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MOBILIDADE E POLÍTICA URBANA:Subsídios para uma Gestão Integrada

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Ficha CatalográficaCatalogação na fonte pela Biblioteca do IBAM

Mobilidade e política urbana: subsídios para uma gestão integrada /Coordenação de Lia Bergman e Nidia Inês Albesa de Rabi. – Rio de

Janeiro: IBAM; Ministério das Cidades, 2005.

52 p. 28 cm

1. Política urbana-Brasil. I. Bergman, Lia (coord.). II. Rabi, Nídia InêsAlbesa de (coord.). III. Instituto Brasileiro de Administração Municipal. 2.Brasil. Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana.

CDD 711

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Ministério das Cidades

Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana

Elaboração de Material de Apoio aos Municípios

no Aperfeiçoamento da Gestão de Mobilidade Urbana

Convênio nº 07 / 2004

MOBILIDADE E POLÍTICA URBANA:Subsídios para uma Gestão Integrada

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Convênio Ministério das Cidades / IBAM

Projeto: Elaboração de Apoio aos Municípios no Aperfeiçoamento da MobilidadeUrbana

Componente 1: Recomendações para a Gestão da Mobilidade Urbana

CoordenaçãoLia BergmanGerente de Regulação da Diretoria de Regulação e Gestão da SeMOB – Ministério dasCidades

Nídia Inês Albesa de RabiCoordenadora do Núcleo de Políticas e Estratégias Urbanas – IBAM

Equipe Técnica

ElaboraçãoFabrício Leal de Oliveira

ColaboradorWilliam Aquino

Colaborador AdministrativoCarlos Cezar Amado

Coordenação EditorialSandra Mager

Revisão OrtográficaCláudia Ajúz

FotosAugusto Valeri

Foto BarreiroCecília Pederlozi

IlustraçõesPaula Garcia Wettstein

Ministério das Cidades

MinistroMarcio Fortes de Almeida

Secretário Nacional de Transporte e daMobilidade UrbanaJosé Carlos Xavier

Diretor de Regulação e GestãoAlexandre de Ávila Gomide

Diretor de Mobilidade UrbanaRenato Boareto

Diretor de Cidadania e Inclusão SocialLuiz Carlos Bertotto

IBAM – Instituto Brasileiro deAdministração Municipal

Superintendente GeralMara D. Biasi Ferrari Pinto

Superintendente de Desenvolvimento Urbanoe Meio AmbienteAna Lucia Nadalutti La Rovere

Coordenadora do Núcleo de Políticas eEstratégias UrbanasNídia Inês Albesa de Rabi

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Apresentação

Esta publicação, resultado de uma parceria entre o Ministério das Cidades, por meio daSecretaria de Transporte e da Mobilidade Urbana – SeMOB, e o Instituto Brasileiro deAdministração Municipal – IBAM, tem por objetivo refletir sobre o tema da MobilidadeUrbana no contexto das políticas de desenvolvimento urbano, subsidiando os técnicos egestores dos poderes locais para a melhoria da gestão da Mobilidade Urbana.

A abordagem da Mobilidade Urbana para a cidade sustentável pressupõe um novo modode gestão, que leve em conta os princípios estabelecidos pelo Estatuto das Cidades,especialmente da afirmação da função social da cidade, participação e controle social e dodireito à cidadania.

No Plano Diretor Urbano o tema da Mobilidade, dada sua importância para a estruturaçãodas cidades e nas estratégias de desenvolvimento municipal, constitui-se como itemindispensável, independentemente do porte do município, para o planejamento dasatividades urbanas no espaço físico.

Em especial, trata-se de priorizar a “cidade para os cidadãos”, em oposição a uma práticaem que o espaço construído privilegia a circulação dos veículos, especialmente o automóvel,em detrimento das pessoas – abordagem que vem contribuindo para conformar o desenhourbano das nossas cidades, muitas vezes com soluções caras e pouco eficazes.

Busca-se, assim, disseminar um conjunto de referências que permita tratar a MobilidadeUrbana de modo integrado com o uso do solo e demais instrumentos de planejamentourbano, bem como articular as ações propostas com as diretrizes da Política Nacional deMobilidade urbana, contemplando princípios como a sustentabilidade e universalidade doacesso da população aos locais de trabalho, serviços e lazer (neste sentido como fator deinclusão social) e prioridade para o transporte público.

Toma-se como principal desafio identificar oportunidades de tratar o tema em questão apartir dos instrumentos de gestão territorial existentes.

O produto deste trabalho destina-se prioritariamente aos técnicos e gestores locais de gestãoe planejamento urbanos, e da Mobilidade Urbana em particular, integra um conjunto deações do Ministério das Cidades que visa contribuir para que o poder local aprimore as suascondições de gestão da Mobilidade Urbana observados os limites e competênciasinstitucionais. Entre essas ações contam-se ainda a produção de um marco regulatórionacional para a mobilidade urbana, com diretrizes e instrumentos para a gestão local, e aconstituição de um programa de Desenvolvimento e Modernização Institucional, incluindoações de capacitação para os agentes públicos.

Trata-se, portanto, de investimento em ações estruturadoras, e uma oportunidade estratégicade promover a ação cooperativa entre a União e os entes subnacionais, oferecendo subsídiosao poder local para o enfrentamento do desafio da promoção da melhoria das condiçõesde mobilidade e acessibilidade da população e da prestação de serviços públicos de transportecoletivo não motorizado.

Alexandre de Ávila GomideDiretor de Regulação e Gestão

José Carlos XavierSecretário de Transportes e da

Mobilidade Urbana

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SUMÁRIO

I. Introdução

II. A construção do conceito de Mobilidade

III. Mobilidade Urbana: uma gestão integrada e intersetorial

Desenvolvimento Urbano

Política Habitacional

Saneamento Ambiental

Padrões de Produção e Consumo

IV. As diretrizes do Estatuto da Cidade orientam para uma Política de Mobilidade

V. Plano Diretor: valorizando a Mobilidade

A expansão urbana

A reabilitação de áreas urbanas centrais

A Mobilidade: componente do Plano Diretor

VI. A Mobilidade na Legislação Urbanística

Lei do Uso e Ocupação do Solo

Lei do Perímetro Urbano

Lei do Parcelamento do Solo

Código de Obras e Edificações

Código de Posturas

VII. Estatuto da Cidade: instrumentos para induçãodo desenvolvimento urbano e da mobilidade

Instrumentos do artigo 182 da Constituição Federal

Direito de Preempção

Outorga Onerosa do Direito de Construir

Operações Urbanas Consorciadas

VIII. Outros Instrumentos

Projetos de alinhamento

Regulação de Pólos Geradores de Tráfego

Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança – EIV e Estudo Prévio deImpacto Ambiental – EIA

IX. Promoção da Acessibilidade Física

A promoção da acessibilidade

Mobilidade em áreas de difícil acesso

X. Considerações Finais

XI. Bibliografia

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A emergência das profundas transformaçõesurbanas no país se manifesta de formacontundente no déficit habitacional, noacesso precário da população de baixa rendaaos equipamentos e serviços públicos, nadegradação ambiental que acompanha odesenvolvimento urbano e na precariedadedo sistema de mobilidade, que afeta todosos cidadãos e de forma especial osmoradores mais carentes, localizados naperiferia das grandes cidades.

A insustentabilidade e a iniqüidade do atualmodelo de mobilidade urbana podem sermedidas e avaliadas através (I) damotorização crescente, (II) do declínio dotransporte público, (III) dos altos custossociais dos congestionamentos, da poluiçãoatmosférica, dos acidentes no trânsito e doconsumo de fontes não-renováveis deenergia, (IV) do agravamento da exclusãosocial, (V) da carência de recursos humanoscapacitados nos órgãos de gestão damobilidade, (VI) da baixa integração setorial,modal e territorial, (VII) do transportepúblico ineficiente, caro e inadequado, (VIII)a indefinição de competências em algunssetores – o que favorece a informalidade edificulta o investimento público e privado –e (IX) da ausência de fontes e instrumentosalternativos de financiamento.

Visando transformar esse grave quadro deproblemas urbanos, o Ministério das Cidadesvem desenvolvendo, através de amploprocesso participativo e da atuação doConselho das Cidades, diretrizes para aPolítica Nacional de DesenvolvimentoUrbano que definam orientações para oplanejamento territorial e para as políticasfundiária, habitacional, de saneamentoambiental, de transporte, circulação,acessibilidade e trânsito.

A própria criação do Ministério das Cidades,reunindo a Secretaria Nacional de Transporte

I. Introdução

e da Mobilidade Urbana – SeMOB, e oDepartamento Nacional de Trânsito –DENATRAN, sob a mesma estrutura, constituiuma oportunidade institucional para otratamento da questão do transporte e trânsitovinculada à política urbana, iniciando-seassim a definição da Política Nacional deMobilidade Urbana, que inclui em seus eixosestratégicos o desenvolvimento urbano, asustentabilidade ambiental, a participaçãosocial, a universalização do acesso aotransporte público, o desenvolvimentoinstitucional e a modernização regulatória dosistema de mobilidade urbana.

Interessado em apoiar os setores da sociedadecivil e especialmente os Municípios e demaisentes da federação, empenhados na melhoriada gestão e formulação de diretrizes dedesenvolvimento urbano através daelaboração de seus Planos Diretores ou depolíticas urbanas setoriais, o Ministério dasCidades, por intermédio da SecretariaNacional de Transporte e da MobilidadeUrbana, apresenta este documento com oobjetivo de orientar a implementação de umaPolítica Urbana afinada e compatível com osprincípios e diretrizes da Mobilidade Urbanadefendida pela Secretaria e aprovados peloConselho das Cidades.

O documento trata das interfaces e dascomplementaridades entre a política depromoção da mobilidade urbana e as políticasde habitação, saneamento ambiental eordenamento territorial e da importância darealização de mudanças nos padrões deprodução e consumo da cidade visando aodesenvolvimento sustentável e as suasimplicações para o conjunto das políticas detransporte, circulação, acessibilidade etrânsito. Apresenta também as característicasdos instrumentos disponibilizados peloEstatuto da Cidade e os possíveis efeitos desua aplicação na promoção da mobilidade.

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O crescimento desordenado das cidadesproduz reflexos negativos sobre ostransportes urbanos e leva a cidades menosacessíveis para todos os habitantes. Umapolítica de investimentos que não favoreceo transporte público e uma política de usodo solo que não leve em conta a mobilidadeurbana contribuem para o aparecimento deum número cada vez maior de veículosparticulares nas ruas, agravando oscongestionamentos e gerando uma pressãopolítica por maiorcapacidade de tráfego dasavenidas, túneis eviadutos.

O aumento do tempo deviagem provocado peloscongestionamentos fazcom que o transportepúblico fique cada vezmais lento e desacre-ditado. Em conseqüência,os moradores procuramos meios de transportepossíveis, com a ten-dência sempre crescentedo aumento do númerode automóveis particu-lares e o surgimento demodos alternativos aotransporte público, taiscomo vans e mototáxis. Poucas cidadesvalorizam e poucos usuários se beneficiamdo uso de sistemas de circulação de pedestresou do uso de veículos não motorizados pelopouco incentivo por parte das políticaspúblicas ou outras condições não favoráveis,apesar de serem sistemas que podem serpensados de forma universalizada, além deoferecem vantagens à saúde e ao meioambiente.

O crescimento do uso de veículos contribuipara o aumento da emissão de gases de efeito

II. A construção do conceito de Mobilidade Urbana

estufa; o aumento do número de viagensmotorizadas significa um aumento deconsumo energético por habitantetrnsportado, acarretando uma dependênciacada vez maior de fontes de energia nãorenováveis. Depreende-se que a degradaçãoda qualidade de vida e os custos econômico,social e ambiental relacionados aos transportesurbanos podem ser muito elevados.

Vale ressaltar que as diferentes situações queapresentam as cidades brasileiras em termos

de características regionais,de demandas dado otamanho da população, dedesenvolvimento econô-mico social e institucionalresultam em uma grandediversidade de modos econdições de mobilidademas, de uma maneira geral,o quadro nas grandescidades e regiões metropo-litanas apresenta um círculovicioso, em boa parte expli-cado pela falta de um plane-jamento integrado entretransporte e uso do solo:

• o crescimento desordenadoinduz a mais e maioresdeslocamentos, o quecontribui para piorar a

qualidade do transporte coletivo,aumentar a pressão por mais infra-estrutura e para o espraiamento dascidades;

• estas condições levam ao aumento dadependência do automóvel,

• o que, por sua vez, contribui para ainviabilidade do transporte públicosegregando espacialmente os maispobres e realimentando o círculovicioso.

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Observa-se ainda que,paradoxalmente, à medidaque aumenta o número deveículos particularescirculantes, acontece umaredução geral da mobilidadedevido aos congestionamentos.Mesmo quando são realizadosrepresentativos investimentosem infra-estrutura, como aconstrução de viadutos paramelhorar o fluxo de veículos,os benefícios rapidamentedesaparecem em decorrência da ampliação doespaço viário tornar-se um estímulo a maiorutilização do transporte individual.

A criação do Ministério das Cidades e ainterlocução da sociedade no processo derealização das Conferências das Cidades,além dos inúmeros encontros sobre políticasurbanas, enfatizaram a necessidade de novasvisões e ações para melhorar a qualidade devida nas cidades. Os primeiros esforços sedirigiram na definição de diretrizesnacionais que destacaram a relação dostransportes com a política do uso do solo ehabitação. Os debates avançam nanecessidade de superar efetivamente oslimites setoriais e adotar um conceito demobilidade urbana que oriente as açõesnecessárias para a implementação de umapolítica que permita aos cidadãos o direitode acesso seguro e eficiente aos espaçosurbanos e que devolva às cidades o atributo

de sustentabilidade socioeconômica eambiental que muitas perderam.

Este conceito tem como ponto de partida apercepção de que transporte não é um fim emsi mesmo, mas uma forma da populaçãoacessar os destinos desejados na cidade. Destaforma, o sistema de mobilidade urbana podeser considerado como um conjunto estruturadode modos, redes e infra-estruturas que garanteo deslocamento das pessoas na cidade e quemantém fortes interações com as demaispolíticas urbanas. Considerando que acaracterística essencial de um sistema é ainteração de suas partes e não as performancesdos seus componentes tomadas em separado,um fator determinante na performance de todoo sistema é exatamente como as suas partes seencaixam, o que é diretamente relacionadocom o nível de interação e compatibilidadeentre agentes e processos intervenientes nosistema (Macário, 2003).

Por decorrência, uma boa integração daspartes – modos, serviços e infra-estrutura –tem grande significado para a melhoria dosistema de mobilidade urbana, assim comoé altamente relevante o papel do gestorpúblico deste sistema, buscando suamelhoria contínua e organização paraatendimento das necessidades da população.

No caso da mobilidade urbana, as relaçõese complementaridades entre a política demobilidade e as demais políticas urbanas sãotão importantes quanto as interações entreos modos e infra-estruturas de transporte.

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A mobilidade urbana, dessa maneira, podeser entendida como resultado da interaçãodos fluxos de deslocamento de pessoas e bensno espaço urbano, contemplando tanto osfluxos motorizados quanto os nãomotorizados. Ela é, portanto, um atributo dacidade e é determinada, principalmente, pelodesenvolvimento socioeconômico, pelaapropriação do espaço e pela evoluçãotecnológica, enquanto o transporte urbanorefere-se estritamente aos serviços e modosde transportes utilizados nos deslocamentosdentro do espaço urbano.

A promoção da mobilidade urbanacompreende a construção de um sistema quegaranta e facilite aos cidadãos – hoje e nofuturo – o acesso físico às oportunidades eàs funções econômicas e sociais das cidades.Trata-se de um sistema estruturado eorganizado que compreende os váriosmodos e infra-estruturas de transporte ecirculação e que mantém fortes relações comoutros sistemas e políticas urbanas.

A idéia de mobilidade é centrada nas pessoasque transitam e requer que seja possibilitadaa todos a satisfação individual e coletiva deatingir os destinos desejados, as necessidadese prazeres cotidianos. Passa-se agora avalorizar, no desenvolvimento urbano, asdemandas de mobilidade peculiares dosusuários em geral e particularmente asnecessidades dos usuários mais frágeis dosistema, como as crianças, as pessoas comdeficiência e os idosos.

A promoção da mobilidade urbana requer aênfase no transporte público coletivo e nãono transporte individual, o que significa, aomesmo tempo, uma orientação de inclusãosocial, de racionalidade de investimentospúblicos e de redução de congestionamentos,poluição e acidentes. Os equipamentos einfra-estruturas de transporte, circulação edistribuição – tanto de objetos quanto depessoas – fazem da mobilidade urbana umelemento decisivo na conformação daspossibilidades de desenvolvimento de uma

cidade. As cidades que implementampolíticas sustentáveis de mobilidade oferecemum maior dinamismo das funções urbanas,numa maior e melhor circulação de pessoas,bens e mercadorias, que se traduzem navalorização do espaço público, nasustentabilidade e no desenvolvimentoeconômico e social.

Do ponto de vista da gestão pública, é precisodeixar claras as prioridades e, tomar atitudescoerentes com essas prioridades estabelecidas.Assim, por exemplo, se a prioridade é oincentivo ao transporte público eficiente e amelhoria da circulação no centro, poderá sernecessário o desestímulo à circulação deautomóveis em áreas centrais.

Há que considerar ainda a necessidade detrabalhar as diferenças entre o que ésocialmente desejável (mobilidade paratodos) e as aspirações individuais. Ainda queindividualmente desejável, não é social-mente viável nem ambientalmente susten-tável resolver as questões de mobilidade pelotransporte individual, como é fartamenteilustrado pelos congestionamentos nasgrandes cidades. Daí a necessidade deamplo esclarecimento da população edisponibilização, aos técnicos e gestores, deinstrumentos que contribuam para construira cidade sustentável.

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Embora desde a Constituição Federal oMunicípio tenha autonomia reconhecidasobre o desenvolvimento urbano por meioda Lei do Plano Diretor e da regulação sobreuso e a ocupação do solo, é a partir daaprovação do Estatuto da Cidade que oMunicípio passa a contar com instrumentosque permitem uma atuação mais forte naindução e correção do desenvolvimentourbano.

Entretanto, especialmente no que se refere àmelhoria da mobilidade e à sua integraçãocom as demais políticas urbanas, é desejávele necessária uma ação integrada entreMunicípios, especialmente no caso dasRegiões Metropolitanas e dos aglomeradosurbanos, ou entre outros entes da federação,na viabilização de serviços e outras ações quedemandam coordenação e articulação deplanos e investimentos. A Lei nº 11.107, de 6de abril de 2005 sobre Contratação deConsórcios Públicos, certamente dará origema novos e variados formatos institucionaismais adequados às demandas locais,possibilitando associações na gestão deserviços públicos e de mobilidade emespecial, bem como na utilização sustentávelde recursos naturais.

Além disso, o serviço de transporte urbanoé um dos componentes mais importantes dosistema de mobilidade. Esses serviços exigemuma completa revisão dos seus modelos deprovisão. Fatores históricos e culturaisdeterminantes das relações dos indivíduoscom o espaço urbano, a renda do indivíduo,a idade e sexo, o estilo de vida, a capacidadepara compreender as mensagens e utilizarveículos e equipamentos de transporte, todasessas variáveis podem implicar mudanças deescolhas na constância e distância dosdeslocamentos e entre os modos detransporte, ou seja, alteram os padrões demovimentação permanente e temporária dos

III. Mobilidade urbana: Uma gestão integrada eintersetorial

indivíduos. O conjunto desses fatores deveser considerado dentro da perspectivasistêmica de mobilidade urbana.

Em muitos Municípios, e principalmente nocaso das aglomerações urbanas e regiõesmetropolitanas, é fundamental aconcertação na direção de um planejamentointegrado, especialmente no que se refereaos diversos modos de transporte. Para isso,além da associação intermunicipal énecessária a articulação de todos os níveisde governo para o tratamento de questõesde interesse comum e no equacionamentoe encaminhamento dos planos, programase ações.

A implementação da política de mobilidade,além da articulação intergovernamental,baseia-se na articulação e na integração dediversos setores da administração local esupralocal que normalmente agem e sefortalecem de forma independente: urbano,ambiental, social, obras e serviços públicos,entre outros. Para lograr a sustentabilidade,novas formas institucionais ouprocedimentos operacionais deverão serpostos em prática para incluir, além dostrabalhos de integração, a participação dosusuários nas decisões e na gestão dos sistemaspara assegurar o atendimento às demandase a qualidade dos serviços.

Na gestão das cidades, especialmente nasRegiões Metropolitanas e aglomerados, àocupação desordenada dos espaços urbanose ao crescimento das demandas porlocomoção, acrescenta-se a deficiência oua falta de instituições capazes de planejar ede articular efetivamente políticas queconstituem as partes do sistema demobilidade.

Os seguintes aspectos devem serconsiderados na construção de uma gestãointegrada da política:

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• a promoção de formas deracionalização, integração ecomplementaridade de ações entreentes federados na organização doespaço urbano e dos sistemasintegrados de transporte;

• o fortalecimento institucional, doplanejamento e da gestão local damobilidade urbana;

• o reconhecimento da importância deuma gestão democrática eparticipativa das cidades propiciandoformas de inclusão social;

• a garantia de maior nível de integraçãoe compromisso entre as políticas detransporte, circulação, habitação,saneamento ambiental e uso do solo;

• a promoção de condições para arealização de parcerias entre os setorespúblico e privado que possamresponder pelos investimentosnecessários para suprir as carênciasexistentes nos sistemas de transportese pactuar mecanismos que assegurema própria melhoria da qualidadeurbana;

• a priorização de ações quecontribuam para o aumento dainclusão social, da qualidade de vidae da solidariedade nas cidadesbrasileiras.

• a construção de indicadores demobilidade adequados, que consigamcaptar a complexidade dos sistemas demobilidade e os fatores quedeterminam as escolhas demobilidade pelos indivíduos e, aomesmo tempo, se constituam eminstrumentos de facilitação dacomunicação do estado com asociedade.

Além disso, para a implementação de umapolítica de mobilidade urbana sustentável,é fundamental que as políticas de transporte,circulação, acessibilidade e trânsito estejam

articuladas com a política dedesenvolvimento urbano e com aimplementação de políticas urbanasespecíficas, como a política ambiental,habitacional, de recuperação de áreasurbanas centrais, além das interfaces jáexaminadas com as políticas e leis relativasao ordenamento territorial.

Desenvolvimento Urbano

O Ministério das Cidades aponta os seguintesdesafios para a implementação de umaPolítica de Mobilidade articulada com umaPolítica de Desenvolvimento Urbano:

• consolidar e regularizar os centros,áreas já ocupadas e as parcelasinformais da cidade, promovendomaior aproveitamento da infra-estrutura instalada, mediante seuadensamento, aliviando a pressão pornovas ocupações periféricas;

• implementar o planejamento e agestão sobre o crescimento dascidades, de modo que se oriente aampliação do tecido urbano do pontode vista do interesse público;

• implementar o Plano Diretor deTransporte e de Mobilidade Urbanacompatibilizando com as diretrizesdos Planos Diretores municipais;

• controlar a implantação de novosempreendimentos públicos e privados,condicionando-os a internalizar eminimizar os impactos sobre oambiente urbano, trânsito e transporte;

• garantir o uso público do espaçourbano, priorizando o pedestre,solucionando ou minimizandoconflitos existentes entre a circulação apé e o trânsito de veículos, oferecendoqualidade na orientação, sinalização etratamento urbanístico de áreaspreferenciais para o seu deslocamento;

• implantar obras e adequações viáriaspara priorização de modos de

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transporte não-motorizados ecoletivos;

• promover o desenvolvimentoinstitucional e a capacitação dosmunicípios e dos órgãos municipaisresponsáveis pelo transporte e trânsito.

É importante avaliar a incidência e efeitosdas políticas setoriais, principalmente as dehabitação, saneamento ambiental, deprodução e consumo, no sistema demobilidade urbana.

Política Habitacional

Na política municipal de desenvolvimentourbano a política de mobilidade se encontracom a política habitacional, que requer queo planejamento e a legislação de uso,ocupação e parcelamento do solocontribuam para viabilizar o acesso ao solourbanizado para a população de baixarenda.

O Ministério das Cidades, em seu Cadernosobre a Política Nacional de Habitação,publicado em 2004, apontou as seguintesrecomendações específicas para a integraçãoentre as políticas de Habitação,Desenvolvimento Urbano e Mobilidade(MCidades, 2004, V.4, pg.51):

a) promoção de uma política habitacionalvoltada para a consolidação das áreasjá ocupadas, sobretudo daquelas jáprovidas de infra-estrutura detransporte e próximas aos locais deatração de viagens;

b) promoção de uma políticahabitacional que incentive aocupação de vazios urbanos;

c) elaboração de projetos de unidadeshabitacionais e conjunto de moradiasque considerem as necessidadesespeciais de locomoção das pessoascom deficiências;

d) elaboração e implantação de projetosde novas unidades habitacionais que

prevejam o acesso dos moradores abens, serviços e equipamentos nasproximidades, diminuindo anecessidade de viagens motorizadas;

e) elaboração e implantação de projetoshabitacionais que tenham comoprioridade o transporte público e cole-tivo como mecanismo para asseguraros deslocamentos que serão gerados;

f) elaboração e implantação de projetoshabitacionais que considerem o deslo-camento do pedestre, incentivandosua prática no sentido de retomada evalorização do espaço público.

Saneamento Ambiental

As propostas de gestão associada paraprestação de serviços públicos, previstas naLei nº 11.107, 06/04/05, dos Consórcios têmnas áreas temáticas de saneamentoambiental, transporte e trânsito os principaiscampos de cooperação entre os municípiose entre municípios e os demais entes daFederação (Estado, Distrito Federal e União).São nessas áreas onde são mais sentidas asconseqüências negativas da falta dearticulação e integração das políticaspúblicas, especialmente nos casos de regiõesmetropolitanas e aglomerações urbanas.

A implementação de uma política municipalde saneamento requer não apenas aintegração das temáticas do saneamentoambiental (abastecimento de água,esgotamento sanitário, manejo das águaspluviais e gestão de resíduos sólidos) entre si,mas também com as demais políticaspúblicas, em especial com as de saúde, meioambiente, recursos hídricos, desenvolvimentourbano e rural, habitação e desenvolvimentoregional (Mcidades, 2004, V5).

A integração com a Política de Mobilidadese dá no âmbito da implementação daPolítica de Desenvolvimento Urbano,especialmente na definição da expansãourbana e na implementação de ações

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coordenadas de urbanização, assim comona articulação de ações para a criação decondições para a moradia como no caso deurbanização de assentamentos precários, porexemplo.

Muitas outras associações entre mobilidadee saneamento poderiam também ser citadas,como a de localização de equipamentospúblicos e as diversas inter-relações possíveisentre a implementação de infra-estrutura desaneamento e a de mobilidade. As infra-estruturas de mobilidade caracterizam-se porser elementos de estruturação do espaçourbano e, ao propiciar o acesso a novasáreas, de indução do desenvolvimento eexpansão urbanas. As estruturas desaneamento por sua vez, consolidamassentamentos e integram as áreas ocupadas.

A Política Nacional de SaneamentoAmbiental, no momento na forma de projetode Lei nº 5.296/05 institui o Plano Municipalde Saneamento ambiental como instrumentoindispensável para a implementação de umapolítica municipal de saneamento que superea abordagem setorial e estanque, tradicionalno planejamento e na gestão dos serviços desaneamento. Segundo as recomendações doMinistério das Cidades, “as informações ediretrizes do saneamento devem se constituirem elementos fundamentais de referência doPlano Diretor Municipal”, entre elas asindicações de revitalização dos grandescentros e de recuperação ambiental dosfundos de vale (MCidades, 2004, V. 5, 23).

As diretrizes de desenvolvimento urbanodefinidas no Plano Diretor têm implicaçõesque exigem uma articulação entre os planosmunicipais de saneamento ambiental e demobilidade. Esta relação diz respeito aoacesso da população de baixa renda aosserviços e equipamentos públicos e aoimpacto sobre os recursos ambientais,especialmente no que se refere à pressãosobre os corpos hídricos e à demanda pelouso da água para o consumo humano e como

insumo para a realização de atividadesindustriais.

O manejo das águas pluviais urbanas, emespecial, consubstancia uma relação diretaentre uso e ocupação do solo, infra-estruturade saneamento e mobilidade. O problemada impermeabilização do solo comoresultante dos empreendimentos imobiliáriose viários, associada à prática tão difundidade canalizar rios e córregos, é um dos maisnefastos impactos da urbanização que exigemuma ação coordenada e integrada, a partirdas diretrizes definidas no Plano Diretor.

Padrões de produção e consumo

A redução de custos e desperdícios noprocesso de reprodução e uso social doespaço urbano e o fomento à mudança damatriz energética por meio da utilização detecnologias limpas são pontos centrais dedocumentos internacionais (Agenda 21 eAgenda Habitat) e nacionais (Agenda 21Brasileira e Agendas 21 Locais) voltados paraa promoção do desenvolvimento sustentável.

Além, das questões e recomendações jáapresentadas a respeito das deseconomias einjustiças geradas pela expansão periféricadas cidades, são destacadas, a seguir, umgrupo de propostas para a mudança dospadrões de consumo e produção da cidadelevantadas nos diferentes fóruns sobre asustentabilidade das cidades:

• Inclusão de critérios ambientais nasnormas de financiamento gover-namental para a infra-estrutura urbanae para a concessão de serviços públicos– Cabe aos municípios a inclusão decritérios e parâmetros ambientais paraa concessão de financiamentos, paraa criação ou manutenção da infra-estrutura urbana, assim como noscasos de concessão de serviçospúblicos urbanos, prevendo a suainclusão nos editais licitatórios e noscontratos.

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• Redução do consumo de energia –Incluem-se aqui desde as propostasrelacionadas à racionalização daorganização do uso do solo – como aspropostas de redução de investimentosem infra-estrutura e de redução dotempo e da quantidade de viagens pormeio de estratégias de priorização dotransporte coletivo, ocupação devazios urbanos, convivência de usos econtenção do parcelamento em áreasperiféricas – até propostas deincorporação de critérios de economiade energia em todos programas,projetos e investimentos públicos,especialmente em tecnologias limpasde transporte, sistema viário esaneamento ambiental.

• Combate às deseconomias e aosimpactos ambientais – Segundo estaproposta, os municípios deveriamracionalizar a produção e a operaçãodos sistemas de transporte coletivo,implementar programas de qualidadedo sistema viário e segurança notrânsito, priorizar o transporte coletivoem relação ao automóvel particular,implantar programas de inspeção deemissão veicular, adquirir frotas deveículos menos poluentes e com maioreficiência energética, criar ou ampliarprogramas que visam aumentar aparticipação dos combustíveis menospoluentes, como gás, álcool eeletricidade nos meios de transporte,implantar ciclovias e priorizar acirculação de pedestres (MMA,Parceria 21 - IBAM, ISER, REDEH,1999).

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IV. As diretrizes do Estatuto da Cidade orientam para umapolítica de Mobilidade

O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10de julho de 2001) regulamenta os artigos 182e 183 da Constituição Federal e estabeleceum conjunto de diretrizes e instrumentos paraa implementação da política urbana.

Voltado para garantir o cumprimento dafunção social da propriedade urbana e a justadistribuição dos ônus e benefícios daurbanização, o Estatuto, orientado pelaConstituição Brasileira, reafirma o PlanoDiretor como instrumento básico da políticade desenvolvimento e expansão urbana edefine que “a propriedade cumpre suafunção social quando atende às exigênciasfundamentais de ordenação da cidadeexpressas no Plano Diretor”(art. 39).

O processo de elaboração do Plano Diretor é,portanto, o campo e arena por excelênciaonde se confrontarão os diferentes atores einteresses na disputa pela definição de um novovetor de desenvolvimento urbano, expresso naregulamentação municipal dos instrumentosdo Estatuto, nas interpretações específicas dasdiretrizes gerais do Estatuto e no confrontoentre o corpo da lei do Plano Diretor e oambiente específico onde ele se implementa.

Cada município brasileiro, além das condiçõesmais ou menos estruturantes que compar-tilham, tem um aparato institucional específicoe características únicas no que diz respeito àsua história, ao perfil socioeconômico e aosatores que atuam no campo da política urbana.A cada município brasileiro corresponde,portanto, uma nova possibilidade de regula-mentação do Estatuto, o que exige do GovernoFederal – e do Ministério das Cidades em par-ticular – uma forte atuação junto aos municí-pios que enfatize o seu caráter redistributivo epromotor da gestão democrática da cidade.De acordo com o Estatuto, a promoção dodesenvolvimento urbano e econômico deveincorporar toda a população e estar voltadopara a redução das desigualdades sociais e amelhoria da qualidade de vida.

No Capítulo III, referente ao Plano Diretor, oEstatuto da Cidade, no artigo 41, § 2º, determinaque “no caso de cidades com mais dequinhentos mil habitantes, deverá ser elaboradoum plano de transporte integrado, compatívelcom o Plano Diretor ou nele inserido”. Esta dis-posição foi complementada pela Resolução nº 34,de 01 de julho de 2005, do Ministério das Cidades,a aprovada pelo Conselho das Cidades que, no art.8º, diz: ”nos casos previstos pelo art. 41 do Estatutoda Cidade, o Plano de Transporte Urbano Inte-grado, ora denominado de Plano Diretor de Trans-porte e Mobilidade, deverá contemplar osseguintes princípios e diretrizes gerais:

I. garantir a diversidade das modalidades detransporte, respeitando as características dascidades, priorizando o transporte,respeitando as características das cidades,priorizando o transporte coletivo, que éestruturante, sobre o individual, os modosnão motorizados e valoriozando o pedestre;

II. garantir que a gestão da Mobilidadeurbana ocorra de modo integrado com oPlano Diretor Municipal;

III. respeitar as especificidades locais eregionais;

IV. garantir o controle da expansão urbana, auniversalização do acesso à cidade, amelhoria da qualidade ambiental e o controledos impactos no sistema de mobilidadegerados pela ordenação do uso do solo.

O art. 9º da mencionada Resoluçãocomplementa: “os princípios e diretrizesexpostos no art. 8º deverão ser consideradosna elaboração dos Planos Diretores municipaisao tratar dos temas da mobilidade urbana”.

Estas disposições evidenciam a preocupaçãocom a necessária coerência que devemobservar os Planos Diretores e os Planos deTransporte e Mobilidade.

No que diz respeito à política de desenvol-vimento urbano municipal, ao planejamento

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territorial e à implementação de políticas e açõesvoltadas para a mobilidade urbana, o Estatutoda Cidade apresenta uma série de diretrizesgerais (art. 2o) que devem ser observadas pelosmunicípios na regulamentação dos instrumentosde política urbana listados na Lei Federal, comoos instrumentos de planejamento nãomunicipais e municipais (dentre os quais sedestaca o plano diretor), os instrumentostributários e financeiros, os instrumentosjurídicos e políticos e os estudos prévios deimpacto ambiental e de vizinhança.

Tanto as diretrizes do Estatuto da Cidadecomo os princípios da mobilidade urbanapriorizam a valorização das pessoas epropõem amplo acesso democrático à cidadeo que constitui um claro objetivoúnico para a atuação do Município.Na perspectiva da mobilidadeurbana deverão ser orientadas aelaboração de planos diretoresparticipativos capazes de integrar aspolíticas de transporte e circulaçãocom as políticas de localização deequipamentos públicos, desaneamento ambiental e dehabitação, e com a política fundiária e deparcelamento, uso e ocupação do solo, emespecial daquelas que tratam da revalorizaçãoe requalificação urbana e, sobretudo, daexpansão urbana.

As diretrizes gerais para política urbana,expressas no artigo 2º do Estatuto, oferecemorientações gerais para o ordenamento dopleno desenvolvimento das funções sociais dacidade e da propriedade urbana, o que dizrespeito não apenas à implementação dapolítica de expansão urbana mas, também,para a regulamentação dos instrumentos deindução do desenvolvimento urbano e paraa implementação de ações e programasvoltados para o desenvolvimento urbanoexecutados pelos Municípios.

Por um lado, as diretrizes do Estatuto podemser apropriadas diretamente pelos gestoresmunicipais da área de transporte e trânsito epelos cidadãos em geral como orientações paraa política municipal de promoção da

mobilidade urbana. Por outro lado, as diretrizesexigem que a promoção da política dedesenvolvimento urbano como um todo e apolítica de ordenamento territorial em particularincorporem a melhoria da acessibilidade aequipamentos e serviços e outras prescriçõesrelativas à mobilidade urbana.

As primeiras diretrizes (I a IV) explicitam ascondições fundamentais para aimplementação de qualquer política urbana:promoção da sustentabilidade. Entendida estacomo a compatibilização das necessidades dapopulação atual com as necessidades dasfuturas gerações, visão global e integrada dasquestões urbanas, gestão democrática,envolvimento de toda a sociedade e

articulação entre todos os níveis degoverno para a promoção da funçãosocial da propriedade eimplementação de umplanejamento capaz de orientar adistribuição de pessoas e atividadesno território e evitar e corrigir osimpactos negativos produzidos pelosdiferentes atores no processo deprodução social do espaço urbano.

As diretrizes VII, VIII, X, XIII e XVIcomplementam o grupo de diretrizes maisgenéricas e reafirmam os princípios deintegração das políticas e de promoção dasustentabilidade, da igualdade e da melhoriada qualidade de vida nas cidades.

As diretrizes IX – justa distribuição dosbenefícios e ônus decorrentes do processoda urbanização e XI – recuperação dosinvestimentos do Poder Público de que tenharesultado a valorização de imóveis urbanos,ainda que digam respeito a todas as políticassetoriais e ao planejamento e investimentono desenvolvimento urbano de maneirageral, merecem um destaque à parte, poisnão apenas impõem condições para oplanejamento do investimento público – oque é fundamental para o planejamento dosistema viário e do transporte público –,como são referências básicas para aimplementação dos instrumentos do Estatutoque serão tratados mais adiante.

As diretrizes doEstatuto da

Cidade exigema melhoria da

acessibilidade aequipamentos e

serviços

19

A valorização fundiária acompanha a maiorparte dos investimentos na implementação oumelhoria do sistema viário ou do transporte demassa de qualidade – especialmente o metrô –transforma a planta de valores da terra e afetade forma desigual a população da cidade. Comfreqüência, os investimentos em sistema viárioe transporte não apenas criam lucros fundiáriosextraordinários para proprietários privadoscomo também produzem os mais diferentesefeitos e impactos – nem sempre positivos – naindução do desenvolvimento urbano, nasformas de apropriação do solo urbano e nasegregação socioespacial.

A adoção das diretrizes do Estatuto significa,nesses casos, planejar e implementar arecuperação da parcela da valorizaçãofundiária apropriada por proprietáriosindividuais e a sua redistribuição sob a formade novos investimentos promotores dedesenvolvimento urbano capazes de reduzir asdesigualdades existentes. Esses investimentospoderão ser direcionados no acesso direto aosserviços de transporte, na melhoria damobilidade de toda a população ou em outrostemas relacionados como a implantação deequipamentos públicos, redes de infra-estruturade saneamento ambiental, urbanização deassentamentos precários, entre outros.

As demais diretrizes tratam de temas específicosque guardam maior ou menor relação com apromoção da mobilidade, mas que devem –todas – ser tomadas como referência para oplanejamento e gestão de programas das áreasde transporte, trânsito e sistema viário.

As diretrizes V e VI tratam de assuntos maisdiretamente relacionados à melhoria da mo-bilidade como a acessibilidade a equipa-mentos e serviços (diretriz V) e a complemen-taridade entre a regulação do parcelamento,uso e ocupação do solo, a oferta de infra-es-trutura e a mitigação de impactos ambientais.

Relações e complementaridades entre asdiretrizes da política nacional de mobilidade eas diretrizes gerais para a política urbana podemser observadas mesmo nas diretrizes XII, XIV eXV do Estatuto da Cidade. Como componente

da política urbana, a implementação damobilidade requer a incorporação dos critériosde preservação e recuperação do meio ambi-ente e do patrimônio nos seus programas, açõese projetos (XII) e a edição de normas especiaisrelativas ao sistema viário para regularização dosassentamentos precários de baixa renda (XIV).

Por outro lado, podem ser necessárias modi-ficações das legislações urbanísticas muni-cipais (XV) no que se refere às dimensões delogradouros e outras restrições contidas naslegislações relativas a parcelamento do soloe grupamentos de edificações. Evidentemen-te, devem ser observadas as orientações esta-belecidas pela Política Nacional de Mobili-dade Urbana, especialmente no reconheci-mento da importância do deslocamento dospedestres e à garantia da mobilidade às pessoascom deficiência e restrição de mobilidade.

Para avançar na integração das políticasurbana e de mobilidade as diretrizes do Estatutoda Cidade poderiam ser complementadas coma utilização dos instrumentos para:

• promover a integração entre asatividades urbanas e rurais;

• adotar padrões de produção econsumo de bens e serviços e deordenamento da expansão urbanacompatíveis com os limites dasustentabilidade ambiental, social eeconômica do Município e doterritório sob sua área de influência;

• promover melhorias na mobilidadeurbana de acordo com os princípios de“justa distribuição dos benefícios e ônusdecorrentes do processo de urbaniza-ção” e de “recuperação dos investimen-tos do Poder Público de que tenharesultado a valorização de imóveis urba-nos”, por meio de operações urbanas,contribuição de melhoria, ou outros ins-trumentos cabíveis que promovam acaptura de parcela da valorização fundi-ária proporcionada por investimentospúblicos na implantação de vias e estaçõesde metrô e trem, considerada a capacidadede pagamento dos beneficiados.

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V – Plano Diretor: valorizando a mobilidade

O Plano Diretor é o instrumento básico paraorientar a política de desenvolvimento e deordenamento da expansão urbana domunicípio. De acordo com a ConstituiçãoFederal e o Estatuto da Cidade, Plano Diretoré obrigatório para municípios com mais de20 mil habitantes, integrantes de regiõesmetropolitanas e aglomerações urbanas, comáreas de especial interesse turístico e situadosem áreas de influência de empreendimentosou atividades com significativo impactoambiental na região ou no país.

Com o objetivo de divulgar e apresentar aosmunicípios brasileiros os princípios e diretrizesque devem orientar a elaboração e revisão dosplanos diretoresmunicipais, o Ministériodas Cidades publicou emmarço de 2004 o livro“Plano DiretorParticipativo – Guia paraa elaboração pelosmunicípios e cidadãos”,que enfatiza anecessidade deincorporação de todos oscidadãos noplanejamento de suacidade e na elaboração da lei municipal doPlano Diretor. Segundo o livro, “democratizaras decisões é fundamental para transformar oplanejamento da ação municipal em trabalhocompartilhado entre os cidadãos e assumidopelos cidadãos, bem como para assegurar quetodos se comprometam e sintam-seresponsáveis e responsabilizados no processode construir e implementar o PlanoDiretor”(MCIDADES, 2004, pg.14).

O Plano Diretor deve orientar odesenvolvimento do Município, asprioridades de ação, os investimentosestruturantes da política urbana, oplanejamento e a elaboração da legislação

urbanística, assim como contribuir parareduzir as desigualdades sociais,subordinando a propriedade privada à suafunção social e redistribuindo os ônus ebenefícios da urbanização. O objetivofundamental do Plano Diretor é garantir“direito a cidades sustentáveis, entendidocomo o direito à terra urbana [urbanizada eregularizada], à moradia, ao saneamentoambiental, à infra-estrutura urbana, aotransporte e aos serviços públicos, ao trabalhoe ao lazer, para as presentes e futurasgerações”(Estatuto da Cidade, art.2º, inciso I).

Em especial, o Plano Diretor deve assegurarespaços urbanizados e com urbanidade para

moradia da população debaixa renda, oferecendo asdiretrizes e instrumentospara a implementação dagestão democrática dacidade e de uma políticavoltada para a promoçãodo desenvolvimento e dajustiça social.

A expansão urbana

Além das diretrizes contidasno Estatuto da Cidade há ainda uma série depontos a serem considerados naimplementação de uma política urbanamunicipal que promova a mobilidade urbana,em especial no que diz respeito aoordenamento do desenvolvimento e daexpansão urbana questões a serem discutidasno âmbito do processo de elaboração de umplano diretor participativo.

Entre os argumentos técnicos mais levantadossobre o ordenamento do desenvolvimentourbano e a mobilidade, destaca-se aargumentação contra a expansão excessivada malha urbana. Segundo este argumento,o plano diretor deve prever a implementaçãode vetores de desenvolvimento urbano –

O objetivo fundamental doPlano Diretor é garantir o

“direito a cidades sustentáveis,entendido como o direito àterra urbana, à moradia, ao

saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte

e aos serviços públicos, aotrabalho e ao lazer, para as

presentes e futuras gerações”

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O ordenamento da expansão urbana deve ser discutido noâmbito do Plano Diretor.

desde a programação de ações einvestimentos estruturantes até adistribuição de coeficientesconstrutivos segundo acapacidade da infra-estrutura eoferta de equipamentos e serviços– que fortaleçam as centralidadese as áreas da cidade bem servidaspor serviços de transporte coletivoe, especialmente, por transportesobre trilhos com grandecapacidade e menor impacto nomeio ambiente.

A promoção imobiliáriageralmente obtém seus maioreslucros propondo atransformação do uso do solo emáreas onde os preços fundiáriossão inicialmente baixos e osequipamentos e serviços sãodeficientes ou mesmo inexistentes. Éimportante, portanto, que o plano restrinja oparcelamento e usos em áreas distantes doscentros de comércio, serviços e empregos einduza a ocupação das áreas onde oinvestimento público foi subaproveitado,como em áreas pouco densas próximas deestações de trem e metrô. Se, por um lado,observa-se que a necessidade dedeslocamento está relacionada à distribuiçãoda densidade de ocupação na malha urbana,por outro lado observa-se que o sistema viárioe de transporte é forte indutor dessadistribuição, implicando investimentoscompatíveis em saneamento ambiental,habitação e equipamentos públicos.

Os gestores da área de transporte, trânsito emobilidade municipal devem participar naelaboração do Plano Diretor subsidiando aindicação de áreas de expansão urbanaonde, do ponto de vista da mobilidade –especialmente da população mais pobre -,o crescimento acarretaria melhoria dequalidade vida, menores gastos públicos emenor impacto sobre o ambiente urbano.

A otimização da infra-estrutura instalada e agarantia de uma densidade populacional

mínima que viabilize os serviços eequipamentos urbanos requer a contenção daexpansão ilimitada das cidades para as periferiasmediante a coibição de novos parcelamentosem áreas periféricas sem infra-estrutura e aindução da ocupação dos vazios urbanos bemcomo a requalificação das áreas degradadasbem servidas por equipamentos e serviços.

A reabilitação de áreas urbanascentrais

A dinâmica de expansão periférica produzidapelo mercado imobiliário – ou induzida pelopoder público – produziu a degradação e oesvaziamento de importantes áreas centraisde municípios brasileiros.

O baixo valor do solo nas áreas distantesdesprovidas de equipamentos e serviços,além de atrair a população de renda maisbaixa, viabilizou a realização de programashabitacionais federais, estaduais oumunicipais voltados para a baixa renda,promovendo o espraiamento urbano e asegregação socioespacial, conformando um

Plano Diretor de C

ampina G

rande do Sul – 2005

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Devido à intensidade de usos e características dasáreas centrais, sua reabilitação está associada à

priorização da circulação de pedestres

passivo longe de ser hoje atendido em termosde qualidade de vida e acessibilidade aequipamentos, serviços e empregos.

Em muitos Municípios a legislação urbanísticatambém favorecia – e continua, em muitoscasos, a favorecer – o espraiamento urbanopor meio de altos índices de aproveitamentodo terreno e de uma legislação permissiva deparcelamento do solo para as áreasperiféricas. Não raro, a legislação urbanísticadesestimulava – ou desestimula – o usoresidencial nas áreas centrais enquantoestimulava a produção de novas centrali-dades nos bairros e administrações regionaismais distantes.

F r e q ü e n t e m e n t eabandonadas pelopoder público emdetrimento de in-vestimentos nas áreasmais dinâmicas, asáreas centrais perde-ram atividades epessoas para novasáreas de expansão oque resultou em umestoque imobiliáriodegradado e umaoferta subtilizada deimóveis, equipa-mentos e serviços. Ainda assim, constata-seque em várias cidades o sistema de circulaçãoainda mantém o centro como referência maiornum descompasso com a realidade.

A promoção da melhoria da mobilidadeurbana requer, portanto, uma políticavoltada para o melhor aproveitamento dasáreas centrais – mais consolidadas e bemservidas por equipamentos e serviços –compatível com uma ação específica dereabilitação que inclua a oferta de habitaçãosubsidiada para a população com rendafamiliar até cinco salários mínimos, que sofreas maiores restrições de mobilidade. Deveráprever também, a criação de atrativoscapazes de conter a expulsão da populaçãoresidente para outras áreas da cidade. “A

política de reabilitação deverá promover adiversidade de usos e de atividades voltadaspara o desenvolvimento urbano, social eeconômico, compreen-dendo a reutilizaçãode edificações ociosas, de áreas vazias ouabandonadas, subutilizadas ou insalubres,bem como a melhoria da infra-estrutura, dosequipa-mentos e dos serviços urbanos”. (MCi-dades, 2004, V.3, p. 77).

A mobilidade: componente doPlano Diretor

Embora o Estatuto exija que os Municípioscom mais de 500 mil habitantes elaborem

seus Planos deTransporte Urba-no de forma inte-grada com o seuPlano Diretor, aexigência do Esta-tuto para o casodos Planos Direto-res Municipais,abrange, como foivisto, todos osMunicípios com

mais de 20 mil ha-bitantes, integran-tes de regiõesmetropolitanas ea g l o m e r a ç õ e s

urbanas, com áreas de especial interesseturístico e situados em áreas de influênciade empreendimentos ou atividades comsignificativo impacto ambiental. Por outrolado, a Secretaria Nacional de Transporte eda Mobilidade Urbana tem a intenção deestimular a produção do Plano de transportee Mobilidade para cidades com mais de100.000 habitantes.

São as seguintes as diretrizes que, de acordocom a Política Nacional de MobilidadeUrbana Sustentável coordenada peloMinistério das Cidades (MCidades, 2004,V.6, pg. 63-66), devem ser observadas naelaboração de Planos Diretores municipaise da legislação urbanística, algumas delas játratadas nos itens anteriores:

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• diminuir o número de viagensmotorizadas;

• repensar o desenho urbano;

• repensar a circulação de veículos;

• desenvolver meios não motorizadosde transporte;

• reconhecer a importância do deslo-camento dos pedestres;

• proporcionar mobilidade às pessoascom deficiência e restrição demobilidade;

• priorizar o transporte coletivo;

• considerar o transporte hidroviário;

• estruturar a gestão local.

A mobilidade urbana é um componentealtamente relevante para aelaboração e implemen-tação de qualquer políticade desenvolvimento urba-no e, por extensão, paraqualquer Plano Diretormunicipal. Assim, não só osMunicípios de médio egrande porte deveriamelaborar seus Planos deMobilidade.

Todos os Municípios queelaboram seus PlanosDiretores, devem prestarespecial atenção e dar umtratamento transversal àquestão da mobilidade urbana que articulea integração das políticas de transporte,sistema viário, acessibilidade e trânsito emtodo o corpo da lei. Devem estabelecer asdiretrizes para a mobilidade ou promover aelaboração dos Planos Diretores deTransporte e de Mobilidade, segundo o caso,e indicar planos e programas de açãoespecíficos de melhoria da mobilidade.

De acordo com as orientações da políticanacional de mobilidade urbana sustentável,é preciso romper com os conceitos e noçõescristalizados nos Planos Diretores tradicionaisonde se estabelecem diretrizes para o

transporte e sistema viário considerando-seapenas o deslocamento de veículos. Paraincorporar a mobilidade urbana no PlanoDiretor é necessário priorizar, no conjuntodas políticas de transporte e circulação, amobilidade das pessoas e não dos veículos, oacesso amplo e democrático ao espaçourbano e os meios não motorizados detransporte.

A complexidade e o nível de detalhamentodo sistema de transporte e do sistema viáriode cada Município e as prioridadesidentificadas no processo de participação dapopulação irão determinar a abordagem damobilidade no Plano Diretor.Freqüentemente, em Municípios pequenos,chega-se ao nível de projetos para solucionar

questões críticas do sistemaviário ou a traçadospreliminares de vias quepossibilitem aintercomunicação entre osbairros.

Por outro lado, aemergência da mobilidadecomo questão prioritárianos debates, audiênciaspúblicas e demaismomentos do processoparticipativo, podemapontar para a lógica devalorização do cidadão e

o maior detalhamento de programasespecíficos na lei do Plano Diretor.

Os exemplos que seguem – Manaus, SãoPaulo e Porto Alegre – mostram comoalgumas questões relacionadas à mobilidadeforam tratadas nas leis dos planos diretores.

Finalmente, é importante enfatizar que asmúltiplas interfaces entre política urbana,planejamento de circulação e transporte eplanejamento do sistema viário, devem estarintegradas em um sistema de planejamentoe gestão sujeitos ao controle social e cujasregras sejam acordadas de formademocrática.

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As diretrizes para o Plano Integrado de Transporte de Manaus

O Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus estabelece uma estratégia demobilidade urbana com objetivos, diretrizes e programas definidos e indica quaisdevem ser os componentes do Plano Integrado de Transportes e dá um prazo de doisanos para a sua elaboração e aprovação.

Entre os componentes listados para o Plano Integrado de Transporte incluem-se (a) adefinição das responsabilidades dos órgãos municipais relativas à gestão, (b) as diretrizespara o sistema de transporte coletivo intramunicipal, prevendo ações específicas paramelhoria e manutenção das estradas vicinais, (c) as normas para a qualificação dotransporte fluvial municipal, que promovam a integração intermodal, (d) a definiçãode ações a serem implementadas a curto, médio e longo prazo para melhoria daqualidade do transporte em Manaus, (e) a definição de uma hierarquia viária, (f) asnormas para a qualificação da circulação e acessibilidade, estabelecendominimamente padrões e condições para o funcionamento das diferentes categoriasde vias, critérios para operação do tráfego de veículos e padronização da sinalizaçãodas vias urbanas e das estradas e rodovias, (g) as normas para qualificação dos espaçospúblicos que incluam as demandas dos portadores de necessidades especiais, (h)critérios para qualificação dos equipamentos de suporte do transporte coletivo queincluam a distribuição dos pontos de integração do transporte rodoviário e (i) aidentificação de áreas destinadas a implantação de nova Estação Rodoviária Municipal,a relocalização do aeroclube e a implantação de heliportos.

Propostas de mobilidade urbana no Plano Diretor de Manaus

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O Plano Diretor Estratégico de São Paulo

O Plano Diretor Estratégico de São Paulo, além de definir – no âmbito da política dedesenvolvimento urbano – os objetivos e diretrizes da política de circulação e detransportes, apresenta um elenco de ações estratégicas a serem implementadas peloMunicípio até 2006 e define os objetivos, diretrizes e ações estratégicas dos programasde pavimentação.

No Título III, dedicado ao Plano Urbanístico e Ambiental, apresenta e define doisconjuntos de elementos estruturadores (rede hídrica estrutural; rede viária estrutural;rede estrutural de transporte público coletivo e rede estrutural de eixos e pólos decentralidades.) e integradores (habitação, equipamentos sociais, áreas verdes, espaçospúblicos e espaços de comércio, serviço e indústria) do território municipal. O Planoestabelece diretrizes gerais para a implementação dos elementos estruturadores e,também, que “a implantação de qualquer projeto, público ou privado, deverá, narespectiva área, considerar a implantação dos elementos estruturadores e integradoresenvolvidos, bem como obedecer às disposições e parâmetros urbanísticosestabelecidos nesta lei e na legislação complementar de uso, parcelamento e ocupaçãodo solo”(PDESP, art. 103).

Entre outras disposições, o Plano institui programas de ação, cria áreas de intervençãoem áreas lindeiras às vias estruturais, classifica e define as vias estruturais, dispõesobre a classificação das vias não estruturais, estabelece prazo para a regulamentaçãoda classificação das vias coletoras, dispõe sobre a implantação de novas vias estruturaise para a melhoria da segurança e fluidez das existentes e estabelece que “as prioridadespara melhoria e implantação de vias serão determinadas pelas necessidades dotransporte coletivo, pela complementação de ligações entre bairros e pela integraçãoentre os municípios da Região Metropolitana, e consolidadas no Plano de CirculaçãoViária e de Transportes” (PDESP, art. 113).

O Plano Diretor dá diretrizes para o Plano de Circulação Viária e remete para alegislação municipal a regulamentação da realização de atividades e a implantaçãoe o funcionamento de estabelecimentos geradores de viagens, por transporte coletivoou individual, de pessoas ou de cargas.

O Plano também estabelece orientações para a articulação entre as políticas demobilidade e uso e ocupação do solo por meio do estímulo ao adensamento eintensificação dos usos ao longo da rede estrutural de transporte coletivo, obedecidasuma série de condições e diretrizes estabelecidas.

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O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de PortoAlegre

No Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre, aprovadono final de 1999 – e, portanto, anterior ao Estatuto da Cidade - vale a pena destacaro capítulo reservado para a estratégia de mobilidade urbana (art. 6o a 10o).

O Plano Diretor estabelece diretrizes e instrumentos para qualificar a circulação e otransporte urbano e incorpora as disposições da NBR-9050/94 – revista em 2004 -referente à acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência nos casos de obras deconstrução de logradouros e espaços públicos e loteamentos.

O Plano define os conceitos empregados na composição do sistema de mobilidadeurbana municipal e estabelece uma estratégia de mobilidade urbana que compreendea implementação dos seguintes programas: (a) programa de transporte coletivo, (b)programa de centros de transbordo e de transferência, (c) programa viário, (d) programade garagens e estacionamentos e (e) programa de trânsito.

A malha viária é classificada e hierarquizada segundo critérios funcionais que observampadrões urbanísticos estabelecidos no Plano. Todas as vias do Município são classificadascomo vias de transição, vias arteriais, vias coletoras, vias locais, ciclovias, vias secundáriase vias de pedestres.

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VI. A Mobilidade na Legislação Urbanística

Além do Plano Diretor, a legislaçãourbanística municipal tem relação direta coma mobilidade urbana, em especial alegislação de uso e ocupação do solo, a leide parcelamento do solo e a lei de perímetrourbano.

Toda a legislação urbanística deve seguir asdiretrizes do Plano Diretor e detalhar osparâmetros a serem observados em cadaárea da cidade de acordo com as suasindicações de ordenamento territorial e asformas de regulamentação de instrumentosurbanísticos e jurídicos.

Lei de Uso e Ocupação do Solo

A localização de atividades no território demaneira espontânea ou a partir de uma políticaque define o uso e a intensidade de ocupaçãodo solo é determinante das inter-relações emovimentos que configuram as diversasdemandas de mobilidade. A compatibilidadeentre as políticas de uso do solo e de mobilidadenão se limita ao dimensionamento físico dasinfra-estruturas – caixas de rua ou definiçãode funções do sistema viário – mas principal-mente requer a coordenação da implemen-tação dos modos e meios de transporte e infra-estruturas de mobilidade nos tempos requeridospelos usos instalados e previstos.

A lei de uso e ocupação do solo estabelece osusos permitidos e as condições para a realizaçãode atividades econômicas nas diferentes áreasda cidade e define os parâmetros relativos àintensidade do uso e ocupação do solo, comoos parâmetros voltados para o controle doadensamento – coeficientes de aproveitamentodo terreno, cotas de densidade etc. –, as taxasde ocupação e de permeabilidade, a alturamáxima das edificações e demais disposiçõesrelativas à inserção de edificações e atividadesno espaço urbano.

É importante relacionar a intensidade e ostipos de uso e ocupação do solo à hierarquia

viária definida no Plano Diretor ou na lei deUso e Ocupação do Solo, assim comoestabelecer as condições para o controle deatividades especiais potencialmente capazesde impactos urbanísticos e geração de tráfego.

Para promover a mobilidade urbana, éimportante que a abordagem da relação entreuso do solo, transporte e sistema viárioincorpore uma visão que priorize o transportepúblico coletivo e valorize a apropriação doespaço público pelo cidadão, a circulação depedestres e veículos não motorizados.

As formas de elaboração da lei de uso do soloe as especificidades do zoneamento de usosou de outras formas de espacialização denormas de uso e ocupação do solo variamconforme as características dos Municípios edas prioridades pactuadas no processo de suaelaboração.

Além da sua integração nas políticas e dispo-sições definidas no Plano Diretor, é impor-tante que a lei de uso e ocupação do solo:

• esteja compatibilizada com as diretrizesde mobilidade expressas no PlanoDiretor, com o Plano Diretor deTransporte e de Mobilidade municipal,principalmente no que diz respeito àintegração entre os parâmetrosurbanísticos e a previsão de novosprogramas, ações e investimentos;

• defina os parâmetros dos empre-endimentos considerados geradores detráfego e os equipamentos urbanos degrande porte que impactam o sistemade mobilidade e estabeleça aobrigatoriedade e as exigências doEstudo de Impacto de Vizinhança;

• permita a compatibilização dosdiferentes usos e atividades de boaconvivência, evitando o desperdício deenergia, o subaproveitamento da infra-estrutura e diminuindo a necessidadede deslocamentos;

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• defina áreas especiais para a realiza-ção de atividades potencialmentenocivas à saúde;

• defina as formas de controle e gestãode empreendimentos potencialmentecausadores de impacto;

• estabeleça parâmetros de adensamentocompatíveis com a oferta de infra-es-trutura, equipamentos e serviços e quecontribuam para reduzir deslocamen-tos e melhorar a mobilidade,principalmente da população maispobre usuária de transportes coletivos;

• preveja e valorize a construção deespaços públicos de convivência ecirculação de pedestres e bicicletas;

• detalhe, no que couber, os instrumentosde indução do desenvolvimentourbano previstos no Plano Diretor,considerando as especificidades decada área ou bairro da cidade;

• articular, nos Municípios que elaboramplanos locais de uso e ocupação dosolo, estes planos com os de circulaçãoviária, projetos, obras e investimentosprevistos por todos os órgãos daadministração pública;

• que o código de obras, disponha sobrevagas de garagem nas edificações esobre estacionamentos, bem como aoacesso com utilização de transportepúblico.

A cidade em movimento (Estudo do Banco Mundial)

Um estudo do Banco Mundial alerta para o fato que não existe uma metodologiaúnica para ser utilizada na análise de sistemas de transportes, sendo a observação deexperiências e seus resultados o que melhor permite conhecê-los. Além de ressaltarque é impossível se alterar a rede atual obtendo-se somente benefícios e que acomplexidade e interação entre as diversas áreas de estudo podem produzir resultadosimprevisíveis, considera somente as análises de viabilidade econômica e financeirapara avaliar um projeto é insuficiente. Mas enfatiza a importância do uso do solopara o planejamento e a operação de sistemas de transportes.

Uma política de planejamento de uso do solo é essencial para se controlar a distribuiçãodos pólos geradores e de atração de viagens. Ou seja, uma boa organização dautilização dos terrenos é capaz de reduzir a necessidade das pessoas de utilizar ainfra-estrutura de transportes. Somente para citar um exemplo, em Haia (Holanda), aadministração pública mudou grande parte dos seus departamentos para prédiospróximos de estações de trem e outros terminais. Isso causou uma profunda alteraçãona matriz de utilização dos modais de transportes da cidade, com o uso dosautomóveis caindo cerca de seis vezes. Entretanto, é importante frisar que esta soluçãopode não ser interessante para outras cidades de maior porte, uma vez que causariauma concentração da demanda nos pontos de integração dos modais (às vezes superiorà capacidade da rede local).

Concluindo, devido à dinâmica das cidades e complexidade das relações entre asáreas de estudo envolvidas, é necessário tomar cuidado na análise dos impactos deum projeto de engenharia de transportes, de forma a possibilitar a escolha da alternativaque minimiza os aspectos negativos e gera os maiores benefícios.

BANCO MUNDIAL, Cidades em Movimento: Estratégia de Transporte Urbano do BancoMundial, 2004 www.bancomundial.org

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Lei do Perímetro Urbano

O perímetro urbano é a linha que contornaas áreas urbanas e de expansão urbana e assepara das áreas rurais.

A legislação municipal define se o municípioé totalmente urbano – como no caso dealguns municípios sedes de regiõesmetropolitanas – ou se ele é dividido emáreas urbanas e rurais. Neste último caso, alei determina os limites da ocupação urbana,seja no próprio corpo da lei do PlanoDiretor, seja na Lei do Perímetro Urbano,de acordo com as diretrizes e coerente comas propostas deordenamento territorial eexpansão da malha urbanacontidas no Plano Diretor.

Na área urbana é cobradoo Imposto TerritorialPredial e Urbano e seaplicam as condições deedificação, uso, ocupaçãoe parcelamento do soloreferidas na legislaçãomunicipal para as áreasurbanas consolidadas ou de expansão.Enquanto nas áreas urbanas é permitido oparcelamento do solo para fins urbanos deacordo com o disposto da Lei Federal No6766/79 e suas alterações, nas áreas ruraisas glebas devem observar as normas deutilização definidas pelo INCRA queestabelece os módulos mínimos das unidadesde produção agrícola.

Uma delimitação de um perímetro urbanomuito extenso propicia uma ocupaçãodispersa com todos os efeitos mencionadosde perda de mobilidade relativos àsdificuldades de utilização dos equipamentospúblicos urbanos, ao aumento dos custos detransporte e à imposição de restriçõesmaiores para o deslocamento por meio demodos de transportes não motorizados. Alémdisso, um perímetro urbano que englobaáreas vazias distantes das áreas centraisfavorece a promoção de parcelamentos

periféricos e a sub-utilização de áreas comoferta de infra-estrutura e serviços. Um outrocuidado na delimitação do perímetrourbano extenso diz respeito à preservaçãodos recursos naturais das pressões daurbanização.

Por outro lado, a delimitação do perímetrourbano deve abranger uma área extensa osuficiente para prever a necessidade de terrapara a expansão urbana, respeitadas asindicações do Plano Diretor no que dizrespeito aos custos envolvidos para extensãoda infra-estrutura e dos serviços públicos eas suas formas de financiamento. Um

perímetro muito reduzido,embora induza à ocupaçãodos vazios urbanos, poderesultar em altas densidadese falta de espaços para alocalização de equipa-mentos públicos e pro-vocar a formação de dese-conomias de aglomeração,aliadas a danos ambientaisproduzidos pela excessivaconcentração de pessoas eveículos, como a poluição

do ar e da água e o convívio humano comatividades nocivas à saúde.

Finalmente, cabe destacar que a expansãodo perímetro urbano implica a valorizaçãodas terras rurais incorporadas ao regimeurbano, principalmente em função dasnovas possibilidades de parcelamento e usodo solo que, por sua vez, produzemaumento de densidade e novas demandaspor equipamentos e serviços e exigem maisinvestimentos em saneamento ambiental,transportes e sistema viário, entre outras infra-estruturas.

A ampliação do perímetro urbanomunicipal, portanto, justifica que alegislação preveja formas de recuperação dosinvestimentos públicos utilizados naurbanização das novas áreas, seja por meiode uma regulamentação específica dosinstrumentos do Estatuto, seja por meio de

A ampliação doperímetro urbano

municipal justifica que alegislação preveja formas

de recuperação dosinvestimentos públicos

utilizados na urbanizaçãodas novas áreas

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uma gestão dos impostos tradicionaismunicipais (IPTU, ITBI) que capture parcelada valorização fundiária proporcionada pelamudança da legislação e dos investimentospúblicos.

Lei de Parcelamento do Solo

O parcelamento da terra para fins urbanosdetermina as formas de ocupação da cidadee é regido pela Lei Federal nº 6766 de 19 dedezembro de 1979, modificada pela LeiFederal nº 9785 de 29 de janeiro de 1999,que também altera o Decreto-lei nº 3.365, de21 de junho de 1941 – que trata dadesapropriação por utilidade pública – e a Leinº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 –referente aos registros públicos. Atualmente oCongresso Federal está discutindo uma novaproposta de revisão da Leinº 6766/79, especialmenteno que se refere a umamaior autonomia dosmunicípios na definição dalegislação de parcelamento,às exigências de doações eimplantação de infra-estrutura e àregulamentação dosregistros públicos.

O parcelamento do solosignifica a subdivisão dagleba (ou terreno de grandes proporções) emparcelas destinadas a lotes, logradourospúblicos ou equipamentos públicos e podeocorrer de duas formas: por meio doloteamento ou do desmembramento.Considera-se loteamento a subdivisão dagleba em lotes destinados à edificação, comabertura de novas vias de circulação delogradouros públicos ou de prolongamentos,modificação ou ampliação das viasexistentes, e desmembramento a subdivisãoda gleba em lotes destinados à edificaçãoque não implique a abertura de novas vias elogradouros públicos nem o prolongamento,modificação ou ampliação dos já existentes(Lei 6766/79, art. 2o ).

Enquanto a lei federal define as normas geraise as condições mínimas a serem observadasna legislação e gestão do parcelamentomunicipal, cabe ao município a definição detodas as demais orientações para oparcelamento do solo, seja no que dizrespeito ao detalhamento da lei, seja no quese refere ao desenho das quadras resultantesde projetos de parcelamento do solo e à suaarticulação com o tecido urbano existente.

São muitas as interfaces entre parcelamentodo solo urbano municipal e mobilidade. Paraa implementação da mobilidade no nívelmunicipal, é imprescindível a compa-tibilização das leis urbanísticas – uso do soloe parcelamento – com o Plano Diretor. É ne-cessário que o Plano restrinja o parcelamentodas áreas distantes dos centros de comércio,

serviços e empregos, estru-turando e dimensionandoas áreas de expansão epromovendo centralidadesmediante a flexibilizaçãode usos – Lei de Uso do So-lo – a fim de evitar o es-praiamento urbano e a ne-cessidade de novos investi-mentos em transporte e sis-tema viário e diminuindoos deslocamentos penososdas pessoas.

É importante, também, que o órgãoresponsável pela política urbana implementeprojetos de desenho urbano para áreasprioritárias de expansão urbana – seguindo aorientação do Plano Diretor – e definadiretrizes urbanísticas claras a serem seguidaspelos incorporadores na elaboração deprojetos de parcelamento. É preciso que osmunicípios se antecipem e planejem alocalização de centros multifuncionais e asprincipais vias, estabelecendo as tipologias edimensões adequadas ao transporte coletivoe ao uso de bicicletas e superem assim apostura comum de mera reação – geralmentede forma descoordenada com as diretrizes doPlano Diretor – aos processos desenvolvidos apartir de iniciativas dos promotores fundiários.

É preciso que os municípios seantecipem e planejem – ainda quede forma genérica – a localização

das principais vias e superem apostura comum de mera reação –

geralmente de formadescoordenada com as diretrizesdo Plano Diretor – aos processos

desenvolvidos a partir deiniciativas dos promotores

fundiários.

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Geralmente as orientações do executivomunicipal se estabelecem no âmbito doprocesso de licenciamento do parcelamentoonde se busca, na melhor das hipóteses,soluções paliativas que melhorem o desenhourbano ou a localização das áreas destinadasa equipamentos ou amenidades.

Para que seja utilizada como instrumento paraa promoção da mobilidade urbana, éfundamental que a legislação de parcelamentoda terra incorpore em todas as suas normas ediretrizes a intenção de reversão da lógica queprivilegia a utilização dos espaços decirculação pelos veículos motorizados. A leideve, ao contrário, incentivar as formas deapropriação do espaço público pelos cidadãose garantir e valorizar os espaços de convivênciae de circulação de pedestres e bicicletas.

Entre as recomendações a serem observadaspara melhorar a mobilidade por meio doplanejamento e gestão do parcelamento dosolo urbano municipal destacam-se:

• incorporar os processos deregularização dos parcelamentos ilegaisna gestão do parcelamento do solo;

• monitorar e atuar no controle das ati-vidades ilegais de parcelamento do solodestinadas a alta, média e baixa renda;

• incentivar a promoção de loteamentosde baixa renda em áreas bem aten-didas por trem ou metrô;

• projetar o desenho urbano e/ouestabelecer diretrizes urbanísticasclaras pelo menos das áreas prioritáriaspara a expansão urbana e, também, dasprincipais áreas de atuação dosloteadores promotores fundiários;

• exigir que os novos loteamentos pro-jetem o sistema viário de forma inte-grada com o sistema viário existente,principalmente no que se refere à cria-ção de vias de integração dos bairros;

• prever e integrar nos projetos e naconstrução dos espaços públicos ossistemas de transporte coletivo e asnormas e critérios definidos no Decreto

nº 5.296 de 2 de dezembro de 2004voltado para a promoção da aces-sibilidade das pessoas com deficiênciaou com mobilidade reduzida;

• estimular que os novos loteamentos searticulem e contribuam para imple-mentar o conceito de multicentralidade– flexibilidade de usos –, adequando asnovas vias com o transporte coletivo;

• priorizar a circulação de pedestres,preservando-os, sempre que possível,do tráfego mais intenso de veículos;

• adotar desenho específico (viassinuosas, rotatórias, estreitamentos etc.)compatíveis com o uso predominanteda área para propiciar a redução davelocidade dos veículos e priorizar asegurança dos pedestres;

• reservar área para meios de transportenão motorizados, especialmente pelaconstrução de ciclovias e ciclofaixas.

Código de Obras e Edificações

O Código de Obras é um instrumento quepermite à Administração Municipal exerceradequadamente o controle e a fiscalizaçãodo espaço construído, garantindo o confortoambiental, a segurança, a salubridade e aacessibilidade nas edificações. A análise darelação do uso e do espaço construído – sejapara uso público ou privado – com o espaçourbano e com as infra-estruturas detransporte público pode fazer do Código deObras um importante elemento sob a óticada mobilidade urbana.

Como nas outras leis urbanísticas, a lei queinstitui o Código de Obras pode contemplarde forma atenta as condições de mobilidadee acessibilidade. Em edificações de usopúblico e de serviços urbanos, o Código deObras, por exemplo, pode tratar daespecificação dos acessos diferenciados depessoas, indicando e dimensionando ondesão necessários lugares de encontro ou deespera. Pode especificar exigências em relaçãoa: acessos de veículos como ambulâncias,veículos que prestam serviços especialmente

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de transporte público, locais de parada de veí-culos de transporte de pessoas e mercadorias,das áreas de estacionamento considerando ointeresse público e a mobilidade urbana.

Da mesma forma o acesso e a regulamentaçãodas edificações particulares de diversos usosdevem contemplar, conforme o tipo deatividade a que se destinam, os diferentesaspectos da mobilidade urbana.

Outro dos temas de que trata o Código deObras onde se estabelece a interface doespaço público e privado é sobre os passeios.A maioria dos Códigos de Obras no paísdetermina que compete ao proprietário aconstrução, reconstrução e conservação dospasseios em toda a extensão das testadas dosterrenos, edificados ou não. Mas estadisposição não isenta o Município daresponsabilidade de estabelecer padrões deprojeto para seus passeios de forma a adequa-los a suas condições bioclimáticas e garantirtrânsito, acessibilidade e segurança tanto daspessoas sadias como com deficiência oudificuldade de locomoção – rotas acessíveis–, além de oferecer padrões construtivos dedurabilidade e fácil manutenção.

O descuido de muitos Municípios no cum-primento desta responsabilidade, especial-mente na fiscalização e enquadramento dosproprietários responsáveis, têm resultado, emmuitas cidades, numa situação caótica nosistema de circulação de pedestres, realidade

que está longe de um dos princípios maisimportantes da mobilidade urbana que propõea priorização das pessoas. Nestes casos, umaintervenção pública decisiva é necessária pararequalificar o sistema de circulação depedestres.

Mas é também na implementação do desenhode equipamentos e das obras públicas eprivadas incorporando os conceitos daacessibilidade e desenho universal que oCódigo de Obras e Edificações constitui uminstrumento fundamental já que trata dasespecificações dos equipamentos, disposiçõese detalhes construtivos em todos os ambientesdas construções para promover aacessibilidade das pessoas com deficiência ecom necessidades especiais de locomoção –idosos, gestantes, crianças, obesos etc.

O código de Obras com uma abordageminovadora nestes campos será um comple-mento imprescindível na implementação damobilidade urbana.

Código de Posturas

O Código de Posturas estabelece, em linhasgerais, condições físicas e comportamentaispara o bom convívio nas áreas urbanas.

A efetiva contribuição dos dispositivos doCódigo de Posturas no tocante à mobilidadeurbana pode ser exemplificada através dasorientações de utilização dos espaçospúblicos (sistema viário, calçadas incluídas,por exemplo). O freqüente uso de mesas debares em calçadas (empachamento) pode terseus limites estabelecidos em tal instrumentolegal, de modo a não prejudicar as condiçõesde mobilidade da cidade. Outras formas decontribuição do Código de Posturas nasquestões relativas à mobilidade urbana são:

• a definição de horários para carga edescarga de mercadorias deestabelecimentos comerciais;

• a definição de locais para o comércioambulante (camelôs);

• o estabelecimento de critérios para aimplantação de mobiliários urbanosnas áreas públicas.

O Código de Obras e Edificações permite estabelecer, entreoutras, as normas de execução de calçadas, suas característicastécnicas e adaptações dos passeios junto às faixas de travessia.

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VII. Estatuto da Cidade: instrumentos para indução dodesenvolvimento urbano e da mobilidade

Alguns dos instrumentos voltados para aindução do desenvolvimento urbano podemser utilizados como instrumentos depromoção da mobilidade. Tratam-seespecialmente dos instrumentos previstos noart.182 da Constituição Federal(parcelamento, edificação ou utilizaçãocompulsórios, IPTU progressivo no tempo edesapropriação com pagamento em títulosda dívida pública), o direito de preempção,a outorga onerosa do direito de construir, asoperações urbanas consorciadas e atransferência do direito de construir.

Instrumentos do artigo 182 daConstituição Federal

O Estatuto estabelece que “Lei municipalespecífica para área incluída no plano diretorpoderá determinar o parcelamento, aedificação ou a utilização compulsórios dosolo urbano não edificado, subutilizado ou nãoutilizado”(art. 5o). Considera-se subutilizado oimóvel cujo aproveitamento mínimo sejainferior ao mínimo definido no plano diretorou em legislação dele decorrente, que tambémestabelecerá as condições e os prazos paraimplementação da referida obrigação.

Em caso de descumprimento das condiçõese dos prazos previstos, o Municípioprocederá à aplicação do imposto sobre apropriedade predial e territorial urbana(IPTU) progressivo no tempo, mediante amajoração da alíquota pelo prazo de cincoanos consecutivos. O valor da alíquota seráfixado na lei específica que regulamentará aaplicação do parcelamento, edificação ouutilização compulsórios.

Decorridos cinco anos de cobrança do IPTUprogressivo sem que o proprietário tenhacumprido a obrigação de parcelamento,edificação ou utilização, o Município poderáproceder à desapropriação do imóvel, com

pagamento em títulos da dívida pública, quedeverão ser aprovados pelo Senado Federal.

Na implementação do IPTU progressivo notempo deve predominar o caráter extrafiscaldo instrumento, pois o objetivo não éproporcionar aumento da arrecadação, masdar aos municípios meios para intervir nomercado de terras e direcionar odesenvolvimento urbano, promovendo aocupação das áreas prioritárias para oadensamento de acordo com o quedetermina o Plano Diretor.

O Estatuto estabelece também que o PoderPúblico municipal poderá facultar aoproprietário da área atingida oestabelecimento de consórcio imobiliário(art. 46), que consiste na transferência doimóvel do proprietário ao Poder Públicomunicipal para a implementação de planosde urbanização ou edificação. Após arealização das obras definidas o proprietáriorecebe, como pagamento, unidadesimobiliárias devidamente urbanizadas ouedificadas e o valor das unidades imobiliáriasa serem entregues ao proprietário serácorrespondente ao valor do imóvel antes daexecução das obras, observadas asdisposições do Estatuto referentes ao valorda indenização (art. 8o).

A regulamentação do conjunto dosinstrumentos constitucionais de políticaurbana constitui o principal instrumento doEstatuto e dá um novo poder ao municípiona indução do desenvolvimento urbano ena implementação da função social dapropriedade.

A delimitação de área para a aplicação dosinstrumentos de parcelamento, edificação ouutilização compulsórios e implementação doIPTU progressivo no tempo pode se constituirem importante instrumento na promoçãoda mobilidade urbana sustentável pois, ao

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induzir a consolidação das áreas centrais epromover o maior aproveitamento da infra-estrutura instalada e dos equipamentosexistentes, atua no sentido de diminuir anecessidade de novos deslocamentos, aliviaa pressão por novas ocupações periféricas einvestimentos em sistema viário e transportes.Uma regulamentação do instrumento voltadapara a promoção da justiça social deve incluirtambém a promoção da oferta de habitaçãonas áreas centrais para a população de baixarenda que hoje ocupam áreas periféricas etêm as maiores restrições de mobilidade.

Os órgãos municipais responsáveis pela áreade transporte, trânsito e sistema viário,portanto, devem ver na regulamentaçãomunicipal do IPTU progressivo no tempo –e, portanto, na elaboração ou revisão doPlano Diretor – um campo importante de

implementação da estratégia da melhoria damobilidade e um espaço de construção deuma atuação coordenada com os setoresmunicipais afetos à política urbana, nosentido de indicar as áreas bem servidas porequipamentos, infra-estrutura e serviços e asáreas prioritárias onde novos investimentosestruturantes devem ser realizados.

Para regulamentação e delimitação de áreapara aplicação deste instrumento, entretanto,é importante que o município disponha deum cadastro imobiliário atualizado einformações confiáveis e organizadas sobrea oferta de equipamentos e serviços e sobrea dinâmica imobiliária e populacional.Considerando que a maior parte dosmunicípios brasileiros não possui cadastrosatualizados sobre o uso e ocupação do soloe conseqüentemente não contam com uma

O levantamento cadastral de Piracicaba mostra a dispersão dos parcelamentos e a existência de 31% delotes vagos (Fonte: IBAM – Área de Organização e Gestão, Assessoria de Geoprocessamento, 2001).

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política fiscal adequada, ficam claras aslimitações que devem ser enfrentadas paraimplementação do IPTU progressivo notempo.

Longe de ser uma panacéia para oenfrentamento de todos os males dodesenvolvimento urbano, a implementaçãodo IPTU progressivo no tempo exige uminvestimento em desenvolvimentoinstitucional e capacitação da administraçãopública municipal, um longo tempo dematuração e uma conjuntura política localfavorável, além de uma desejável articulaçãocom outros instrumentos de recuperação demais valias fundiárias produzidas a partir doinvestimento público. Assim, o municípiodeve delimitar uma área para aimplementação do instrumento compatívelcom suas prioridades e capacidadeinstitucional e implementar esforços voltadospara a mudança da cultura fiscal, o que exigeum trabalho de informação junto à populaçãoa respeito da importância da ocupação dosvazios urbanos para a construção de umacidade mais econômica, com menornecessidade de deslocamentos de pessoas,menos poluída e mais justa.

Municípios de porte e características distintase de diferentes regiões do país como SãoPaulo, Manaus, Macapá, Porto Alegre eCampina Grande do Sul, por exemplo, járegulamentaram o IPTU progressivo notempo, definindo áreas específicas eparâmetros nos seus planos diretores.

Direito de Preempção

O direito de preempção “confere ao PoderPúblico municipal preferência paraaquisição de imóvel urbano objeto dealienação onerosa entre particulares. Leimunicipal, baseada no plano diretor,delimitará as áreas em que incidirá o direitode preempção e fixará prazo de vigência,não superior a cinco anos, renovável a partirde um ano após o decurso do prazo inicialde vigência” (Artigo 25, Estatuto da Cidade).

O direito de preempção pode ser exercidosempre que o Poder Público necessitar deáreas para regularização fundiária, execuçãode programas e projetos habitacionais deinteresse social, constituição de reservafundiária, ordenamento e direcionamentoda expansão urbana, implantação deequipamentos urbanos e comunitários,criação de espaços públicos de lazer e áreasverdes, criação de unidades de conservaçãoou proteção de outras áreas de interesseambiental e proteção de áreas de interessehistórico, cultural ou paisagístico (artigo 26,Estatuto da Cidade).

O instrumento tem grande potencial de serutilizado em associação com programasvoltados para dirigir a expansão urbana parauma determinada área onde a estratégia delocalização dos equipamentos e infra-estrutura urbana admita alguma flexibilidade.O instrumento não é adequado para aaquisição de terrenos específicos necessáriospara a implantação exclusiva de novas vias esistemas de transporte em locais previamentedeterminados – cabe, neste caso, adesapropriação para fins de interesse público–, mas pode, por exemplo, ser utilizado demaneira associada, para assegurar a oferta deequipamentos e espaços públicos de lazer emáreas de projetos habitacionais próximos dosempreendimentos viários.

O exercício do direito de preempção permitea implementação de projetos integrados detransporte, saneamento ambiental ehabitação que podem estar definidos nostermos de uma operação urbana (ver adiante)ou serem financiados com recursos resultantesda tributação dos ganhos fundiáriosproporcionados pelos investimentos públicos.

Outorga Onerosa do Direitode Construir

De acordo com o Estatuto da Cidade, “oplano diretor poderá fixar áreas nas quais odireito de construir poderá ser exercidoacima do coeficiente de aproveitamentobásico adotado, mediante contrapartida a ser

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prestada pelo beneficiário” (art.28), podendoo plano diretor fixar coeficiente deaproveitamento básico único para toda azona urbana ou diferenciado para áreasespecíficas dentro da zona urbana. O planodiretor definiria, ainda, os limites máximosa serem atingidos pelos coeficientes deaproveitamento – que correspondem àrelação entre a área edificável e a área doterreno –, considerando a proporcionalidadeentre a infra-estrutura existente e o aumentode densidade esperado em cada área.

Além disso, o plano diretor poderá “fixaráreas nas quais poderá ser permitidaalteração de uso do solo, mediantecontrapartida a ser prestada pelobeneficiário” (Estatuto da Cidade, art. 29),tendo sido reservada para lei municipalespecífica o estabelecimento das condiçõesde aplicação do instrumento relativas à

fórmula de cálculo para a cobrança, os casospassíveis de isenção do pagamento daoutorga e a contrapartida do beneficiário(idem, art.30).

Segundo o Estatuto, os recursos auferidoscom a adoção da outorga onerosa do direitode construir e de alteração de uso podemser aplicados apenas com as seguintesfinalidades: “regularização fundiária,execução de programas e projetoshabitacionais de interesse social, constituiçãode reserva fundiária, ordenamento edirecionamento da expansão urbana,implantação de equipamentos urbanos ecomunitários, criação de espaços públicosde lazer e áreas verdes, criação de unidadesde conservação ou proteção de outras áreasde interesse ambiental, proteção de áreas deinteresse histórico, cultural ou paisagístico”(Estatuto da Cidade, art.26)”.

Cidade de Manaus – Plano Diretor

Áreas Urbanas para aplicação da Outorga Onerosa do Direito de Construir

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Se as contrapartidas incluem o ordenamentoe o direcionamento da expansão urbana e aimplantação de equipamentos urbanos ecomunitários, elas podem ser utilizadas paraprogramas de transporte e sistema viário,assim como podem financiar a melhoria damobilidade em assentamentos precários. Há,entretanto, que se ter o cuidado de garantirque as externalidades positivas ou negativasproporcionadas por estes investimentos sejamdistribuídas de forma justa.

Não são poucos os casos em queinvestimentos para o “ordenamento edirecionamento da expansão urbana” seconstituíram, de fato, em projetosconcentradores de renda que pouco ou nadacontribuíram para o desenvolvimentourbano ou para a melhoria da mobilidadeda população em geral. Como se trata aquida aplicação de contrapartidas capturadascom base em instituto orientado pelasdiretrizes do Estatuto (especialmente asdiretrizes que prevêem a justa distribuiçãodos ônus e benefícios da urbanização e acaptura da valorização fundiáriaproporcionada por investimentos públicos),é fundamental que na aplicação de recursosno ordenamento e direcionamento daexpansão urbana seja privilegiado umenfoque redistributivo, capaz de melhorar amobilidade das pessoas com maioresrestrições ao deslocamento e maioresdificuldades de acesso a bens e equipamentospúblicos.

Operações urbanas consorciadas

Inspiradas nas operações urbanas de SãoPaulo realizadas na década de 1990, asoperações urbanas consorciadas sãodefinidas no Estatuto como “o conjunto deintervenções e medidas coordenadas peloPoder Público municipal, com a participação

dos proprietários, moradores, usuáriospermanentes e investidores privados, com oobjetivo de alcançar em uma áreatransformações urbanísticas estruturais,melhorias sociais e a valorização ambiental”(Estatuto da Cidade, artigo 32).

A necessidade de coordenação pública,aliada à necessidade de recursos privadospara execução de intervenções urbanísticas,tem justificado a realização de grandesoperações urbanas, geralmente projetosapresentados como promotores dodesenvolvimento local e quase sempreenvolvendo a implementação de um novosistema viário ou a melhoria de obras viáriasestruturais.

As operações urbanas podem servir parafinanciar o setor de transporte e mobilidadeurbana por meio da definição de um projetoe programa de investimentos que inclua aexigência de contrapartidas para aconcessão do direito de aumento de índicesconstrutivos ou de mudança de uso do soloassociada com a construção de obras viáriase equipamentos de transporte públicocoletivo.

A realização da operação deve ser sempreorientada pela caracterização do interessesocial do projeto. De acordo com asdiretrizes e critérios definidos no PlanoDiretor para a aplicação das operações, oMunicípio deve instituir uma lei que delimiteas áreas sujeitas a operação e que contenhao Plano da Operação especificando afinalidade, características, exigências econtrapartidas da operação.

Mediante as Operações UrbanasConsorciadas, o Município pode optar porcaptar recursos junto ao mercado, parafinanciamento de obras e equipamentossociais urbanos, sistema adotado em algumas

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Operações Urbanas de São Paulo como ade Água Espraiada, descrita adiante.

Nesse caso, deve-se prever, na Lei deOperações Consorciadas, a emissão de umaquantidade determinada de títulos:certificados de potencial adicional deconstrução – CEPACs, a serem alienados –alienação onerosa – e negociados livrementeno mercado para serem utilizadosexclusivamente no pagamento das obrasnecessárias à própria operação.

Os títulos têm a característica de nãopoderem ser resgatados em espécie pelovalor pago. Eles só podem ser convertidosem direito adicional de construir – alémdaqueles estabelecidos pela legislação de usoe ocupação do solo – até o limite permitidoem lei para a operação urbana consorciada

Os recursos gerados na negociação dostítulos são extra-orçamentários e nãoconfiguram aumento de endividamento dosmunicípios, além dos estabelecidos pela Leide Responsabilidade Fiscal (LC101/2000) epelas regras de contingenciamento de créditoao setor público.

Sempre será possível existir um componentede imprevisibilidade acerca dos resultadosde qualquer projeto urbano que dependa dasexpectativas de empreendedores privados,das motivações dos adquirentes de direitosconstrutivos, dos eventuais compradoresfinais e das condições do financiamento.Trata-se de um processo complexo que oMunicípio deve gerenciar com competênciae cuidado em avaliar o interesse público eos impactos ambientais, e sociais.

Muito embora as operações possam serconcebidas como formas de evitar odirecionamento de recursos públicos paraprojetos que beneficiem atores privados – eassim reservar o investimento público apenaspara as áreas mais carentes – na prática,como nos casos das operações Faria Lima eÁgua Espraiada em São Paulo (ambasrelacionadas à implantação de obras viáriasimportantes), a alavancagem do projetofreqüentemente depende não apenas dachancela pública através da coordenação ede parâmetros urbanísticos especiais, mas,também, de recursos públicos capazes defuncionar como “âncoras”.

Área da Operação de Água Espraiada

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Operação urbana consorciada Água Espraiada São Paulo

Criada pela lei nº 13.260, de 28.12.2001

Estabelece diretrizes urbanísticas para a área de influência da atual Av. Água Espraiada, deinterligação da Marginal do Rio Pinheiros com a Rodovia dos Imigrantes.

Com previsão de conclusão em 15 anos, inclui:

• Desapropriações para implantação das intervenções

• Conclusão da Av. Água Espraiada e complexo de pontes• Implantação de unidades de HIS• Prolongamento da Av. Chucri Zaidan

• Implantação de áreas verdes e espaços públicos

• Implementação de programas públicos de atendimento econômico e social.

Foram realizados estudos de viabilidade econômica e criado um Grupo Gestor composto porrepresentantes do poder público e da sociedade para garantir estabilidade na legislação daOperação.

• Estrutura da Oferta: Oferta Pública de CEPAC

• Distribuição: Em 1 ou mais leilões públicos• Quantidade de CEPAC a serem emitidos: Até 3.750.000• Valor total das Emissões: R$ 1.125 milhões• Valor mínimo do título: R$ 300,00• Prazo estimado: 15 anos• Mercado secundário: Os CEPAC serão negociados no SOMA• Emissora: Prefeitura do Município de São Paulo

• Banco Coordenador: BB Banco de Investimento S.A.

• Banco Fiscalizador: Caixa Econômica Federal

Primeiras Intervenções:

Implantação de duas pontes estaiadassobre o Rio Pinheiros, na interligação daAv. Águas Espraiadas, com a marginal doRio Pinheiros, objetivando:

• facilitar o fluxo de veículos naregião

• contribuir com a integração dosbairros lindeiros ao Rio Pinheiros

• proporcionar uma nova e forteidentidade urbana na cidade

• prazo de execução: 18 meses daprimeira ordem de serviço(expedida em 16.10.03)

• custo original: RS 146.998.994,29 (janeiro 2003)

Fonte: Apresentação de Carlos Fernando Costa, ex-chefe de gabinete da Prefeitura Municipal de SãoPaulo, Coordenador e Consultor em Políticas Públicas da Fundação Getulio Vargas no seminário

Financiamento e Oportunidades de PPP no Transporte urbano, Brasília, 19 e 20 de maio de 2005.

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Operação Urbana Barreiro

O Plano Diretor de Belo Horizonte de 1996 estabeleceu diretrizes para o fortalecimento e arti-culação dos centros regionais da cidade, mediante a implantação do sistema de transporte tron-co-alimentado, de estações de integração e a localização de empreendimentos de grande porte.

Para atender essas diretrizes, instituiu também a possibilidade do Município realizar intervençõesatravés de Operações Urbanas com a iniciativa privada. A Lei Municipal nº 7.928 de 28 deDezembro de 1999 regulamentou as Operações Urbanas na implementação do BHBUS.

Com base nesse marco conceitual e jurídico foi montada a Operação Urbana Barreto, concebidade forma a impactar o sistema de mobilidade urbana no local em três áreas de atuação:

Operacional: a cargo do Poder Público, incluindo áreas para a circulação de ônibus e depassageiros, para as funções administrativas, de apoio e estocagem.

Empresarial: criando áreas e edificações destinadas ao uso comercial, de serviços e residencial,que se incorporam à estrutura operacional, destinadas a financiar os investimentos.

Sistema do Entorno: Intervenções na malha urbana circundante, destinadas a mitigar einternalizar os aspectos negativos do projeto.

Em 27 de outubro de 2.000 foi realizada a Concorrência Pública 03/2.000, operação urbana01/1.999 Contrato 887 para contratação dos Estudos de Impacto Ambiental EIA /RIMA, doProjeto Licenciado da Estação de Integração, do Projeto Executivo da estrutura Operacionale de um Projeto Empresarial Preliminar com elementos básicos para estudo da viabilidade,além de outros elementos de contrato. A forma prevista do contrato foi a de preço global(empreitada). O projeto resultou nos seguintes componentes:

Projeto Estação Barreiro

• Área do terreno - 35.677m2

• Área total de construção - 85.000m2

• Área Líquida Estrutura Operacional - 17.969m2

• Estacionamento 10.224m2

• Passarela de pedestre ligando o Barreiro ao Santa Margarida

• Área reservada para a Estrutura Empresarial - 50.000m2

Medidas mitigadoras

• Circulação Viária Barreiro• Alargamento da Av. Afonso Vaz de Melo

• Viaduto sobre a linha férrea

O sucesso da parceria lograda na OperaçãoUrbana Barreto se explica pelo equilíbrioalcançado na formulação dos objetivos dointeresse público e as condições oferecidaspara despertar o interesse da iniciativaprivada.

Fonte: BHTRANS. Apresentação de Marcelo Cintra do Amaral. Gerente de Coordenação de MobilidadeUrbana no Seminário “Financiamento e Oportunidades de PPP no Transporte Urbano”, Brasília, 19 e20 de maio de 2005

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VIII. Outros Instrumentos

Existem outro conjunto de instrumentos emedidas importantes a serem utilizadospelos Municípios na promoção damobilidade. Destacam-se os projetos dealinhamento que definem futuroslogradouros públicos ou adaptam osexistentes além das leis referentes a Estudosde Impacto de Vizinhança e de ImpactoAmbiental e os dispositivos referentes àregulação e controle da implementação dePólos Geradores de Tráfego.

Projetos de Alinhamento

Nos Municípios que devem elaborar PlanosDiretores de Transporte e Mobilidade – aSeMOB pretende estimular aqueles compopulação acima de 60.000 habitantes – todosos projetos viários nas áreas consolidadas e deexpansão urbana devem observar as diretrizesdeste plano e induzir a implementação destasdiretrizes nos novos projetos de parcelamento.

Os projetos de logradouros públicos, ou seja,expansão da malha viária, são importantes,especialmente nas áreas de expansão urbana,constituindo-se em reserva de área paraimplementação de sistema viário capaz desuportar o novo desenvolvimento urbano.Contudo, devem ser geridos com especial cui-dado para que não se conformem em merosentraves para a realização de atividades, emvez de serem orientadores da continuidade dosistema viário, principalmente nos novos lotea-mentos, resultando na melhoria da circulação.

Alguns Municípios têm atuado, mediante de-creto do Prefeito ou outro instrumento legal,na implantação de projetos de desenho urba-no ou na adaptação ou previsão de logradourospúblicos que precisam para sua execução deimpor restrições à construção nos lotes urbanos.

Em áreas consolidadas da cidade, projetos dealinhamento procuram adaptar as dimensõesde logradouros à novas demandas e podem

contribuir para melhorar a circulação, nãosó de veículos, mas de pessoas, regularizandocalçadas e criando espaços públicos.

No Município do Rio de Janeiro, por exemplo,existem mais de 10 mil projetos aprovados dealinhamento que correspondem a desenhos delogradouros projetados que se superpõem aoslotes e logradouros existentes. Trata-se, naverdade, de reserva de área para aimplementação de sistema viário e de umaforma de diminuir os custos com futurasdesapropriações, uma vez que – na maioriados casos – a construção nos lotes atingidospor projeto de alinhamento só pode serefetuada após doação da área afetada para aPrefeitura. Entretanto, como os lotes não sãotodos construídos de uma vez e como as áreasafetadas pelos projetos de alinhamento muitasvezes já estão ocupadas por edificações, ologradouro projetado raramente se viabilizae, quando assim acontece, são necessáriasmuitas desapropriações.

As diretrizes viárias e os projetos dealinhamento e similares, portanto, não devemter uma aplicação indiscriminada, mas estarvoltados para orientar a implementação desistema viário nas áreas de expansão urbana

Apesar das necessidades de regularização das calçadas, os projetosde alinhamento são de difícil implementação.

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e corredores viários mais importantes dacidade. É necessário que os projetos dedesenho urbano e de alinhamento sejamelaborados de acordo com as disposições doPlano Diretor e do Plano Diretor de Transportee Mobilidade e que sejam atualizados de formaque não se constituam em exigênciasdesnecessárias e incompatíveis com os Planos.

A Regulação de Pólos Geradoresde Tráfego

Os empreendimentos geradores de viagens,denominados na literatura como pólosgeradores de tráfego, segundoo DENATRAN (2001), sãoempreendimentos que atraemou produzem grande númerode veículos, causando reflexosnegativos na circulação viáriaem seu entorno imediato,podendo prejudicar aacessibilidade de toda a regiãoe agravar as condições desegurança de veículos epedestres. Como exemplopodem ser citados shopping-centers,faculdades, hospitais, prédios de escritórios,condomínios ou grupamentos residenciais,áreas de comércio e serviços, dentre outros.

As principais análises a serem consideradasna implantação de empreendimentosgeradores de viagens são:

• Análise dos impactos sobre os sistemasviários, de transporte e acessibilidade,incluindo congestionamentos, pontoscríticos de circulação e segurança,alteração da capacidade das vias,escassez de vagas de estacionamento e,tão importante como os impactos nosistema viário, a demanda gerada paraos sistemas de transporte coletivo,devendo tais elementos serem avaliadosa curto, médio e longo prazos.

• Análise do projeto arquitetônico doempreendimento, com destaque paraas características da acessibilidade dos

acessos para pedestres, ciclistas eveículos, elementos de circulaçãointernos ao empreendimento, vagas deestacionamento internas e externas eáreas de carga e descarga, atendimentoà mobilidade de pedestres, ciclistas epessoas com deficiência e possibilidadede integração a modos de transportecoletivo.

• Análise dos impactos sobre os padrõesde uso e ocupação do solo no entornodo empreendimento no curto, médioe longo prazos, incluindo a análise daalteração da dinâmica urbana no que

refere a novas construções, aatividades existentes edemanda por novas atividadese ocupação de terrenos vazios.

No caso da avaliação para aimplantação de um novoempreendimento, a análise detais elementos possibilita aosgestores e planejadores verificarse a área é capaz de comportá-lo, ou quais medidas

mitigadoras e compensatórias devem seradotadas para viabilizar sua implantação. Aanálise de empreendimentos já implantados,possibilita a proposição de medidasmitigadoras para os impactos detectados.

O dispositivo legal que regulamenta ocontrole do impacto na geração de tráfego,deve estar coerente com as leis urbanísticas,em especial a que regulamenta o uso eocupação do solo e o código de obras, ecom os critérios e definições estabelecidospara o estudo prévio de impacto devizinhança e o estudo prévio de impactoambiental. Deve também classificar asatividades segundo o seu potencial nageração de tráfego e definir os procedimentosde licenciamento a serem observados.

É importante que o Município condicione olicenciamento de empreendimentos geradoresde viagens à apreciação dos órgãosresponsáveis pelo meio ambiente e pela

É importante que oMunicípio condicione o

licenciamento deempreendimentos

geradores de viagens àapreciação dos órgãosresponsáveis pelo meio

ambiente e pelacirculação viária

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circulação viária, os quais podem exigiralterações de projeto, ações de mitigação deimpactos ou opinar de forma contrária à suaimplantação.

Estudo prévio de Impacto deVizinhança EIV e Estudo Prévio deImpacto Ambiental EIA

O Estatuto da Cidade estabelece que a “leimunicipal definirá os empreendimentos eatividades privadas ou públicas, situadas emárea urbana, que dependerão de elaboraçãode estudo prévio de impacto de vizinhança

(EIV) para obter as licenças ou autorizaçõesde construção, ampliação ou funcionamentoa cargo do Poder Público Municipal”(Estatuto,art.36).

Com o objetivo de assegurar a qualidade devida da população no que diz respeito aospossíveis impactos dos empreendimentos, oEIV exige, como condição para a obtenção delicenças ou autorizações de construção,ampliação ou funcionamento de determinadasatividades, a análise de uma série de questões,entre elas, a geração de tráfego e a demandapor transporte público decorrente daimplementação da nova atividade.

Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança no Município de Manaus

O Município de Manaus regulamentou o Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança pormeio da definição de critério gerais no seu Plano Diretor e da sua regulamentação na Leide Uso e Ocupação do Solo.

A lei define os empreendimentos e atividades que devem se sujeitar ao Estudo Prévio deImpacto de Vizinhança e estabelece que o “Poder Executivo Municipal poderá condicionara aprovação do empreendimento ou atividade ao cumprimento pelo empreendedor e asuas expensas, de medidas mitigadoras ou compensatórias que atenuem o impacto que oprojeto acarretará”(art. 100).

As articulações entre a promoção da mobilidade urbana e o estudo de impacto vizinhançaficam claras quando se observam os cuidados reservados à circulação incluídos no artigoreservado ao conteúdo mínimo da análise do EIV:

I - a compatibilização do estabelecimento ou empreendimento com as diretrizes de uso eatividades indicadas para a UES – Unidades Espaciais de Planejamento – ou CorredorUrbano no qual será implantada;

II - a manutenção e valorização do Patrimônio Ambiental, natural ou cultural, na UES ouno Corredor Urbano no qual será implantado ou no seu entorno;

III - a adequação à estrutura urbana, sobretudo quanto ao sistema viário, fluxos, segurança,sossego e saúde dos habitantes e equipamentos públicos comunitários;

IV - a adequação ao ambiente, em especial quanto à poluição;

V - a adequação à infra-estrutura urbana;

VI - a adequação à paisagem natural ou construída;

VII - a adequação quanto aos usos e às atividades do entorno imediato.

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O Relatório de Impacto de Vizinhança de Campina Grande do Sul

De acordo com a Lei de Uso e Ocupação do Solo de Campina Grande do Sul, Paraná,aprovada no final de 2004, o Relatório de Impacto de Vizinhança – RIV deverá ser elaboradode acordo com diretrizes expedidas pelo órgão municipal competente, devendo conter,no mínimo, a caracterização do empreendimento ou atividade, a caracterização da áreade influência do empreendimento ou atividade no período de elaboração do RIV, aavaliação do impacto potencial ou efetivo do empreendimento ou atividade e a proposiçãode medidas mitigadoras e compensatórias, considerando todas as alternativas técnicaspossíveis, estimando-se o custo e descrevendo-se os efeitos esperados da implantação.

A lei detalha o conteúdo da caracterização do empreendimento ou atividade e da suaárea de influência e dispõe ainda que “em razão dos tipos de impactos identificados e dalocalização do empreendimento ou atividade, o setor municipal competente poderá exigira análise ou a contemplação de outros aspectos, tais como: a dinâmica demográfica ecaracterísticas socioeconômicas da população residente, a existência de barreiras paraacessibilidade, a deficiência quantitativa ou qualitativa preexistente na oferta deequipamentos urbanos ou comunitários e na prestação de serviços públicos na área deinfluência.

Além disso, podem ser exigidos programas de acompanhamento e monitoramento dosimpactos, indicando medidas preventivas, compensatórias, corretivas ou mitigadoras, ametodologia e os parâmetros a serem adotados, bem como os prazos de execução.

O Relatório de Impacto de Vizinhança – RIVé o instrumento que reúne o conjunto deestudos e documentos destinados àidentificação e à avaliação dos impactosnegativos e positivos decorrentes daimplantação de empreendimento ou deatividade em determinado local, e quevisem, ao final, estabelecer medidas quepropiciem a redução ou eliminação dospossíveis impactos negativos potenciais ouefetivos.

A elaboração do estudo prévio de impactode vizinhança, contudo, não substitui a

elaboração e a aprovação do Estudo Préviode Impacto Ambiental – EIA, que deveobservar os termos da legislação ambientalmunicipal, estadual e federal e que se refereà implementação de atividades ou àconstrução de obras potencialmentecausadoras de significativa degradação domeio ambiente, geralmente grandes obrascomo, por exemplo, a implementação denovas vias estruturais e a construção eoperação de estruturas de transporte coletivosobre trilhos, entre outros investimentosrelacionados à mobilidade urbana.

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Estudo de Impacto de Vizinhança em Macapá

As características específicas dos diferentes Municípios, a conjuntura política, a estruturainstitucional e a representação social dos empreendimentos e atividades, implicamdiferentes classificações de impacto e regulamentações do Estudo de Impacto deVizinhança.

A lei de uso e ocupação do solo de Macapá – AP, por exemplo, define que, para obter aslicenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento, os seguintesempreendimentos e atividades devem se sujeitar ao Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança– EIV (Macapá-AP, LUOS, art. 67):

• casas noturnas;

• comércio atacadista e depósitos com área útil igual ou superior a 2.000m2;

• comércio de produtos alimentícios, com área útil igual ou superior a 1.000 m2;

• outros tipos de comércio e serviços com área útil igual ou superior a 5.000m2;

• determinados tipos de depósitos ou postos de revenda de gás;

• edificações de segurança pública;

• estabelecimentos de ensino com área útil principal superior a 1.000m2 ;

• escola especial com área útil principal superior a 500m2;

• estacionamento ou garagem para mais de 100 (cem) veículos;

• estacionamento geral ou garagem geral;

• hospital;

• hotel com área de terreno igual ou superior a 1.000m2 ;

• templo e local de culto em geral;

• atividades e instalações especiais, conforme definidas no artigo 29 desta lei;

• empreendimentos de impacto urbano e ambiental.

Além disso, a lei define como empreendimentos de impacto urbano e ambiental aquelesque possuírem pelo menos uma das seguintes características:

• localização em terreno com área superior a 2ha (dois hectares);

• área de construção superior a 5.000m2 (cinco mil metros quadrados);

• demanda por número de vagas de estacionamento superior a 100 (cem), de acordocomo as exigências do Quadro de Vagas de Garagem e Estacionamentos, no Anexo VI;

• submissão ao licenciamento ambiental exigido pelo órgão estadual responsável.

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IX - Promoção da acessibilidade física

O Estatuto da Cidade determina que cidadescom mais de 500 mil habitantes devem elaborarseus Planos de Transporte Urbano Integrado –Planos de Transporte e Mobilidade, segundo aresolução nº 34, de 1º de julho de 2005, doConselho das Cidades – de forma compatívelcom o Plano Diretor ou nele inserido (Estatutoda Cidade, art. 41). Deve-se considerar aindaque a secretaria de Transporte e da mobilidaderecomenda ampliar a exigência da elaboraçãodo Plano para as cidades com população acimade 60.000 habitantes.

A infra-estrutura física da mobilidade é o maisforte elemento estruturador do espaço urbano.As intervenções que levam à implementaçãodos diversos sistemas de mobilidade urbanatêm como conseqüência um grande impactonos espaços de uso público abrindo a cidadepara todos os habitantes e promovendo seusencontros e suas inter-relações.

A mobilidade urbana, entretanto, como foi vistonos capítulos anteriores, requer não apenasdiretrizes, medidas institucionais, instrumentos,programas e ações voltados para aumentar aeficiência do sistema viário, do transporte e dotrânsito, mas, principalmente, a valorização damobilidade do cidadão e do transporte públicocoletivo, assim como a valorização dasalternativas não motorizadas de mobilidade ea qualificação do espaço urbano, representadapelos investimentos nos passeios, na arborizaçãoe na produção de espaços e equipamentospúblicos que permitam a acessibilidade e amobilidade a todos os cidadãos.

A promoção da acessibilidade

Apesar de representarem pelo menos 10% dapopulação da planeta, a maioria das pessoascom deficiência, constituída também poridosos e crianças não é vista em nossas cidadesporque o espaço urbano, as edificações e otransporte as impedem de circular comconforto, segurança e autonomia.

O conjunto da população brasileira estáaumentando e a expectativa de vida também.Em 1999, 8% da população, cerca de 13,5milhões, eram compostos por pessoas com maisde 60 anos. O censo de 2000 indica 14,4%ou 25 milhões de pessoas com deficiências.Por outro lado, a expectativa de vida tambémestá aumentando, o que favorece oaparecimento de certas limitações demobilidade. A média sobre expectativa de vidaem 1998 era de 68,1 anos, em 1999 chegou a68,4 anos e em 2003 a média chegou a 71anos. Ter acesso, acessibilidade, é direito de

Adaptar a cidade às necessidades de todos os habitantes é umdos princípios da política de Mobilidade.

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todos os cidadãos e as cidades, projetadas econstruídas considerando pessoas semdificuldades devem se adaptar às diferençasde seus habitantes.

A implementação da política de mobilidadeinclui a promoção da acessibilidade, queelimine as barreiras físicas que impedem acirculação e integração social de pessoas comdificuldade de locomoção. Como foi enfa-tizado antes, o sucesso da implementação deuma política de mobilidade urbana dependeda concepção de uma política de desenvol-vimento urbano sensível aos princípios daintegração dos cidadãos e atua na direção daconstrução da cidade para todos.

O Decreto nº 5.296, de 2 de dezembro de2004, que regulamenta as leis nº 10.048, de 8de novembro de 2000, que dá prioridade deatendimento, e nº 10.098, de 19 de novembrode 2000, que estabelece normas e critérios

O Programa Brasil Acessível

O Programa tem o objetivo de estimular e apoiar os governos municipais e estaduais adesenvolver ações que garantam a acessibilidade para pessoas com restrição de mobilidadeaos sistemas de transportes, equipamentos urbanos e a circulação em áreas públicas.Trata-se de incluir, no processo de construção das cidades, uma nova visão que considere oacesso universal ao espaço público.

Para sua Implementação, os municípios serão estimulados a aderirem ao Programa, mediantea elaboração de um Programa Municipal de Intervenções, com o apoio do Ministério dasCidades. Inicialmente estão previstas três etapas de trabalho, que serão implementadasapós a adesão formal do município.

Na primeira, o Ministério das Cidades oferece os instrumentos para capacitação de pessoale elaboração de um diagnóstico sobre a legislação local e as condições de acessibilidadede idosos e pessoas com deficiência, abrangendo os serviços públicos essenciais e asáreas públicas de circulação.

Na segunda etapa, os municípios elaborarão um plano diretor de acessibilidade,compreendendo a alteração da legislação municipal necessária para evitar-se a construçãode novas barreiras arquitetônicas, as intervenções emergenciais para a garantia do acessoaos serviços essenciais e as ações de longo prazo.

Na terceira etapa serão elaborados os projetos executivos das intervenções propostas,destinados recursos do orçamento municipal para a execução do plano diretor deacessibilidade, que servirão de contrapartida aos recursos provenientes do orçamento doMinistério das Cidades, direcionados para os projetos selecionados.

básicos para a acessibilidade das pessoas comdeficiência ou com mobilidade reduzida,contêm disposições para a promoção daacessibilidade nos sistemas de comunicação esinalização, no patrimônio histórico, nahabitação social e no transporte coletivo,impõe critérios para o espaço e mobiliáriosurbanos e para as edificações e incorpora aNBR 9050 como referência.

Segundo o Decreto, os sistemas de transportecoletivo são considerados acessíveis quandotodos os seus elementos são concebidos,organizados, implantados e adaptadossegundo o conceito de desenho universal,garantindo o uso pleno com segurança eautonomia por todas as pessoas.

É preciso, agora, que os municípios façam asua parte e implementem medidas necessáriaspara garantir a acessibilidade e a mobilidadea todos os cidadãos – não apenas os jovens e

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fortes, mas também para as pessoas comdeficiência, idosos e crianças.

Os instrumentos de operacionalização dapolítica urbana, consubstanciada nas estratégiasdo Plano Diretor e no conjunto da legislaçãourbanística, revestem-se de redobradaimportância para a efetivação da acessibilidade,ao serem concebidos ou adaptados emconsonância com os conceitos de desenhouniversal (que sirva ao máximode pessoas de diferentes tipos) erota acessível (segura e livre debarreiras à circulação).

A legislação urbanística podecontribuir, e muito, para aimplementação de um PlanoMunicipal de Acessibilidadeque defina diretrizes e açõesem acessibilidade. Segundo otexto apresentado na CâmaraTécnica para a discussão daregulamentação da Lei Federalnº 10.098/00, a legislaçãourbanística municipal deveriaser adequada a partir dasseguintes recomendações:• exigir a garantia da faixa

mínima para circulação de pedestreslivre de obstáculos, rebaixamento deguias com faixa tátil, um traçado das viasque permita cruzamentos mais segurose a execução da calçada conforme asdeterminações do decreto nº 5.296/04e a NBR9050 na legislação deparcelamento do solo;

• garantir os 2% de vagas nosestacionamentos para portadores dedeficiência em função do planejamentodo uso do solo, na lei de zoneamentomunicipal;

• garantir a instalação e sinalização demobiliário urbano adequado, disciplinara propaganda e a instalação de feiras ecamelôs no Código de Posturas;

• nas leis sobre patrimônio histórico ecultural deve prevalecer o máximograu de acessibilidade com o mínimoda alteração do imóvel;

• exigir a garantia de acesso da rua a todaedificação de uso público ou coletivo,banheiro acessível, elevadores com me-didas compatíveis, entre outros, assegu-rando a adequação dos parâmetros téc-nicos estabelecidos no Decreto nº 5.296e na NBR9050, no Código de Obras;

• incluir estratégias que favorecem amobilidade urbana com prioridade aopedestre, no Plano Diretor.

Mobilidade em áreasde difícil acesso

A prestação do serviço detransporte coletivo tem porprincípio básico o atendimentoa todas as pessoas, especial-mente por se tratar de um dosprincipais mecanismos deinclusão social do cidadão. Noentanto, e principalmente nasáreas ocupadas pela populaçãode baixa renda, o acesso aosistema operado por ônibus

convencional torna-se difícil, eaté mesmo impossível, quer pelodesenho estreito e sinuoso dasvias, quer pelas rampas íngremes.

Desta forma, é comum que, a população tenhaque percorrer penosos e longos caminhos paraacessar o sistema de transporte.

Para transpor estes obstáculos, existe comoopção serviço operado por veículo depequeno porte para atender as demandas decomunidades que apresentem dificuldade deacesso aos serviços tradicionais, ou até mesmoatender determinado volume de passageirosque não viabiliza a exploração econômicado uso dos ônibus convencionais.

Este tipo de serviço, cujas linhas sãodenominadas comumente como devizinhança, liga a comunidade selecionadaao local mais próximo em que passe uma linharegular do sistema convencional, sendo feitaa devida integração entre os dois tipos deserviço, ou seja, é um serviço complementarque amplia a área de atendimento a um custoreduzido.

É necessário melhorar ascondições de mobilidade das

pessoas com deficiência

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X - Considerações finais

As diretrizes e princípios definidos na 1a

Conferência Nacional da Cidade e asdiretrizes estabelecidas pelo Estatuto daCidade são as principais referências para asquestões e recomendações aqui apresentadas.

A intenção deste trabalho foi oferecer aosMunicípios em especial, mas também aosEstados e ao Distrito Federal, uma leitura daspossibilidades de operacionalização doconceito de Mobilidade Urbana Sustentável,que está na base das diretrizes das PolíticasNacionais de Desenvolvimento Urbano e deMobilidade Urbana.

Como foi analisado no texto, aimplementação de uma política demobilidade urbana não pode ser dissociadade uma política de desenvolvimento urbanoque, por sua vez, considere os princípios damobilidade em suasestratégias, diretrizes einstrumentos. Aracionalização do uso dosolo e o crescimentointeligente das cidadespor meio da utilizaçãodos instrumentos reunidosno Estatuto das Cidadesamplia as perspectivaspara essa integração. Oconhecimento daspotencialidades dos instrumentos do Estatutopor parte dos gestores públicos poderácontribuir para o reordenamento territorial,a promoção da mobilidade e odesenvolvimento mais harmônico einclusivo das cidades.

A política de Mobilidade Urbana não podeser dissociada também, das questõesambientais, pois está diretamenterelacionada às mudanças dos padrões deProdução e Consumo que procuram aredução de custos e desperdícios do

processo de reprodução social da cidade pormeio do dimensionamento da matrizenergética e da adoção de tecnologiaslimpas.

A integração da Mobilidade com as Políticasde Habitação e Saneamento Ambiental foitambém aqui exposta. A localização dahabitação na cidade, a relação dos locais demoradia e trabalho, a articulação dos usosurbanos para minimizar deslocamentos depessoas e viagens motorizados, e aacessibilidade nos projetos habitacionais,entre outras considerações devem estarpresentes na definição das políticas do setorbem como na elaboração da legislaçãourbanística em especial no que diz respeitoà regulamentação de uso e ocupação dosolo, o parcelamento da terra e o Código de

Obras e Edificações.

A exigência de umaarticulação entre o PlanoDiretor Urbano e os planoslocais de saneamento e demobilidade urbana derivada convergência dosprincípios de prover acessoà população de baixa rendaaos serviços e equipa-mentos públicos e ao deminimizar os impactos da

ocupação urbana no meio ambiente, emespecial sobre os recursos hídricos.

Os desafios para a implementação e gestão daMobilidade Urbana são evidentes. Por um lado,esforços de articulação requeridos paraconsolidar a intersetorialidade que o conceitode mobilidade requer nas ações dos gestorespúblicos e na sociedade. Por outro lado, acoordenação da atuação de todas as instituiçõesenvolvidas – interinstitucionalidade –envolvendo articulação de processos deplanejamento e programas e financiamento.

A racionalização do uso dosolo e o crescimento

inteligente das cidadespodem contribuir para o

reordenamento territorial, apromoção da mobilidade e odesenvolvimento harmônico

e inclusivo das cidades

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As articulações institucionais requeridas serãovariadas, dependendo de cada caso. No casodas regiões metropolitanas e aglomeradosurbanos a cooperação intermunicipal se fazimprescindível e articulação dos diversosníveis de governo mais complexa,principalmente nas cidades que possuemmeios de transporte e infra-estruturas demobilidade administrados pelo Município,pelo Estado e ou por órgão federal.

Para responder a estes desafios, deverão serpropostos arranjos institucionais que permitama integração e que sejam desenhados deacordo com cada contexto – regiõesmetropolitanas, aglomerados, cidades dediversos tamanhos – e que incorporem novasformas de gestão participativa incluindousuários e diversos setores interessados.

Sendo a idéia da Mobilidade Urbana centradanas pessoas, o conhecimento das demandasde mobilidade peculiares dos usuários emgeral e particularmente dos usuários maisfrágeis do sistema como as crianças, pessoascom deficiências e os idosos só podem sermelhor conhecidas através de canaispermanentes de participação efetiva dosdiversos setores da população.

O fortalecimento Institucional a partir decapacitação dos órgãos envolvidos e dascomunidades constitui um primeiro passoessencial para criar essas condições nosórgãos e instituições. Programas decapacitação para implementar novosmodelos de gestão dos transportes públicos,para a modernização tecnológica e gerenciale em geral para o aperfeiçoamento da gestãopública são demandas que deverão receberatenção do governo federal, atualmenteempenhado na construção da Política deMobilidade Urbana e na regulamentação doPlano Diretor de Mobilidade.

A necessária sintonia entre a Gestão Urbanae a gestão da Mobilidade Urbana, outorgarelevância às considerações apresentadasneste documento que pretende contribuirpara a promoção do desenvolvimentourbano através de recomendações einstrumentos que o poder público e atoresenvolvidos na implementação da políticaurbana, a partir de suas características,questões e anseios, deles se apropriaráconforme as diferentes possibilidades deimplementação e as condições institucionaise conjunturas políticas específicas.

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