المشاركة بين القطاعين العام والخاص وتقديم الخدمات العامة

على مستوى المحليات: اإلمكانيات والتحديات

0Fد. عبدهللا شحاته خطاب

1

(نسخة أولية تحت التعديل بالحذف واإلضافة)

رجاء عدم االقتباس

abdouk95@yahoo.ocomمدرس االقتصاد والمالية العامة- كلية االقتصاد والعلوم السياسية- قسم االقتصاد- جامنعة القاهرة: 1

المشاركة بين القطاعين العام والخاص وتقديم الخدمات العامة على مستوى

المحليات: اإلمكانيات والتحديات مقدمة

تعد المشاركة بين القطاعين العام والخاص أحد الوسائل األساسية التي يمكن أن تسهم في تمويل

تقديم الخدمات العامة على المستوى المحلي. وفي ظل زيادة عبء توفير تلك الخدمات على

الموازنة العامة وفي ضوء تنامي دور القطاع الخاص في االقتصاد المصري يظهر التساؤل

حول مدى إمكانية االستعانة بتطبيقات نظام المشاركة لتوفير تلك الخدمات وخاصة على مستوى

المحليات. وتمثل مناقشة هذه القضية مسألة أساسية في ظل توجه الدولة نحو تطبيق الالمركزية

وبصفة خاصة الالمركزية في شقها المالي. وتقوم منهجية الدراسة لإلجابة على السؤال

المطروح بوضع إطار عام لمسألة إمكانية تطبيق نماذج المشاركة على مستوى اإلدارة المحلية

من خالل األدبيات االقتصادية والخبرة الدولية، لتنتهي الدراسة بتحليل تلك اإلمكانيات

والتحديات في الحالة المصرية. وفي هذا السياق تنقسم الدراسة إلى ثالثة أقسام أساسية بخالف

المقدمة والخاتمة توصيات الدراسة. ففي القسم األول تتناول الورقة نماذج تقديم الخدمات العامة

وأهمية وفوائد النظام الالمركزي لتقديم الخدمات العامة واالجتماعية. أما القسم الثاني من

الدراسة فيقوم بتحليل الدور الذي يمكن أن يلعبه تطبيق نماذج المشاركة المختلفة في مساعدة

الوحدات المالية في تقديم الخدمات العامة وذلك في ضوء الخبرة الدولية، وأهم متطلبات القيام

بهذا الدور. أما القسم األخير من الدراسة اإلمكانيات والتحديات الخاصة بتطبيق نماذج المشاركة

بين القطاعين العام والخاص في تقديم الخدمات العامة واالجتماعية على مستوى اإلدارة

المحليية وحدود ذلك التطبيق في ظل التوجه نحو الالمركزية في الحالة المصرية.

تقديم الخدمات العامة والنموذج الالمركزي ودور المحليات .1من األهمية التأكيد على أن األدبيات االقتصادية المختلفة تمثل إطاراً عاما لتحديد السلع

والخدمات التي تندرج مسئولية تقديمها تحت عباءة الدولة. ولكون الدراسة تختص بتحليل

إمكانيات وحدود استخدام المشاركة بين القطاعين العام والخاص لتقديم الخدمات العامة فإنها

1Fتنأى عن مناقشة تلك الحدود وأنواع السلع والخدمات التي تقع في إطار مسئولية الدولة

. ولكن 2

) الذي تتبناه الدولة لتقديم Approachالنقطة الهامة التي توليها الدراسة أهمية هي المدخل (

الخدمات والسلع العامة واالجتماعية. إذ يرتبط نموذج تقديم الدولة للخدمات والسلع العامة

لمزيد من التفصيل يمكن العودة إلى العديد من أدبيات المالية العامة الخاصة بأنواع السلع والخدمات ومسئولية الدولة تجاه توفيرها. 2

2Fبالدور الذي يمكن أن يلعبه القطاع الخاص ضمن منظومة آليات تقديم الخدمة

. وهنا البد من 3

3Fالتمييز بين نموذجين أساسيين لتقديم الخدمات العامة من قبل الدولة وهما

4 :

o :النموذج المركزي

فالنموذج المعتاد لتقديم الخدمات هو النموذج الذي يتم فيه تقديم الخدمة من خالل نظام

مركزي وموحد في الدولة بأكملها بحيث تكون كافة المبادرات واآلليات في هذا النظام

يحددها المركز.

o :النموذج الالمركزي

النموذج األخر وهو نموذج الالمركزية في تقديم الخدمات ويختلف عن النموذج

المركزي إذ يسمح للمحليات أن تلعب دوراً أساسيا في توفير الخدمة.

ولكن دائما ما يبقى التساؤل حول ماهو النظام األكفأ لتقديم خدمات الدولة؟ وفي الحقيقة التقدم

األدبيات إجابة قاطعة على هذا التساؤل وإنما أشارت إلى أن كفاءة كل نظام يتوقف على نوعية

السلعة أو الخدمة التي تقدمها الدولة ومقومات الكفاءة في الحاالت المختلفة. فمن مزايا النظام

المركزي أنه يستند على مبدأ العدالة في توفير الخدمات للمواطنين، إال أنه يعاب عليه ما يلي:

o أنه يقوم في مجمله على تجاهل رغبات األفراد المتفاوتة من إقليم ألخر ومن منطقة

ألخرى، إذ أنه يقوم على فرضية مقاس واحد يناسب جميع األذواق أ, نمطية تقديم

". One size fits allالخدمة "

o كذلك تختفي في هذا النموذج (النموذج المركزي) فكرة المنافسة بين مقدمي الخدمة

على أساس أنه ليس أمام المستهلك سوى الحصول على الخدمة من مقدم واحد، أي

ال تبدو فكرة سيادة المستهلك ممكنة كما هي في نظام السوق.

o على الرغم من أن النموذج المركزي يستند على مبدأ العدالة في توفير الخدمة، إال

أن الواقع العملي أثبت أن كثير من الخدمات العامة وتوفيرها يرتبط بعالقات القوى

4Fوجماعات المصالح في المجالس التشريعية

دون تحقيق هدف العدالة المنشود. 5

والتي تتمثل في: Uمزايا النظام الالمركزيUفي مقابل هذه العيوب تأتي

هذه التفرقة أساسية ألن إمكانية تطبيق بعض نماذج المشاركة تتوقف على النموذج المقدم لتقديم السلعة أو الخدمة هل هو مركزي أم 3 الممنوحة للمحليات تحدد أي من نماذج المشاركة بمكن ةال. على سبيل المثال إذا كان النموذج ال مركزيا فإن حدود ودرجة الالمركزي

تطبيقه، فقد ال يسمح مثال للمحليات باالستعانة بالقطاع الخاص لتطوير المناهج التعليمية. 4 Ugaz. C. 2003. "Approaches to Basic service Delivery: Privatization, Decentralization and Equity", paper prepared for a workshop on New Approaches to Decentralized Service Delivery, Chile.

الكثير من التجارب يشير إلى عدم العدالة في االستفادة من الخدمات العامة وتركزها أحيانا في مناطق معينة في حين أن بعض 5المناطق األخرى قد تكون محرومة من المستوى األدنى لهذه الخدمات. فقدرة نواب البرلمان تتفاوت عند تحديد مخصصات

المشروعات المختلفة ومن ثم فإن نصيب المناطق من مخصصات الموازنة يرتبط بحجم التحالفات داخل البرلمان وقدرة النواب على المساومة.

أنه يسمح الدولة للسلطات المحلية القيام بتوفير الخدمات والسلع العامة بما •

يتوافق مع اختيارات األفراد.

تقديم الخدمات والسلع العامة من خالل نموذج الالمركزية يسمح بإدخال •

حرية االختيار والمنافسة بين ما يتم تقديمه من سلع وخدمات.

وفي المقابل فإن النظام الالمركزي يهمل قضية أساسية وهي أن بعض السلع العامة ال يمكن أن

تقدم من خالل السلطات المحلية (كالدفاع واألمن مثال). كما أن زيادة قدرة المؤسسات المحلية

Norris et alأو األفراد على المستوى المحلي قد يؤدي أحيانا إلى سوء استخدام تلك السلطة (

2000 .(

وبطبيعة الحال فإن النموذج الالمركزي لتقديم الخدمات يعني أن يكون للمحليات الدور

الرئيس في تحمل مسئولية توفير السلع والخدمات العامة على المستوى المحلي. هذه المسئولية

ال تعني في المقام األول غياب السلطة المركزية بل أن الالمركزية تعني تغيير في الدور الذي

تقوم به السلطة المركزية إذ قد يقتصر على المساعدة في توفير التمويل ووضع المعايير

الخاصة بالخدمة في حين أن عمليات التنفيذ واإلشراف عليها والمتابعة تصبح من مسئولية

السلطة المحلية. والسبب في ذلك أن السلطة المحلية هي أقرب للمواطن فيما يتعلق بمثل هذه

الخدمات مقارنة بالسلطة المركزية، كما أنها تمتلك من المعلومات عن مقومات المجتمع المحلي

). Subsidiary Principleوتفضيالت أفراده بصورة أكثر دقة من السلطة المركزية(

النقطة الهامة التي البد من التشديد عليها أيضا هي أنه وعلى الرغم من أن بعض السلع

والخدمات ذات طبيعة مركزية فإن ذلك ال يعني أبداً أنه البد أن تقدم بأكملها مركزياً بل أن

السلطات المحلية يمكن أن تقدم أجزاء من هذه الخدمات محلياً، على سبيل المثال، كأن تكون

السلطة المحلية مسئولة عن توفير المعلومات أو الدعم الفني أو اللوجسيتي للسلطة المركزية

للوفاء بتقديم مثل هذه الخدمة. النقطة الثانية أن عرى األرتباط بين السلطة المركزية ال تنفصل

في حالة السماح للمحليات بتقديم الخدمات العامة واالجتماعية، إذ تظل رقابة السلطة المركزية

المباشرة أو من يمثلها على المستوى المحلي وذلك للتأكد من أن تقديم تلك الخدمات يتم وفقا

للمعايير القومية (معايير الجودة في التعليم على سبيل المثال).

وبصرف النظر عن المدخل الذي تتبناه الدولة لتقديم الخدمات العامة واالجتماعية فإن

) سواء من خالل Besley et al (2003)هناك ثالثة طرق لتقديم الخدمات العامة واالجتماعية (

السلطة المركزية أو من خالل المحليات وهي:

: وفي هذه الحالة تكون الدولة هي المقدم المباشر للسلعة أو الجمع بين الملكية واإلنتاج .1

). هذه المسئولية المباشرة ال تبرر إال لسبب استراتيجي Direct providerالخدمة (

يتمثل في كون تكلفة فشل السوق في توفير هذه الخدمة سوف تكون مرتفعة بصورة

معنوية، ومن أمثلة ذلك توفير خدمة الدفاع واألمن وخدمات التعليم العام وغيرها.

تكون : وفي هذه الحالةقيام القطاع الخاص بتقديمها تحت إشراف ورقابة الدولة .2

مسئولية الدولة هي توفير البيئة المالئمة للقطاع الخاص لتقديم الخدمات. وتستطيع

الدولة من خالل ما تمتلكه من أدوات (كالضرائب أو الدعم مثال) أن توجه القطاع

الخاص نحو توفير هذه الخدمات. وهنا تلعب الدولة دوراَ أساسياً من خالل قيامها بدور

الرقيب والمنظم والمشرع لضمان استيفاء تقديم الخدمات المقدمة بواسطة القطاع

HM(الخاص للمعايير المختلفة التي تضعها الدولة في مثل هذا النوع من الخدمات

Government 2007( .

وفي هذه الحالة تقوم الدولة بتوفير الخدمة بدون القيام المشاركة مع القطاع الخاص: .3

باإلنتاج أي عندما تمنح للقطاع الخاص مهمة القيام بالخدمة (مثل جمع القمامة، إنارة

الشوارع، بناء المدارس والمرافق العامة....) وذلك من خالل عمليات التعاقد الخارجي

)contracting-out .معه (

ومن ثم فإن الدخول في عالقة مشاركة تعد أحد اآلليات التي يمكن سواء لكل من السلطة

المركزية أو المحليات توفير الخدمات المختلفة. ففي كال النموذجين المشار إليهما يمكن

االستعانة بالقطاع الخاص بصورة أو أخرى لتقديم الخدمة العامة من خالل عالقة تعاقدية. وهنا

يظهر التساؤل الخاص بمتطلبات الدخول في مثل هذه العالقة وكيفية تفعليها والخبرة الدولية فيما

يتعلق بتطبيق هذه اآللية على المستوى المحلي. تلك األبعاد المختلفة يناقشها القسم التالي.

المشاركة بين القطاعين العام والخاص والمحليات .2 ) مفهوم المشاركةPartnership(

كغيره من المصطلحات فإن مصطلح المشاركة بين القطاعين العام والخاص هو ترجمة

. كما P3s)(5F6، أو اختصاراً (Public-private partnership)لما يعرف في اللغة االنجليزية

6Fيترجم المصطلح أحيانا بمسمى الشراكة

. ونظرا لتعدد تعريفات المصطلح األجنبية ومن ثم 7

) Private Sector Participation (PSP)وقد يشار إليه أحيانا بما يسمى مساهمة القطاع الخاص ( 6 يمكن العودة إلى تدقيق المصطلح من الناحية اللغوية. 7

العربية، فإنه يمكن القول أنه ال يوجد تعريف محدد لمفهوم المشاركة وإن كانت التعريفات

المختلفة تشير إلى نفس المدلول للمصطلح. وبصورة عامة فإن المشاركة تعرف على أنها أحد

أشكال التعاون بين القطاعين العام والخاص يتم من خاللها وضع ترتيبات يستطيع بمقتضاها

القطاع العام توفير السلع والخدمات العامة واالجتماعية من خالل السماح للقطاع الخاص

بتقديمها بدال من أن يقدمها القطاع العام بنفسه أي بصورة مباشرة. وبشكل أكثر تحديداً فإن

المفهوم يشير إلى السيناريوهات التي بمقتضاها يكون للقطاع الخاص دوراً أكبر في تخطيط

Deوتمويل وتصميم وبناء وتشغيل وصيانة الخدمات العامة

Bettignies, and Ross (2004) هذا الدور يتم من خالل ترتيبات تعاقدية بين الحكومة .(

والقطاع الخاص في مشروعات معينة ينشأ بمقتضاها قيام القطاع الخاص بإمداد الحكومة

). هذه الترتيبات 2004IMFباألصول والخدمات التي من التقليدي أن يقدمها القطاع العام(

التعاقدية قد تشمل الصورة المبسطة لتوريد المدخالت أو صور التعاقد الخارجي

)Outsourcing -Contracting-out(7F8 المختلفة أو قد تمتد تلك الترتيبات لتشمل أيضا نقل أو

مشاركة اإلدارة أو عملية صنع القرار أو نوع أو درجة من تبادل المعلومات والتنسيق، أو قد

Deتصل إلى قيام القطاع الخاص بتوفير السلعة في السوق (الخصخصة)

Bettignies and Ross 2004) .(

ويتوقف شكل التعاقد بين القطاعين العام والخاص على المهام التي يمكن أن يتوالها

القطاع الخاص. ولمعرفة حدود هذه المشاركة بين القطاعين العام والخاص، تضع بعض

8Fاألدبيات إطاراً يقسم المشروع المقدم للسلعة أو الخدمة إلى أربعة مهام

9 :

تعريف وتصميم المشروع

تمويل األصول الرأسمالية للمشروع

بناء وتشييد المشروع

تشغيل وصيانة المشروع

هذه المهام أو المراحل الربعة (أو حسب التقسيم) يمكن للحكومة أن تحدد أي من تلك المهام التي

سوف يتوالها القطاع الخاص لتنشأ بمقتضاها صورة تعاقدية بينهما تمثل شكالً من أشكال

المشاركة. فقد تعهد الحكومة إلى القطاع الخاص بالمهام الثانية والثالثة أو الثانية والثالثة

والرابعة. وقد توزع المهام على عدد مختلف من الشركاء أو قد يقوم نفس الشريك بتولي عدد

) النماذج المختلفة 1). ويوضح الجدول رقم (De Bettignies, and Ross (2004)من المهام

التعاقد الخارجي عبارة عن عالقة تعاقدية بين القطاع العام والقطاع الخاص يقوم من خاللها القطاع الخاص بتوريد بعض من 8 احتياجات القطاع العام في المشروعات المختلفة سواء التي نشأت بالفعل أو المزمع إنشائها.

تقسم أحيانا هذه المراحل أو المهام إلى أكثر من أربع مراحل حسب مستوى التفصيل بكل مرحلة أو ألغراض التحليل. 9

لعقود المشاركة والتي يختلف فيها درجة المشاركة أو المساحة الممنوحة للقطاع الخاص لتقديم

الخدمات حسب الصورة التعاقدية بينه وبين الحكومة أو القطاع العام. ): صور المشاركة المختلفة بين القطاعين العام والخاص 1جدول رقم (

مضمونه نوع التعاقد مد المنشآت باحتياجاتها من الخدمات مثل خدمات العمل

بمقتضى العقد يلتزم القطاع الخاص بتوفير العمالة الالزمة للمصالح العامة مثل خدمات شركات النظافة الخاصة

عقود المساعدة الفنية )Technical Assistance (

بمقتضى العقد يلتزم القطاع الخاص بتقديم العون الفني للمؤسسات العامة (حاالت تحديث األجهزة أو التدريب).

العقود من الباطن )Sub-contracting (

وفقا للعقود يقوم القطاع الخاص بتوريد أو تقديم خدمات معينة خالل فترة معينة للمصالح والمؤسسات العامة( عقود اإلنشاءات )

عقود اإلدارة )Management Contracts (

يتم إبرام تعاقد بسين القطاع العام (الحكومة) والخاص بحيث يتولى القطاع الخاص إدارة المنشأة أو المؤسسة أو المرفق وفقا لحدود وصالحيات معينة يتم االتفاق عليها في عقد اإلدارة.

عمليات وعقود التأجير )Leasing (

وفقا لهذا النموذج من المشاركة فإنه يتضمن التعاقد مع القطاع الخاص على تأجير أصل موجود بالفعل وممول بواسطة الدولة لفترة من االمتياز يسمح خاللها لصاحب االمتياز الحصول على مقابل للخدمات التي يقدمه المرفق أو المشروع خالل فترة االمتياز. وفي المقابل يتولى القطاع الخاص تشغيل وصيانة المرفق أو الخدمة وإدخال تحسينات عليها وعلى القطاع الخاص أيضا

أن يقوم بسداد مقابل لالستفادة من االمتياز. نظام االمتياز

)BOT and Concession (هو عبارة عن ترتيبات يتم بمقتضاها القطاع الخاص بتصميم وبناء البنية األساسية بحيث يمول

20ويمتلك ويشغل ويصون األصل. أو المشروع لفترة زمنية معينة عادة ما تكون طويلة ما بين ). Concession Period سنة وتمسى هذه الفترة فترة االمتياز(30إلى

نظام التملك والبناء والتشغيل )BOO (

)Build-Own-Operate (

عقد بموجبه يمنح الحق للقطاع الخاص في تطوير وتمويل وتصميم وبناء وامتالك وتشغيل وصيانة المشروع، وبموجب هذا العقد يكون للقطاع الخاص الملكية الكاملة على أن يستمر

القطاع الخاص في تحمل مخاطر اإليرادات المرتبطة بعملية التشغيل وكذلك الفوائض المتوقعة من التشغيل.

نظام االستحواذ بالبيع أو الترخيص ) Divesture by Licenses (

هذا النظام يسمح للقطاع الخاص بامتالك وإدارة األصل وصيانته ويختلف إلى حد ما مع نظام )BOT .في أنه في حالة تحويل الملكية فإن األصول تذهب للقطاع الخاص (

صور مختلفة خاصة بحاالت خاصة بعدد من الدول أخرى Sources: 1)- Smith, G., Shafik, N., Guislain, P., and Reichert, J. (1997). " Getting Connecting: Private Participation in Infrastructure in the Middle–East and North Africa", World Bank, world Bank Middle East and North Africa Economic Studies, Working Paper 97-7406. 2)- Ugaz. C. 2003. "Approaches to Basic service Delivery: Privatization, Decentralization and Equity), paper prepared for a workshop on New Approaches to Decentralized Service Delivery, Chile. 3)-. Vaziri, M. (2005). "A Robust Solution for Urban Transportation Infrastructure and Service Development: Private Sector Participation", Asian Journal of Civil Engineering, (Building and Housing) Vol. 6, No. 3.

وأهم ما يمكن استخالصة من األشكال التي يمكن أن يؤخذها نموذج المشاركة، أن مفهوم

المشاركة يمثل تحول من شكل توفير الدولة أو القطاع العام الخدمات العامة بصورة مباشرة إلى

تقديمها بصورة غير مباشرة أو ترك المجال بصورة نهائية للقطاع الخاص لتقديمها. وتختلف

). لكن ما يمكن التشديد عليه 1مسئولية القطاع الخاص وفقاً لنوعية التعاقد ومدته (الشكل رقم

أيضا أن عملية المشاركة تختلف عن العالقة التقليدية بين القطاع العام والخاص في حالة قيام

األخير بتوريده للمدخالت التي يحددها القطاع العام إلى مشاركة القطاع العام في تحمل المخاطر

). De Bettignies and Ross 2004وصنع القرار (

) اإلشكال المتعددة للمشاركة حجم مسئولية القطاع الخاص 1شكل رقم (

(-) ملكية القطاع الخاص (+)

المصدر: مستوحى من األدبيات المختلفة.

مبررات المشاركة والمحليات

دفع تراكم المديونية العام خالل بنهاية السبعينات والثمانينات، العديد من الحكومات في

ضرورة االستفادة من القطاع الخاص في تمويل مشروعات البنية األساسية على اعتبار أن

إتاحة الفرصة للقطاع الخاص القيام بالعديد من المهام في تقديم الخدمات بالنسبة لمشروع معين

يؤدي إلى تخصيص أفضل للمخاطر مع بقاء المسئولية الحكومية أو العامة لتقديم الخدمات

األساسية. وهذا ما حذا بالبنك الدولي بمناقشة هذه القضايا وتحليل الدور الذي يمكن أن يلعبه في

تقديم خدمات البنية األساسية في دول مثل إفريقيا والشرق األوسط وهو ما تالزم مع إقدام تلك

الدول على تبني برامج اإلصالح االقتصادي مع نهاية الثمانينات وبداية التسعينات في تلك

). WB paper 1997المنطقة (

وبصورة أكثر تحديدا، يعود قرار الدولة بسلطاتها المركزية أو المحلية للدخول في

مشاركة مع القطاع الخاص من أجل تقديم الخدمات العامة أياً كان شكل النموذج المستخدم لتقديم

الخدمة سواء مركزيا أو ال مركزي إلى عدة أسباب منها:

اإلسراع بتنفيذ المشروعات ذات األولوية بتجميعها وإنجازها من خالل طرق حديثة، .1

فقد أدى ارتفاع التكاليف االستثمارية للمشروعات إلى دفع الحكومة نحو الدخول في

مشاركة مع القطاع الخاص إلنتاج بعض الخدمات العامة.

التصميم المزايدة

البناء

تقديم خدمات بمقابل

التصميم والبناء

البناء والتشغيل وتحويل الملكية

)BOT (

عقد اإليجار طويل األجل

التصميم البناء التمويل

التشغيل )DBFO(

البناء التملك التشغيل )BOO(

أخرى

أخرى مثل Build, Lease &

Transfer (BLT); (BOOT)……

االستعانة بالخبرة اإلدارية المتطورة للقطاع الخاص إلدارة البرامج المعقدة والكبيرة .2

المتطورة التي توفرها وحدات القطاع الخاصاواالستعانة بالتكنولوجي

تشجيع القطاع الخاص نحو تقديم الخدمات العامة واالجتماعية في ظل انسحاب الدولة .3

مع التوجه الليبرالي الذي تتبناه غالبية الدول.

تقليل حجم القطاع العام واالستفادة بالموارد المالية والبشرية الموجودة لدى القطاع .4

الخاص

تخفيض تكلفة تقديم الخدمات المختلفة إذ يسمح نظام المشاركة بالحصول على أقل .5

العروض المقدمة تكلفة وأكثرها كفاءة من حيث القدرة على تقديم الخدمة. فالشركات

الخاصة تخشى أن تفشل عمليات التعاقد مع الحكومة نظرا ألن ذلك سيضر بسمعتها في

السوق ولكن في المقابل قد يسمح لها التعاقد أن تكون لها بعض القوى احتكارية في

أن التزام القطاع الخاص بتوفير الخدمة أو كما السوق مما يعظم مكاسبها من التعاقد.

القيام بالتجهيزات في المواقيت الزمنية المحددة في العقود وإال تعرض لغرامات تأخير

يعني أنه سوف يسعى دائما لاللتزام بالوقت على عكس القطاع الحكومي الذي يبرر

التأخير وال يمكن عقابه. ويحقق ذلك إنجاز األعمال في مواقيتها نتيجة التزام الحكومة

تجاه القطاع الخاص إلدراكها أن للقطاع الخاص الحق في المطالبة بالخسائر في حالة

عدم التزام الحكومة بالعقود المبرمة في حين ال يحدث ذلك في ظل قيام القطاع العام

). Ugaz 2003بالتنفيذ (

باإلضافة إلى هذه المزايا المختلفة التي تبرر عمليات التعاقد مع القطاع الخاص من أجل

قيامه بتوفير الخدمة، فإن أحد األسباب األساسية التي تجعل من تطبيق أحد نماذج المشاركة على

مستوى المحليات ضرورة هو نقص التمويل لدى الكيانات المحلية.

وفي ظل نقص التمويل المحلي للمحليات يظهر االقتراض باعتباره حالً لتقديم خدمات البنية

األساسية، ولكن المشكلة تظهر في ضعف القدرات االئتمانية للمحليات. فكثير من البنوك

التنموية تحجم عن إقراض السلطات المحلية خاصة في الدول النامية. كما أن الخبرة الدولية

تشير إلى أن العديد من صناديق التمويل قد نشأت في دول الجنوب لتمويل خدمات البنية

األساسية إال مثل هذه الصناديق قد عانت من مشكالت مالية مختلفة. باإلضافة إلى ذلك فإن عدم

تطور المؤسسات المالية في الدول النامية قد مثل هو األخر قيداً على إمكانيات االقتراض

للمحليات وخاصة للمحليات الصغيرة والمتوسطة. وفي ظل هذه القيود ظهرت المشاركة بين

القطاعين العام والخاص باعتبارها حالً لقيام السلطات المحلية بتوفير الخدمات العامة المختلفة

خاصة في ظل توجه مؤسسات التمويل الدولية نحو تشجيع القطاع الخاص بصفة عامة في ظل

التوجهات الليبرالية لبرامج اإلصالح االقتصادي، باإلضافة إلى أن برامج توفير خدمات البنية

األساسية التي توفرها المؤسسات الدولية في حالة الدول النامية عادة ما تكون مؤقته وال تكفي

احتياجات تلك الدول. ومن ثم تحث المؤسسات الدولية الدول المختلفة بالتوسع في تطبيق نماذج

المشاركة وخاصة في توفير الخدمات األساسية. وقد تالزم هذا التوجه من قبل مؤسسات التمويل

). UCLG 2007( الدولية مع تشجيعها أيضا لتطبيق الالمركزية في الدول المختلفة

جمهورية التشيك وفي سبيل تطبيقها لالمركزية فإن السلطة المحلية قد أعطت العديد ففي

. وقد 1990من المهام ولكن بدون تحديد موارد مالية كافية عندما بدأت برنامج الالمركزية عام

حاولت الوحدات المحلية التغلب على هذه المشكلة من خالل طريقتين، األولى وهي بيع بعض

األصول أو من خالل االقتراض. ومع وضع قيود على عمليات االقتراض وبيع األصول على

المستوى المحليات، لجأت تلك الحكومات المحلية إلى التوسع واالعتماد على القطاع الخاص

لتمويل مشروعات البنية األساسية في العديد من المناطق سواء في الريف أو المدن

)Trhlínová and Kadeřábková (2006)( .

تطبيق نماذج المشاركة على المستوى المحلي: التحديات ومواجهتها

إذا كانت مشكلة نقص التمويل تمثل دافعاً رئيساً للسلطات المحلية لتطبيق نماذج المشاركة لكن

مشكلة التمويل ليست فقط اإلطار الحاكم الوحيد لتطبيق نماذج المشاركة، فقد توجد صعوبات

أخرى تمثل تحديات في إمكانية تطبيق تلك النماذج. هذه التحديات والمعوقات أظهرتها الخبرة

الدولية من خالل التطبيقات الفعلية لتلك النماذج.

هي المعرفة والخبرة التي لدى الوحدات المحلية. أولى هذه التحديات في مجال التطبيق

فقد أظهرت الخبرة الدولية أنه غالبا ما يوجد نقص معنوي للمتخصصين إلعداد العقود وحساب

المخاطرة المرتبطة بعقود المشاركة أو إلعداد مخططات استراتيجية للبلديات والمحليات.

الحكومة أو السلطة المحلية ليست فقط التوقيع على عقد المشاركة وإنما تتولى فمسئولية

السلطات المحلية التبعات الناتجة عن مثل هذه العقود. وهذه يستدعي أن أن يكون هناك وضوح

لدور السلطة المحلية على مستوياتها المختلفة وأن تكون لديها اإلمكانيات لتحمل مسئوليات

متابعة ورقابة التنفيذ. المسألة األخرى التي تمثل تحديا في هذا السياق هو أنه دائما ما يوجد

تخوف حول استمرارية واتساق القوانين والسياسات الحكومية خالل األفاق الزمنية التي تتم

خاللها تلك الممشروعات. وهو ما قد يدفع السلطات المحلية إلى اإلحجام عن الدخول في تطبيق

) حول signalمثل هذه النماذج، خاصة أن القطاع الخاص البد أن يكون لديه أدلة أو عالمة (

Trhlínová and(التوجهات الحكومية عند اتخاذ القرارات الخاصة بالمشاركة

Kadeřábková (2006)( .

المسألة األخرى التي تمثل تحدياً في تطبيق نماذج المشاركة هي أن كثيراً من أعضاء

الجالس السعبية المنتخبة يدركون أن مشروعات المشاركة ترتبط بمشروعات طويلة األجل

(مشروع صرف صحي) والذي قد ال تخدم أحياناً المصالح قصيرة األجل (جمع القمامة) للناس

داخل البلدية أو المحافظة أو المقاطعة وهو مما قد يؤثر على عملية التصويت خاصة إذا

ارتبطت تلك المشروعات بقيام المواطن بالمساهمة النقدية. ولذا قد ال يحبذ أعضاء المجالس

المحلية الدخول في مثل هذه المشروعات طويلة األجل ذات األثر التنموي المعنوي على

). UCLG 2007(المناطق المحلية

وتشير الخبرة الدولية إلى أن كثيراً من تطبيقات نماذج المشاركة في العديد من الدولة قد

أظهرت أنه البد من وجود إطار محكم لتطبيق تلك النماذج ألن غياب مثل هذا اإلطار قد

تمخض عن العديد من المشكالت، منها:

وجود العديد من حاالت الفساد المرتبط بعمليات المشاركة. ففي أوغندا على سبيل

المثال كانت السلطات المحلية مسئولة عن استالم العديد من المدارس ولكن في ظل

ضعف بنية الجهاز اإلداري وتفشي الفساد فيه فإن عمليات الرقابة واالستالم للمدراس

). LaRocque 2006لم تتم بالصورة المثلى وهو ما أدى إلى إهدار المال العام (

أظهرت الخبرة الدولية أن كثيرا من السلطات أو اإلدارت المحلية ال تهتم كثيراً بقواعد

تطبيق نماذج المشاركة وال بالتحاور مع المواطنين فيما يتعلق بالمشروعات المزمع

. )Trhlínová and Kadeřábková (2006)(تنفيذها من خالل المشاركة

أظهرت الخبرة الدولية أن أصحاب المصالح عادة ما يمارسون ضغوطاً على السلطات

المحلية لتوجيه تطبيق نماذج المشاركة نحو مشروعات معينة خاصة في ظل غياب

). Ugaz 2003الرقابة والمساءلة ألعضا المجالس المحلية(

وإذا كانت تلك المخاطر تختص بصورة أساسية باإلطار الخاص بالسلطات المحلية إال أن هناك

مخاطر وتحديات أخرى عند تطبيق نماذج المشاركة ليس فقط على المستوى المحلي ولكن

عندما يتم تطبيقها أيضا على المستوى المركزي. هذه المخاطر ترتبط بعقود المشاركة ذاتها.

العقود طويلة األجل تتسم بقدر معنوي من عدم المرونة. وعندما فعقود المشاركة وخاصة

ترغب الحكومة في تغيير أو تعديل شروط الخدمة المقدمة قد تضطر للدخول مرة أخرى في

مفاوضات حول التعاقد مع القطاع الخاص وهى ما تبدو مشكلة أساسية في حال ما إذا حدثت

طفرة تكنولوجية أو تطويرات تحتاج الحكومة إدخالها على المشروع. والدخول في مفاوضات

جديدة ال يعني سوى تكلفة جديدة فقد يترتب على التفاوض عدم إتمام المشروع ومن ثم الدخول

في دائرة أخرى لنشأة تعاقد جديد. وتحتاج هذه الجوالت من التفاوض وإعادة التفاوض إلى

. كما أن عقود المشاركة التمتع بإمكانيات قد يصعب أحياناً على الوحدة المحلية التعامل معها

وتطبيقاتها تنطوي على غياب الرقابة الحكومية المباشرة وما يترتب عليها من احتماالت أن يقوم

القطاع الخاص بعدم االلتزام ببنود العقد، ومن ثم ضياع للموارد العامة وعدم كفاءة الخدمات

,Irwin)المقدمة، خاصة في حالة تالزم ذلك مع انتشار الفساد بين أركان السلطة المحلية

Timothy, 2006) .

لسلطات المحلية فإن أما في مجال مواجهة تحديات التطبيق وبصفة خاصة على مستوى ا

األدبيات والخبرة الدولية قد أشارت إلى أنه لكي تتمكن السلطات المحلية من تطبيق نماذج

تسمح بخلق البيئة المالئمة العقود المختلفة للمشاركة البد أن تتوافر مجموعة من المقومات

للمشاركة بين القطاعين العام والخاص. وتتمثل أهم هذه المقومات فيما يلي:

الدعم السياسي ويقصد به أن تعلن السلطة المركزية دعمها المستمر للسلطة المحلية

للقيام بالتعاقدات المختلفة لتقديم الخدمات المحلية.

وجود استراتيجية طويلة األجل للمشاركة بين القطاعين من أجل تقوية الصالت بين

وحدات القطاعين العام والخاص.

استقرار البيئة الخارجية لتطبيق نماذج المشاركة وبصورة أساسية اإلطار القانوني

والوظائف الممنوحة للمحليات واستقرار المالية العامة للدولة.

.تحديث نظام اإلدارة المحلية وبصفة خاصة بناء الخبرات لدى وحدات اإلدارة المحلية

تطبيق نظم جديدة إلدارة الجودة في نظام اإلدارة المحلية بما يسمح ويساعد السلطة

. )Trhlínová and Kadeřábková (2006)المحلية أن تتابع مشروعات المشاركة

المحليات وعقود المشاركة

9Fمن مستويات السلطة المحليةبالنسبة لمجال التطبيق لنماذج المشاركة المختلفة فإن العديد

قد 10

لجأت في عدد من الدول المختلفة (المانيا، اسبانيا، جمهورية التشيك، المملكة المتحدة، أوغندا ،

جنوب إفريقيا،....) إلى تطبيق نماذج مختلفة للمشاركة بين القطاعين العام والخاص للوفاء

بتقديم الخدمات العامة مثل جمع القمامة واإلنارة العامة وخدمات الصرف الصحي و خدمات

البنية األساسية والخدمات الصحية باإلضافة إلى الخدمات الفنية والمساعدة األخرى. ففي المانيا

وفي العديد من المقاطعات تلجأ الوحدات المحلية إلى تطبيق نماذج مختلفة لعقود المشاركة. ففي

مدينة برلين على سبيل المثال، وفي التسعينات من القرن العشرين تعاقدت السلطات المحلية

على مستوى المدينة مع القطاع الخاص من أجل االتفاق أن تقوم إحدى شركات القطاع الخاص

المتخصصة في مجال الطاقة بتصميم أنظمة موفرة للطاقة في مدينة برلين وبصفة خاصة

تختلف هذه المستويات وفقا للتقسيم اإلداري المتبع في الدول المختلفة. 10

بالنسبة للمنشآت العامة. ووفقا للعقد قام القطاع الخاص بتوفير المعرفة التقنية باإلضافة إلى

االستثمارات الخاصة بأساليب توفير الطاقة بينما استمرت ملكية المدينة لألصول، وقامت

السلطة المحلية في المدينة بتمويل االستثمارات. وقد تمكنت الحكومة المحلية في المدينة بتوفير

% من تكلفة الطاقة في مباني المدينة المختلفة بعد أن توسعت في تطبيق ذلك النموذج حتى 25

).Public-Private Partnership: Local Initiative 2007(اآلن

بالمثل فإن السلطات المحلية في جمهورية التشيك قد توسعت في تطبيق نماذج المشاركة

المختلفة في ظل الموارد التي اتيحت لها والتي لم تكف لمواجهة المهام التي عليها. ومن هذه

العقود، العقود التي شملت جمع القمامة والنظافة وإعداد المساحات الخضراء و إنشاء مناطق

إنتظار السيارات. كما توسعت السلطات المحلية في التطبيق لتشمل اإلنارة العامة و خدمات

المياه والصرف الصحي وخدمات البنية األساسية األخرى باإلضافة إلى الخدمات الصحية

والخدمات المساعدة األخرى. ولكن التجربة في حالة جمهورية التشيك قد شابها العديد من

المشكالت-على الرغم من وجود عدد من النماذج الناجحة في التطبيق- ارتبطت بصورة أساسية

Trhlínováبضعف السلطات المحلية وغياب القدرات الفنية لتطبيق نماذج المشاركة المختلفة (

and Kadeřábková (2006) .(

وفي المملكة المتحدة تطبق العديد من المستويات المحلية نماذج متعددة لعقود المشاركة مع

القطاع الخاص في مجاالت الخدمات االجتماعية كالتعليم والصحة. وتعطي الحكومة المركزية

الحرية للمحليات في اختيار اآلليات والشكل الذي تقدم عليه الخدمة بما يراعي االختالفات

). كما تلعب Maximum local flexibilityالمحلية تطبيقاً لمبدأ تعظيم المرونة المحلية (

الحكومة المركزية دوراً أساسياً في دعم السلطات المحلية فيما يتعلق بالدعم الفني الخاص

بمشروعات المشاركة وبما يسمح أيضا أن يتم توفير السلع والخدمات العامة بما يتفق والمعايير

التي تضعها الحكومة وبما يتماشى مع أهداف الحكومة البريطانية بتقليل الفوارق بين المناطق

المختلفة فيما يتعلق بالخدمات المحلية وبقدرة الوحدات المحلية عن القيام بذلك. ووفقا لنظام

المشاركة البريطانية تحصل الوحدات المحلية على دعم من السلطة المركزية فيما يتعلق بنماذج

المشاركة وخاصة التي تتضمن الدخول في مشاركة لمشروعات طويلة األجل تقدم خدمات

استراتيجية. ولكن النقطة الهامة أن تلك العقود الناتجة عن عالقة الشراكة البد أن يتم الموافقة

). ويوضح الجدول Briefing Positively Public 2005عليها من قبل السلطة المركزية (

بين الوحدات المحلية والقطاع 2005) بعض لنماذج العقود التي أبرمت في العام 2رقم (

الخاص في العديد من مجاالت الخدمات االستراتيجية: 2005): عدد من عقود المشاركة بالمملكة المتحدة بواسطة المجالس المحلية عام 2جدول رقم(

جهة التعاقد نوع العقد 10تقديم الخدمات المساعدة من خالل عقد لمدة

) IT servicesسنوات، مثل الخدمات التكنولجية (وبناء قدرات العمالة الخاصة بالمجلس المحلي

للمقاطعة.

المجلس المحلي لمقاطعة لينكنشيرLincolnshire County

Council

الخدمات البيئية: وينص العقد على قيام القطاعالخاص أن يتولى إدارة ومتابعة الخدمات المقدمة في

سنوات 10 مجلس محلي وذلك لمدة 67

)London Borough of

Westminster ( 5عقود خدمات تطوير المدارس من خالل عقد لمدة

سنوات London Borough of

Waltham Forest سنوات لتعميم 10عقد لنشأة شركة مشتركة لمدة

خدمة عامة بين المحليات المختلفة 17الفائدة من London Borough of

Lambeth Source: Briefing Positively Public 2005.

الالمركزية والمحليات وتطبيق نماذج المشاركة: الحالة المصرية .3

بعد أن تناولت الدراسة أعاله نماذج المشاركة وما يحيط بها من تحديات في التطبيق على

مستوى السلطات المحلية، فإن الدراسة تنتقل إلى مناقشة إمكانية تطبيق مثل هذه النماذج

والتحديات المرتبطة بها في الحالة المصرية. وينقسم هذا القسم إلى جزئين، األول، ويتناول

الوضع الحالي وخاصة فيما يتعلق باإلطار القانوني فيما يتعلق بمهام الوحدات المحلية في

الوضع الحالي فيما يتعلق بنقديم الخدمات العامة، أما القسم الثاني ويتناول اإلطار الذي يمكن

للمحليات أن تلعبه في ظل التوجه نحو الالمركزية ووكيفية االستفادة من تطبيق نماذج المشاركة

في تمويل وتوفير الخدمات العامة التي سيتم تفويضها أو نقلها للمحليات. وأخيرا تختتم الدراسة

هذا القسم بالمتطلبات التي يجب أن تتوافر لتفعيل تلك اآلليه في اإلطار الجديد للالمركزية.

المحليات واالستثمارات العامة والمشاركة: اإلطار العام الحالي

في البداية البد من التشديد على نقطة ذات أهمية قصوى وهي أن الوضع الحالي لهيكل

-Deاإلدارة المحلية في الحالة المصرية يمثل حالة من حاالت عدم التركز (

concentration .للسلطات المركزية، وال يوجد سلطة محلية بالمعنى المتعارف عليه (

، يتم تطبيق نماذج 1979 لسنة 43ولكن يبقى التساؤل هل في ظل اإلطار الموجود بالقانون

للمشاركة؟ ولإلجابة على ذلك التساؤل البد من التعرض ألمرين، األول وهو اإلطار الذي

يحكم العالقات بين السلطات المركزية والمحليات الموجود حالياً في الحالة المصرية، وثانياً

مناقشة اإلطار الذي يحكم تنفيذ االستثمارات المختلفة بالمشروعات على المستوى المحلي.

10Fوفيما يتعلق باإلطار القائم للعالقات بين المركز والمحليات، فإن كل محافظة

في 11

مصر تحتوي على ثالثة أنواع من الوحدات المحلية في الصورة التالية:

o كل الموظفين التابعين للجهاز اإلداري للمحافظة أي بالمحافظة الديوان العام)

والمركز والمدينة والحي والقرية).

o مديرية) وتشمل12مديريات الخدمات (عدد :

مديرية الزراعة .1

مديرية التعليم .2

مديرية الصحة .3

مديرية الطب البيطري .4

مديرية الشباب والرياضة .5

مديرية التموين .6

مديرية الشئون االجتماعية .7

مديرية اإلسكان والتعمير .8

مديرية الطرق والنقل .9

مديرية القوى العاملة .10

مديرية التنظيم واإلدارة .11

مديرية الضرائب العقارية .12

o :وهي المديريات التابعة للوزارات والهيئات المركزية المديريات المركزية

مباشرة وتشمل:

مديرية الري

مديرية الثقافة

المديريات المالية

مديرية األمن

(العامة والمبيعات) مديريات الضرائب

مديرية األوقاف

....

محافظة (شاملة الوضع الخاص لمدينة االقصر). 29قطاع اإلدارة المحلية يشمل 11

وفي ضوء هذا اإلطار تتولى مديريات الخدمات وممثليها على مستوى المراكز والمدن تقديم

الخدمات المختلفة للوزارات القطاعية، كما تتولى المديريات األخرى التابعة للوزارات المركزية

توفير الخدمات العامة. ويكمن االختالف بين المديريات القطاعية والمركزية في كون األولى

تخضع إداريا وماليا للمحليات بالمحافظة في حين أنها تخضع فنيا للوزارات أي للسلطة

االمركزية.

كما تتولى مجموعة من الهيئات العامة األنشطة الرئيسية للسلطات المركزية. على سبيل

المثال فإن هيئة األبنية التعليمية هي الجهة المسئولة عن بناء المدارس بالمحافظات واإلشراف

عليها. ويمكن القول أيضا أن الوحدات التنفيذية الموجودة بالمحافظة (األجهزة التنفيذية على

المستويات المختلفة لإلدارة المحلية) هي أدوات مساعدة للسلطات المركزية لتنفيذ سياساتها

العامة بالمحافظات وبرامجها المختلفة.

والتي هي Uباإلطار الذي يحكم مشاركة المحليات بالمشروعات االستثماريةUوفيما يتعلق

محل مشروعات المشاركة، فإنه ال بد من التمييز بين ثالثة أنواع من القطاعات فيما يتعلق

بصياغة الخطة االستثمارية على مستوى المحليات:

القطاعات الرئيسية: وتشمل أربعة قطاعات رئيسة وهي: .1 ويشمل البرامج والمشروعات الخاصة بمد وتدعيم شبكات قطاع الكهرباء :

الكهرباء بالمحافظة. ويضم مشروعات رصف الطرق المحلية والطرق داخل قطاع النقل والمواصالت

المدن وبناء الكبارى واألنفاق والمعديات وما شابه. :ويصم مجموعة من البرامج (مشروعات) بمد شبكات مياه الشرب قطاع المرافق

ومد شبكات الصرف الصحى وتغطية الترع والمصارف واألمن واإلطفاء والمرور.

:خدمات صحية وتنمية المرأة والطفل. قطاع الخدمات

ويتمثل دور المحليات فيما يخص هذه المشروعات الخاصة بالقطاعات الرئيسة فيما يلي: o فالوحدة المحلية هى التى تحدد االستثمارات التى يلزم القيام بها التخطيط :

فى كل من تلك القطاعات وفقا لرؤيتها واحتياجاتها وتتولى إعداد الخطة االستثمارية (المقترحة) الخاصة بها.

o تتولى المحليات عملية التنفيذ لتلك المهام بمعنى تضمين التنفيذ :االستثمارات المتعلقة بالمهام السالف ذكرها فى الموازنة االستثمارية

للمحليات، بحيث يكون ديوان عام المحافظة هو جهة اإلسناد.

وتمر الخطة االستثمارية لتلك المشروعات بالمراحل التالية: تحدد الوحدات المحلية االستثمارات المطلوب تنفيذها فى القطاعات .1

األربع السابقة على مستوى الوحدة المحلية.

تتولى عمل الخطة االستثمارية الخاصة بها. .2

يتم تجميع خطط الوحدات المحلية على مستوى كل قرية، والتى تقوم .3 بدورها برفعها إلى المركز.

يتولى المركز عمل خطة إجمالية للقرى والمدن (الواقعة فى نطاقه) .4 ورفعها إلى ديوان عام المحافظة.

يعتبر ديوان عام المحافظة هو الجهة الرسمية التى تخاطبها وزارة .5التنمية المحلية- ممثلة فى األمانة العامة لإلدارة المحلية- للتعرف على

احتياجات المحليات وما تتطلبه من استثمارات.

استثمارات القطاعات شبه المركزية: .2

الصحة والتعليم والتموين والزراعة واإلسكان والشباب والرياضة، وتضم قطاعات مثل والقوى العاملة.

مديرية- هى الجهات 12تعتبر مديريات الخدمات بالمحافظات- والبالغ عددها المنوطة بإدارة جميع الشئون المتعلقة بأى من تلك القطاعات.

للمستوى المركزى ال تملك الوحدات اً روعفمديريات الخدمات بالمحافظات تعتبر الوزارات المركزية وتقوم بتنفيذ هذه المديرياتتتبع والمحلية أى سلطة بشأنها.

وتدرج استثمارات تلك القطاعات ضمن .توجهات سياسات المستوى المركزى الموازنة االستثمارية للوزارات المركزية.

استثمارات القطاعات المركزية: .3

.وهى القطاعات التى تتعلق أعمالها بالوزارات السيادية مثل الدفاع واألمن

يقتصر دور المحليات فيما يتعلق بتلك القطاعات على توفير بعض المعدات أواألجهزة الالزمة للقيام بأعمالها على المستوى المحلى مثل شراء سيارات اإلطفاء

أو أجهزة الالسلكى.

أما بالنسبة بالنسبة للمرافق العامة كالصرف الصحي والمياه وغيرها فإن استثماراتها مستقلة

عن ميزانية اإلدارة المحلية في ظل تحويل إدارة هذه المرافق إلى الهيئات العامة االقتصادية أو

الشركات القابضة التابعة لها.

وتقتصر الموازنة االستثمارية (ما يرد في الباب السادس) لإلدارة المحلية على الشق

االستثماري في موازنة الدواوين العامة والذي تقع تحت مسئولية وسيطرة المحليات. وتتمثل أهم

مكونات الموازنة االستثمارية لإلدارة المحلية في المشاريع اإلنتاجية واستثمارات الوحدات

اإلدارية بالمحافظة على المستويات المختلفة وشراء األصول الطبيعية (األراضي) واآلالت

) بالملحق). 1والمعدات (أنظر الجدول م (

باختصار فإن أهم ما يمكن استخالصه من هذا اإلطار الحاكم لالستثمارات على المستوى

المحلي هو أن الجزء األعظم من االستمارات بالمحافظات ذات طبيعة مركزية وال تلعب

بلغت 2005 إلى 2000المحليات دوراً أساسياً في عمليات تنفيذ االستمارات. فخالل الفترة من

% إلى إجمالي االستثمارات العامة. فمعظم إنفاق 18.6أقصى نسبة استثمارات للمحليات

% من إجمالي موازنة األجور 49المحليات يتركز في ميزانية األجور والتي تبلغ تقريباً

). 3بالموازنة العامة (جدول رقم

): إنفاق اإلدارة المحلية كنسبة إلى إجمالي اإلنفاق الحكومي 3جدول رقم ( (%) 2004/2005-1999/2000 خالل الفترة

04/2005 03/2004 02/2003 01/2002 00/2001 99/2000البيان/ السنة 47.3 47.8 48.1 48.3 48.1 47.8األجور المحلية/إجمالي األجور

اإلنفاق الجاري للمحليات/إجمالي اإلنفاق 6.9 5.0 4.1 6.9 8.6 5.5الجاري

اإلنفاق االستثماري للمحليات/إجمالي 18.6 16.4 14.7 13.9 16.1 11.7اإلنفاق االستثماري

التحويالت الرأسمالية للمحليات/إجمالي 3.8 4.8 3.7 7.4 4.4 4.5التحويالت الرأسمالية

إجمالي إنفاق المحليات/إجمالي اإلنفاق 17.5 16.2 15.5 17.4 18.5 16.0الحكومي

المصدر: لجنة الخطة والموازنة، الحسابات الختامية لإلدارة المحلية، أعداد مختلفة.

وعلى الرغم من محدودية استثمارات اإلدارة المحلية، إال أن هناك العديد من األمثلة لتطبيق

نماذج المشاركة بين القطاعين العام والخاص لتوفير الخدمات العامة أو مساعدة المحليات في

تقديم الخدمات العامة. ومن أكثر هذه النماذج تطبيقاً نموذج عقود الخدمات المساعدة والفنية

والتعاقد من الباطن. فكثير من الوحدات المحلية وخاصة على مستوى المحافظة عادة ما تلجأ

للقطاع الخاص للحصول على الخدمات التي يقدمها. على سبيل المثال فإن كثير من المحليات

تستخدم موارد الصناديق الخاصة مثل صناديق النظافة وموارد صندوق الخدمات والتنمية

لتوفير عدد من الخدمات العامة من خالل التعاقد مع القطاع الخاص. وأبرز مثال على ذلك كان

تعاقد المحافظات مع عدد من الشركات األجنبية لجمع القمامة والقيام بمتطلبات النظافة

بالمحافظات.

هذه األشكال المبسطة للتعاقد مع القطاع الخاص هي الشكل الرئيس للعالقة بين اإلدارات

المحلية والقطاع الخاص، في حين أن المشروعات االستثمارية الكبرى بالمحافظة ال تخضع

لمثل التعاقدات نظراً ألنها تتم من خالل السلطات المركزية ( في موازنة الجهاز اإلداري) أو

من خالل الهيئات االقتصادية العاملة بالمحافظة أوالشركات القابضة. فاإلدارة المحلية في الحالة

المصرية ال تكفي مواردها لمواجهة أعبائها وتعتمد على المركز دائما لتحمل أعباءها ففي

% من نفقاتها. 50أقصى االحتماالت التزيد إيرادات بعض المحافظات عن

ومن ثم إذا تمت مقارنة هذا الوضع الحالي بالدول المتقدمة أو النامية سوف يتضح الفارق

بين الدور الذي تلعبه المحليات فيما يتعلق بتطبيقات نماذج المشاركة والتي تمتد للمشروعات

الكبرى كما سبق وأشرنا عالياً في ظل الدعم الفني المقدم من المركز. و ويعود هذا الفارق بين

النموذج المصري والنماذج األخرى لإلدارة المحلية إلى اختالف درجة الالمركزية المطبقة في

النموذجين. ومن ثم يظهر التساؤل األساسي هل من المتوقع أن يتم التوسع في تطبيق نماذج

المشاركة بحيث يمكن للمحليات أن تلعب دوراً ريئساً في ضوء التوجه نحو الالمركزية الذي

تتبناه الدولة؟ ولكي تتم اإلجابة على هذا السؤال البد أن يتم التعرض للتطور الذي سوف يطرأ

على منظومة اإلدارة المحلية في مصر، وهذا ما يطرحه القسم التالي.

التوجه نحو الالمركزية وإمكانيات تطبيق نماذج المشاركة

–يستند التوجه الحكومي نحو الالمركزية على عدد من المنطلقات األساسية تهدف في النهاية

كما تشير إلى ذلك الحكومة- إلى دعم الممارسة الديمقراطية على مستويات الحكم المختلفة.

): 2007وتتمثل أهم المنطلقات لتفعيل دور السلطة المحلية فيما يلي (الحزب الوطني

o تفعيل المشاركة الشعبية في المجتمع المحلي لتحديد أولوياتها المختلفة

o تفعيل دور المجالس الشعبية المنتخبة وأن تتولى هذه المجالس عملية التخطيط

التنموي والرقابة والمساءلة للجهات القائمة على تقديم الخدمات العامة

o اسناد مسئولية توفير الخدمات العامة ذات الطابع المحلي للسلطات المحلية التي

سيتم إنشائها، في حين تبقى السلطات المركزية مسئولة عن الخدمات ذات الطابع

المركزي.

وفي ضوء إسناد العديد من مسئولية تقديم الخدمات للسلطات المحلية فإن تلك السلطات سوف

تتمتع بدرجة معنوية من الالمركزية المالية، تسمح لها بأداء تلك الخدمات الموكولة لها أو

المفوضة لها من قبل السلطات المركزية. ويستتبع ذلك زيادة قدرة المجتمعات المحلية إلنشاء

قنوات تمويل محلية وتنمية موارده المحلية.

وإذا سلمنا بالوصول إلى حالة الالمركزية بأبعادها المختلفة، وبصفة خاصة في بعدها

المالي فإنه سيصبح للسلطات المحلية -إذا ما تم إنشائها- أن تتولى قدر معنوي من تقديم الخدمات

العامة كالتعليم والصحة باإلضافة إلى بقية الخدمات القطاعية األخرى. وبطبيعة الحال فإن

إمكانية تطبيق نماذج المشاركة المختلفة سوف تمثل للسلطات المحلية آلية أساسية لتقديم

الخدمات وذلك لالستفادة من اإلمكانيات التقنية والمالية التي يمتلكها القطاع الخاص. وسوف

يسمح االستقالل المالي للوحدات المحلية في االستفادة من تلك اإلمكانيات لتوفير الخدمات

العامة. ولكن للوصول إلى ذلك الوضع الخاص بالتوسع بتطبيقات نماذج المشاركة البد من

توافر بنية أساسية لدى السلطات المحلية تمكنها من تطبيق تلك النماذج في مشروعات الخدمة

المختلفة. وتتمثل أهم مقومات هذه البنية األساسية فيما يلي:

o .خلق بيئة مؤسسية بالسلطات المحلية تكون قادرة على التعامل مع نماذج المشاركة

ويشمل ذلك وجود إدارة قانونية وفنية متخصصة في مثل هذا النوع من العقود مع

القطاع الخاص.

o مساندة السلطات المركزية للسلطات المحلية عند عمليات التعاقد وذلك لتحقيق

التناغم بين برامج المشاركة والخدمات المقدمة على المستوى المحلي والسياسات

إشراك المحليات في تحديد خصائص ومواصفات الخدمات العامة للدولة، مع

المقدمة بما يتواءم مع تفضيالت األفراد وتسهيل عمليات الرقابة وعدم االعتداد

بمنطق نمطية الخدمات.

o استقالل جهات الرقابة والمتابعة على تلك المشروعات بما يمنع احتماالت الفساد

والتالعب وعدم الوفاء بمحتويات العقود.

o ضرورة وضوح حجم المستحقات واألعباء المالية المرتبطة بنماذج المشاركة وذلك

بأن تتولى الوحدات المحلية القائمة على إعداد الموازنات بحصر تلك األعباء

وترفق بالموازنة العامة حتى ال تصبح تلك الوسيلة طريقة إلخفاء المديونية العامة

وما قد يترتب على ذلك من مشكالت في آجال حلول تلك المستحقات.

الخاتمة والتوصيات .4

تناولت الدراسة بالتحليل اإلمكانيات والتحديات الخاصة بتطبيق نماذج المشاركة بين القطاعين

العام والخاص في الحالة المصرية لتوفير الخدمات العامة واالجتماعية على مستوى المحليات.

وقد بدأت الدراسة بوضع إطار عام لمسألة إمكانية تطبيق نماذج المشاركة على مستوى اإلدارة

المحلية من خالل األدبيات االقتصادية والخبرة الدولية ثم انتقلت بعد ذلك لمناقشة هذا اإلطار في

الحالة المصرية وأهم التحديات والحلول في هذا السياق. ففي القسم األول تتناولت الورقة نماذج

تقديم الخدمات العامة ونقشت أهمية وفوائد النظام الالمركزي لتقديم الخدمات العامة

واالجتماعية وكيف أنه يتناسب مع تفضيالت األفراد ويحقق كفاء استخدام اإلنفاق العام على تلك

الخدمات. ثم انتقلت الدراسة إلى تحليل الدور الذي يمكن أن يلعبه تطبيق نماذج المشاركة

المختلفة في مساعدة الوحدات المالية في تقديم الخدمات العامة وذلك في ضوء الخبرة الدولية،

وعرضت ألهم متطلبات القيام بهذا الدور. وأشارت في هذا السياق إلى أهمية تمتع السلطات

المحلية بقدر من البنية التحيتة المؤسسة للقيام بتطبيق نماذج المشاركة المختلفة في ضوء مساندة

حقيقية من السلطات المركزية وإطار سليم للرقابة والمساءلة. وفي القسم األخير من الدراسة

تمت مناقشة اإلمكانيات والتحديات الخاصة بتطبيق نماذج المشاركة بين القطاعين العام

والخاص في تقديم الخدمات العامة واالجتماعية على مستوى اإلدارة المحليية وحدود ذلك

التطبيق في ظل التوجه نحو الالمركزية في الحالة المصرية. وخلصت الدراسة إلى أن اإلطار

الحالي ال يسمح لإلدارات المحلية بتحمل تبعات الدخول في نماذج مشاركة طويلة األجل لتقديم

الخدمات العامة وذلك ألن معظم تلك الخدمات يقدم من خالل إدارات تابعة للمركز وأن

استثماراتها هي جزء من استثمارات الوزارات المركزية. ولهذا اقتصر تطبيق نماذج المشاركة

على بعض عقود الخدمات البسيطة والخدمات المساعدة والفنية. أما في حالة تطبيق التوجه

الالمركزي فإن ذلك سوف يمكن السلطات المحلية التي سيتم إنشائها في االستفادة من إمكانيات

القطاع الخاص وبصفة خاصة المحلي لتقديم تلك الخدمات. وفي إطار ذلك طرحت الدراسة

مجموعة التوصيات تتمثل في خلق بيئة مؤسسية تسمح للمحليات باالستفادة من تلك اآللية

المطبقة لدى كثير من وحدات السلطة المحلية في العديد من بلدان العالم النامي والمتقدم.

ملحق الدراسة ): نموذج لهيكل الباب السادس بمحافظة البحيرة 1جدول رقم م (

الباب السادس*: شراء األصول غير المالية (االستثمارات) البيان

2006/2007 2007/2008

123200000 169096000إجمالي محافظة البحيرة

123200000 169096000ديوان عام المحافظة

0 0 مديرية الزراعة

0 0 مديرية التعليم

0 0 مديرية الصحة

0 0 مديرية الطب البيطري

0 0 مديرية الشباب والرياضة

0 0 مديرية التموين

0 0 مديرية الشئون االجتماعية

0 0 مديرية اإلسكان والتعمير

0 0 مديرية الطرق والنقل

0 0 مديرية القوى العاملة

0 0 مديرية التنظيم واإلدارة

0 0 مديرية الضرائب العقارية. *يشمل هذا الباب األصول الثابته مثل المباني واإلنشاءات واالآلت 2007المصدر: وزارة المالية

والمعدات ووسائل النقل باإلضافة عناصر الثروة الحيوانية والدراسات االستشارية والدفعات المقدمة...

المراجع المراجع باللغة العربية

). "سياسات تطوير نظام اإلدارة المحلية"، المؤتمر العام 2007 الحزب الوطني الديمقراطي (

للحزب الوطني، القاهرة.

مجلس الشعب المصري، لجنة الخطة والموازنة، الحساب الختامي، أعداد مختلفة.

وزارة المالية، البيان المالي، أعداد مختلفة.

وزارة المالية، موازنة اإلدارة المحلية، متاحة على شبكة المعلومات الدولية:

Uwww.mof.gov.egU.

المراجع باللغة األجنبية Besley, T. and Ghatak, M. (2003). "Incentives, Choice and Accountability in

the Provision of Public Services", the UK: The Institute for Fiscal studies.

Bettignies, J. and Ross, Th. 2004. "The Economics of Public-Private

Partnerships", Canadian Public Policy- Analyse de Politiques, Vol. xxx, No.2.

Briefing Positively Public 2005. "Overview of Public Private Partnerships in

the UK", London: The UK.

IMF (2004), “Public-Private Partnerships”, Prepared by the Fiscal Affairs

Department, in consultation with other departments, the World Bank, and the

Inter-American Development Bank, Washington DC.

Irwin, Timothy, 2006, "Five Ways governments can control spending

commitments in public-private partnerships", presented to the international

seminar on " Strengthening public investment and managing fiscal risks from

Public-Private partnerships" Budapest, Hungary March 7-8, 2007.

LaRocque, N. 2006. Contracting for the delivery of education services: A

typology and international examples. Wellington, New Zealand: Education

Forum.

Public-Private Partnership: Local Initiative. (2007). available at

www.theclimategoup.org

The Federal Ministry of Transport, Building and Housing (BMVBW). (2006).

"Public Private Partnership Projects in Germany: A survey of current projects

at federal Land and municipal level" available at: http://www.difu.de.

Trhlínová, Z. and Kadeřábková, J. (2006). "Actual challenges of

implementation of PPP projects in Czech Republic", Working Paper,

University of Economics of Prague, Czech Republic.

UCLG, (2007). Policy Paper On Local Finance, available at www.cities-localgovernments.org. Ugaz. C. 2003. "Approaches to Basic service Delivery: Privatization,

Decentralization and Equity", paper prepared for a workshop on New

Approaches to Decentralized Service Delivery, Chile.

Vaziri, M. 2005. "A Robust Solution for Urban Transportation Infrastructure

and Service Development: Private Sector Participation", Asian Journal of Civil

Engineering, (Building and Housing) Vol. 6, No. 3.

World Bank, (1997) World Bank Middle East and North Africa Economic

Studies, Working Paper 97-7406.