III JORNADAS DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL …

“LA CONVENCIÓN SOBRE LAS MUNICIONES RACIMO CONVENCIONALES”

Conferencias. III Jornadas de Seguridad y Defensa

Roberto Pérez Salom

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III JORNADAS “DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI”

LAS ARMAS CONVENCIONALES:

AVANCES RECIENTES EN SU REGULACIÓN Y CONTROL

(MESA REDONDA)

ROBERTO PÉREZ SALOM

1. INTRODUCCIÓN

El término restos explosivos de guerra (REG) alude a una amplia panoplia de artefactos explosivos que son abandonados o han sido lanzados o disparados pero no han explotado como había sido previsto y quedan sin retirar en una zona, una vez ha finalizado un conflicto armado. Los REG incluyen los proyectiles de artillería, los cohetes y las bombas, las granadas, las granadas de mortero, las minas, las sub-municiones, los misiles y demás artefactos explosivos. Habitualmente, tras el final de los enfrentamientos, extensas áreas de las partes en conflicto quedan sembradas de miles o incluso millones de REG, que matan y hieren a numerosos hombres, mujeres y niños anualmente. En efecto, según el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) aproximadamente 2.000 personas mueren o son heridas por los REG en todo el mundo cada mes. Además, los REG dificultan el retorno de los desplazados a sus lugares de origen y la reconstrucción posbélica e imposibilitan el cultivo de los terrenos, aunque muchos agricultores arriesgan su vida trabajando dichas tierras. Por otro lado, los heridos por los REG se convierten en una carga gravosa para las instituciones y el presupuesto sanitario de los Estados afectados. Por último, como una parte numerosa de los heridos son niños el problema se perpetuará durante la siguiente generación. En la actualidad son numerosos los Estados afectados por los REG, por ejemplo, desde Vietnam y Laos a Afganistán e Irak, sin olvidar, desde luego, los efectos de los REG en Kosovo, donde en el año siguiente a los bombardeos de la OTAN fallecieron o fueron heridas por los restos explosivos 492 personas.

Una parte muy importante de los daños que derivan de los REG son causados por un tipo particular de restos: las denominadas bombas de fragmentación, bombas de racimo o municiones en racimo (MER), y las bombetas o sub-municiones que estas bombas liberan. Por ejemplo, de las 492 víctimas o heridos mencionados en Kosovo, el 36% resultaron muertos o heridos por estas sub-municiones. Las bombas de racimo son lanzadas desde el aire o disparadas con artillería y están diseñadas para que la bomba libere decenas o, en su caso, centenares, de sub-municiones explosivas o bombetas a una altitud determinada o al cabo de un lapso de tiempo. Puesto que las sub-municiones o bombetas caen libremente o en paracaídas poseen un elevado riesgo de causar daños indiscriminados ya que su precisión depende de factores variables, tales como las condiciones meteorológicas, la altura y la velocidad, de forma que pueden acabar afectando a extensas zonas civiles. Por otro lado, a pesar de que las sub-municiones han sido diseñadas para hacer explosión en el momento del




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impacto, una buena parte de las mismas no lo hacen porque han sido diseñadas para explotar cuando impactan contra objetos duros, como vehículos o suelos asfaltados, y en muchas ocasiones lo hacen contra superficies blandas como nieve, arena, vegetación o suelos fangosos, demasiado blandos para activar los mecanismos de detonación. Las sub-municiones que no han estallado o que han sido abandonadas deben ser retiradas y los Estados deben dedicar ingentes recursos económicos para la remoción de las mismas.

Los problemas de precisión y de fiabilidad de las MER han tenido consecuencias humanitarias dolorosas y han provocado numerosas víctimas y heridos en los conflictos en los que se han utilizado dichos artefactos desde hace casi cuarenta años. Sorprendentemente, a pesar de la gravedad de los efectos de las MER, definidas como armas convencionales, las únicas normas relevantes eran las normas generales de Derecho Internacional Humanitario; es decir, no existían normas específicas aplicables a los mismas, ni desde luego una prohibición de utilización, y las únicas normas aplicables a los problemas que causan una vez finalizados los conflictos derivaban del Protocolo V sobre los Restos Explosivos de Guerra, que no regula la utilización de las MER y tampoco contiene obligaciones específicas relativas a los procesos de producción para impedir que las sub-municiones se conviertan en restos explosivos de guerra.

En los últimos años, y debido a sus graves daños sobre las poblaciones, la cuestión de las MER se ha convertido en un tema de particular preocupación para numerosos Estados, organizaciones no gubernamentales y organizaciones internacionales y se ha asentado la convicción de que es necesaria una prohibición de estas armas. A las terribles consecuencias humanitarias hay que añadir que alrededor de setenta y cinco Estados poseen existencias de las MER, sumando miles de millones de sub-municiones. Muchas de estas existencias se están tornando obsoletas y son escasamente fiables. La perspectiva de un uso futuro de las mismas es inquietante. En ese sentido, ciertos incidentes armados han probado que los grupos armados no estatales ya tienen acceso a este tipo de armas. Finalmente, el uso inmoral, y probablemente ilegal, de las MER durante el conflicto en el Líbano dio un impulso definitivo a las iniciativas de la comunidad internacional para restringir la utilización de las mismas. En efecto, a mediados del año 2006, durante la guerra del Líbano, Israel bombardeó con varios millones de sub-municiones el sur de dicho Estado. Lo más grave es que el 90% de las bombas de racimo fueron lanzadas en las últimas 72 horas del conflicto, cuando un alto el fuego había sido ya acordado. La consternación que causaron estos hechos impulsó al Comité Internacional de la Cruz Roja ha lanzar el 7 de noviembre de 2006 un llamamiento para la negociación de un acuerdo internacional que afrontara eficazmente el problema de las MER. A iniciativa del gobierno noruego, en febrero de 2007, los representantes de cuarenta y seis Estados aprobaron la Declaración de Oslo, en virtud de la cual, se puso en marcha el denominado Proceso de Oslo para la negociación de un tratado internacional sobre la prohibición del uso, la producción, la transferencia y el almacenamiento de las MER que causan daños inaceptables a los civiles. El Proceso de Oslo concluyó con la adopción en Dublín del convenio el 30 de




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mayo del 2008, por los representantes de 107 Estados, y con la posterior apertura a la firma del mismo el 3 de diciembre de 2008 en Oslo.

2. OBLIGACIONES GENERALES (ART. 1)

El precepto impone a las Partes la obligación de no emplear, desarrollar, producir, adquirir de un modo u otro, almacenar, conservar o transferir a nadie, directa o indirectamente, MER en cualquier circunstancia, incluyendo los conflictos internacionales y no internacionales. La transferencia de MER a otro Estado Parte para su destrucción sí está permitida. Aunque el precepto no lo indica, la prohibición de transferencia debería interpretarse como inclusiva de la prohibición del tránsito de MER a través del territorio nacional de un Estado Parte, tal y como se ha acordado en la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción de 1997. También se prohíbe ayudar, alentar o inducir a nadie a participar en una actividad prohibida a un Estado Parte por la Convención. En ese sentido, sería conveniente que el término alentar incluya la prohibición de invertir en empresas productoras de MER en Estados no Partes, como ya recogen ciertas legislaciones nacionales.

3. DEFINICIONES (ART. 2)

La Convención sobre las MER es un avance histórico ya que prohíbe la práctica totalidad de las MER entendidas como una categoría de armas. A los efectos del Convenio, una munición en racimo es definida como una “munición convencional que ha sido diseñada para dispersar o liberar sub-municiones explosivas, cada una de ellas de un peso inferior a 20 kilogramos, y que incluye estas sub-municiones explosivas. El Convenio excluye de su ámbito de aplicación las MER o las sub-municiones diseñadas para producir efectos eléctricos o electrónicos, para emitir bengalas, humo, efectos de pirotecnia o contramedidas de radar (“chaff”); o una munición diseñada exclusivamente con una función de defensa aérea. También quedan excluidas aquellas MER y sub-municiones que para evitar los efectos indiscriminados sobre una zona o los riesgos de las sub-municiones sin explotar reúnen todos los requisitos siguientes:

(i) Cada munición contiene menos de diez sub-municiones explosivas;

(ii) Cada sub-munición explosiva pesa más de cuatro kilogramos;

(iii) Cada sub-munición explosiva está diseñada para detectar y atacar un objeto que constituya un blanco único;

(iv) Cada sub-munición explosiva está equipada con un mecanismo de autodestrucción electrónico;

(v) Cada sub-munición explosiva está equipada con un dispositivo de auto-desactivación electrónico.

La exclusión se justifica porque es poco probable que los tipos de MER que reúnen dichas características causen problemas humanitarios. Este precepto, además de delimitar el ámbito material de la Convención, posee un poderoso efecto disuasorio




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con respecto al desarrollo de nuevas armas, ya que únicamente serán legales aquellas armas similares a las MER que satisfagan igualmente los criterios reseñados y además eviten los efectos indiscriminados en una zona, así como los riesgos que entrañan las sub-municiones sin estallar.

El Convenio tampoco se aplica a las minas, ya que las más devastadoras, desde el punto de vista humanitario, tienen su propio régimen jurídico en la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción de 1997.

4. ALMACENAMIENTO Y DESTRUCCIÓN DE ARSENALES (ART. 3)

Cada Estado Parte se compromete a destruir todas las MER bajo su jurisdicción o control lo antes posible y, a más tardar, en un plazo de ocho años a partir de la entrada en vigor de la Convención para ese Estado Parte. En el caso de necesitar un plazo adicional un Estado Parte podrá solicitar a la Reunión de los Estados Partes una prórroga de hasta un máximo de cuatro años para completar la destrucción de dichas MER.

No obstante, las Partes podrán retener o adquirir un número limitado de MER y sub-municiones explosivas para el desarrollo y entrenamiento en técnicas de detección, limpieza y destrucción de MER y sub-municiones explosivas, o para el desarrollo de contramedidas, aunque la cantidad de sub-municiones explosivas retenidas o adquiridas no excederá el número mínimo absolutamente necesario para estos fines. Para hacer cumplir cabalmente esta disposición, los Estados Partes están obligados a presentar cada año un informe detallado sobre el uso que se planea hacer de estas MER, su tipo, cantidad y números de lote.

5. LIMPIEZA Y DESTRUCCIÓN DE RESTOS DE MER Y EDUCACIÓN SOBRE REDUCCIÓN DE RIESGOS (ART. 4)

Los Estados Partes se comprometen a limpiar y destruir los restos de MER ubicados en las áreas que se encuentren bajo su jurisdicción o control, lo antes posible, y, a más tardar, en un plazo de diez años a partir del día de la entrada en vigor de la Convención para cada Estado Parte. En el caso de que un Estado Parte necesitara un plazo adicional podrá solicitar a la Reunión de los Estados Partes una prórroga de hasta un máximo de cinco años para completar la limpieza y destrucción de dichos restos de MER.

Las Partes se comprometen también a identificar, marcar, controlar y cercar para la efectiva exclusión de civiles todas las áreas contaminadas con MER bajo su jurisdicción o control. También impartirán educación sobre prevención y reducción de riesgos entre los civiles que viven dentro o en los alrededores de áreas contaminadas.

Es importante traer a colación que en los casos en los que un Estado Parte haya empleado o abandonado MER en áreas bajo la jurisdicción o control de otro Estado Parte, la Convención alienta fervientemente al primero a proveer, inter alia, asistencia




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técnica, financiera, material o de recursos humanos al otro Estado Parte para facilitar el marcaje, limpieza y destrucción de los restos de MER.

6. ASISTENCIA A LAS VÍCTIMAS (ART. 5)

La Convención consagra una noción de víctima extraordinariamente amplia y novedosa, ya que se entiende por víctimas de MER “todas las personas que han perdido la vida o han sufrido un daño físico o psicológico, una pérdida económica, marginación social o un daño substancial en la realización de sus derechos debido al empleo de MER. La definición incluye a aquellas personas directamente afectadas por las MER, así como a los familiares y comunidades perjudicados”. La obligación fundamental de los Estados Partes con respecto a las víctimas de las MER en áreas bajo su jurisdicción o control consiste en proporcionar asistencia, de acuerdo con la edad y el género de las víctimas. La asistencia incluye la atención médica, la rehabilitación, y el apoyo psicológico, así como la provisión de los medios para lograr su inclusión social y económica.

7. COOPERACIÓN Y ASISTENCIA INTERNACIONAL (ART. 6)

Cada Estado Parte tiene derecho a solicitar y recibir asistencia. En concreto, cada Estado Parte que esté en condiciones de hacerlo proporcionará asistencia técnica, material y financiera a los Estados Parte afectados por las MER, con vistas a aplicar las obligaciones de la Convención. El precepto regula diversas modalidades de cooperación incluyendo la asistencia para la limpieza y destrucción de las MER, la educación para el riesgo, el intercambio de información y de equipos, asistencia económica y social y contribuciones financieras a fondos fiduciarios.

8. MEDIDAS DE TRANSPARENCIA (ART. 7)

Las Partes están obligadas a remitir un informe al Secretario General de la ONU tan pronto como sea posible y, en cualquier caso, no más tarde de 180 días a partir de la entrada en vigor de la Convención para cada Estado Parte, sobre las medidas para la aplicación de la Convención. Entre otras cuestiones, se debe remitir información sobre las reservas de MER, los programas de cierre o reconversión de las instalaciones de producción de MER, los programas de destrucción de MER, sobre las áreas contaminadas por las MER, las medidas de educación para la reducción del riesgo e información sobre las medidas de asistencia a las víctimas y de cooperación y asistencia internacionales. La información debe ser actualizada anualmente y remitida antes del 30 de abril de cada año al Secretario General.

9. FACILITACIÓN Y ACLARACIÓN DE CUMPLIMIENTO (ART. 8)

Los Estados Parte han acordado facilitar las consultas y la cooperación entre sí con respecto a la aplicación de las disposiciones de la Convención, y se comprometen a trabajar conjuntamente para facilitar el cumplimiento por parte de los Estados Partes de sus obligaciones. Para ello se ha incorporado al Convenio un mecanismo de Solicitud de Aclaración que permite que un Estado Parte pida, a través del Secretario




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General, una aclaración o resolución de una cuestión relacionada con un asunto de cumplimiento de las disposiciones de la Convención por parte de otro Estado Parte. Si la respuesta no se recibe en un plazo de 28 días o es insatisfactoria, cabe la posibilidad de que el Estado solicitante someta la cuestión a la Reunión de las Partes, que podrá sugerir a los Estados Partes interesados formas y medios para aclarar o resolver el asunto en consideración. Si se determina que el tema en cuestión es originado por circunstancias que escapan al control del Estado Parte requerido, la Reunión de Estados Parte podrá recomendar las medidas apropiadas, incluido el uso de medidas cooperativas.

10. MEDIDAS DE IMPLEMENTACIÓN A NIVEL NACIONAL (ART. 9)

Cada Estado Parte está obligado a adoptar todas las medidas legales, administrativas y de cualquier índole que sean pertinentes para aplicar la Convención. En particular, se destaca que los Estados deben dotarse de las disposiciones penales correspondientes para, en su caso, sancionar penalmente a las personas bajo su jurisdicción o control que realicen cualquier actividad prohibida en la Convención.

11. RELACIONES CON ESTADOS NO PARTES DE LA PRESENTE CONVENCIÓN (ART. 21)

Los primeros apartados del artículo 21 establecen la obligación de los Estados Partes de promover las normas de la Convención y hacer todos los esfuerzos posibles por desalentar a los Estados no Partes de la misma de utilizar MER. Además las Partes alentarán a los Estados no Partes a ratificar o adherirse a la Convención, con el objetivo de alcanzar la vinculación de todos los Estados a la misma. En el tercer párrafo nos encontramos con una de las disposiciones más controvertidas del tratado a causa de la ambigüedad de su tenor. En él se dispone que: “Sin detrimento de lo previsto en el Artículo 1 de la presente Convención y de conformidad con el Derecho Internacional, los Estados Parte, su personal militar o sus nacionales podrán cooperar militarmente y participar en operaciones con Estados no Parte de la presente Convención que pudieran desarrollar actividades que estén prohibidas a un Estado Parte”. Luego se añade que esta posibilidad no autoriza a un Estado Parte a desarrollar, producir o adquirir de un modo u otro, municiones en racimo; almacenar él mismo o transferir municiones en racimo; utilizar él mismo municiones en racimo; o solicitar expresamente el uso de municiones en racimo en casos en los que la elección de las municiones utilizadas se encuentre bajo su control exclusivo. Se trata de disposiciones vagas y problemáticas, aunque en su aplicación hay que recordar que el artículo 1 indica que los Estados Partes tienen prohibido nunca, y bajo ninguna circunstancia ayudar, alentar o inducir a nadie a participar en una actividad prohibida a un Estado Parte según lo establecido en la Convención.

12. CONCLUSIONES

Finalmente, destacar que la Convención ha previsto Reuniones anuales de los Estados Partes y también Conferencias de Examen. La Primera Reunión de las Partes tuvo lugar en Vientiane (Laos) del 9 al 12 de noviembre de 2010. En la Reunión, las Partes




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aprobaron la Declaración y el Plan de Acción de Vientiane con vistas a asegurar el cumplimiento efectivo de las disposiciones de la Convención.

Por otro lado, la Convención prohíbe formular reservas a los artículos de la misma y entró en vigor el 1 de agosto de 2010. A 28 de diciembre de 2010, cuarenta y nueve Estados han manifestado su consentimiento en obligarse por la Convención.

En definitiva, el problema de los restos explosivos de guerra, de las denominadas “armas que siguen matando” tras el final de las hostilidades es extremadamente grave. Por ello, en los últimos años el Derecho Internacional Humanitario ha incorporado la preocupación por los efectos de las armas sobre las poblaciones civiles una vez han finalizado los enfrentamientos. La comunidad internacional tiene ahora a su disposición una panoplia de herramientas para hacer frente a los REG ya que se ha dotado de un verdadero régimen jurídico dirigido a luchar contra los efectos de los restos explosivos de guerra: en primer lugar, la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción de 1997; en segundo lugar, el Protocolo V sobre los Restos Explosivos de Guerra de 2003 y finalmente la Convención sobre las Municiones en Racimo de 2008. Pero además, tal y como ha indicado el CICR, la comunidad internacional, a través de estos tratados, ha consagrado una nueva norma en el Derecho Internacional, que los contendientes en un conflicto armado ya no pueden desentenderse de los efectos que generan sus restos explosivos de guerra y transmitir esa carga a las comunidades afectadas.

En particular, la Convención sobre las Municiones en Racimo es un texto extraordinariamente valioso que aúna la acción humanitaria con las medidas de desarme. La rápida negociación de la Convención y su próxima entrada en vigor manifiestan el compromiso de un buen número de Estados, de la Organización de las Naciones Unidas, del CICR y de la propia sociedad civil mundial a través de las organizaciones no gubernamentales, para poner fin al indecible dolor que causan las municiones en racimo en todo el mundo. Seguramente, la ausencia de importantes Estados productores y usuarios de las MER en la lista de Estados signatarios es una traba enorme para su universalidad. A pesar de ello, a través de la Convención, la comunidad internacional ha condenado firmemente el uso de las MER y difícilmente serán empleadas de nuevo, incluso por Estados que no se hayan adherido a la misma.

Salón de Grados de la Facultad de Derecho, Universidad de Málaga Roberto Pérez Salom

Profesor Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales Universitat de València (Estudi General de València)

“EL RÉGIMEN INTERNACIONAL DE CONTROL DE ARMAMENTO Y LAS ARMAS LIGERAS Y PORTÁTILES”


Rosario Domínguez Matés

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(MESA REDONDA)

ROSARIO DOMÍNGUEZ MATÉS

Las armas ligeras y portátiles constituyen una seria amenaza para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional: un misil tierra-aire lanzado desde el hombro (conocido como sistema portátil de defensa aérea o MANPADS, por sus siglas en inglés: Man-Portable Air-Defense System) puede ser utilizado para derribar un avión civil con cientos de pasajeros a bordo; un hombre armado puede asesinar a un Jefe de Estado con un rifle de precisión de 12.7 mm. a una distancia de un kilómetro o más. Estos son solo dos ejemplos. En esencia, el centro de su problemática está en que si este catálogo de armamento cae en manos indebidas dan lugar a graves violaciones de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario; además, aumentan situaciones de inestabilidad regional y de conflicto armado y, sobre todo, obstaculizan la reconstrucción posterior al mismo (Boivin, A., “Complicity and beyond: International Law and the transfer of small arms and light weapons”, en: International Review of the Red Cross, vol. 87, nº 859, 2005).

Estas armas se caracterizan por la superioridad de su fuerza explosiva, su sofisticación técnica, y su alcance. Estas tres características justifican el interés público por su proliferación ilícita. Así, según Small Arms Survey (2009), datos procedentes de Naciones Unidas (Comtrade) señalan un aumento de 28% del comercio autorizado de armas ligeras y portátiles, así como de sus piezas de repuesto, accesorios y municiones, desde 2000 hasta 2006, luego de un ajuste correspondiente a la inflación.

En esencia, no encontramos definición alguna de armas pequeñas y ligeras, de modo que lo más cercano a una definición oficial es que aporta el Instrumento Internacional sobre Rastreo de Armas Pequeñas y Ligeras Ilícitas, de 8 de diciembre de 2005, adoptado en el seno de la ONU (A/60/88). En este documento, por “armas pequeñas y ligeras” se entenderá toda arma portátil y letal que lance, esté concebida para lanzar o que pueda transformarse para lanzar un balín, una bala o un proyectil por la acción de un explosivo. Y continúa:

a) En general, las “armas pequeñas” son las destinadas al uso personal y comprenden, entre otras, los revólveres y las pistolas automáticas, los fusiles de asalto y las ametralladoras ligeras.

b) En general, las “armas ligeras” son las destinadas a ser usadas por un grupo de dos o tres personas, aunque algunas pueden ser transportadas y utilizadas por una sola




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persona, y comprenden, entre otras las ametralladoras pesadas, los lanzagranadas portátiles, con y sin soporte, los cañones antiaéreos portátiles, los cañones antitanque portátiles, los fusiles sin retroceso, los lanzadores portátiles de misiles antitanque y sistemas de cohetes, los lanzadores portátiles de sistemas de misiles antiaéreos y los morteros de calibre inferior a 100 milímetros.

Siguiendo esta misma línea, no obstante el abanico de armas ligeras y portátiles evoluciona en el tiempo. Según Small Arms Survey (2008), y sobre la base de un Informe de 1997 del Grupo de Expertos Gubernamentales sobre Armas Pequeñas de la ONU (A/52/298, de 27 de agosto de 1997), estas armas incluyen los sistemas MANPADS, los misiles teledirigidos antitanque (ATGW, por sus siglas en inglés: Anti-Tank Guided Missile), las ametralladoras pesadas (incluyendo los cañones antiaéreos), los rifles anti-material, los rifles y armas sin retroceso, los lanzagranadas portátiles automáticos con y sin soporte, los lanzadores de cohetes antitanques no teledirigidos, y los morteros. A éstas, y al utilizar la portabilidad como criterio general, Small Arms Survey añade a la lista los morteros de un calibre de hasta 120 mm. así como el material artesanal, como por ejemplo los artefactos explosivos improvisados (IED, por sus siglas en inglés: Improvided Explosive Device) y los sistemas portátiles de lanzamiento de cohetes sobre carril.

Coincidimos con Small Arms Survey (2008) en que la importancia actual de este tipo de armamento no es baladí debido a la letalidad de las mismas, el número cada vez mayor de fabricantes y su proliferación entre grupos armados no estatales. Se señala que, si bien un número relativamente escaso de países posee el Know-How y la capacidad industrial necesarios para desarrollar y producir los sistemas tecnológicamente más avanzados, esta deficiencia no constituye un obstáculo para dotarse de los medios necesarios para hacerlo. Así, muchas de las armas teledirigidas, consideradas como sofisticadas en la década de los años 80’s, son en la actualidad fabricadas con profusión gracias a la ingeniería inversa y a la producción autorizada. Nos encontramos actualmente, pues, ante un considerable grupo de países que tienen la capacidad de producir nuevas tecnologías, tales como los morteros teledirigidos cuyo uso en manos de grupos armados no estatales sería fatídico, o los artefactos explosivos improvisados (IED) o las más actuales municiones de penetración de blindados (EFP, por sus siglas en inglés: Explosively Formed Penetrator), utilizadas en la actualidad en Irak.

Claro es que el problema de las armas ligeras y portátiles tiene muchas facetas interrelacionadas e interdependientes: desde las condiciones que dan lugar a su demanda hasta los abusos cuya comisión facilitan, así como la abundante disponibilidad de éstas. La cuestión clave está en el control de las transferencias transfronterizas, ya que se trata de un tema que no puede abordarse sin la acción concertada de todos los Estados. Como señala Boivin, es el típico problema de acción colectiva, o sea: los niveles de reglamentación menos estrictos o la menor capacidad de reglamentación de algunos Estados pueden suplantar las buenas intenciones de los demás, cuya consecuencia es que este armamento llega demasiado fácil a manos de quienes hacen uso indebido de éstas. Se trata, en definitiva, de una crasa falta de visión integral y uniforme del problema (Boivin, A., Ibídem).




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Asistimos, pues, a la cruda realidad del nexo de unión entre la disponibilidad de armas ligeras y portátiles y las acciones violentas de gran trascendencia. Cierto es que hay Estados que han adoptado leyes sobre la transferencia de armas sobre la base de criterios de uso final teniendo en cuenta los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, pero ni son los grandes exportadores de armas ni esta legislación es uniforme o coherente con el Derecho Internacional (Boivin, A., Ibídem).

La comunidad internacional organizada no ha dejado que este importante tema y sus consecuencias quede en el olvido, de ahí que en el año 2001 se celebrara la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en Todos sus Aspectos (9 a 20 de julio de 2001). Fruto de esta Conferencia fue la adopción de un Programa de Acción que establecía por primera vez a escala global una serie de medidas que los países debían tomar para abordar este tema de forma efectiva (A/CONF.192/15). Este fue un documento no vinculante jurídicamente y que no incluía importantes puntos propuestos por algunos Estados y ONG’s agrupadas en la Red Internacional de Acción contra las Armas Ligeras (IANSA, por sus siglas en inglés: International Action Network on Small Arms) tales como la transferencia a actores no estatales, el control de la posesión de armas por los civiles, la regulación de categorías específicas de armas ligeras (en particular, los MANPADS), y los problemas derivados de la excesiva demanda de armas (Alcalde, J. “Las armas ligeras siguen sin control: el fracaso de la Conferencia de Revisión de la ONU)”1.

Entre otros, cierto es que existen acuerdos regionales vinculantes sobre este tipo de armas, así la Convención sobre Armas Pequeñas y Ligeras, Municiones y Otros Materiales Conexos en el marco de la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO), de 14 de junio de 2006; y, a nivel universal, el Protocolo contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, sus Piezas, Componentes y Municiones, de 31 de mayo de 2001, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, de 15 de noviembre de 2000. Y, también hay instrumentos de carácter no vinculante, tal como el Instrumento Internacional sobre Rastreo de Armas Pequeñas y Ligeras Ilícitas, de 8 de diciembre de 2005, adoptado en el seno de la ONU (A/60/88), al que hay que unir a nivel regional el Código de Conducta en materia de exportación de armas aprobado por el Consejo de la Unión Europea el 8 de junio de 1998, que no siendo tampoco de carácter jurídicamente vinculante, es el único régimen de control de exportación internacional de armas amplio actualmente en vigor.

No obstante, se insiste en que el cumplimiento y la puesta en práctica del Programa de Acción de las Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras (2001), a pesar de sus deficiencias, tendría una importantísima repercusión en el tratamiento internacional del tema, por lo que la Conferencia de Revisión del citado Programa prevista para 2006 se veía como un paso dirigido a evaluar el compromiso de los Estados en el asunto (Alcalde, J., Ibídem).

1 http: //www.realinstitutoelcano.org/analisis/1014/1014_JavierAlcalde_armas_ligeras_ONU.pdf, 18 de

julio de 2006).




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La Conferencia de Revisión de la ONU del Programa de Acción sobre el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras tuvo lugar del 26 de junio al 7 de julio de 2006. El resultado de dicha Conferencia fue un rotundo fracaso. A pesar de inigualable papel de las ONG’s (encabezadas por IANSA, OXFAM, y Amnistía Internacional) que, agrupadas bajo el lema ‘Armas Bajo Control’, hicieron una importante presión política y mediática, el proceso de negociaciones recibió críticas debido a que la fase de negociación fue muy corta, a la falta de capacidad negociadora de algunos representantes de la Unión Europea que debía liderarlo y cuestiones técnicas tales como la falta de traductores en las negociaciones informales (Alcalde, J., Ibídem).

Ni siquiera hubo lugar a lograr un consenso. Había un considerable grupo de países opuestos al mismo con contundencia. Desde Estados Unidos, que se negaba a tratar el tema de las municiones, la posesión de armas en manos de civiles, y las transferencias de armas a actores no estatales hasta Cuba, la India, Irán y Pakistán que fueron inflexibles en el tema de la transferencia de armas. Otros Estados, africanos y asiáticos afectados gravemente por el problema, no tuvieron la fuerza suficiente para abrir caminos de diálogo frente al resto. Igualmente, la Unión Europea, en palabras de Alcalde, ‘no ha podido o no ha sabido defender sus posiciones’, fruto de las divergencias entre los socios comunitarios. En cuanto a España, se mantuvo en esencia ligada a la posición oficial de la Unión Europea, aunque hay que alabar el estrecho diálogo que mantuvo en el proceso con las ONG’s. (Alcaide, J., Ibídem).

Como acertadamente se ha señalado, ante un tema tan complejo como es el de las armas ligeras y portátiles quizás sea mejor tratarlo atendiendo cada vez a una única dimensión buscando una voluntad política que termine en un resultado verdaderamente efectivo. Y la dimensión propuesta podría ser la cuestión de la transferencia de armamento con la finalidad de llegar a la adopción de un tratado internacional que cubriría no solo las armas ligeras, sino también todas las convencionales (Alcalde, J., Ibídem). Es verdad que el anterior proceso y éste que se inicia son distintos, pero con una conexión clara: en el proceso del Programa de Acción de las Naciones Unidas sobre el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras (2001) se intenta introducir cláusulas y artículos que dispongan controles eficaces sobre transferencias de armas ligeras como un paso más de cara a la consecución de ese eventual tratado sobre el comercio de armas (sobre los inicios de este tratado y la postura de los distintos países en ese momento, véase: Alcalde, J., “El tratado sobre comercio de armas … ¿un poco más cerca?”)2. Igualmente, para una visión más actual del tema y su problemática, véase: García Moritán, R., “Hacia un Tratado sobre el Comercio de Armas Convencionales”3

Según el informe “El Desarme. Guía Completa”, publicado por Naciones Unidas en 2009, los acuerdos de transferencia de armas van en aumento. El valor total de los

2 http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/1083/1083_Javier_Alcalde_armas_ONU.pdf, de 5 de

diciembre de 2006. 3http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano

/elcano_es/zonas_es/ari108-2010, de 23 de junio de 2010.

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari108-2010

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari108-2010




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acuerdos internacionales de transferencia de armas para el período de 2004 a 2007 era de 208.000 millones de dólares, un incremento más del 29% sobre el anterior periodo de 4 años. Según el Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz (SIPRI), Asia oriental, Europa y Oriente Medio fueron las regiones que más armas recibieron en el periodo de 2004 a 2008. China ha sido el mayor importador de armas convencionales durante los últimos años. Asimismo, SIPRI señala que se considera que la India es probablemente el mercado de armas más importante a corto plazo (SIPRI, Anuario 2009).

El mismo Informe de Naciones Unidas, indica que los proveedores de armas siguen centrándose en los países en desarrollo. Entre los años 2000 y 2007, el valor de los acuerdos de transferencia de armas con los países en desarrollo constituía más del 66% de todos los acuerdos de este tipo firmados en todo el mundo. El valor de todos los acuerdos de transferencia de armas con los países en desarrollo ascendió a más de 42.000 millones de dólares, frente a los 38.000 millones de dólares del año anterior. En 2007, los Estados Unidos fueron el primer país en firmar acuerdos con los países en desarrollo, al firmar casi el 29% de estos acuerdos. Le siguieron el Reino Unido, con algo más del 23%, y la Federación de Rusia, que firmó el 23% de los mencionados acuerdos.

No hay ninguna duda de que muchas armas terminan siendo enviadas a países en los que los derechos humanos son inexistentes o a zonas de conflicto donde las armas agravan la violencia o facilitan la represión y la vulneración de los derechos humanos. En otras palabras, el comercio de armas irresponsable y mal regulado alimenta los conflictos, los abusos graves contra los derechos humanos y las violaciones flagrantes del Derecho Internacional Humanitario, desestabiliza países y regiones, y debilita el desarrollo sostenible.

Al reconocer este problema, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó, en 2006, una resolución en la que pedía al Secretaria General la creación de un grupo de expertos gubernamentales para analizar “la viabilidad, el alcance y los parámetros de un proyecto de instrumento amplio y jurídicamente vinculante que establezca normas internacionales comunes para la importación, exportación y transferencia de armas convencionales” (A/RES/61/89, de 18 de diciembre de 2006). La resolución recibió un respaldo abrumador: 153 votos a favor, 24 abstenciones (Bahrein, Bielorusia, China, Egipto, India, Irán, Irak, Israel, Kuwait, Laos, Libia, Islas Marshall, Nepal, Omán, Pakistán, Qatar, Rusia, Arabia Saudita, Sudán, Siria, Emiratos Árabes Unidos, Venezuela, Yemen, Zimbabue), y un voto en contra (Estados Unidos).

La resolución 61/89 también pedía al Secretario General que estableciera un grupo de expertos gubernamentales, con criterios de representatividad geográfica equitativa, para examinar la posible aplicación del Tratado en cuanto a su ámbito de aplicación, parámetros, y que el informe del grupo de expertos se transmitiera a la Asamblea General para su consideración en su 63 sesión. El Secretario General nombró expertos de los siguientes 28 países: Argelia, Argentina, Australia, Brasil, China, Colombia, Costa Rica, Cuba, Egipto, España, Finlandia, Francia, Alemania, India, Indonesia, Italia, Japón,




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Kenia, México, Nigeria, Pakistán, Rumanía, Federación Rusa, Sudáfrica, Suiza, Ucrania, Reino Unido y Estados Unidos. El Grupo de Expertos se reunió en varias ocasiones y su informe ha sido hecho público (A/63/334, de 26 de agosto de 2008). Con posterioridad se ampliaron las consultas a todos los países que quisieran participar en ellas y, como paso siguiente, se nombró un Grupo de Trabajo de Composición Abierta con la finalidad de promover un tratado internacional sobre el comercio de armas (A/RES/63/240, de 8 de enero de 2009).

Con esta finalidad, la Asamblea General en su resolución 64/48 decide convocar una Conferencia de las Naciones Unidas relativa al Tratado sobre el Comercio de Armas, que se celebrará en el año 2012 para elaborar un instrumento jurídicamente vinculante sobre las normas internacionales comunes más elevadas posibles para la transferencia de armas convencionales, sobre la base del consenso para lograr que el tratado sea firme y sólido (A/RES/64/48, de 12 de enero de 2010). E, igualmente, se decide que los periodos de sesiones restantes del Grupo de Trabajo de Composición Abierta en 2010 y 2011 se consideren reuniones de un Comité Preparatorio de dicha Conferencia.

Aunque el alcance y la naturaleza de un Tratado sobre el Comercio de Armas aún está por definir, se espera que el objetivo básico de dicho instrumento sirva para prohibir aquellas transferencias irresponsables de armas que puedan provocar o prolongar los conflictos armados, contribuir a la vulneración de los derechos humanos e infracciones del Derecho Internacional Humanitario, desestabilizar a los países o regiones, poner freno al avance de la corriente de armas del mercado legítimo al mercado ilícito, y socavar la paz internacional y la seguridad.

Cierto es que un Tratado sobre el Comercio de Armas no pretende acabar con el comercio de armas, sino acabar con el comercio sin escrúpulos; tampoco tiene por objetivo restringir las transferencias en el interior de un Estado, ni imponer restricciones a la adquisición, la posesión y el empleo de armas dentro de un Estado.

Habrá que estar atentos a la voluntad estatal, al papel de las ONG’s y a la acción del marco institucional universal en estos dos años que nos quedan por delante para evaluar su éxito o su fracaso en este tan actual e importante tema relativo a la regulación y al control de armamento.

Salón de Grados de la Facultad de Derecho, Universidad de Málaga Rosario Domínguez Matés

Profesora Contratada. Doctora en Derecho Internacional Público Universidad de Huelva

“MINAS ANTIPERSONALES”


Claribel de Castro Sánchez

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(MESA REDONDA)

CLARIBEL DE CASTRO SÁNCHEZ

1. ALGUNOS DATOS DE INTERÉS PARA COMENZAR

Concepto

La primera de las cuestiones que debe ser resuelta al abordar el análisis de la situación actual en el proceso de prohibición del uso de minas antipersonal es la de la propia definición del término. Desde una perspectiva lingüística, el término puede ser definido como un “artefacto explosivo, provisto de espoleta, que enterrado o se camuflado, produce su explosión al ser rozado por una persona, vehículo, etc.” (RAE). A efectos jurídicos, la primera definición de lo que para el Derecho Internacional Humanitario se entiende por mina antipersonal la hallamos en la Convención sobre ciertas Armas Convencionales (1980) en cuyo Protocolo II sobre Prohibiciones o Restricciones del empleo de Minas, Armas Trampa y otros Artefactos, en su artículo 2, si bien que se recoge una referencia que engloba a las minas antipersonal y anticarro, se afirma que “se entiende por mina toda munición colocada debajo, sobre o cerca de la superficie del terreno u otra superficie cualquiera y concebida para detonar o explotar por la presencia, la proximidad o el contacto de una persona o vehículo”.

Básicamente, una mina es una pieza hueca con una carga en su interior y un dispositivo de fuego. De forma heterodoxa podría definirse como una caja que contiene explosivo y que estalla bajo la presión de un cierto peso. Cuando la mina va provista de un dispositivo anti-remoción o anti-desactivación, es decir un dispositivo que la hace explotar cuando se intenta su remoción o desactivación, se conoce como mina trampa.

En este momento, resulta relevante tener presente que hasta la entrada en vigor de la Convención de Ottawa –en 1999- las minas se consideraban armas convencionales, siempre y cuando su carga no fuese química o nuclear1 y, por tanto, su uso era lícito siempre y cuando se ajustase a los preceptos normativos que regulaban el uso de este tipo de armas; la situación actual es bien diferente, como tendremos ocasión de ver.

1 Vid. ALONSO, L: Enemigos invisibles, campos de muerte. Las minas antipersonal, Informe del Centro de

Investigación para la Paz, 1995, http://www.seipaz.org/minas.htm (última consulta: 17 de octubre de 2010).

http://www.seipaz.org/minas.htm




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¿Por qué se denominan minas a este tipo de artefactos? La denominación “procede de una antigua técnica militar, la de excavar cimbres -minas- con el fin de atravesar las líneas enemigas e introducirse en una fortaleza o para socavar los muros de aquélla” 2. En el momento en que aparece la pólvora se introduce una variación consistente en llenar el extremo de la mina de explosivo con el fin de volarlo. La práctica se generaliza en el siglo XVI y se utilizó con profusión durante la Primera Guerra Mundial. “Sin embargo, los riesgos de esas operaciones y la aparición de los primeros tanques hicieron obsoleto el sistema. Así surgieron mecanismos destinados a poner fuera de combate a los nuevos vehículos: las minas contra-carro. Pero estos artefactos requerían la presión de varias toneladas para detonar, y por lo tanto podían ser desactivados con un mínimo riesgo para las personas. Como consecuencia pronto aparecieron las minas contra personal, diseñadas en principio para evitar la remoción de las minas contra-carro”3. Desde entonces hasta ahora, las minas anticarro son prácticamente iguales, pero las minas antipersonal han sufrido una enorme evolución convirtiéndose “en dispositivos refinados y sutiles hasta el sadismo”4. A pesar de lo dicho hasta ahora, si bien en su origen las principales víctimas de las minas era el personal militar, lo cierto es que ha día de hoy el mayor número de víctimas “son los civiles, ocasionando graves daños humanos y económicos tanto en los conflictos como durante un largo período después de ellos”5.

2. LA REALIDAD DE LAS MINAS ANTIPERSONAL

Para intentar comprender la magnitud del problema que generan las minas antipersonal creemos es suficiente echar un vistazo genérico a algunos datos. A pesar de las dificultades para acceder a la información, ya que los ejércitos no suelen guardar un archivo de las minas antipersonales colocadas, podemos apuntar los siguientes datos en cuanto a existencia y presencia de minas en el mundo: por una parte, se habla de en torno a unos 110 millones de minas diseminadas por el territorio de 64 países; por otra, algunas fuentes aseguran que existen almacenadas alrededor de 250 millones de minas de muy diverso tipo. Aunque, la realidad que impone la necesidad de prohibir la utilización de minas antipersonal como medio de guerra es la de los efectos espantosos y duraderos que la colocación de las mismas tienen.

Efectos

Y es que, dado que pueden mantenerse activas varias décadas, las minas constituyen una de las secuelas del conflicto más perniciosas y duraderas ya que tiene consecuencias humanas, consecuencias económicas y consecuencias ambientales.

Por lo que se refiere a las consecuencias humanas, la primera de ellas es que ponen en riesgo la seguridad física de la población; así causan innumerables muertos al año, de

2 Ibid.

3 Ibid.

4 Ibid.

5 Definición facilitada por K. Pérez de Armiño y M. Areizaga en el Diccionario de Acción Humanitaria y

Cooperación al desarrollo, http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/144 (última consulta 15 de octubre de 2010).

http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/144




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los que se estima entre 8.000 y 10.000 son menores6; de hecho, en 1995 el CICR estimaba que 26 personas morían al día por efecto de las minas antipersonales7. Además causan innumerables lesiones con pérdidas de miembros, fundamentalmente extremidades, lo que constituye un problema añadido si se trata de menores y mujeres que, en muchos de los países en los que se encuentran diseminadas las minas les discriminan doblemente. Finalmente, constituye un serio problema para el retorno de los refugiados o desplazados, impidiéndolo en muchos casos

Pero es que además la presencia de minas tiene negativas consecuencias económicas ya que “frenan el desarrollo económico y obstaculizan que la sociedad reemprenda una vida normal y en paz”8. Por una parte, impiden la explotación de los cultivos y pastos, causando pérdidas entre el ganado; por otra parte, impiden el tránsito y el acceso a determinadas zonas9, lo que supone un perjuicio para el comercio pues suponen la inutilización de las vías de comunicación. Además, presentan una pesada carga para los débiles sistemas sanitarios y de protección social de los países pobres10 que no pueden enfrentarse al enorme número de mutilados en cuanto a su cuidado sanitario y la colocación de prótesis.

Finalmente, debe ponerse en relieve que las minas tienen graves consecuencias medioambientales. Para empezar, su mera colocación perturba el equilibrio ecológico, situación que empeora cuando explosionan las mismas, ya que esto tiene efectos muy diversos sobre la flora y la fauna. Pero es que además, el material del que están hechas no es biodegradable con lo que ello supone para la contaminación y, para complicar más la situación, la situación no mejora con la remoción de las minas ya que las labores de desminado son igualmente perniciosas para el medio ambiente.

El desminado

A la luz de estos datos parece evidente que afrontar el problema de las minas durante y tras los conflictos es una de las prioridades, a fin de poder abrir las vías de comunicación, garantizar la distribución de la ayuda, recuperar la actividad económica 6 www.unicef.org/spanish/protection/index_armedconflict.html.

7 Vid. Le Droit International Humanitaire. Mines Terrestres: une action s’impose, CICR, 1995.

8 DAVIES, P.: War of the Mines: Cambodia, Landmines and the Impoverishment of a Nation, London, 1994.

9 Esto supone además un obstáculo para “la ejecución de proyectos de ayuda, al tiempo que dificultan la

realización de diferentes estrategias de afrontamiento de las crisis alimentarias (como el comercio o la recogida de alimentos y productos silvestres). Por todo ello, representan una grave amenaza para los medios de sustento y la seguridad alimentaria de la población rural”. Vid. PÉREZ DE ARMIÑO, C. Y AREIZAGA, M.: “Minas Antipersonales”, op cit.. 10

Afirman Pérez de Armiño y Areizaga que “además de los recursos necesarios para las operaciones quirúrgicas, a los afectados hay que proveerles de prótesis, rehabilitación fisioterapéutica y, a veces, pensiones de incapacidad laboral. Sin embargo, dado que en muchos países tales pensiones no existen o resultan insuficientes, los incapacitados por las minas acaban representando una carga para sus familias, que se ven privadas de los ingresos que pudieran aportar y consiguientemente presentan una mayor vulnerabilidad y más posibilidades de caer en la pobreza. Además, en muchas culturas las mujeres tullidas no son consideradas aptas para el matrimonio, con la consiguiente amenaza para su seguridad económica”. Vid. PÉREZ DE ARMIÑO, C. Y AREIZAGA, M.: “Minas Antipersonales”, en Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al desarrollo, http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/144 (última consulta 15 de octubre de 2010).

http://www.unicef.org/spanish/protection/index_armedconflict.html

http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/144




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y posibilitar el retorno de los refugiados y de los desplazados internos11. A fin de cumplir estos objetivos, la mayor parte de la doctrina considera que la respuesta que se dé a esta realidad debe seguir los criterios establecidos por la denominada acción humanitaria sobre las minas (humanitarian mine action12). Esta iniciativa consiste en un enfoque integrado que abarca diferentes actividades que tiene como objetivo localizar el emplazamiento de las minas y eliminarlas, cuando sea posible y cuando no lo sea, adoptar las medidas necesarias para reducir el peligro de sus daños potenciales. Así, la acción humanitaria sobre las minas, considera que deben seguirse los siguientes pasos:

a) Elaboración de mapas de zonas minadas, sobre la base de la información proporcionada por todas las partes, y establecimiento de un banco de datos nacional.

b) Señalización de las zonas minadas. c) Campañas de concienciación de la población sobre el peligro de las minas a fin de evitar siniestros. d) Elaboración de un programa de desminado. e) Capacitación de des-minadores en el entorno del país. f) Detección de las minas y su eliminación en zonas de alta prioridad13.

En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que la detección y desactivación de minas son tareas muy lentas, costosas y que conllevan un alto riesgo físico. De hecho, mientras que una mina puede adquirirse por unos pocos dólares –su coste oscila entre los 3 y los 20 dólares-, su desactivación puede llegar a costar en torno a los mil dólares.

Hasta el día de hoy se han empleado diferentes métodos de desminado, no siendo ninguno de ellos perfecto pues pero cada uno presenta diferentes inconvenientes. Así, uno de los más habituales consiste en el barrido del suelo con detectores de metales; dos son los inconvenientes que presenta este método: por una parte, no sirve para las minas fabricadas en plástico y, por otro, suelen provocar cientos de falsas alarmas por cada artefacto detectado. Otro sistema se basa en el uso de perros especialmente entrenados; el problema fundamental de esta técnica es que los animales no pueden trabajar más de dos horas diarias por lo que lo que las labores de desminados se prolongan demasiado. Recientemente, sin embargo, un instituto holandés ha presentado un nuevo sistema de detección, cofinanciado por la Unión Europea, basado en un sofisticado mecanismo de fotografías aéreas que podría resultar mucho más rápido; aún no se ha generalizado su uso.

Por otra parte, resulta necesario establecer un protocolo de desminado concreto para cada caso. Así, para planificar y dirigir adecuadamente estas tareas en un determinado

11

PÉREZ DE ARMIÑO, C. Y AREIZAGA, M.: “Minas Antipersonales”, op. cit. 12

Iniciativa de Naciones Unidas, http://www.mineaction.org/section.asp?s=what_is_mine_action. 13

“Dado que muy probablemente no se disponga de recursos para eliminar todas las minas, es importante comenzar por las carreteras principales y las que serán utilizadas para el retorno de refugiados y desplazados internos, las infraestructuras básicas, las zonas agrícolas importantes y las áreas en las que se espera un alto número de retornados”. PÉREZ DE ARMIÑO, C. Y AREIZAGA, M.: “Minas Antipersonales”, op. cit.

http://www.mineaction.org/section.asp?s=what_is_mine_action




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país, suele resultar conveniente la creación de una agencia nacional especializada, lo cual no siempre es fácil, pues se requiere personal muy especializado. Por ello han surgido algunas ONG internacionales especializadas, como la británica Halo Trust y la francesa Handicap International, que suelen asumir la ejecución de buena parte de las labores de planificación, dirección y coordinación del desminado, al menos mientras se forma a personal nacional en desminado. En esta línea, como ya apuntábamos, otro de los problemas que se plantea es el económico: las labores de desminado son muy costosas y la mayor parte de países en cuyo territorio existen minas tienen graves dificultades económicas. Por ello los donantes internacionales, y agencias como el PNUD, suelen contribuir con apoyo financiero y técnico (equipamiento, asesoramiento, capacitación) para poder llevar a cabo estas labores. Evidentemente, no será suficiente con este tipo de apoyo, si no que la ayuda internacional es necesaria a largo plazo, fundamentalmente para el apoyo a los afectados por accidentes con las minas, en todo lo relativo a proporcionarles prótesis, prestarle rehabilitación física e incluso nuevas oportunidades de empleo.

3. REGULACIÓN: EL CAMINO HACIA LA DESAPARICIÓN DE LAS MINAS

Si bien su utilización es anterior14-tal y como hemos apuntado en páginas previas-, lo cierto es que el empleo de las minas antipersonales de una forma más generalizada se produjo a partir de la Segunda Guerra Mundial y ello a pesar de que a la luz de determinados principios fundamentales del Derecho Internacional Humanitario, el uso de las minas antipersonales debería estar proscrito:

- Su uso supone la violación de la obligación que las partes tienen de no elegir de manera ilimitada los medios de combate empleados (art. 22 del Reglamento anejo a la IV Convención de La Haya de 1907), - Causan males superfluos y sufrimiento innecesario (art. 32 del Reglamento anejo a la IV Convención de La Haya de 1907 y art. 35.2 del Protocolo Adicional I a los Convenios de Ginebra), - No respeta la obligación de distinguir entre objetivo militares y civiles (art. 48 del Protocolo Adicional I a los Convenios de Ginebra).

Sin embargo, a pesar de que el empleo de minas antipersonal podría considerarse reprobado en base al Derecho Internacional Humanitario, lo cierto es que parecía necesaria la prohibición del mismo a través de normas convencionales concretas15. Los primeros intentos por restringir el empleo de las minas antipersonales los encontramos en 1979 cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas, finalizada

14

Vid. JAR COUSELO, G.: “Las minas antipersonal”, en Derecho Internacional Humanitario, Tirant LoBlanch, 2002, p. 211. 15

La Profª Cervell considera que si bien “eran varias las voces que defendían su prohibición situándose en la óptica de las normas consuetudinarias del Derecho Internacional Humanitario; sin embargo, lo cierto es, creo, que ni la práctica ni la opinio iuris de los Estados (la inmensa mayoría de los cuales ha recurrido frecuentemente a las minas antipersonal) permitía barajar esa posibilidad. La prohibición debía, por tanto, asentarse en instrumentos jurídicos escritos, claros y sólidos”. Vid. CERVELL HORTAL, M. J.: “Las minas antipersonal: ¿el principio del fin?, en Anuario Español de Derecho Internacional, 1999, p. 483.




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la Conferencia Diplomática en la que se adoptaron los Protocolos Adicionales a los cuatro Convenios de Ginebra, decidió convocar una Conferencia sobre la prohibición y restricción del uso de determinadas armas convencionales, incluyendo las minas terrestres.

La convención sobre armas convencionales y su Protocolo II

El primer texto legal que constituye una limitación importante al uso de las minas antipersonal es la Convención sobre Armas Convencionales, a través de su Protocolo II, adoptada en 1980 y enmendado en 1996.

Protocolo sobre Prohibiciones o Restricciones del Empleo de Minas, Armas Trampa y otros Artefactos (Protocolo II) (CCWPII) (1980)16

Como bien señalaba el artículo 1 del Protocolo, su ámbito material de aplicación, por lo que se refiere a las minas, se restringe a las minas antipersonal y anticarros, no aplicándose las normas en él contenidas a las minas antibuques o acuáticas. En cualquier caso el contenido del presente texto normativo suponía un gran avance en la regulación del tema que nos ocupa ya que, en su artículo 3 recogía dos prohibiciones esenciales:

- La prohibición del empleo de minas contra la población civil como tal o contra personas civiles (art. 3.2) y - La prohibición del empleo indiscriminado de las minas (art. 3.3).

Asimismo, el artículo 4 del protocolo recoge la prohibición del uso de minas “en ciudades, pueblos, aldeas u otras zonas en las que exista una concentración similar de personas civiles y donde no se estén librando combates entre fuerzas terrestres, o donde dichos combates no parezcan inminentes”, salvo en determinados casos muy excepcionales en que el propio artículo permite el uso de este tipo de armas.

Por otra parte, el Protocolo recoge dos normas esenciales para las labores de desminado una vez que haya finalizado el conflicto. Por una parte, el artículo 7 establece que “las partes en conflicto llevarán un registro del emplazamiento de todos los campos de minas que hayan sembrado con arreglo a un plan previo” (pfo. 1) y “se esforzarán por asegurar que quede registrado el emplazamiento de todos los demás campos de minas, minas y armas trampa que hayan sembrado o colocado”. Asimismo, el art. 9 establece que “después del cese de las hostilidades activas, las partes se esforzarán por llegar a un acuerdo entre ellas y, cuando proceda, con otros Estados y con organizaciones internacionales acerca del suministro de la información y la asistencia técnica y material, incluyendo, en las circunstancias adecuadas, las operaciones conjuntas necesarias para retirar o desactivar de otra manera los campos de minas, minas y armas trampa emplazados durante el conflicto”.

16

Ha sido ratificado por 94 Estados.




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Sin embargo, a pesar de la importancia de las previsiones recogidas, lo cierto es que este protocolo adolecía de defectos o lagunas importantes17: a) No se aplicaba a los conflictos armados internos, b) No dedicaba ningún artículo de manera específica a las minas antipersonal, c) No se establecía una obligación de limpieza, remoción o destrucción de las minas una vez finalizado el conflicto, d) No se prohibía el uso de minas no detectables, e) No existía ningún mecanismo de verificación. Estas lagunas hacían evidente la necesidad de completar o modificar este Protocolo, razón por la cual diez años después de su entrada en vigor se inició una conferencia de revisión del mismo con el fin de reforzar la prohibición de uso de las minas antipersonal. Fruto de esta conferencia es el Protocolo II revisado de 1996.

Protocolo sobre Prohibiciones o Restricciones del Empleo de Minas, Armas Trampa y otros Artefactos según fue enmendado el 3 de mayo de 199618

La primera novedad consiste en la inclusión dentro del ámbito de aplicación del texto, a los conflictos armados internos (art. 1.2). Seguidamente, en el artículo 2 dedicado a las definiciones, se incluye el concepto de mina antipersonal, entendiendo “por "mina antipersonal" *…+ toda mina concebida primordialmente para que explosione por la presencia, la proximidad o el contacto de una persona y que incapacite, hiera o mate a una o más personas”.

La reforma consiguió, esencialmente, los siguientes logros: primero, se establece la responsabilidad de cada Parte Contratante en la limpieza, retirada o destrucción de las minas que haya empleado (art. 3.2); además, se refuerzan las reglas relativas a la detectabilidad y limpieza de las minas que incluyen la obligación de señalar convenientemente los campos de minas (arts. 9-11); se prohíbe el uso de minas antipersonal no detectables (art. 4) y, finalmente, se amplían las restricciones relativas a las minas lanzadas a distancia (art. 6).

Protocolo sobre los Restos Explosivos de Guerra (Protocolo V) (CCWPV)19

Cómo afirma Louis Maresca, con la adopción de este protocolo se completan las actividades realizadas para reducir el sufrimiento que causan las minas antipersonal20. Si bien el protocolo no se refiere de forma particular a las minas antipersonal, lo cierto es que tendrá un gran efecto esencialmente en el proceso de desminado, pues le son de aplicación las normas relativas a la limpieza, remoción o destrucción de los restos explosivos de guerra (art. 3) y al registro, conservación y transmisión de la información (art. 4).

17

Vid. CERVELL HORTAL, M. J.: op. cit. p. 483. 18

Ha sido ratificado por 94 Estados. 19

Ha sido ratificado por 69 Estados. 20

MARESCA, L.: “Un nuevo protocolo sobre los restos explosivos de guerra: antecedente y negociación del Protocolo V de la Convención de 1980 sobre ciertas armas convencionales”, en Revista Internacional de la Cruz Roja, 2004, http://www.icrc.org/web/spa/sitespa=.nsf/html/6AJPN8 (última consulta: 15 de octubre de 2010).

http://www.icrc.org/web/spa/sitespa=.nsf/html/6AJPN8




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4. CONVENCIÓN SOBRE LA PROHIBICIÓN DEL EMPLEO, ALMACENAMIENTO, PRODUCCIÓN Y TRANSFERENCIA DE MINAS ANTIPERSONAL Y SOBRE SU DESTRUCCIÓN (1997)

El proceso de Ottawa

A pesar de los avances que habían supuesto los textos analizados hasta ahora, lo cierto es que la regulación se consideraba pobre desde algunos sectores. Así, las ONGs, como en muchas otras ocasiones, tomaron la iniciativa en la campaña por la eliminación de las minas antipersonales. Es de destacar, en esta línea, la labor realizada por el CICR, que en 1993, en Montreaux (Suiza), realizó un Simposio que pretendía analizar las consecuencias del uso de las minas y lograr remedios para aliviar el sufrimiento de los afectados. A partir de este momento se inicia una campaña de concienciación social sobre las terribles consecuencias de las minas antipersonal y la necesidad de su eliminación, en la que juega un papel fundamental la International Campaign to Ban Landmines (ICBL), que en 1997 recibe el Premio Nobel de la Paz.

Este proceso de concienciación y movilización tuvo también su reflejo en el proceso negociador de los Estados. Así, en la Conferencia de Revisión de la Convención de Armas Convencionales celebrada en mayo de 1996, se acuerda la celebración de una Conferencia Internacional de Estrategia celebrada en Ottawa entre el 3 y el 5 de octubre de 1996. En aquella conferencia participaron 50 Estados y varios organismos gubernamentales y no gubernamentales y se marcaron, entre otros, los siguientes objetivos:

- Prohibir y eliminar las minas antipersonal, - Incrementar los recursos para la limpieza de minas y la asistencia a las víctimas, - Solicitar a la Asamblea General de la ONU una prohibición total de las minas, - Promover iniciativas regionales a favor de la prohibición.

A partir de ese momento se comienzan a celebrar multitud de conferencias, reuniones y foros abocados a advertir sobre los peligros de las minas antipersonal y proceder a su control, destrucción y prohibición. De todas estas reuniones celebradas tiene un especial interés la celebrada en Viena entre el 12 y el 14 de febrero de 1997, -en la que participaron 111 Gobierno, además de las Naciones Unidas, el CICR y la ICBL- porque en ella se marcaron las directrices del borrador de Convención para la prohibición de las Minas antipersonal21. Tras otras dos reuniones que tuvieron lugar en Bonn (24-25 de abril) y Bruselas (24-27 junio), en septiembre de 1997 se celebró la Conferencia Diplomática de Oslo en la que se negociaría y adoptaría el texto definitivo de la Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de las minas antipersonal y su destrucción.

21

Vid. MASLEN, S. Y HERBY, P.: “Prohibición internacional de las minas antipersonal. Historial y negociación del Tratado de Ottawa”, en Revista Internacional de la Cruz Roja, nº 148, 1998, p. 751; también CERVELL

HORTAL, M. J.: op. cit., p. 487.




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La Convención de Ottawa

Finalmente la Convención se adopta el 18 de septiembre de 1996 abriéndose a la firma y ratificación por parte de los Estados de la Comunidad Internacional. En el propio preámbulo del texto los Estados negociadores se muestran especialmente concienciados con el sufrimiento y las muertes que causan las minas antipersonal e instan a todos los Estados a adherirse a la Convención y seguir trabajando en ella. En el momento actual, ha sido ratificada por 156 Estados, entrando en vigor el 1 de marzo de 1999, tras el depósito del instrumento de ratificación de Burkina Fasso.

La adopción de este texto supone un gran avance, siendo de destacar los siguientes aspectos:

La definición que recoge el artículo 2 de la Convención es menos restrictiva que la que se había incluido en la Enmienda del Protocolo II a la Convención sobre armas convencionales adoptada en 1996, ya que se eliminaba el término “primordialmente” que había supuesto la exclusión en la aplicación del protocolo de las denominadas “minas híbridas” que poseen características de las minas antipersonal y las minas contra-carro, lo que permitirá la aplicación del nuevo texto a este tipo de artefactos.

El artículo 1 recoge cuales son las obligaciones generales que asumen los Estados Parte que se concretan en:

- No emplear minas antipersonales, (art. 1.1. a)) - No desarrollar, producir, adquirir, almacenar, conservar o transferir minas antipersonal, (art. 1.1. b)) - No ayudar, estimular o inducir, de una manera u otra, a cualquiera a participar en una actividad prohibida a un Estado Parte por esta Convención (art. 1.1. c)). - Destruir o asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal.

La Convención es más contundente que los textos adoptados hasta el momento ya que el artículo 1 del texto supone una ampliación de las conductas prohibidas, en lo que constituye un objetivo ambicioso que va más allá de la prohibición del uso. De hecho, parece que el fin último de la Convención es la desaparición absoluta de las minas antipersonal. Así, por una parte, respecto del uso, desarrollo, producción, adquisición, almacenamiento y transferencia, el tratado únicamente prevé dos excepciones (art. 3):

- Puede conservarse o transferirse la cantidad mínima absolutamente necesaria para el estudio e investigación de técnicas de detección, limpieza o destrucción; - Se permite la transferencia de minas encaminada a su propia destrucción.

Por otra parte, en lo que se refiere a la destrucción de las minas antipersonal, la obligación general recogida en este artículo 1.2 se concreta en los siguientes compromisos:




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- Destruir todas las minas antipersonal que el Estado posea o se encuentren bajo su jurisdicción lo antes posible y, a más tardar, en el plazo de 4 años desde la entrada en vigor del tratado. (art. 4) - Destruir las minas antipersonal colocadas en las zonas minadas bajo su jurisdicción y control, lo antes posible o en el plazo límite de 10 años, prorrogable por otros 10 más bajo una serie de requisitos (art. 5). Es la Reunión de Estados Parte o la Conferencia de Examen quien concede o no la prórroga.

Finalmente, en cuanto a las obligaciones impuestas por el tratado se encuentra la de esforzarse en identificar las zonas donde pueden existir minas y en identificarlas correctamente (art. 5.2), lo que supone un gran avance para la disminución de los efectos nocivos de las mismas.

Medidas de cumplimiento y aplicación

Para facilitar la efectividad del tratado y ante las dificultades del cumplimiento de las obligaciones impuestas por el mismo para algunos Estados que, además, suelen ser los más afectados por la realidad que nos ocupa, el Convenio prevé una serie de medidas:

a) Cooperación y asistencia: el artículo 6 prevé la posibilidad de solicitar asistencia a los demás Estados Partes (pfo. 1) y establece la obligación de éstos a facilitar el intercambio más completo posible de información, medios y técnicas para el cumplimiento de los objetivos del tratado (pfo. 2). En este apartado, ocupa un papel esencial la rehabilitación de las víctimas (pfo. 3). b) Información: el artículo 7 establece la obligación de los Estados Partes de elaborar informes sobre las laboras desarrolladas para el cumplimiento del tratado que deben ser presentados ante el Secretario General de Naciones Unidas; la información contenida en estos informes debe ser actualizada anualmente. c) Sistema de verificación del cumplimiento: en el artículo 8 se establece un sistema de verificación del grado de cumplimiento del tratado por los Estados Partes basado en la consulta, la cooperación y la conciliación. De hecho, el art. 10 apuesta por el arreglo pacífico de controversias.

5. CONCLUSIONES

La Convención de Ottawa supone un avance considerable en el ámbito del Derecho Internacional Humanitario, especialmente por la amplitud de las obligaciones que establece:

- los Estados Parte no se comprometen únicamente a no emplear minas, si no que se comprometen a no desarrollarlas, producirlas, adquirirlas, transferirlas, almacenarlas o conservarlas, - los Estados Parte, se comprometen también a solucionar el problema que en el pasado ha generado el uso de minas, por lo que los Estados se comprometen a destruir las minas colocadas en territorios bajo su jurisdicción o control. - Se recoge además la obligación de cooperación y asistencia entre los Estados Parte para procurar el cuidado y rehabilitación que necesiten las víctimas.




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De hecho, como ha afirmado Cervell, “nos encontramos ante un texto de Derecho Internacional que ha supuesto una contribución al Derecho Internacional Humanitario, afianzando, en concreto, un poco más dos de sus principios estructurales: la prohibición de causar males superfluos y sufrimientos innecesario y la obligación de proteger a la población civil en el curso de un conflicto armado”22.

El pasado año la ICBL, en su Landmine Monitor Report 2009 hacía un recorrido de los diez años de vida de la Convención recogiendo los principales logros, entre los que podemos destacar los siguientes:

- Ha descendido el número de Gobiernos y de grupos Armados no Estatales que usan minas AP. - Ha descendido el número de Estados que fabrican minas AP (de 38 a 13). - Se han destruido ya 44 millones de minas AP que los Estados tenían almacenadas. - Se han detectado y desactivado 2.2 millones de minas AP, 250.000 minas anticarro y 17 millones de ERW. - Se han limpiado de minas alrededor de 1100 KM2 de campos de minas y 2100 Km2 de campos de batalla.

A pesar de los puntos positivos apuntados, lo cierto es que la Convención de Ottawa no es el fin de todos los males y podemos señalar algunas sombras:

- Se aplica únicamente a las minas antipersonal, quedando fuera, de forma consciente, todas las demás minas terrestres (esto implica la necesidad de aplicar el Protocolo II a estas minas, lo que implica una dualidad de sistemas). - La Primera Reunión de los Estados Parte (Maputo, 1999) no alcanzó ninguna conclusión positiva, e incluso fue bastante pesimista, pues se constató que se habían desarrollado campañas de colocación de minas en algunos países firmantes. De hecho, desafortunadamente, ha día de hoy trece países continúan produciendo minas antipersonales, de estos, nueve se encuentran en Asia (Burma, China, India, Nepal, Corea del Norte, Corea del Sur, Pakistán, Singapur y Vietnam) uno en Oriente Medio (Irán), dos en América (Cuba y Estados Unidos) y uno en Europa (Rusia)23.

Por tanto, queda aún mucho camino por andar.

Salón de Grados de la Facultad de Derecho, Universidad de Málaga Claribel de Castro Sánchez

Profesora Contratada. Doctora en Derecho Internacional Público Universidad de Huelva

22

CERVELL HORTAL, M. J.: op cit., p. 462. 23

http://www.icbl.org/index.php/icbl/Problem/Landmines/History-of-Landmines.

http://www.icbl.org/index.php/icbl/Problem/Landmines/History-of-Landmines

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