se ele
realmente entrou na agenda governamental. Segundo Kingdon, agenda é a “lista de
temas ou problemas que são alvo em determinado momento de séria atenção, tanto
da parte de autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas
estreitamente associadas às autoridades” (Kingdon, 2007. p. 222). Ele ainda
distingue duas agendas: a governamental e a decisória. A agenda governamental é
a lista de temas que as autoridades governamentais e seus assessores têm como
13
centro das suas atenções, enquanto a agenda decisória é a lista de assuntos dentro
da agenda governamental encaminhada para deliberação.
Para o autor, o estabelecimento da agenda governamental só se dá a
partir do reconhecimento de três elementos: os problemas, a política e os
participantes “visíveis”. Em primeiro lugar, Kingdon afirma que um problema só é
problema quando há uma crença de que determinada situação tem que ser alterada.
Em segundo lugar, o autor explica que os eventos da política têm suas dinâmicas e
regras próprias, independente do reconhecimento de um problema. Por exemplo,
mudança de governo e de prioridades de ação a partir de novas eleições. E, em
terceiro lugar, ele explica que os participantes “visíveis” são os que recebem atenção
da imprensa e do público, ou seja, o presidente, os seus assessores de alto escalão,
os membros importantes do Congresso, a mídia, os partidos políticos. A agenda
governamental pode ser estabelecida, segundo Kingdon, exclusivamente por atores
“visíveis”, tendo em vista somente a dinâmica dos problemas ou da política.
Segundo Kingdon, por outro lado, os atores “invisíveis”, ou seja, os
acadêmicos, pesquisadores, consultores, burocratas de carreira, funcionários do
Congresso e analistas que trabalham para grupos de interesses, são os que têm
mais poder para definir a agenda de decisões. Ela é construída a partir do que o
autor chama de um único pacote que envolve problemas, políticas públicas e
política. Os atores “invisíveis“ pensam e formulam propostas. Se estas propostas
são trazidas para a solução de determinado problema levantado pelos atores
“visíveis” e em um momento político favorável, tem-se o que Kingdon chama de
“janela de oportunidade”. Ou seja, em um momento onde o problema, a política
pública e a política se encontram, é que os atores “invisíveis“ conseguem trazer as
soluções que eles defendem e estabelecer a agenda de decisões (Kingdon, 2007).
No caso do projeto NCP, a discussão sobre a cooperação
intergovernamental para combater a pobreza e promoção da equidade em áreas
metropolitanas brasileiras teve sua origem no interior do Centro de Assentamentos
Humanos da Universidade de British Columbia. No entanto, representantes do
governo federal brasileiro foram convidados e a secretária executiva do Ministério
14
das Cidades, à época, se envolveu com toda a discussão do projeto e assumiu a
sua coordenação.
É importante verificar, então, que o tema e o problema entraram na
agenda governamental naquele momento. No entanto, em julho de 2005, tanto o
Ministro das Cidades, como a sua secretária executiva saíram do Ministério e seus
sucessores não assumiram tal projeto como prioridade de sua gestão. Pode-se
afirmar que a agenda mudou e o Projeto NCP saiu de pauta, embora os técnicos de
terceiro escalão do Ministério tenham levado adiante a sua implementação (mesmo
porque o projeto tornara-se um compromisso formalizado entre o Ministério das
Cidades e a Universidade de British Columbia).
15
A DISTÂNCIA ENTRE FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO
A elaboração e formulação do Projeto NCP também tiveram participação
do Ministério das Cidades, mas foi muito mais fruto do trabalho do Centro de
Assentamentos Humanos da Universidade de British Columbia. O projeto foi
desenhado e, quando pronto, levado para conhecimento das cidades selecionadas.
O processo de implementação iniciou-se de fato, nos municípios, no início de 2006.
Foram quase dois anos de construção da agenda, elaboração e formulação da
proposta, segundo as definições de Saravia (2006).
Os prefeitos dos municípios selecionados pelo Ministério das Cidades
para liderarem o projeto em suas regiões receberam a proposta escrita (o projeto) no
início de 2006 e se comprometeram a constituir um grupo gestor em seus governos
municipais. O primeiro passo foi a escolha de um tema que seria a base do
consórcio e dos municípios que comporiam este consórcio.
O então coordenador do Projeto por parte do Ministério das Cidades
(depois da mudança do Ministro) e um representante do Centro de Assentamentos
Humanos da Universidade de British Columbia visitaram os cinco municípios em
fevereiro de 2006, conversaram com cada prefeito e com cada equipe de gestão.
Foi neste momento que os governos municipais decidiram sobre os temas de
trabalho. Em relação aos casos analisados neste trabalho, ou seja, Belo Horizonte
e Santo André, os temas foram igualdade de gêneros e redução da violência contra
a mulher para a capital de Minas Gerais, e promoção do trabalho decente, segundo
conceito desenvolvido pela OIT (Organização Internacional do Trabalho), para o
município paulista4.
Em junho de 2006, houve um encontro em Vancouver, Canadá, entre
representantes dos governos municipais, governo federal (Ministério das Cidades) e
Universidade de British Columbia, inaugurando oficialmente o projeto. A partir daí,
houveram vários encontros entre os representantes municipais, os técnicos do
governo federal e da universidade canadense com o objetivo de capacitação,
inclusive sobre a nova Lei dos Consórcios Públicos, e de discussão do andamento
dos projetos locais.
4 No caso dos outros municípios envolvidos no Projeto, os temas selecionados foram: revitalização da
Bacia Urbana do Rio Maranguapinho; em Fortaleza; combate à violência urbana, em Recife; e saneamento ambiental, em Santarém.
16
No final de 2006, início de 2007, os municípios líderes chamaram outros
municípios para participarem do projeto. Belo Horizonte convidou Betim, Contagem
e Sabará para serem os seus parceiros, enquanto Santo André convidou Osasco,
Diadema e Guarulhos. Guarulhos acabou não se inserindo.
Entre 2006 e 2007, o coordenador do Projeto pelo Ministério das Cidades
mudou novamente e a Secretária de Habitação do Ministério assumiu a
responsabilidade pela sua condução no nível nacional.
Em 2007, os municípios parceiros selecionaram uma área de
assentamento precário para desenvolverem projetos pilotos com o tema específico
que cada região identificou como relevante. O objetivo era que estas atividades e os
seus resultados ajudassem a produzir conhecimento para resolução de problemas
relacionados com assentamentos informais.
Apesar de todos os municípios envolvidos em todas as cinco regiões
terem desenvolvido seus projetos piloto em total parceria com a Universidade de
British Columbia, em 2008, já era sabido que apenas Belo Horizonte, Betim,
Contagem e Sabará formariam um consórcio público.
Uma das discussões que se pode fazer a partir da experiência vivida pelo
projeto é a distância que houve entre a formulação e a implementação. O modelo
top-down recomenda uma clara distinção entre a formulação e a implementação de
políticas. Ele tem suas raízes no modelo de estágios, segundo o qual as políticas
públicas seguem um ciclo de vida que se inicia nos processos pré-decisórios de
formação de uma agenda, passando em seguida pelo processo decisório e pela
formulação da política. Ocorre então a implementação, e finalmente a avaliação.
(Pressmann e Wildavski, 1984).
A alternativa que se coloca ao modelo top-down é o modelo de baixo para
cima, bottom-up. Esse modelo parte da observação e da análise do indivíduo e das
escolhas organizacionais. As políticas públicas são elaboradas para responderem a
algum problema específico; em seguida, são formatadas regras, procedimentos e
estruturas e são verificados os instrumentos de políticas disponíveis e politicamente
viáveis (Pressmann e Wildavski, 1984).
Arretche (2001) destacou, em seu trabalho sobre avaliação de políticas
públicas, a distância entre a formulação e implementação, em especial nos casos
dos formuladores serem de um nível de governo enquanto os implementadores, de
17
outro. Portanto, segundo a autora, ao avaliar uma política pública, o avaliador deve
levar em consideração o grau de conhecimento que o(s) implementador(es) têm do
desenho daquela política.
Nos casos top-down, Arretche defende que as instâncias superiores de
governos devem criar incentivos que “convençam” os níveis inferiores de governo a
implementarem determinada política. Para a autora, são três perguntas que o
avaliador deve fazer para os executores das políticas públicas: (a) eles conhecem os
objetivos da política?; se sim, (b) eles concordam com os objetivos?; se sim, (c) eles
têm condições institucionais para implementarem a política pública em questão?
Cada não respondido significa uma grande distância entre formulação da política e
sua implementação (Arretche, 2001).
Interessante notar que Spink (2005) contrapõe às regiões
metropolitanas,entendidas como instituições top-down, ou seja, criadas a partir de
uma lei federal ou estadual (de cima para baixo), a figura dos consórcios,
associações horizontais e voluntárias de municípios.
O projeto NCP é, no entanto, um projeto de criação de consórcios cujo
desenho é top-down, uma vez que nasce na instância federal de governo em
entidades internacionais e é implementado (ou se pretendia ser) nas instâncias
locais de governo. No caso do Consórcio Mulheres das Gerais, embora o estímulo
inicial tenha sido de cima para baixo, os dirigentes municipais e suas equipes
técnicas se envolveram com o projeto e assumiram o projeto regional (e local) dentro
de uma temática por eles escolhida.
18
MULHERES DAS GERAIS (REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE)
Na Região Metropolitana de Belo Horizonte, o “Consórcio Regional de
Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais”, entre os municípios de Belo
Horizonte, Betim, Contagem e Sabará tem como objetivo o enfrentamento da
violência contra a mulher a partir do planejamento, fomento e implementação de
ações e programas consorciados e compartilhados, que tenham caráter
emancipatório e inclusivo, de forma colaborativa e sustentável, para prevenção e
enfrentamento a todas as formas de violência contra a mulher, zelando pela plena
aplicação da Lei 11.340/06 – a Lei Maria da Penha.
Os quatro municípios que compõem o consórcio têm, conjuntamente, uma
população de aproximadamente 3,6 milhões de habitantes (ver Tabela 1). A
população dos quatro municípios, somada, corresponde a cerca de 71,7% de toda a
população da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH).5
Tabela 1: População dos municípios participantes do “Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais”
Município População % pop municípios
consorciados
% pop municípios da RM
de BH
Belo Horizonte 2.434.642 67,5% 48,39%
Betim 429.507 11,9% 8,54%
Contagem 617.749 17,1% 12,28%
Sabará 125.285 3,5% 2,49%
Total 3.607.183 100,0% 71,69%
Fonte: Estimativas da população para 1º de julho de 2008 (PDF). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (29 de agosto de 2008). Página visitada em 5 de março de 2009.
O Consórcio Mulheres das Gerais foi criado em 29 de março de 2008.
Entretanto, o processo de sua constituição começou em 2006. Após a inauguração
oficial do projeto NCP, em Vancouver, Canadá, em junho de 2006, houve uma
Oficina de Capacitação sobre a Lei Federal 11.107/05, e o planejamento estratégico
com a equipe canadense para elaboração do Plano de Ações para 2007, ambos em
Belo Horizonte, entre outubro e dezembro de 2006.
5 Os dados utilizados foram obtidos a partir do documento ‘Estimativas da população para 1º de julho de 2008’ (pdf), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (29 de agosto de 2008), http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/estimativa2008/POP2008_DOU.pdf. Página visitada em 5 de março de 2009.
19
Entre fevereiro e abril de 2007, os quatro prefeitos assinaram cartas de
pactuação, nomeando o Grupo Gestor, Grupo Técnico e Grupo Jurídico do projeto,
de acordo com a orientação da equipe do projeto. A metodologia de consorciamento
elaborada pelos quatro municípios foi apresentada em Recife, durante o Primeiro
Simpósio Nacional (abril de 2007), às demais equipes ligadas ao projeto: governo
federal e prefeituras das outras regiões participantes do projeto.
Alguns dos eventos que precederam a criação do Consórcio Mulheres
das Gerais foram, em junho de 2007, a Oficina Técnica sobre a Lei Federal
11.107/05, com o Grupo Gestor, Grupo Técnico, Grupo Jurídico e convidados, em
Belo Horizonte e, em agosto do mesmo ano, a Oficina de Capacitação para
Construção de Consenso, em Belo Horizonte.
Em 10 de outubro de 2007, o Protocolo de Intenções foi assinado pelos
municipios consorciantes. O Protocolo foi aprovado pelas Câmaras de Vereadores
de Contagem e Sabará em novembro e enviado para Câmara de Belo Horizonte
para audiência pública, em dezembro.
A assinatura do Protocolo de Intenções pelos municípios de Belo Horizonte, Betim, Contagem e Sabará constituiu um ato de vontade política dos chefes de governo dos municípios que, após ratificação mediante lei pelos respectivos órgãos legislativos, converter-se-á no Contrato de Consórcio Público. De um lado, a natureza contratual do consórcio garante o cumprimento de responsabilidades administrativas, técnicas e orçamentárias de cada município consorciado. Por outro lado, a natureza jurídica do consórcio permite ganhos de escala na prestação de serviços, racionaliza a aplicação de recursos públicos e facilita a captação de recursos por transferências intergovernamentais e outras fontes não governamentais” (Documento oficial do Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais).
Segundo documento oficial do Consórcio, a justificativa para a
colaboração entre os quatro municípios em questão se dá por dois motivos: todos os
quatro municípios já haviam assinado o Pacto Nacional de Políticas para as
Mulheres, do Governo Federal, que norteia o Plano de Trabalho do Consórcio
Regional Proposto; e todos os quatro municípios já davam um tratamento
institucional à temática de gênero, ou seja, nesses municípios já existiam órgãos ou
instituições vinculadas às políticas de gênero, assim como equipamentos destinados
a atender ao público alvo dessas políticas (Documento oficial do Consórcio Mulheres
das Gerais, 2008. p. 6).
A atuação do consórcio é delineada em dois eixos programáticos. O
primeiro refere-se à prevenção, por meio de campanhas educativas e não sexistas,
construção de banco de dados sobre violência doméstica em nível metropolitano e
ações comunitárias junto a jovens e mulheres. O segundo eixo foca o atendimento a
20
mulheres em situação de violência doméstica, por meio da Casa de Abrigo Regional
e da Casa de Passagem.
A regulamentação do Consórcio é suficientemente flexível para permitir a
adesão de novos entes federativos, ampliando assim a possibilidade de incorporar
novas parcerias e ações no território de atuação do Consórcio Regional.
É importante destacar que, com as eleições municipais de 2008, apenas
em Contagem, dos quatro municípios, a prefeita foi reeleita (ver quadro 1). No entanto,
em Belo Horizonte e em Sabará, os prefeitos eleitos eram os candidatos dos prefeitos
anteriores, o que confirmou o apoio ao processo de consolidação do Consórcio
Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais. Em Betim, o prefeito eleito
teve o apoio do ex-prefeito de Belo Horizonte, o que também permite a inexistência de
resistência por parte desse município em relação à sua participação no Consórcio.
Em novembro de 2008, logo após as eleições, cada grupo gestor municipal
do Consórcio discutiu com as equipes de transição municipais o funcionamento do
Consórcio. Em janeiro e fevereiro de 2009, foram feitas novas reuniões com os novos
prefeitos, com a participação de técnicos e gestores dos quatro municípios, com o
objetivo de apresentar a trajetória do projeto, esclarecer a sua importância e
desdobrar os próximos passos, garantindo a continuidade de sua implementação.
Município Prefeito: criação do Consórcio (2005-2008)
Prefeito atual (2009-2012) Observação
Belo Horizonte
Fernando Pimentel (PT) Márcio Lacerda (PSB)
Márcio Lacerda foi o canditado a prefeito com apoio do ex-prefeito Fernando Pimentel (PT) e do Gov. Aécio Neves (PSDB).
Betim Carlaile Pedrosa (PSDB)
Maria do Carmo Lara Perpétuo (PT)
A prefeita eleita teve o apoio do ex-prefeito de Belo Horizonte. O candidato do PSDB perdeu a despeito do apoioa do prefeito anterior e do Gov. Aécio Neves.
Contagem Marilia Aparecida Campos (PT)
Marilia Aparecida Campos (PT)
Única mulher que se candidatou em Contagem. No primeiro turno ganhou sem nenhuma coligação de grande porte. No segundo turno ganhou com mais de 60% de votos.
Sabará Sergio Freitas (PSB)
William Lúcio Goddard Borges (PV)
O atual prefeito, mesmo sendo de outro partido, foi o candidato do ex-prefeito Sergio Freitas.
Quadro 1: Prefeitos participantes do Consórcio na gestão passada (2005 a 2008) e na atual gestão (2009-2012)
21
TRABALHO DECENTE (SANTO ANDRÉ, DIADEMA E OSASCO)
Diferentemente das outras regiões do Projeto, a região de Santo André já
possui um consórcio multitemático, criado em 1990: o Consórcio Intermunicipal do
Grande ABC, formado por Santo André, São Bernardo do Campo, São Caetano do
Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra.
A Região do Grande ABC nasceu com a Vila de Santo André da Borda do
Campo, fundada em 1553. Já no século XIX, a ocupação da área cobria
praticamente toda a Região do ABC de hoje. No século XX, os municípios foram se
desmembrando e a Região do Grande ABC foi se consolidando6. Com um total de
2.350.065 habitantes, a Região do Grande ABC representa o centro econômico mais
dinâmico da Região Metropolitana de São Paulo (formada por 39 municípios).
Uma das alternativas pensadas pela equipe de gestão do projeto NCP do
município de Santo André, assim que tomou conhecimento do projeto, em 2006, foi
a de convidar os municípios participantes do Consórcio Intermunicipal do Grande
ABC para darem início ao processo de transformação do Consórcio do ABC em
consórcio público. No entanto, pela composição política (a maioria dos municípios do
ABC não tinha identificação político-partidária com o governo de Santo André – ver
Quadro 2) e pela resistência já apresentada por alguns municípios, os gestores
municipais acreditaram que uma outra alternativa fosse mais viável.
Município Prefeito gestão passada (2005-
2008) Prefeito atual (2009-2012)
Santo André João Avamileno (PT) Aidan Ravin (PTB)
São Bernardo do Campo William Dib (PSB) Luiz Marinho (PT)
São Caetano do Sul José Auricchio Júnior (PTB) José Auricchio Júnior (PTB)
6 A Vila de Santo André da Borda do Campo mudou de nome em 1812, passando a chamar Freguesia de São Bernardo (que se transformou em Município de São Bernardo em 1889). Em 1938, seu nome passou a ser Santo André (e sua sede passou da Vila de São Bernardo para o Distrito de Santo André). O distrito de São Bernardo (que compreendia também Diadema) se emancipou em 1944; São Caetano do Sul, em 1948; Mauá e Ribeirão Pires, em 1953; e Rio Grande da Serra, em 1958.
22
Diadema José de Filipe (PT) Mário Reali (PT)
Mauá Leonel Damo (PV) Oswaldo Dias (PT)
Ribeirão Pires Clovis Volpi (PV) Clovis Volpi (PV)
Rio Grande da Serra Adler Alfredo Jardim Teixeira
(PSDB)
Adler Alfredo Jardim Teixeira
(PSDB)
Quadro 2: Prefeitos participantes do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC na gestão passada (2005 a 2008) e na atual gestão (2009-2012)
Como a municipalização do Sistema Público de Emprego, Trabalho e
Renda era um processo recente e alguns municípios da região metropolitana de São
Paulo tinham assumido a responsabilidade de gerir este sistema em seus
municípios, a equipe de governo de Santo André imaginou que este projeto poderia
fortalecer a cooperação entre estes municípios para pensarem em propostas que
fossem além do que o Ministério do Trabalho e Emprego propunha e que
permitissem pensar em uma agenda local/regional de promoção do trabalho
decente.
Assim, nasceu uma parceria entre Santo André, Osasco e Diadema (ver
Tabela 2 e Quadro 3) em uma estrutura de trabalho inter-municipal colaborativa para
determinar metodologias e implementar políticas públicas regionais que pudessem
fomentar o trabalho decente. Foco específico foi dado para os trabalhadores
autônomos do segmento da construção civil (principalmente os residentes de
assentamentos informais). A estrutura de trabalho do projeto foi delineada ao longo
de dois eixos:
� Reforço da capacidade institucional: criação de um banco de dados de
trabalhadores autônomos com os Centros Públicos de Emprego de
cada município, com o objetivo de ajudar a solidificar um conjunto de
políticas sociais para um segmento da força de trabalho autônoma;
� Ação Comunitária e Divulgação Externa: motivação da indústria da
construção civil para integrar políticas de trabalho decente por meio de
uma série de iniciativas de educação comunitária.
23
Tabela 2 – População dos municípios participantes do projeto NCP para a promoção do trabalho decente
Município População % da população dos municípios parceiros
% da população dos municípios da RM de SP
Santo André 673.396 37,62% 3,39%
Diadema 397.738 22,22% 2,00%
Osasco 718.646 40,15% 3,61%
Total 1.784.608 100,00% 9,00%
Fonte: Estimativas da população para 1º de julho de 2009 (PDF). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (14 de agosto de 2009). Página visitada em 15 de novembro de 2009.
Encontros foram feitos nos três municípios para definir o escopo,
determinar o grupo de projeto, identificar a melhor abordagem, delinear a
metodologia e capacitar as secretarias sobre o projeto. Em 2007, os projetos
pilotos foram implementados nos municípios. No entanto, os prefeitos e os grupos
gestores concordavam que não seria necessário a constituição de um consórcio
público entre estes municípios e que bastava a formalização da cooperação por
meio de um convênio.
No segundo semestre deste ano, a partir de disputas internas ao partido
político que se encontrava no poder público municipal de Santo André, houve um
desentendimento entre o prefeito e sua equipe de governo, o que desencadeou na
saída, em dezembro de 2007, dos secretários de governo (com exceção de dois
deles) e de boa parte dos secretários adjuntos e diretores do governo. Como o grupo
gestor do projeto em Santo André era formado por pessoas que deixaram a
prefeitura, o prefeito teve que formar um novo grupo gestor.
Além disso, com as disputas políticas e as eleições municipais se
aproximando, o prefeito de Santo André não priorizou a continuidade do projeto,
assim como os outros prefeitos. A minuta do convênio foi elaborada, mas nem
sequer foi firmada.
Com a mudança do prefeito de Santo André, em 2009 (veja Quadro 3), o
projeto não foi mais retomado.
24
Município Prefeito gestão passada (2005-2008) Prefeito atual (2009-2012)
Santo André João Avamileno (PT) Aidan Ravin (PTB)
Diadema José de Filipe (PT) Mário Reali (PT)
Osasco Emídio Pereira de Souza (PT) Emídio Pereira de Souza (PT)
Quadro 3:Prefeitos participantes do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC na gestão passada
(2005 a 2008) e na atual gestão (2009-2012)
Para uma análise mais profunda do caso de Santo André, Diadema e
Osasco, utilizarei a referência teórica sobre disseminação utilizada por Paulics
(2004) e Farah (2008).
25
DISSEMINAÇÃO
Em estudos sobre a disseminação de políticas públicas e programas
inovadores, Paulics (2004) e Farah (2008) consideram este processo segundo o
qual uma inovação é reproduzida por outras localidades ou quando um município se
inspira em iniciativas desenvolvidas anteriormente em outros locais.
Paulics (2004) utiliza o modelo de translação proposto por Bruno Latour,
que defende a teoria de que as inovações são construídas e disseminadas
coletivamente. Segundo este modelo, o processo de disseminação começa quando
alguém faz uma afirmação, cujo objetivo é o de estabelecer um diálogo com pessoas
que considerem a afirmação indiscutível.
Se a disseminação é ignorada, o processo de disseminação é abortado.
Mas ela pode ser aceita e incorporada em outras afirmações que são construídas.
Ou ainda a afirmação pode ser levada em consideração, mas questionada. Por isso,
Latour afirma que as inovações, ao se disseminarem, ao serem “pegas na mão”,
também são alteradas por quem as pega (Paulics, 2004).
Segundo Paulics (2004), Latour apresenta duas maneiras de se realizar a
disseminação. Aquele que faz a afirmação pode dar margem para negociação sem
se preocupar se vão transformá-la e adaptá-la às novas realidades (processo mais
fácil de disseminação) ou pode não aceitar que se alterem o conteúdo da inovação
(processo mais difícil de disseminação).
No caso do Projeto NCP em Santo André, Diadema e Osasco, não
houveram dificuldades para que as equipes da Universidade de British Columbia e
do Ministério das Cidades aceitassem que os municípios não implementassem o
programa do modo como foi inicialmente pensado.
Segundo Farah, o contexto do município (do local) é tão importante
quanto a própria política pública. Assim, sob a sua perspectiva de análise, os
municípios adotantes têm participação ativa e fundamental no processo de
adoção de uma política pública ou um programa (e mesmo na sua “recriação”)
(Farah, 2008).
A autora levanta alguns fatores que devem ser considerados na análise
do processo de disseminação de políticas e programas. Em primeiro lugar, o
programa deve ser capaz “de dar uma resposta efetiva a problemas e desafios
26
enfrentados por uma administração ou governo”; em segundo lugar, o problema a
que se trata esta política pública ou programa deve ser comum a outras localidades;
em terceiro lugar, os atores sociais e políticos locais devem considerar este
problema como relevante; em quarto lugar, o problema tratado pela política pública
ou programa e a agenda de políticas públicas de diferentes localidades devem ser
convergentes (Farah, 2008. p. 114 a 116).
Este conjunto de fatores não contemplou o caso de Santo André. Ficou
claro que a constituição de um novo consórcio nem entrou na agenda local. O
problema tratado pelo projeto, a questão da pobreza e da urbanização precária, era
vista pelas prefeituras e pelos governos de Santo André, Diadema e Osasco. Mas
naquele momento, este problema não foi colocado como prioridade no sentido de se
pensar em uma nova estratégia regional e não seria um novo consórcio a sua
solução.
Segundo Farah,
É importante reconhecer a influência da agenda local no processo de disseminação para evitar a perspectiva que ignora o contexto das localidades adotantes. Se, nessas localidades, a agenda local não enfatiza determinados temas, as características intrínsecas da inovação tornam-se, no limite, irrelevantes: a municipalidade não quer a inovação, pois ela não diz respeito a uma questão social e política relevante naquele contexto específico, ou, ainda, a sua adoção não é considerada prioritária no quadro mais abrangente de ação governamental, tendo em vista um balanço entre recursos mobilizados e resultados a serem obtidos. Assim, embora o tema possa integrar a agenda sistêmica (Kingdon, 1995), isto é, embora seja reconhecido localmente, por atores sociais e políticos locais, como um problema social, ele pode não ter um status suficiente para integrar a agenda de governo e, sobretudo, a de decisão, isto é, a que inclui as questões que serão objeto de ação governamental efetiva. (Farah, 2008. p. 117).
Retomando o modelo de Latour apresentado em Paulics (2004), fica a
pergunta: será que, de uma maneira ou outra, a afirmação neste caso não foi
ignorada? Não em um primeiro momento. Mas com o passar do tempo, com a
decisão de não constituição do consórcio, com a mudança da equipe técnica, com
as preocupações políticas ocupando lugar de destaque e com a ruptura de governo
em Santo André, o projeto tornou-se cada vez menos importante para aquelas
localidades.
Já a experiência de Belo Horizonte ocorreu em outro sentido. O prefeito
da capital mineira convenceu os atores municipais e os governos de cidades
vizinhas e conseguiu, com sua equipe de governo, implementar o Consórcio
27
Mulheres das Gerais. Para os governantes municipais desta região, fazia todo o
sentido naquele momento, pensar na criação e consolidação de um projeto de
cooperação metropolitana intermunicipal. Além do mais, o próprio Governo do
Estado está interessado em melhorar a gestão de toda a Região Metropolitana de
Belo Horizonte e incorporou este eixo de atuação em seu planejamento estadual.
28
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Se aplicássemos as três questões de Arretche (2001) para os casos de
Belo Horizonte e de Santo André, perguntando para os prefeitos e os grupos
gestores: (a) se eles conheciam os objetivos do projeto; (b) se eles concordavam
com os objetivos; e (c) se eles tinham condições institucionais para implementarem o
projeto NCP, teríamos provavelmente as seguintes respostas:
Perguntas Belo Horizonte Santo André
1. Conheciam os objetivos da política? Sim Sim
2. Concordavam com os objetivos? Sim Não
3. Tinham condições institucionais para implementarem? Sim
Como cada não respondido significa uma distância entre formulação da
política e sua implementação (Arretche, 2001), é possível perceber porque no caso
de Santo André o projeto foi totalmente redesenhado e seu grande objetivo não foi
alcançado.
Este caso é interessante, pois ele permite levantar algumas questões
para reflexão do porque o projeto não alcançou o resultado que se pretendia7. Em
primeiro lugar, o tema não entrou na agenda local. Como o projeto não fazia parte
mais da agenda do governo federal, mesmo com todo o esforço da equipe da
Universidade de British Columbia, não houveram incentivos suficientes por parte do
governo federal, em especial do Ministério das Cidades, para que as
municipalidades no entorno de Santo André assumissem o projeto. Segundo
Arretche, para que os governos subnacionais adotem e sigam os objetivos e o
desenho do programa nacional, a autoridade central deve ser capaz de desenvolver
uma bem-sucedida estratégia de incentivos, que podem ser explícitos ou implícitos
(Arretche, 2001).
O próprio Ministério das Cidades, no momento da formulação, tinha se
comprometido com boa parte do financiamento do projeto. No entanto, durante a
7 Para estudos futuros, seria interessante fazer uma análise similar a esta para os outros casos (Fortaleza, Recife e Santarém).
29
implementação (dois anos depois), o Ministério disponibilizou apenas os recursos
financeiros destinados ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)8 como
sua contrapartida ao projeto, uma vez que impôs aos municípios que os projetos-
piloto fossem em áreas de intervenção do PAC. Ou seja, independente do projeto
NCP, os municípios participantes receberiam do Governo federal o mesmo montante
de recursos financeiros.
Por outro lado, não podemos esquecer que trata-se de um projeto de
cooperação regional e que demanda muito esforço dos governante de Santo André
(município líder) e de sua equipe de governo para convencerem os parceiros dos
municípios vizinhos (além da necessidade de se fazer uma articulação local com
atores da sociedade civil e com o legislativo municipal). Diante da situação e do
contexto político regional daquela região, com a já existência de um consórcio
consolidado e com as disputas políticas municipal e regional, o prefeito de Santo
André não enxergou o projeto como importante para a região naquele momento.
Segundo as palavras de Latour, ignorou a afirmação.
Para finalizar, devemos lembrar que o projeto canadense também
considerou, inicialmente, a constituição de outros três consórcios públicos, o que
também não aconteceu. Estudar mais profundamente os outros casos pode ampliar
o entendimento do projeto e suas dificuldades.
8 “O Programa de Aceleração de Crescimento (PAC), lançado em 28 de janeiro de 2007, é um programa do Governo Federal brasileiro que engloba um conjunto de políticas econômicas, planejadas para os próximos quatro anos, e que tem como objetivo acelerar o crescimento econômico do Brasil, prevendo investimentos totais de 503 bilhões de reais até 2010, sendo uma de suas prioridades a infra-estrutura, como portos e rodovias.” (fonte: http://www.coladaweb.com/geografia/pac.htm)
30
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32
Documentos analisados
Consórcio Regional de Promoção da Cidadania: Mulheres das Gerais. Minas Gerais, 2008. http://www.chs.ubc.ca/consortia/outputs3/BH-booklet-Jan2008-POR.pdf. UNIVERSIDADE DE BRITISH COLUMBIA e MINISTÉRIO DAS CIDADES. Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana – Proposta para uma Iniciativa de Longo Prazo. 10 de agosto de 2005. http://www.chs.ubc.ca/consortia/outputs3/NPC_Project_Proposal-POR.pdf UNIVERSIDADE DE BRITISH COLUMBIA e MINISTÉRIO DAS CIDADES. Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana – Plano de Implementação do Projeto Revisado. 23 de maio de 2008. http://www.chs.ubc.ca/consortia/outputs3/NPC_Project_Implementation_Plan-Revised-final-POR.pdf
33
___________________________________________________________________
AUTORIA
Patrícia Laczynski – Doutoranda e mestre em Administração Pública e Governo pela Fundação Getulio Vargas. Instituição: EAESP-FGV
Endereço eletrônico: [email protected]
