Upload
letuyen
View
222
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
IMÁGENES EN EL ESPEJO: APORTES A LA DISCUSIÓN
SOBRE CRECIMIENTO Y DESARROLLO
TERRITORIAL.
Sergio Boisier
2
TABLA DE CONTENIDO
Prefacio 3
ágenes en el espejo: aportes a la discusión sobre crecimiento
15 idos 28
44
Un ensterritor
91
172
9 193
Las frode la U
201
06
territor 222
238
Imy desarrollo territorial 7
Abstract Industrialización, Urbanización, Polarización: la estrategia INDUPOL 7 Planificación regional como proceso de negociación permanente entre el Estado nacional y las administraciones subnacionales Las regiones como espacios socialmente construPostmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales 36 Las regiones como cuasi empresas y como cuasi estados Capital sinergético y capitales intangibles 54 El desarrollo territorial como una propiedad emergente de sistemas complejos 64
ayo epistemológico y axiológico sobre gestión del desarrollo ial: conocimiento y valores 91
Abstract La necesidad de un nuevo marco epistemológico y axiológico 92
Nuevo entorno para el desarrollo territorial 108 El nuevo interno del crecimiento y del desarrollo territorial 128
El humanismo como matriz valórica central en una interpretación contemporánea del desarrollo 155 Globalización, integración supranacional y procesos territoriales locales: ¿hay sincronía? 172 Globalización. ¿una Caja de Pandora? Desarrollo local: ¿hay algo detrás de la tautología? 179 La conformación de espacios supra nacionales en la globalización
latinoamericana: efectos sobre los procesos locales de crecimiento y desarrollo 18¿Qué pueden aportar las universidades a estos procesos? Conclusiones 199 nteras en los procesos de integración supra nacional. La experiencia nión Europea y las lecciones para América Latina 201
Abstract La cuestión fronteriza en la Unión Europeas 201 La geografía y las fronteras en la globalización: de la rigidez de la geografía política real del pasado a la flexibilidad de la geografía política virtual del futuro 2 La ordenación territorial y la integración transfronteriza en América
Latina: más allá y más acá del Estado-Nación 211 La imperiosa necesidad de ser diferente en la globalización: el mercadeo
ial. La experiencia de las regiones chilenas 222 Introducción Competencia y mercadeo territorial 225 La experiencia chilena en marketing territorial 233 Comentarios finales 236 Competitividad territorial: conceptos básicos y aplicación de medición a las regiones chilenas 238 Competitividad: ¿podemos acordar un concepto? Competitividad territorial, concepto, medición y evidencia empírica 245
3
Índice de competitividad de las regiones chilenas al 2001 248 La competitividad desde una perspectiva global 251
Prefacio
Algunas consideraciones finales 254
Los seres humanos, pero sobre todo las personas humanas, viden
e te categoría superior en tanto se refiere a seres biológicos dotados de espiritualidad, experimentan su ciclo vital de nacimiento, crecimiento, desarrollo personal y muerte en dos contextos fuertemente entrelazados e interactivos: un grupo, una comunidad, una sociedad, que provee el marco gregario indispensable para ser persona, y un territorio, base física en donde se asientan todos los procesos sociales y espacio geográfico que es contenedor y contenido simultáneamente, que contribuye a la generación de modelos mentales y culturas y que por tanto plantea una recursividad permanente entre la persona y su espacio vital.
Don Miguel de Unamuno habló del hombre como “un bípedo implume”; como tal, por no tener plumas, se infiere que no tiene alas y que por tanto no vuela, aunque desde Ícaro lo intenta al amparo de artefactos mecánicos. Si no vuela, tampoco levita, y si no vuela y no levita, quiere decir que somos individuos “pegados a la tierra” y en un sentido más simbólico, pegados al terruño.
La complejidad, según Edgar Morin, se basa en tres principios: el principio dialógico, el de la recursividad, y el hologramétrico, este último de clara raíz aristotélica. El principio dialógico permite mantener la dualidad en el seno de la unidad; el principio de la recursividad permite entender la simultaneidad y la alternidad de causas y efectos, y el principio hologramétrico implica que la parte está en el todo y el todo en la parte. Somos seres dialógicos, con una dualidad de materia y espíritu en un mismo cuerpo; los procesos de crecimiento y de desarrollo de un territorio, de nuestro territorio vivencial y cotidiano, son causa y efecto, y efecto y causa a lo largo del tiempo; finalmente, estamos naturalmente insertos en un territorio porque vivimos en él, pero el territorio también está en nosotros en la medida en que el nivel de realización del proyecto de vida de cada uno depende de la suerte del territorio, en lenguaje sencillo, si al territorio “le va bien”, la probabilidad de que a la persona “le vaya bien” es mayor que si sucediese lo contrario. Por eso es que todos deben envolverse activamente en los asuntos que tienen que ver con la suerte
4
del territorio, diría Robert Putnam que por ello es que debemos crear capital cívico.
Durante más de cuarenta años he dedicado mi actividad de econo
búsqueda se torna aprem
haber realizado mis estudios de postgrado en los
mista única y exclusivamente al tema territorial, con un solo Norte: contribuir a mejorar nuestra capacidad de entendimiento sobre la estructura y la dinámica de los dos procesos de cambio más importantes ligados indisolublemente al territorio: el crecimiento económico y el desarrollo societal. Pero no se trata de la búsqueda de conocimiento por el conocimiento; mi interés se ha centrado en un conocimiento para la acción, es decir, en un conocimiento que permita mayor eficacia y eficiencia en la irrenunciable tarea social de intervenir sobre sus propios procesos de cambio.
A medida que transcurre el tiempo estaiante porque aumenta, diría que en forma exponencial, la
evidencia empírica sobre nuestro fracaso colectivo en el fomento del desarrollo bien entendido, no del progreso que parece avanzar a pesar de la pobreza de nuestras intervenciones, casi todas basadas en modelos cognitivos cuando menos obsoletos o errados desde su propia concepción. Por cierto que el fracaso en el desarrollo no puede ser atribuido a una sola causa; siendo el desarrollo ahora entendido como un proceso y un estado complejo, la lógica más elemental lleva a sostener que la causalidad—del éxito o del fracaso—debe mostrar también una estructura compleja. No obstante, en los últimos años he centrado mis esfuerzos en una causa principal—deficiencias cognitivas—y en una levemente secundaria—procedimientos de intervención inadecuados—generalmente centralizados, verticales, autoritarios e inconsultos.
Como tantos otros, el Estados Unidos, en la Universidad de Pennsylvania, dejó en mi
cabeza, grabado a fuego un dicho académico popular en ese ambiente: publish or perish. Es cierto, la necesidad de publicar se transforma en una angustia permanente, claro, en realidad lo que todos deseamos es publicar y también ser leídos; en mi caso he publicado más de una docena de libros, algunos en inglés, pero la evidencia que tengo de su lectura es más bien escasa. Espero que ahora se pueda romper el maleficio.
Este libro incluye un conjunto de artículos escritos todos en este mismo año 2005. El primero, que además, presta su propio título al libro—Imágenes en el espejo: aportes a la discusión sobre crecimiento y desarrollo territorial—es un recuento de siete constructos conceptuales creados o sintetizados por mí desde 1972 al 2002 y el texto satisface un íntimo deseo personal, pero al mismo tiempo creo que puede ser de utilidad a estudiantes y estudiosos; el segundo artículo—Un ensayo
5
epistemológico y axiológico sobre gestión del desarrollo territorial: conocimiento y valores es un intento de colocar de una manera estructurada la síntesis de mi pensamiento actual basado, como el título lo dice, en articular nuevos conceptos con antiguos valores humanistas; el tercer artículo—Globalización, integración supranacional y procesos territoriales locales: ¿hay sincronía?—trata de responder a la pregunta, importante hoy día, si la globalización ofrece o no espacio al desarrollo local; el cuarto artículo—Las fronteras en los procesos de integración supranacional: la experiencia de la Unión Europea y las lecciones para América Latina—es un nuevo intento del autor para examinar el fenómeno de las fronteras entre países en la globalización y en la conformación de espacios económicos y políticos supranacionales, un tema que, dada la extensión y también la tensión de las fronteras latinoamericanas ha recibido en mi opinión menos atención a la merecida; el siguiente artículo—La imperiosa necesidad de ser diferente en la globalización: el mercadeo territorial. La experiencia de las regiones chilenas apunta a un tema escasamente discutido en América Latina y en todo caso con más experiencias de nivel local que de nivel regional, en tanto que el último artículo, Competitividad territorial: conceptos básicos y aplicación de medición a las regiones chilenas tiene un carácter más empírico y apunta a una cuestión de crucial importancia actual.
Santiago de Chile, 2005
6
IMÁGENES EN EL ESPEJO: APORTES A LA DISCUSIÓN SOBRE
CRECIMIENTO Y DESARROLLO TERRITORIAL.
NOTA ACLARATORIA El autor de esta monografía y capítulo tiene perfecta claridad sobre los graves riesgos que corre al escribirla, al tratarse de un estudio totalmente auto referido y que por ello mismo será escrito en primera persona, algo poco usual. Lo menos que se dirá es que se está frente a un documento pretencioso y vanidoso en extremo y, por supuesto, de escaso valor académico. Naturalmente que el texto intenta desmentir por adelantado estos y otros juicios igualmente peyorativos, tan comunes por lo demás, en el concierto intelectual latinoamericano. Si cosas semejantes se han dicho con respecto a académicos de infinito mayor peso específico que quien escribe esto, ¡con cuánta mayor (sin) razón se emitirán en este caso! Pero en la fase otoñal de la vida se tiene más libertad y en consecuencia puede uno hacerse concesiones a sí mismo que tal vez en la juventud serían ridículas, como por ejemplo, autoevaluar pretendidas contribuciones personales a un campo cognitivo, algo de todos modos lejos del panegírico y más cerca de la exégesis del discurso. Espero probar a lo largo del escrito que efectivamente he colocado encima de la mesa del pensamiento sobre procesos territoriales—específicamente me refiero a los procesos de crecimiento económico y desarrollo societal—algunas propuestas conceptuales que han tenido distinta suerte, es cierto; algunas han gozado de amplia difusión, otras no, pero cada una de ellas respondió a un contexto histórico y vivencial particular y sobre todo, cada una y todas fueron formuladas responsable y meditadamente, con el único norte de mejorar la capacidad social para intervenir a favor del desarrollo de las personas que habitan territorios todos singulares, es decir, de todos y cada uno de nosotros. El estudio cubre un período de exactamente 30 años, desde 1972 a 2002; no es poco tiempo, si hablamos de un solo campo temático y el título de la monografía evoca, por supuesto, la conocida historia griega de la fuente como espejo, que no es ajena a toda persona humana, pero semánticamente también se refiere al proceso de reflexión y de meditación.
7
Abstract
Este documento pasa revista a una serie de aportes conceptuales del autor al campo cognitivo de los procesos de cambio social en el territorio: el crecimiento económico y desarrollo societal. Comenzando en el año 1972 en el cual escribí una concepción sobre el uso estratégico adecuado de los conceptos de François Perroux sobre polos de crecimiento, dando origen a una propuesta conocida en la época como INDUPOL (INDustrialización, Urbanización y POLarización), al año siguiente surgió la idea de considerar la planificación regional como un proceso de negociación política entre el Estado nacional y cualquier región, propuesta enmarcada en el contexto del Brasil de esos años, país en el cual trabajaba para la CEPAL (fuerte dictadura militar nacionalista); en 1988 se difundió un artículo sobre la construcción social y política de las regiones, atendiendo al hecho de que en buena parte de los procesos de regionalización, por lo menos en América Latina, el establecimiento de regiones fue un acto de voluntarismo político más que un reconocimiento a una realidad social pre-existente (siendo Chile el caso paradigmático), al tiempo que publiqué en el mismo año un trabajo proponiendo las ahora conocidas categorías de regiones pivotales, asociativas, y virtuales, para dar cuenta de la lógica de expansión territorial del sistema capitalista en su fase tecnocognitiva, e introduje—en el mismo año—los conceptos de regiones como cuasi empresas y como cuasi Estados—que hoy, en el primer quinquenio del Siglo XXI, aparecen revitalizados en Europa, como se comentará; en 1999 propuse la amplia categoría de capitales intangibles como un conjunto de factores subjetivos muy importantes en la generación de desarrollo en el territorio, en tanto que en el año 2002 vio la luz el artículo-- seminal en mi subjetiva opinión-- sobre el desarrollo como una propiedad emergente de sistemas territoriales complejos altamente sinapsados y sinergizados, una propuesta radicalmente heterodoxa, pero muy promisoria en mi opinión. Me ha parecido oportuno, y la ocasión la brinda la aventura otoñal de mis actuales estudios doctorales, sistematizar estos aportes, evaluarlos con una perspectiva histórica, y presentarlos de una forma secuencial que revela además una cierta coherencia intelectual a lo largo de los años. Aunque este recuento sólo sirviese a los estudiantes del tema, ya se justificaría, si bien si sirviese además a los practicantes, sería mucho mejor.
INDUSTRIALIZACIÓN, URBANIZACIÓN Y POLARIZACIÓN:
LA ESTRATEGIA INDUPOL
Los primeros años de la década de los setenta fueron los hijos adolescentes (que
nunca madurarían) de la década utópica del los años sesenta. Por lo menos en
América Latina estos años mostraron el cruce de dos grandes tendencias: una,
emergiendo de abajo hacia arriba, enraizada en la Revolución Cubana, en el
rechazo a la Guerra de Vietnam y en el movimiento “hippie” y estudiantil, y otra,
8
empujada desde arriba hacia abajo mediante las políticas públicas impregnadas
del corpus doctrinario de la modernización. A ello hay que agregar, para
contextualizar adecuadamente lo que sigue, la instalación en Chile en 1970 del
primer gobierno declaradamente marxista electo en una elección popular
impecable, hecho inédito en la historia política mundial. El gobierno de la Unidad
Popular desató enormes expectativas en el pueblo, desde luego, y en la
intelectualidad progresista, así como enormes temores en amplios sectores de la
población. El país entró rápidamente a un complejo proceso de movilización social
y política que en 1972 ya anticipaba un final a ser dirimido por la fuerza,
wagneriano, como se mostraría en 1973.
En tal contexto el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social
(ILPES), órgano del sistema de la CEPAL, y el Instituto Latinoamericano de
Investigaciones Sociales (ILDIS) órgano de la Fundación F. Ebert, convocaron al
Primer Seminario Internacional sobre Planificación Regional y Urbana en América
Latina, el que tuvo lugar en la ciudad de Viña del Mar (Chile) entre el 17 y el 22 de
abril de 1972.
Se ha repetido hasta más allá de la saciedad, pero, y a pesar de ello, con razón, que
hasta entrada la década de los setenta, los polos de crecimiento fueron el
instrumento favorito de la planificación regional en América Latina. Parcialmente
la racionalidad de ello se encontraba en la preocupación dominante con los
procesos de urbanización—acelerada y prematura en muchos casos—y de
industrialización, todavía fordista e inscrita en la idea cepalina de la
industrialización vía sustitución de importaciones. Procesos de urbanización e
industrialización que además mostraban considerables grados de asincronía
temporal, generando una amplia gama de problemas, desde tugurización hasta
presiones inflacionarias.
El Seminario de Viña del Mar, todavía considerado como uno de los más
importantes en esta materia, marcó un punto de inflexión a partir del cual la
sobrevivencia del concepto y del instrumento perrouxiano se fue haciendo cada vez
más precaria, hasta el punto que en el último artículo que sobre el tema yo mismo
publicase en 1981, llamé la atención al escaso número de artículos sobre esta
9
temática detectados en la literatura profesional latinoamericana durante el
quinquenio 1975/19791.
Es paradojal observar que los conceptos sobre polos de crecimiento introducidos
por F. Perroux en los años cincuenta, ligados como estuvieron, a industrias pesadas
(siderúrgica en primer lugar, químicas, automotrices, etc.), parecían gozar de una
levedad que los hacía “flotar” en el aire que respirábamos en los sesenta y setenta,
al punto que este Seminario se estructuró de inmediato en dos grupos de trabajo:
los polos de desarrollo, y el desarrollo rural-urbano, con absoluto predominio del
primer tema, que produjo una polarización radical y excluyente entre los
participantes.
Presenté en la oportunidad un trabajo titulado INDUSTRIALIZACIÓN,
URBANIZACIÓN, POLARIZACIÓN: HACIA UN ENFOQUE UNIFICADO, cuya estructura
temática interna fue la siguiente: 1.- Identificación de actividades industriales; 2.-
Identificación del sistema urbano; 3.- Identificación de los “procesos
deslocalizables”; 4.- Análisis y evaluación de las ventajas comparativas de los
componentes urbanos; 5.- Asignación de procesos industriales a componentes
urbanos; 6.- Selección de acciones sistematizadoras; 7.- Selección de acciones
“internalizantes”; 8.- Programación física y financiera; 9.- Control y evaluación de
la estrategia.
El documento en cuestión se apoyaba tanto en una revisión rápida de la literatura
del momento como en una investigación empírica efectuada por el autor para el
UNRISD (United Nations Research Institute for Social Development) y para la
Universidad Autónoma de Madrid, en Bolivia, Chile y Perú2, un estudio que puso
de relieve las interpretaciones parciales del concepto de polo de crecimiento:
meramente funcional o puramente geográfico, asimismo se descubría una
interpretación muy puntual del concepto, como una colección de dispersos puntos
1 Boisier S., Polos de crecimiento: ¿están muertos?, Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, EURE, 8 (24):37-47, 1982, Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile y en inglés Growth Poles: Are They Dead?, E. Prantilla (ed.), National Development and Regional Policy, Nagoya, Maruzen Asia for UNCRD, 1981 2 Boisier S., Polos de desarrollo: hipótesis y políticas en América Latina, 1971, ILPES (publicación # 71-11-3091), Santiago de Chile
10
geográficos, sin una visión areal (lo que tiende a generar elevados efectos de
filtración) y un concepto de la polaridad como una suerte de función
matemáticamente continua (lo que permitía manejar un elevado número de
grandes, medianos y pequeños polos); en otro plano, se detectó también una
considerable falta de acompañamiento en la puesta en marcha de las estrategias,
casi mostrando algo así como “satisfacción con el deber cumplido” con la sola
especificación del polo.
Una cuestión importante tenía que ver con una pobre interpretación del concepto
de centro de crecimiento (más propio de Boudeville que de Perroux) por lo que
propuse que los puntos geográficos (centros urbanos) que tienen la capacidad de
captar los efectos de la polarización para el subsistema espacial que ellos definen
representan la traslación correcta al plano geográfico del concepto abstracto de polo.
De aquí se deduce que un centro de crecimiento es un centro urbano que contiene
uno o más polos de crecimiento y que cumple, además, con ciertas condiciones que
le permiten retener en su sistema espacial los efectos de la polarización. Sugerí
siete condiciones laterales: 1) que poseyese industrias dominantes y dinámicas de
tamaño relativamente grande, cuyo crecimiento del producto fuese más acelerado
que la media sectorial, con alto grado de interdependencia técnica y económica; 2)
que mostrase un tamaño poblacional considerable; 3) que la estructura económica
del subsistema espacial definido en torno al centro presentase un grado aceptable
de interdependencia interna (relaciones de insumo-producto), con un elevado
número de firmas medianas y pequeñas capaces de prestar servicios a las grandes
empresas como de procesar hasta el final la producción intermedia de esas mismas
grandes empresas; 4) que el sistema económico-espacial del centro de crecimiento
mostrase una propensión marginal relativamente baja al consumo de importados a
fin de minimizar los efectos de fuga y de no ser así, proceder al “cierre” del
sistema; 5) que estuviese bien ubicado en la red nacional e internacional de centros
de crecimiento para hacerlo más permeable a la recepción de innovaciones
facilitando la transmisión y difusión de éstas; 6) que en torno al centro de
crecimiento existiese un sistema urbano claramente estructurado con respecto al
centro, para evitar el surgimiento de enclaves; 7) que mostrase una estructura
social permeada de valores modernos, proclive a la innovación. Las condiciones
anteriores hablan de un proceso comprehensivo, de gran escala, y planeado.
11
La idea principal que expuse en la propuesta buscaba reemplazar el enfoque
puntual usado en los ejercicios de implantación de estrategias de polarización, un
enfoque referido simultáneamente a la dimensión funcional (se pensaba en una
firma con características de polo) y a la dimensión espacial (una ciudad con
características igualmente de polo) por otro enfoque basado en el concepto de una
matriz de actividades (subprocesos técnicos) volcada sobre una malla o sistema de
ciudades. Esto fue muy bien captado por Edward Malecki (1991: 108) al escribir:
“As Boisier (1981:79) puts it: In many cases or regions, the problem will not only be one of introducing destabilizers or poles within the regional system, but a problem of simultaneously creating a system of economic linkages and one of spatial linkages”3.
A continuación se muestra una síntesis del contenido de cada etapa de la
estrategia4:
a) Identificación de actividades industriales. Se trata de identificar
actividades industriales de cierto nivel de complejidad técnica en su manufactura
de manera de abrir espacio a la segmentación funcional o técnica del proceso
manufacturero, que sean al mismo tiempo actividades motrices en el lenguaje de
Perroux y que según Aydalot, son capaces de producir economías externas. Fueron
propuestos diversos criterios para ayudar a tal identificación, desde aquellos
vinculados a técnicas de medición (como la triangulación de la matriz de I-P o
índices de dispersión), pasando por aquellos que miden el grado de indiferencia
locacional (foot-looseness), el empleo, la generación de divisas, etc. Es obvio que no
todos los criterios son complementarios. Critiqué una tendencia excesiva—a mi
juicio—en asociar el fenómeno de la polarización a ciertos y específicos atributos
de la actividad económica, el carácter industrial y el gran tamaño, y llamé la
atención al potencial polarizador de actividades terciarias y cuaternarias, como
turismo, educación superior, investigación C & T, servicios de asesoría, etc.
b) Identificación del sistema urbano. La consideración básica en relación a
esta cuestión era el intento de maximizar la retención de los supuestos efectos
benéficos de la polarización (efectos inductores y economías externas) en el propio
3 Malecki E. J., 1991, TECHNOLOGY and Economic Development, The Dynamics of Local, Regional and National Change, Longman and John Wiley & Sons, London 4 La versión original puede verse en ILPES/ILDIS: Planificación Regional y Urbana en América Latina, Textos del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social, 1974 (7-38), Siglo XXI Editores S.A., México/Editorial Universitaria S.A., Santiago de Chile
12
sistema urbano-territorial. Por ello la idea central era basar esta identificación en
una red de ciudades organizadas en torno a un punto nodal (centro de crecimiento
y/o de servicios). Por cierto se reconocía que tal sistema de ciudades podría
mostrar en muchos casos un carácter más potencial que real. El tamaño del
sistema fue discutido teniendo presente que el tamaño “real” depende en la
práctica del sistema de transportes y comunicaciones.
c) Identificación de los procesos deslocalizables. Si una estrategia de
polarización se utiliza más como un instrumento de modernización
sectorial/espacial que como un puro instrumento de crecimiento sectorial, el
mapeamiento geográfico de las actividades económicas se complica. En este caso el
interés de la operación reside no sólo en lograr una situación de crecimiento en un
punto (ciudad) sino en lograr tal crecimiento elevando al máximo el nivel de
interacción interna del área, representada en este caso por un subsistema urbano.
Esto implica postular un esquema de producción industrial altamente segmentado,
tanto técnica como geográficamente. Esto significa que para cada actividad
industrial seleccionada en la primera etapa hay que estudiar hasta qué punto es
factible separar tal actividad o proceso en sub-actividades o sub-procesos
separables en el mismo proceso central; naturalmente que tal posibilidad es una
función del grado de complejidad técnica y económica de la actividad. No resulta
igual la fabricación de alfileres que de automóviles. Si imaginamos precisamente la
manufactura de automóviles, la pregunta inicial será: ¿es técnicamente factible
desagregar el proceso en subprocesos tales como la fabricación de motores, de
chasis, de ruedas, etc.? La pregunta siguiente será: si la operación es funcional y
técnicamente factible, ¿es posible localizar los procesos fabriles de los subprocesos
en diferentes ciudades del sistema urbano?, ¿será posible hacer todo esto sin
pérdida de eficiencia ni de rentabilidad?
d) Análisis y evaluación de las ventajas comparativas de los componentes
urbanos. Se trata ahora de un estudio de oferta y demanda de carácter económico
y urbano. Esto es relativamente sencillo: cada subproceso genera un vector de
“demanda” de servicios urbanos y cada centro urbano dispone de una “oferta” de
los mismos servicios.
e) Asignación de subprocesos industriales a los componentes urbanos.
Ahora estamos frente a un problema de asignación óptima de los subprocesos a los
centros, asignación óptima en el sentido de minimizar los costos totales de
13
transporte y equipamiento urbano. Asumidas algunas restricciones técnicas que no
es del caso comentar ahora, el problema es un típico problema de programación
lineal discreta en sus variables para indicar que cada subproceso es indivisible con
respecto a los centros urbanos. Se trata de un problema de transporte en
programación lineal.
f) Selección de acciones sistematizadoras. Con este nombre se agrupó un
conjunto de medidas de acompañamiento que buscan reforzar la estructura
sistémica del conjunto urbano, un asunto básico en la propuesta. Se distinguieron
dos tipos de medidas: intraurbanas (todas las que buscan aumentar la eficiencia
operativa de las ciudades) e interurbanas (todas las que ayudan a aumentar la
movilidad espacial de factores, productos y economías externas tecnológicas en el
sistema urbano).
g) Selección de acciones internalizantes. Son medidas que tienden a
“cerrar”, a evitar un nivel excesivo de fugas financieras (vía importaciones,
mecanismos bursátiles, mecanismos tributarios, etc.) a fin de garantizar una
dinámica temporal en la operación completa5.
h) Programación física y financiera. Esta fase debe permitir finalmente: a)
evaluar el costo de la estrategia INDUPOL, b) asignar temporalmente los recursos
y especificar su fuente; c) proveer un instrumento de control y ejecución de corto
plazo.
i) Control y evaluación de la estrategia. Esta etapa requerirá, con
seguridad, la implementación de un sistema de información que permita analizar
en forma permanente el balance de los efectos centrípetos y centrífugos de la
polarización, para garantizar la prevalencia de los últimos.
¿Cuál es el peso específico de esta propuesta?, ¿Hay algo que le otorgue una
validez temporal de largo plazo?
Hay que señalar que, como dije inicialmente, el Seminario de Viña del Mar se
polarizó radicalmente en torno al ataque ideológico en contra de los conceptos de
Perroux, ataque comandado brillantemente (pero equivocadamente como lo
probaría el transcurso del tiempo) por el economista argentino José Luis
5 Años después Walter Stöhr propondría una más amplia estrategia regional conocida como cerramiento espacial selectivo.
14
Coraggio6 y en torno a una defensa más técnica y a favor de una “relectura” más
cuidadosa de la teoría y de una postura más propositiva que me correspondió
asumir en esa oportunidad. Tanto la postura de Coraggio como la mía fueron
transformadas en posiciones casi icónicas y publicadas extensamente.
Pero hay un aspecto de la propuesta que, a medida que transcurre el tiempo,
parece más y más claro, cuando no clarividente. De una manera puramente
intuitiva, lo que la estrategia INDUPOL representaba era una perfecta
anticipación del pensamiento actual sobre el efecto de la Revolución Científica y
Tecnológica sobre el modo de producción industrial, sobre la aparición de la
economía difusa de Vázquez Barquero, o de la economía de geometría variable de
Castells, o del post fordismo de Storper, Piore, Sabel y otros. Lo que la R.C&T ha
hecho, microelectrónica y mecanismos de mercado mediante, es igual a lo que yo
proponía como intervención deliberada en ciertos segmentos territoriales,
abandonada por supuesto la ingenuidad de creer que la inserción de un polo en un
desierto económico y tecnológico podría producir una verdadera explosión de
industrialización, de crecimiento, de expansión y de modernización.
Difusión de la propuesta y del artículo original: Industrialización, Urbanización,
Polarización: hacia un enfoque unificado.
a) Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales, EURE, CIDU, Pontificia
Universidad Católica de Chile, 3 (5): 35-61, Julio de 1972;
b) El Trimestre Económico, México, D.F., 40 (157) : 19-61, Enero/Marzo de 1973;
c) Planificación Regional y Urbana en América Latina, ILPES/ILDIS, México, Siglo XXI
Editores/Editorial Universitaria de Chile, pp. 7-38, 1974;
d) El desarrollo industrial latinoamericano, Max Nolff (ed.), México, Fondo de Cultura
Económica, 1974, pp. 402-429;
e) Desarrollo urbano y regional en América Latina, Luis Unikel y Andrés Necochea (comps.),
México, Fondo de Cultura Económica, 1975, pp. 237-277;
f) Ensayos sobre planificación regional del desarrollo, ILPES, Siglo XXI Editores, 1976, pp.
234-272;
g) National Development and Regional Policy, Edmond B. Prantilla (ed.), Japan, UNCRD,
Regional Development Series vol. 3, Maruzen Asia, 1981, pp.71-84;
6 Coraggio J.L., “Hacia una revisión de la teoría de los polos de desarrollo”, en ILPES/ILDIS, op.cit. 1974, 39-58
15
h) Diseño de Planes Regionales. Métodos y Técnicas de Planificación Regional, S. Boisier,
Centro de Perfeccionamiento, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos,
Madrid, 1976, pp. 161-174;
i) Planning a System of Regions, S. Boisier, ILPES/ISS, Santiago de Chile, 1981, pp. 145-156
PLANIFICACIÓN REGIONAL COMO PROCESO DE NEGOCIACIÓN
PERMANENTE ENTRE EL ESTADO NACIONAL Y LAS
ADMINISTRACIONES SUBNACIONALES.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las
Naciones Unidas mantiene oficinas en Buenos Aires, México, Montevideo, Brasilia,
Bogotá y Port Spain, aparte de su sede en Santiago de Chile. Durante los primeros
años de la década de los setenta, la CEPAL mantuvo activo un Convenio de
Cooperación Técnica con el Instituto de Pesquisas Económicas Aplicadas (IPEA),
órgano del Ministerio de Planejamento del Brasil. En el marco de dicho Convenio
se realizaron en el bienio 1971/1972 dos investigaciones conjuntas; una sobre las
relaciones empíricas entre tamaño urbano, productividad y salarios industriales en
el Brasil y otra sobre el sistema de planeamiento estadual7.
Esta última tenía por objetivo evaluar, principalmente desde el punto de vista
metodológico, la forma cómo se practicaba la planificación (global) en el nivel de
los estados federados en un momento histórico en el cual el propio Gobierno
Federal (una dictadura militar) establecía como un objetivo del país la definición
de una política nacional de desarrollo regional la que, según el documento Metas e
Bases para a Ação do Govêrno8, comprendería: a) una estrategia nacional de
desarrollo regional integrado; b) una estrategia de desarrollo para el Nordeste y;
c) ejecución de una política de consolidación de la ocupación de la Amazonia.
7 Ambas investigaciones fueron dirigidas por quien escribe este trabajo. La primera fue publicada por IPEA en tanto que el informe preliminar de la segunda fue retirado de circulación por el propio gobierno alegando su carácter “subversivo”. Véase sobre la primera: Sergio Boisier, Martin O. Smolka, Aluisio A. de Barros, Desenvolvimento regional e urbano. Diferenciais de produtividade e salarios industriais, IPEA, 1973, Coleção relatorios de pesquisa # 15, Río de Janeiro. 8 Presidencia de la República, 1970, Río de Janeiro.
16
Parecía pues, del todo pertinente examinar el funcionamiento de uno de los niveles
territoriales de la planificación, en un sistema nacional altamente complejo por los
múltiples niveles en que se formulan planes.
La investigación empírica centrada en el nivel estadual reconocía tres hipótesis
iniciales: i) en primer lugar se planteaba que el planeamiento estadual se estaba
realizando en condiciones de una gran heterogeneidad metodológica, derivada
parcialmente de la propia heterogeneidad territorial del Brasil y en parte también
debido a la ausencia., en el pasado, de normas centralmente definidas sobre el
proceso de planeamiento estadual; ii) en segundo lugar se postuló (cuestión a
probar en el curso de la investigación) que dado el número de estado federados y
la tal diversidad metodológica, ello constituía un impedimento para lograr los
propósitos del gobierno en relación a un sistema integral de planificación y al
diseño de una política regional nacional, generándose además un elevado nivel de
inconsistencia vertical (nación-estado) y horizontal (estado-estado), con el
agravante que tales inconsistencias suelen resolverse en la automaticidad del
mercado a favor de los estados más poderosos; iii) en tercer lugar, y recogiendo en
parte estudios anteriores9, se planteó que en términos sustantivos o reales, el
planeamiento estadual representaba una simple traslación a escala o una
transposición al nivel estadual, de las metodologías, métodos, técnicas y procesos
propios de la planificación global, abriendo poco espacio a las cuestiones
propiamente espaciales y regionales del ejercicio. Es lo que Gustavo da Costa
denominó como modelo polar de planeamiento formalístico en el estudio citado en la
nota anterior. El principal objetivo que se planteaba en la investigación fue
establecido de la manera siguiente:
“…establecer los lineamientos básicos de un modelo general de planificación regional. De este modelo deberá desprenderse un conjunto de normas elementales que permitan al Gobierno Federal impartir directrices a los estados, con el propósito de someter el proceso de planeamiento estadual a un marco unificador.”10
Se seleccionaron los estados de Bahía, Minas Gerais, y Sao Paulo, un conjunto
territorial que a la fecha representaba el 16.3 % de la superficie del país, un 40,0 9 da Costa J.G., Planejamento Governamental. A Experiencia Brasileira, 1971, Fundaçao Getulio Vargas, Río de Janeiro 10 Sergio Boisier, Aluisio T. Marques da Silva, Celsius A. Lodder, Análisis del sistema de planeamiento estadual en Brasi, Convenio CEPAL-IPEA, 1972, pp. 1.8, Escritorio da CEPAL no Brasil, Río de Janeiro
17
% de la población, un 50,0 % de la renta interna y un 53,0 % del total de gastos
presupuestarios estaduales; además, uno de ellos era el estado más industrializado
del Brasil, otro tenía una larga experiencia en planificación y un tercero se ubicaba
en el ámbito de competencias de una Superintendencia de Desarrollo.
La esencia de la propuesta en análisis apuntaba a aclarar la naturaleza última de
la planificación en una región o estado federado en este caso particular. Para ello
se partió por sostener que un plan económico, como quiera que se le defina, implica
una serie finita y arbitraria de decisiones que se toman a priori para afectar el
curso probable de ciertos eventos. Estas decisiones se refieren principalmente a la
asignación de recursos y a las formas y procedimientos de administración, incluida
la creación de nuevas instituciones y organizaciones. Una decisión sólo es tal
cuando afecta a una variable o fenómeno comprendido dentro del ámbito de control
del decisor. El solo hecho de entender de esta manera la naturaleza de un plan,
pone en tela de juicio en muchos casos a la idea misma de un plan regional, por lo
menos cuando se considera el plan de la región como un instrumento de y para la
administración y el gobierno regional, o sea, como un proceso regionalmente
autocontenido11.
¿Cuáles son los recursos económicos y financieros que pueden ser manejados por
una administración regional?
Primero, la región puede usar los recursos provenientes del producto de ciertos
impuestos que la legislación tributaria respectiva concede a los gobiernos
regionales, incluyendo la capacidad legal para establecer impuestos; segundo, la
región puede emplear sus rentas propias derivadas de la propiedad de activos o de
alícuotas sobre la explotación de recursos; tercero, la región puede utilizar el
mercado de capitales, local, nacional, internacional, con las limitaciones del caso y;
cuarto, la región puede servirse de las transferencias recibidas desde el gobierno
central.
11 En el lenguaje contemporáneo es obvio que se habla de endogeneidad.
18
¿Son significativos estos recursos? La respuesta es evidente como se apresuraría a
confirmarlo toda autoridad regional, por encima de regímenes unitarios o
federales: en general no lo son. Como consecuencia, resulta claro que las decisiones
regionales sobre asignación de recursos tienen que ser de hecho muy limitadas, y
como quiera que sea, insuficientes para contribuir significativamente a resolver los
principales problemas regionales. ¿La causa de ello? La acendrada cultura
centralista en Latinoamérica, sea en el unitarismo, sea en el federalismo12.
Tampoco es mejor la situación en materia de las decisiones de carácter
institucional y administrativo. Dado el intenso grado de centralización de la
administración pública que caracteriza a muchos países del área, la maquinaria
administrativa regional está constituida (cuando existe como tal) primordialmente
por delegaciones regionales de las agencias nacionales y en una mínima parte por
organizaciones propiamente regionales (existe mucho más desconcentración que
descentralización). Aún cuando tales delegaciones puedan estar sometidas
formalmente a la autoridad regional, no hay duda alguna que en un sentido real
estas delegaciones se someten a la autoridad de su propia agencia central. Incluso
las jurídicamente desconcentradas poseen un espacio limitado de autonomía. Por
consiguiente el ámbito de las decisiones regionales también es muy restringido en
este campo, y si los recursos financieros son escasos, la posibilidad de crear nuevas
organizaciones y marcos legales puede ser poco realista.
Estas breves consideraciones debieran ser suficientes como para descartar (en la
mayoría de los casos) la posibilidad de hacer un plan regional, concebido éste en su
acepción clásica, es decir, como un conjunto de decisiones que controlan variables
realmente controlables. La planificación regional debiera orientarse a tornar viable
y a maximizar la capacidad de intervenir en el entorno paramétrico de la región13. Si
bien a comienzos de los años setenta la progresiva exogeneización del crecimiento
12 Estoy haciendo una síntesis apretada de una argumentación más extensa que se encuentra en el artículo del autor: “¿Qué hacer con la planificación regional antes de la medianoche?”, 1979, Revista de la CEPAL # 7, Santiago de Chile. 13 Introduje precisamente acá el concepto de entorno paramétrico regional para describir las condiciones y los actores que se encuentran y se manifiestan fuera de la región, pero afectando los procesos internos de ella de una manera significativa. El concepto ganó aceptación generalizada en su época. Desde una perspectiva empresarial un reciente libro de Rubén Garrido, Juan de Lucio, Elena Mañas y María Luisa Peinado, todos de la Universidad de Alcalá de Henares apunta a una idea similar: Análisis del entorno económico de la empresa, 2003, Ediciones Pirámide, España.
19
económico territorial no era tan evidente como en la actualidad, la propuesta y en
particular el concepto de entorno paramétrico resultaron altamente premonitorios.
La intervención por la cual se abogaba naturalmente debía ser entendida como
una negociación entre cada gobierno estadal y el gobierno federal o, en términos
más generales, entre los dirigentes del sistema denominado genéricamente región y
los agentes del entorno paramétrico.
A comienzos de los setenta, los economistas de Puerto Rico, Oscar Gutiérrez,
Hermenegildo Ortiz y José J. Villamil habían publicado un trabajo sobre
planificación en sistemas abiertos14 en el que sostenían:
“Tratar a los países (o regiones en nuestro caso) como sistemas abiertos conlleva lo siguiente: primero, es necesario identificar la red de intercambios entre el país (la región) y su entorno; segundo, hace necesario definir detalladamente la naturaleza de las relaciones entre el país (región) y otros países (regiones); tercero, implica un alto grado de exogeneidad en cuanto a las variables críticas en el proceso de planificación o de toma de decisiones….Esta condición de sistema abierto se puede dar bajo condiciones de dependencia o interdependencia, donde la primera refleja una condición de dominación y la segunda de reciprocidad. La dependencia política hace necesaria o impone condiciones de dependencia económica y social. En estos casos, que se aproximan a las condiciones de la planificación por regiones o unidades subnacionales, existe una jerarquía en términos del sistema de planificación y lo más que se podría hacer es tratar de minimizar los efectos negativos y maximizar los beneficios de la relación de dependencia, dentro de los límites que impone el sistema dominante”. Los mismos autores en un trabajo posterior de profundización del tema, al discutir
el problema de la toma de decisiones en condiciones de escasez de recursos
sostenían que:
“La escasez relativa debe entenderse en el contexto de la ausencia de control o en términos de unas limitaciones en cuanto a alternativas de política”15. A la luz de comentarios precedentes tanto de éste autor como de los otros autores
recién citados, parece claro que la planificación regional es tanto un proceso de
negociación y gestión como un ejercicio técnico, y el marco de toma de decisiones
dentro del cual actúan los planificadores y otros grupos se destaca como un tema
que merece un análisis especial.
14 Gutiérrez O., H. Ortiz y J.J. Villamil: “Planificación de sistemas abiertos: un análisis preliminar”, El Trimestre Económico, # 149, 1971, México 15 Gutiérrez O., H. Ortiz y J. J. Villamil: “La toma de decisiones bajo condiciones de escasez extrema de recursos”, PLERUS, vol. VII, “ 1”, 1973, Universidad de Puerto Rico.
20
La propuesta en comento sugería un proceso de planificación diferente del clásico
en su composición interna por fases. Como se sabe, el procedimiento “clásico”
reconoce una secuencia de etapas configurada por: i) diagnóstico; ii) estrategia; iii)
objetivos; iv) metas; v) instrumentos y; vi) control y evaluación. Un proceso de
planificación centrado en la negociación se estructura en las siguientes etapas: i)
generación de información; ii) diagnóstico; iii) recepción de roles; iv) negociación y;
v) control y evaluación. A seguir una breve descripción de ellas.
Generación de información. Pareciera que esta etapa pertenece al campo del
sentido común ya que en efecto, ¿qué futuro podría delinearse sin información? Y
por tanto especificar esta cuestión pareciera trivial. No es así sin embargo si se
toma nota que ahora la información necesaria no se refiere sólo a la región, sino
que también a su entorno paramétrico. La información—un insumo para el
diagnóstico—será en primer término información estadística, como es obvio, o sea,
datos acerca del estado y comportamiento de las principales variables regionales y
extra regionales; en segundo término será información política, referida a las
estrategias, planes, políticas y proyectos promovidos por el gobierno central así
como por otros agentes del entorno; en tercer término, será necesario trabajar con
información de opinión, esto es, las apreciaciones objetivas y subjetivas de los
actores/agentes regionales en relación con los problemas y potencialidades de la
región.
Diagnóstico. En la época en que se planteó la propuesta que se comenta todavía era
posible llamar la atención al hecho de que la mayoría de los diagnósticos
efectuados en el marco de la planificación, eran principalmente piezas descriptivas,
algunas de alta calidad, pero no llegaban a ser piezas interpretativas, la función
principal de un diagnóstico bien entendido. De allí que se insistiese en los
propósitos generales de un diagnóstico para la planificación negociada: i)
identificar los principales problemas de la región con su respectiva jerarquización
(lo que después se conocería como el árbol de problemas); ii) identificación de los
agentes del entorno paramétrico; iii) establecer las vinculaciones entre los
problemas y la conducta de los agentes del entorno; iv) identificar las principales
potencialidades de crecimiento regional; v) proyectar al futuro la situación
regional a la luz de los comportamientos probables de i), ii) y iii). Como
21
consecuencia, el diagnóstico incluiría una descripción, una interpretación, y una
proyección.
Recepción de roles. Si hay una estrategia o un plan nacional de desarrollo
regional, entonces se encuentran determinados en forma exógena a la región: i) los
objetivos de la región, particularmente en relación a la contribución que se espera
de la región para alcanzar los objetivos nacionales más importantes (crecimiento,
control de presiones inflacionarias, etc.); ii) las metas globales de crecimiento, así
como las metas sectoriales y los montos correspondientes de inversión16; iii) el
papel de la región en el proceso de desarrollo nacional, resultante de los puntos
anteriores. Este papel puede ser—en términos agregados—positivo—si implica
para la región una importancia mayor que en el pasado en relación al contexto
nacional; moderado si implica mantener en términos similares la importancia
relativa de la región, o negativo si implica una disminución del papel relativo
regional. Cabe sí distinguir entre situaciones relativas y absolutas, puesto que un
papel negativo podría significar de todos modos un crecimiento regional absoluto.
Si se piensa que son varios los papeles que se asignan a la región (p.e., proveedora
de divisas, proveedoras de alimentos, generadora de empleo, etc.) ello equivale en
el lenguaje sociológico a definir el status de la región. Esta definición del status
reemplaza y sustituye una etapa tradicional del proceso de planificación: la
determinación de objetivos y metas.
Negociación. Por cierto esta etapa constituía el core de la propuesta. Si el propósito
central del proceso de planificación de una región es el fortalecimiento de la
capacidad regional de negociación con los agentes del entorno paramétrico, habrá
entonces que responder a preguntas como: ¿quién negocia o quién conduce el
proceso por parte de la región?, ¿qué se negocia con cada agente del entorno?,
16 Es oportuno recordar que todo esto se escribía a comienzos de los años setenta, todavía bajo la influencia de, por ejemplo, Jan Tinbergen y su modelo de asignación de recursos a sectores internacionales, nacionales y regionales, modelo en el cual yo mismo había trabajado varios años en su aplicación a Chile, que junto a Indonesia, Italia y México, constituyeron las aplicaciones más conocidas del “modelo de Rotterdam”. Se trataba, matemáticamente, de un modelo de programación lineal con uso de semi insumo-producto. Puede consultarse: ODEPLAN: A Model of Inter-Regional Programming and Compatibility, 1968, Santiago de Chile. Tampoco es ajena a este énfasis en la exogeneidad, la situación política que se vivía en Brasil a comienzos de los setenta: una férrea dictadura militar que, como todas, exacerba los controles y los mecanismos “de arriba abajo”.
22
¿qué medidas prácticas pueden tomarse para dotar a las regiones más desposeídas
del conocimiento técnico indispensable para respaldar la negociación?
Naturalmente que es la autoridad política regional quien debe conducir el proceso
de negociación; este simple y evidente aserto implica sin embargo una serie de
aspectos complicados.
Un punto previo al establecimiento de un mecanismo formal de negociación esv
lograr en la comunidad un sentimiento de identidad regional, es decir, un
sentimiento colectivo de pertenencia a una entidad geográfica caracterizada por
formas culturales comunes y por lealtades de tipo territorial. Este sentimiento de
identidad resulta esencial para establecer la legitimidad regional, factor sin el cual
no puede fundamentarse un proceso de negociación regional. Como puede
inferirse, la cuestión anotada remite en último término a cómo se define la región,
de manera que la negociación represente al colectivo y no solamente la visión de los
técnicos o aún, de los dirigentes. Como lo señala Edgardo Boeninger17:
“La legitimidad de las instituciones y autoridad de un gobierno son medios necesarios para realizar un fin sustantivo, un programa o proyecto social que concite voluntad de cambio de una sociedad nacional”. Una condición sine qua non para establecer un proceso de negociación es la
existencia de una voluntad de negociación de las partes interesadas. Se puede
suponer que la región tiene efectivamente voluntad de negociar18, pero, ¿puede
decirse lo mismo acerca de las otras partes, gobierno, empresas, etc.? Parece
evidente que un proceso de negociación como el que se esboza implica inscribirlo
dentro de un cierto marco político. En efecto, dada la dispar relación de poder
entre la región y el gobierno, por ejemplo, éste último estará dispuesto a negociar
sólo cuando la relación implícita beneficio/costo de la negociación sea superior a la
relación beneficio/costo de una solución alternativa, autoritaria por ejemplo, o
cuando prevalecen sólidas concepciones democráticas.
17 Boeninger Edgardo, 1976, Procesos sociales, planificación y políticas públicas, ILPES, (documento presentado al Seminario sobre Estado y Planificación, Bogotá). El autor citado es ex Ministro de Estado y Senador chileno. 18 El conocimiento científico habrá dejado en claro a los dirigentes la naturaleza restrictiva del contexto de todo subsistema en un sistema que lo alberga.
23
Una cuestión de la mayor importancia y de no pocas dificultades es la definición
anticipada, pero flexible, del campo de transacción que se usará en cada
negociación y con cada interlocutor. El campo de transacción está definido por su
propios límites (no se puede negociar sobre la base de demandas exorbitantes o
sobre la base de ofertas mínimas, por ejemplo); normalmente la definición de este
espacio recae sobre el interlocutor más interesado en la negociación, la región en
este caso y el campo estará ocupado por recursos materiales e inmateriales, por
capitales físicos y por capitales intangibles y simbólicos, se diría actualmente. Una
negociación es por supuesto un proceso político, en el sentido de ser la dotación de
poder de los negociadores el elemento que define la asimetría de posiciones; pero
también la negociación es un proceso técnico que requiere tanto un stock cognitivo
acerca del campo como un stock de conocimientos sobre las técnicas de
negociación: lenguaje, asertividad, simbología, semiótica, corporalidad y
gestualidad e incluso, hasta la posición y lugar que se ocupa en la mesa.
Entonces, en definitiva, ¿cuáles son los campos de negociación, o, en otras palabras,
qué es lo negociable?
Con el gobierno nacional la región puede negociar en primer lugar la
diferenciación territorial de algunas políticas económicas y de algunos instrumentos
de política económica, es decir, la regionalización del cuadro de la política
económica global y sectorial19. Para lograr éxito, la autoridad negociadora regional
debe ser capaz de convencer—sobre una base técnica—a las autoridades
económicas centrales que un mecanismo de diferenciación territorial no afectará el
logro de los objetivos globales perseguido con el uso de un determinado
instrumento de política económica y debe probar, además, que los beneficios de tal
acción superan los mayores costos administrativos de su aplicación y control20.
19 Sobre ejemplos empíricos acerca de los efectos regionalmente diferenciados de este cuadro puede consultarse el libro Política económica, organización social y desarrollo regional, S. Boisier, 1991, 5ª ed. ILPES, Santiago de Chile. 20 Es oportuno recordar que en los años setenta Domingo Cavallo y Juan Antonio Zapata, ambos economistas argentinos, escribieron un libro (El desafío federal, 1986, Sudamericana/Planeta, Buenos Aires, Argentina) en el cual proponían una completa discriminación provincial de variables como el precio de la divisa, la tasa de interés, las tarifas de servicios públicos, etc.
24
En segundo lugar también la región puede negociar con el gobierno nacional la
definición de un conjunto de decisiones de localización de proyectos de inversión
contemplados en los planes sectoriales. Las agencias sectoriales de planificación
corrientemente preparan sus estrategias y planes de desarrollo incluyendo listas
más o menos perfeccionadas de proyectos de inversión. Aquí resulta importante
observar que, a excepción de los proyectos energéticos, mineros y algunos
proyectos agropecuarios, cuya localización está predeterminada en función de la
existencia de recursos naturales, todavía queda un amplísimo conjunto de
proyectos, particularmente industriales, cuya localización admite considerables
grados de libertad. Conocido el listado de proyectos sectoriales, una región podría
plantear la “oferta regional de elementos locacionales” para cada proyecto
(insumos regionales, mercados regionales, energía, mano de obra, infraestructura,
etc.) de manera que le permitiese ingresar a una especie de competencia
interregional para obtener la localización de proyectos21.
En tercer lugar la región puede negociar con el gobierno nacional la modificación
de normas administrativas que quizás actúen como trabas par un crecimiento
regional más acelerado. Casi todo esto se refiere a procesos burocráticos para los
cuales es preciso buscar un equilibrio entre la necesaria centralización de algunos
aspectos de decisión y la no menos necesaria descentralización territorial de otros
aspectos de tales procesos.
Por último, con el gobierno nacional la región puede negociar tanto la asignación
regional de la inversión pública en infraestructura y equipamiento social como el
gasto corriente del gobierno. El funcionamiento actual en Chile del Fondo
Nacional de Desarrollo Regional—FNDR—contiene una cierta cuota de
negociación de este tipo.
21 Al momento de escribir la propuesta original en 1972, yo era testigo de cómo el estado de Bahía logró negociar exitosamente con el Gobierno Federal y cambiar una decisión ya tomada sobre la localización del Segundo Complejo Petroquímico, que fue entonces desplazado desde Sao Paulo a Bahía. El destacado economista Rómulo de Almeida condujo la negociación por parte de Bahía, siendo como era un importante opositor político al régimen militar.
25
Posiblemente el segundo agente en importancia del entorno regional sea el
conjunto de empresas públicas localizadas en la región22. Con respecto a estas
empresas, la negociación incluirá discusiones acerca de las posibilidades de
aumento de producción (con sujeción a las condiciones de mercado), a nuevas
inversiones, y sobre todo, a la mayor integración económica y tecnológica de tales
empresas a la economía regional.
Procesos similares de negociación pueden llevarse a cabo con las empresas
privadas, nacionales y extranjeras, y con las instituciones privadas del sector
financiero.
El mercado externo (tanto nacional como internacional) puede representar un
agente de considerable importancia para la región, sobre todo si ésta tiene un claro
potencial exportador. Es cierto que se trata de un agente bastante difuso, pero
deben hacerse esfuerzos para identificar la localización de los mercados externos
para cada uno de los productos transables regionales así como para identificar los
principales mecanismos de comercialización (traders, oficinas promotoras, etc.) con
los cuales pueden establecerse procesos de negociación con el objeto de aumentar
las exportaciones regionales. El turismo—una exportación de servicios—puede ser
también importante en ciertas regiones.
¿Qué puede ofrecer la región en estas negociaciones? No es una pregunta fácil de
responder. La región no tiene, por lo general, bienes materiales que pudiesen
transarse, pero dispone de algunos elementos no materiales que interesan a los
agentes del entorno.
Al gobierno nacional y a las empresas públicas la región puede ofrecer la
racionalización de un proceso de presión (que a la larga resulta intolerable para
ellos) y el atractivo de un uso más eficiente de los recursos nacionales. No puede
olvidarse que una buena parte de los esfuerzos que se hacen a favor del desarrollo
22 Es evidente que la propuesta en comento fue formulada antes de la entronización del neoliberalismo en América Latina y de amplia privatización de empresas; no obstante todavía en algunas regiones—incluso en el ejemplo de máximo liberalismo, Chile—las empresas públicas remanentes son muy importantes.
26
de regiones tienen por objeto dar respuestas ad hoc a presiones políticas
expresadas de distintas maneras.
A las empresas privadas nacionales y extranjeras, la posibilidad de asociarse a un
proceso de desarrollo regional, mejorando su imagen pública (algo de notorio
interés, sobre todo para las grandes corporaciones transnacionales), un mejor
clima para hacer negocios y para establecer buenas relaciones laborales, en suma,
un ambiente más estable y adecuado para su propio desarrollo23.
En todos los casos, lo importante es realizar un esfuerzo para definir el campo de
transacciones, es decir, qué se puede ofrecer y qué puede pedirse razonablemente
de cada agente. Si es posible completar el proceso de negociación, la región
dispondrá de un conjunto de compromisos y decisiones correspondientes a cada
agente del entorno paramétrico. Algunos de estos compromisos y decisiones serán
más concretos y específicos que otros. Resultará útil, a estas alturas, preparar una
lista de los resultados de todas las negociaciones, identificando en cada caso el
agente implicado en cada resultado y la secuencia temporal esperada para cada
acción o para cada paso preparatorio de ella.
El seguimiento en la ejecución de este conjunto de decisiones constituirá, de aquí
hacia delante, la principal tarea para los planificadores de la región. Naturalmente
que en este proceso de planificación negociada el “plan” como documento formal
tiene una importancia menor, en cambio los mecanismos y procesos de seguimiento
adquieren máxima importancia.
Un destacado especialista peruano de la época, Eduardo Neira, escribía lo
siguiente, también, como yo, obligado a reflexionar sobre su propia experiencia de
trabajo en el Brasil de los mismos años:
“La viabilidad del concepto estratégico del desarrollo regional depende, en gran parte, del realismo y de la oportunidad con que manipulen las interrelaciones entre la economía de la región y la economía nacional”24.
23 Al volver a escribir esto en el año 2005 resulta imposible no traer a cuento la actual frenética búsqueda por la “responsabilidad social empresarial” en el mundo privado. 24 Eduardo Neira Alva, 1972, “El concepto de estrategia aplicado al desarrollo del Recóncavo de Bahía”, en J. E. Hardoy y G. Geisse (eds.), Políticas de desarrollo urbano y regional en América Latina, Ediciones SIAP, Buenos Aires.
27
El método y procedimiento de planificación regional negociada aquí propuesto y
desarrollado no es una receta mágica de aplicación universal. No sirve en algunos
casos, pero puede ser muy útil, si no en la mayoría por lo menos en una buena
cantidad de situaciones prácticas. Cada región y cada situación tienen sus
particularidades y, por lo tanto, será necesario adaptar este esquema general a
cada uso concreto. Esperamos sí que constituya una respuesta más viable, más
práctica y más inmediata a la inquietante pregunta: ¿cómo preparar un plan
regional, antes de la medianoche?25
¿Qué valor intrínseco tiene o tuvo esta propuesta? Creo que al igual que en el caso
de INDUPOL, la proposición de transformar un ejercicio meramente formalístico
de planificación en un proceso de negociación develó ciertas falencias del enfoque
tradicional, al menos en ciertas situaciones políticas y anticipó la importancia del
poder y del conocimiento en el empuje del crecimiento del desarrollo territorial,
dos conceptos, poder y conocimiento, que son en más de un sentido las dos caras de
una misma moneda o de una misma medalla (dependiendo del Dios al cual se rinda
tributo) y que abren, como lo sabemos ahora, enormes interrogantes acerca de su
contenido y de su generación. Hoy está claro que hablamos de poder y de
conocimiento como stocks dinámicos y socialmente distribuidos.
Difusión de la propuesta original sobre la planificación regional como negociación
y del artículo: ¿Qué hacer con la planificación regional antes de la medianoche?
a) Análisis del sistema de planeamiento estadual en Brasil, CONVENIO CEPAL-IPEA,
Escritorio de la CEPAL no Brasil, 1972, Río de Janeiro (texto requisado).
b) “¿Qué hacer con la planificación regional antes de la medianoche?, Revista de la CEPAL, # 7,
1979, Santiago de Chile.
c) “Regional Planning: What can we do before midnight strikes?, ECLAC Review, # 7, 1979,
Santiago de Chile
d) “Regional Planning: What Can We Do Before Midnight Strikes? 1981, Om Prakash Matur
(ed.) Training for Regional Development Planning, United Nations Centre for Regional
Development, Nagoya, Japan.
25 La propuesta descrita tuvo una magnífica réplica por parte del Dr. David Dunham, del Instituto de Estudios Sociales de La Haya mediante un artículo que tituló ¿Qué hacen los teóricos del desarrollo regional después de la medianoche, (ILPES, D/63, 1978), artículo que circuló tanto en español como en inglés.
28
e) Diseño de Planes Regionales. Métodos y Técnicas de Planificación Regional, 1976 (Cap. IV),
Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Centro de Perfeccionamiento, Madrid,
España.
f) Planning a System of Regions, 1981 (Chapter IV), Economic Commission for Latin America
and the Caribbean (ECLAC)/ Latin American and Caribbean Institute for Economic and
Social Planning (ILPES)/ Institute of Social Studies, The Hague.
g) Política económica, organización social y desarrollo regional, (Cap. IV, Organización social
regional), 1991/ 5ª ed., ILPES, Santiago de Chile
LAS REGIONES COMO ESPACIOS SOCIALMENTE CONSTRUIDOS
¿Cuál es el origen de las regiones en cualquier país? Esta era una pregunta que
circa 1988 me preocupaba crecientemente debido a razones académicas y también
a razones prácticas. En los cursos sobre planificación regional impartidos con
tanto éxito por el ILPES ésta era una cuestión que surgía frecuentemente y una
permanente actitud inquisitiva con respecto al proceso chileno también hacía de
esta pregunta un asunto importante.
Sostuve inicialmente que, revisada la experiencia mundial en materia de
establecimiento contemporáneo de regiones, esto es, de implantación de
regionalizaciones nacionales, podían descubrirse dos situaciones extremas o casos
polares de regionalización: a) aquellos casos que podían describirse como
situaciones en las que la regionalidad precede y crea la institucionalidad y; b)
aquellos casos en los cuales—a la inversa—la institucionalidad precede y crea la
regionalidad. Años después, en una participación en un asunto político-territorial
importante, usé los conceptos de regiones de facto y regiones de jure26, al referirme
a cuestiones parecidas.
Por cierto, el caso español me parecía el mejor ejemplo de la existencia histórica de
regiones (nacionalidades en este caso) anteriores a la conformación a fines del Siglo
XV del Estado español, las cuales en 1978 en definitiva obligan al Estado a crear
un sistema nacional de regiones (comunidades autónomas), el que emerge como 26 Me refiero al informe presentado en 1996 al Gobierno de Chile, titulado Conflictos territoriales y políticas públicas, preparado por S. Boisier, E. Dockendorff, y E. Marinovic en relación con la demanda secesionista regional de la provincia de Valdivia (Región de Los Lagos).
29
una institucionalidad ad-hoc que es parte de la respuesta orgánica del Estado a las
demandas de cuatro comunidades. En un tono menor, en 1985 en Colombia se
responderá de manera similar a la demanda por una regionalidad de los
departamentos de la Costa Atlántica creándose las cinco regiones CORPES
(Consejos Regionales de Planeación Económica y Social)27. También me parecía el
caso chileno un caso paradigmático de cómo una institucionalidad (instructivo
presidencial, decreto presidencial, ley y posteriormente Constitución) creó un
sistema nacional de regiones, sin precedentes históricos y sin demandas sociales, en
un típico acto de voluntarismo político de gobierno (el parlamento no tuvo nada
que ver inicialmente), no exento quizás de racionalidad contextual, pero
voluntarismo al fin; una caso distinto del caso francés ya que la noción de región
comenzó a enarbolarse con la Revolución Francesa, si bien su materialización se
dará en la segunda mitad del Siglo XX.
Además de la regionalización chilena, una innovación institucional que implícita o
explícitamente demandó y demanda todavía procesos de construcción regional,
habida cuenta de la artificialidad de la iniciativa estatal, por lo menos otras dos
cuestiones provocaron mi curiosidad acerca de esta cuestión: una ley promulgada
el 2 de Marzo de 1988 en el Perú mediante la cual se creó la Región Grau con una
potente arquitectura institucional28, y una hermosa expresión de Lewis Mumford
citada por Friedmann y Weaver29:
“Not found as a finished product in nature, not solely the creation of human will and fantasy, the region, like its corresponding artifact, the city, is collective work of art”.
Comencé por argumentar que el positivismo y la cultura30 introducían en América
Latina una centralización fuertemente vinculada a la separación entre sujeto y
objeto: el sujeto, el Estado central y ciertamente centralizado y el objeto, el
territorio en cualquier corte, pero específicamente la región, precisamente
considerada como artefacto a merced del sujeto y perfectamente incapaz en el
27 Me parece que casos como éstos muestran una astucia por parte del Estado al generalizar una respuesta y por tanto diluir un conflicto localizado. 28 Pero como se comprobaría durante el gobierno de Fujimori, un acto de puro voluntarismo político del gobierno de García. 29 John Friedmann and C. Weaver: Territory and Function. The Evolution of Regional Planning, 1979:31, E. Arnold, London 30 Dos conceptos que en la práctica y en no pocos países tienden a frenar un verdadero desarrollo en el territorio y que he mantenido vigentes siempre.
30
sentido jurídico, social, y político, porque, como es lógico, no se conceden
potestades ni capacidades a los objetos. Apunté a la necesidad de un marco teórico
nuevo que entre otras cosas, ofreciese posibilidades de modificar el paradigma
dominante, sustituyendo la relación de subordinación sujeto/objeto por una de
interdependencia entre sujetos, transformando la región de objeto en sujeto, algo
que significa reinsertar la planificación (ahora gestión) regional en una nueva
matriz de distribución del poder. Proposición inaceptable para la tradición
marxista.
¿Qué se requiere en este intento de propuesta para transformar la región-objeto en
una región-sujeto? Se requiere una distribución diferente del poder político en la
sociedad, una suerte de nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad civil,
parcialmente expresada y organizada en regiones. A este nuevo contrato social
rousseauniano se llega mediante la descentralización política/territorial31. De aquí
que pueda afirmarse que desarrollo regional y descentralización sean dos procesos
que en la práctica se combinarán en un solo proceso autocontenido, de evidente
naturaleza tanto social como política.
La descentralización regional implica siempre (a menos que las nuevas regiones
sean coincidentes con viejas unidades de la división política administrativa del
país) la necesidad de construir políticamente las regiones. Hay que dotarlas de
órganos que configuren una estructura política y administrativa autónoma, de
manera tal que las regiones pasen a tener categoría de entes políticos territoriales,
que por ello mismo cuentan con personalidad jurídica de derecho público y gozan
de autonomía, disponiendo de recursos y de normas propias de funcionamiento.
Estos órganos propios son, con variadas denominaciones, una autoridad política
electa o semi-electa, una asamblea legislativa, un consejo económico y social y
diversos organismos propios de la administración regional.
Un proceso de construcción política como el anotado, que es el basamento de la
descentralización territorial del poder, y que puede hacerse por decreto o por ley
31 La descentralización puede asumir una de sus tres formas puras: política, funcional, territorial o, puede dar origen a formas mixtas de entre las cuales el interés acá se centra en la descentralización simultáneamente política y territorial.
31
¿contribuye a ampliar la democracia, o no? Esta es una pregunta importante y
era—a fines de la década de los ochenta—una pregunta fundamental en América
Latina y en Chile en particular, dada la instalación por parte del gobierno militar
de la época, de los Consejos Regionales de Desarrollo en cada región.
Sostuve que la descentralización per se no garantiza la democracia ni su
fortalecimiento. Ello dependerá de cuál es la estructura regional o local que resulta
ser depositaria del poder transferido o creado. Si tal estructura se corresponde con
una que representa los intereses de la oligarquía o del caciquismo (“coronelismo”
en el Nordeste del Brasil), la democracia no saldrá fortalecida, sino por el
contrario, ya que el poder adicional será usado en beneficio de unos pocos y no de
la mayoría. Por el contrario, si la estructura receptora representa a la sociedad
local en su conjunto, el resultado será más democracia.
Se concluye que para que el proceso de construcción política, que implica de suyo
mayor descentralización, juegue a favor de una democracia local fortalecida hay
que disponer de un receptor socialmente adecuado, que no es otro que la sociedad
en su conjunto, la civil y la política. En otras palabras, la construcción política de
las regiones va de la mano con la construcción social de las mismas.
¿Qué significa entonces construir socialmente una región? Según lo señalé
textualmente32:
“Construir socialmente una región significa potenciar su capacidad de autoorganización, transformando una comunidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales, poco perceptiva de su identificación territorial y en definitiva pasiva, en otra que sea organizada, cohesionada, consciente de la identidad sociedad/región, capaz de movilizarse en pos de proyectos políticos colectivos, es decir capaz de convertirse en sujeto de su propio desarrollo”. Esta construcción es evidentemente una tarea de naturaleza social y de
características particulares porque no toda forma de organización social regional
es funcional a un desarrollo regional equitativo y democrático.
32 S. Boisier: “Las regiones como espacios socialmente construidos”, Revista de la CEPAL # 35, 1998:43, Santiago de Chile
32
La tarea de la construcción social regional comienza por la investigación sobre el
número y tipo de agentes del desarrollo presentes en la región y continúa con la
identificación de los mecanismos de articulación que los aglutinan y que permite
hablar de conjuntos de agentes más que de una simple sumatoria de ellos,
mecanismos de articulación que no son otra cosa que los intereses comunes. A este
conjunto amplio de agentes se le aplica la primera regla corregida de la granja
“orwelliana”, ya que si bien todos son agentes, hay algunos “más agentes” que
otros. En este sentido hay que distinguir entre aquellos que influyen de manera
directa en la asignación de recursos, ya sea movilizándolos desde el exterior o bien
incidiendo sobre la apropiación y reinversión in situ del excedente local, y otros,
cuya influencia deriva de otros ámbitos de la sociedad. Ahora es claro que la
identificación de agentes (una categoría especial del concepto más amplio de actor
según A. Touraine) tiene por objetivos básicos conocer la estructura de poder en la
región y conocer el pivote inicial de un proceso de consenso y concertación social y
política33.
La articulación o la adhesión de los agentes a un marco común es el resultado de
un referente cultural compartido o en un proyecto político regional. El primero da
cuenta de una identidad adscrita; el segundo, de una identidad regional adquirida.
Siempre desde el punto de vista de la aglutinación de agentes, un proyecto político
regional es un elemento complementario de la cultura regional y en muchos casos
prácticos su construcción va de la mano con la creación de la cultura regional, a
veces inexistente en tal escala. La existencia de un proyecto político regional
presupone la de una sociedad regional que es, precisamente, la que debe ser
construida para poder estructurar un proyecto regional. Hay que concluir
entonces que la construcción social regional y la construcción de un proyecto
político son dos tareas simultáneas e interactuantes.
33 Más de una década después de haberse publicado esta propuesta tuve la responsabilidad de dirigir un proyecto de cooperación técnica de las NN.UU. (CEPAL/ILPES) al Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile y a la Región del Bío-Bío para ayudar en la preparación de una propuesta de futuro (La Región del Bío-Bío al encuentro del Siglo XXI) que ofreció la oportunidad de terreno para “inventar” en el ILPES el software ELITE, simple pero poderosa herramienta para evaluar la estructura de poder en una región y para medir el grado de cooperación/conflictividad inter organizacional en ella, dos informaciones de primera importancia para construir futuro.
33
Sociedad regional, ideología, movimiento regional parecen ser tres conceptos
básicos dentro de la idea general de “construcción social regional”. La noción de
“sociedad regional” debe ser comprendida como el espacio social, en un sentido
amplio, donde se producen y reproducen prácticas y relaciones sociales
particulares a un territorio. El espacio social y el espacio geográfico
correspondiente están ligados por un mapeamiento recíproco o una relación
biunívoca34.
La ideología es el regionalismo. La expresión “regionalismo” representa
estrictamente la idea de lo regional en acción, como una ideología, como un
movimiento social o como el basamento teórico de la planificación regional35,
porque aparte de ser un hecho físico, la región llega con el tiempo a ser una
conciencia colectiva.
Los movimientos sociales regionales—que expresan el regionalismo de una
sociedad—son acciones colectivas que explicitan una identidad referida al espacio
territorial, al que atribuyen o del que reivindican ciertas particularidades. Para
conservar la amplia capacidad inclusiva de la base territorial de identidad, tales
movimientos están enfrentados en forma incesante al imperativo de constituirse en
ámbitos y mecanismos de concertación social, lo que los lleva a utilizar en su seno
prácticas democráticas, a fin de que sus heterogéneos integrantes puedan
expresarse y de manera que los intereses grupales o colectivos se antepongan a los
intereses de clase o sectoriales. Esto hace la idea de los movimientos sociales
regionales una idea repudiable para el marxismo ortodoxo.
La concertación, sea entre la región y el Estado, sea entre los actores o agentes
dentro de la propia región, puede ser considerada el resultado de verdaderos
procesos de sinergia social, propios de un sistema abierto como es toda región36.
Bajo la influencia de una energía constantemente aportada, los diversos 34 De acuerdo a Thonnies, sociedad es un constructo propio de la modernidad y que habría reemplazado al concepto más primario de comunidad. La primera se aglutina por intereses y la segunda por sentimientos. Desde luego pienso que ahora hay que volver a la noción de comunidad. 35 M. Schwartz, 1974, Politics and Territory. The Sociology of Regional Persistence in Canada, McGill-Queen´s University Press. 36 Nuevamente, deberán transcurrir más de diez años para que el concepto de sinergía vuelva a aparecer con fuerza en la propuesta de desarrollo territorial última del autor, el desarrollo como una propiedad emergente de un sistema territorial complejo.
34
componentes de un sistema prueban permanentemente nuevas posiciones mutuas,
nuevos movimientos o procesos de reacción en los que siempre participan
numerosos componentes individuales del sistema y uno o varios de estos
movimientos o procesos se muestran superiores a los demás. En esta aventura
refundacional de la gestión regional y de la descentralización, aquella energía no es
sino la voluntad política colectiva de alcanzar una fase superior de desarrollo y de
democracia37.
Si se quiere colocar nuevamente al hombre en el centro de los procesos de
desarrollo, debe aceptarse que la construcción social regional ha de ser un proceso
oscilante entre tareas y objetivos a nivel tanto de microescalas de acción,
producción, movilización, etc., como de macroescalas asociadas a la confrontación
ideológica y a la internalización del cambio tecnológico.
Por ello es que el proceso de construcción política y social de las regiones se apoya
tanto en la reflexión microcósmica del regionalismo de Gabriela Mistral: “En
geografía como en amor, el que no ama minuciosamente, virtud a virtud y facción a
facción, el atolondrado que suele ser un vanidosillo, que mira conjuntos kilométricos
y no conoce y saborea detalles, ni ve, ni entiende, ni ama tampoco”, como en la
macrocósmica invitación de Pablo Neruda a construir un mundo nuevo: “Sube a
nacer conmigo, hermano”.
Creo que el aporte de esta idea ha sido de una relativa importancia al poner en
blanco y negro el hecho de que en los procesos de regionalización incluidos en la
modalidad de una precedencia de la institucionalidad por sobre la regionalidad, que
son o han sido relativamente comunes en América Latina, la cuestión principal fue
precisamente, construir el contenido después del contenedor. No parece falto de
sensatez el argumento de que el fracaso masivo de los esfuerzos de regionalización
en el sub continente se ha debido, a lo menos en parte, a la ausencia de procesos de
construcción social regional; a contrario sensu, la consolidación de la
regionalización chilena—bajo condiciones iniciales extremas de falta de 37 Véase S. Boisier: “Los procesos de descentralización y desarrollo regional en el escenario actual de América Latina”, Revista de la CEPAL, # 31, 1987, Santiago de Chile y H. Haken: Secreto de los éxitos de la naturaleza. Sinergética: la doctrina de la acción de conjunto, 1984, Editorial Argos-Vergara, Barcelona, España.
35
regionalismos-- se debe en buena medida ha que se ha generado, seguro que de una
manera más implícita que explícita y sin siquiera citar a Bourdieu, un sostenido
discurso que ha contribuido a la construcción del contenido inicialmente ausente.
Difusión de la propuesta original y sus derivadas sobre Las regiones como espacios
socialmente construidos.
a) “Las regiones como espacios socialmente construidos”, Revista de la CEPAL, # 35, 1988, Santiago
de Chile.
b) “Palimpsesto de las regiones como espacios socialmente construidos”, OIKOS # 3, 1988, Programa
de Economía, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Antioquia, Medellín, Colombia.
c) “ Les régions en tant qu´espaces socialment construits”, Document de Recherche # 60, 1988,
Institut des Hautes Etudes de l´Amerique Latine, Paris, France.
d) “Las regiones como espacios socialmente construidos”, en Elsa Laurelli y A. Rofman (eds.),
Descentralización del Estado. Requerimientos y políticas en la crisis, Ediciones del CEUR, 1989,
Buenos Aires, Argentina.
e) “La construcción social de las regiones: una tarea para todos”, Desarrollo regional. Tarea
Nacional, Ediciones de la Universidad de la Frontera, 1989, Temuco, Chile
f) “La construcción (democrática) de las regiones: una tarea colectiva”, Estudios Sociales # 60, 1989:
65-97, C.P.U., Santiago de Chile
g) “La construcción social de las regiones”, CUADERNOS del CLAEH, # 51, Revista Uruguaya de
Ciencias Sociales, 1989/3, Montevideo, Uruguay
h) “Palimpsesto de las regiones como espacios socialmente construidos”, en S. Boisier: Territorio,
Estado y Sociedad: Reflexiones sobre Descentralización y Desarrollo Regional en Chile, 1990:23-62,
CEAL, Editorial Pehuén, Santiago de Chile
i) Palimpsesto de las regiones como espacios socialmente construidos”, Revista FORO, # 25, 1994,
Bogotá, Colombia.
POSTMODERNISMO TERRITORIAL Y GLOBALIZACIÓN:
REGIONES PIVOTALES Y REGIONES VIRTUALES.
Postmodernismo es un concepto que no deja indiferente a ningún intelectual y son
obligadas las referencias a Harvey, Vattimo, Baudrillard, Lyotard y otros. Quizás
si tenía razón un antiguo secretario técnico de la Revista de la CEPAL que decidió,
36
sin consulta ninguna, cambiar el título de un artículo ya aceptado y editorialmente
revisado38 por considerar imposible hablar de postmodernismo territorial. Es
cierto que el postmodernismo insiste en que el caos, la discontinuidad y la
fragmentación son el estado normal de la sociedad. ¡Pero habría hecho mejor
leyendo cuidadosamente al artículo en cuestión! El postmodernismo es el
“convidado de piedra” del intento de construir regiones con un alto grado de
artificialidad inicial39.
En efecto, las llamadas “ideas postmodernas” ponen de relieve y valorizan—a
veces quizás en exceso—la diversidad, la heterogeneidad, la fragmentación, y con
ello reivindican la identidad y lo particular del territorio original (y menor) y
estimulan una vuelta a lo local. El postmodernismo es también una suerte de
refugio y amparo de las minorías y, por lo tanto, es o puede ser un factor
democrático, en tanto la democracia afirma el valor de la diversidad dentro de la
unidad.
Aquellos de nosotros que fuimos apóstoles de los intentos regionalizantes de los
años sesenta teníamos una formación cultural fáustica, por un lado y cuyo valor
central era la homogeneidad, erróneamente confundida con igualdad, tal como lo
comenta en forma notable Berman40 en su relectura de la modernidad a través del
Fausto de Goethe, y en la cual otro valor era el culto del gigantismo. Se trataba de
crear una nueva geografía política basada en grandes regiones tan homogéneas en
su interior como fuese posible, asesinando, si así era necesario, a toda pareja
semejante a Filemón y Baucis, en tanto ellas representasen particularidades y
culturas locales. Como lo señala Berman, el asesinato de la pareja en la obra de
Goethe no fue tanto una culpa de Fausto como de la modernidad en sí misma.
38 Es obvio que me refiero a un artículo mío que tenía idéntico título al de esta sección y que fue publicado finalmente con el difuso título de “Crisis y alternativas en los procesos de regionalización”, en el número 52, 1994, de la Revista de la CEPAL. 39 Terreno escabroso a más no poder el postmodernismo. La modernidad o el modernismo, de fecha natal imprecisa, se apoyó en tres pilares: la razón, la historia, y el progreso. Freud, Nietzche y Heidegger se encargaron de darle a la modernidad una poco cristiana sepultura. El postmodernismo surge en una fecha imprecisa, no ha mucho, cuando la humanidad toma nota de que el proyecto moderno ya no es válido. El postmodernismo está en la calle y en los círculos intelectuales. En el trabajo original que se comenta, el concepto de postmodernismo lo asocié básicamente a una de sus características: la fragmentación. 40 Marshall Berman: Todo lo sólido se desvanece en el aire, 1991, Editorial Siglo XXI, México
37
Al tomar nota de la falta de humanidad de este enfoque y al observar en la
contemporaneidad el derrumbe del Estado de Bienestar y de las grandes redes
sociales de apoyo que lo caracterizaron—gran empresa, gran sindicato, empleo
estable, seguridad social colectiva—se fortalece lo local como un nuevo espacio de
solidaridad. La calle, el vecindario, el barrio, la comuna y el pequeño territorio de
la vivencialidad de la mayoría, encuentran, en el postmodernismo, una
racionalidad de apoyo. Sin embargo hay que tener cuidado con nuevos espejismos.
En el pasado el tamaño de las regiones constituía un criterio importante para su
definición y especificación. Se suponía que una región “grande” (en su varias
dimensiones) tenía mejores posibilidades de defenderse de crisis cíclicas originadas
en el comercio externo, mejores posibilidades de crecimiento (debido a mayores
multiplicadores) y más poder político. En relación a esta última cuestión se pasaba
por alto que el poder depende, no del tamaño, sino del control asimétrico de
recursos escasos, algunos de los cuales ni siquiera son de naturaleza material.
Peter Drucker comenta con propiedad:
“Con el dinero y la información convertidos en trasnacionales, inclusive unidades muy pequeñas son ahora económicamente viables. Grande o pequeño, todo el mundo tiene igual acceso al dinero y a la información y en los mismos términos. En realidad los verdaderos “éxitos sin precedentes” de los últimos treinta años han sido países muy pequeños”41 . Mutatis mutandi, se puede reemplazar países por regiones. Si el territorio organizado—base de toda región—se visualiza como una estructura
sistémica, sus dos características más importantes son su complejidad y su estado
final.
La complejidad se refiere a: i) la variedad de estructuras internas que es posible
identificar en el sistema; ii) los diferentes niveles de jerarquía a través de los cuales
se establecen los mecanismos de retroalimentación y control del sistema; iii) las
articulaciones no lineales presentes en el sistema, que generan estructuras
disipativas (sistemas dinámicos caóticos que en forma espontánea van generando
orden a partir del caos). El estado final del sistema, siendo el territorio un sistema
dinámico, depende de si se trata de un sistema cerrado o abierto. En el primer caso
41 Peter Drucker: La sociedad postcapitalista, 1993, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, Argentina. Hay verdades y falsedades en el juicio citado de Drucker.
38
el estado final conlleva la maximización de la entropía (muerte) en tanto que en el
segundo, el estado final equivale a la maximización de la sinergia. Está por
construirse una ciencia de la economía compleja o una teoría económica de la
complejidad, que serviría como marco conceptual y que tal vez proveería el
instrumental para trabajar el tema de una manera más concreta y operacional42.
Así pues, hoy la búsqueda de nuevas formas de organización territorial no apunta
a determinar cuán grande debe ser una región. Más bien, y por el contrario, lo que
interesa es identificar los recortes territoriales más pequeños que presenten una
elevada complejidad estructural, por supuesto, congruente ello con
consideraciones prácticas asociadas a la disponibilidad de información o con el
reparto espacial del poder político. Si Schummager apuntaba a la hermosura de lo
pequeño, hoy apuntamos también a la eficacia de lo pequeño en la globalización.
Para competir exitosamente en un juego de extrema complejidad como es la
competencia en la globalización, hay que aplicar la Ley de la Variedad Necesaria
de Ashby, es decir, hay que ser un jugador (un territorio) complejo.
La velocidad para tomar decisiones, la flexibilidad para generar respuestas de
escalas distintas, la maleabilidad para adaptar la estructura a las características
del entorno, la resiliencia, la inteligencia organizacional y la identidad territorial
parecen ser ahora requisitos que se imponen a cualquier territorio que desee
competir con alguna probabilidad de éxito. Por supuesto, las características
anotadas pertenecen a las organizaciones individuales y a al conjunto de ellas, no
al territorio como tal.
Teniendo en cuenta entonces los atributos que ahora se exigen a un territorio para
calificar como región, en un sentido real y no solo declaratorio, sugiero llamar
regiones pivotales a los territorios organizados, complejos, e identificables en la
menor escala posible de la estructura administrativa territorial, por ejemplo,
provincias en el caso chileno43. Estas regiones pivotales serán en consecuencia,
42 Esto se escribía en 1994. Casi una década después retomaría el tema de una manera casi definitiva al plantear el desarrollo como una propiedad emergente de sistemas territoriales complejos. 43 Está abierta la posibilidad de extender estos conceptos al ámbito comunal.
39
provincias en algunos casos, departamentos en otros países, estados en los de
sistema federal, etc.
Pero las regiones pivotales deben tener una virtud ausente en las antiguas
propuestas de regionalización: flexibilidad, otro descriptor de la globalización
(además de velocidad y de asociatividad), condición indispensable para interactuar
positivamente con el entorno altamente mutante de la globalización. Si las regiones
pivotales gozan de flexibilidad—que a su vez supone autonomía—entonces una
región pivotal podría, si el análisis beneficio/costo lo justifica, entrar a acuerdos
para formar una región más amplia, con otras regiones pivotales o aún con
territorios más simples (naturales, equipados, pero organizados) que en rigor no
llegan a calificar como una región, para por ejemplo, posicionarse mejor en forma
conjunta en el escenario de la globalización. Estas “sociedades” estarán sujetas a
una restricción importante: se forman a partir de espacios territoriales contiguos y
dan origen entonces a las regiones asociativas, un segundo nivel en la
estructuración jerárquica de un territorio nacional. Por supuesto y ya es fácil
adivinar, nada impide la formación de regiones asociativas en los bordes
fronterizos de los países. Pero en la misma línea argumental, también es posible
imaginar situaciones más complejas. Por ejemplo una región pivotal o una
asociativa, puede, en un horizonte prospectivo de largo plazo, considerar
conveniente una forma de asociación con otras regiones y/o territorios sin que
medie la restricción de la contigüidad, dando paso a las regiones virtuales con
segmentos componentes ubicados en distintas áreas del globo terráqueo. ¿Por qué
no, si ya las corporaciones virtuales son una realidad creciente en el mundo
corporativo? Hay que recordar aquel aviso colocado en prácticamente todos los
periódicos del mundo a comienzos de los años noventa que decía:
“IBM siempre presente en los grandes avances del mundo de la computación, lanza el primer sistema basado en Power PC. El microprocesador de más alto rendimiento en el mundo, producto de la alianza de tres grandes: IBM, Motorola y Apple. Fabricado por IBM Electronics Division”.
La corporación virtual es una red temporal de compañías independientes ligadas
por tecnologías de información que les permite compartir habilidades, costos y
acceso a los mercados de cada una de ellas. Los atributos claves de la asociación
virtual, perfectamente aplicables a los territorios, son:
40
Tecnología. Las redes de información permitirán que compañías y empresarios
alejados en distancia se unan y trabajen al unísono de principio a fin. La
sociedad se basará en contratos electrónicos a fin de que no tengan que
inmiscuirse los abogados y se puedan acelerar las uniones;
Excelencia. Como cada socio aportaría su habilidad básica al esfuerzo,
existiría la posibilidad de crear una organización que fuera la mejor en todo.
Todas las funciones y procesos podrían ser de nivel mundial, algo que
ninguna compañía podría lograr sola;
Sentido de la oportunidad. Las compañías serán menos permanentes,
menos formales y tendrán un mejor sentido de la oportunidad. Las
compañías colaborarán para aprovechar una oportunidad específica que
ofrezca el mercado y, casi siempre, se disgregarán nuevamente cuando la
necesidad cese;
Confianza. Las compañías dependerán mucho más unas de otras y exigirán un
nivel de confianza mucho más alto: compartirán un sentido de destino común,
ya que el destino de cada socio dependerá del otro;
Ausencia de fronteras. Este nuevo modelo corporativo redefine las fronteras
tradicionales de la compañía. La mayor cooperación entre competidores,
proveedores y clientes hace difícil determinar dónde finaliza una compañía y
dónde comienza otra.
La configuración de regiones virtuales agrega a los elementos ya citados otro de
carácter más subjetivo: la identidad. Un fuerte sentimiento de identidad regional
constituye la única garantía para sostener un equilibrio en la asociación virtual e
impedir que ella se transforme en una forma de absorción o de dominación.
¿Qué estructuras políticas y administrativas se requieren en la construcción de la
virtualidad regional? Puesto que el acuerdo virtual es transitorio, no puede
pensarse en crear organismos estables y permanentes. Esto hace de la
coordinación, más que de la dirección unificada, el eje de la cooperación. A su vez,
la coordinación descansa en la comunicación; el hecho de que la tecnología actual
permita la comunicación en tiempo real y cara a cara en pantalla, facilita los
arreglos virtuales. No obstante los costos de transacción pueden resultar elevados y
41
una dosis de planificación se hace necesaria en estos casos como parte de la
respuesta a altos costos de transacción de mercado.
La “jerarquía anidada” de regiones pivotales, asociativas y virtuales que encajan
unas dentro de otras, responde a una visión constructivista más que positivista de
la realidad, si al menos se considera su multiplicidad y heterogeneidad. El paisaje
resultante debe ser mirado en forma dinámica y no estática.
La autodeterminación y la flexibilidad parecen constituir, en último término, los
dos grandes ejes de esta jerarquía anidada de regiones. La autodeterminación es
una cuestión de orden psicosocial y político, en tanto que la flexibilidad es una
cuestión de orden técnico y administrativo. El cuadro siguiente resume las
características básicas de la construcción de estas nuevas categorías regionales.
TIPOLOGÍA REGIONAL
REGIÓN
PIVOTAL
REGIÓN
ASOCIATIVA
REGIÓN
VIRTUAL
Configuración Histórica Consensuada Contractual
Estructura Compleja Heterogénea Complementaria
Construcción Auto construida Por construir Selectiva
Planificación Estratégica Gestión Táctica
Tipo de proyecto Estratégico Político Coyuntural
Especialidad Continua Continua Discontinua
Motivación social Autoafirmación Poder+desarrollo Competencia
Temporalidad Permanente Largo plazo Pactada
Descentralización Territorial Territorial y política Funcional
Sistema
decisorio44
P O+P T+O+P
44 Las categorías utilizadas corresponden a las señaladas por Linstone: Perspectiva técnica (T), Perspectiva organizacional (O), Perspectiva personal (P). Ver Harold Linston: “La necesidad de perspectivas múltiples en la planificación”, Revista de la CEPAL # 31, 1987, Santiago de Chile
42
¿Es todo esto simple especulación teórica? De ninguna manera. Tal como lo he
comentado en numerosas oportunidades yo no he inventado nada en este caso, sólo
me he limitado a colocar etiquetas en relación a procesos que se dan en el mundo
real. Por ejemplo, la Constitución colombiana de 1991 en sus artículos 306 y 307
establece que
“Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planeación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objetivo principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio” y “La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados…”
La Constitución del Perú de 1993 en su artículo 190 establece:
“Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes. Las provincias y los distritos contiguos pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripción…” La actual Constitución argentina, reformada en 1993, establece también la
posibilidad para que provincias colindantes se unan en regiones para fines de
planificación. De hecho ya existe la Región Patagónica integrada por cinco
provincias, la Región Centro formada por cuatro en torno a Córdoba y otras en
formación.
En Europa, por cierto, la asociatividad regional es una cuestión de sobra conocida.
José Luis Curbelo escribía:
“Son ya muchas las experiencias de regiones y municipios (generalmente los de mayor tamaño) que establecen protocolos de cooperación con otras regiones y ciudades comunitarias para el desarrollo de programas conjuntos”45.
En Bélgica, el Programa LEDA (LIEGE-EUROPE DEVELOPEMENT ACTION)
tiene como propósito, entre otros, reforzar e impulsar las alianzas entre Lieja y
otras ciudades comparables en el plano internacional, a partir del lema “asociarse
o morir”. Es bien conocida la agrupación de “los cuatro motores de la UE”, las
45 José Luis Curbelo, 1993, Las regiones en la transición española: del pragmatismo al aprendizaje colectivo, Madrid
43
regiones de Rhone-Alpes, Baden-Wurtemberg, Cataluña, y Lombardía, que aúnan
sus esfuerzos en torno a programas de investigación científica y tecnológica. Se
trata, claro, de regiones que a su vez conforman una región virtual supra nacional.
Uno de los aportes más significativos a este tema ha sido hecho por el economista
mexicano Pablo Wong46 que no sólo ha enriquecido las ideas propuestas
inicialmente por este autor; Wong además es un testigo privilegiado del caso más
atractivo de configuración de una región asociativa transfronteriza, como lo es el
macro espacio formado por voluntad política y que incluye a los estados de
Arizona (EE.UU) y Sonora (México).
En el trabajo citado Wong presenta una tipología territorial producida por la
virtualidad: i) regiones virtuales y redes de regiones con los ejemplos de los
“cuatro motores de la UE” ya citados, de la Región Rhone-Alpes y sus acuerdos
con Shanghai, Ontario, Tunisia, y Mali, del así llamado Arc Atlantique, una región
virtual formada por regiones de Irlanda, Inglaterra, Francia, España, y Portugal,
o el “Grupo del Círculo Artico”; ii) ciudad global y red de ciudades, un tema
favorito de Castells, Borja, Saassen y otros y ejemplificado por Nueva York,
Londres y Tokio; iii) regiones asociativas-virtuales transfronterizas, ya comentado
en torno al arreglo Arizona-Sonora, al cual Wong agrega los casos del The Red
River Corridor (Manitoba en Canadá y North Dakota y Minessota en los EE.UU),
o la Pacific Northwestern Economic Region (Alberta y British Columbia en
Canadá). Al amparo del MERCOSUR tendencias similares han comenzado a
cristalizar en América del Sur (Valparaíso-Cuyo, Valdivia-Neuquén-Río Negro,
etc).
¿Cuál es en definitiva la racionalidad que opera detrás de esta tendencia a ensayar
nuevas formas de organización territorial? La respuesta es ahora simple y
confluyen en ella dos fuerzas: una notable crisis en la geografía política en todo el
mundo, tanto internacional como nacional (una reacción al dibujo político de
fronteras y creación artificial de países, como claramente sucedió en Europa en
46 Pablo Wong G., “Globalización y virtualización de la economía: impactos territoriales”, en Patricio Vergara y Heinrich von Baer (eds.), En la frontera del desarrollo endógeno, 2004, Universidad de la Frontera/Instituto de Estudios Regionales, Temuco, Chile
44
1815, 1919, 1944) y, la no menos notable lógica de expansión territorial del
capitalismo en su fase tecno-productiva actual que busca establecer un único
espacio de mercado y múltiples territorios de producción. Nada sucede por azar en
el territorio construido; el sistema establece su propia regionalización, más potente
desde luego que los intentos voluntaristas de políticos y cartógrafos.
Difusión de la propuesta original y derivadas Postmodernismo territorial y
globalización: regiones pivotales y regiones virtuales
a) “Postmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales”, Ciudad
y Territorio. Estudios Territoriales, # 102, 1994, MINFOM, Madrid, España;
b) “Postmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales”, Revista
FORO # 25, 1994, Bogotá, Colombia;
c) “Postmodernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales”,
Estudios Sociales # 80, 1994, C.P.U., Santiago de Chile;
d) “Crisis y alternativas en los procesos de regionalización”, Revista de la CEPAL, # 52, 1994,
CEPAL, Santiago de Chile;
e) “Regionalization Processes: Past Crisis and Current Options”, ECLAC Review # 52, 1994,
CEPAL, Santiago de Chile;
f) Modernidad y Territorio, 1996 (Cap. II), Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social, ILPES, Santiago de Chile
LAS REGIONES COMO CUASI-EMPRESAS Y COMO CUASI-ESTADOS
Durante los años noventa, particularmente durante el primer quinquenio, parecía
estar en proceso de cristalizar un nuevo enfoque en materia de planificación, que,
por supuesto, hacía abandono de la planificación fuertemente imperativa que
había prevalecido anteriormente. Había en el aire una cierta devaluación de la idea
misma de planificación.
En 1986 se celebró en la sede de la CEPAL en Santiago de Chile un Coloquio
Internacional sobre Nuevas Orientaciones para la Planificación (25 al 27 de
Agosto) organizado por el ILPES y el PNUD e importante cita atendida por un
45
significativo número de académicos y expertos de Europa, Norte América, Asia,
Medio Oriente y Japón47. En el discurso inaugural el entonces Secretario
Ejecutivo de la CEPAL señalaba:
“En cuanto a la planificación, es obvio que ha habido avances considerables pero también limitaciones, y por ello creo que es un momento oportuno para revisar los enfoques que se han estado siguiendo y ver cómo hay que abordar de ahora en adelante la planificación para que pueda ayudar a responder mejor a los desafíos internos y externos que los países y los gobiernos enfrentan”. Por su parte, A. Costa-Filho, Director General del ILPES acotaba:
“Considerando que la planificación será muy necesaria en el futuro próximo—en nuestras economías de mercado—el Instituto sostiene la tesis de que entonces es necesario reformularla en lo teórico, en lo metodológico, y en su praxis”.
En algunos trabajos de la época yo mismo había señalado metafóricamente la
necesidad de refundar la planificación. Había anotado que la conquista ibérica de
América Latina se había hecho con la ayuda de la cruz y de la espada. La cruz, una
doctrina, la matriz judeo-cristiana occidental y la religión católica; la espada, el
poder militar y el poder político de la Corona. La planificación también se basaba
en una doctrina, un fundamentum in re, el racionalismo positivista modernizador,
y en una espada, el poder omnímodo del Estado y ambas fuentes habían entrado en
una profunda crisis y de ahí la necesidad de una refundación a partir de una nueva
doctrina y de una nueva forma de poder (más socializado).
En este clima, de cuestionamiento creciente a la planificación propia del ancien
régime, se generaba en paralelo un interés también creciente en el examen de la
experiencia planificadora de las grandes corporaciones transnacionales, las que, a
partir de la experiencia piloto de la Royal Dutch Shell en los años cincuenta,
habían dado forma a la planificación estratégica corporativa.
Supongo que no era el único que se preguntaba acerca de la posible utilidad de
introducir—en el ámbito de la gestión48 pública territorial—criterios y
47 El número 31 de la Revista de la CEPAL, abril de 1987, recogió las presentaciones al Coloquio. 48 Es interesante acotar que la necesidad de diferenciarse tajantemente de la planificación tradicional llevó a muchos—a quien escribe, entre otros—a usar sistemáticamente la palabra “gestión” en reemplazo de “planificación”. De hecho, los cursos internacionales del ILPES pasaron a denominarse como cursos de gestión del desarrollo regional.
46
procedimientos similares a los empleados en la planificación de largo plazo de las
grandes empresas, organizaciones a todas luces exitosas en la contemporaneidad.
Una vez admitida la posibilidad anterior, lo que seguía era sencillo. Si un gobierno
territorial quisiese introducir en su gestión la planificación estratégica, lo primero
a hacer era pensar el territorio en el largo plazo49, buscando respuesta a cuatro
pares de preguntas básicas para el futuro del territorio, las mismas que toda
empresa busca responder en idéntico proceso de exploración y construcción de su
futuro. Estas preguntas—pares de preguntas—son: i) ¿qué producir y dónde
vender?; ii) ¿qué proyectos preparar y cómo financiarlos?, iii) ¿con qué recursos
humanos se cuenta y en qué emplearlos?; iv) ¿cómo generar una imagen
corporativa regional y cómo hacer mercadeo territorial?
La primera pregunta parcial--¿qué producir?—es la que generará la estructura
para responder a todas las otras, puesto que se trata de generar un futuro
internamente coherente. Se trata de identificar un perfil productivo regional en el
largo plazo del Siglo XXI, una cuestión no exenta de contradicción, ya que dada la
velocidad del cambio en la actualidad, el concepto de largo plazo se acorta en el
horizonte a no más allá de un decenio o cosa parecida. En cualquier caso se está
parcial o plenamente en el marco de la sociedad del conocimiento50 y por tanto el
perfil productivo buscado debe basarse principalmente en ventajas competitivas o
dinámicas y por tanto debe especificar productos y/o servicios modernos, con un
alto componente de conocimiento y progreso técnico, mejor aún, si además su
consumo obliga al consumidor a incorporar a su vez progreso técnico51. No
obstante, esto no significa abandonar del todo especializaciones productivas
basadas en ventajas comparativas; ellas pueden seguir siendo un buen negocio y el
excedente generado a través de ellas debe utilizarse en la creación de ventajas
competitivas. No se trata de arrancar los manzanos y perales del Alto Valle del Río
Negro (Argentina), sino de agregar valor a su producción y explorar nuevas
49 La prospectiva aparecerá casi al mismo tiempo. 50 Entre muchísimos trabajos sobre la materia puede verse: S. Boisier: “Knowledge Society, Social Knowledge and Territorial Management”, Regional Development Studies vol. 9, 2003, UNCRD, Nagoya, Japan 51 Por ejemplo, quien compró inicialmente un disco extraíble (pendrive) requirió cambiar a un computador con puerto USB.
47
alternativas productivas mas modernas en el sentido de creación de nuevos
productos.
Le segunda pregunta parcial—dónde vender—requiere de una respuesta no exenta
de dificultades. Lo primero a tener en cuenta es que la enorme mayoría de las
regiones con las cuales trabajamos en la práctica son sistemas con tejidos
productivos de pequeño tamaño, muchas veces con escalas de producción también
pequeñas. La pregunta de “dónde vender” no es igual para una región que
produce el 40 % del cobre mundial (Región de Antofagasta) que para otra cuyo
dilema es vender una producción anual de 50.000 piezas de una artesanía
cualquiera. En este último caso hay que resolver una compleja ecuación entre la
escala de producción y la escala del mercado global. Un intento simplista de de
tratar de identificar nichos a partir del examen de las cifras del Statistical Yearbook
of World Trade sería inconducente; esto significa que deben conducirse estudios
permanentes con gran detalle del comercio mundial, algo que requiere
considerable profesionalismo e ingentes recursos, ambos difícilmente disponibles
en regiones pequeñas y simples. Hay entonces un llamado a la asociatividad
territorial en este caso. ¿Cómo descubrir, desde una pequeña localidad
sudamericana especializada en la fabricación artesanal de bolsos de cuero, que en
Chicago, por ejemplo, existe un barrio de altos ingresos en donde las mujeres
“mueren” por bolsos artesanales de cuero y cuya demanda sería más que suficiente
para copar la capacidad de producción local? Ese es justamente el desafío que hay
que enfrentar sin olvidar que “la globalización abre ventanas de oportunidades”
como señaló alguna vez una destacada economista venezolana.
El segundo par de preguntas—proyectos y financiamiento de ellos—resulta ahora
relativamente sencillo de responder puesto que se requiere coherencia con las
respuestas anteriores. Cabe indicar primeramente que, de nuevo, en la mayoría de
los casos reales, los proyectos a identificar, evaluar y preparar serán, con toda
seguridad, proyectos de una escala reducida. Pero sin importar la escala, de igual
modo estos proyectos, cualquiera sea su estado en la cadena idea-factibilidad,
deben ingresar a un sistema electrónico digitalizado, a un “banco de proyectos”
que se configurará como una poderosa herramienta de captación de inversiones.
48
En realidad la pantalla de los ordenadores respectivos será la tarjeta de
presentación de la localidad en el mercado de inversionistas potenciales.
Dada la fuerte presencia de proyectos de pequeña escala la cuestión del
financiamiento de ellos adquiere matices especiales. Es cierto que una parte de los
proyectos que logren interesar a inversionistas potenciales lograrán el
financiamiento precisamente en los mismos inversionistas, pero en otros casos los
interesados no disponen de capital propio y deben recurrir al sistema financiero y
aquí comienzan las dificultades. Es bien sabido que el sistema financiero
tradicional está configurado por organizaciones que culturalmente tienen
dificultades para operar con las micro y pequeñas empresas a las cuales califican
con mucha frecuencia como “no sujetos de crédito”; la escala de operaciones de
bancos y similares es más próxima al gran tamaño que al pequeño tamaño y ello
representa una conocida limitación a la expansión de este último estrato. No
obstante, ha surgido también un sector financiero dedicado a lo que se denomina
como “ingeniería financiera moderna”, es decir, el manejo de una amplia gama de
instrumentos financieros novedosos, con la particularidad de operar a escalas
variables, más consonantes con las escalas de muchos proyectos. Se trata de
sociedades de capital de riesgo, capital semilla, de “leasing”, de “factoring”, así
como cooperativas y estructuras tales como incubadoras y otras.
El tercer par de preguntas—recursos humanos disponibles y alternativas para su
empleo—hace referencia, en primer lugar, al examen cualitativo de la fuerza de
trabajo para conocer su composición etaria (es mejor una fuerza laboral joven, por
su mayor capacidad de aprendizaje), su composición por género (un creciente
conjunto de actividades fabriles de última generación demanda destrezas manuales
más presentes en las mujeres; también ciertas características de una moderna
gestión rescatan elementos de la psique femenina, como inteligencia emocional, u
otras); tal vez si la cuestión más importante en esta materia sea la evaluación de
las destrezas, habilidades y conocimientos de los cuales dispone la fuerza de
trabajo ya que de la comparación de este vector con el que genera el perfil
productivo (respuesta a la primera pregunta) surgen las necesidades de
capacitación, entrenamiento acelerado, reconversión de la fuerza de trabajo. ¿En
qué emplear la fuerza de trabajo presente y futura que con seguridad incluirá un
49
porcentaje creciente de mujeres)? La respuesta es: en la paulatina concreción de
los proyectos consonantes con el perfil productivo elegido.
Finalmente el cuarto par de preguntas—imagen corporativa y marketing—
introduce un campo cognitivo y de acción novedoso: el “marketing territorial”.
Dado que las ciudades y sus entornos (regiones) se están convirtiendo en los nuevos
actores de la competencia internacional por atraer capital, tecnología, y turismo y
también son los nuevos actores de una competencia por mercados, ofreciendo
muchas veces los mismos productos, la diferenciación pasa a ser una cuestión de
vida o muerte52, habida cuenta de enorme número de regiones, ciudades y
localidades que ahora compiten en todo el mundo.
Lo primero que la competencia de estos territorios exige es la presentación del
territorio como una unicidad con identidad. Si bien “el nombre no es la cosa
nombrada” como decía Gregory Bateson, el nombre separa y distingue, otorga
unicidad a seres vivos o a cosas; de hecho la función de nombrar, de dar un
nombre es precisamente esa, distinguir. La imagen corporativa territorial
cumplirá ese objetivo: es una visualización de una idea fuerza asociada a la
naturaleza (física, económica, cultural, etc.) del territorio. Es una expresión de la
retórica aristotélica y por tanto contiene un ethos (lo ontológico), un pathos (un
apelo a la emocionalidad en la presentación), y un logo (un apelo a la
racionalidad); la imagen corporativa territorial está incrustada en el pasado,
tradiciones, costumbres, historia, y al mismo tiempo clavada al futuro, al proyecto
de desarrollo del territorio53.
Por supuesto que el mercadeo territorial debe hacer uso de todo el instrumental
desarrollado en este campo: ferias, eventos, papelería, multimedia, congresos,
concursos, festivales simbólicos (como en Mendoza, Argentina, la Fiesta de la
Vendimia, o como en Purén, Chile, el Festival de la Frutilla, etc.), conferencias de
52 Recientemente he preparado un trabajo—a la fecha aún incunable—titulado La imperiosa necesidad de ser diferente en la globalización: el mercadeo territorial. La experiencia de las regiones chilenas, 2005, Santiago de Chile, en el cual exploro este tema con alguna profundidad. 53 Un buen ejemplo se encuentra en la imagen corporativa de la ciudad de La Ligua de no más de 50.000 habitantes situada a 140 kms. al noreste de Santiago de Chile, ciudad con una doble base económica de micro y pequeñas empresas: fabricación de pasteles dulces y tejidos artesanales de lana de alpaca. Su imagen corporativa es La Ligua: endulzando el presente y tejiendo el futuro.
50
negocios para inversionistas, etc. Sin duda alguna, para aspirar al éxito en el
mercado global, el acceso a dicho mercado debe ser el resultado de acciones
asociativas entre el Estado y el territorio, como se hace en Chile con dos programas
muy importantes: la actividad promotora de PROCHILE un organismo estatal
con presencia en las principales ciudades del mundo, y la actividad promocional de
TODOCHILE, otro programa estatal para atraer inversiones a las regiones
chilenas.
Cuando un gobierno regional se aplica a responder los cuatro pares de preguntas
está, de hecho, actuando de un modo similar a la forma como se da comienzo a la
planificación estratégica corporativa. El conocido análisis FODA (Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades, Amenazas) es otro componente del procedimiento
estratégico, pero ahora debe hacerse de una manera holística y no sectorial, para el
territorio en su totalidad y unicidad.
Surgió entonces la idea de hablar de las regiones como cuasi empresas en el
entendido, claro está, que una región no es una empresa, por exceso dimensional,
pero que puede usar en su beneficio prácticas empresariales54.
El concepto, desarrollado en paralelo, de regiones como cuasi-Estados, tuvo dos
versiones a lo largo del tiempo. La primera y más sencilla derivó de una pregunta
en torno a cuál podría ser el grado máximo de descentralización política y
territorial concebible en países con regímenes políticos unitarios, como la enorme
mayoría de los países de América Latina y del Caribe.
Esta inquietud me llevó a investigar un poco sobre teoría política, en particular
sobre la teoría del Estado para descubrir rápidamente y sobre la base
principalmente de los conceptos de Harold Laski que el Estado es definido como
una asociación de personas que los hombres forman para resolver cuestiones que
están más allá de las posibilidades individuales o de pequeñas comunidades,
54 Para mi sorpresa, este año, Antoni R. Kuklinski y Krzysztof Pawlowski han publicado el libro EUROPE-The Strategic Choices, como parte de la Recifer Eurofutures Publication Series REUPUS, Varsaw, 2005, en el cual se actualiza el concepto de regiones como cuasi empresas (Corpo Regio Programme) para ubicarlo en el contexto de la actual Unión Europea, con comentarios de Sergio Boisier, Roman Galar, Anna Gasior-Niemiec y Dimitrios Konstadakopulos.
51
inicialmente, seguridad, defensa, y relaciones exteriores. Más allá de ello, según
Laski, el Estado posee tres características relevantes: i) una demarcación
territorial; ii) una membresía obligatoria y; iii) la legitimidad en el uso de la
fuerza. Por tanto la pregunta concreta a responder era: ¿en qué medida estas
características definitorias del Estado pueden ser transferidas a territorios
subnacionales (regiones) en países unitarios?
La demarcación territorial (no la soberanía) puede ser definida para las regiones,
por decreto o por ley, tal como ocurre en Chile o en España. La membresía
obligatoria requiere de una respuesta más matizada: resulta imposible otorgarla
para las personas naturales, pero, ¿qué puede decirse con respecto a las personas
morales o jurídicas?, en particular en relación a las empresas por ejemplo. ¿Qué
significaría obligar a una suerte de “nacionalidad regional” a las empresas? El
resultado sería la obligatoriedad para establecer la sede legal (HQ) en los lugares
en donde se realiza la actividad o su parte preponderante, con importantes
consecuencias tributarias y fiscales favorables a las regiones, en desmedro por
cierto de la recaudación nacional. Técnicamente hoy no existe dificultad alguna
para que incluso los conglomerados lleven una contabilidad por establecimiento o
por planta55. Todavía está pendiente la realización de estudios empíricos sobre esta
materia. Finalmente, el uso legítimo de la fuerza es intransferible en tanto se
refiera a la fuerza militar, pero el concepto de uso legítimo de la fuerza se refiere
también a la fuerza coactiva de la ley y en este plano, el establecimiento de cuerpos
legislativos regionales que operan sobre la base de reparto de competencias con el
Estado, es no sólo posible sino muy deseable si la apuesta es por una
descentralización real.
En definitiva, lo que sostuve inicialmente es que bien se podría hablar de regiones
como cuasi-Estados cuando la descentralización política/territorial fuese llevada al
máximo de sus posibilidades. La intención inicial era simplemente llamar la
atención a la primigenia dimensión política de la cuestión regional.
55 Por supuesto que al igual que lo que sucede en el ámbito internacional con las CT, las afectadas prefieren la contabilidad por empresa, lo que les permite transferir utilidades y pérdidas de manera de optimizar el resultado global.
52
A poco andar sin embargo, presenté una visión modificada y más compleja de este
tema al asociarlo con las estructuras de dominación y dependencia que articulan
sistémicamente las regiones en casos de regionalizaciones de amplitud nacional.
Apelando conceptos básicos de la teoría de sistemas, sostuve que a lo largo del
tiempo las regiones componentes de un sistema nacional terminan por articularse
en claras estructuras de dominación y de su contrapartida lógica, la dependencia.
Ello no resulta de la perversidad de los agentes sociales y económicos sino
simplemente de la ley de hierro representada por el principio de regulación
sistémica conocido como la “ley de la desmaximización”56, que establece la
imposibilidad de optimizar simultáneamente el resultado del sistema y de cada uno
de sus componentes, como quiera que se defina el “resultado” (por ejemplo,
maximización de la tasa de expansión del PIB). Ello significa que ciertos
componentes lo hacen “mejor” y otros “peor” y para ello el sistema pone en
operación mecanismos de dominación de unos elementos sobre otros generando
una estructura piramidal.
Los politólogos hablan de dos tipos de dominación: una, que puede denominarse en
este caso como “dominación cuantitativa” que consiste en mecanismos invisibles
que impiden que ciertas regiones crezcan—por ejemplo—al ritmo de su PIB
potencial; otra, denominada en este caso como “dominación cualitativa” que a
través nuevamente de mecanismos internos hace que la o las regiones que ejercen
la dominación impulsen efectivamente el crecimiento (siguiendo con el mismo
ejemplo) del PIB de las regiones dominadas, pero en las que se impone un estilo de
crecimiento más funcional a los intereses de la región dominante que a los de la
región dominada57. El politólogo argentino Guillermo O´Donell ha denominado a
esta forma de dominación como perversa porque conlleva una cooptación de las
clases dominantes en las regiones dominadas de manera tal que a la luz del éxito
del crecimiento la dominación se considera como “natural” y no se la cuestiona
políticamente.
56 Oscar Johansen, 1996, “Leyes de la organización social”, Revista de Administración, # 3,1. Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad de Chile, Santiago de Chile. 57 Esto es lo que ha sucedido por lo menos a partir de los años 60 del Siglo XX en relación al estado de Sao Paulo y el Nordeste del Brasil, en que el estado sureño transfiere capital al Nordeste para su industrialización orientada a satisfacer la demanda de la población del Centro Sur del país.
53
El análisis anterior pone en claro—me parece—que para toda región, con la sola
excepción de la que se ubica en la cúspide de la pirámide (Sao Paulo en el Brasil,
Región Metropolitana en Chile, Lima-Callao en el Perú, etc.), la cuestión principal
que se coloca en su horizonte es la modificación de su inserción en la estructura
nacional de dominación/dependencia, quebrando una dominación cuantitativa que
permita abrir las puertas a un crecimiento más acelerado o modificando una
dominación cualitativa de manera de colocar a la región en el sendero del
desarrollo.
¿Cómo se logra esto? Hay que recordar que la dominación, en cualquier esfera de
la vida, no es otra cosa que la expresión de una relación asimétrica en el control del
poder (cualquiera sea la fuente de éste), muy frecuentemente, del poder político.
Por tanto modificar una dada inserción requiere acumular poder político en
manos de la región. ¿Cómo hacerlo, nuevamente? Primero, tomando nota que las
regiones aumentan su poder político en la medida en que se encuentra en
aplicación un proyecto descentralizador territorial nacional58; segundo,
recordando la sabiduría popular así como la académica en aquello de que “la
unión hace la fuerza” o en la reflexión de Hanna Arendt: “El poder surge entre los
hombres cuando éstos actúan unidos”, es decir, el poder se crea, no es un stock y se
crea mediante el diálogo (conversaciones sociales), el consenso social y la
concertación.
Finalmente entonces en esta versión más refinada de las regiones como cuasi-
Estados se reservará esta expresión para denotar situaciones en las cuales las
regiones o algunas de ellas llegan a acumular tal cantidad de poder que quedan
habilitadas para modificar su inserción en la estructura nacional de
dominación/dependencia.
58 Como tan claramente se muestra en el caso de Chile a partir de 1993, fecha de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, que ha permitido que actualmente las regiones tengan el control sobre la asignación de cerca de un 50 % de la inversión pública del país, habiendo partido de cero. Evidentemente que ha habido una transferencia de poder.
54
Difusión del artículo sobre el tema y variaciones Regiones como cuasi-Estados y
como cuasi-empresas
a) “La gestión de las regiones en el nuevo orden internacional: cuasi-Estados y cuasi-
empresas”, Estudios Sociales # 72, 1992, C.P.U., Santiago de Chile
b) “La gestión de las regiones en el nuevo orden internacional: cuasi-Estados y cuasi-empresas”,
Revista Paraguaya de Sociología, # 82, 1991, Asunción, Paraguay
c) “En busca del esquivo desarrollo regional: entre la caja negra y el proyecto político”,
Estudios Sociales # 87, 1996, C.P.U., Santiago de Chile
d) “En busca del esquivo desarrollo regional: entre la caja negra y el proyecto político”, Ciudad
y Territorio. Estudios Territoriales, # 112, 1997, MINFOM, Madrid, España
e) “En busca del esquivo desarrollo regional: entre la caja negra y el proyecto político”, Revista
de Humanidades y Ciencias Sociales, vol.2, # 1, Universidad Gabriel René Moreno, Santa
Cruz de la Sierra, Bolivia
f) “Em busca do esquivo desenvolvimento regional: entre a caixa preta e o projeto político”,
Planejamento e Políticas Públicas # 13, 1996, IPEA, Brasilia, Brasil
g) The elusive goal of regional development: between the black box and political agenda,
Essays Series, Document # 95/30, 1997, ILPES, Santiago de Chile
h) Modernidad y Territorio, Capítulo I “La gestión de las regiones en el nuevo orden
internacional: cuasi-Estados y cuasi-empresas”, Cuadernos ILPES # 42, 1996, Santiago de
Chile
i) Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial, Capítulo I “La gestión de las regiones en el
nuevo orden internacional: cuasi-Estados y cuasi-empresas”, 1999, CEPAL, Santiago de
Chile
CAPITAL SINERGÉTICO Y CAPITALES INTANGIBLES
Al finalizar la década de los años noventa del Siglo XX me parecía que nos
encontrábamos—en la discusión acerca del desarrollo—en un callejón sin salida,
inmersos en una contradicción lógica cuya salida no era clara, a lo menos a mi
entender. Me refiero a la existencia de una incoherencia lógica en la ecuación que
ha respaldado implícitamente los intentos a favor del desarrollo (territorial): la
diferente dimensionalidad de las variables independientes (factores causales del
desarrollo) y dependientes (el desarrollo mismo como resultado). En términos
simples el desarrollo es un proceso y un estado de orden cualitativo; no obstante, se
le trata de alcanzar mediante acciones que pertenecen al mundo material, al
55
ámbito de lo cuantitativo. La propuesta ahora es apoyarse en el concepto de capital
sinergético (a definirse) para potenciar y articular nuevas formas de capital, casi
todas de carácter intangible a fin de colocar a un territorio en el sendero virtuoso
del desarrollo. Se trata de cuestiones cognitivas, simbólicas, culturales, sociales,
cívicas, y otras, que parecen vincularse más estrechamente a un desarrollo bien
entendido, que la construcción de infraestructura y otras acciones materiales, que
aunque valiosas e imprescindibles en sí mismas, no ecuacionan con una concepción
contemporánea del desarrollo.
Por cierto que en 1999 ya eran bien conocidas varias propuestas que llamaban la
atención hacia el carácter intangible del desarrollo. Seers, Furtado, Hirschmann,
Max-Neef con Hopenhayn y Elizalde, incluso Boutros Gali, y sobre todo Sen, pero
en mi opinión todavía no se había cerrado bien el círculo y tal vez una mirada
adicional podría abrir nuevos senderos.
La idea de explorar activos intangibles y su posible vinculación con el desarrollo no
era en modo alguno original. De hecho ya se había consolidado una “moda”: el
capital social como un “eslabón faltante” de acuerdo al título del conocido artículo
de Grootaert escrito para el Banco Mundial, eslabón faltante para que el neo
liberalismo derramase sus beneficios en el nivel microsocial, de las personas, y así
adquiriese una legitimidad también faltante59. Bourdieu, Coleman y Putnam ya
eran nombres sólidamente establecidos en la sociología. De manera que, como es
usual, me limité a ordenar piezas sueltas de un imaginario rompecabezas y a
agregar apenas unas ideas marginales. Una inmersión en la realidad, a partir de
una solicitud del gobierno de Chile para entregar elementos de juicio que le
permitiesen dar una respuesta a la demanda secesionista de una provincia con
respecto a su región60, generó la oportunidad para examinar empíricamente
algunos de los conceptos siguientes.
A partir de la sospecha por entonces de que el desarrollo es un concepto mucho
más cualitativo que cuantitativo inicié un listado de factores subjetivos— 59 C. Grootaert, 1998, Social Capital: The Missing Link?, The World Bank, Social Capital Iniciative, Working Paper # 3, Washington 60 Se trató de la provincia de Valdivia en la Región de Los Lagos o X Región y del estudio preparado con E. Dockendorff y E. Marinovic: Conflictos territoriales y políticas públicas, 1996.
56
psicosociales—que aparentemente resultaban importantes para desatar el
desarrollo (por ejemplo, autoconfianza colectiva, creencia colectiva en la capacidad
de construir futuros, “ganas de desarrollarse” como ya había sugerido Hirchmann,
etc.). El resultado fue una extensa lista bastante heterogénea lo que sugería de
inmediato la conveniencia de establecer una taxonomía la que arrojó nueve
categorías o clases de factores, más homogéneos al interior de las clases que entre
ellas. Llamé a estas categorías capitales intangibles, descritos sucintamente a
seguir.
1) Capital cognitivo El capital cognitivo es un stock de saberes y conocimientos
colectivos61 y por tanto en manos de una comunidad. Primeramente es un
conocimiento de la geografía del lugar; es también un conocimiento de la
toponimia62 lugareña (se comenta que si se hubiese sabido, a fines de la década de
los cincuenta del siglo pasado que la palabra en lengua mapuche—Pudahuel—
significa literalmente nubes bajas, entonces el aeropuerto internacional de
Santiago de Chile no se habría construido precisamente en el lugar así denominado
y se habrían evitado enormes costos durante décadas por la neblina de invierno), y
sobre todo, es un conocimiento de la historia interpretada y no meramente
relatada. El capital cognitivo es un conocimiento difuso que suele expresarse en
habilidades también colectivas para elaborar ciertos productos que pueden
originar interesantes nichos de mercado, como por ejemplo, el caso del queso
Camembert en la región de los Pirineos Medios en Francia. Pero lo más
importante dentro de esta categoría es el conocimiento colectivo acerca del “arco
tecnoproductivo” que es posible generar a partir de la existencia de recursos
naturales, en otra palabras, el conocimiento acerca de la potencialidad de agregar
valor a la producción primaria del lugar;
2) Capital simbólico. El capital simbólico está estrechamente asociado al nombre de
Pierre Bourdieu. Para el sociólogo francés el capital simbólico es el poder de hacer
cosas con la palabra, esto es: construir la verdad e imponer una determinada visión
del mundo social, establecer criterios de diferenciación social, y clasificar y
61 No es igual al concepto de “conocimiento tácito” que está adscrito a las personas individuales. 62 En América Latina una buena parte de la toponimia es de origen pre hispánico y los nombres de los lugares contienen mucha información útil para el desarrollo actual.
57
construir los grupos sociales63. El poder simbólico, base del capital simbólico, es un
poder de consagración o de revelación, un poder de consagrar o de revelar las
cosas que ya existen:
“…una región, nación, comienza a existir como tal, para aquellos que forman parte de él y para los otros, sino cuando es distinguido, según un principio cualquiera, de los otros grupos, es decir, a través del conocimiento y del reconocimiento” (Bourdieu; 1993:141). “Al inicio era el Verbo” es la primera frase del Evangelio según Juan el Apóstol y
“Fiat Lux” es también la primera expresión del Génesis; en ambos casos el poder
de la palabra, del discurso y, contemporáneamente, de la conversación, porque
mucho se hace y se debe hacer conversando, para crear realidad.
El capital simbólico tiene una doble importancia en el campo del cual nos
ocupamos. Como ya se dijo antes, en muchos casos de implantación de regiones
para efectos de facilitar un desarrollo en el territorio, este acto contiene una alta
dosis de artificialidad y voluntarismo, siendo Chile el caso extremo. Como se
discutió precedentemente, en tales casos hay que proceder a la construcción social
de las regiones, mediante un discurso sistemático permanente que genere una
autoidentificación social con el territorio y haga surgir la identidad, el elemento
clave para unificar hacia adentro y diferenciar hacia fuera. En esta operación los
conceptos desarrollados por Bourdieu se revelan como potentísimos64. Por otro
lado, cuando ya se dispone de un proyecto de futuro (un proyecto de desarrollo)
éste debe ser transformado en un discurso que será la principal pieza de
interlocución de la autoridad política con otros actores y agentes regionales; si tal
discurso no logra posicionarse en el imaginario colectivo la posibilidad de tener
éxito en el desarrollo es muy cuestionable.
3) Capital cultural. Nuevamente un concepto muy cercano a Bourdieu. Cultura es
una noción que admite a lo menos dos lecturas: en un sentido extenso, lato, cultura
es el stock de visiones, creencias, prácticas sociales, que generan una cosmogonía 63 Cecilia Flachland, 2003, Pierre Bourdieu y el capital simbólico, Campo de Ideas, Madrid, España, y Pierre Bourdieu, 1993, Cosas dichas, GEDISA Editorial, Barcelona, España 64 Hay que tomar nota que en el caso chileno, el discurso repetitivo mantenido por más de cuarenta años y que usa números romanos como patronímicos regionales (algo que parece simplemente estúpido) ha generado una referencia territorial de las personas del tipo: soy de la quinta, soy de la octava, etc., cuestión que parece preferible atribuir a la potencia del capital simbólico para no a considerar a los chilenos como retardados mentales.
58
propia de una específica sociedad, una manera de interpretar el mundo y de
responder a las preguntas básicas de la especie humana y también cultura es una
ética que regula las relaciones entre los miembros de la sociedad y regula también
la manera cómo ésta cuida su medio ambiente y usa el medio natural65.
En el transcurso largo del tiempo, la cultura se expresa material y simbólicamente
en la producción de objetos (artesanías, expresiones de arte como pinturas,
esculturas, textiles, orfebrería) y símbolos (música, danza, lenguaje, ritos, etc.). Es
muy notable observar ahora—en la globalización—una dialéctica que favorece la
valorización de estos productos. En efecto, hay en la globalización una fuerza que
empuja a la homogeneidad de la producción a fin de maximizar los beneficios de
las economías de escala, fuerza que genera una contrafuerza apoyada en las nuevas
economías de la diferenciación y en el deseo de la individuación; ello valora
sistemáticamente los productos que gozan de una peculiariedad, son productos sui
generis, irrepetibles en parte porque su elaboración está absolutamente incrustada
en una cultura66. Pocos saben que el segundo rubro de exportaciones de Francia
está configurado por los productos de lujo (carteras de Vuitton, pañuelos de
Hermés, perfumes de Chanel, vestidos de Dior, etc., y que se comercializan a
valores altísimos). Hay que tomar nota del potencial mercado de las artesanías, eso
sí, con introducción de progreso técnico y mejoras de diseño y calidad, como
oportunidad para muchos lugares.
Una segunda lectura del concepto de cultura remite esta cuestión al ámbito del
desarrollo. Se trata precisamente de una cultura de desarrollo presente en casi toda
comunidad y que refleja la forma cómo sus miembros se plantean frente a diversos
procesos económicos, como por ejemplo, la predisposición al trabajo, la
preferencia temporal entre gasto y ahorro, el ocio, el riesgo, la asociatividad, la
lealtad territorial, el tipo de empresa (familiar y/o funcional), la innovación, etc. La
cultura de desarrollo se manifiesta en dos polos, a lo menos en América Latina y
65 En este sentido, por ejemplo, el pueblo mapuche en Argentina y Chile jamás ensuciaría su territorio, al contrario de los conquistadores. 66 Como es el caso, entre muchos, de los textiles conocidos como molas producidos por la etnia kuna del Archipiélago de San Blas en Panamá y que alcanzan valores significativos en el comercio. Nadie puede reproducirlas sin pertenecer a esa cultura, no obstante los intentos burdos de imitación.
59
según la famosa investigación empírica de John Walton67 referida a los casos de
Monterrey y Guadalajara en México y Medellín y Cali en Colombia. Un polo
cultural (Medellín, por ejemplo) se mostraba como una cultura dominado por los
valores de individualismo y competitividad, en tanto que el otro (Cali, por ejemplo)
se mostraba como una cultura dominada por los valores de solidaridad y
cooperación, en el primer caso con un alto nivel de logro material y en el segundo
con un alto nivel de satisfacción personal.
Los numerosos estudios empíricos sobre las pequeñas ciudades italianas
extremadamente exitosas y conocidas ahora como distritos industriales
(marshallianos) tienden a señalar como elemento clave de su éxito económico una
cultura sincrética, que combina la cooperación con la competencia. De hecho se ha
inventado el neologismo coopetencia para referirse a ella68.
4) Capital social. El capital social parece ser la “moda” actual en América Latina.
Es desde luego, un asunto de la mayor importancia ya que un adecuado stock de
capital social radicado en una comunidad le permite a ésta logros mayores, con
una dada cantidad de recurso, que los que podrían obtenerse en otro lugar con
bajo capital social. Asociado a nombres como Coleman, Putnam, Fukuyama,
Jacobs, A. de Franco en Brasil y John Durston de la CEPAL y otros todavía más
distantes en el tiempo, el capital social descansa en un pilar estratégico: la
confianza interpersonal, en contextos de reciprocidad difusa, vale decir, más allá
del círculo familiar y del amical. Es una confianza poseída por toda una
comunidad en la cual la historia y la tradición indican que una ayuda a una
persona o grupo será, en algún momento, recíprocamente devuelta. Por tanto es
racional ayudar desinteresadamente.
Efectivamente Coleman define el capital social como “el componente del capital
humano que permite a los miembros de una sociedad confiar en los demás y cooperar
en la formación de nuevos grupos y asociaciones”, en tanto que Bourdieu lo define
como “el agregado de los recursos reales o potenciales que se vinculan con la
67 John Walton, 1977, Elites and Economic Development, Institute of Latinamerican Studies, University of Texas, Austin, Texas. 68 Joan Azúa, 2000, Alianza coopetitiva para la nueva economía. Empresas, gobiernos y regiones innovadoras, McGrawHill/Arthur Andersen, Madrid, España
60
posesión de una red duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de
conocimiento o reconocimiento mutuo”69.
La asociatividad—número de organizaciones sociales de diferentes objetivos y
membresía de ellas—se considera habitualmente como una medida del stock de
capital social. Por tratarse de un “bien público” hay una tendencia a sub invertir
en su creación y una pregunta relevante que se formulan los especialistas es si es
factible o no la creación de capital social mediante ingeniería social blanda; las
respuestas empíricas no son conclusivas. Sí parece ser posible afirmar que
América Latina ha perdido sistemáticamente capital social, que parece haber sido
abundante en los pueblos pre hispánicos.
5) Capital cívico. Otra forma de capital intangible puesto en evidencia por Robert
Putnam70 como resultado de sus investigaciones sobre el funcionamiento de los
gobiernos regionales en Italia. El capital cívico se basa en la confianza de las gentes
en las instituciones y organizaciones políticas y sociales, cuestión que se enraiza con
una tradición de ejercicio de la democracia, con el interés ciudadano en los asuntos
públicos—la res publica romana—y en la rendición de cuentas (hoy accountability)
y con la participación en redes cívicas. Se trata de un concepto muy ligado a la
escuela neo institucionalista de North y Williamson y de evidente importancia
como factor de desarrollo. Las cifras que bianualmente publica Latinbarómetro
para 17 países y nueve instituciones (desde la presidencia hasta la TV) muestran
una preocupante precariedad en el stock de capital cívico en América Latina.
6) Capital institucional. Esta forma de capital (cuya denominación estricta debiera
ser capital organizacional) consiste primeramente en el tejido organizacional,
público y privado, existente en una región, o sea, revela la densidad del tejido
organizacional territorial. Es evidentemente “mejor” un tejido denso para
introducir estímulos al crecimiento y al desarrollo y para amplificar los efectos 69 De la extensa bibliografía son recomendables dos textos en español. Uno de ellos es una recopilación hecha por Irma Arriagada y Francisca Miranda, 2003, Capital social: potencialidades analíticas y metodológicas para la superación de la pobreza, Serie Seminarios y Conferencias # 31, División de Desarrollo Social, CEPAL, Santiago de Chile y otro es la compilación publicada por Bernardo Kliksberg y Luciano Tomassini, 2000, Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo, BID/F.Felipe Herrera/U. de Maryland, Fondo de Cultura Económica, Argentina 70 Robert Putnam, 1993, Making democracy work: civil traditions in modern Italy, Princeton University Press.
61
inducidos. Sin embargo, aparte del tejido organizacional y de su densidad, hay
otros dos aspectos de suma importancia: las relaciones inter organizacionales y, el
grado de contemporaneidad de las organizaciones.
Por cierto que si el clima de relaciones inter organizacionales muestra un alto
grado de conflictividad, las posibilidades de establecer una agenda colectiva y su
implementación son escasas o nulas. En el ILPES inventamos años atrás un
sofware--ELITE—que permite calcular un coeficiente de conflictividad, o de
cooperación, inter organizacional71.
7) Capital psicosocial. Esta clase de capital, fuertemente ligada al nombre de la
psicóloga venezolana Maritza Montero, tiene que ver con una variedad de factores
psicosociales que median entre el pensamiento y la acción, condicionan la
transformación del pensamiento en acción. Tienen que ver con el saber articulado
con el sentir. Según Montero algunos de estos factores son actitudes, creencias,
valores, estereotipos, y representaciones. A ello se puede agregar también la
autoconfianza colectiva, la fe en un futuro socialmente construido, la memoria
colectiva y, algo ya señalado por Albert Hirschmann, las ganas de desarrollarse.
8) Capital mediático. Se ha dicho que vivimos en una sociedad mediática y por
cierto que es así, con un enorme poder por parte de los medios de comunicación
social, el antiguo “cuarto poder” de la prensa escrita, ahora infinitamente
potenciado por la electrónica y la tecnología de las comunicaciones. La cuestión es
que al preparar una propuesta de desarrollo ya no es posible hacerlo al margen de
la mass media; los medios de comunicación pueden destruir socialmente la mejor
propuesta o, pueden validar socialmente una propuesta y servir de basamento
para la socialización de ella y para ampliar el nivel de participación de la
población.
71 No es del caso explicar acá la estructura y funcionamiento de ELITE; sí hay que decir que se trata de un software sencillo, un tipo de sociograma, que usa datos empíricos extraídos de la memoria social del lugar (principalmente medios de comunicación social e informantes calificados) para detectar el tipo de relación que, en un período pasado, ha caracterizado la relación (cooperación, conflicto, neutralidad) entre todos los pares de organizaciones, llegándose a un resultado del tipo “en esta región existe un coeficiente de conflictividad inter organizacional igual a un 76,3 %”, por ejemplo. No tengo dudas de que este tipo de información, que no es perfecta y que puede demandar no poco trabajo de terreno, es vital para generar una propuesta de futuro y lograr su puesta en práctica. El software ELITE se distribuye gratuitamente mediando una pedido al ILPES, www.cepal.org/ilpes.
62
9) Capital humano. Esta categoría recoge simplemente el aporte de la teoría del
capital humano formulada principalmente por Becker y por Schultz. Como es bien
sabido, la teoría del capital humano hace de los gastos que efectúan las personas en
mejorar su nivel cognitivo y su nivel de salud, gastos de capital, o sea, los considera
como una inversión y no como un gasto corriente. La lógica del esta postura se
apoya en que las personas que mejoran sus conocimientos y habilidades, así como
su salud, generan en su ámbito laboral efectos inductores sobre otras personas,
verdaderas economías externas, con aumentos en la productividad propia y
también del colectivo. Así entendido el capital humano habría que agregar su
conexión con el pensamiento de A. Sen sobre las capacidades efectivas, ya que no
basta que una persona desee mejorar sus habilidades laborales, también dene
darse las condiciones de entorno que hagan eso viable.
Estas nueve categorías de capitales intangibles deben ser, en muchos casos,
potenciadas para sacarlas de un estado latente, articuladas para generar sinergia y
direccionadas hacia un objetivo, como el desarrollo de un territorio por ejemplo.
Esto se logra mediante otra forma de capital intangible que hemos denominado
como capital sinergético, definido como la capacidad de una sociedad para actuar
de consuno hacia objetivos colectivos democráticamente establecido, una
capacidad derivada de un entendimiento compartido acerca de la estructura y
dinámica de los procesos de cambio social, crecimiento económico y desarrollo
societal fundamentalmente. El capital sinergético es una forma de energía
introducida al sistema socio/territorial.
63
CAPITAL SINERGETICO Y SINERGÍA COGNITIVA
Es la capacidad, real o latente, de toda comunidad, para
articular en forma democrática las diversas
formas de capital intangible que se encuentran en la
comunidad, dándoles una direccionalidad
consensuada por el conocimiento. Es poner en
trabajo el potencial endógeno de desarrollo.
Para producir capital sinergético se requiere una
escala territorial y social pertinente y un agente
inductor.
Difusión del tema capitales intangibles y capital sinergético
a) “Regional Development and the Construction of Synergetic Capital: A Contribution to the
Discussion on Intangibility of Development”, en Asfaw Kumssa and T.G. McGee (eds.),
2001, Globalization and the New Regional Development, Greenwood Publishing Group.
b) “El desarrollo territorial a partir de la construcción de capital sinergético”, Estudios Sociales
# 99, 1999, C.P.U., Santiago de Chile.
c) “El desarrollo territorial a partir de la construcción de capital sinergético”, Revista
Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, # 2, 2000, ANPUR, Sao Paulo, Brasil
d) “El desarrollo territorial a partir de la construcción de capital sinergético”en Instituciones y
actores del desarrollo territorial en el marco de la globalización, Universidad del
Bíobío/ILPES, Concepción, Chile, 1999.
e) “El desarrollo territorial a partir de la construcción de capital sinergético” en Desarrollo y
cooperación en una economía globalizada, Universidad de Sevilla/Fundación EL MONTE,
Sevilla, España, 1999.
64
EL DESARROLLO TERRITORIAL COMO UNA PROPIEDAD EMERGENTE
DE SISTEMAS COMPLEJOS
El Siglo XXI comenzó—para quien escribe—mostrando la obligación intelectual
de inscribirse en el amplio tema del conocimiento y de la sociedad del conocimiento
y de los cambios paradigmáticos que de ello resultan. En el año 2001 escribí un
trabajo titulado Sociedad del conocimiento, conocimiento social y gestión territorial,
publicado en varias partes, tanto en español como en inglés. Al año siguiente di un
salto cualitativo, cognitivo y rupturista, al proponer una concepción
completamente nueva sobre el desarrollo, entendiéndolo como una emergencia
evolutiva de sistemas territoriales complejos.
La motivación derivó de observar el escaso éxito mostrado por los intentos de
provocar, en lapsos socialmente aceptables, procesos reales de desarrollo societal,
por lo menos en América Latina, justifica la audacia de ensayos disidentes72,
lejanos a la repetición y a la rutina, rupturistas y alejados en consecuencia de la
ortodoxia, como lo sugiere A. Hirschmann en las conversaciones sobre su propia
vida, siempre “traspasando fronteras”73. Para comenzar tal vez sea conveniente
remarcar lo señalado por este autor en un trabajo anterior en relación a una lógica
territorial irreductible que se descubre históricamente en el proceso de desarrollo:
“…si estas proposiciones son correctas, entonces el desarrollo comienza por ser un
fenómeno local, de pequeña escala, y ciertamente endógeno. Pero para poder
desplegarse como un proceso endógeno ya se sabe que requiere previamente adquirir
la cualidad de descentralizado. Y entonces a partir de este momento el desarrollo
comienza a expandirse desde abajo, hacia arriba y hacia los lados de acuerdo a un
proceso semejante a la capilaridad […] Pero también a partir de este momento y de
este punto se presenta la dialéctica […] Dos resultados pueden, de aquí en adelante,
72 Hay que observar que los “casos exitosos” recientes (esto quiere decir, grosso modo, posteriores a la década de los años 40 del Siglo XX) de desarrollo territorial en América Latina, por ejemplo, la provincia del Neuquen en Argentina, la de Córdoba también en Argentina, el departamento de Santa Cruz de la Sierra en Bolivia, la provincia de Concepción en Chile, algunos estados del Sur del Brasil, los departamentos de Antioquia y Valle del Cauca en Colombia, el estado de León en México, el estado de Ceará (en proceso) en el Brasil y algún otro que se escapa, son casi todos, el resultado de fuerzas externas e internas (el Estado y la propia Región) con predominio no de las políticas centrales sino más bien de los esfuerzos locales. 73 Albert Hirschmann, 1999, A través de las fronteras. Los lugares y las ideas en el transcurso de una vida, F.C.E, México
65
graficar la geografía del desarrollo: una expansión tipo mancha de aceite […] o bien
una expansión tipo archipiélago o en un caso extremo, la patología estricta de centro-
periferia”.
¿Y si, como se sugiere abiertamente en el título de esta sección, el desarrollo no sea
alcanzable mediante la sumatoria de acciones, tipo incrementalismo disjunto, sino
mediante una simultaneidad que lo haga surgir, que lo haga emerger ? ¿Adónde
nos lleva esto?
La respuesta es en principio simple: si así fuese, habría que repensar el desarrollo
(el proceso y su estado de realización en cualquier momento) a la luz de un marco
de razonamiento más sistémico. Concretamente habría que reflexionar y trabajar
el tema desde la perspectiva de la teoría de sistemas y ello llevaría rápidamente a
sospechar que el desarrollo –territorial como es—no es sino una propiedad
emergente de un sistema territorial dinámico complejo adaptativo y altamente
sinergizado. Adoptar un enfoque sistémico del desarrollo no tiene nada de
novedoso hoy, pero afirmar que el desarrollo es una propiedad emergente de un
sistema territorial complejo, sí constituye una novedad.
Las implicaciones teóricas y prácticas de una hipótesis como ésta, si validada, son
enormes. El mismo título original de esta sección (¿Y si el desarrollo fuese una
emergencia sistémica?) no es accidental; bien por el contrario, ¿Y si...? busca
situar la cuestión del desarrollo de lleno en el campo de la complejidad y de la
simulación. Como lo señala Arthur Battram en su notable, espectacular libro
“Navegar por la complejidad”: “La simulación por ordenador es un recurso muy
utilizado en la investigación de la complejidad: posibilita un nuevo tipo de
averiguación científica y responde preguntas del tipo “Y si”, con iteraciones repetidas
para analizar todas las posibilidades de una situación” 74.
Las propiedades emergentes se definen 75 como “fenómenos culturales y sociales
que emergen de las interacciones e intercambios entre los miembros de un sistema
74 Arthur Battram, 2001, Navegar por la complejidad, Ediciones GRANICA, Barcelona, España. 75 Hay innumerables definiciones, pero son casi todas idénticas.
66
social”76. Algunos ejemplos en esta perspectiva son los roles grupales, normas,
valores, fines, entendimientos, experiencias compartidas, vocabularios
compartidos, etc. “Las propiedades de la globalidad pueden emerger de la
comunicación del sistema consigo mismo en función de su intencionalidad o
finalidad, o emanar de sus relaciones con el entorno” señala Nieto de Alba77.
Otra definición apunta que las propiedades emergentes son las características
funcionales inherentes a un objeto agregado. Son esenciales a su existencia—sin
ellas, no existe el objeto agregado. Más formalmente, una propiedad emergente es
una característica funcional única de un objeto agregado que ‘emerge’ de la
naturaleza de sus partes componentes y de las relaciones forzadas que se han
formado para atarlas en su conjunto. Esta característica funcional es propia del
agregado y no se puede encontrar en sus partes. Una región no es la suma de
provincias o de sectores.
Se ha atribuido, creo, a Prigogine, apuntar a la paradoja derivada del hecho de
que vivimos en un mundo de propiedades emergentes, sin darnos cuenta de ello y
sin entender nada de ellas. Fenómenos tan convivenciales como la inteligencia, la
conciencia, nuestra visión tridimensional, el amor, la vida, el arcoiris, la humedad
del agua, la capacidad de mostrar el paso del tiempo del reloj, etc., etc., son todas
propiedades emergentes de sendos sistemas que alcanzan determinados niveles de
complejidad.
He utilizado con frecuencia, con fines pedagógicos, un ejemplo muy sencillo que
permite entender este concepto. Me refiero a una moda de hace algunos años
consistente en la preparación de unos muy coloridos cuadros formados por una
enorme cantidad de puntos multicolores (algo parecido al impresionismo en
pintura) que debían ser mirados de una cierta manera para ver emerger una
figura. Obsérvese que una mirada analítica o segmentada no producía el efecto
buscado, sólo lo generaba una suerte de mirada holística.
76 http://faculty.washington.edu/lolswang/html 77 U. Nieto de Alba, 1998, Historia del tiempo en economía, McGraw Hill, España
67
Es posible definir como niveles de abstracción a los niveles donde podemos
identificar un sistema simple (sin propiedades emergentes porque el sistema es
compuesto por un elemento el cual no interactúa con otros. Todas las propiedades
del sistema las posee también como elemento único del sistema). Al empezar a
interactuar diversos sistemas simples, se empiezan a formar sistemas más y más
complejos, hasta que la ciencia actual no puede predecir computacionalmente el
comportamiento del sistema. A este fenómeno se le conoce como complejidad
emergente. Pero después, dentro de un sistema empieza a haber regularidades, se
autoorganiza, y al percibir de nuevo fenómenos repetitivos, podemos asociarlos a
un concepto, nombrarlos, describirlos, y comprenderlos, porque el sistema
resultante se ha hecho simple, debido a una simplicidad emergente. Y al interactuar
los sistemas simples vuelven a presentar complejidad emergente y así
sucesivamente.
Los sistemas complejos explican cómo es que se pueden formar propiedades y
fenómenos nuevos (emergentes), al interactuar los elementos de un sistema. Estas
propiedades no salen de la nada por el hecho de no estar en los elementos. Salen de
las interacciones entre ellos. De esta forma se puede explicar la mente emergiendo
de muchas interacciones a distintos niveles: entre las neuronas del sistema
nervioso, entre el individuo y su mundo, entre distintos individuos, entre el
individuo y su sociedad y entre el individuo y su cultura. Acá se entra al campo de
la variedad, (complejidad) que Murray Gell-Mann clasifica en complejidad
rudimentaria o algorítmica, de carácter aleatorio y en consecuencia no comprimible
y la complejidad efectiva que tiene relación con los aspectos no aleatorios de una
estructura o de un proceso.
La variedad es la medida de la complejidad de un sistema. El número de estados
que puede producir un sistema es una medida de su variedad y por tanto de su
complejidad. En un caso muy simple, el refrigerador doméstico sólo puede
producir dos estados: frío y no frío; en consecuencia su variedad y su complejidad
es mínima, sólo dos.
Una organización compuesta por muchos elementos, personas por ejemplo, puede
producir una cantidad tan grande de posibles estados que la predicción del
comportamiento del sistema se haga imposible, casi caótica, amenazando la propia
68
existencia del sistema. Esto significa que los sistemas muy variados y en
consecuencia muy complejos, como puede ser una sociedad regional deben ser
organizados , dotados de formas de regulación que permitan un grado posible de
predicción de su conducta. O sea que organizar implica siempre controlar, en el
sentido de disponer de una capacidad para prever el comportamiento del sistema
sin importar su grado de diversidad o complejidad. Este razonamiento se
encuentra en la base de la Ley de la Variedad Necesaria de Ashby.
Hay tres maneras de enfrentar el problema de controlar un sistema. Se puede
reducir la variedad, mediante mecanismos reductores que disminuyan las
interacciones entre los elementos del sistema, que reduzcan los estados posibles.
Estos reductores, en los sistemas sociales, son normas, valores, costumbres, leyes,
pautas culturales, etc. Se puede, alternativamente, amplificar la variedad,
aumentando la complejidad del elemento de control hasta equipararla con la del
sistema controlado, en el ejemplo del refrigerador doméstico su elemento de
control es el termostato, que tiene un grado mayor de variedad o complejidad que
un interruptor eléctrico, puesto que el termostato interactúa con el refrigerador, o
sea, al pasar del interruptor al termostato se amplificó la variedad. Hay que notar
que esta segunda posibilidad, la ampliación permanente, puede llevar a situaciones
prácticas imposibles de manejar, por tanto es la reducción de la variedad o de la
complejidad del entorno acompañada de un aumento de la variedad o complejidad del
sistema la forma adecuada de evitar el caos. Hay una tercera manera de tratar la
cuestión del control del sistema: absorber la variedad. Se dice que en Occidente se
usa como método tradicional de control, la reducción de la complejidad, en tanto
que en China se usa la absorción de la complejidad, todo ello debido a patrones
culturales diferentes.
Estas cuestiones parecen demasiado abstractas y alejadas de los problemas
concretos del desarrollo de un territorio. No obstante, la globalización, a través de
la apertura económica que produce en países y regiones, coloca a los territorios en
una relación muy peligrosa con lo que pasa a ser su nuevo entorno: el mundo, que,
visto como un sistema naturalmente mayor que cualquier país o región, presenta
un grado de complejidad infinitamente mayor que obliga a los sistemas menores a
aumentar su complejidad o a reducir la complejidad del entorno o a hacer ambas
69
cosas simultáneamente a fin de evitar su desaparición por “inmersión”. En otras
palabras, el aumento de la complejidad se transformará en la pieza maestra de
toda estrategia territorial de desarrollo. Este tema, la complejidad del sistema y de
su entorno, constituyó una de las preocupaciones principales de Niklas Luhmann78,
quien afirmó que: “hay que distinguir entre el entorno de un sistema y los sistemas
en el entorno”. Para muchos territorios la globalización puede ser tan amenazante,
metafóricamente, como la llama de la lámpara lo es a la mariposa nocturna....¡si la
aproximación es poco inteligente!
Según lo expresa David Byrne79, la complejidad sistémica no sólo pone en relieve la
no linealidad de los procesos reales (por oposición a los modelos matemáticos);
además, los procesos reales se muestran en forma evolutiva. Esto significa que
estamos tratando con procesos (y con un proceso en especial: el desarrollo) que son
fundamentalmente históricos. No son temporalmente reversibles y esto resulta de
particular interés precisamente en el desarrollo, como es fácil de entender, ya que
una vez que una sociedad se “coloca” en el sendero virtuoso del desarrollo
difícilmente experimentará una regresión.
“La física de Newton nos habla de trayectorias que pueden ser expresadas por medio de ecuaciones. Conocidas las condiciones iniciales, tales trayectorias son predecibles y reversibles....En esas ecuaciones el tiempo no existe...La evolución biológica por el contrario es un proceso irreversible”80. Lo mismo sucede con el desarrollo, que en el lenguaje de la teoría del caos, parece
ser un “atractor”, pero entendido este concepto no en forma estática, sino más bien
como una “sendero” dinámico. Así como el paradigma positivista, fuertemente
newtoniano, abrió espacios a modelos políticos, económicos y sociales81 basados en
un tiempo reversible, el nuevo paradigma de la complejidad, operando con un
tiempo irreversible, deberá generar modelos sociales y económicos congruentes,
entre ellos, modelos de desarrollo, a cuya búsqueda andamos .
78 Nicklas Luhmann, 1997, Sociedad y sistema: la ambición de la teoría, PAIDOS, Barcelona, España 79 David Byrne, 1998, Complexity Theory and the Social Sciences. An Introduction, Routledge, London 80 J. L. Arsuaga y E. Martínez, 2001:331, La especie elegida, Booket, Madrid, España 81 Ningún ejemplo mejor que los otrora famosos “modelos gravitacionales” de Walter Isard y la Escuela de Ciencia Regional de Pennsylvania, donde no pocos de nosotros nos formamos.
70
El concepto de sinapsis neuronal, de la neurofisiología, es otro concepto que puede
ser de extrema utilidad en el campo del desarrollo. La sinapsis (del griego enlace,
unión) es el contacto sin fusión entre el cilindro eje de una neurona y el cuerpo
celular o las dendritas de otra a cuyo nivel se transmite el impulso nervioso de una
a otra célula. Se trata, aparentemente, de una transmisión química y eléctrica. La
inteligencia parece ser una función directa de la densidad de la sinapsis cerebral;
se evalúa en aproximadamente cien mil millones el número de neuronas en un
cerebro humano, aunque cada neurona tiene sólo unos 10.000 contactos con otras
neuronas y estos contactos no son continuos, sino intermitentes según lo expresa
Charles Francois 82. La inteligencia es considerada una propiedad emergente de la
sinapsis neuronal.
Es interesante este punto. El mismo autor recién citado ha explorado la analogía
entre la sinapsis neuronal y la globalización,83 señalando que “En sí misma, la
globalización aporta propiedades emergentes, que resultan de las interacciones que
transforman una colección de elementos incoordinados en un sistema coherente y
funcional. Este aporte emergente resulta de las sinergias que se producen al entrar en
contacto elementos anteriormente inconexos”.
En un trabajo sobre descentralización presentado a un seminario internacional
realizado en Medellín (Colombia)84 utilicé una variante del título del magnífico
film de Stanley Kubrick originado en una novela de Arthur Clarke, 2001: La
Odisea del Espacio, para narrar “la odisea del desarrollo territorial de América
Latina” a partir de esa fantástica metáfora antropológica del inicio del film en que
se describe cómo los primates de una tribu se transforman súbitamente en homo
sapiens al tocar el extraño monolito basáltico y al producirse en sus cerebros
(supongo que ese era el mensaje) una sinapsis gigantesca e inmediata.
82 Charles Francois, Presidente Honorario de la Asociación Argentina de Teoría General de Sistemas y Cibernética-GESI, Buenos Aires, Argentina. 83 Me gustaría señalar que a quien por primera vez le escuché referirse a la globalización como “una emergencia sistémica” fue a Federico Bervejillo, joven y destacado arquitecto uruguayo, mientras era estudiante en el ILPES, (Bervejillo, 1996). 84 Seminario Internacional Los estudios regionales en Antioquia, Medellín, 6 y 7 de Junio de 2002. El documento se titula 2001: La Odisea del desarrollo territorial en América Latina.
71
Si se piensa en el desarrollo societal 85 no es difícil ahora entender que se trata de
un concepto y proceso dinámicamente complejo,86 entendido este último vocablo
como descriptor de una situación en la cual interactúan muchos elementos, de
manera a veces difícil de describir y por tanto generando una elevada
incertidumbre, propia de una elevada variedad. Murray Gell-Mann, Premio Nóbel
de Física, ha sostenido que la complejidad puede ser entendida como la dificultad
para identificar regularidades en un sistema. Interrogada cualquier persona
acerca de qué es lo que entiende por “desarrollo” seguramente enumera una serie
de cuestiones como vivienda, trabajo, educación, salud, seguridad social, ingreso, y
tal vez, asuntos más profundos como cultura, solidaridad, respeto a la alteridad,
etc., etc. Probablemente esa persona no sea capaz de identificar las innumerables
interacciones (¿articulaciones sinápticas?) entre los elementos que ella misma ha
enumerado, pero para los especialistas es claro que no se trata de una suma.
En verdad estamos diciendo simplemente que el desarrollo depende de la
interacción, esto es, de la conectividad y de la interactividad entre varios (muchos)
factores y procesos de menor escala, (de escala local en el lenguaje de la
complejidad), por ejemplo, de una cultura (ya se verá cuáles son las implicaciones
de ella), de relaciones de confianza, del papel de las instituciones, de la justicia, de
la libertad, del conocimiento socializado en una comunidad, del conocimiento y de
las destrezas “incrustadas” en las personas, de la salud, de los sentimientos y de las
emociones que acotan y direccionan una supuesta racionalidad instrumental, de la
autoconfianza, de elementos simbólicos que constituyen formas de poder, etc., etc.
Bien, el concepto de sinapsis da cuenta de lo anterior. Como se dijo, sinapsis es
conexión, conectividad, transmisión de “señales” (químicas, eléctricas,
informacionales, y otras). Cuando en una comunidad, como es el caso de algunas
regiones en América Latina, la medicina “moderna” se da la mano con la medicina
“tradicional”, “tribal”, “ancestral”, “natural”, o como quiera llamarse, allí hay
sinapsis, hay intercambio de información.
85 Empleo este concepto deliberadamente, más amplio y distinto de “desarrollo social” y también, por supuesto, de “desarrollo económico”. 86 Sería mejor decir “sistema dinámico complejo”.
72
Pero al igual con lo que sucede en el cerebro para que la inteligencia aparezca
como “emergente”, no basta un elevado número de conexiones binarias, se
requiere que se construya paulatinamente una red de alta densidad, una verdadera
“maraña” de conexiones a través de las cuales fluya información. ¿Sinergía?
En este punto hay que hacer una referencia al concepto de sincronía neuronal, muy
similar al concepto de sinergia. Lo que me parece sumamente sugestivo, después de
conocer una introducción al tema, es el hecho que el cerebro humano parece tener
la capacidad de trabajar con categorías cognitivas analíticas y sintéticas,
simultánea o secuencialmente, algo que debiéramos desarrollar en relación a
nuestra capacidad para intervenir en la realidad (de la falta de desarrollo por
ejemplo). E. Thompson y Francisco Varela, citados por Aboitiz87 señalan que “...la
conciencia surge como una propiedad emergente, esto es, un proceso global que
surge de la dinámica no lineal de las interacciones locales, y que genera procesos top-
down (globales-a-locales) que modulan la dinámica general del sistema” .
Eric Sommer88 define el concepto de sinergía como “un sistema de interacciones
entre dos o más actores o centros de acción”. Cualquier conjunto de dos o más seres
interactuantes puede ser considerado como sinergía. La sinergía surge cuando dos
seres interactúan o trabajan juntos de cualquier manera y por cualquiera razón.
Para que surja una sinergía no se requiere un propósito común. Siempre de
acuerdo a Sommer, la sinergía que envuelve un propósito común es una clase
especial que se conoce como “organismo” u “organización”.
La sinergía incluye un conjunto de seres. Cada uno de estos seres aporta su
particular carácter a las interacciones sinérgicas. Estos caracteres que los seres
aportan a sus interacciones en la sinergía incluyen todas sus potencialidades y
disponibilidades, incluyendo sus experiencias, creencias y objetivos que son parte
de sus cosmovisiones. Además de los seres y de sus cosmovisiones, la sinergía
también contiene las interacciones y los patrones interactivos desarrollados entre
estos seres. Finalmente, la sinergía incluye los particulares usos que sus 87 F. Aboitiz, 2001, “Sincronía, Conciencia y el ´problema duro´de la neurociencia”, Revista Chilena de Neuro-Psiquiatría # 39:285, Santiago de Chile 88 E. Sommer, 1996, “The Mind of the Steward: Inquiry Based Philosophy for the 21th. Century, Vancouver, Canadá . www.newciv.org/ISSS-Primer/Seminzlk.html
73
participantes hacen de los otros, como medios o como instrumentos. Los
participantes en la sinergía se sirven unos a otros como instrumentos o medios toda
vez que ellos funcionan como mediadores o medios mediante los cuales otros
participantes en la sinergía interactúan entre sí.
Señala Sommer (op.cit.)que:
“una organización o un organismo es ‘una sinergia con un propósito común’. Por ‘organización’ u ‘organismo’ quiero decir un conjunto de seres coadaptados y coordinados para alcanzar un objetivo común. ‘Organizar’ es, entonces, el acto o el proceso de coordinar y coadaptar un conjunto de participantes para el logro de un propósito común”.
Esta coordinación, diríase, este consenso social, se logra en un contexto sinérgico
mediante la introducción de energía en él. Energía que puede ser de naturaleza
muy variada: el sentimiento patrio y nacional en una confrontación bélica, la
solidaridad en una situación de catástrofe, la promesa de una satisfacción lúdica en
un juego, la recompensa material o inmaterial en otras situaciones, un “logro-n”
(n-achievement) à la McClleland, etc.
Aquí deseo reintroducir el concepto de sinergía cognitiva desarrollado un par de
años atrás en el marco de un experimento de desarrollo regional participativo89 .
Como se indicó en páginas precedentes la sinergía cognitiva es la capacidad
colectiva para realizar acciones en común sobre la base de una misma
interpretación de la realidad y de sus posibilidades de cambio. Es decir, estamos
hablando de una energía externa bajo la forma de un marco cognitivo que es
asumido por los participantes en la sinergía y este marco cognitivo enlaza las
posibilidades de acción con un conocimiento actual, contemporáneo, es decir,
enlaza la acción con el conocimiento propio de la sociedad del conocimiento. Una
cuestión de la mayor importancia porque ahora la estimulación del desarrollo en
cualquier parte requiere de intensos insumos cognitivos nuevos. Las relaciones
entre la gestión territorial y el conocimiento propio de la Sociedad del
89 Sergio Boisier, 2000, Conversaciones sociales y desarrollo regional, Ediciones de la Universidad de Talca, Talca, Chile.
74
Conocimiento han sido exploradas en profundidad por este autor90. Este concepto
(sinergia cognitiva) puede ser entendido como negentropía.
Como esta situación no se puede lograr mediante procedimientos pedagógicos
tradicionales (no se trata de dictar “cursos” a los agentes sociales, si bien ello
puede ser recomendable en otro momento), la única forma de generar esta sinergía
cognitiva91 es mediante la instalación de procesos de conversaciones sociales
profesionalmente estructuradas, de manera que toda la cuestión termina por
enmarcarse precisamente en el paradigma constructivista92 y en el uso del
lenguaje, la palabra y el discurso, para crear actores y proyectos.
Precisamente sobre esto hay que anotar que al formarse sociedades, para lograr
fines comunes (organizaciones), se desarrollan medios de comunicación: lenguajes.
Para que haya lenguaje, ya debe haber ciertas construcciones conceptuales. Los
conceptos se forman simplemente al repetirse una experiencia y cuando se tiene un
lenguaje se le puede asignar un nombre al concepto. Los conceptos pueden hacerse
más y más abstractos y el lenguaje permite que ellos sean transmitidos y
discutidos. El lenguaje permite que los conceptos sobrevivan a través de
generaciones evolucionando al mismo tiempo. Estos conceptos representan
conocimiento y es la acumulación de conocimiento lo que da origen a la cultura. La
influencia del pensamiento de Pierre Bourdieu es evidente.
El procedimiento denominado como conversaciones sociales93 busca precisamente
generar un lenguaje a partir de ciertas construcciones conceptuales (hipótesis
sobre el crecimiento y el desarrollo en el territorio) y este lenguaje se traducirá en
un conocimiento socializado sobre la naturaleza (estructura y dinámica) de los
procesos recién mencionados, conocimiento que a su vez jugará un papel de poder
simbólico a favor de quien lo detenta y lo exhibe.
90 Sergio Boisier, 2003, “Knowledge Society, Social Knowledge and Territorial Management”, Regional Development Studies # 9, UNCRD, Nagoya, Japan. 91 Que en último término debe traducirse en generar poder social, ya que “el poder surge entre los hombres cuando éstos actúan unidos” según lo afirmase Hanna Arendt. 92 Sobre constructivismo y lingüística véase R. Rosas y C. Sebastián, 2001: Piaget, Vigotski y Maturana. Constructivismo a tres voces, AIQUE, Buenos Aires, Argentina. 93 Sobre la noción de conversaciones sociales en relación al desarrollo es importante revisar algunos trabajos del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) sobre Chile, en particular los varios informes sobre El Desarrollo Humano en Chile.
75
El diálogo, ubicado en el centro mismo de toda conversación social, es, en sí mismo,
un tipo especial de conversación. El diálogo trata de la emergencia: del nacimiento
de nuevos significados y compromisos. Según Battram: “El diálogo es la
herramienta que permite explorar el espacio de posibilidad”. Para generar un
diálogo exitoso, que produzca emergencia, hay que atenerse a tres reglas básicas:
1) respetar a la persona que “mantiene el contexto” en cualquier momento del
diálogo; 2) suprimir la tendencia a juzgar o peor, a prejuzgar; 3) considerar todos
los puntos de vista igualmente válidos.
Puede observarse que en forma paulatina comienzan a delinearse tareas
específicas que habría que instalar o potenciar en un territorio para que el
desarrollo emerja: primero, introducir complejidad en el sistema territorial
(región, provincia, comuna, o lo que sea), por ejemplo ampliando la variedad de
actividades y organizaciones, dotar a las instituciones de elevada jerarquía
(autonomía decisional) que las capaciten para establecer regulaciones, estimular
una creciente división del trabajo (y aceptar la incertidumbre asociada), ampliar la
malla de conexiones, incrementar el flujo interactivo, aumentar la proporción de
operaciones (de cualquier clase, financieras, comerciales, tecnológicas, etc.) que
tengan su inicio y/o su término adentro y/o afuera del sistema; segundo, favorecer
la sinapsis, es decir la transmisión de información entre los componentes sistémicos
mediante la conformación de redes y mediante el uso de los medios tradicionales de
difusión de la información (estimular la densificación de la mass-media); tercero,
introducir al sistema energía exógena como por ejemplo, conocimiento, y potenciar
la energía endógena (socialización del conocimiento tácito, autoestima colectiva,
autoconfianza, etc.).
¿Qué tipo de estructura de gestión se requiere para generar desarrollo?
La propuesta central aquí reseñada es que el desarrollo sería una propiedad
emergente de un sistema territorial complejo. Complejo en el sentido primario de
ser difícilmente predecible y puesto que las definiciones científicas se centran en lo
que es previsible, será difícil definir y trabajar la complejidad en términos
científicos tradicionales. De aquí la importancia que adquieren en el desarrollo
76
factores subjetivos y también el arte, en su sentido lato, en la propia gestión del
desarrollo.
Pero hablamos no sólo de un territorio complejo; el territorio socialmente
organizado, que constituye la base física y psíquica del desarrollo es también un
sistema adaptativo complejo, dinámico, disipativo y autopoiético. La tensión
constante entre orden y caos, que se llama “complejidad”, es el resultado de dos
procesos dinámicos que interactúan permanentemente: la necesidad autopoiética
de conservar la identidad, de recrearse continuamente a sí mismo, de resistirse al
cambio y de centrarse en el interior, y la necesidad vital de todos los seres vivos de
cambiar, de crecer, de explorar los límites y de centrarse en el exterior. Un sistema
adaptativo complejo aprende a la vez que se auto organiza. “Parece que un sistema
adaptativo complejo es ‘adaptativamente inteligente’, siempre viendo e imaginando
modelos, probando ideas, actuando sobre ellas, descartándolas otra vez, siempre
evolucionando y aprendiendo” (Battram, op. cit: 33). En este sentido, el desarrollo
no puede ser sino el resultado de la adaptación interactiva con el entorno, producto
de subsistemas independientes del sistema adaptativo complejo, que buscan
mejorar su situación, en una dialéctica permanente entre impulsos centrífugos y
centrípetos (autopoiéticos).
Otra vez Nieto de Alba (op.cit.):
“ Todos los sistemas autorreproductivos, sean individuales o sociales, constituyen estructuras disipativas, abiertas unas a las otras y solamente capaces de mantenerse y crecer interdependientemente...El crecimiento sostenido de un sistema disipativo requiere capacidad para convertir la energía e información del entorno en formas más elaboradas de estructuración interna, al mismo tiempo que transporta desorden interno al entorno” . Así que estos sistemas (como el sistema territorial que tenemos en mente) se
caracterizan por una tensión dinámica entre la eliminación de entropía y la
acumulación de negentropía; si el balance es favorable el sistema evoluciona
mediante su crecimiento interno.94
94 Mayores regulaciones y también mayor variedad de actividades por un lado y creciente sinergia cognitiva por otro.
77
¿Es posible identificar, en un sistema territorial cualquiera, los sub-sistemas
locales más relevantes para generar desarrollo? Esto es básico para introducir
sinapsis, complejidad, y sinergía de manera que emerja el desarrollo.
Recogiendo muchos aportes de la más variada naturaleza que han apuntado de
manera parcial a elementos que parecen actuar como causalidades del desarrollo y
haciendo con ellos un ejercicio taxonómico para agruparlos en sub-sistemas, es
posible hablar de seis de ellos.
Louis-Joseph Lebret95 escribía:
“La mayoría de los expertos [en desarrollo] no se atreven a enfrentarse con la cuestión de los valores ni, en consecuencia, con la de los objetivos de óptimun humano que hay que proponer...Algunos autores que tratan del desarrollo, adolecen de la cortedad de miras de su concepción metafísica. Están aprisionados por una teoría del poseer y de la extensión de la posesión, cuando en realidad habría que subordinarlo todo a ser-más y elaborar una teoría y una praxis del ser-más que comprendiese la utilización civilizadora del poseer...Para nosotros, lo que cuenta es el hombre, cada hombre, cada grupo de hombres, la humanidad entera. El objetivo del desarrollo no puede ser otro que el desarrollo auténtico de los mismos hombres”.
He aquí un respaldo suficiente intelectual y moral para comenzar por identificar a
un conjunto de valores como el sub-sistema que define el punto de partida en la
búsqueda del desarrollo, recordando también que D. Seers en ¿Qué estamos
tratando de medir? iniciaba su planteamiento apuntando al carácter axiológico del
desarrollo.
Creo que es necesario, al hablar de desarrollo en un territorio (nación, región, etc.)
distinguir entre un cierto número de valores universales, como libertad,
democracia, justicia, paz, solidaridad, igualdad (o equidad o ausencia de
discriminación), ética, estética, heterogeneidad y alteridad, sin los cuales es
impensable el desarrollo en general, y otro número de valores singulares, propios
del territorio en cuestión, que son los valores que confieren una identidad, la que
unifica hacia adentro y distingue y separa hacia fuera; sin este segundo conjunto
no será posible conformar una fuerte comunidad imaginada que haga del propio
territorio su principal referente identitario y que viabilice la cooperación y
solidaridad interna porque, “aunque no nos conocemos personalmente, somos del
95 Joseph Louis Lebret, 1969:23/24, Dinámica concreta del desarrollo, HERDER, Barcelona, España
78
mismo lugar”, que es el sentido que B. Anderson 96 dio a su concepto. Cuando se
habla de valores, hoy, en la contemporaneidad, se alude a nombres como J. Rawls
(justicia), A. Sen (igualdad), D.Goulet (ética), E. Levinas (alteridad) y otros, como
se muestra en Parker97 (1998).
Los actores, individuales, corporativos, colectivos, públicos y privados, configuran
un segundo sub-sistema, siendo precisamente los actores/agentes los portadores del
desarrollo. Como lo hemos señalado en varios trabajos anteriores, no resulta
suficiente apelar a los actores en un sentido meramente abstracto; es necesario
rescatar de entre ellos los verdaderos agentes de desarrollo, actores portadores de
proyectos, con poder efectivo como para incidir en el curso de los acontecimientos,
los que deben ser identificados con exactitud a fin de convocarlos en los momentos
oportunos 98 (en la complejidad los agentes son elementos capaces de determinar
su propio comportamiento).
Las organizaciones,99 públicas y privadas, conforman un tercer sub-sistema. Los
elementos de este conjunto incluyen objetos, propiedades, y conductas. Quiero
repetir que no sólo interesa un catastro de las organizaciones que operan en el
territorio (que serían los objetos), sino que fundamentalmente interesa la
evaluación de sus propiedades o características, en relación a la
contemporaneidad. Esto se refiere a la velocidad de sus procesos de decisión, a la
flexibilidad de respuesta a la cambiante demanda del entorno, a su maleabilidad 100, a su resiliencia, a su identidad con el propio territorio y, sobre todo, a su
inteligencia organizacional (las propiedades); finalmente interesa también
establecer el patrón de relaciones inter- organizacionales a fin de evaluar el clima
de cooperación o de conflicto entre ellas (las conductas).
96 Benedict Anderson, 1991, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism, VERSO, London. 97 Cristián Parker (ed.), 1998, Ética, democracia y desarrollo humano, LOM Editores, Santiago de Chile. 98 Se trata de conocerlos, con nombre, apellido, dirección, inserción en el tejido social, etc. a fin de configurar una lista ordenada de ellos según su dotación de poder. Hay que recordar que, dejando de lado situaciones revolucionarias, una activación del desarrollo sólo tiene éxito si se hace con el poder existente y no contra él y, al contrario de lo que sugeriría un análisis superficial e ideologizado, esto no plantea una situación conservadora; más bien plantea el desafío de la asociatividad y de juegos de suma abierta. 99 En el sentido que Sommer otorga a este concepto, como “sinergias con propósito”. 100 Capacidad para adaptar su propia estructura al entorno.
79
Los procedimientos, es decir, el conjunto de modalidades mediante las cuales el
gobierno local gobierna, administra, informa, y posiciona en el entorno a su propio
territorio, definen un cuarto sub-sistema. Algo más adelante se discutirá el
verdadero sentido de “hacer gobierno”; por el momento hay que señalar que
“administrar” es un procedimiento de rutina que conecta al gobierno con la
población en el día a día mediante la prestación de servicios y es también un
procedimiento para asignar recursos, una vez que los fines han sido establecidos101.
Por otro lado y ello resulta muy importante en el marco de la Sociedad del
Conocimiento y de la Información, los actores sociales se sienten ahora abrumados
por la velocidad, la masividad y la entropía de la información contemporánea, una
cuestión que los empuja a asumir posiciones conservadoras en lo económico debido
a la creciente incertidumbre y a los elevados costos de transacción; nadie sino el
propio gobierno local puede asumir la tarea de recoger este flujo de información,
reestructurándolo ordenadamente en función de los propios objetivos societales
(que se están formulando al mismo tiempo) para devolverlo de esa manera a sus
potenciales usuarios, reduciendo los costos de transacción, la incertidumbre y la
asimetría. Del mismo modo, nadie sino el gobierno puede encabezar la tarea
permanente para posicionar al territorio en cuestión en el nuevo escenario
contextual de la globalización, como se hace, a veces, regularmente a nivel
nacional 102. Como puede apreciarse, administrar es, ahora, más complejo que en
el pasado.
La acumulación o el capital económico configura un quinto sub-sistema obvio,
pero con la observación hecha más atrás en el sentido que sin negar la importancia
de la articulación entre los procesos de crecimiento y de desarrollo, se niega una
relación lineal jerárquica o cualquier planteamiento simplista y se sostiene una
complejidad desconocida de tal articulación. Pero resulta obvio que por intangible
que sea el desarrollo, varios aspectos de tal intangibilidad requieren una base
material sólida y en expansión. Sin un adecuado flujo de inversión neta
eficientemente aplicada no puede sostenerse en el largo plazo una práctica de
desarrollo. Una cuestión importante a tener presente es que en el contexto de la 101 Hay que recordar aquello de que “la administración hace las cosas adecuadamente y la lideranza hace las cosas adecuadas”. 102 A través de organismos especializados como la agencia gubernamental PROCHILE en el caso de Chile y tantas otras en distintos países.
80
globalización, con la extraordinaria movilidad de los factores productivos,
principalmente capital financiero y tecnología, los territorios tienen escasa
endogeneidad y más bien, desde el punto de vista de las decisiones que determinan
la conducta de los factores de crecimiento en espacios subnacionales (capital,
tecnología, capital humano, proyecto nacional, política económica, demanda
externa), el crecimiento se muestra como exógeno y ello determina culturas
gubernamentales hacia estos factores distintas de las del pasado. Los gobiernos
deben ahora ser profundamente proactivos 103
En sexto y último lugar el sub-sistema más importante, si es que aceptamos la
naturaleza intangible del desarrollo como proceso y como estado temporal, tal
como se discutió en una sección anterior. Se trata de los ya mencionados capitales
intangibles, un amplio conjunto de factores específicos que pueden ser agrupados
en categorías relativamente homogéneas y cuya importancia no sólo es
crecientemente reconocida sino que deriva de la lógica más elemental; en efecto, si
se admite el carácter intangible, subjetivo e incluso asintótico del desarrollo (en
relación a un imaginario eje de su propia realización), preciso será reconocer que
los factores causales o variables independientes deben tener la misma dimensión,
porque está claro que no existe la alquimia capaz de transformar el plomo en oro.
Puesto en blanco y negro: el desarrollo no es causado por la inversión material,
sino por acciones que potencian fenómenos que se encuentran preferentemente en
el ámbito de la psicología social, aunque, según Alain Peyrefitte104: “Nos resulta
difícil aceptar que nuestra manera de pensar o de comportarnos colectivamente
pueda tener efectos materiales. Preferimos explicar la materia por la materia, no por
la manera”.
Estos capitales intangibles son en general de una naturaleza tal que espantan a los
economistas, puesto que su stock aumenta a medida que se usan, es decir, se
comportan exactamente al revés de los recursos descritos en la teoría económica 105. Hace más de cuatro décadas que Albert Hirschmann esbozó una idea
semejante al hablar de los “recursos morales” y por cierto, algunos de estos 103 En otros trabajos he hablado del paso desde una “cultura del trampero” a una “cultura del cazador” en forma metafórica para aludir al cambio de actitud de los gobiernos. 104 Alain Peyrefitte, 1997:28, Milagros económicos, Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile. 105 Un ejemplo inmediato y sencillo es la solidaridad.
81
capitales intangibles están a la moda, como es el caso del capital social. Como se
examinó he propuesto diez categorías: capital cognitivo, capital simbólico, capital
cultural, capital social, capital cívico, capital institucional, capital psicosocial,
capital humano, capital mediático, y, el más importante en el planteamiento
desarrollado en estas páginas, capital sinergético. Nombres tales como Bourdieu,
Putnam, North, Williamson, Schultz, Fukuyama, Montero, Becker, Coleman,
Hirschmann, y muchos otros se encuentran detrás de estos conceptos.
Lo que se tiene entre manos a estas alturas es, figuradamente, un “hexágono del
desarrollo”106. Aquí es donde hay que establecer sinapsis, crear sinergía e
introducir energía.
Acerca de los valores, hay que decir que para transformarlos en elementos activos
del desarrollo no basta una declaración de adhesión. Se necesita por un lado,
investigación histórica y rescate para sacar a luz los valores singulares del
territorio en cuestión107 y se necesita un discurso permanente para mantener viva
la adhesión a los valores universales y singulares. ¿Qué proporción, por ejemplo, de
la población de la Región del Maule (Chile) declara su apego a la valorización de la
alteridad, o sea, de la diferencia, y del “otro” o “no-yo”? ¿Qué significa para esta
misma población el ser “maulino”, o la “maulinidad” como valor? ¿Qué significa
ser “paisa” en Colombia, o sea, originario de Antioquia? Nada de esto puede
suponerse como dato del problema; se trata de variables a crear o rescatar y
reforzar. Sin valores no hay ni región ni desarrollo, sólo existen recortes en el
mapa que a lo sumo, pueden expandirse, pero jamás desarrollarse. La importancia
del sistema de educación y de los medios de comunicación social y también de las
universidades o centros de investigación aparece clara y entre estos elementos hay
que introducir articulaciones sinápticas, aunque sean binarias al comienzo.
Sobre los actores ya se señaló que el trabajo con los actores requiere bajar de lo
abstracto a lo concreto, descubriendo a los agentes y a su poder relativo (en el 106 Algo más refinado que el propuesto por el autor hace años (Boisier, 1996). 107 Si no existen, hay que admitir que no existe una verdadera región, como territorio organizado capaz potencialmente de desarrollarse endógenamente, sólo existe un recorte territorial, al cual arbitrariamente se llama región. Siendo ese el caso ni siquiera se necesita un gobierno, ya que no hay nada, no hay una sociedad que gobernar, sólo se necesita un órgano de administración que perfectamente puede ser sólo desconcentrado, como en Chile.
82
ILPES se desarrolló años atrás una metodología, simple, pero potente, basada en
un sociograma y conocida como el software ELITE, ya mencionado para analizar
las relaciones inter organizacionales, para identificar al conjunto de agentes con
poder, ordenándolos en forma relativa a su poder). Hay que inducir a los actores
individuales a agruparse según intereses comunes, a los corporativos a federarse, y
a los colectivos a hacer suyo un discurso supra-sectorial actualizado y moderno
sobre el desarrollo.
En relación a las organizaciones hay que recordar que en torno a ellas se construye
principalmente la asociatividad, una forma de sinapsis clave en el contexto actual
de la globalización y de la sociedad del conocimiento. La asociatividad admite
varias lecturas: entre el sector público y el privado (para construir
“partenariado”), entre empresas, gobierno, y el mundo de la investigación científica
y tecnológica para posibilitar procesos de aprendizaje colectivo e innovación, entre
empresas y cadenas de valor para generar agrupaciones o clusters, y entre
territorios mismos para dar origen a regiones asociativas y regiones virtuales.
En torno a los procedimientos (gobierno, administración, información,
posicionamiento) la tarea consiste en ligar estrechamente los procesos de
modernización en las cuatro áreas señaladas (por ejemplo, la informatización del
gobierno debe servir para proveer una mejor prestación de servicios, también para
“colocar” al territorio en el “mapa de la globalización”, el mejor manejo de la
información a su vez debe ser puesto al servicio directo de la función de gobierno
así como de la promoción, y así por delante).
Para atraer capital transformando el territorio en un territorio competitivo hacia
adentro, es decir con capacidad de atraer justamente capital y tecnología y gasto de
no residentes, hay que desarrollar un trabajo profesional y sistemático vinculado a
la creación de una imagen corporativa, un logo, y una idea fuerza. Esta tarea se
apoya en la cultura y en el propio proyecto de desarrollo, combina pasado y
futuro; además, requiere de conocimiento científico sobre una serie de cuestiones,
como por ejemplo, los requerimientos locacionales actuales de las varias
actividades manufactureras, (mucho más sofisticados que en el pasado),
posibilidades de desarrollo tecnológico de los recursos regionales, normas y códigos
83
internacionales sobre capital y propiedad intelectual, etc., etc. Todo ello debe ser
enmarcado en un esfuerzo de promoción y publicidad o marketing territorial108.
En el variado conjunto de capitales intangibles, sindicados acá como el factor de
desarrollo más importante, las acciones sinápticas son múltiples. Muchos de los
capitales intangibles mantienen naturalmente entre sí articulaciones con variada
fuerza, por ejemplo, el capital cognitivo y el cultural, el social y el cultural, el cívico
y el institucional, etc. Se tratará de pasar de conexiones binarias a conexiones
múltiples mediatizadas por el papel asignado al capital sinergético.
La energía e información (negentropía) que hay que introducir en este sistema, que
ya ha aumentado considerablemente su complejidad, para que emerja el
desarrollo, está representada como se dijo por una sinergía cognitiva apoyada en
un proceso de conversaciones sociales.
¿Puede una estructura tradicional de gobierno territorial hacerse cargo de estas
tareas? Me parece que la respuesta es claramente negativa. Lo afirma también
Yehetzel Dror109: “...Y las formas disponibles de gobierno no son adecuadas para
manejar las necesidades y oportunidades en un mundo en constante cambio”.
Quizás si la limitación más severa que entraba el papel de los gobiernos sub-
nacionales en relación al fomento del desarrollo radica en su incapacidad práctica
para pensar, reflexionar y aventurarse en el largo plazo.
Es fácil atribuir esta limitación a restricciones presupuestarias y de personal, pero
mi experiencia me muestra que también en muchos lugares –y Chile es uno de
ellos—hay en los tecnócratas públicos (especialmente en las regiones) un verdadero
miedo a la innovación, que responde a patrones culturales que miran mal al
innovador, que incluso llegan a castigar socialmente la innovación (mediante la
ridiculización, la marginación, pérdida del empleo, etc.). Estos patrones son
propios además de culturas autoritarias que permean todos los ámbitos de
108 Matteo G. Caroli, 1999: Il Marketing Territorial, Franco Angeli, Milán, Italia. 109 Yehetzel Dror, 1996:77, La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma, F.C.E., México.
84
trabajo110 ; en estas condiciones, proponer cambios, proponer innovaciones supone
un alto riego funcionario y se puede llegar a ser fácilmente un “Cristo de nuevo
crucificado”, aludiendo al título de la novela de Kazantsakis. Todo esto además se
magnifica en espacios sociales y burocráticos de pequeña escala, proxémicos, como
sucede en los ámbitos sub-nacionales, en los cuales incluso la persona de la
autoridad es demasiado cercana, física y jerárquicamente hablando.
No se necesita ser un genio creativo para señalar que el desarrollo, que la gestión
de un proyecto de desarrollo, requiere poder político. Esto es obvio y también lo es
recordar que el poder político no es un stock inmutable y que su distribución no
obedece necesariamente a un juego de suma cero entre el gobierno nacional y los
gobiernos sub-nacionales. El poder se transfiere, es cierto, pero principalmente se
crea mediante el consenso social y la concertación de fuerzas políticas. Como la
afirmaba Hanna Arendt: “El poder surge entre los hombres cuando éstos actúan
unidos...”
Pero mientras este proceso se desenvuelve y ello siempre requiere plazos medios,
cualquier gobierno territorial, aún dentro del escaso margen de maniobra que
posee, puede crear una unidad de gestión encargada del largo plazo, del
pensamiento y de la acción de largo plazo (que obviamente comienza hoy), que
lleve a una radical división de tareas en la estructura organizacional del gobierno,
separando definitivamente las tareas de administración de las tareas de desarrollo,
separando el corto del largo plazo, separando la contingencia de lo sustantivo.
Tal unidad, con un alto nivel de profesionalismo, debe ocuparse de la prospectiva,
de la construcción de escenarios de largo plazo111 de las conversaciones sociales, de
las alianzas estratégicas, de los flujos de inversión de largo plazo, del ordenamiento
territorial, de la investigación científica y tecnológica, de la creación de sinapsis,
sinergía, interacción, energía, del seguimiento permanente del potenciamiento de
los capitales intangibles del territorio, en una palabra, del desarrollo más que del
crecimiento. Claro que si los profesionales de esta unidad no están profundamente
110 En Chile esto es muy evidente y fue, por cierto, acentuado durante el Gobierno Militar de 17 años. 111 Javier Medina, 2001, La imagen y la visión de futuro en los estudios del futuro, Tesis Doctoral, Pontificia Universidad Gregoriana, Facultad de Ciencias Sociales, Roma, Italia.
85
entrenados en análisis sistémico, complejidad, uso de lógica difusa, y otros
conocimientos similares, no se avanzará mucho. Como lo sugiere Stiglitz si no hay
cambios mentales será imposible lograr el desarrollo. Porque el éxito depende de
entender y de poner en práctica las condiciones que hacen posible las emergencias
sistémicas.
Me doy cuenta que, como toda propuesta de cambio de prácticas rutinarias, ésta
puede ser acusada como de inviable a primera vista. Pero he aquí una fuerza
independiente que viene en ayuda: la “nueva economía” y las Tecnologías de
Información y Comunicación (TIC), que mediante la formación de redes
electrónicas como INTERNET facilita enormemente la conformación de sinapsis
en sistemas como un territorio organizado y el flujo de información entre nodos de
la red. A tal punto que intentar el logro de un impulso permanente de desarrollo,
como se le ha definido acá, tal vez no sería posible en forma inducida sin una
tecnología como INTERNET.
Los gobiernos y otros estamentos sociales, como agrupaciones empresariales
principalmente y universidades, están perfectamente conscientes de ello, aunque
sus iniciativas para colocar a las empresas en red o para acelerar la implantación
del “gobierno electrónico” tengan como objetivos principales mejorar la
productividad, la competitividad, la estructura de costos y las prácticas
administrativas empresariales más que el desarrollo agregado como tal. No
importa; en último término todos estos objetivos coadyuvan al desarrollo, directa o
indirectamente y una vez instalada una red interactiva (una sinapsis) no será
imposible transformarla en una sinergía (darle, como se recordará, un propósito
común: el desarrollo) e introducir a través de ella la energía necesaria.
Supongo que no es difícil estar de acuerdo en que un enfoque como el propuesto, se
inscribe, en la praxis, en el ejercicio del constructivismo lingüístico, es decir, en el
uso de la palabra, del lenguaje y del discurso en la creación sistemática de actores
y de proyectos. Lo dice el sociólogo Rafael Echeverría112:
112 Rafael Echeverría, 2000:37, La empresa emergente, la confianza y los desafíos de la transformación, GRANICA, Buenos Aires, Argentina.
86
“Se ha reconocido que el lenguaje tiene un poder activo y generativo. Es lo que llamamos el poder transformador de la palabra...a través de él generamos nuevos objetos y productos, transformamos el mundo, abrimos o cerramos posibilidades, construimos futuros diferentes” (subrayado del autor).
Así que en definitiva, el “hexágono de desarrollo” al cual se hizo referencia tiene
como vértices los siguientes subsistemas: 1) de acumulación; 2) decisional; 3)
procesual o procedimental; 4) axiológico; 5) organizacional y; 6) subliminal (este
último referido a los capitales intangibles cuya percepción se encuentra
generalmente en el plano subconsciente), conectados todos estos vértices por una
fuerte malla sináptica y dinamizados mediante la sinergía cognitiva introducida al
sistema.
La propuesta presentada acá no es fácil de llevar a la práctica. En la historia de la
humanidad, el sueño de volar ha estado siempre en la mente del hombre y su
realización práctica también, sólo que ésta última requiere un permanente proceso
de creación de conocimiento y de acción mancomunada. Se podrá decir que Dédalo
e Ícaro fracasaron, pero no ha fracasado la especie humana en su sueño y no sólo
volamos rutinariamente ayudados por ingenios mecánicos, sino que estamos a la
puerta de la tele-transportación de la energía y entonces de la materia.
El sueño del desarrollo, del bienestar, de la justicia, de la igualdad, de la
solidaridad, de la amistad, ha estado siempre en la mente del ser humano y
también lo ha estado su realización. Si logramos, en los espacios territoriales
pertinentes, aglutinar pensamiento complejo, conocimiento, acción común y poder
político, el desarrollo surgirá como lo que es: una propiedad de un sistema socio-
tecno-económico, territorializado, complejo, dinámico, adaptativo y sinergizado, a
partir del cual habrá que encauzarlo para lograr una diseminación territorial
justa, eficiente y respetuosa del entorno.
Es posible que el objetivo final todavía esté distante en el tiempo. Después de todo
hay que recordar que ya hace un largo tiempo que Aristóteles dijo: “La riqueza no
es, desde luego, el bien que estamos buscando, pues no es más que un instrumento
para conseguir algún otro fin” (Etica a Nicómaco) y todavía confundimos medios y
fines.
87
“Afirmo que la vida es una propiedad, emergente y esperada, de las redes complejas de
reacciones químicas”
Stuart Kauffman
Investigaciones
Subsistema axiológico
Subsistema decisional
Subsistema organizacional
Subsistema de acumulación
Subsistema subliminal
Subsistema procedimental
SINERGÍASINERGÍA COGNITIVACOGNITIVA
SINAPSIS
UNA VISIÓN GRÁFICA DEL DESARROLLO COMO EMERGENCIA
SISTÉMICA
Difusión del artículo original ¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?
a) “What if development is really the emergence of a system?, en F. Rodriguez (ed.):
América Latina con razón y corazón (ensayos en honor a Andrés Dembicz), 2003, Universidad de Varsovia, Varsovia, Polonia.
b) “E se o desenvolvimento fosse uma emergencia sitémica” en P. Vergara (coord.), 2004: Desenvolvimento Endógeno. Um novo paradigma para a gestão local e regional, IADH/GESPAR, Fortaleza, Brasil.
c) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?” en F. Giraldo (ed.), 2003: Ciudad y Complejidad, Creación Humana, Bogotá, Colombia.
d) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales # 138, 2003, MINFOM, Madrid, España.
e) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Revista REDES, vol.8, # 1, 2003, Universidad de Santa Cruz do Sul, Río Grande do Sul, Brasil.
f) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Reforma y Democracia, # 27, 2003, Revista del CLAD, Caracas, Venezuela.
88
g) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Cuadernos de Administración # 29, 2003, Facultad de Ciencias de la Administración, Universidad del Valle, Cali, Colombia.
h) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?” Capítulo 6, Sergio Boisier: El desarrollo en su lugar, 2003, Instituto de Geografía, Serie GEOLIBROS, Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile.
i) “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?, en Francisco Ther (comp.): Reflexiones sobre la incertidumbre, 2004, CEDER, Centro de Estudioa Regionales, Universidad de Los Lagos, Osorno, Chile.
PUNTO FINAL
Esta es la pequeña y segmentada historia sobre una preocupación científica y
social y también ética del autor acerca del crecimiento económico y acerca del
desarrollo en el territorio, porque la ciencia económica, una ciencia social (y moral
si nos atenemos a la profesión del fundador de ella, un filósofo moral y no un
economista), trata de personas humanas—no entelequias representadas por
símbolos y fórmulas matemáticas—y las personas humanas, aquellos “bípedos
implumes” en la expresión de Miguel de Unamuno, no levitan; viven pegados al
suelo, aunque hacen esfuerzos por volar, y por tanto lo que sucede o lo que no
sucede en su territorio cotidiano es determinante en su vida. Hay que preocuparse
del territorio y de su futuro ya que según la conocida expresión de Woody Allen,
lo más probable es que pasemos allí gran parte de los que nos resta de vida.
La intención al escribir este documento no ha sido estructurar todas estas ideas en
una teoría; probablemente este conjunto no sea capaz de proveer un marco
estructurado lógico que pudiese aspirar al título de una teoría sobre el territorio,
socialmente considerado. Pero es algo que he hecho previamente.
En 1982 se publicó, por parte del ILPES, el libro Política económica, organización
social y desarrollo regional, ( que alcanzó cinco ediciones) y en 1983 apareció la
versión en inglés, en tanto que en 1988 el texto formó parte del libro Economía
Regional. Teorías e Métodos de Analise, publicado por el Banco do Nordeste en
Brasil, con la autoría colectiva de Paulo Roberto Haddad, Carlos Mauricio de
Carvalho Ferreira, Thompson Almeida Andrade, y Sergio Boisier.
89
Este texto sobre política económica y organización social en el territorio sí contenía
una teoría completa y definida sobre crecimiento y desarrollo regional. Las
hipótesis básicas que daban forma al enfoque teórico eran tres: i) el crecimiento
económico de una región responde en primer lugar a la lógica de expansión
territorial del sistema capitalista, que termina por expresarse en un dado patrón
interregional de asignación de recursos; ii) el crecimiento económico de una región
depende en segundo lugar de los efectos regionales del cuadro de la política
económica nacional, efectos de distinto signo y diferente cuantía, que en algunos
caso refuerzan el impacto de las inversiones y en otros lo contrarestan; iii) el
desarrollo de una región—más allá de su crecimiento—depende de la capacidad de
organización social de la región, un complejo término que engloba elementos
sociales, culturales y políticos.
Hablé también sobre las tres funciones de la planificación regional, primeramente
una función de asignación que en el contexto actual de Estados devaluados, debe
proporcionar información, prioridades y orientaciones tanto sobre la ahora
menguada inversión pública sobre el territorio como sobre la inversión privada; si
décadas atrás la inversión pública representaba el 75 % de la inversión nacional y
ahora menos del 20 % (en el caso de Chile), esta cuantía debe constituir una sólida
pieza de información para el mercado y para ello la especificación de un proyecto
país o proyecto nacional resulta fundamental. En segundo lugar, una función de
compensación, que busca anular o compensar el impacto negativo de la política
económica global y/o sectorial sobre algunas regiones, tanto por la vía de la
discriminación territorial ex ante de ella como por la vía de generar políticas
compensatorias ex post, por ejemplo, el uso más potente y dirigido de la política
fiscal. En tercer lugar, la función de activación, esto es, el conjunto de
procedimientos (incluyendo la potenciación de agentes) usados para generar en la
región una determinada actitud societal que viabilice la transformación cualitativa
del crecimiento en desarrollo.
Este enfoque teórico pone en relieve la importancia de la coordinación entre los
dos grandes agentes institucionales del desarrollo territorial: el Estado, como
agente político, y la Región, como agente social. A su vez esta coordinación
demanda una elevada descentralización y el surgimiento de una fuerte capacidad
90
de negociación, la primera tarea a cargo del Estado y la segunda a cargo de la
región. También, aunque esto aparece más claramente en trabajos posteriores, el
argumento precedente pone encima del tapete la exogeneidad del crecimiento y la
endogeneidad del desarrollo; más aún, de acuerdo con M. Bunge113, tanto el
crecimiento como el desarrollo son propiedades emergentes, el primero resultante de
la interacción del sistema con su entorno y el segundo resultante de la interacción
interna. Pienso finalmente que este enfoque teórico—entendido en el sentido
clásico, como una construcción especulativa del espíritu, que relaciona
consecuencias con principios114-- sigue ofreciendo un potencial significativo para la
acción. Después de todo, el esfuerzo completo de mi vida profesional ha sido
contribuir a generar conocimiento para la acción.
UN ENSAYO EPISTEMOLÓGICO Y AXIOLÓGICO SOBRE GESTIÓN DEL
DESARROLLO TERRITORIAL: CONOCIMIENTO Y VALORES.
Abstract
La idea de desarrollo (societal) está siendo sometida a un intenso proceso de revisión tanto desde el punto de vista conceptual como operacional. La insatisfacción creciente con los resultados concretos de las políticas de fomento al desarrollo ayuda a empujar un verdadero cambio paradigmático, en el mejor sentido “kuhniano”, cambio que se traducirá, inexorablemente, en una modificación epistemológica ya que cualquier sistema científico-cognitivo no es inmune al cambio socio-tecnológico en marcha; paralelamente es perceptible una “vuelta a los valores” en materia de desarrollo y por consiguiente el cambio epistemológico está acompañado de una recuperación axiológica que tiende a
113 Mario Bunge, 2004, Emergencia y convergencia. Novedad cualitativa y unidad del conocimiento, GEDISA, Barcelona, España 114 Sergio Boisier, 1999:31: Teorías y Metáforas sobre Desarrollo Territorial, CEPAL, Santiago de Chile
91
introducir ética en el desarrollo. Hay que recordar entonces a Gregory Bateson 115 en Espíritu y naturaleza :
“Un cambio de paradigma es tan difícil como un cambio de epistemología—en verdad-- ambos son de igual naturaleza” y tomar nota en consecuencia de la magnitud de la tarea por delante. En este documento se abordan estos temas desde una óptica territorial, asumiendo desde la partida que el desarrollo ocurre en un espacio preciso, espacio definido por dos coordenadas: el lugar y las personas. Es decir, el desarrollo no es un fenómeno abstracto construido en torno a promedios, tasas, índices, equilibrios, derivadas de primer o segundo orden (donde nunca se descubre a la persona humana), como pareciera ser la opinión expresada en la mainstream y por ello también de los economistas más ortodoxos, sino un fenómeno concreto que sólo puede ser hecho únicamente por las personas de carne y hueso que habitan un lugar dado. Nadie, ninguna organización ni institución ni actor o agente es capaz de hacer aquello que es tan propio e íntimo del colectivo que no puede ser transferido ni al Estado, ni a la clase social, ni al capital. Distintos elementos pueden contribuir a generar condiciones de entorno para el desarrollo (p. e., infraestructura, innovaciones, crecimiento, confianza, etc.) pero nada más que eso. El documento se compone de cuatro secciones. La primera demuestra la necesidad del cambio epistemológico y axiológico, a partir de la evidencia de un inocultable fracaso en el esfuerzo por promover un desarrollo para todos; la segunda describe lo que se ha denominado como el nuevo entorno para el desarrollo territorial, es decir, los procesos de diversa naturaleza de la actual época cuyo entendimiento resulta imprescindible para intervenir a favor del desarrollo, un entorno tanto de mercado como extra mercado; la tercera examina el nuevo interno del crecimiento y del desarrollo territorial, esto es, los factores que en la contemporaneidad son causales de estos dos procesos; la cuarta sección es más valórica y busca la reinserción del humanismo en la contemporaneidad del desarrollo. El propósito del ensayo es presentar—de una manera estructurada—el pensamiento del autor acerca de los procesos de cambio social territorial. Es una propuesta cognitiva para la acción, no para la contemplación.
LA NECESIDAD DE UN NUEVO MARCO EPISTEMOLÓGICO Y
AXIOLÓGICO
Si la discusión sobre desarrollo fuese una suerte de carnaval veneciano, habría que
elegir la máscara del dios Jano, para, en el imaginario carnavalesco, poder mirar
simultáneamente al pasado y al futuro.
¿Qué mostraría la mirada al pasado? Si el pasado se entiende como el período
comprendido entre 1941—la fecha en que Roosevelt y Churchill firman la Carta 115 Gregory Bateson: Espíritu y naturaleza (2002:138), Amorrortu, Buenos Aires, Argentina
92
del Atlántico, documento que transforma el concepto teórico de desarrollo en una
práctica de política pública—y el año 2001, comienzo del Tercer Milenio, lo que se
observaría, desde el punto de vista del desarrollo (un concepto algo más complejo
que el de “progreso”, tan caro a la modernidad) de la humanidad sería un fracaso
relativo pero incuestionable, un fracaso político, técnico y, sobre todo, ético. Si bien
un juicio de esta especie puede parecer exagerado e impresionista, no lo es como se
muestra a continuación y en verdad, estos sesenta años han sido, no de fomento del
desarrollo masivo, sino de un verdadero atropello al derecho fundamental de los
pueblos: precisamente el derecho a su desarrollo y además, en el lenguaje
puramente económico, este período no pasaría un test de beneficio/costo.
En efecto, una contabilidad generosa y ciertamente sin refinamientos, concluye que
apenas algo así como el 12 % de la población mundial actual (estimada en torno a
los 6.500 millones de seres humanos) puede ser considerada como viviendo en un
estado que podría calificarse como de desarrollo según los cánones actuales y en
una porción pequeña del globo terráqueo. Este cálculo significa contabilizar como
desarrollada a la población de América del Norte (sin incluir México), de la actual
ampliada Unión Europea, de otros países europeos no incluidos en la UE, como los
agrupados en la EFTA y otros, de Japón, y quizás si Corea del Sur, Taiwán y la
ciudad-Estado de Singapur en Asia, de Australia y Nueva Zelanda en Oceanía,
Israel en el Medio Oriente y algunos otros casos que escapan de momento116. Puede
aventurarse que Costa Rica sería el país latinoamericano más próximo a formar
parte del grupo. No escapa al lector atento que una parte de los países incluidos en
este párrafo ya eran relativamente desarrollados antes de 1941.
Frente a ello se podría contabilizar la cantidad simplemente astronómica, casi
imposible de cuantificar, gastada en estos sesenta años en programas de fomento al
desarrollo, a escala multilateral, bilateral, nacional, subnacional, etc.
De acuerdo a cifras del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) América Latina
registraba en 1990 un total de 48 millones de indigentes, cifra que se habría 116 Cualquier lector podría extrañarse de la omisión de algunos ricos países y emiratos árabes. Si en ellos campea el fundamentalismo musulmán, éste autor por lo menos, no está dispuesto a calificarlos como desarrollados, no importa su nivel de ingreso por habitantes, usualmente además, en manos de una familia o de una persona.
93
elevado a 60 millones diez años después, previéndose que en el año 2015 América
Latina podría recuperar su nivel absoluto de indigencia del año 1990. En verdad
resulta difícil de entender la pasividad de la población, porque sería comprensible
que se estuvieran incendiando Bastillas a lo largo y ancho del mundo. Por su parte,
la CEPAL en un reciente informe (Panorama Social 2002-2003) anota que el
combate a la pobreza no ha dado resultado en los últimos años en Latinoamérica.
Permanece estancada desde 1997 y empeorará este año (2004) ya que entre 2002 y
2003 la población que vive en situación de pobreza pasará desde el 43,4 % al 43,9
% (o de 220 a 225 millones de personas) y la indigencia subirá desde el 18,8 % al
19,4 % y hacia el 2015 sólo nueve países reducirían a la mitad su pobreza extrema.
Como lo apunta Kliksberg 117:
“El mundo tiende cada vez más a dividirse entre ganadores y perdedores. Estos últimos superan muchas veces a los primeros. Sobre 6.500 millones de personas, 3.000 millones ganan menos de dos dólares diarios, y otros 1.500 millones menos de un dólar diario. Son pobres. Su número creció en relación a 1980. Las distancias sociales aumentan. La diferencia de ingresos entre el 20 % de la población mundial que vive en los países más ricos y el 20% que vive en los más pobres era de 30 a 1 en 1960; pasó a ser de 60 a 1 en 1990, y en 1997 ya había llegado a 74 a 1. El 20% más rico es dueño del 86% del producto bruto mundial, tiene el 82% de las exportaciones y recibe el 68% de las inversiones extranjeras. El 20% más pobre tiene el 1% en todos esos rubros”.
Ciertamente este fracaso—del cual sólo se han señalado algunas cifras de carácter
económico y que podrían ser refrendadas por terribles cifras sociales118-- de los
últimos sesenta años, es un fracaso de la racionalidad de las intervenciones
públicas, no del progreso en sí mismo, ya que en el ciclo largo de la historia, uno o
dos milenios, es perfectamente evidente el progreso de la humanidad y sin embargo
ha sido el intento intervencionista deliberado del Estado para buscar un inasible
desarrollo en la contemporaneidad, el que ha fallado. No se infiera sin embargo del
juicio anterior una negación al auto control social de la propia sociedad sobre sí
misma. Debe ser claro, además, que siempre será posible identificar situaciones de
éxito local que, aparte de sus méritos intrínsecos, no hacen sino revelar
precisamente que las excepciones confirman la regla; es el caso de territorios como
117 Kliksberg B., Hacia una economía con rostro humano, 2002, F.C.E., México 118 Relativas a las muertes de niños por hambre, la prostitución infantil, el trabajo infantil, la esclavitud, la trata de “blancas”, “negras” o “amarillas”, es igual, y otras tantas lacras que no son universales sino macrolocales.
94
el Neuquén en Argentina, Santa Cruz en Bolivia, varios estados del Brasil (Paraná,
Santa Catarina, Ceará), Antioquia en Colombia, y otros119, todos en América
Latina en este caso. No obstante, aún casos como los señalados pueden ser
cuestionados en la medida en que no sabemos todavía exactamente qué puede ser
calificado como “éxito” en materia de desarrollo.
¿Cuál puede ser la explicación de este fracaso de la “racionalidad iluminista” tan
entronizada en la política pública del pasado reciente? Evidentemente no se puede
caer precisamente en uno de los errores del pasado: el reduccionismo sobre
simplificador y apuntar entonces a la causa única. Algo tan complejo como el
desarrollo debe mostrar, tanto en el éxito como en el fracaso, una variedad de
explicaciones. Ciertamente éste es el caso y otros autores se han encargado de
desentrañar varias razones del fracaso, como recientemente lo ha hecho el
arquitecto y planificador colombiano Rubén D. Utría120 con una contemporánea
visión sistémica del desarrollo.
No obstante y en función de lo que es mi propia línea de reflexión de los últimos
años, apuntaré a deficiencias cognitivas y a errores procedimentales (estos últimos
probablemente una consecuencia necesaria de las primeras) como quizás si las
causas radicales (por estar en la “raíz”) de la cuestión que nos ocupa.
En efecto, tal parece que el objetivo que se deseaba alcanzar—el esquivo
desarrollo—como lo llamaba en la CEPAL el desaparecido sociólogo Marshall
Wolfe, nunca fue definido de manera clara y excluyente; el nombre no fue la cosa
nombrada, diría Bateson121. No se sabía (¿se sabe ahora?) en qué consiste el
desarrollo, como estado y como proceso y si un objetivo es difuso, no es extraño
que los instrumentos sean más el resultado de creencias o de juicios simplemente
sin fundamento empírico, que derivados científicos, y por tanto su eficacia se
encuentra más cerca de resultados aleatorios que predecibles, y si objetivos y
medios comparten estas deficiencias, menos extraño todavía resulta constatar lo
119 No he citado deliberadamente los casos exitosos de puro crecimiento regional, como Córdoba, Sao Paulo, Concepción, y otros. 120 Utría R. D., El desarrollo de las Naciones. Hacia un nuevo paradigma, 2002, Sociedad Colombiana de Economistas, Bogotá, Colombia 121 Gregory Bateson, op. cit.( 2002: 40)
95
errado de los procedimientos, en general centralizados, jerarquizados, de “arriba-
abajo”, e inconsultos socialmente hablando.
Todo esto no es una mera opinión sin fundamento. Para muestra, un botón.
El sociólogo español José Medina Echeverría, “arrojado a las playas de la CEPAL
en Santiago de Chile por la marea de la Guerra Civil” y convertido en el “padre”
de la sociología latinoamericana del desarrollo, escribía, según lo anotan Solari,
Franco y Jutkovitz122 :
“El desarrollo económico es un proceso continuado cuyo mecanismo esencial consiste en la aplicación reiterada del excedente en nuevas inversiones, y que tiene, como resultado la expansión asimismo incesante de la unidad productiva de que se trate. Esta unidad puede ser desde luego la sociedad entera...”
El hecho incontrovertible –como lo muestra la cita--es que la idea inicial de
desarrollo fue asimilada a la de crecimiento económico, utilizándose incluso los
mismos medidores y otorgando entonces a los economistas el monopolio del tema,
quedando así éste a disposición de un reduccionismo economicista que se convirtió
en la corriente dominante (mainstream).
De manera que la mirada al pasado provista por la máscara de Jano es
decepcionante y subraya una cuestión cognitiva que se acompaña de una
verdadera cultura centralista que inhibe la participación ciudadana o social en el
diseño de su propio futuro y que estimula el autoritarismo y en consecuencia, la
imposición de arriba abajo.
¿Qué mostraría una mirada al futuro? Fundamentalmente mostraría la
consolidación paulatina de dos cuestiones.
Primero, el hecho ya socializado en gran medida, representado por un
cambio profundo en la función de producción de una parte creciente de bienes y
servicios en el sentido de que su producción depende más y más del conocimiento,
un insumo intangible y en parte subjetivo. Se trata de la concreción de la Sociedad
de la Información y de las Comunicaciones, en una fase primaria, y de la Sociedad
del Conocimiento, en una fase superior. La primera se basa en un uso intensivo de 122 Solari A., R. Franco y J. Jutkowitz, Teoría, acción social y desarrollo, 1976, Siglo XXI Editores, México
96
las TIC´s y lleva a la conformación de una Economía del Conocimiento, en tanto
que la segunda—la Sociedad del Conocimiento-- deriva de la primera mediante la
proliferación de comunidades intensivas en conocimiento, como lo plantean Peter
David y D. Foray 123:
“Estas comunidades están ligadas básicamente a profesiones y a proyectos científicos, técnicos y de negocios y se caracterizan por su fuerte producción de conocimiento y por su capacidad de reproducirlo, un espacio público o semi-público para el aprendizaje y el intercambio, y un uso intenso de las tecnologías de la información. Sólo cuando cantidades crecientes de comunidades que muestran estas características estén formadas por ciudadanos, por usuarios, y en las cuales los no iniciados se incorporan por un interés compartido en un asunto dado, sólo entonces la sociedad del conocimiento comenzará a desarrollarse” (traducción del autor).
La Sociedad del Conocimiento es la forma de aglutinar el conocimiento, el que
tiene la característica intrínseca a fragmentarse, a dispersarse y hay una gran
diferencia entre la existencia de un conocimiento disperso y uno aglutinado para
efectos de crecimiento.
Ahora bien, cuando el valor de la producción de bienes y servicios, es decir, el PIB
en último término, se coloca en un imaginario eje temporal, lo que allí se mostrará
es el ritmo o la tasa de variación del PIB, de donde se sigue que en la sociedad del
futuro, la dinámica del crecimiento económico estará fundamentalmente basada en
el conocimiento124.
Segundo, la mirada al futuro (que ya comenzó por supuesto) mostraría que
el bienestar, sin mayores calificaciones todavía, depende cada vez menos de la
posesión material y cada vez más de valores, nuevamente un insumo si se quiere,
intangible y ciertamente subjetivo e intersubjetivo. Si la generación de bienestar se
coloca también en un eje temporal, lo que se mostrará será el ritmo o la tasa de
variación del bienestar, algo que usualmente se denomina como desarrollo, a secas,
sin apellidos ni adjetivos que configuran conceptos tautológicos. O sea, el desarrollo
estará fundamentalmente basado en premisas valóricas, tal como ya lo sostuviese
Dudley Seers a fines de los sesenta. La intangibilidad y la subjetividad aparecen
ahora detrás tanto del crecimiento como del desarrollo, abriendo la puerta a la
123 David P.A. and D. Foray, “An introduction to the economy of the knowledge society”, International Social Science Journal, 171(p.20), 2002, UNESCO, Paris, France 124 Por cierto que ello no excluye la posibilidad de mostrar altas tasas de crecimiento global en el corto y mediano plazo que se basan en la producción y exportación de bienes primarios con escasa incorporación de progreso técnico, pero ello no es sostenible ni deseable en el largo plazo.
97
transdisciplinariedad en estos temas. Mario Bunge125 respaldaría, sin duda que
fuertemente, la introducción de la transdisciplinariedad en la discusión sobre el
desarrollo, una emergencia sistémica como diremos en adelante.
Dos importantes psicólogos norteamericanos, Ed Diener y Martin E.P. Seligman
han escrito recientemente un importante trabajo en el que señalan:
“We show that economic indicators have many shortcomings, and that measures of well-being point to important conclusions that are not apparent from economic indicators alone”126.
Hay en marcha una recuperación de un pensamiento axiológico sobre el
desarrollo, que vuelve a colocar sobre la mesa nombres como los de Joseph Louis
Lebret, Dudley Seers, Celso Furtado, Amartya Sen, Denis Goulet, y otros, y hay un
esfuerzo por crear un pensamiento nuevo sobre desarrollo, basado en un
paradigma científico diferente al hasta ayer dominante (el positivismo) y ahora
estrechamente imbricado con valores. En buenas cuentas, una ética del desarrollo
está ad portas como se observa en Arnsperger y van Parijs, y también en
Parker127.
La conclusión es que la mirada al futuro, cargada de optimismo y pletórica de
posibilidades para la humanidad, subraya también una cuestión axiológica y
también cognitiva porque los recuperados valores, la ética del desarrollo, tendrá
que ser inscrita en un nuevo marco cognitivo.
En Crítica a la razón práctica la pregunta central que se planteaba Kant era :
¿quién dicta lo que se debe hacer? Según el filósofo, el dictado tiene que nacer de
nuestra propia racionalidad, es decir, debe formar parte de una moral autónoma.
En tal caso la razón ha de formular principios que obliguen a la actuación de la
voluntad, proposiciones que encierran una determinación universal de la voluntad,
a la que se subordinan diversas reglas prácticas. Estos principios universales se
llaman imperativos (hipotéticos o categóricos). Si un imperativo quiere ser 125 M. Bunge, 2004, Emergencia y convergencia, GEDISA Editorial, Barcelona 126 Diener E., and Martin E. P. Seligman, 2004: “BEYOND MONEY. Toward an Economy of Well-Being”, Psychological Science in the Public Interest, vol. 5, # 1, July, Blackwell Publishing. 127 Arnsperger C. y P. van Parijs, Ética económica y social. Teorías de la sociedad justa, 2002, PAIDOS, Barcelona, España. / Parker C. Ética, democracia y desarrollo humano, 1998, CERC-UAHC/LOM Editores, Santiago de Chile.
98
considerado moral, ha de ser categórico, es decir, ha de imponerse a la voluntad de
manera absoluta e incondicionada, como siendo objetivamente necesario.
Creo que es lícito sostener que intervenir con eficacia y eficiencia para promover el
desarrollo de las personas humanas es, en efecto, un imperativo categórico, una
obligación que está por encima de consideraciones de cualquiera otra naturaleza
que no sea la moral, que debe ser perseguido en toda circunstancia, lugar y tiempo,
que no puede ser dilatado ni subordinado a otros objetivos. De aquí que sea
inadmisible la conocida “receta” de la ortodoxia neo liberal: primero crecer para
luego desarrollarse.
El subdesarrollo, la falta completa de desarrollo, la pobreza, no son, cualquiera sea
el concepto que se use, destinos inexorables, karmas inmutables, ni tragedias
griegas. Como quiera que se mire la cuestión, se trata de una consecuencia
derivada del funcionamiento de estructuras políticas, institucionales, sociales, y de
la falta de voluntad colectiva para hacer aquello que es necesario hacer para lograr
el salto desde el sendero del subdesarrollo al sendero virtuoso del desarrollo
(trabajar más, asumir una alta cuota de responsabilidad en todas las esferas,
generar confianza interpersonal y en las instituciones y organizaciones, voluntad
de aprender, vocación por el cambio, etc.).
Alain Peyrefitte128 habla de la “combinatoria del subdesarrollo” que parece
caracterizar a muchas sociedades y que define una sociedad de no desarrollo
tipificada como: una sociedad inmóvil, una sociedad hostil a la innovación, una
sociedad fragmentada, una sociedad oscurantista, una sociedad de economía
dominada, una sociedad de penuria, una sociedad espasmódica (en relación a la
confianza en las autoridades), etc. En alguna otra parte he afirmado que tanto el
estado de desarrollo como el de subdesarrollo tienen mucho de atractores caóticos,
es decir, estados estables a los cuales tienden los sistemas; el subdesarrollo sería
una suerte de atractor fatal, ya que una vez que un sistema social se ha instalado
allí, se requiere una enorme cantidad de energía para sacarlo de dicho estado.
128 Peyrefitte A., Milagros económicos, 1995:23, Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile
99
A contrario sensu, el desarrollo, lejos de ser una divina concesión graciosa o el
fruto de la “suerte”, es un logro que puede ser el resultado de la autoorganización
de un sistema social (posibilidad real pero que requiere un horizonte temporal
demasiado extenso) o, más frecuentemente, es el resultado de un esfuerzo colectivo
deliberado y por tanto consciente. Como se sostiene en relación al proceso que se
vive desde mediados de la década de los ochenta en el estado de Ceará, en el
Nordeste del Brasil y cuadro extremo de subdesarrollo hasta no ha mucho: “El
desarrollo es viable y resulta principalmente, del comportamiento y de la
organización de la sociedad”129 .
Bernardo Kliksberg130 escribe en relación a América Latina:
“Las realidades de pobreza e inequidad en la región no tienen que ver con leyes naturales ni con situaciones inevitables. La relación actual de muchos perdedores, y pocos ganadores, puede ser profundamente modificada. Ello es imprescindible desde el punto de vista económico, si se aspira a un desarrollo de bases realmente sólidas; es fundamental para fortalecer el sistema democrático y es, sobre todo, una exigencia ética ineludible. Una de las primeras que fue planteada al género humano en el texto bíblico. Allí, la voz de la divinidad reclama <ama a tu prójimo como a ti mismo> (Levítico 19:18)”.
Por lo demás, los casos de Finlandia, Irlanda, Corea del Sur, Taiwán y, Costa Rica,
prueban que el desarrollo es posible de ser alcanzado, o por lo menos que es
posible colocar a una sociedad en el sendero del desarrollo o en el atractor
virtuoso en plazos muy cortos si la voluntad colectiva, el conocimiento pertinente y
el liderazgo adecuado coexisten. Una cuestión lateral pero no menor en el contexto
de este trabajo, es el pequeño tamaño de estos países; hermoso o no, el tamaño
pequeño parece ser una ventaja en un mundo en el cual la flexibilidad es una
necesidad imperiosa. Este es un tema al cual ha hecho referencia Peter Drucker en
alguna oportunidad.
La falta de pertinencia del conocimiento también ha estado detrás del precario
resultado de la puesta en práctica de un amplio abanico de políticas territoriales en
América Latina, desde 1947 (fecha de la creación de la Comisión de la Cuenca del
129 Reboucas E. et. alli., Gestao Compartilhada. O Pacto do Ceará, 1997, Qualitymark, Sao Paulo, Brasil 130 B. Kliksberg, op.cit. (2002:26)
100
río Papaloapan en México) y 1948 (fecha de la creación del ente análogo para la
administración de la cuenca del río Sao Francisco en el Brasil) hasta comienzos del
Siglo XXI. Tales políticas, inspiradas en su inicio por los modelos institucionales de
la TVA en los EE.UU (Tennessee Valley Authority) y de la Cassa per il
Mezzogiorno en Italia dieron paso a mediados de los años 60 al intento
regionalizador de escala nacional inspirado en la teoría de la modernización social
y a las políticas nacionales de desarrollo regional, para ser todos ellos barridos
tiempo después por el neo liberalismo131 entronizado con fuerza militar,
iniciándose la etapa actual de ausencia de políticas nacionales territoriales y
entregando el desarrollo de las regiones al mercado y a la globalización. Más allá
de las diferencias de enfoque, los objetivos básicos de las políticas territoriales en
América Latina fueron: introducir la regionalización, detener la metropolización
(“Sao Paulo debe parar” era el slogan de moda), reducir o eliminar las
disparidades en el ingreso per cápita en el territorio, descentralizar (un objetivo
tímido y poco elaborado) y, como síntesis, generar el desarrollo en determinadas
regiones. Para ello la regionalización era un instrumento básico de acuerdo a la
teoría de la modernización social.
Un balance actual es más bien desolador. A fin de cuentas, tomando en
consideración el tamaño territorial, en la práctica sólo Chile cuenta con una
regionalización políticamente definida en la Carta Constitucional; la
metropolización no se detuvo y dio origen a un concepto más propio de una
patología, la megalopolización; las disparidades no se han reducido de manera
significativa y en el caso de Chile los últimos estudios apuntan a un plazo de 70
años para reducir a la mitad la brecha inter regional132; la descentralización
muestra secuencial o simultáneamente, avances y retrocesos, más explicados los
primeros por el modelo económico actual, y el desarrollo verdadero de regiones se
muestra, es cierto, en algunos pocos casos de excepción.
131 Sobre el neoliberalismo y sus variantes se puede consultar un reciente libro de Jorge Larraín: ¿América Latina moderna? Globalización e identidad, 2005, Editorial LOM, Santiago de Chile. 132 Un estudio reciente es el de Víctor F. Figueroa y L.C. Prieto (2003): “Análisis de la convergencia económica a través de indicadores sintéticos de desarrollo: aplicación al caso de Chile”, Investigaciones Regionales # 3, AECR, Madrid, España.
101
Las hipótesis que explican este fracaso adicional nuevamente tienen que ver con el
conocimiento, totalmente precario sobre la estructura y dinámica de los procesos a
ser intervenidos, y por otro lado, con los procedimientos usados, centralistas,
verticales, autoritarios e inconsultos socialmente hablando.
Para iniciar una etapa más fructífera en la promoción del desarrollo es necesario
tomar nota de las siguientes proposiciones:
a) Hay que cambiar de paradigma científico para entender y para intervenir
sobre el desarrollo. El paradigma en el cual estamos sobre entrenados
mentalmente es, como es bien sabido, el paradigma positivista, mezcla del
racionalismo de Descartes, Pascal, Leibniz, y Spinoza, y del empirismo de
Bacon, Hobbes, Locke, y Hume, a los cuales se agrega desde el mundo
propiamente científico, Newton. El paradigma positivista introdujo en el
pensamiento científico la disyunción cartesiana, la linealidad,
proporcionalidad, previsibilidad y la certidumbre de la física newtoniana y la
experimentación baconiana como única fuente de conocimiento científico.
En consecuencia construimos modelos mentales que no permiten entender
la complejidad del mundo real y que no permiten las visiones sistémicas,
holísticas, y que por añadidura, tratan de introducir la experimentación en
medios en los cuales no se puede realizar, a menos de caer en la “ingeniería
social utópica y autoritaria” denunciada por Karl Popper.
El paradigma positivista, cuyos benéficos efectos en el ámbito de las ciencias
“duras” no está en discusión, nos permite solamente conocer la estructura de
los problemas, pero no entender su funcionamiento y sin tal entendimiento es
claro que las intervenciones resultan ser meras “apuestas” con bajísima
probabilidad de éxito. Es como conocer la estructura de un edificio sin ser
capaces de explicar por qué resiste un terremoto.
Pero no se crea, desde luego, que se cambia un paradigma científico tan
incrustado en el sistema educacional así como así, por decreto o fiat. Se
requiere de un plazo largo y ésta es una de las contradicciones difíciles de
resolver en materia de desarrollo. Se requiere tanto autoridades como
102
técnicos capaces de pensar en términos constructivistas y complejos y no es
menor la necesidad apuntada por Yehetzel Dror133 en el sentido de que:
“...deben hacerse vigorosos esfuerzos para elevar el nivel de entendimiento popular en relación con temas complejos”. Hay un creciente reconocimiento en la comunidad académica acerca de la
necesidad de un cambio paradigmático, como lo insinúan tanto J. Carrizosa
en Colombia como A. de Franco en Brasil134. Incluso algunos miembros de
ella—como Roberto Camagni135 -- lo dan ya por acaecido y lo sitúan en las
décadas de los ochenta y noventa. Si bien es posible reconocer una tendencia
al cambio a favor del paradigma de la complejidad, dudo mucho que se
pueda dar por un hecho establecido, en parte porque, en mi opinión, se hace
necesario entrelazar—sobre todo desde el punto de vista de la acción—la
complejidad con el constructivismo lingüístico. Si un nuevo marco cognitivo
se justifica por sí mismo, pero sobre todo por su contribución a señalar
derroteros más eficaces de acción, el uso de la palabra, del lenguaje y del
discurso resulta imprescindible, en la línea contemporáneamente iniciada
por Heidegger, Searle, Piaget, Bourdieu, Habermas, Maturana, Varela,
Echeverría y otros. Y tal fusión, a mi entender, todavía no es clara. Más
aún, cuando usamos una visión “compleja” de los procesos sociales
(territoriales en este caso) inevitablemente hay que abrir la puerta al
concepto de emergencia sistémica y ello apenas se refleja por el momento en
el trabajo de escasísimos autores;
b) hay que resituar las categorías instrumentales y las finalistas o teleológicas
en su orden natural, hoy trastocado por el materialismo individualista. Si se
acepta que la lucha a favor de un verdadero desarrollo (que en definitiva no
es sino la potencialidad para la auto transformación del ser humano en
persona humana) es, como se ha propuesto acá, un imperativo categórico, no
puede haber dudas en torno a la naturaleza teleológica del mismo
desarrollo. De ello se sigue naturalmente que el crecimiento económico es
instrumental al desarrollo, es un medio que provee una necesaria base 133 Dror Y., La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma, 1996:59, F.C.E., México 134 Carrizosa J., Colombia, de lo imaginario a lo complejo, 2003, Instituto de Estudios Ambientales, UNC, Bogotá, Colombia / Augusto de Franco, Pobreza & Desarrollo Local, 2002, AED, Brasilia, Brasil 135 Camagni R., “Incertidumbre, capital social y desarrollo local: enseñanzas para una gobernabilidad sostenible del territorio” Investigaciones Regionales, # 2, 2003, AECR, Madrid, España
103
concreta para satisfacer las evidentes necesidades materiales de las
personas, pero jamás puede ser confundido con un fin en sí mismo.
Sostengo, como muchos otros, que el paradigma económico dominante—
neo liberalismo—sintetizado en el mal llamado Consenso de Washington,
ha contribuido a desplazar en las personas la necesidad de ser a favor de la
necesidad de tener, ha exacerbado el consumismo, la acumulación, la
ostentación. Ha cambiado el tradicional aforismo para la clase media
norteamericana “to keep up with the Jones” por un inalcanzable “to keep up
with the Rockefeller”.
En el nivel macroscópico nacional, pocos países ilustran mejor este cambio
que el caso de Chile durante la década de los noventa. Los estudios
empíricos sobre el Indice de Desarrollo Humano realizados en este país por
el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), que han
ganado un sólido reconocimiento internacional por su calidad e
innovatividad, muestran sintéticamente que el ingreso per cápita de la
población se duplicó al tiempo que la sociedad se volvió más desigual, más
desconfiada, más violenta, más individualista, más xenófoba, más temerosa
al cambio, en suma, involucionó, si entendemos bien lo que es el desarrollo.
Al confundirse la relación entre medios y fines se termina por creer,
individual y colectivamente, que las autopistas son el desarrollo, que nuevos
edificios para los tribunales de justicia producen justicia, que la ampliación
de matrículas y nuevas edificaciones escolares constituyen el objetivo, solo
para constatar a poco andar que la educación o su contenido sustantivo nos
aleja, en vez de acercarnos, al Siglo XXI136.
Tomando un ejemplo casi al azar, la Región Tarapacá, en el extremo norte
de Chile, entre 1986 y 1996 su PIB regional creció menos que la media
nacional, si bien el Índice de Desarrollo Humano (1999) calculado por el
PNUD ubica a la Región en un valioso tercer lugar nacional. Si las cifras
mostradas por el documento del Gobierno Regional Estrategia Regional de
Desarrollo 2001-2006 son correctas, la región se ubica—aparentemente—en
un casillero anómalo: una dinámica económica menor que la media y una 136 Inclusive Manuel Castells se deja atrapar por “el engaño de la materialidad de las cifras” en el caso chileno. Recientemente ha publicado un libro sobre Chile elogioso más allá de lo que parece razonable. Véase: Castells M.: Globalización, desarrollo y democracia: Chile en el contexto mundial, Fondo de Cultura Económica, 2005, Santiago de Chile.
104
dinámica social mayor que la media. Se trata—en principio—de una
situación muy interesante que avalaría una de las principales hipótesis
mostradas en este documento: que la subordinación del desarrollo al
crecimiento (trickling down) es a lo menos sospechosa en su validez.
Recuperado este asunto simple pero importante—que el crecimiento es
instrumental y el desarrollo es finalista—la atención intelectual debe
centrarse en el desarrollo: cómo se le define, cuál es su estructura, cómo se
explica su dinámica, cuáles son los grados de libertad para intervenir en el
proceso y cuál es la relación precisa, más allá de la primacía de lo
teleológico sobre lo instrumental, entre el todo (el desarrollo) y las partes (el
crecimiento económico, entre otras);
c) El peor pecado de lesa humanidad en materia de promoción del desarrollo
es hacer “más de lo mismo”. En un entorno extremadamente turbulento
debido a la velocidad de crecimiento de la información y del conocimiento,
con su secuela de incertidumbre, hacer a futuro lo mismo que se hizo en el
pasado, aún si ello hubiese sido exitoso, no garantiza en modo alguno la
repetición del éxito; peor aún, como se ha comentado y demostrado, gran
parte de lo hecho en el pasado fue un fracaso de manera que sería insensato
repetirlo. Ser heterodoxo es ahora una necesidad cognitiva y ética y nadie
ha expresado mejor esta necesidad que Albert Hirschmann137 al responder
a tres periodistas italianos en 1993 quienes le preguntan: “Quizá su enemigo
más grande sea la ortodoxia...” a lo que Hirschmann contesta:
“...sin embargo es verdad: el enemigo principal es precisamente la ortodoxia; repetir siempre la misma receta, la misma terapia, para curar tipos de enfermedades diferentes; no admitir la complejidad, desear reducirla a toda costa; mientras las cosas reales son siempre más complicadas”.
En muchos lugares, particularmente en localidades pequeñas, “hacerse
amigo de la heterodoxia es jugar con fuego”. Muchos ambientes sociales no
son proclives a la innovación, al cambio (recuérdese el comentario de
Peyrefitte anotado más atrás); se inventan distintos mecanismos sociales
para castigar al innovador (desde su ridiculización hasta la pérdida del
empleo) y también en muchos lugares campea un autoritarismo tradicional
137 Hirschmann A., A través de las fronteras: los lugares y las ideas en el transcurso de una vida, 1999:111, F.C.E., México
105
en las relaciones laborales que previene “salirse de la norma” (Chile ha sido
estudiado en este sentido como un caso de una sociedad extremadamente
autoritaria con una cultura popularmente denominada como de “patrón de
fundo”, dueño de la hacienda);
d) Hay que escapar del incrementalismo disjunto138 en el diseño y en la
ejecución de un proyecto de desarrollo. Se ha consolidado una práctica que
genera la imagen de que el desarrollo se logra mediante la “suma” de
numerosos proyectos de muy diferente naturaleza. Somos víctimas del
síndrome de la suma y en consecuencia preferimos sumar a multiplicar,
metafóricamente hablando, preferimos el mínimo esfuerzo al máximo, la
famosa navaja de Occam. El concepto en discusión, acuñado por Lindblom,
es una reacción al modelo racional de planificación. Por definición, los
propósitos del incrementalismo disjunto no tienen que ver con alcanzar
determinadas cuestiones valóricas, o fines, sino con la solución de
problemas inmediatos y acuciantes; el proceso incrementalista es una
reacción continua a una sucesión de problemas y se apoya en el juicio de
Popper en el sentido de ser más fácil conseguir apoyo social para resolver
cuestiones concretas amenazantes que para alcanzar objetivos abstractos.
No es difícil descubrir el parentesco entre el método del incrementalismo
disjunto y la disyunción cartesiana, principal arma del método analítico. En
efecto, el intento de comprehender un problema pasa por la aplicación de
ciertas “reglas simples” según Descartes, la segunda de las cuales es dividir
las dificultades en partes, para poder solucionarlas desde las más simples (es
la regla de la resolución), en tanto que la tercera prescribe comenzando por
lo simple, ir componiendo de manera ordenada lo complejo (es la regla de la
composición) y la cuarta recomienda hacer enumeraciones completas y
revisiones generales, para no omitir nada.
Si entonces se cree que un “estado de desarrollo” es una totalidad a la cual
se arriba acumulando realizaciones—que además se visualizan como
materiales—nada mejor que una metódica de acción tipo stepwise, paso a
138 Incrementalismo disjunto (disjoined incrementalism) es la mejor alternativa disponible en español. al concepto originalmente usado por Lindblom—muddling through—que, de acuerdo al Oxford Dictionary corresponde a “succeed despite one´s inefficiency” que en español sería algo así como “tener éxito a pesar de las propias deficiencias”, algo que suena razonable en el contexto de la controversia con respecto al modelo racional de decisiones de Weber y Parsons.
106
paso. Como tales realizaciones parciales deben someterse a conocidos y
aceptados criterios propios de la lógica y racionalidad económica—eficacia
y eficiencia—aparecerá como recomendable perfeccionar las técnicas de
identificación, preparación y evaluación de proyectos y preparar en ellas a
los cuadros técnicos139;
e) Desde el punto de vista de las acciones cotidianas hay que superar la
premura del corto plazo, el electoralismo y el clientelismo de las
autoridades políticas. El desarrollo, fácil es entenderlo, es un proceso
multidimensional que en forma paulatina acumula—en un sistema
territorial—las condiciones que mediante mecanismos sinápticos y
sinérgicos harán que en la dinámica de una emergencia evolutiva en un
momento dado emerja un nuevo “estado del sistema” al cual con propiedad
se puede denominar como “desarrollo”. Esto supone continuidad en el
tiempo, preferencia temporal por el futuro (algo parecido a la decisión
entre consumo y ahorro) y claro entendimiento del profundo carácter
subjetivo del desarrollo; a ello se contrapone la búsqueda de inmediatez de
resultados, generalmente con fines electorales, comprensibles en sistemas
democráticos, pero no por ello justificables ni aceptables. Sin duda que la
inauguración de un puente que entra en uso en forma inmediata “rinde”
más dividendos políticos de corto plazo que un programa para restablecer y
aumentar el capital social, pero no caben dudas con respecto al valor
relativo de las contribuciones al desarrollo de una u otra cuestión.
La conocida intelectual y activista norteamericana Hazel Henderson140 al discutir
el actual proceso de cambio a escala mundial “inventa” tres zonas cognitivas
temporales: la Zona 1 (Demolición), la Zona 2 (Fibrilación) y la Zona 3
(Oportunidad) y sostiene que en la Zona 2 (en la cual nos encontramos) se
requieren nuevas opciones y acciones, pero a menos que la situación completa sea
re-conceptualizada y re-mapeada, una acción puede estar mal adaptada y puede
relegar al sistema de vuelta a la Zona 1. Así, la Zona 2 requiere un re-examen 139 El autor ha tenido la oportunidad de observar de cerca equipos de profesionales adscritos a organismos públicos de planificación (aún dentro de esquemas neoliberales muy ortodoxos como en Chile durante el Gobierno Militar) extremadamente bien entrenados en estas técnicas y al mismo tiempo mentalmente bloqueados para pensar en términos del proyecto agregado de desarrollo de una región, por ejemplo. 140 Henderson H., Paradigms in Progress. Life Beyond Economics, 1995, Berrett-Koehlers Publishers, San Francisco, USA
107
riguroso y nítido de los supuestos, de las prioridades, de los objetivos, y de los
mismos valores subyacentes, ya que los valores constituyen la fuerza motriz básica
en todos los sistemas políticos, económicos y tecnológicos. Este re-examen es en sí
mismo una tarea de alto riesgo puesto que viejas certezas y viejas instituciones
deben ser cuestionadas, lo que inicialmente contribuye a la desestructuración de la
Zona 1. No obstante el precio de no desafiar las formas antiguas es la pérdida de
los liderazgos, esos “atractores” que “tiran” al sistema a un nuevo estado.
Un lector cuidadoso tomará nota del moderno lenguaje de la autora y del uso de
conceptos tales como pro alimentación de compensación en la “vuelta atrás” de un
sistema.
En forma paralela al argumento general presentado hasta ahora y que apunta a la
necesidad de contar con un nuevo marco cognitivo para la gestión del desarrollo
territorial, es necesario tomar nota de una cuestión todavía más amplia que
refuerza la necesidad de tal marco cognitivo. Me refiero a las nuevas y complejas
modalidades de articulación entre conocimiento y territorio y que incluyen temas
tales como innovación y territorio, aprendizaje colectivo, conocimiento
tácito/conocimiento codificado y territorio, regiones “cognitivas” (regiones que
aprenden o “learning regions”, regiones inteligentes, medio innovador, etc.)141
NUEVO ENTORNO PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL
Es evidente que todos los procesos sociales cuyas dinámicas dan forma a lo
cotidiano se están desenvolviendo en un marco más amplio—en un entorno—que
en sí mismo se está reconfigurando permanentemente142. Entre cada proceso y el
141 Boisier S., El lenguaje emergente en desarrollo territorial, 2002, policopiado, Santiago de Chile, y, Boisier S., “Knowledge Society, Social Knowledge, and Territorial Management”, Regional Development Studies, Vol .9, 2003, UNCRD. Nagoya, Japan. En ambos trabajos se encuentra una amplia bibliografía sobre estas cuestiones. 142 Si bien escrito desde la óptica empresarial, el texto de Rubén Garrido Y., Juan de Lucio F., Elena Mañas A., y María Luisa Peinado G., Análisis del entorno económico de la empresa, 2003, Pirámide, Madrid, resulta altamente coincidente, sobre todo cuando afirman (p.15): “…convencimiento de que no es posible tomar decisiones acertadas si no se sustentan sobre un adecuado conocimiento de la evolución y los cambios que se producen en el entorno económico en el que se desenvuelven”.
108
entorno hay una recursividad evidente sostendría probablemente Edgar Morin, o
una “fertilización cruzada”.
En cualquier territorio coexisten, siempre, dos procesos sociales de cambio, cuya
interacción determina la posición e inserción del territorio en contextos mayores y
que da cuenta además, tal interacción, del nivel de satisfacción social . Se trata del
crecimiento económico por un lado, es decir, la expansión permanente y sistemática
de la base material, de la capacidad de producción de bienes y servicios, y del
desarrollo societal por otro, esto es, del surgimiento de condiciones favorables a la
transformación de los seres humanos que habitan tal territorio en personas
humanas, una cuestión de enormes y variadas consecuencias, un proceso que
muestra simultáneamente las posibilidades y los impedimentos de su propio logro,
que muestra cuán cerca o cuán lejos estamos, en cualquier sociedad local, de su
realización como tal.
La posibilidad de intervenir sobre estos dos procesos o sobre su síntesis, a fin de
acelerarlos, está siempre a la mano, pero la posibilidad de efectuar una
intervención inteligente, eficaz y eficiente, depende críticamente, como lo subraya
Hazel Henderson, de entender lo que sucede en el entorno y las interacciones entre el
sistema territorial y el entorno. Es decir, depende del modelo cognitivo que se use.
Naturalmente que acá se habla de “territorio” no en un sentido físico, sino en un
sentido “social” y de “entorno” no en un sentido geográfico sino en el sentido de
“procesos” que acontecen “fuera” del sistema. Nuevamente se trata de la tensión
entre lo local y lo global, tensión ya denominada “glocal” en la literatura.
Como lo he mostrado en otro trabajo de amplia difusión143, el nuevo entorno del o
para el desarrollo regional se está construyendo sobre la base de la consolidación
de tres nuevos escenarios: un primer escenario contextual, un segundo escenario
estratégico, y un tercer escenario político. A su vez, cada uno de estos escenarios
articula y se alimenta de dos procesos, configurando entonces un conjunto de seis
143 Boisier S., Modernidad y territorio, 1996, ILPES/NN.UU, Santiago de Chile
109
procesos de variada naturaleza: económicos, técnicos, políticos, etc. La gráfica
inserta a continuación anticipa la argumentación que sigue.
NUEVO ENTORNO DE DESARROLLO REGIONAL
NUEVO ESCENARIOCONTEXTUAL
NUEVO ESCENARIOESTRATEGICO
NUEVO ESCENARIOPOLITICO
APERTURA EXTERNA
APERTURAINTERNA
GLOBALIZACION
DESCENTRALIZACION
NUEVA ORG.TERRITORIAL
NUEVA GESTIONTERRITORIAL
MODERNIZ.ESTADO
NUEVAS FUNC.GOB.REG.
PIVOTALES ASOCIATIVAS
VIRTUALES
CUASI-ESTADOSCUASI-EMPRESAS
TERRITORIALIDAD
CONDUCCIONANIMACION
Hay que comentar cada uno de los elementos de esta gráfica.
Nuevo escenario contextual: el así denominado “nuevo escenario contextual” se
construye mediante la interacción permanente de dos procesos actuales de enorme
peso cada uno de ellos: el proceso de apertura externa de las economías nacionales
(y necesariamente de las subnacionales), y el proceso de apertura interna de las
sociedades nacionales (aunque no imperativamente de las sub-nacionales). El
primero de estos procesos es de naturaleza económica, o, más precisamente, de
naturaleza comercial y consiste en la reducción sistemática de las barreras al
comercio internacional, tanto arancelarias como para arancelarias; el segundo, es
un proceso de naturaleza política asociado a una creciente extensión de la
participación de la población en la toma de decisiones políticas de ámbitos
territoriales diversos y a una mayor justicia distributiva.
Ninguno de estos dos procesos básicos se explica a sí mismo, sino que son un
resultado de fuerzas todavía más importantes que operan detrás de ellos. La
apertura externa está empujada por la globalización en tanto que la apertura
interna está empujada por la descentralización.
110
Globalización es un tema importante en la discusión sobre la naturaleza del orden
internacional post guerra fría. No se trata de un concepto ligado a una teoría
claramente articulada, pero se transformó, de todos modos, en una metáfora
poderosa para describir numerosos procesos universales en curso. Desde nuestro
punto de vista una característica relevante de la globalización reside en la
dialéctica que ella provoca en la geografía política, al generar diacrónicamente
fuerzas que apuntan a la creación de cuasi-Estados supranacionales y cuasi-
Estados subnacionales. Esta dialéctica macro produce una suerte de esquizofrenia
micro en los individuos al tensionarlos entre la necesidad de ser universal y la
simultánea necesidad de ser local.
Metafóricamente se ha dicho de la globalización que es “un objeto cultural no
identificado” (Néstor García Canclini), “un fetiche, un conjuro mágico, una llave
destinada a abrir todas las puertas a todos los misterios presentes y futuros”
(Zygmunt Bauman), “un oscuro objeto de deseo” y también “el discreto encanto de
la burguesía” (Sergio Boisier a partir de Buñuel). Es el ALEPH borgesiano, el todo
y la nada, y el hecho que precede y preside toda acción colectiva en la actualidad.
García Canclini ha acuñado con humor sin embargo, la expresión lapidaria,
última, de la globalización, al decir que “todo lo que no es culpa de la Corriente del
Niño, es culpa de la globalización”144; después de esta afirmación nada puede
agregarse, excepto que si la globalización se nos impone, la territorialización
depende esencialmente de nosotros145.
En el espacio disponible ahora, sólo cabe aclarar—quizás si lo más importante—
que el término “globalización” es un descriptor de la actual fase tecnológica del
desarrollo del capitalismo, y como tal, se trata, la globalización, de algo incrustado
en la lógica del sistema capitalista, mucho más allá de cualquier simplista
presunción sobre la “maldad” o “perversidad” de personas específicas,
especuladores como G. Soros, intelectuales como G. Stiglitz, tecnoindustriales
144 Néstor García Canclini, La globalización imaginada, 2000, Paidós, Buenos Aires y Zygmunt Bauman, La globalización: consecuencias humanas, 1999, F.C.E., Buenos Aires 145 Sobre la relación actual entre territorio y globalización se puede ver: Boisier S., El desarrollo en su lugar (cap. 1), 2003, Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile, Serie GEOLIBROS, Santiago de Chile.
111
como B. Gates, políticos como G. Bush, T. Blair o J. Chirac, o, muy modestamente,
intelectuales de variado pelaje.
Como cualquiera sabe, el sistema de relaciones sociales de producción (que es eso
precisamente y no una ideología) llamado “capitalismo”, se consolida inicialmente
en Holanda en el Siglo XVI bajo una modalidad “comercial”, la que más adelante,
en la Inglaterra de mediados del Siglo XVIII abrirá espacio a una modalidad
“industrial”, la que a su vez se abrirá para dar cabida a una modalidad
“financiera” la que, finalmente, parafraseando a Francis Fukuyama, entrará al fin
de la historia mostrándose como una modalidad “tecnológica”, cada una de estas
etapas o modalidades coexistiendo con las otras, pero mostrando la hegemonía de
una de ellas. Cada una de estas etapas muestra la hegemonía de una fase del
desarrollo capitalista, sin eliminar otras, en una secuencia histórica de
superposiciones sucesivas.
La característica central de la etapa tecnológica o tecnocognitiva del capitalismo
está dada por la simultaneidad de dos fenómenos, que pueden imaginarse como
dos curvas en un cuadrante: primero, un ciclo de vida cada vez más corto para los
productos y, segundo, un costo en investigación y desarrollo cada vez mayor para
pasar del producto de generación “n” al de generación “n+1”. Una curva
exponencialmente decreciente y otra exponencialmente creciente.
El sistema capitalista, como cualquier sistema biológico o social, posee un
imperativo más que “kantianamente” categórico: su reproducción permanente.
Para ello debe recuperar a la mayor velocidad posible los recursos gastados en
invención, diseño, fabricación y comercialización del producto de generación
“n+1” y frente a tal exigencia el sistema no tolera ni tolerará fronteras, aduanas,
aranceles, prohibiciones ni mecanismos que entraben el comercio; el sistema
requiere un espacio único de mercadeo146. A la luz de este argumento se entiende la
frenética carrera por firmar acuerdos de variada naturaleza entre países y se 146 Y, paradojalmente, como se verá, múltiples espacios de producción. Naturalmente que la lógica del sistema no coincide plenamente en el corto plazo con la lógica de defensa de las economías nacionales, pero es fácil adivinar cuál será el contendor que impondrá su modo de organización del mundo. Esta discrepancia que suele aparecer entre “sistema” y “actores” ya había sido comentada por Gramsci en Cuadernos de la Cárcel.
112
comprende qué es lo que quiere decir la CEPAL cuando habla del “regionalismo
abierto”, un juego practicado con entusiasmo por Chile por ejemplo, que como
economía pequeña, debe hacer apuestas en todas las mesas de la sala de juego de
esta suerte de Casino Mundial.
A manera de síntesis cabe señalar que la apertura externa, manifestación visible de
la globalización, obliga a países y regiones a utilizarla para colocar sus productos
transables en dos nichos del comercio internacional: el nicho de la modernidad de
lo transado y el nicho de la competitividad de lo transado, ambos nichos
profundamente dotados de conocimiento e innovación147.
La apertura interna—el otro proceso del escenario contextual—es un proceso
político empujado por la fuerza de la descentralización, calificada por J. Naisbitt y
P. Aberdeen hace años como una de las diez megatendencias contemporáneas.
Nuevamente, no escapará al lector atento el hecho de que la “oferta
descentralizadora” se haya fortalecido al amparo del modelo neo liberal y ya
aparecerá clara la razón de ello. La apertura interna obliga a países y regiones a
colocar a su población en otros dos nichos, ahora sociales: mayor participación en
procesos decisorios de variada escala y mayor equidad en el reparto de los frutos
de la apertura.
La tendencia a la descentralización de los sistemas decisorios, expresada
finalmente en la apertura interna, es el resultado a su vez de cuatro fuerzas aún
más primarias: la Revolución Científica y Tecnológica (RCT), la reforma del
Estado, las demandas de la sociedad civil, y las operaciones de privatización.
La RCT, operando a través de la microelectrónica principalmente ha introducido
una modificación radical en el modo de producción industrial manufacturera al
tornar factible, sin pérdida de eficiencia ni de rentabilidad, segmentar funcional y
territorialmente los procesos manufactureros antes considerados como una unidad
indivisible, concentrados e internamente jerarquizados, centralizados, y en cadena, 147 La modernidad de los productos es el resultado del nivel de conocimiento que contienen y de las exigencias de incorporar nuevos conocimientos al usuario; la competitividad de los productos tiene que ver con su capacidad dinámica para aumentar su presencia en el comercio internacional, formando parte de agrupaciones de productos que también exhiben igual comportamiento.
113
dando paso a la producción flexible, o en red, o postfordista, o de geometría
variable que, inevitablemente, significa dar autonomía a los gerentes de plantas
que pertenecen a la misma cadena de valor pero que se localizan en forma no
continua sobre el espacio geográfico. La firma pasa así a ser una especie de
“holding” de una multiplicidad de plantas fabricando partes y componentes y la
vieja idea del establecimiento fabril pasa a ser un establecimiento de ensamblaje.
Sin la autonomía y descentralización, la cadena de valor carece de la velocidad en
la toma de decisiones imprescindible en el mundo de hoy148.
Paralelamente la RCT ha afectado dramáticamente al mundo de las
comunicaciones, reduciendo a un valor mínimo, casi cero, el costo de transmitir
datos, voz, escritura, imágenes, en tiempo real y en forma interactiva (videófono,
teleconferencias, etc.). Lo que en su tiempo Walter Isard denominó como el costo
de vencer la fricción de la distancia prácticamente desapareció haciendo
indiferente el estar cerca o lejos, precisamente desde el punto de vista de la
distancia. Si es igual estar cerca que lejos, y si estar lejos del “centro” (comoquiera
que éste se conceptualice) permite aprovechar ventajas tales como menores costos
salariales o menores costos de transporte de materias primas o menores
restricciones medioambientales, entonces se puede estar lejos si al mismo tiempo
hay autonomía y descentralización decisoria.
De igual modo la RCT ha transformado profundamente el sistema completo de
transporte, en sus tres formas modales. El transporte marítimo ha sido sometido a
una profunda reestructuración a partir de la introducción del “container” y los
sistemas continuos de carga y descarga y de los cambios laborales en el trabajo
portuario. El transporte aéreo a partir de los años 70 vio aparecer los aviones de
fuselaje ancho, los motores de mayor eficiencia y rendimiento y el sistema ILS.
Finalmente en el transporte terrestre la mayor innovación se asocia a la aparición
de los TGV (trenes de gran velocidad). Todos estos efectos de la RCT reducen los
148 Caben dos observaciones. Una empírica, que llama la atención a casos emblemáticos de esta nueva forma de organización industrial: el avión AIRBUS y el automóvil Ford Escort Europeo. Otra conceptual, ya que hay que entender que la descentralización a nivel de plantas puede ir de la mano con una geografía compleja de asentamientos de eslabones primarios y superiores de la cadena de valor—descentrando y concentrando al mismo tiempo y con una dupla centralización/descentralización de las funciones de gestión del holding y de las operaciones de planta. ¡Hace rato que el mundo dejó de ser una pintura en blanco y negro!
114
costos de transporte y devalúan la distancia y crean ambientes en los cuales la
descentralización se encuentra más cómoda, es más viable y conveniente.
La reforma del Estado (por lo menos en América Latina) se inscribe con fuerza en
la década de los años 90, la así llamada “década de la redemocratización de
América Latina”149, un período en el cual se intenta introducir un nuevo estilo de
ejercicio democrático, profundamente diferente al que había imperado hasta los
años 70. Autores como Alain Touraine y Juan Carlos Portantiero coinciden en
señalar una nueva interpretación del juego democrático que comienza a
concretarse en América Latina, una interpretación que pone el énfasis en el
respeto a las minorías y en la administración racional de los disensos. Sin embargo
el elemento central de la redemocratización, el hecho que coloca la necesidad de
reformar el viejo Estado en un primer plano, es la apuesta política a la sociedad
civil como un agente colectivo que en asociatividad o “partenariado” con el Estado
se hará cargo de la conducción del permanente proceso de modernización y
cambio social, responsabilidad que en el pasado se asignaba a un agente único, el
cual tomaba cuerpo en posturas ideológicas profundamente antagónicas.
Se trata de una apuesta arriesgada porque no puede sostenerse sin mayores
calificaciones la existencia y la fortaleza de la sociedad civil en América Latina.
Con la excepción de Costa Rica y una concesión histórica al Uruguay, el resto de
los países muestran debilitadas o precarias sociedades civiles o la falta de ella.
Para que esta apuesta “salga del pantano engañoso de las bocas”, como escribió con
respecto a la libertad el poeta brasileño Thiago de Mello (Los estatutos del
hombre), es indispensable dotar o devolver a las organizaciones funcionales y
territoriales que componen la sociedad civil la autonomía que el Estado les negó al
momento de reconocerlas o bien que les arrebató históricamente y esta operación
se encuentra en el corazón de la idea de la descentralización.
149 Recuérdese que la fecha 11 de marzo de 1990, fecha en la cual Patricio Aylwin asume la Presidencia de Chile marca emblemáticamente el fin de los gobiernos militares “de facto” (sólo en América Latina) y por primera vez en la historia todos los países latinoamericanos podrán exhibir gobiernos por lo menos formalmente democráticos. Casi sería posible incluir el Caribe en este juicio.
115
A propósito de esta apuesta a la sociedad civil, el PNUD150 señala:
“Algunos datos disponibles parecen insinuar, con las prevenciones del caso, que Chile ocupa una posición intermedia en términos de densidad asociativa”151
con una ubicación por sobre Argentina, Francia, y Hungría y por debajo de Suiza
y Austria. Con independencia de la población hay que tomar nota que en Francia
existirían 225.600 organizaciones, en Suiza 100.000 y en Chile 83.386, por supuesto,
con una enorme variedad temática. Según la misma fuente, la Región de Tarapacá
en el extremo norte del país, contaba con 3.132 organizaciones, un 3.8 % del total
nacional y un índice de asociatividad de 81.1, valor que ubica a la región en un
segundo lugar en el país. Si bien se pudiese pensar que dentro de estos guarismos
la asociatividad de la región estaría fuertemente vinculada al mundo religioso-
folklórico, el primer tema de asociatividad es económico, el segundo es típicamente
sectorial—salud, vivienda, educación—y el tercero incluye grupos etarios y el
género.
Las demandas autonómicas de la misma sociedad civil configuran, en muchos
países, y Chile no es una excepción, otra fuerza impulsora de la descentralización.
Como se sabe, “sociedad civil” es un concepto gramsciano bastante vago que
apunta a un tejido social de tipo intersticial, difuso y poco formal. De todas
maneras, existe acuerdo en que dicho tejido está conformado por dos categorías de
organizaciones: las de carácter funcional (p.ej., centros de padres) y las de carácter
territorial (desde juntas de vecinos hasta corporaciones de desarrollo o comités
cívicos de defensa o reivindicación territorial). La demanda de autonomía es
mucho más fuerte en las últimas organizaciones y en varios casos visibles
particularmente en Europa tal demanda derivó en una verdadera patología
secesionista violenta que ha acabado con más de algún Estado-Nación
(Yugoeslavia).
Aún en un país que se vanagloria de su unidad y homogeneidad, este fenómeno no
es ajeno a Chile y la provincia de Valdivia en primer lugar y las de Arica y
Parinacota en segundo, dan cuenta de tensiones y reivindicaciones de secesión—no
150 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Desarrollo Humano en Chile, 2000, Santiago de Chile 151 Organizaciones por cada 10.000 habitantes. El valor del índice para Chile es 56.
116
del país sino de su región—que mezclan sentimientos y emociones y también falta
de conocimiento científico sobre el tema152.
Finalmente la cuarta fuerza impulsora de la descentralización consiste en la
privatización de actividades productoras de bienes y/o servicios que pasan de
manos del Estado al sector privado. La privatización, un componente fuerte del
modelo neo liberal y del Consenso de Washington, no produce per se
descentralización, pero hay que entender que si un acto privatizador (no importa
su fundamento o su racionalidad) logra introducir al sistema social un nuevo
agente decisor independiente que no existía previamente en él, de acuerdo a la
rigurosidad de la teoría económica esto amplía la descentralización153. Desde este
punto de vista es interesante recordar el caso de la privatización de la CAP
(Compañía de Aceros del Pacífico) y de INACAP (Instituto Nacional de
Capacitación Profesional) durante el período militar en Chile; el primero amplió la
descentralización en tanto que el segundo no154.
La conclusión de este análisis del nuevo escenario contextual es en cierto sentido
abrumadora para cualquier gobierno regional: su misión es ayudar al territorio
bajo su jurisdicción a ubicarse en cuatro nichos: el de la modernidad, el de la
competitividad, el de la equidad, y el de la participación, todo ello simplemente
para mejorar la probabilidad de salir de la globalización como un territorio
“ganador”. ¿Alguien quiere ser Intendente o Gobernador o Presidente Regional?
Una observación final: ambos procesos de apertura están estrechamente
articulados y no son por supuesto, independientes. Simplemente en la globalización
no se puede ser competitivo con estructuras decisorias centralizadas; ahora se
entiende por qué la descentralización adquiere tanta fuerza en la
contemporaneidad del modelo neo liberal.
Nuevo escenario estratégico: el segundo escenario del nuevo entorno se está
construyendo a partir de la interacción de otros dos procesos, esta vez más
152 Véase el estudio, ahora público, de S. Boisier, E. Dockendorff y E. Marinovic: “Conflictos regionales y políticas públicas”, en E. Marinovic y M. Patroni (eds.) Agenda Pactada de Desarrollo de la Provincia de Valdivia. Un Proceso Inconcluso, 2004, Surmedia Comunicaciones, Valdivia, Chile 153 Recuérdese que una economía de mercado perfecta supone múltiples agentes independientes, operando como productores y compradores de bienes y servicios. 154 En el primer caso el “controlador” es un inversionista suizo inexistente previamente en el país y en segundo la Sociedad de Fomento Fabril, cuya existencia data del Siglo XIX.
117
próximos a los territorios subnacionales: el surgimiento de nuevas modalidades de
organización territorial y nuevas modalidades de gestión territorial.
Con respecto al primero de ellos, hay que convenir de partida que estamos frente a
una profunda crisis de la geografía política, tanto a nivel mundial como nacional.
Dista mucho esto de la “muerte de la geografía”155, pero es cierto que surge una
“nueva geografía” que se materializa tanto en el espacio geográfico como en el
ciberespacio.
Confluyen en esta crisis varias fuerzas, algunas de ellas originadas en la lógica de
expansión territorial del sistema capitalista, ya que la ocupación territorial por
parte del sistema no es casual sino que responde a los intereses intrínsecos de él156;
por otro lado, los propios territorios buscan configurarse autopoiéticamente de
manera de insertarse mejor en la globalización.
La crisis de la geografía política mundial tiene mucho que ver con la arbitrariedad
de los políticos y cartógrafos que—en el caso europeo—dibujaron el mapa en
Viena (1815), en Versalles (1919) y en Yalta (1944) y con la avasalladora fuerza de
la globalización que desmembró la Unión Soviética e hizo saltar en pedazos el
Muro de Berlín. Testimonio de esta crisis es que durante los años 90 ingresaron a
las NN.UU. más de 20 países, casi todos derivados de la ex URSS.
Pero de mayor interés es pasar revista a las evidencias de crisis en la geografía
política nacional o interna, llamativamente más ostensible en países considerados
de elevado desarrollo y de alta consolidación interna. En la última década esta
crisis se manifestó en Alemania (referéndum para modificar el régimen de
“landers”), en Italia (propuesta de creación de Padania, un nuevo país
independiente), en Francia (propuesta del gobierno de Lionel Jospin para
aumentar las competencias de Córcega), en Bélgica, federalización del país, en
Inglaterra (modificación de los estatutos de Escocia y de Irlanda), en Canadá 155 Morgan K., “On the Exaggerated Death of Geography, 2001, Paper presented at the conference on “The Future of Innovation Studies”, Eindhoven University of Technology, 20/23 Sept. 2001, The Netherlands. En este artículo Morgan sale al paso de quienes creen que la globalización mató a la geografía. 156 Este tema está tratado en profundidad en el libro del autor, Política económica, organización social y desarrollo regional, 1991 (5ª ed.), ILPES, Santiago de Chile
118
(esporádicas reivindicaciones separatistas de Québec) y,…¡en los EE.UU!
(movimiento armado fascista en Texas pidiendo la secesión de Texas, controlado
por las armas en manos de la Guardia Nacional), en Brasil--movimiento folklórico-
fascista para crear la República Gaúcha-- con la unión del estado de Río Grande
do Sul y el Uruguay.
En el caso modélico chileno (reconocidamente el país más centralista y
marcadamente homogéneo y con el proceso de construcción del Estado-Nación
más antiguo del sub-continente, datando de la tercera década del Siglo XIX) las
tensiones o “clivajes” de la actual regionalización de treinta años son cada vez más
insoportables con las demandas de las provincias de Valdivia, Arica, Parinacota,
Ñuble, Los Andes, y algunas más.
Transformada la globalización en un “juego despiadado” que por el momento
produce más perdedores que ganadores y siendo el juego inevitable, la pregunta
que angustia a dirigentes e intelectuales es: ¿qué es lo que hace a un territorio salir
del juego como “ganador”? Sobre todo, teniendo en cuenta que las posiciones
ganadoras y perdedoras pueden ser, efímeras las primeras e insoportablemente
duraderas las segundas.
Desde el punto de vista empírico se ha tratado de dar respuesta a esta pregunta
examinando lo ocurrido con las regiones en la Comunidad Europea157. Cuadrado-
Roura encontró que las regiones ganadoras en la CE tendían a mostrar ocho
características: 1) adecuada infraestructura de transportes y comunicaciones; 2)
un sistema urbano libre de primacías exageradas; 3) disponibilidad de recursos
humanos de alto nivel; 4) tejido productivo más y más asociado a la MIPYME; 5)
buena accesibilidad en un sentido amplio, incluso, accesibilidad al poder; 6)
servicios a la producción de alta calidad; 7) gobierno regional con suficiente
autonomía; 8) clima de cooperación social, es decir, ausencia de conflictos
extremos generadores de inestabilidad.
157 Cuadrado-Roura J-R., “Regional disparities and territorial competition in the EC”, J-R Cuadrado Roura, Peter Nijkamp, Pere Salvá (eds.) Moving Frontiers: Economic Restructuring, Regional Development and Emerging Networks 1994, Avebury, England
119
Desde un punto de vista más especulativo he intentado identificar las
características de las organizaciones y del tejido organizacional territorial que
parecen ayudar a ganar158. Tales características parecen ser: 1) velocidad para
tomar decisiones; 2) flexibilidad para entregar respuestas de escala variada; 3)
maleabilidad para adaptar la propia estructura organizacional al medio; 4)
resiliencia del tejido para reconstruirse cuando es dañado por la acción de agentes
externos; 5) inteligencia para aprender de la interacción con el entorno; 6)
complejidad territorial comparable con la complejidad global; 7) identidad socio-
territorial.
Es interesante observar (y coincidir entonces con lo que en alguna ocasión señaló
Peter Drucker) que con excepción de la resiliencia y de una cierta ambivalencia de
la “inteligencia” en relación al tamaño, todos los otros elementos se relacionan
inversamente con el tamaño, lo que sugiere que en la globalización el éxito se logra
más fácilmente cuando se es pequeño. Si ello es efectivamente así, y los países de
mayor éxito reciente parecen confirmarlo, se producirá una revisión de las
regionalizaciones (como la chilena) que en el pasado apostaron más bien a crear
regiones “grandes”159.
Si hay un punto razonable en la demanda secesionista/regionalista de la provincia
de Valdivia en Chile es el que apunta al tamaño demasiado grande de la región,
que se expresa, por ejemplo, en una longitud de 600 kms. de norte a sur.
Una suerte de dialéctica entre la lógica de expansión territorial del capitalismo
tecnológico actual (que por supuesto deja fuera del juego a los cartógrafos) y la
necesidad de los territorios sub nacionales de ubicarse de la mejor manera posible
en la globalización, hace surgir en la práctica nuevas categorías regionales: las
regiones pivotales, correspondientes a un reducido número de unidades de la
geografía político administrativa (antiguas 25 provincias chilenas por ejemplo) que
contienen una proporción significativa de las características de infraestructura 158 S. Boisier, 1997:94, “La geografía de la globalización: un único espacio y múltiples territorios”, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, Vol. XXIX, # 111, MINFOM, Madrid, España 159 Creo que el Senador Fernando Flores tiene mucha razón al destacar el pequeño tamaño de Chile y la necesidad de diseñar una estrategia de desarrollo y de inserción global inteligentemente pensada en función del pequeño tamaño. Países pequeños necesitan crear nichos-boutiques, aunque si disponen de abundantes “commodities” deben sacarles el mayor partido, mientras sea posible.
120
pesada y liviana que emanan respectivamente de las propuestas de Cuadrado-
Roura y de Boisier; las regiones asociativas que resultan de acuerdos tácticos entre
dos o más regiones pivotales o entre regiones pivotales y simples territorios,
acuerdos siempre sujetos a la condición de contigüidad espacial y cuya lógica
descansa en un análisis beneficio-costo positivo; regiones virtuales resultado de
acuerdos estratégicos de largo plazo entre varias regiones y territorios no
sometidos a la restricción de la contigüidad (precisamente por ello, virtuales),
acuerdos que buscan generalmente posicionar a la nueva región mejor en la
globalización que lo que podría ser el posicionamiento individual.160 No se crea
que estas propuestas son mera teoría; de hecho las regiones asociativas, incluso las
transfronterizas, son cada vez más numerosas al igual que las virtuales.
La Constitución colombiana de 1991 (arts. 306 y 307) establece mandatoriamente
la configuración de Regiones de Administración y Planeamiento (RAP) como
regiones asociativas entre departamentos contiguos; las constituciones de
Argentina y del Perú estimulan el asociativismo provincial y departamental
respectivamente, en tanto que entre el estado de Arizona (USA) y el de Sonora
(México) opera la región asociativa Arizona/Sonora, muy activa (de paso una
región asociativa entre Tarapacá o entre una eventual Región Arica y regiones
colindantes en Bolivia y Perú, debiera ser considerada seriamente por los tres
países limítrofes en el Norte chileno), y en Europa la región virtual formada por
Rhone-Alpes, Cataluña, Lombardía, y Baden-Wurtemberg, se conoce como “los
cuatro motores de la UE” y en Chile la región del Bío-Bío y la de Antofagasta
conforman sendas regiones virtuales con Lombardía y con Baden-Wurtemberg
precisamente.
Esta es pues la nueva geografía política de la globalización y esta es la modalidad
de regionalización funcional a la globalización.
160 El fundamento teórico de este planteamiento se encuentra en Boisier S., Modernidad y territorio (op.cit.). El economista mexicano Pablo Wong ha escrito un muy importante trabajo sobre esta materia bajo el título de “Globalización y virtualización de la economía: impactos territoriales”, en P. Vergara y H. von Baer En la frontera del desarrollo endógeno, 2004, IDER, Universidad de La Frontera, Temuco, Chile
121
Las nuevas modalidades de gestión territorial se asocian principalmente a la
introducción en el ámbito de la cosa pública de criterios y técnicas de gestión
desarrolladas en el mundo de las grandes corporaciones privadas; esto se refiere
principalmente a la planificación estratégica161 y ya es común encontrar en toda
propuesta de desarrollo regional una matriz FODA como prueba de
contemporaneidad. Pero en verdad la planificación estratégica es algo más que el
estudio de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas. Además, estas
nuevas modalidades de gestión también se asocian a la cuestión crucial del poder
político que el territorio requiere acumular para implementar el cambio.
Toda organización, sea empresarial, sea territorial, que desee pensarse a sí misma
en el largo plazo, debe responder a cuatro pares de preguntas: 1) ¿qué producir?,
¿dónde vender?; 2) ¿qué proyectos desarrollar?, ¿cómo financiarlos?; 3) ¿con qué
recursos humanos se cuenta?, ¿en qué se pueden emplear?; 4) ¿qué imagen
corporativa hay que construir?, ¿cómo hacer el “marketing”?
Este conjunto de preguntas cuando están bien respondidas forman una estructura
altamente articulada y lógica a partir de la pregunta clave--¿qué producir?—que
además provee criterios para reorientar los recursos financieros y tecnológicos
(concentrarlos en aquello que se desea producir y no malgastarlos) y también
otorga respaldo para cerrar ahora, sin dilación, actividades en marcha por
antiguas y emblemáticas que puedan ser, si se concluye que carecen de
competitividad para subsistir162 .
Sólo una rápida mirada a las preguntas.
La configuración de un perfil productivo para el futuro debe basarse fuertemente
en ventajas competitivas dinámicas, más que en las comparativas, y ello significa
disponer de sistemas locales de C&T; los mercados deben encontrarse mediante
minuciosos estudios de campo que ecuacionen el tamaño local con el global. Los
proyectos a identificar y evaluar en sus distintas fases necesariamente deben servir 161 Es justo recordar que en América Latina el gran pensador sobre planificación estratégica en el ámbito del Estado fue Carlos Matus, autor de libros clásicos sobre la materia (Estrategia y Plan; Adiós señor Presidente; Planificación de situaciones; Política, planificación y gobierno). No obstante cuando ahora se habla de planificación estratégica el experimento inicial de la Shell Dutch aparece como la piedra fundante de ella. 162 La planificación estratégica permite ser arquitecto más que bombero
122
para dar forma al perfil productivo y como en la mayoría de los casos se está
hablando de proyectos de pequeña escala, su financiamiento hay que buscarlo más
en un sistema de ingeniería financiera moderna (sociedades de riesgo compartido,
de leasing, de capital de riesgo, de factoring, etc.) que en la banca tradicional. Los
recursos humanos deben ser evaluados cualitativamente atendiendo a su
composición etaria, de género y sobre todo, en función del conocimiento incrustado
en ellos; tal estudio deriva con seguridad en programas de reciclaje, formación
acelerada, etc. y su empleo tendrá que ligarse a los proyectos en marcha o
potenciales. Como hoy día ha aparecido un nuevo actor en la competencia
internacional por capital, tecnología y mercado, la ciudad y su región, hay que
crear imágenes corporativas que generen “marcas” que sean reconocidas por los
consumidores. En el caso territorial estas imágenes corporativas están fuertemente
asociadas a una cultura y a una identidad local163 y deben aplicarse además todas
las técnicas modernas de mercadeo.
Cuando una región se ha pensado a sí misma en los términos anteriores, ha
introducido efectivamente herramientas de la gestión corporativa privada en el
ámbito del gobierno y de la administración. En tal caso puede hablarse de estas
regiones como cuasi empresas (siempre por exceso por supuesto).
También puede hablarse de las regiones como cuasi Estados (por defecto en este
caso) para denotar la importancia vital del poder político para efectos de impulsar
una propuesta de cambio, de crecimiento y/o de desarrollo.
Los territorios que dan forma a la geografía política de un país (no importa si
regiones, estados, provincias, departamentos, u otros) conforman un sistema
territorial cuyas partes se articulan en una estructura que funciona de acuerdo a
las leyes del funcionamiento sistémico, la principal de las cuales, para los efectos
que acá interesan, es la ley de la demaximización, la que establece la imposibilidad
absoluta de poder optimizar el resultado de la conducta del sistema y la de todos
163 En el caso chileno, el mejor ejemplo lo proporciona la ciudad de La Ligua, con su imagen expresada en el slogan: “La Ligua: endulzando el presente y tejiendo el futuro” que rescata las dos actividades básicas de la ciudad, la fabricación de pasteles y el tejido de lana de alpaca. Barcelona y los Juegos Olímpicos es ahora un ejemplo clásico de mercadeo territorial.
123
sus componentes en forma simultánea164. Si el resultado buscado para el sistema
consiste, por ejemplo, en la maximización de la tasa de crecimiento del PIB, la ley
dice que no todos los subsistemas componentes podrán mostrar igual resultado en un
mismo lapso . Si se desea en un período dado maximizar la tasa de crecimiento del
PIB de Chile, inevitablemente ello se traduce en que una o varias regiones no
podrán maximizar la tasa de crecimiento de su PIB.
El sistema (nuevamente hay que recordar que los sistemas funcionan con
independencia de los “deseos” de los agentes individuales) pondrá en operación
mecanismos sutiles, invisibles, de dominación/dependencia entre regiones,
estableciendo para ellas un verdadero ordenamiento piramidal jerárquico (la
Región Metropolitana domina a la Región del Bío-Bío, la que domina a la Región
de Valparaíso, la que domina a la Región de Antofagasta, etc.). Este ordenamiento
de “dominación” incluye dos formas alternativas: una dominación que se
denomina cuantitativa mediante la cual se impide a ciertas regiones crecer al ritmo
que permitiría su producto potencial, exhibiendo en el largo plazo tasas modestas
de crecimiento que no se condicen con la constelación de recursos naturales y
humanos allí existentes, y otra dominación llamada cualitativa que estimula el
crecimiento de la región dominada, pero le impone una modalidad (un estilo) más
funcional o sólo funcional a los intereses de la población de la región dominante y
no a los de la región dominada (piénsese, por ejemplo, en la relación entre el estado
de Sao Paulo y la región del Nordeste en el Brasil); algunos autores se han referido
a este tipo de dominación como perversa porque suele conllevar una cooptación de
las clases hegemónicas en la región dominada mediante su incorporación a los
negocios, y por tanto las élites locales terminan por considerar esta relación como
“normal” o natural y no se la cuestiona, política y socialmente.
Se sigue que para toda región, salvo la que ocupa el vértice de la pirámide, un
objetivo fundamental es modificar su inserción en la estructura
dominación/dependencia; para la mayoría se tratará de abrir paso a un
crecimiento y para algunas significará pasar del crecimiento al desarrollo.
164 Hay que citar a O. Johansen: “Leyes de la organización social”, Estudios de Administración , 3, 1, 1966, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad de Chile, Santiago de Chile
124
Ahora bien, el establecimiento de una relación de dominación y de dependencia
entre sujetos es el resultado de un desequilibrado reparto del poder, normalmente
del poder político; se concluye que toda región debe enfrentar el desafío primario
consistente en acumular poder, única forma de modificar la inserción estructural
dentro del cuadro institucional vigente. La pregunta que fluye es: ¿cómo una
región acumula poder?
Hay dos respuestas complementarias. Por un lado una región acumula poder
mediante la cesión de cuotas de poder contemplada en un proyecto
descentralizador nacional, como claramente ha sucedido en Chile a partir de
1990; por otro, como se sostiene desde la academia (Hanna Arendt decía que el
poder surge entre los hombres cuando éstos actúan unidos) y desde la sabiduría
popular (la unión hace la fuerza), el poder se crea diariamente mediante el
consenso social y la concertación política.
La cuestión novedosa es que ahora sabemos que este consenso social surge
mediante la introducción de una energía externa al sistema (negentropía) bajo la
modalidad denominada como sinergia cognitiva165, es decir, como una energía
colectiva derivada de una interpretación (científica) compartida acerca de la
situación—pasado, presente, futuro—de la región y lograda mediante el uso del
concepto de conversaciones sociales estructuradas, propio de la lingüística
contemporánea.
Cuando una región logra acumular suficiente poder para entonces negociar un
reposicionamiento en la estructura nacional de dominación, quebrando los
aspectos más restrictivos de ella, entonces puede hablarse de la región como un
cuasi Estado ya que parcialmente algunos de los atributos del concepto de Estado
podrán ser traspasados a la región, siguiendo a Harold Laski.
165 Véase el libro del autor que resume el experimento social realizado en la Región del Maule: S. Boisier, Conversaciones sociales y desarrollo regional, 2000, Universidad de Talca, Talca, Chile
125
Hay entonces una doble transformación por delante: hacer de la región tanto una
cuasi empresa como un cuasi Estado, en un doble sentido, metafórico y real 166.
Finalmente, el nuevo entorno del desarrollo regional comprende un nuevo
escenario político, construido también como resultado de la interacción del proceso
de modernización del Estado y de la aparición de nuevas funciones para los
gobiernos subnacionales.
La modernización del Estado es una discurso detrás del cual aparecen varias
racionalidades alternativas o complementarias: desde un punto de vista ideológico
de derecha se plantea una modernización equivalente a una reducción del Estado a
sus pilares “smithsianos”; desde el punto de vista de los macro economistas la
modernización del Estado se confunde con la eliminación de los desequilibrios
macro económicos; desde el punto de vista de los fiscalistas, ella equivale a
librarse de todas las actividades productoras de déficit; desde el punto de vista de
los tecnócratas modernizar es informatizar el Estado y llegar al “e-government”,
etc.
Pero hay algo que falta en esta lista. Un Estado “moderno” desde el punto de vista
nuestro es un Estado que es capaz de hacer conducción territorial, tanto como
conducción política, mediante la formulación explícita de una matriz de política
territorial167, es un Estado que reconoce al territorio como un sujeto activo e
interactuante con los objetivos comunes de la política macro económica
(neoliberal): aumentar el crecimiento, reducir el desempleo, controlar la inflación,
reducir la pobreza, garantizar la sustentabilidad, mejorar la competitividad y
aumentar la equidad168.
166 Un reciente libro publicado en Varsovia retoma estos conceptos para colocarlos en el contexto de la Unión Europea. Vése: A. Kuklinski and K. .Pawlowski (eds.) EUROPE- The Strategic Choices, Recifer Eurofutures Publication Series REUPUS, Varsovia, 2005, en particular el artículo de Antoni Kuklinski “The Management of the Future- The Strategic Partnership of Corporations and Regions y los comentarios de Sergio Boisier, Roman Galar, Anna Gassior-Niemiec y Dimitris Konstadakopulos. 167 Matriz que incluye las siguientes políticas: política de ordenamiento territorial, política de descentralización, política de fomento del crecimiento económico territorial, política de fomento al desarrollo territorial. Cada política contiene, a su vez, un vector que estipula sus componentes concretos, los instrumentos de política. 168 La manera más sencilla de entender esta interacción entre objetivos y territorio es tomar nota que el ritmo de crecimiento de la economía nacional depende del patrón geográfico de la inversión (entre otros factores por supuesto)
126
Para terminar hay que referirse a las nuevas funciones de los gobiernos sub
nacionales que surgen impulsadas por la creciente brecha entre los recursos
disponibles en manos de los gobiernos subnacionales y las demandas actuales de la
población dirigidas a esos mismos gobiernos.
En el caso chileno, caso en el cual hoy día algo más del 50 % de la inversión
pública es “decidida” por los gobiernos regionales, este notable logro histórico no
alcanza a significar más de US $ 70 u 80 millones por año, como promedio
aritmético simple por región, cifra muy modesta y con respecto a la cual la
“decisión libre” de los gobiernos regionales es altamente discutible. En el caso de
Colombia, el país tal vez más descentralizado fiscalmente en América Latina, la
cifra sobre la cual los gobiernos departamentales pueden efectivamente decidir
autónomamente es muy similar a la cifra “nominal” chilena.
Esto significa que los gobiernos subnacionales deberán hacer esfuerzos
considerables para aumentar sus recursos a fin de ecuacionarlos con las demandas
de la población. Como la vía fiscal es estrechísima, los gobiernos deberán acudir a
la generación de recursos no directamente financieros, como por ejemplo, recursos
psicosociales que permiten poner en uso la imaginación creativa (hacer mucho con
poco), como se aprecia en muchos casos prácticos en América Latina169.
Estos recursos psicosociales surgen cuando los gobiernos locales son capaces de
optimizar su capacidad negociadora. Como es sabido, todo gobierno local está
sumergido cotidianamente en tres planos de negociación: a) hacia arriba, con el
Gobierno Nacional, con el capital, con empresas, con diferentes organizaciones
supra locales; b) hacia los lados, con otros agentes y actores del desarrollo en su
territorio y; c) hacia abajo, con los municipios, con las organizaciones sociales de
base, etc.
169 Acá es obligada la referencia a Jaime Lerner, el famoso Prefecto de Curitiba (hoy Gobernador de Paraná) en el Brasil quien, haciendo uso de este tipo de recursos para complementar los de naturaleza financiera logró la transformación de Curitiba en una de las ciudades con mejor calidad de vida en el mundo. Como hay que ser objetivo en la mirada al mundo real, habría que decir que en la comuna de Providencia, en Santiago de Chile, se observa el exitoso uso de esta “imaginación creativa” por encima de la relativa riqueza del Municipio.
127
Negociar es un proceso de naturaleza política con profundas implicaciones
científicas y en consecuencia es una actividad profesional que supone conocimiento
y respaldo social. Hay técnicas que deben ser aprendidas, lenguajes, códigos,
procedimientos que, cuando puestos a trabajar permiten obtener importantes
ganancias de las negociaciones, que de otra manera simplemente desaparecen.
Estas ganancias son en realidad nuevos recursos para los gobiernos territoriales.
Asimismo las nuevas funciones de los gobiernos sub nacionales incluyen la
animación social, es decir, el manejo de la capacidad convocatoria del gobierno y,
sobre todo, el manejo de las reuniones de agentes, mesas de trabajo, de
participación, de discusión—como se quiera llamarlas—para obtener un resultado
colectivo superior a las propuestas individuales, es decir, la animación social debe
generar sinergia, casi un sinónimo hoy día de desarrollo.
EL NUEVO INTERNO DEL CRECIMIENTO Y DEL DESARROLLO
TERRITORIAL
128
HAY QUE HABLAR AHORA DE LOS PROCESOS DE CAMBIO EN EL
TERRITORIO
“Ha llegado el momentodijo la Morsa
de hablar de muchas cosas:de zapatos, de lacre y de
los buques, las coles y los Reyes…”
Lewis CarrollA través del espejo
Como se anotó inicialmente, el denominado “nuevo interno” del crecimiento y del
desarrollo territorial no es otra cosa que el marco que provee la capacidad para
entender la causalidad de estos procesos en la contemporaneidad, lo que, como ya
es obvio, requerirá de un marco cognitivo nuevo. Se trata de responder a dos
preguntas: ¿cuáles son los factores causales del crecimiento económico territorial?,
¿cuáles son los factores causales del desarrollo societal en un territorio?
Los economistas que se ocupan del crecimiento económico (global, agregado) y del
tipo de modelo que mejor describiría el fenómeno del crecimiento nos han hecho
transitar desde las concepciones de Robert Solow de mediados de los años 50 hasta
las de la corriente principal actual, asociada a nombres como Paul Romer, Robert
Lucas, Robert Barro, Xavier Sala –y- Martin, principalmente. En tanto que en el
ciclo inicial (Solow) los rendimientos a escala constantes y los marginales
decrecientes y el progreso técnico como factor residual constituyeron los
principales argumentos explicativos, ahora las externalidades positivas vinculadas
a la generación de conocimiento y progreso técnico (que se explica desde dentro de
la función de producción obedeciendo a una racionalidad económica) y por tanto
rendimientos crecientes, dominan la escena y abren paso a conclusiones de política
económica para enfrentar la divergencia de las tasas de crecimiento per cápita, una
129
conclusión exactamente inversa a la de convergencia derivada del modelo
neoclásico 170.
Pero una cosa es la discusión acerca de la causalidad agregada, altamente
abstracta del crecimiento y otra es disponer de una explicación más
específicamente territorial, en la cual necesariamente el territorio deja de ser un
elemento meramente pasivo y receptor del crecimiento.
Desde luego, se habla de un crecimiento proactivo, es decir, el territorio “sale a la
búsqueda” de su propio crecimiento.
La gráfica inserta a continuación permite explorar más a fondo esta cuestión. La
parte inferior de la gráfica muestra los tres factores ahora más frecuentemente
citados en relación al crecimiento global: 1) la acumulación de capital, desde luego
el elemento “histórico” en cualquier interpretación del crecimiento, agregando eso
sí, que el resultado del influjo de capital sobre el crecimiento está además
condicionado por la eficiencia en su uso, por el coeficiente marginal producto-
capital (à la Domar); 2) la acumulación de progreso técnico derivada del
conocimiento, que actualmente responde al hecho de que se invierte en C&T
porque se espera una ganancia financiera de ello y porque tal gasto genera
externalidades positivas; de aquí deriva entonces la endogeneidad que se atribuye
al crecimiento 171; 3) la acumulación de capital humano, de acuerdo a la teoría
respectiva desarrollada por Theodore Schultz y por Gary Becker, teoría que ha
transformado el gasto corriente que las personas hacen para mejorar sus
condiciones de salud y de educación en gastos de capital al observarse que estas
mejoras no sólo incrementan la productividad de las personas (y su ingreso) sino
que además producen externalidades positivas sobre el colectivo laboral en el cual
estas personas están insertas.
170 Hay innumerables trabajos que dan cuenta de este cambio. Para los no economistas es recomendable consultar un trabajo de Edgar Moncayo (2001) titulado: Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial, ILPES, Serie Gestión Pública, Santiago de Chile 171 El Dr. Craig Venter en los EE.UU., decodificador del genoma humano, y el Dr. Pablo Valenzuela en Chile (inventor de la vacuna contra la hepatitis B, entre otras patentes) son dos ejemplos notables del científico- empresario, un espécimen importantísimo en la actualidad.
130
CRECIMIENTO TERRITORIALEXOGENO
(debido a carácter alienígeno de decisores)
PROYECTO NACIONAL Y POLÍTICA
TERRITORIAL
POLITICA ECONOMICANACIONAL
DEMANDAEXTERNA
CRECIMIENTO CON CAMBIO PROACTIVO
ACUMULACION DE
CAPITAL
ACUMULACION DE
PROGRESO TECNICO
ACUMULACION DE
CAPITAL HUMANO
Evidentemente que en el caso de un territorio dado se podría construir un modelo
formal de crecimiento sobre la base de estos tres factores explicativos, pero más
allá de una solución matemáticamente correcta que asignase elasticidades a estos
elementos, parecería evidente que algo falta. Lo que falta es una inserción del
crecimiento de la localidad o territorio en un entorno mayor.
Hay que convenir que el crecimiento económico de un territorio es una propiedad
emergente (una emergencia sistémica) que deriva de la interacción entre el sistema
territorial y su entorno, una afirmación claramente refrendada por Mario
Bunge172 y que pone de manifiesto la enorme importancia precisamente del
entorno173.
De aquí que en la parte superior de la gráfica se incluya, adicionalmente a: 4) la
demanda externa, habida cuenta del mucho mayor grado de apertura relativa de
las economías sub nacionales, lo que pondera en alto grado la importancia de la
172 Mario Bunge, 2004, op. cit. 173 He escrito sobre el desarrollo como una emergencia sistémica de un sistema territorial altamente sinapsado y sinergizado, pero sólo ahora (Agosto de 2005) después de leer a Bunge he aprendido que las propiedades emergentes no son sólo internas a los sistemas, sino que pueden generarse por la interacción (combinación, diría Bunge) entre el sistema y su entorno.
131
demanda externa compuesta por exportaciones, gasto de no residentes (turismo) y
remesas familiares; 5) la política económica nacional—global y sectorial—y sus
impactos diferenciados sobre los territorios, coadyuvando al crecimiento de unos
(agregando “fuerza” a los tres factores iniciales) o entrabando el crecimiento de
otros 174; 6) el proyecto nacional (proyecto país) y la política territorial nacional
que tal proyecto contiene necesariamente y que, vía política de ordenamiento
territorial, “sugiere” o promueve líneas de especialización productiva para cada
territorio, determinando diferentes trayectorias de crecimiento de largo plazo 175.
Hay que acotar que un proyecto nacional o mejor dicho, una política territorial
nacional como parte de él, incluye cuatro macro políticas, cada una de ellas
desplegando a su vez una variedad de instrumentos específicos: la política de
ordenamiento territorial, la política de descentralización, la política de fomento al
crecimiento económico y, la política de fomento al desarrollo. Es interesante
recordar, por ejemplo, que las transformaciones muy importantes que
experimentase la ciudad de Arica en el extremo norte de Chile durante la década
de los años sesenta fueron casi por completo resultado de que el país contaba en
esa época con una matriz completa de política territorial nacional, que si bien hoy
día podría expresarse de una manera más profunda debido a los avances
cognitivos, tuvo de todo modos un impacto muy impresionante que deja hoy, la
nostalgia como herencia.
Dos observaciones.
La primera de ellas es cuán sorprendente resulta tomar nota de que gran parte de
la teorización acerca de la cuestión regional y gran parte de la modelización de
políticas a su favor, se hizo bajo el peregrino supuesto de que la política económica
nacional era neutra con respecto a las regiones, una proposición que no aprueba ni
174 Para los no economistas el ejemplo más sencillo de este fenómeno está dado por una tradicional devaluación de la moneda nacional, una operación que favorece a las regiones que son exportadoras netas y castiga a las que son importadoras netas. 175 Si tal “proyecto nacional” existiese en el Chile de hoy, en alguna parte y de alguna forma, la sociedad chilena expresaría, a través del Estado, qué es lo que consideraría deseable como pivote del crecimiento de la Región de Tarapacá. Imaginemos dos pronunciamientos alternativos: a) ser una gran región pesquera, o, b) ser una gran región de turismo del desierto. La primera alternativa genera una curva de crecimiento de largo plazo más baja que la segunda, dadas las respectivas elasticidades-ingreso de ambas demandas.
132
el más elemental examen de política económica. En buena medida, las
contribuciones Werner Baer en el Brasil y del ILPES en la CEPAL, han
contribuido en América Latina a superar este vacío y a incorporar, cuando menos
en el papel, el necesario examen empírico de esta cuestión 176.
La segunda de ellas, de extrema importancia, es que si esta matriz de seis
elementos es examinada intentando responder a una pregunta muy simple, tal
como: ¿dónde se encuentran los agentes que, operando “detrás” de los casilleros,
toman decisiones que afectan directamente a estos factores? Como es fácilmente
demostrable, en su inmensa mayoría tales agentes están fuera de la región, son
exógenos a la región, cuando el asunto se mira desde el punto de vista del lugar en
que se toman las decisiones y se recuerda además que el crecimiento—y también el
desarrollo—es el producto de una enorme matriz decisora coherente y
direccionada. Y esta simple constatación es lo que permite hablar de un
crecimiento territorial exógeno.
Lo más importante en la práctica es observar que si el crecimiento del territorio
está muy determinado desde fuera, se requiere un cambio cultural importante por
parte de los gobiernos territoriales, precisamente para adoptar una postura
proactiva y no “esperar” que el crecimiento llegue. Metafóricamente puede
hablarse de superar una cultura propia del “trampero” para dar paso a una
cultura de “cazador”177.
Los dirigentes políticos subnacionales tienen que tomar nota que en la
globalización, la competencia por obtener capital, tecnología y mercados recae
ahora sobre sus hombros en buena parte. Como se ha dicho, hay nichos latentes
para todos en la globalización, pero hay que saber descubrirlos y apropiarse de
ellos; condición indispensable es tanto la inteligencia como la velocidad.
176 Véase: S. Boisier, Política económica, organización social y desarrollo regional, op.cit. 177 Ambos sujetos viven de la caza de animales. El trampero coloca trampas y al tiempo vuelve para recoger presas; el cazador conoce la conducta de sus presas, se equipa con armas de última generación y sale agresivamente a buscar las presas. Muchos gobernadores de los estados del Brasil son claros ejemplos de esta actitud preactiva, sin perjuicio de caer en la “guerra fiscal”. Los casos de la instalación de la Renault y de Mercedes Benz en Sao Joao dos Pinais (Paraná) y Juiz de Fora (Minas Gerais) son emblemáticos.
133
Si bien esta interpretación causal del crecimiento territorial es algo más compleja
que la habitual y muestra la necesidad de cambios mentales y culturales en los
gobiernos, parecerá un juego de niños al entrar ahora al tema del desarrollo.
La gráfica que sigue introduce el tema del desarrollo.
DESARROLLO TERRITORIALENDÓGENO
DESARROLLO TERRITORIALENDÓGENO
RIZOS E INTERACCIONES
UNA PROPIEDAD EMERGENTEDE UN SISTEMA TERRITORIAL
ALTAMENTESINERGIZADO
SUBSISTEMAS CREADORES DECOMPLEJIDAD
POTENCIAL DE
CRECIMIENTO
CAPACIDAD ENDÓGENA
ACTITUD MENTAL
COLECTIVA
De partida se hace una primera afirmación tajante: el desarrollo societal
contemporáneamente entendido es un proceso endógeno por definición. Como se
señala en el documento prospectivo de desarrollo de la provincia argentina del
Neuquén—Neuquén 2020—:
“Si el desarrollo se encuentra en nuestro futuro, no será con las ideas del pasado que lo alcanzaremos; si el desarrollo es un producto de la propia comunidad, no serán otros, sino sus propios miembros quienes lo construyan”.
Y se hace en la gráfica otra afirmación todavía mucho más tajante y provocativa al
definirse el desarrollo como una propiedad emergente de un sistema territorial
altamente sinergizado. Las implicaciones de esta afirmación, tanto teóricas como
prácticas serán develadas de a poco.
134
Primeramente hay que referirse a la relación entre crecimiento y desarrollo y
nótese que en la gráfica hay una sola flecha bi direccional ligando precisamente
ambos casilleros.
Crecimiento y desarrollo son dos conceptos, dos procesos y dos estados temporales
estructuralmente distintos (no obstante la sinonimia inicial entre ellos a partir de
los años 40), material el primero, intangible el segundo. Sin embargo no podría
afirmarse que sean independientes, aunque acá se rechaza de plano una
dependencia lineal, jerárquica del segundo con respecto del primero 178;
claramente todavía no conocemos cuál es la forma de articulación entre ambos y
puede plantearse la hipótesis de que tal relación sería dinámicamente compleja,
como un rizo matemático (loop). En otra parte he dicho que sería espléndido llegar
a probar empíricamente que la articulación temporal y dinámica entre ellos podría
ser graficada mediante una figura similar a la del ADN: dos sinoidales
entrelazadas, algo que sugeriría que en ciertos ciclos es evidentemente necesario
crecer, alcanzar logros materiales, para desarrollarse, pero que en otros ciclos de
tiempo, la relación sería inversa, es decir, habría que generar las condiciones
psicosociales propias de un desarrollo para reestimular el crecimiento.
En seguida hay que apuntar que el desarrollo, siendo un logro intangible es
también subjetivo. Hay que convenir en que la idea de desarrollo sólo existe en la
mente de los seres humanos; deriva de la capacidad del lenguaje para establecer
relaciones abstractas y simbólicas, porque el desarrollo es una abstracción, mejor
dicho una utopía—plan, proyecto, doctrina o sistema halagüeño pero irrealizable
según todo diccionario—y existe sólo en relación a la especie humana, debido a su
capacidad para usar un lenguaje simbólico. Como el lenguaje está en la base de
toda construcción cultural, se sigue que siempre el desarrollo es un proceso
culturalmente dependiente tanto como histórica y territorialmente dependiente. No
hay desarrollo del territorio en sí, no hay desarrollo de la materia, ni siquiera de
otras especies vivas, animales o vegetales, que crecen, mueren, se transforman
incluso, pero de acuerdo a un programa establecido en su respectivo nicho
178 Claramente no es aceptable, ni ética ni científicamente, la postura denominada en inglés como “trickling down” o sea, que el crecimiento precede necesariamente al desarrollo y que éste sería algo así como un “goteo” o “chorreo” del primero.
135
ecológico o debido a mutaciones aleatorias. Pero nadie sino las personas humanas
piensan y construyen su futuro.
Esto tiene como consecuencia el poder sostener que el desarrollo es el resultado de
un proceso de proalimentación de refuerzo en un sistema social, es decir, en el
lenguaje popular, es el resultado de una profesía autocumplida que requiere en sí
misma, una actitud mental positiva, sin espacio para anomias colectivas 179.
Todavía hay que agregar que el desarrollo, ya definido a priori como un proceso
endógeno, requiere precisamente que se despliegue su propia capacidad endógena.
La propiedad de “endogeneidad” asignada al desarrollo se expresa en cuatro
planos que deben ser potenciados y articulados entre sí.
Primero, endogeneidad significa una capacidad creciente de autonomía del
territorio para hacer sus propias opciones de desarrollo, eligiendo, por ejemplo, un
estilo acorde con sus tradiciones, con su cultura o, simplemente con una modalidad
de desarrollo “inventada” colectivamente. Esta creciente autonomía es del todo
inseparable de un proceso también creciente de descentralización, lo que lleva de
inmediato a sostener que un desarrollo bien entendido es necesariamente
descentralizado. Ya se analizó precedentemente que el grado específico de
descentralización de un territorio es el resultado del cruce de una oferta
descentralizadora hecha desde el Estado y de una demanda de descentralización
planteada por el territorio socialmente organizado.
Segundo, endogeneidad significa una capacidad también creciente del territorio
para apropiarse de una parte del excedente económico allí generado, para ser
reinvertido localmente, con un doble propósito: otorgar sostenibilidad al propio
crecimiento al alimentarlo permanente con un flujo de inversiones financiadas con
el excedente, y al mismo tiempo introducir una paulatina diversificación de la base
material del territorio a fin de tornarlo menos vulnerable a fluctuaciones bruscas
de la demanda—harina de pescado en la Región de Tarapacá, salmones en la
179 Cuando todos creen que las cosas están marchando “bien”, las cosas marchan bien, y a la inversa. No es compatible el desarrollo con el pesimismo social.
136
Región de Los Lagos o manzanas en la Región del Maule por ejemplo—y con el
propósito de introducir también multiplicadores aprovechando la densificación de
la matriz intersectorial. Hay que señalar que no importa si el excedente 180 es
retenido y reinvertido por el sector privado o por el sector público, una cuestión
claramente secundaria, y que se dirime en otros ámbitos, y también hay que llamar
la atención acerca de la necesidad de contar con un banco de proyectos que facilite
la reinversión181.
Tercero, la endogeneidad significa que el territorio debe tener una capacidad para
generar innovaciones tales que provoquen cambios estructurales en él mismo, no
sólo ampliación de escala. Esto supone la existencia de un sistema local de ciencia y
tecnología, cuestión no menor por cierto182. Cuando se dice “sistema” en este caso
se está hablando de una fuerte articulación en lo que tiempo atrás Sábato describía
como el triángulo de la innovación: centros de I&D, organizaciones productivas,
gobierno, un triángulo en el cual la circulación de personas entre sus tres vértices
es fundamental.
Cuarto, la endogeneidad significa la existencia de una cultura territorial
generadora de una identidad que asocia el ser colectivo con el territorio. Como
ejemplo al pasar, la Región de Tarapacá, en el extremo norte de Chile, se
encuentra muy bien posicionada a este respecto, con sus dos grandes ejes
culturales: el ancestro altiplánico aymara, y la historia del salitre que tiene por
vértice a la ciudad de Iquique. Sorprende al observador foráneo la cantidad de
intelectuales locales comprometidos con la cuestión cultural regional, por ejemplo,
Alfredo Wormald, Sergio González, Hernán Pereira, Pamela Daza, Calógero
Santoro, Eliana Belmonte, Juan Chacama, Héctor González, para citar sólo
algunos. Pero no se puede generalizar esta situación a otras regiones de Chile.
180 Impuestos y utilidades 181 Como es obvio, la actual discusión en Chile acerca de un “royalty” a la minería encaja en esta situación. 182 La literatura sobre este tema es en extremo abundante. Una referencia particularmente relevante es el texto de José Luis Alonso y Ricardo Méndez (coords.) Innovación, pequeña empresa y desarrollo local en España, Biblioteca Civitas Economía y Empresa, 2000, Madrid, España. También el libro de Patricio Bianchi y Lee. M. Millar, Innovación y territorio, Editorial JUS, 1999, México. En el ámbito nacional chileno hay que mencionar trabajos de Cecilia Montero, de Verónica Silva, de Claudio Rojas, entre otros.
137
De esta manera la capacidad endógena de un territorio se encuentra en un espacio
delimitado por cuatro planos: político, económico, científico, cultural183.
Finalmente, el desarrollo como emergencia sistémica depende estrechamente de los
subsistemas generadores de la complejidad del sistema. Este será de ahora en
adelante el tema central de estas notas.
Las propiedades emergentes son una consecuencia de la complejidad y la
complejidad es el resultado de la diversidad (multiplicidad de elementos o—mejor
todavía—de subsistemas que están “dentro” del sistema en cuestión, “dentro” del
territorio en este caso). En un sentido amplio las propiedades emergentes se
definen como fenómenos culturales y sociales que emergen de las interacciones e
intercambios entre los miembros de un sistema social.
Algunos ejemplos en esta perspectiva son los roles grupales, normas, valores, fines,
entendimientos, experiencias compartidas, vocabularios compartidos, etc.
“Las propiedades de la globalidad pueden emerger de la comunicación del sistema consigo mismo en función de su intencionalidad o finalidad, o emanar de sus relaciones con el entorno” señala Nieto de Alba184.
Otra definición apunta que las propiedades emergentes son las características
funcionales inherentes a un objeto agregado. Son esenciales a su existencia—sin
ellas, no existe el objeto agregado. Más formalmente, una propiedad emergente es
una característica funcional única de un objeto agregado que ‘emerge’ de la
naturaleza de sus partes componentes y de las relaciones forzadas que se han
formado para atarlas en su conjunto. Esta característica funcional es propia del
agregado y no se puede encontrar en sus partes. Una región no es la suma de
provincias o de sectores.
Mario Bunge (op.cit.; 32) define el concepto de propiedad emergente diciendo:
“Decir que P es una propiedad emergente de los sistemas de clase K es la versión abreviada de—P es una propiedad global (o colectiva o no distributiva) de un sistema de clase K, ninguno de cuyos componentes o precursores posee P—”. 183 Sobre el concepto de endogeneidad la lectura de por lo menos dos libros de Antonio Vázquez-Barquero es imprescindible: Política económica local, Ediciones Pirámide, 1993; Madrid, España, y Desarrollo, redes e innovación, Ediciones Pirámide, 1999, Madrid, España 184 Nieto de Alba U., Historia del tiempo en economía, McGrawHill, 1998, España
138
Se ha atribuido, creo, a Illia Prigogine, apuntar a la paradoja derivada del hecho
de que vivimos en un mundo de propiedades emergentes, sin darnos cuenta de ello
y sin entender nada de ellas. Fenómenos tan convivenciales como la inteligencia, la
conciencia, nuestra visión tridimensional, el amor, la vida, el arcoiris, la humedad
del agua, la capacidad de mostrar el paso del tiempo del reloj, etc., etc., son todas
propiedades emergentes de sendos sistemas que alcanzan determinados niveles de
complejidad.
He utilizado con frecuencia, con fines pedagógicos, un ejemplo muy sencillo que
permite entender este concepto. Me refiero a una moda de hace algunos años
consistente en la preparación de unos muy coloridos cuadros formados por una
enorme cantidad de puntos multicolores (algo parecido al impresionismo en
pintura) que debían ser mirados de una cierta manera para ver emerger una
figura. Obsérvese que una mirada analítica o segmentada no producía el efecto
buscado, sólo lo generaba una suerte de mirada holística.
C. Gershenson185 dice que podemos definir como niveles de abstracción a los
niveles donde podemos identificar un sistema simple (sin propiedades emergentes
porque el sistema es compuesto por un elemento el cual no interactúa con otros.
Todas las propiedades del sistema las posee también como elemento único del
sistema). Al empezar a interactuar diversos sistemas simples, se empiezan a formar
sistemas más y más complejos, hasta que la ciencia actual no puede predecir
computacionalmente el comportamiento del sistema. A este fenómeno se le conoce
como complejidad emergente. Pero después, dentro de un sistema empieza a haber
regularidades, se autoorganiza, y al percibir de nuevo fenómenos repetitivos,
podemos asociarlos a un concepto, nombrarlos, describirlos, y comprenderlos,
porque el sistema resultante se ha hecho simple, debido a una simplicidad
emergente. Y al interactuar los sistemas simples vuelven a presentar complejidad
emergente y así sucesivamente.
185 Gershenson C., Filosofía de la mente e inteligencia artificial, 2001, http://www.cogs.sussex.ac.uk
139
Los sistemas complejos explican cómo es que se pueden formar propiedades y
fenómenos nuevos (emergentes), al interactuar los elementos de un sistema. Estas
propiedades no salen de la nada por el hecho de no estar en los elementos. Salen de
las interacciones entre ellos. De esta forma se puede explicar la mente emergiendo
de muchas interacciones a distintos niveles: entre las neuronas del sistema
nervioso, entre el individuo y su mundo, entre distintos individuos, entre el
individuo y su sociedad y entre el individuo y su cultura. Acá se entra al campo de
la variedad, (complejidad) que Murray Gell-Mann clasifica en complejidad
rudimentaria o algorítmica, de carácter aleatorio y en consecuencia no comprimible
y la complejidad efectiva que tiene relación con los aspectos no aleatorios de una
estructura o de un proceso.
La variedad es la medida de la complejidad de un sistema. El número de estados
que puede producir un sistema es una medida de su variedad y por tanto de su
complejidad. En un caso muy simple, el refrigerador doméstico sólo puede
producir dos estados: frío y no frío; en consecuencia su variedad y su complejidad
es mínima, sólo dos.
Una organización compuesta por muchos elementos, personas por ejemplo, puede
producir una cantidad tan grande de posibles estados que la predicción del
comportamiento del sistema se haga imposible, casi caótica, amenazando la propia
existencia del sistema.
Esto significa que los sistemas muy variados y en consecuencia muy complejos,
como puede ser una sociedad regional deben ser organizados , dotados de formas
de regulación que permitan un grado posible de predicción de su conducta. O sea
que organizar implica siempre controlar, en el sentido de disponer de una
capacidad para prever el comportamiento del sistema sin importar su grado de
diversidad o complejidad. Este razonamiento se encuentra en la base de la Ley de
la Variedad Necesaria de Ashby.
Hay tres maneras de enfrentar el problema de controlar un sistema. Se puede
reducir la variedad, mediante mecanismos reductores que disminuyan las
interacciones entre los elementos del sistema, que reduzcan los estados posibles.
Estos reductores, en los sistemas sociales, son normas, valores, costumbres, leyes,
140
pautas culturales, etc. Se puede, alternativamente, amplificar la variedad,
aumentando la complejidad del elemento de control hasta equipararla con la del
sistema controlado, en el ejemplo del refrigerador doméstico su elemento de
control es el termostato, que tiene un grado mayor de variedad o complejidad que
un interruptor eléctrico, puesto que el termostato interactúa con el refrigerador, o
sea, al pasar del interruptor al termostato se amplificó la variedad. Hay que notar
que esta segunda posibilidad, la ampliación permanente, puede llevar a situaciones
prácticas imposibles de manejar, por tanto es la reducción de la variedad o de la
complejidad del entorno acompañada de un aumento de la variedad o complejidad del
sistema la forma adecuada de evitar el caos. Hay una tercera manera de tratar la
cuestión del control del sistema: absorber la variedad. Se dice que en Occidente se
usa como método tradicional de control la reducción de la complejidad, en tanto
que en China se usa la absorción de la complejidad, todo ello debido a patrones
culturales diferentes.
Estas cuestiones parecen demasiado abstractas y alejadas de los problemas
concretos del desarrollo de un territorio. No obstante, la globalización, a través de
la apertura económica que produce en países y regiones, coloca a los territorios en
una relación muy peligrosa con lo que pasa a ser su nuevo entorno: el mundo, que,
visto como un sistema naturalmente mayor que cualquier país o región, presenta
un grado de complejidad infinitamente mayor que obliga a los sistemas menores a
aumentar su complejidad o a reducir la complejidad del entorno o a hacer ambas
cosas simultáneamente a fin de evitar su desaparición por “inmersión”. En otras
palabras, el aumento de la complejidad se transformará en una pieza maestra de
toda estrategia territorial de desarrollo. Este tema, la complejidad del sistema y de
su entorno, constituyó una de las preocupaciones principales de Niklas
Luhmann186, quien afirmó que: “hay que distinguir entre el entorno de un sistema y
los sistemas en el entorno”. Para muchos territorios la globalización puede ser tan
amenazante, metafóricamente, como la llama de la lámpara lo es a la mariposa
nocturna....¡si la aproximación es poco inteligente!
186 Luhmann N., Sociedad y sistema. La ambición de la teoría, PAIDOS, 1997, Barcelona, España
141
Según lo expresa David Byrne187, la complejidad sistémica no sólo pone en relieve
la no linealidad de los procesos reales (por oposición a los modelos matemáticos);
además, los procesos reales se muestran en forma evolutiva. Esto significa que
estamos tratando con procesos (y con un proceso en especial: el desarrollo) que son
fundamentalmente históricos. No son temporalmente reversibles y esto resulta de
particular interés precisamente en el desarrollo, como es fácil de entender, ya que
una vez que una sociedad se “coloca” en el sendero virtuoso del desarrollo
difícilmente experimentará una regresión.
“La física de Newton nos habla de trayectorias que pueden ser expresadas por medio de ecuaciones. Conocidas las condiciones iniciales, tales trayectorias son predecibles y reversibles....En esas ecuaciones el tiempo no existe...La evolución biológica por el contrario es un proceso irreversible”188.
Lo mismo sucede con el desarrollo, que en el lenguaje de la teoría del caos, parece
ser un “atractor”, pero entendido este concepto no en forma estática, sino más bien
como una “sendero” dinámico. Así como el paradigma positivista, fuertemente
newtoniano, abrió espacios a modelos políticos, económicos y sociales189 basados
en un tiempo reversible, el nuevo paradigma de la complejidad, operando con un
tiempo irreversible, deberá generar modelos sociales y económicos congruentes,
entre ellos, modelos de desarrollo, a cuya búsqueda andamos .
Bien, entonces el desarrollo tiene que ver con la complejidad del sistema
territorial, con los subsistemas reconocibles en su interior.
¿Cuáles podrían ser en general tales subsistemas?
Sugiero considerar seis y, como de inicio se afirmó que en la sociedad del
conocimiento (y de la ética) hay que entender la ligazón del desarrollo con su
propia axiología, el primero de estos subsistemas será el conjunto de valores que
conforman esta axiología, esto es, el subsistema axiológico .
187 Byrne D., Complexity Theory and the Social Sciences. An Introduction, Routledge, 1998, London 188 Arsuaga J. L. e I. Martínez, La especie elegida, Booklet, 2001:331, España 189 Ningún ejemplo mejor que los otrora famosos “modelos gravitacionales” de Walter Isard y la Escuela de Ciencia Regional de la Universidad. de Pennsylvania, donde no pocos de nosotros nos formamos.
142
Creo que es necesario, al hablar de desarrollo en un territorio (nación, región, etc.)
distinguir entre un cierto número de valores universales, como libertad,
democracia, justicia, paz, solidaridad, igualdad (o equidad o ausencia de
discriminación), ética, estética, heterogeneidad y, alteridad, sin los cuales es
impensable el desarrollo en general, y otro número de valores singulares, propios
del territorio en cuestión, que son los valores que confieren una identidad, la que
unifica hacia adentro y distingue y separa hacia fuera; sin este segundo conjunto
no será posible conformar una fuerte comunidad imaginada que haga del propio
territorio su principal referente identitario y que viabilice la cooperación y
solidaridad interna porque, “aunque no nos conocemos personalmente, somos del
mismo lugar”, que es el sentido que Benedict Anderson dio a su concepto de
comunidad imaginada. Cuando se habla de valores, hoy, en la contemporaneidad,
se alude a nombres como J. Rawls (justicia), A. Sen (igualdad), D.Goulet (ética), E.
Levinas (alteridad u otredad) y otros.
Los valores universales más comunes son: libertad, justicia, democracia, ética,
solidaridad, estética, y variedad (heterogeneidad). Los valores singulares que
emanan de la relación básica entre la sociedad y el territorio, son los que definen la
identidad y por tanto se definen casuísticamente.
Los actores, individuales, corporativos, colectivos, públicos y privados, configuran
un segundo subsistema, el subsistema decisional, siendo precisamente los actores
los portadores del desarrollo. Como lo hemos señalado en varios trabajos
anteriores, no resulta suficiente apelar a los actores en un sentido meramente
abstracto; es necesario rescatar de entre ellos los verdaderos agentes de desarrollo,
actores portadores de proyectos, con poder efectivo como para incidir en el curso
de los acontecimientos, los que deben ser identificados con exactitud a fin de
convocarlos en los momentos oportunos 190 (en la complejidad los agentes son
elementos capaces de determinar su propio comportamiento).
190 Se trata de conocerlos, con nombre, apellido, dirección, inserción en el tejido social, etc. a fin de configurar una lista ordenada de ellos según su dotación de poder. Hay que recordar que, dejando de lado situaciones revolucionarias, una activación del desarrollo sólo tiene éxito si se hace con el poder existente y no contra él y, al contrario de lo que sugeriría un análisis superficial e ideologizado, esto no plantea una situación conservadora; más bien plantea el desafío de la asociatividad y de juegos de suma abierta.
143
Hay actores/agentes individuales que deben ser identificados en forma específica y
evaluados en función del poder que detentan, sea por riqueza, por inserción en la
malla de organizaciones sociales, por ubicación política o por otras causas. Se trata
de llegar a conocer la familia del poder191 para así disponer de la información de
entrada para el proceso de conversación y participación.
Las organizaciones,192 públicas y privadas, conforman un tercer subsistema
organizacional. Los elementos de este conjunto incluyen objetos, propiedades, y
conductas. Quiero decir que no sólo interesa un catastro de las organizaciones que
operan en el territorio (que serían los objetos), sino que fundamentalmente
interesa la evaluación de sus propiedades o características, en relación a la
contemporaneidad. Esto se refiere a la velocidad de sus procesos de decisión, a la
flexibilidad de respuesta a la cambiante demanda del entorno, a su maleabilidad 193, a su resiliencia, a su identidad con el propio territorio y, sobre todo, a su
inteligencia organizacional (las propiedades); finalmente interesa también
establecer el patrón de relaciones inter organizacionales a fin de evaluar el clima
de cooperación o de conflicto entre ellas (las conductas).
El mismo software ELITE permite, además de la identificación de actores/agentes
ya comentada, evaluar lo que se denomina como el patrón de relaciones inter
organizacionales, el que provee de una idea relativamente precisa acerca del
“clima” socio-organizacional que puede viabilizar u obstaculizar una propuesta.
Los procedimientos, el conjunto de modalidades mediante las cuales el gobierno
local gobierna, administra, informa, y posiciona en el entorno a su propio
territorio, definen un cuarto subsistema procedimental. Algo más adelante se
discutirá el verdadero sentido de “hacer gobierno”; por el momento hay que
señalar que “administrar” es un procedimiento de rutina que conecta al gobierno
191 El software ELITE creado y distribuido por el ILPES permite realizar esta tarea. El CDROM es gratuito y contiene procedimientos y conceptos. 192 En el sentido que Sommer otorga a este concepto, como “sinergias con propósito”. 193 Capacidad para adaptar su propia estructura al entorno.
144
con la población en el día a día mediante la prestación de servicios y es también un
procedimiento para asignar recursos, una vez que los fines han sido establecidos194.
Por otro lado y ello resulta muy importante en el marco de la Sociedad del
Conocimiento y de la Información, los actores sociales se sienten ahora abrumados
por la velocidad, la masividad y la entropía de la información contemporánea, una
cuestión que los empuja a asumir posiciones conservadoras en lo económico debido
a la creciente incertidumbre y a los elevados costos de transacción; nadie sino el
propio gobierno local puede asumir la tarea de recoger este flujo de información,
reestructurándolo ordenadamente en función de los propios objetivos societales
(que se están formulando al mismo tiempo) para devolverlo de esa manera a sus
potenciales usuarios, reduciendo los costos de transacción, la incertidumbre y la
asimetría. Del mismo modo, nadie sino el gobierno puede encabezar la tarea
permanente para posicionar al territorio en cuestión en el nuevo escenario
contextual de la globalización, como se hace, a veces, regularmente a nivel nacional 195. Como puede apreciarse, administrar es, ahora, más complejo que en el pasado.
La acumulación o el capital económico configura un quinto subsistema de
acumulación obvio, pero con la observación hecha más atrás en el sentido que sin
negar la importancia de la articulación entre los procesos de crecimiento y de
desarrollo, se niega una relación lineal jerárquica o cualquier planteamiento
simplista y se sostiene una complejidad desconocida de tal articulación. Pero
resulta obvio que por intangible que sea el desarrollo, varios aspectos de tal
intangibilidad requieren una base material sólida y en expansión. Sin un adecuado
flujo de inversión neta eficientemente aplicada no puede sostenerse en el largo
plazo una práctica de desarrollo. Una cuestión importante ya discutida pero bueno
tener nuevamente presente es que en el contexto de la globalización, con la
extraordinaria movilidad de los factores productivos, principalmente capital
financiero y tecnología, los territorios tienen, como se mostró más atrás, escasa
endogeneidad, y más bien, desde el punto de vista de las decisiones que determinan
la conducta de los factores de crecimiento en espacios subnacionales (capital,
tecnología, capital humano, proyecto nacional, política económica, demanda 194 Hay que recordar aquello de que “la administración hace las cosas adecuadamente y la lideranza hace las cosas adecuadas”. 195 A través de organismos especializados como la agencia gubernamental PROCHILE en el caso de Chile y tanta otras en distintos países.
145
externa), el crecimiento se muestra como exógeno y ello determina culturas
gubernamentales hacia estos factores distintas de las del pasado. Como se dijo los
gobiernos deben ahora ser profundamente proactivos 196
Intencionadamente he dejado en el sexto y último lugar al sub-sistema más
importante, si es que aceptamos la naturaleza intangible del desarrollo como
proceso y como estado temporal. Se trata de los capitales intangibles, el subsistema
subliminal, un amplio conjunto de factores específicos que pueden ser agrupados
en categorías relativamente homogéneas y cuya importancia no sólo es
crecientemente reconocida sino que deriva de la lógica más elemental; en efecto, si
se admite el carácter intangible, subjetivo e incluso asintótico del desarrollo (en
relación a un imaginario eje de su propia realización), preciso será reconocer que
los factores causales o variables independientes deben tener la misma dimensión,
porque está claro que no existe la alquimia capaz de transformar el plomo en oro.
Puesto en blanco y negro: el desarrollo no es causado por la inversión material,
sino por acciones que potencian fenómenos que se encuentran preferentemente en
el ámbito de la psicología social, aunque, según Alain Peyrefitte197 :
“Nos resulta difícil aceptar que nuestra manera de pensar o de comportarnos colectivamente pueda tener efectos materiales. Preferimos explicar la materia por la materia, no por la manera”.
Estos capitales intangibles son en general de una naturaleza tal que espantan a los
economistas, puesto que su stock aumenta a medida que se usan, es decir, se
comportan exactamente al revés de los recursos descritos en la teoría económica198.
Hace más de cuatro décadas que A. Hirschmann esbozó una idea semejante al
hablar de los “recursos morales” y por cierto, algunos de estos capitales intangibles
están a la moda, como es el caso del capital social. Boisier199 ha propuesto diez
categorías: capital cognitivo, capital simbólico, capital cultural, capital social,
capital cívico, capital institucional, capital psicosocial, capital humano, capital
mediático, y, el más importante en el planteamiento desarrollado en estas páginas,
196 En otros trabajos he hablado del paso desde una “cultura del trampero” a una “cultura del cazador” en forma metafórica para aludir al cambio de actitud de los gobiernos, como se comenta en la nota # 46. 197 Peyrefitte A.,op.cit., 1997:23, Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile 198 Un ejemplo inmediato y sencillo es la solidaridad. 199 Boisier S., “Territorial Development and the Construction of Synergetic Capital: A Contribution to the discussion on the Intangibility of Development”, A. Kumssa and T. G. McGee (eds.) Globalization and the New Regional Development Paradigm, UNCRD, 2001, Greenwood Press, Westport and London
146
capital sinergético. Nombres tales como Bourdieu, Putnam, North, Williamson,
Schultz, Fukuyama, Montero, Becker, Coleman, Hirschmann, y muchos otros se
encuentran detrás de estos conceptos.
Lamentablemente, no es posible en el espacio disponible entrar a un análisis
detallado de estos capitales, aún cuando, repito, se trata de la categoría más
importante en este contexto.
SUBSISTEMA SUBLIMINALUN LISTADO DE CAPITALES
INTANGIBLES
CAPITAL PSICOSOCIAL
CAPITAL MEDIÁTICO
CAPITAL HUMANO
CAPITAL ORGANIZACI
ONAL
CAPITAL CÍVICO
CAPITAL SOCIAL
CAPITAL CULTURAL
CAPITAL SIMBÓLICO
CAPITAL COGNITIVO
CAPITAL SINERGÉTICO
Lo que se tiene entre manos a estas alturas es, figuradamente, un “hexágono del
desarrollo”. Aquí es donde hay que establecer sinapsis, crear sinergía e introducir
energía.
La sinapsis (del griego “enlace”) es el contacto sin fusión entre el cilindro eje de
una neurona y el cuerpo celular o las dendritas de otra a cuyo nivel se transmite el
impulso nervioso de una a otra célula. Se trata, aparentemente, de una transmisión
química y eléctrica. La inteligencia parece ser una función directa de la densidad
de la sinapsis cerebral; se evalúa en aproximadamente cien mil millones el número
de neuronas en un cerebro humano, aunque cada neurona tiene sólo unos 10.000
contactos con otras neuronas y estos contactos no son continuos, sino intermitentes
147
según lo expresa Charles Francois 200. La inteligencia es considerada una
propiedad emergente de la sinapsis neuronal.
Es interesante este punto. El mismo autor recién citado ha explorado la analogía
entre la sinapsis neuronal y la globalización señalando que:
“En sí misma, la globalización aporta propiedades emergentes, que resultan de las interacciones que transforman una colección de elementos incoordinados en un sistema coherente y funcional. Este aporte emergente resulta de las sinergias que se producen al entrar en contacto elementos anteriormente inconexos”.
En un trabajo sobre descentralización presentado a un seminario internacional
realizado en Medellín (Colombia)201 utilicé una variante del título del magnífico
film de Stanley Kubrick originado en una novela de Arthur Clarke, 2001: La
Odisea del Espacio, para narrar “la odisea del desarrollo territorial de América
Latina” a partir de esa fantástica metáfora antropológica del inicio del film en que
se describe cómo los primates de una tribu se transforman súbitamente en homo
sapiens al tocar el extraño monolito basáltico y al producirse en sus cerebros
(supongo que ese era el mensaje) una sinapsis gigantesca e inmediata.
En verdad estamos diciendo simplemente que el desarrollo depende de la
interacción, esto es, de la conectividad y de la interactividad entre varios (muchos)
factores y procesos de menor escala, (de escala “local” en el lenguaje de la
complejidad), por ejemplo, de una cultura (ya se verá cuáles son las implicaciones
de ella), de relaciones de confianza, del papel de las instituciones, de la justicia, de
la libertad, del conocimiento socializado en una comunidad, del conocimiento y de
las destrezas “incrustadas” en las personas, de la salud, de los sentimientos y de las
emociones que acotan y direccionan una supuesta racionalidad instrumental, de la
autoconfianza, de elementos simbólicos que constituyen formas de poder, etc., etc.
Bien, el concepto de sinapsis da cuenta de lo anterior. Pero al igual con lo que
sucede en el cerebro para que la inteligencia aparezca como “emergente”, no
200 Charles Francois, Presidente Honorario de la Asociación Argentina de Teoría General de Sistemas y Cibernética-GESI, Buenos Aires, Argentina. 201 Seminario Internacional Los estudios regionales en Antioquia, Medellín, 6 y 7 de Junio de 2002. El documento se titula “2001: La Odisea del desarrollo territorial en América Latina” y forma parte de un libro con igual título que el Seminario, publicado en el año 2004 por el Consorcio de Estudios Regionales en Antioquia.
148
basta un elevado número de conexiones binarias, se requiere que se construya
paulatinamente una red de alta densidad, una verdadera “maraña” de conexiones
a través de las cuales fluya información. ¿Sinergía?
Eric Sommer202 define el concepto de sinergía como “un sistema de interacciones
entre dos o más actores o centros de acción”. Cualquier conjunto de dos o más seres
interactuantes puede ser considerado como sinergía. La sinergía surge cuando dos
seres interactúan o trabajan juntos de cualquier manera y por cualquiera razón.
Para que surja una sinergía no se requiere un propósito común. Siempre de
acuerdo a Sommer, la sinergía que envuelve un propósito común es una clase
especial que se conoce como “organismo” u “organización”.
La sinergía incluye un conjunto de seres. Cada uno de estos seres aporta su
particular carácter a las interacciones sinérgicas. Estos caracteres que los seres
aportan a sus interacciones en la sinergía incluyen todas sus potencialidades y
disponibilidades, incluyendo sus experiencias, creencias y objetivos que son parte
de sus cosmovisiones. Además de los seres y de sus cosmovisiones, la sinergía
también contiene las interacciones y los patrones interactivos desarrollados entre
estos seres. Finalmente, la sinergía incluye los particulares usos que sus
participantes hacen de los otros, como medios o como instrumentos. Los
participantes en la sinergía se sirven unos a otros como instrumentos o medios toda
vez que ellos funcionan como mediadores o medios mediante los cuales otros
participantes en la sinergía interactúan entre sí.
Señala Eric Sommer que “una organización o un organismo es ‘una sinergia con un propósito común’. Por ‘organización’ u ‘organismo’ quiero decir un conjunto de seres coadaptados y coordinados para alcanzar un objetivo común. ‘Organizar’ es, entonces, el acto o el proceso de coordinar y coadaptar un conjunto de participantes para el logro de un propósito común”.
Esta coordinación, diríase, este consenso social, se logra en un contexto sinérgico
mediante la introducción de energía en él. Energía que puede ser de naturaleza
muy variada: el sentimiento patrio y nacional en una confrontación bélica, la
solidaridad en una situación de catástrofe, la promesa de una satisfacción lúdica en
202 Sommer E., The Mind of the Steward: Inquiry-Based Philosophy for the 21 th. Century, 1996, http://www.newciv.org/ISSS-Primer/Seminzlk.html
149
un juego, la recompensa material o inmaterial en otras situaciones, un “logro-n”
(n-achievement) à la McClleland, etc.
Aquí deseo introducir el concepto de sinergía cognitiva desarrollado un par de años
atrás en el marco de un experimento de desarrollo regional participativo . He
definido la sinergía cognitiva203 como la capacidad colectiva para realizar acciones
en común sobre la base de una misma interpretación de la realidad y de sus
posibilidades de cambio. Es decir, estamos hablando de una energía externa bajo
la forma de un marco cognitivo que es asumido por los participantes en la sinergía
y este marco cognitivo enlaza las posibilidades de acción con un conocimiento
actual, contemporáneo, es decir, enlaza la acción con el conocimiento propio de la
sociedad del conocimiento. Una cuestión de la mayor importancia porque ahora la
estimulación del desarrollo en cualquier parte requiere de intensos insumos
cognitivos nuevos. Las relaciones entre la gestión territorial y el conocimiento
propio de la Sociedad del Conocimiento han sido exploradas en profundidad por
este autor recientemente en otro documento. Este concepto (sinergia cognitiva)
puede ser entendido como negentropía.
Como esta situación no se puede lograr mediante procedimientos pedagógicos
tradicionales (no se trata de dictar “cursos” a los agentes sociales, si bien ello
puede ser recomendable en otro momento), la única forma de generar esta sinergía
cognitiva 204 es mediante la instalación de procesos de conversaciones sociales
profesionalmente estructuradas, de manera que toda la cuestión termina por
enmarcarse precisamente en el paradigma constructivista y en el uso del lenguaje,
la palabra y el discurso, para crear actores y proyectos.
Precisamente sobre esto Gershenson (op.cit.) anota que al formarse sociedades,
para lograr fines comunes (organizaciones diría Sommer), se desarrollan medios
de comunicación: lenguajes. Para que haya lenguaje, ya debe haber ciertas
construcciones conceptuales. Los conceptos se forman simplemente al repetirse
una experiencia y cuando se tiene un lenguaje se le puede asignar un nombre al
203 Boisier S., Conversaciones sociales y desarrollo regional, Universidad de Talca, 2000, Talca, Chile 204 Que en último término debe traducirse en generar poder social, ya que “el poder surge entre los hombres cuando éstos actúan unidos” según lo afirmase Hanna Arendt.
150
concepto. Los conceptos pueden hacerse más y más abstractos y el lenguaje
permite que ellos sean transmitidos y discutidos. El lenguaje permite que los
conceptos sobrevivan a través de generaciones evolucionando al mismo tiempo.
Estos conceptos representan conocimiento y es la acumulación de conocimiento lo
que da origen a la cultura. La influencia del pensamiento de Pierre Bourdieu es
evidente.
El procedimiento denominado como conversaciones sociales205 busca precisamente
generar un lenguaje a partir de ciertas construcciones conceptuales (hipótesis
sobre el crecimiento y el desarrollo en el territorio) y este lenguaje se traducirá en
un conocimiento socializado sobre la naturaleza (estructura y dinámica) de los
procesos recién mencionados, conocimiento que a su vez jugará un papel de poder
simbólico a favor de quien lo detenta y lo exhibe.
El diálogo, ubicado en el centro mismo de toda conversación social, es, en sí mismo,
un tipo especial de conversación. El diálogo trata de la emergencia: del nacimiento
de nuevos significados y compromisos. El diálogo es la herramienta que permite
explorar el espacio de posibilidades. Para generar un diálogo exitoso, que produzca
emergencia, hay que atenerse a tres reglas básicas: 1) respetar a la persona que
“mantiene el contexto” en cualquier momento del diálogo; 2) suprimir la tendencia
a juzgar o peor, a prejuzgar; 3) considerar todos los puntos de vista igualmente
válidos.
Puede observarse que en forma paulatina comienzan a delinearse tareas
específicas que habría que instalar o potenciar en un territorio para que el
desarrollo emerja: primero, introducir complejidad en el sistema territorial
(región, provincia, comuna, o lo que sea), por ejemplo ampliando la variedad de
actividades y organizaciones, dotar a las instituciones de elevada jerarquía
(autonomía decisional) que las capaciten para establecer regulaciones, estimular
una creciente división del trabajo (y aceptar la incertidumbre asociada), ampliar la
malla de conexiones, incrementar el flujo interactivo, aumentar la proporción de
205 Sobre la noción de conversaciones sociales en relación al desarrollo es importante revisar algunos trabajos del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) sobre Chile, en particular los varios informes sobre El Desarrollo Humano en Chile.
151
operaciones (de cualquier clase, financieras, comerciales, tecnológicas, etc.) que
tengan su inicio y/o su término adentro y/o afuera del sistema; segundo, favorecer
la sinapsis, es decir la transmisión de información entre los componentes sistémicos
mediante la conformación de redes y mediante el uso de los medios tradicionales de
difusión de la información (estimular la densificación de la mass-media); tercero,
introducir al sistema energía exógena como por ejemplo, conocimiento, y potenciar
la energía endógena (socialización del conocimiento tácito, autoestima colectiva,
autoconfianza, etc.).
Acerca de los valores, hay que decir que para transformarlos en elementos activos
del desarrollo no basta una declaración de adhesión. Se necesita por un lado,
investigación histórica y rescate para sacar a luz los valores singulares del
territorio en cuestión206 y se necesita un discurso permanente para mantener viva
la adhesión a los valores universales y singulares. ¿Qué proporción, por ejemplo, de
la población de la Región del Maule (Chile) declara su apego a la valorización de la
alteridad, o sea, de la diferencia, y del “otro” o “no-yo”? ¿Qué significa para esta
misma población el ser “maulino”, o la “maulinidad” como valor? ¿Qué significa
ser “paisa” en Colombia, o sea, originario de Antioquia?, ¿Qué significa ser
ariqueño, o iquiqueño en Chile o cordobés en Argentina? Nada de esto puede
suponerse como dato del problema; se trata de variables a crear y/o rescatar y
reforzar. Sin valores no hay ni región ni desarrollo. La importancia del sistema de
educación y de los medios de comunicación social y también de las universidades o
centros de investigación parece clara y entre estos elementos hay que introducir
articulaciones sinápticas, aunque sean binarias al comienzo.
Sobre los actores ya se señaló que el trabajo con los actores requiere bajar de lo
abstracto a lo concreto, descubriendo a los agentes y a su poder relativo (en el
ILPES se desarrolló años atrás una metodología, simple, pero potente, basada en
un sociograma y conocida como el software ELITE, para identificar al conjunto de
agentes con poder, ordenándolos en forma relativa). Hay que inducir a los actores 206 Si no existen, hay que admitir que no existe una verdadera región, como territorio organizado capaz potencialmente de desarrollarse endógenamente, sólo existe un recorte territorial, al cual arbitrariamente se llama región. Siendo ese el caso ni siquiera se necesita un gobierno, ya que no hay nada, no hay una sociedad ni una comunidad que gobernar, sólo existe un conglomerado de seres humanos y recursos, y por tanto sólo se necesita un órgano de administración que perfectamente puede ser sólo desconcentrado, como en Chile.
152
individuales a agruparse según intereses comunes, a los corporativos a federarse, y
a los colectivos a hacer suyo un discurso supra-sectorial actualizado y moderno
sobre el desarrollo.
En relación a las organizaciones hay que recordar que en torno a ellas se construye
principalmente la asociatividad, una forma de sinapsis clave en el contexto actual
de la globalización y de la sociedad del conocimiento. La asociatividad admite
varias lecturas: entre el sector público y el privado (para construir
“partenariado”), entre empresas, gobierno, y el mundo de la investigación
científica y tecnológica para posibilitar procesos de aprendizaje colectivo e
innovación, entre empresas y cadenas de valor para generar agrupaciones o
clusters, y entre territorios mismos para dar origen a regiones asociativas y regiones
virtuales.
En torno a los procedimientos (gobierno, administración, información,
posicionamiento) la tarea consiste en ligar estrechamente los procesos de
modernización en las cuatro áreas señaladas (por ejemplo, la informatización del
gobierno debe servir para proveer una mejor prestación de servicios, también para
“colocar” al territorio en el “mapa de la globalización”, el mejor manejo de la
información a su vez debe ser puesto al servicio directo de la función de gobierno
así como de la promoción, y así por delante).
Para atraer capital transformando el territorio en un territorio competitivo hacia
adentro, es decir con capacidad de atraer justamente capital y tecnología, hay que
desarrollar un trabajo profesional y sistemático vinculado a la creación de una
imagen corporativa, un logo, y una idea fuerza, conceptos muy arraigados en la
retórica aristotélica. Esta tarea se apoya en la cultura y en el propio proyecto de
desarrollo, combina pasado y futuro; además, requiere de conocimiento científico
sobre una serie de cuestiones, como por ejemplo, los requerimientos locacionales
actuales de las varias actividades manufactureras, (mucho más sofisticados que en
el pasado), posibilidades de desarrollo tecnológico de los recursos regionales,
normas y códigos internacionales sobre capital y propiedad intelectual, etc., etc.
Todo ello debe ser enmarcado en un esfuerzo de promoción y publicidad o
153
marketing territorial 207. El ethos, el pathos y el logo, todos conceptos de la retórica
aristotélica juegan acá un papel de primera importancia.
En el variado conjunto de capitales intangibles, sindicados acá como el factor de
desarrollo más importante, las acciones sinápticas son múltiples. Muchos de los
capitales intangibles mantienen naturalmente entre sí articulaciones con variada
fuerza, por ejemplo, el capital cognitivo y el cultural, el social y el cultural, el cívico
y el institucional, etc. Se tratará de pasar de conexiones binarias a conexiones
múltiples mediatizadas por el papel asignado al capital sinergético.
La energía e información (negentropía) que hay que introducir en este sistema, que
ya ha aumentado considerablemente su complejidad, para que emerja el
desarrollo, está representada como se dijo por una sinergía cognitiva apoyada en
un proceso de conversaciones sociales.
¿Puede una estructura tradicional de gobierno territorial hacerse cargo de estas
tareas? Me parece que la respuesta es claramente negativa. Lo afirma también
Yehetzel Dror208:
“...Y las formas disponibles de gobierno no son adecuadas para manejar las necesidades y oportunidades en un mundo en constante cambio”.
Quizás si la limitación más severa que entraba el papel de los gobiernos
subnacionales en relación al fomento del desarrollo radica en su incapacidad
práctica para pensar, reflexionar y aventurarse en el largo plazo.
207 Caroli M.G., Il Marketing Territoriale, Franco Angeli, 2000, Milano, Italia 208 Dror Y., op.cit. (p. 77)
154
ESTRUCTURA MOLECULAR DEL DESARROLLO
Subsistema axiológico
Subsistemadecisional
Subsistema organizacional
Subsistema de acumulación
Subsistema subliminal
Subsistema procedimental
SINAPSIS
EMERGENCIA SISTÉMICA
SINERGÍA
COGNITIVA
Dos conclusiones emanan de todo la argumentación en torno al crecimiento y al
desarrollo, territoriales.
Primero, el crecimiento económico de un territorio es resultado principal de la
interacción del sistema territorial con su entorno, del intercambio de energía,
información y materia y es—ultima ratio—una emergencia sistémica. Ello explica
que el crecimiento económico territorial muestre un elevado nivel de exogeneidad.
Segundo, el desarrollo territorial es un resultado de la complejidad del sistema
territorial, de la autoorganización, de la sinapsis, y de la negentropía (sinergia
cognitiva) introducida en él y es—ultima ratio—una emergencia sistémica. Se explica
que el desarrollo territorial sea siempre un proceso de elevada endogeneidad,
necesariamente descentralizado y de escala territorial y social inicialmente
pequeña.
155
Sin conceder por el momento certeza a ninguna hipótesis, habría que coincidir que
las dos anteriores son sumamente heterodoxas209, y de considerables repercusiones
potenciales no sólo en el mundo de las ideas, sino en el mundo de la gobernabilidad
territorial, ya que suponen drásticos cambios de funciones210.
EL HUMANISMO COMO MATRIZ VALÓRICA CENTRAL EN
UNA INTERPRETACIÓN CONTEMPORÁNEA DEL
DESARROLLO
Se ha dicho que el postmodernismo acabó con los meta-relatos ideológicos y con las
utopías. Se trata de una verdad a medias: la lucha política cotidiana efectivamente
parece no basarse ya en alternativas ideológicas sino en una competencia por la
administración del modelo neo liberal de política económica; sin embargo el
pensamiento utópico parece ser un componente de la naturaleza de la persona
humana, de su capacidad de soñar escenarios sociales y si bien se observa una
sequedad utópica, ello no puede ser sino un fenómeno transitorio, mientras se
recuperan o se reconstruyen los sueños colectivos.
La actual fase tecnocognitiva del desarrollo capitalista—llamada globalización—ha
penetrado paulatina y sistemáticamente la historia reciente con una fuerza ciega y
avasalladora, relegando al baúl de los recuerdos principios filosóficos que
permitieron, bien o mal, el progreso material de la humanidad y tal vez algo de
desarrollo para una minoría de la población mundial, quizás si no más de un 12 o
15 % de ella como se indicó en páginas iniciales. Las políticas públicas diseñadas
precisamente para generar procesos virtuosos de desarrollo bien entendido
muestran un fracaso impresionante, que muchos se niegan a aceptar, pero que está
allí, visible, on line, en la mayor parte de la superficie del globo y afectando a la
mayor parte de su población. 209 En consecuencia, y de acuerdo a nuestros patrones culturales, difíciles de aceptar y fáciles de acusar como excesivamente teóricas (el escudo usual de quienes no tienen la capacidad para pensar en términos abstractos). 210 Los fundamentos teóricos de estas hipótesis se encuentran desarrollados en el trabajo “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, ahora publicado en varios libros y revistas, como por ejemplo en Ciudad y Territorio.Estudios Territoriales, # 138, 2003, MINFOM, Madrid, España y de fácil acceso electrónico en el website del Instituto de Desarrollo Regional de Sevilla (F.U.): http://www.ider.es/publicaciones.
156
En parte importante este fracaso tiene que ver con cuestiones valóricas por un
lado, cognitivas por otro, y también con cuestiones procedimentales, sin dejar de
lado asuntos políticos estructurales en el ámbito internacional.
El propósito de esta sección es contribuir a reposicionar una ética del desarrollo,
reinsertando viejos principios doctrinarios propios de la vertiente humanista
(cristiana) en el marco de una sociedad del conocimiento, como se denomina a la
sociedad actual o más bien, a una parte de ella. La intención es posicionar una
concepción del desarrollo centrado en la persona humana y en sus capacidades, que
sea simultáneamente pensamiento y acción. Un reciente libro editado por
Bernardo Kliksberg211 da cuenta de la creciente preocupación, que en buena hora
amenaza inundar la corriente principal, con respecto a los aspectos éticos del
desarrollo, su centralidad en la persona humana y en los valores que este concepto
sintetiza.
En el amplio campo de intersección entre ética, valores, y desarrollo, se observan
no pocas contradicciones212.
Una muy notoria radica en que en tanto la práctica del fomento al desarrollo, es
decir, las políticas, programas y proyectos, muestra una orientación materialista,
segmentada, analíticamente cartesiana, invirtiendo sistemáticamente el orden
lógico entre fines y medios213, por otro lado, los referentes intelectuales más
citados, como Hirschmann, Sen, Furtado, Streeten, Max-Neef, Goulet, Lebret, y
otros, plantean posturas profundamente éticas y remarcan la naturaleza axiológica
del desarrollo, como también lo hiciera Seers a fines de los años sesenta.
Pensamiento y acción aparecen profundamente divorciados.
211 Bernardo Kliksberg (comp.), 2005, La agenda ética pendiente de América Latina, BID/FCE, Buenos Aires, Argentina. 212 Una lectura muy recomendable en este sentido es el trabajo escrito por Armando di Filippo titulado Sobre los fundamentos éticos y políticos de la economía (2002) , policopiado, Santiago de Chile. 213 Un crítica a la concepción y a la práctica vigente en materia de desarrollo se puede encontrar en Boisier S., “Una (re)visión heterodoxa del desarrollo (territorial): un imperativo categórico”, en Territorios, Revista de Estudios Regionales y Urbanos, # 10/11, 2003, CIDER, Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia.
157
Como lo señala Crocker214 :
“...estos especialistas están concientes acerca de lo que frecuentemente se llama ´desarrollo´--por ejemplo, crecimiento económico—ha creado tantos problemas como los que ha resuelto. ´Desarrollo´ debe usarse descriptivamente tanto como normativamente. En sentido descriptivo, el ´desarrollo´ se identifica usualmente con el proceso de crecimiento económico, industrialización y modernización resultantes en una sociedad a partir del logro de un alto producto nacional bruto (per cápita). Así concebida, una sociedad ´desarrollada´ puede ser celebrada o criticada. En el sentido normativo, una sociedad desarrollada, abarcando pueblos, naciones y regiones, es aquella cuyas instituciones establecidas comprenden o se aproximan a lo que el proponente considera como fines valiosos—más propiamente, la superación de la privación económica, política y social. Para evitar confusión, cuando se significa ´desarrollo´ en sentido normativo, el sustantivo es frecuentemente seguido por un adjetivo tal como ´bueno´ o ´éticamente justificado´ ”. “ El desarrollo necesita ser redefinido, desmitificado y arrojado al ruedo del
debate moral” escribe el discípulo norteamericano de Lebret, Dennis Goulet215 y
para ello nada mejor que recuperar el pensamiento del maestro de Goulet, el cura
dominico francés Joseph-Louis Lebret quien en su famosa obra Dinámica concreta
del desarrollo dijo:
“La mayoría de los expertos no se atreven a enfrentarse con la cuestión de los valores ni, en consecuencia, con la de los objetivos de óptimun humano que hay que proponer.[...] Al no estar resuelto el carácter previo de la escala de valores, gran parte de los escritos sobre el desarrollo y de los estudios concretos para el desarrollo lanzan el mundo a una gigantesca aventura. Son indiscutibles la buena voluntad y la competencia especializada 216 de la mayoría de los expertos y de los asociados a la cooperación técnica; pero, si se hiciese el inventario crítico de los esfuerzos y de los gastos inútiles y a veces perjudiciales que se han hecho, debería llegarse a la conclusión de que es necesario examinar de nuevo la noción del desarrollo217. Algunos autores que tratan del desarrollo, adolecen de la cortedad de miras de su concepción metafísica. Están aprisionados por una teoría del poseer y de la extensión de la posesión, cuando en realidad habría que subordinarlo todo a ser-más y elaborar una teoría y una praxis del ser-más que comprendiese la utilización civilizadora del poseer.”218. Más adelante agrega: “El objetivo del desarrollo no puede ser otro que el desarrollo auténtico de los mismos hombres” (1969: 32).
El texto de Lebret debería constituir lectura obligatoria en todo curso sobre
desarrollo.
214 Crocker D.A., Ética Internacional del Desarrollo. Fuentes, Acuerdos, Controversias y Agenda, 2004, Institute for Philosophy , School of Public Affairs, University of Maryland, USA 215 Goulet D., The Cruel Choice: A New Concept ion the Theory of Development,, 1971:xix, Athenaeum, New York 216 Subrayado de este autor. 217 En itálicas en el original 218 Lebret J-L., Dinámica concreta del desarrollo, 1969:25, Editorial HERDER, Barcelona, España
158
En esta línea de reflexión y como punto de partida para estructurar una
propuesta, podría discutirse la siguiente definición de desarrollo propuesta por
este autor hace un par de años:
“...hoy el desarrollo es entendido como el logro de un contexto, medio, momentum, situación, entorno, o como quiera llamarse, que facilite la potenciación del ser humano para transformarse en persona humana, en su doble dimensión, biológica y espiritual, capaz, en esta última condición, de conocer y de amar. Esto significa reubicar el concepto de desarrollo en un marco constructivista, subjetivo e intersubjetivo, valorativo o axiológico, y, por cierto, endógeno, o sea, directamente dependiente de la auto confianza colectiva en la capacidad para ´inventar´ recursos, movilizar los ya existentes y actuar en forma cooperativa y solidaria, desde el propio territorio...”219. El objetivo de toda propuesta de desarrollo, en todo tiempo y lugar, es crear las
condiciones que faciliten al ser humano su tránsito a la categoría espiritual (y
biológica por cierto) que denominamos como persona humana.
El concepto de persona humana puede parecer, en principio como una tautología,
como una redundancia. ¿Acaso no somos personas humanas sólo por el hecho de
pertenecer a la especie humana?
Podría discutirse que el término persona humana es en sí mismo redundante e
implica una tautología, en tanto si se hace referencia a la persona se supone que es
integrante de la especie humana y viceversa; sin embargo su contenido y
significación apunta a reafirmar la naturaleza espiritual de hombres y mujeres
como seres dotados de inteligencia y voluntad y como centros de conocimientos y
afectos. Esto es lo que define a la persona, la cual, a su vez, existe, eso sí, en unión
con la materia que es la raíz de su individualidad. No se quiere decir con ello que
se esté escindido, sino más bien, que es un mismo ser el cual es un sentido persona
y en otro sentido es individuo. La persona humana, por lo tanto, es una entidad
interactiva e indivisible portadora de su “individualidad” y de su “personalidad”.
De aquí la doble fuente desde la cual se expresa su necesaria sociabilidad como
expresión y prolongación de su misma naturaleza: se tiende hacia los demás para
entregar o compartir lo que le viene en tanto persona y para satisfacer
carencias y necesidades concretas en tanto individuo. La creación, en consecuencia, 219 Boisier S., op.cit. 2003:131-161
159
de una comunidad de personas parece un hecho claro. Esto se escribía tiempo
atrás en relación a un enfoque humanista del desarrollo regional220 .
Cuando el individuo es un ser humano, es una entidad psicofísica; la persona, en
cambio, es una entidad fundada en una realidad psicofísica, pero no reducible
enteramente a ella. Finalmente, el individuo está determinado en su ser; la persona
es libre y aún consiste en ser tal.
Persona humana, ¿cuáles son las características o dimensiones de este concepto?
Pueden señalarse cuatro de ellas.
Primero, el concepto de persona humana conlleva en sí mismo la noción de
dignidad. ¿Qué significa la dignidad como atributo de la persona humana?221. La
dignidad intrínseca de la persona humana la hace siempre un “fin” en sí misma,
algo que Kant había subrayado en Crítica de la razón práctica. La dignidad de la
persona supone por cierto la inexistencia de carencias básicas (en alimentación, en
salud, en trabajo, en respeto de los demás); el hombre desnudo está falto de
dignidad, porque pierde el pudor (de aquí la metáfora de la hoja de parra); la falta
de empleo, más que afectar la corriente de ingresos de las personas, las rebaja en
su dignidad de “homen laborens”. La dignidad de la persona supone además la
imposibilidad de usar a la persona como un “instrumento” o como “medio”, sin
importar el fin que se use como pretexto. No puede aceptarse el machiavelismo
bajo ninguna instancia. La dignidad presupone también que jamás la persona
humana puede ser considerada como un “factor productivo” como es usual en el
discurso económico liberal, ni menos todavía como un “insumo” en alguna
abstracta y matemática “función de producción” como es frecuente en la teoría
económica, particularmente neoclásica.
Por lo demás, en la sociedad del conocimiento se ha reconocido, por
consideraciones cognitivas y técnicas, la necesidad de considerar a los trabajadores 220 Boisier S., y G. Zurita, “Gobierno regional y desarrollo económico. El caso de Chile”, La descentralización política de Chile, Instituto Chileno de Estudios Humanísticos (ICHEH) 1993, Santiago de Chile 221 En la ortodoxia judeo-cristiana la dignidad de la persona humana radica en último término, en que el ser humano es creado “a imagen y semejanza” de Dios. Puede agregarse—agnósticamente-- que Dios, a su vez, es creado y representado “a imagen y semejanza del hombre”.
160
como “personas” más que como insumos, por la sencilla razón de que las personas
aprenden, los insumos no.
Segundo, el concepto de persona humana está asociado a la subjetividad. El término
subjetividad tiene dos sentidos. Según uno de ellos la subjetividad es la
característica del ser del cual se afirma algo; según el otro, subjetividad es la
característica del ser que afirma algo. En el primer caso se enfatiza la relación
sujeto/predicado en tanto que en el segundo se apunta al sujeto cognoscente.
Cualquiera sea la lectura, la persona humana está dotada de dignidad en la
medida en que se posiciona siempre como sujeto, jamás como objeto.
La ubjetividad es la trama de percepciones, aspiraciones, memorias, saberes y
sentimientos que nos impulsa y no da una orientación para actuar en el mundo y se
construye manejando la tensión entre ella y los sistemas (económico, social,
político, etc.), es decir, el sujeto debe construirse no a costa de los sistemas sino en
concordancia con ellos.
Las personas y su subjetividad no son un recurso adicional sino un requisito
indispensable del desarrollo, recuerda Güell222. En tanto sujeto, la persona
humana se construye y se autodetermina a sí misma y ya se verán las
consecuencias prácticas de ello.
Tercero, el concepto de persona humana es inseparable de su sociabilidad. La
sociabilidad de la persona humana recupera su carácter esencialmente gregario, ya que
sólo se puede ser persona entre personas.223 Tanto así que una lectura cuidadosa de la
famosa novela de Daniel Defoe lleva a concluir que el criado Viernes no fue otra cosa
que un producto de la imaginación de Róbinson Crusoe, un artificio para crear una
persona, que le permitiese al marinero inglés seguir siendo persona en la isla solitaria.
Esta dimensión requiere que el ser humano reconozca al otro, al “alter”, y al
mismo tiempo requiere ser reconocido por éste como igual, como prójimo 224.
222 Güell P., Subjetividad social y desarrollo humano, 1999, http://www.iigov.org/pnud/bibliote/bib10025.htm 223 Esto está muy bien explicado en el clásico libro de Thomas Friedmann: The Lexus and the Olive Tree, 1999, First Anchor Books, USA, un recuento metafórico de las contradicciones de la globalización. 224 El mandamiento bíblico ya lo enseñaba: “ama a Dios por sobre todas las cosas y al prójimo como a ti mismo”.
161
Estas consideraciones se enmarcan—contemporáneamente—en la racionalidad
comunicativa de J. Habermas, propia de la participación en mundos
normativamente construidos y requeridos de interpretación para su
funcionamiento, de entender al otro, y también en la racionalidad conversacional
de H. Maturana, el entendimiento y el surgimiento del amor mediante el lenguaje y
el diálogo.
Sentimientos colectivos muy comunes en la vida diaria, como el “racismo”, la
“xenofobia”, o frecuentes individualmente, como el “autismo voluntario” y el
“anacoretismo” impiden el surgimiento de la persona humana. Es importante
reflexionar, por ejemplo en América Latina, acerca de la imposibilidad de lograr
un verdadero desarrollo de las comunidades indígenas ancestrales en tanto el resto
de la sociedad nacional las siga considerando como de “segunda clase”, sin
importar sus logros materiales y no materiales, mientras la cultura del “resto” de
la población no cambie sus valores 225. En cambio, la solidaridad (no la caridad)
“hace” personas a los seres humanos.
“Somos verdaderamente solidarios en la medida en que admitimos que el bien de los demás no depende únicamente de ellos, sino también de nosotros, así como nuestro propio bien no es cosa que nos atañe en forma exclusiva sino que en alguna medida depende de otros”226.
Cuarto, el concepto de persona humana supone la trascendencia de ella.
Como lo dice Ferrater Mora227:
“Si la persona no se trascendiera constantemente a sí misma, quedaría siempre dentro de los límites de la individualidad psicofísica y en último término acabaría inmersa en la realidad impersonal de la cosa”.
Por cierto, la trascendencia de la persona deriva directamente de su propia
dimensión espiritual, que impide que ella se agote en su propia experiencia vital,
proyectándose en el tiempo y en el espacio, a través, por ejemplo, del “carisma”.
225 Me he atrevido a sostener, en el caso chileno, que los mapuches, la principal etnia pre-española, jamás llegarán a ser desarrollados en Chile, no importa cuán alto pueda ser su nivel de ingreso, de educación y de acceso a la tecnología. Serán desarrollados, es decir, serán “personas humanas” dentro de sus propias comunidades eso sí, pero no en la sociedad chilena, a menos que ésta cambie sus valores, elimine el racismo y el clasismo. Ello porque el ser persona no es un resultado totalmente endógeno, tiene un fuerte componente de exogeneidad, de actitudes “del otro”. 226 Aylwin P., “Los desafíos éticos del desarrollo”, C. Parker (ed.) Ética, democracia y desarrollo humano, 1998:50, CERC/UAHC, LOM Ediciones, Santiago de Chile 227 Ferrater Mora J., Diccionario de Filosofía Abreviado, 2000:285, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, Argentina
162
La trascendencia nos hace radicar en la memoria y en el amor de los otros y
permite construir historia individual y colectiva.
Para conectar con el desarrollo estas consideraciones fundamentales acerca de la
persona humana como centro de la vida social hay que volver a la dimensión de
subjetividad y a su expresión concreta: la persona como sujeto que se autodefine y
se autodetermina.
Indispensable para ello es que la persona sea libre, que tenga la posibilidad real de
ejercer el libre albedrío.
La libertad es el fin primordial del desarrollo, pero también su principal medio
para alcanzarlo. Es decir, la expansión de la libertad se logra con más libertades228.
Ellas pueden calificarse de dos maneras distintas de acuerdo con el papel que
juegan: constitutivas o instrumentales.
Las libertades constitutivas son las libertades básicas individuales que constituyen
el fin del desarrollo229, porque refieren al enriquecimiento de la vida humana, en
tanto que las libertades instrumentales son aquellas que contribuyen directa o
indirectamente a la libertad general de las personas, puesto que la libertad no es
sólo es el fin del desarrollo sino también su principal medio.
No se puede alcanzar un estado de verdadero desarrollo si las personas humanas y
las asociaciones naturales de personas (comunidades y/o sociedades, de acuerdo a
la clásica distinción de Thoënis) no disponen—a título individual y colectivo—de
una libertad y autonomía suficiente para elegir sus propios fines (objetivos) y los
medios para alcanzarlos.
228 González Tellez S., El desarrollo humano como espacio de encuentro nacional, 2004, http://www. pnud.org.ve/temas/desarrollo.asp 229 La opinión de este autor, difiere de la citada de Silverio González Téllez en un matiz relacionado con la cuestión finalista o instrumental de la libertad
163
Descentralización es un concepto “difuso y confuso” como este mismo autor lo
definiese años atrás230, que se despliega en la práctica en varios planos que deben
ser identificados.
La descentralización—en el ámbito del Estado—puede ser: funcional, territorial,
política, en todos los casos requiriendo la existencia de una organización poseedora
de personalidad jurídica propia, recursos propios y normas propias de
funcionamiento. En su primera dimensión, la organización descentralizada sólo
puede realizar actividades específicamente definidas y restringidas a un ámbito
sectorial dado (p. ej., una empresa pública de generación de energía
hidroeléctrica); en su segunda dimensión, la organización descentralizada opera en
campos múltiples, pero su acción queda estrictamente delimitada por una
demarcación territorial (como es el caso de los “gobiernos” regionales en Chile231),
en tanto que en la tercera, la organización se genera a sí misma mediante procesos
políticos democráticos, como es el caso de numerosas entidades sociales cuyos
cargos son dirimidos de tal manera.
Más aún, en la práctica estas tres formas puras de descentralización se combinan
por pares generando formas mixtas de entre las cuales la de mayor interés en el
contexto de este documento es la descentralización político/territorial, es decir
mostrando órganos que surgen de procesos políticos electorales y que se encargan
de funciones múltiples en un territorio dado. La descentralización financiera puede
considerarse como una cuarta e indispensable dimensión, estrictamente
instrumental.
El, por así decirlo, “llamado a escena de la descentralización”, hecho desde un
punto de vista teleológico, tiene una inseparable compañía en otro llamado a
escena, ciertamente instrumental, representado por la inevitabilidad de la
descentralización en la globalización y en la sociedad contemporánea. Recuérdense
las cuatro fuerzas presentes en la globalización que presionan y tienden a generar
escenarios propicios a la instalación de sistemas decisionales descentralizados. 230 Boisier S., “La descentralización: un tema difuso y confuso”, 1991, Dieter Nohlen (ed.), Descentralización política y consolidación democrática (Europa-América del Sur), Síntesis/Editorial, Caracas, Venezuela 231 Aunque sobre ello hay mucho que discutir.
164
Estas cuatro fuerzas inductoras de mayor descentralización confluyen en una
pregunta y en su respuesta lógica: ¿se puede ser competitivo en la globalización
con estructuras decisionales centralizadas? Evidentemente no.
Sin embargo existe una dialéctica centralización/descentralización inmersa en la
globalización.
En efecto, como se ha indicado, la globalización contiene fuerzas que empujan la
descentralización en todos los ámbitos decisionales, contrariamente a la visión
simplista de ella que presupone la supremacía total de fuerzas homogeneizantes y
centralizadoras y concentradoras232. La dialéctica surge al contraponer estas
fuerzas con otra, ni más ni menos, la cultura, entendida tanto en un sentido lato
como en un sentido político y administrativo, cultura que al menos en América
Latina contiene fuerzas que buscan mantener el statu quo centralista y
dependiente. Romper esta dialéctica en una síntesis que favorezca la autonomía
personal y colectiva no es tarea fácil, como una simple mirada al panorama
descentralizador (en América Latina) permite constatar.
¿Por qué se coloca tanto énfasis en la necesidad de que tanto el individuo como la
colectividad local sean los sujetos que intervienen sobre los procesos de cambio
social local a fin de direccionarlos y acelerarlos? ¿Por qué no seguir dejando tal
responsabilidad en manos del Estado?
La respuesta a tales interrogantes lleva la cuestión directamente al campo del
pensamiento complejo, del paradigma de la complejidad, y por tanto se articula
con la contemporaneidad.
232 Hay que tener cuidado con las palabras. En la globalización y particularmente en el ámbito de la producción manufacturera coexisten procesos de descentramiento (segmentos de una cadena de valor que son remitidos a territorios periféricos) con procesos de concentración (otros eslabones de la cadena que, contrariamente al caso anterior, se mantienen en territorios centrales) y con procesos y estructuras tanto descentralizadas como centralizadas, ambas desde el punto de vista de la toma de decisiones. Por algo es que se afirma que la globalización es una matriz de alta complejidad.
165
Edgar Morin233 afirma que el paradigma de la complejidad contiene tres
principios: el dialógico, el de recursividad, y el hologramétrico. Este último, de raíz
aristotélica, postula que así como la parte está en el todo, el todo también está en la
parte, un principio que resulta fundamental para justificar una especie de moral
cívica, un envolvimiento de la persona en el manejo de los asuntos territoriales. Es
muy simple: lo obvio es que toda persona humana está en un (o en su) territorio, ya
que no somos seres levitantes; lo que puede no ser tan obvio es que el territorio está
en la persona en el sentido de que la realización del proyecto individual de vida de
cada persona depende fuertemente de la suerte del territorio (tanto más cierto ello
al observar que el territorio del cual se habla es el territorio de la cotidianeidad,
del día a día, relativamente pequeño siempre) y por tanto es de interés de cada uno
(y de todos) que al territorio “le vaya bien” ya que entonces la probabilidad de
materializar el proyecto personal aumenta pari passu al éxito del lugar.
Cuando las personas y comunidades toman en sus manos el control de su propio
futuro—ahora, en la globalización o en la contemporaneidad—surgen con fuerza
dos conceptos operacionales: asociatividad, y velocidad.
Hay que tomar nota que la enorme mayoría de los territorios, relevantes,
organizados, no meros recortes en el mapa, son territorios justamente proxémicos,
de la cotidianeidad, casi íntimos mirados desde fuera del globo terráqueo; son, de
hecho, territorios de pequeño tamaño, más parecidos al antiguo concepto francés
de pays que al concepto moderno de región234; por otro lado, una vastísima
mayoría de los establecimientos productivos a lo largo y ancho de todo el mundo,
clasifica como micro y pequeñas empresas. Según Alburquerque235 en promedio y
considerando 11 países de América Latina236, el estrato de la micro y pequeña
empresa (hasta 50 personas ocupadas) representa el 96 % del número de
233 Morin E., Introducción al pensamiento complejo, 1994, GEDISA, Barcelona, España 234 Dos observaciones al respecto. Una, los mejores ejemplos de desarrollo amplio y acelerado en las últimas décadas son Finlandia e Irlanda en Europa, Taiwán y Corea del Sur en Asia y, en principio, Costa Rica en América Latina, todos ellos de pequeño tamaño, con lo cual a la “hermosura” reclamada por Schumpeter habría que agregar la conveniencia para el desarrollo, algo que Peter Drucker ha hecho notar. Segunda, el gobierno francés valoriza y estimula mediante políticas, a los “pays” de Francia y a su asociatividad. Véase el libro Les pays de N. Portier, DATAR, Documentation Française, 2002, Paris. 235 Alburquerque, F., Guía para agentes. Desarrollo Económico Territorial, 2001:29, Instituto de Desarrollo Regional, F.U., Sevilla, España 236 Incluyendo grandes países como Argentina, Brasil y México así como dos pequeños, Costa Rica y Panamá.
166
establecimientos y el 57 % del empleo. Para estos dos segmentos del mundo real se
puede parafrasear a Churchill: asociarse o morir.
Como se ha dicho, lo que puede complicar la existencia y dificultar el éxito en la
globalización no es el tamaño sino la soledad.
Pero siendo la asociatividad vital para la inserción exitosa de la MIYPIME en la
globalización, el partenariado237 no lo es menos para articulaciones virtuosas entre
el Estado (en todos sus niveles geográficos) y la sociedad civil ni tampoco es una
necesidad menor para los propios territorios en la “nueva geografía” dictada por
la lógica de ordenamiento territorial del capitalismo tecnológico (globalización).
Como se comentó más atrás, surge con fuerza una nueva geografía, física sí, pero
principalmente virtual, dando origen a asociaciones de territorios contiguos o nó,
regiones pivotales, asociativas y virtuales, en la lexicografía introducida por este
autor y documentada en la práctica por Wong238 .
Por otro lado y como ya es de sobra entendido, la velocidad para avizorar los
cambios en el entorno, para detectar oportunidades y para tomar decisiones
resulta clave en una globalización que parece girar y avanzar (la figura implícita,
un espiral, no es una casualidad) a una velocidad exponencial. Y ello es igualmente
válido para individuos, organizaciones y territorios.
Ambos asuntos, asociatividad239 y velocidad requieren flexibilidad estructural.
Personas y organizaciones y territorios anquilosados y burocráticos están
destinados al estancamiento o a desaparecer. Incluso la geografía política de los
países ya no puede ser el resultado rígido e inmutable de la arbitrariedad de los
237 Galicismo de uso común 238 Boisier S., “Crisis y alternativas en los procesos de regionalización”, 1994, Revista de la CEPAL # 52, Santiago de Chile, y Wong Pablo, “Globalización y virtualización de la economía: impactos territoriales”, 2004, P. Vergara y H. von Baer (eds.), op.cit. 239 El economista colombiano Zoilo Pallares Villegas ha publicado un notable libro: Asociatividad empresarial. Estrategia para la competitividad, 2004, Fondo Editorial Nueva Empresa, Bogotá, Colombia. Este libro, a mi entender, es una de las mejores argumentaciones que conozco sobre la necesidad de la asociatividad en la globalización.
167
cartógrafos del Estado; ahora debe ser flexible y sintonizarse con los
requerimientos espaciales de la globalización.240
Estas consideraciones reclaman un nuevo “contrato social” entre el Estado y la
sociedad civil, con un nuevo esquema de distribución de responsabilidades sociales
que coloque a la sociedad civil como el principal agente del proceso de cambio
social, asociada a un Estado con un papel proactivo, no sólo interviniendo
compensatoriamente. Como se dijo, el principal propósito de este “partenariado”
es optimizar la intervención de la sociedad sobre los procesos de cambio de su
territorio, crecimiento y desarrollo.
Es importante colocar esta propuesta doctrinaria en el contexto de la sociedad del
conocimiento, una expresión usada correctamente para describir un contexto en el
cual el crecimiento económico depende cada vez más del conocimiento y en que el
bienestar (individual y colectivo) depende cada vez más de valores. Emerge la
intangibilidad y la subjetividad tanto de causas como de efectos en perfecta
recursividad y entender ello supone la creación de nuevos marcos cognitivos, que
deben ser en lo posible socializados—como lo sugiere Yehetzel Dror—aunque el
conocimiento difícilmente perderá por completo su estructura piramidal y
jerárquica.
Siempre se requiere un marco cognitivo dinámico (abierto al cambio permanente)
y anticipatorio ya que siendo el desarrollo un estado del futuro no se le puede soñar
ni construir con categorías intelectuales del pasado, ni siquiera de ayer.
Conocimiento colectivo (difuso, distribuido) para saber qué cambios se requieren,
entendimiento de su estructura y dinámica, poder político para hacer tales
cambios posibles a una velocidad socialmente admitida, y conciencia de que el
conocimiento y el poder son dos caras de una misma moneda, son elementos que
configuran un marco de acción potencialmente exitoso.
240 Por ello es razonable la demanda de varias provincias chilenas que reclaman por una nueva estructura regional, pero al mismo tiempo hay que ser imaginativo para “no tirar el agua sucia con el bebé”.
168
El cuadro siguiente muestra de forma sintética los dos tipos de conocimientos que
se requieren, conocimiento estructural y conocimiento funcional.
TIPOS DE CONOCIMIENTO PARA LA ACCIÓN TERRITORIAL
CONOCIMIENTOESTRUCTURAL
DEBEMOS ENTENDER QUE TODO TERRITORIO O REGIÓN ES UN SISTEMA, QUE ES ADEMÁS UN SISTEMA ABIERTO Y QUE POR
AÑADIDURA ES UN SISTEMA COMPLEJO.
ESTO SIGNIFICA QUE SE REQUIEREN VERDADEROS CAMBIOS MENTALES
PARA ANALIZAR Y PARA INTERVENIR EN UN TERRITORIO
.TENEMOS QUE APRENDER ANÁLISIS DE
SISTEMAS Y TENEMOS QUE PENSAR EN TÉRMINOS DEL PARADIGMA DE
LA COMPLEJIDAD.
CONOCIMIENTOFUNCIONAL
TENEMOS QUE ENTENDER CUÁL ES LA ESTRUCTURA ACTUAL (EN LA
GLOBALIZACIÓN) DE LOS PROCESOS DE CAMBIO EN EL
TERRITORIO.HAY QUE CONOCER EL NUEVO ENTORNO (CÓMO SE INSERTA UN
TERRITORIO EN SU MEDIO EXTERNO) Y EL NUEVO INTERNO
(CUÁLES SON HOY LOS FACTORES CAUSALES DEL CRECIMIENTO
ECONÓMICO Y DEL DESARROLLO SOCIETAL). SIENDO EL PRIMERO
EXÓGENO Y EL SEGUNDO ENDÓGENO, HAY QUE TOMAR NOTA DE LOS CAMBIOS REQUERIDOS EN
HACER GOBIERNO.
Ambos bloques cognitivos tienen como finalidad ayudar a responder más
certeramente a las dos preguntas básicas en este caso: de qué depende (y por tanto
sobre qué se interviene) el crecimiento económico de un área y de qué depende (y
por tanto sobre qué se interviene) el desarrollo de ella. El conocimiento
denominado como estructural está encima de la mesa, por así decirlo, pero hay que
usarlo y para ello debe ser introducido primeramente en la mente de las personas
en general y de los dirigentes políticos y de los técnicos en particular; se trata de un
cambio mental de paradigma y de epistemología.
El conocimiento funcional está en pleno proceso de construcción en una tarea que
compromete a un vasto conjunto de especialistas en todo el mundo y por tanto el
potencial usuario debe tener una mentalidad muy abierta a la literatura de última
generación, tanto en el papel como en la web, y una disposición al cambio, a la
trasgresión y a la heterodoxia.
Se puede concluir que ha sido posible establecer una cadena del desarrollo
humanista con una estructura y secuencia lógica mediante los siguientes eslabones:
169
el ser humano y su devenir en persona como objetivo del desarrollo
la subjetividad como atributo esencial de la persona humana
la libertad como capacidad efectiva para ser sujeto
la descentralización como estructura de organización de la sociedad
el conocimiento contemporáneo como fundamento de toda intervención
el desarrollo como emergencia de sistemas territoriales complejos
la persona humana como fin en sí misma y como beneficiaria.
Es un posible reencuentro de la tradición aristotélica-tomista con el pensamiento
contemporáneo. Ojala pudiese servir este esfuerzo para mejorar la capacidad
social para fomentar el desarrollo, acercándose, quizás, a reemplazar la búsqueda
absoluta de logros materiales por otros de tipo inmaterial, como lo postulaba
Lebret, entre otros, o como se planteaba a sí mismo aquél pequeño país citado por
Joseph Stiglitz y cuyas autoridades proponían maximizar la Felicidad Nacional
Bruta241.
Un sociólogo escribía hace pocos años y con toda razón:
241 Esto fue citado por Stiglitz en su presentación en el IV Encuentro Internacional de Economistas sobre Globalización y Problemas del Desarrollo (La Habana, Cuba, 11/02/2002) sin identificar sin embargo al país en cuestión, que parece ser Holanda, ni más ni menos.
170
“La propia crisis de las epistemologías positivistas y cientifistas, la emergencia del nuevo paradigma de la complejidad, el reconocimiento de que el conocimiento exacto sólo tiene un estrecho ámbito de validez, deja el terreno abonado para reconsiderar la intervención de los valores y por tanto de la ética incluso en el corazón de los marcos teóricos y epistemológicos de la ciencia”242.
Finalmente hay que sostener la importancia de ocuparse del territorio y del futuro,
ya que según Woody Allen, lo más probable es que pasemos allí gran parte del
tiempo de vida que nos queda.
DESARROLLO(para las personas)
TERRITORIOORGANIZADO(por las personas)
DISTRIBUCIÓNDEL PODER
(entre las personas)
FINALMENTE, EL DESARROLLO ES UN PROCESOTERRITORIAL Y AUTÓNOMO, EJECUTADO
POR LAS PERSONAS EN SU LUGAR.
EL DESARROLLO ES UNA PROPUESTA HUMANISTA.
BIBLIOGRAFÍA RECIENTE DEL AUTOR
El desarrollo en su lugar, 2003, Instituto de Geografía, Universidad Católica de Chile, Serie
GEOLIBROS, Santiago de Chile
Conversaciones sociales y desarrollo regional, 2000, Editorial de la Universidad de Talca,
Talca, Chile
Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial, 1999, CEPAL, Santiago de Chile
242 Parker, C. (ed.), op.cit
171
¿Hay espacio para el desarrollo local en la globalización?”, 2005, Revista de la CEPAL, # 86
Santiago de Chile
“Una (re)visión heterodoxa del desarrollo (territorial): un imperativo categórico”, Revista
Territorios, 10-11, 2004, CIDER, Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia; Estudios Sociales,
vol. xii, # 23, 2004, CIAD, Hermosillo, Sonora, México
“¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?”, Revista Ciudad y Territorio. Estudios
Territoriales, vol. xxxv, # 138, 2003, MINFOM, Madrid, España; F, Giraldo (ed.) Ciudad y
complejidad, Colección Creación Humana, 2003, Bogotá, Colombia; Revista Redes, vol.8. # 1, 2003,
Universidade de Santa Cruz do Sul, R.G., Brasil; P. Vergara (Coordenador): Desenvolvimento
Endógeno. Um novo paradigma para a gestão local e regional, 2004, Fortaleza, Brasil.
“What if Development is really the Emergence of a System?” en América Latina con razón y
corazón, Francisco Rodriguez (ed.), CESLA, 2003, Centro de Estudios Latinoamericanos,
Universidad de Varsovia, Polonia
“Knowledge Society, Social Knowledge and Territorial Management”, Regional Development
Studies, vol.9, 2003, UNCRD, Nagoya, Japan
“Crónica de una muerte frustrada”, Revista LIDER, # 11, 2003, CEDER, Universidad de
Los Lagos, Osorno, Chile
“Sociedad del conocimiento, conocimiento social y gestión territorial”, P. Vergara y H. von
Baer (eds.): En la frontera del desarrollo endógeno, 2004, Universidad de La Frontera, Temuco,
Chile; Revista del CESLA, # 4, 2002, Centro de Estudios Latinoamericanos, Universidad de
Varsovia, Warszawa, Poland
“Desarrollo (local): ¿de qué estamos hablando?”, A. Vázquez Barquero y O. Madoery
(comps.): Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local, 2001,
HomoSapiens Ediciones, Buenos Aires, Argentina
“La doctrina (oculta) de la descentralización chilena”, 2004, MIDEPLAN, Desarrollo
Regional: Balance de una década de gobiernos regionales, Santiago de Chile
GLOBALIZACIÓN, INTEGRACIÓN SUPRANACIONAL Y PROCESOS
TERRITORIALES LOCALES: ¿HAY SINCRONÍA?
Abstract
Este documento trata de responder a la pregunta del título, tarea nada de fácil, como es posible entrever. Será necesario, como primera cuestión, dejar en claro
172
que se entenderá por “globalización” en este contexto; en segundo lugar habrá que develar las relaciones entre el proceso de la globalización y el territorio, en general, asunto para algunos ambiguo o resuelto falsamente mediante la “muerte” del territorio y de la geografía; en tercer lugar será necesario establecer si algo como el “crecimiento local” o “desarrollo local” pertenecen a la lógica globalizadora, aclarando de paso las diversas interpretaciones de los conceptos para, por ultimo examinar las contribuciones—si las hubiera—de los procesos locales a la globalización, al funcionamiento de bloques supranacionales (como el MERCOSUR por ejemplo), a la competitividad y al desarrollo como tal.
Globalización: ¿una Caja de Pandora?
Globalización es un tema importante en la discusión sobre la naturaleza del orden
internacional post guerra fría. No se trata de un concepto ligado a una teoría
claramente articulada, pero se transformó, de todos modos, en una metáfora
poderosa para describir numerosos procesos universales en curso. Desde nuestro
punto de vista una característica relevante de la globalización reside en las
múltiples dialécticas que ella provoca, por ejemplo, en la geografía política, al
generar diacrónicamente fuerzas que apuntan a la creación de cuasi-Estados
supranacionales y cuasi-Estados subnacionales, o en la modificación de la
geografía locacional de la industria manufacturera, poniendo frente a frente la
creación de un único espacio de mercado global y un enorme abanico de lugares
productivos discontinuos en la superficie terráquea. La primera y específica
dialéctica macro produce una suerte de esquizofrenia micro en los individuos al
tensionarlos entre la necesidad de ser universal y la simultánea necesidad de ser
local, en tanto que la segunda da lugar a un modo de producción en red, a una
geografía física y económica discontinua, en el plano de la producción
manufacturera.
Como ya es bien sabido, existen por lo menos dos maneras de referirse a la
globalización: una metafórica y otra más científica, lo cual no niega el carácter
científico que puede tener toda metáfora, sólo que ella es siempre circunloquial y a
veces hay que descubrir la verdad oculta o disimulada en el lenguaje. En la
perspectiva metafórica, N. García Canclini se ha referido magistralmente a la
globalización como “un objeto cultural no identificado”, Z. Bauman lo hace
apuntando a ella como “un fetiche, un conjuro mágico, una llave destinada a abrir
173
todas las puertas a todos los misterios presentes y pasados”, S. Boisier, a partir del
cineasta Luis Buñuel se ha referido a ella como “un oscuro objeto de deseo” y como
“el discreto encanto de la burguesía” y, nuevamente, García Canclini ha sostenido
que “todo lo que no es culpa de la Corriente del Niño, es culpa de la globalización”,
frase lapidaria y ciertamente bien humorada.
Como es conocido, ya el mundo se encuentra dividido entre los anti y los pro
globalización, más radicales los primeros y con líderes emblemáticos como M.
Bové o I. Ramonet y más conservadores los segundos, cuyos líderes son
organizacionales, principalmente, Banco Mundial, Fondo Monetario, OMC. Los
primeros quieren tapar el sol con una mano y los segundos quieren imponer un
marco ideológico y político mal llamado Consenso de Washington. Hay mucho de
folklore, mucho desconocimiento, y mucho autoritarismo en todo este espectro.
Desde un punto de vista estructural, propio de una visión más científica, y en el
espacio disponible ahora, sólo cabe aclarar—quizás si lo más importante—que el
término “globalización” es un descriptor de la actual fase tecnocognitiva del
desarrollo del capitalismo, y como tal, se trata, la globalización, de algo incrustado
en la lógica del sistema capitalista, mucho más allá de cualquier simplista
presunción sobre la “maldad” o “perversidad” de personas específicas:
especuladores como G. Soros, intelectuales como G. Stiglitz, tecnoindustriales
como B. Gates, políticos como G. Bush, T. Blair o J. Chirac, o, muy modestamente,
intelectuales de variado pelaje.
Como cualquiera sabe, el sistema de relaciones sociales de producción llamado
“capitalismo”--que es eso precisamente y no una ideología-- nace en la Europa del
Siglo XVI, se asienta en Holanda principalmente como capitalismo comercial y en
Inglaterra del Siglo XVIII bajo una modalidad igualmente “comercial” pero que
más adelante y al amparo de la Revolución Industrial abrirá espacio a una
modalidad precisamente “industrial”, la que a su vez se abrirá para dar cabida a
una modalidad “financiera”, la que, finalmente, parafraseando a Francis
Fukuyama, entrará al fin de la historia mostrándose como una modalidad
“tecnocognitiva”, cada una de estas etapas o modalidades coexistiendo con las
otras, pero mostrando la hegemonía de una de ellas. La característica central de la
etapa tecnocognitiva del capitalismo está dada por la simultaneidad de dos
174
fenómenos, que pueden imaginarse como dos curvas en un cuadrante: primero, un
ciclo de vida cada vez más corto para cada generación de productos y, segundo, un
costo en investigación y desarrollo cada vez mayor para pasar del producto de
generación “n” al de generación “n+1”. Una curva exponencialmente decreciente y
otra exponencialmente creciente. Por cierto, la velocidad de generación de nuevo
conocimiento se encuentra detrás.
El sistema capitalista, como cualquier sistema biológico o social, posee un
imperativo más que “kantianamente” categórico: su reproducción permanente.
Para ello debe recuperar a la mayor velocidad posible los recursos gastados en
invención, diseño, fabricación y comercialización del producto de generación
“n+1” y frente a tal exigencia el sistema no tolera ni tolerará fronteras, aduanas,
aranceles, prohibiciones ni mecanismos que entraben el comercio; el sistema
requiere un espacio único de mercadeo243. A la luz de este argumento se entiende la
frenética carrera por firmar acuerdos de variada naturaleza entre países y se
comprende qué es lo que quiere decir la CEPAL cuando habla del “regionalismo
abierto”, un juego practicado con entusiasmo por Chile por ejemplo, que como
economía pequeña, debe hacer apuestas en todas las mesas de la sala de juego de
esta suerte de Casino Mundial.
A manera de síntesis cabe señalar que la apertura externa, quizás si la
manifestación más visible de la globalización, obliga a países y regiones a utilizar
dicha apertura para colocar sus productos transables en dos nichos del comercio
internacional: el nicho de la modernidad de lo transado y el nicho de la
competitividad de lo transado244. Obsérvese, de paso, que “modernidad
productiva” es algo intrínsecamente asociado a “innovación”, que a su vez ahora se
liga más y más al territorio, lo mismo que “competitividad”.
Globalización y territorio configuran un par sobre cuya existencia misma hay
posiciones encontradas, entre quienes sostienen que la globalización devalúa el
territorio y los que sostienen, por el contrario, una revalorización territorial en
243 Y, paradojalmente, como se verá, múltiples espacios de producción. Naturalmente que la lógica del sistema no coincide plenamente en el corto plazo con la lógica de defensa de las economías nacionales, pero es fácil adivinar cuál será el contendor que impondrá su modo de organización del mundo. 244 Véase el excelente estudio de Iván Silva: Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en América Latina, 2003, ILPES/CEPAL, Serie Gestión Pública, Santiago de Chile
175
ella. Según James Simmies245, los especialistas en esta materia tienden a agruparse
entre aquellos preocupados por los papeles cada vez más significativos
desempeñados por las grandes corporaciones y aquellos interesados en las
empresas más pequeñas, y ambos, con las causas de la aglomeración espacial de las
actividades económicas innovadoras.
Un lado del argumento, sostenido por ejemplo, por Froebel, Heinrichs y Kreye,
Henderson y Castells, Amin y Robins es que ha surgido una economía global
dominada por grandes corporaciones transnacionales. Las decisiones de ellas
acerca de dónde ubicar actividades tales como las productivas o de I&D
determinan en gran medida qué tipo de actividad económica se aglomera en qué
lugar. Así, el territorio se transforma en una suerte de “variable dependiente” en
la función de crecimiento innovador.
Otro lado del argumento, representado por ejemplo, por Piore y Sabel, Porter,
Scott y Storper, Stöhr, Vázquez-Barquero, Garofoli, Cuadrado-Roura y muchos
especialistas latinoamericanos—este autor entre ellos--y del Tercer Mundo en
general, es que los lugares y localidades están siendo más, y no menos importantes
en su contribución a la innovación y a la alta tecnología.
Los “globalizadores” se apoyan en el hecho evidente de que una fracción
importante del capital se está concentrando y centralizando a nivel de la economía
internacional y hay abundantes datos que confirman este hecho. Se sigue de este
tipo de línea argumental que las localidades, regiones, e incluso países, están siendo
“re-diseñados” de acuerdo a la economía global y a sus principales actores: las
corporaciones transnacionales. Los “localistas” se apoyan en una supuesta
reacción del consumo frente a la homogeneización de los bienes y servicios
transados y a la respuesta de una parte de las empresas vía la “especialización
flexible”, una estrategia de permanente innovación que trata de acomodarse al
cambio incesante, en vez de tratar de controlarlo. Especialización flexible que va
de la mano con escalas pequeñas de producción y con la necesidad del
“aprendizaje colectivo”, fuertemente facilitado por la cercanía geográfica, de aquí
en parte, la revalorización del territorio.
245 Simmies J. “Innovation, Networks and Learning Regions?”, Regional Policy and Development # 18, 1997, RSA, J. Kingsley Publishers, London
176
Es un hecho que ambos argumentos comparten la verdad. La globalización afecta
el tamaño (e inevitablemente la localización) de las unidades productivas de dos
maneras opuestas y simultáneas. Las economías de escala respaldan el gran
tamaño y la concentración territorial en tanto que las economías de flexibilidad
mostradas por Storper246, y de diferenciación, respaldan el pequeño tamaño y la
dispersión, pero como el pequeño tamaño aislado tiene una alta probabilidad de
fracaso, estas economías empujan también la conformación de NID’s (New
Industrial Districts o Nuevos Distritos Industriales).
Desde otro punto de vista, se pueden anotar por lo menos tres argumentos que
avalan la tesis de una revalorización del territorio, precisamente en el contexto de
la globalización.
Comencemos por un argumento sociológico. Como lo señalara alguna vez Edgar
Morin, la modernidad generó en el hombre una metástasis del ego, que lo ha
llevado a creer en una nueva ciudadanía para él, la de “ciudadano del mundo”,
desprovisto de cualquier lazo atávico que lo identificase con su “terruño”, chico o
grande. “I´ Been Moved”, la conocida interpretación de la sigla IBM es una
expresión de esta vanidad (de no ser de aquí ni ser de allá ni tener edad ni color de
identidad, como en la canción del cantautor argentino Facundo Cabral) porque
por el contrario, la mayoría de nosotros ni siquiera somos “ciudadanos nacionales”
(salvo en la acepción jurídica de ello). Somos, en la generalidad de los casos,
“ciudadanos locales”, viajeros de la proximidad, habitantes de lo cotidiano.
Bastaría hacer una pequeña investigación empírica para mostrar que la
abrumadora mayoría de la gente hace uso de su tiempo de vida en un espacio
geográfico que, imaginariamente, no supera el área de un círculo de no más de 500
Kms. de radio. Allí vive, forma familia, trabaja, obtiene educación y salud, allí se
recrea y generalmente termina por ser enterrado en ese mismo espacio, que es el
territorio de la cotidianeidad. Es fácil inferir que para cualquier individuo, la
realización de su proyecto individual de vida depende críticamente de lo que
acontezca a lo largo del tiempo en su entorno cotidiano. Por tanto para todos es de
246 Storper M., The Regional World, 1997, The Guilford Press, London
177
vital importancia que al entorno cotidiano “le vaya bien” ya que así la
probabilidad de tener éxito en el proyecto individual de vida aumenta, in situ.
Razón demás para envolverse como ciudadano en la gestión de su propio
territorio. Obsérvese que un argumento semejante es válido para las PyMES.
Obsérvese también el uso de la “recursividad” sistémica en este argumento, de tal
manera que causas y efectos se trastocan en el tiempo.
Desde el punto de vista tecno-económico, la valorización del territorio es clara e
importantísima. Uno de los efectos más importantes de la Revolución Científica y
Tecnológica es, vía micro-electrónica y otros mecanismos, permitir la
segmentación funcional y territorial de los procesos productivos sin pérdida de
eficacia ni de rentabilidad. Esta es una cuestión clave ya que al ser posible
desagregar un proceso productivo en partes componentes, para localizar dichas
partes en diferentes lugares discontinuos en el globo, la firma (ahora casi un
“holding”) debe examinar cuidadosamente las características de cada lugar para
que la “apuesta” tenga un resultado positivo. ¡El territorio puede hacer la
diferencia entre el éxito y el fracaso en el modo de producción post fordista, en red,
o como se llame! Por ello es que la globalización exige ahora finos análisis
sociales—aparte de económicos y tecnológicos-- de los múltiples territorios de
producción.
No hay que confundir entonces la inevitable desnacionalización industrial
comentada por Robert Reich247, ex - Secretario del Trabajo de los Estados Unidos,
con una devaluación del territorio. Se trata de dos cuestiones distintas.
Desde el punto de vista cultural e identitario el territorio también se valoriza, eso
sí, dentro de una dialéctica globalizadora producida por la confrontación entre las
tendencias homogeneizadoras tanto tecnológicas como culturales y la defensa del
ser individual y colectivo. ¿Quién se quedaría impávido ante una pérdida
completa de la identidad, reemplazada por una alienación total? ¿Quién vería con
indiferencia la pérdida de la nacionalidad a favor de una imaginaria ciudadanía
corporativa? ¿Quién preferiría ser “ciudadano de la Coca-Cola o de la
247 Reich R., El trabajo de las naciones. Hacia el capitalismo del Siglo XXI, Javier Vergara, Editor S.A, 1993, Buenos Aires, Argentina
178
Mitsubishi” en vez de ser chileno, o argentino, por ejemplo? Entre la alienación
total y la marginación completa surge el sincretismo y la cultura “híbrida” de
García Canclini. Al contrario de lo que sostiene Bauman ser local en un mundo
globalizado no es una señal de penuria y degradación social. La síntesis se
encuentra más bien en el neologismo de Robertson: glocal: piensa global y actúa
local (para la empresa) y piensa local y actúa global (para el territorio). Si
Aristóteles nos recuerda que el hombre es un “animal político”, no es menos cierto
que es primariamente un “animal territorial” y tal característica de la persona
humana aflora con fuerza en la contemporaneidad. Por algo el exilio es
considerado como una pena extrema. Si alguien todavía tiene dudas acerca de
nuestra irrenunciable naturaleza de “animal territorial”, puede preguntar a judíos
y palestinos si acaso el territorio “importa” o no.
Pero las vinculaciones entre globalización y territorio no se agotan en las
cuestiones recién mencionadas.
El conocimiento, bien se sabe, es quizás si el eje central de la globalización o de la
fase tecnocognitiva del capitalismo y de la paulatina conformación de una
“sociedad del conocimiento”. Ahora sabemos que existen nuevas y complejas
articulaciones entre conocimiento y territorio, que incluyen temas como
innovación y territorio, aprendizaje colectivo, conocimiento tácito y codificado,
surgimiento de regiones “cognitivas”, amplia categoría que incluye nociones tales
como regiones aprendedoras, regiones inteligentes, medios innovadores, etc.248
La conclusión de esta sección es doble: la globalización corresponde a una fase del
desarrollo del capitalismo y como tal, su conducta es una conducta sistémica que
opera por encima de las voluntades individuales o colectivas, pero tal característica
no la hace ingobernable; el territorio juega en la globalización o en esta etapa del
capitalismo, un papel más importante que en el pasado. No hay que confundir el
territorio con la distancia, ni la geografía con el mapa. Con toda razón, Gregory
Bateson decía: “el nombre no es la cosa nombrada ni el mapa es el territorio”.
Desarrollo local: ¿hay algo detrás de la tautología? 248 Boisier S., “Knowledge Society, Social Knowledge, and Territorial Management”, Regional Development Studies vol. 9, 2003, UNCRD, Nagoya, Japan y también del mismo autor: El lenguaje emergente en desarrollo territorial, 2002, policopiado, Santiago de Chile
179
El vocablo “desarrollo” denota un concepto que tiene completud 249, no necesita
nada más para su cabal entendimiento. En este sentido habría que contradecir a
Bateson diciendo: “el nombre es la cosa nombrada”, para agregar a continuación
que todos los adjetivos que suelen acompañar al sustantivo no hacen sino crear
redundancias. En efecto, como lo veremos enseguida, el desarrollo no puede ser
sino local, de igual modo que no puede ser sino “humano”, o “sustentable”, o
“endógeno”, o lo que se quiera, porque de otro modo, ¿qué entelequia sería?
No es del caso repetir acá largos argumentos que, este autor, entre otros, ha dado
para avalar estas afirmaciones; estas tautologías tienen, probablemente, su origen
en la creciente necesidad de separar aguas entre las nociones de “crecimiento” y de
“desarrollo”250, o a lo sumo, sirven para marcar un énfasis, pero no para hacer
diferenciación.
Hay que hacer justicia retrospectivamente y reconocer la enorme sagacidad de
François Perroux al señalar en aquella frase famosa de 1955 que: “El hecho, burdo
pero sólido, es éste: el crecimiento no aparece en todas partes a la vez; se manifiesta
en puntos o polos de crecimiento, con intensidades variables; se esparce por diversos
canales y con efectos terminales variables para el conjunto de la economía” (énfasis
en el original). Una observación como esta, viniendo de quien viene, debiera ser
suficiente para sostener inequívocamente, que el desarrollo (y obsérvese que
Perroux hablaba del crecimiento, una cuestión mucho más simple que el
desarrollo) es claramente un fenómeno local en un sentido geográfico y también
sistémico, y no nacional en el mismo sentido y que el concepto de desarrollo global
es sólo una abstracción construida sobre promedios. Además, aquello que
usualmente se denomina como “un país desarrollado” rara vez lo es en toda su
área y bien se podría decir que un país desarrollado es aquél que tiene una elevada
proporción de su superficie territorial y de su población en tal condición.
Si el razonamiento puro no fuese suficiente, habría que preguntar a cualquier
interlocutor: ¿es el desarrollo—en su país—un fenómeno homogéneamente 249 “Completud” pareciera ser un sacrilegio lingüístico. Si Octavio Paz la usa (La llama doble, Seix Barral, 1993: 41) cuando dice: “somos seres incompletos y el deseo amoroso es perpetua sed de ´completud´”, todos los simples mortales estamos autorizados a su uso. 250 Véase el trabajo de S. Boisier titulado “Desarrollo (local): ¿de qué estamos hablando?” que forma parte de su libro El desarrollo en su lugar , Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica de Chile, 2003, Santiago de Chile, y publicado además en numerosas revistas académicas.
180
presente a lo largo y ancho del territorio? ¿No? Entonces convengamos en que
hablamos de un fenómeno local, es decir, localizado e incrustado en las
características económicas, técnicas, sociales, y culturales de ese lugar en
particular. De aquí que pueda sostenerse que el desarrollo es un fenómeno
dependiente de la trayectoria 251 e históricamente evolutivo y que, como tal, se inicia
siempre en un lugar (o en varios, pero nunca en todos), siempre como un proceso
endógeno (aunque su base material puede ser considerablemente exógena),
siempre descentralizado, y siempre con una dinámica capilar “de abajo hacia
arriba y hacia los lados”, que terminará por producir, en función de la dialéctica
territorio/función propia de la modernidad, una geografía del desarrollo, rara vez
uniforme, comúnmente con la forma de archipiélago o en el extremo, con la forma
de la dicotomía centro/periferia.
Admitido el carácter territorialmente local(izado) del desarrollo, habría entonces
que preguntar: ¿qué es lo que se quiere decir al emplear la expresión desarrollo
local, más allá de subrayar lo evidente y lo tautológico? ¿Hay algo sustantivamente
rescatable en la expresión en comento? Sí, lo hay.
Una revisión de la literatura hace ver una considerable confusión en torno a este
concepto. Quizás si en parte tendría razón J. Guimaraes252 al comentar que
“desarrollo económico local” describe una práctica sin mucho basamento
teórico…”(en inglés el original). En una rápida busqueda en la literatura resalta
con interés la definición dada por Sergio Buarque253:
“Desarrollo local es un proceso endógeno registrado en pequeñas unidades territoriales y asentamientos humanos capaz de promover el dinamismo económico y la mejoría en la calidad de vida en la población. A pesar de constituir un movimiento de fuerte contenido interno, el desarrollo local está inserto en una realidad más amplia y compleja, con la cual interactúa y de la cual recibe influencias y presiones positivas y negativas. El concepto genérico de desarrollo local puede ser aplicado a diferentes cortes territoriales y asentamientos humanos de pequeña escala, desde la comunidad (…) al municipio e incluso a micro regiones de tamaño reducido. El desarrollo municipal es, por lo tanto, un caso particular de desarrollo local con una
251 Path dependence como se le conoce en inglés. Se trata de un concepto asociado a la irreversibilidad del tiempo, algo propio de la física no newtoniana. 252 Guimaraes J.P., “Local Economic Development: The Limitation of Theory”, B. Helmsing and J. Guimaraes (eds.) Locality, State and Development, 1997, ISS, The Hague, The Netherlands 253 Buarque S., Metodología de Planejamento do Desenvolvimento Local e Municipal Sustentable, 1999, IICA, Recife, Brasil
181
amplitud espacial delimitada por el corte administrativo del municipio” (en portugués el original).
Otras referencias importantes en el tema se encuentran en trabajos de Antonio
Vázquez Barquero, José Arocena, Augusto de Franco, Pierre Muller, Pierre Veltz
y Michel Savy, Francisco Alburquerque, y otros.
La globalización es una matriz tecno-socio-económica de alta complejidad, tanto
por el número de sus elementos como por el número de interacciones y dialécticas
que ella contiene. Como se dijo, parcialmente, es más una metáfora de la
contemporaneidad que una teoría bien establecida. En el campo de las actividades
que requieren economías de escala favorece las fusiones, el gigantismo, la
concentración y la homogeneización. En el campo de las actividades que requieren
economías de la diferenciación favorece la pequeña escala, la producción flexible y
en red, la multi localización y el anclaje territorial. Es en este último sentido que se
abre un espacio para el desarrollo local en la globalización, generando tres
enfoques complementarios sobre el desarrollo local.
Parece posible distinguir a lo menos tres contextos no necesariamente
independientes entre sí que cobijan modalidades diferentes y sustantivas de
desarrollo local, más allá, como se dijo, de su indesmentible dimensión geográfica:
el enfoque del desarrollo local como una matriz de estructuras industriales, el
enfoque del desarrollo local como un proceso endógeno de cambio y, el enfoque del
desarrollo local como empoderamiento de una sociedad local.
El enfoque del desarrollo local como una matriz de estructuras industriales. Paul
Krugman254 habla de la “resurrección de la geografía económica” debido al
reconocimiento de la existencia de rendimientos crecientes, que lleva a un
replanteamiento de las teorías de localización a partir del estudio de las ventajas
económicas de los procesos de aglomeración espacial de los agentes económicos255.
Forma parte también de esta “resurrección” la relectura de Marshall y el
redescubrimiento de los “distritos industriales” y de la “atmósfera industrial”,
254 Krugman P., Geography and Trade, 1991, Leuven University and MIT Press, Cambridge, Mass., USA 255 La revista española Investigaciones Regionales, en el número 4 de 2004, reproduce un notable y relajado e informal diálogo entre Krugman y Fujita acerca de “The new economic geography: Past, present and the future” que merece una atenta lectura.
182
como también hace parte de ella la importancia creciente de garantizar la
“competitividad” global de las actividades industriales, tema claramente asociado
a Porter, así como las evidencias que respaldan la importancia de un “entorno”
territorial facilitador de las innovaciones, a partir de Aydalot.
El enfoque del desarrollo local centrado en la estructura industrial ha cristalizado
en tres corrientes de análisis, de investigación y de diseminación: a) el distrito
industrial “a la italiana”; b) el medio innovador “a la francesa” y; c) el cluster “a la
americana”.
Supongo que todos ya estamos más o menos interiorizados acerca del contenido de
estas corrientes. En el distrito industrial, como se muestra empíricamente en el
Norte de Italia, el elemento central reside en la especialización y en la
“coopetencia”, neologismo inventado para describir una conducta empresarial en
el cual coexiste la cooperación en ciertos eslabones de la cadena de valor y la
competencia en otros. Está suficientemente probado la fuerte base cultural de estas
conductas colectivas y la importancia del capital social256. En el medio innovador,
concepto inventado por el grupo GREMI (Groupe de Recherche Europeén sur les
Milieux Innovateurs), se afirma que el “medio” es un operador colectivo que
reduce los grados estáticos y dinámicos de incertidumbre que enfrentan las firmas
mediante la operación tácita y explícita de interdependencia funcional entre
jugadores (actores) locales, realizando las funciones de investigación, transmisión,
selección, decodificación, transformación y control de información. La noción de
“medio innovador” o entorno local, tiene, según Vásquez Barquero, tres
características: a] en primer lugar, hace referencia a un territorio sin fronteras
precisas pero que forma una unidad que es el lugar en que los actores se
organizan, utilizan los recursos materiales e inmateriales y producen e
intercambian bienes, servicios y comunicaciones; b] los actores locales forman,
además, una red a través de relaciones y contactos, con lo que se establecen los
vínculos de cooperación e interdependencia; c] un entorno local contiene, por
último, procesos de aprendizaje colectivo, que le permiten responder a los cambios
del entorno a través de la movilidad del trabajo en el mercado local, los
intercambios de tecnología de producto, proceso, organización y comercialización, 256 Para un enfoque crítico acerca de la replicabilidad de los distritos italianos véase Patricio Bianchi y Lee. M. Miller: Innovación y territorio, 1999, Editorial JUS, México
183
la provisión de servicios especializados, los flujos de información de todo tipo o las
estrategias de los actores. En los “clusters”, cuya introducción en el análisis
económico territorial se debe a Michel Porter, éstos se definen de la manera
siguiente: “Los ‘clusters’ son concentraciones geográficas de compañías e
instituciones interconectadas en un campo [o sector] particular”257. De acuerdo a lo
sostenido en este artículo de Porter, los “clusters” no tienen límites geográficos
definidos en un sentido político (son “manchas” de actividad en el mapa y como
tales, se superponen a las fronteras nacionales o internacionales) y sus dos
características principales son permitir el surgimiento de actitudes empresariales
que permiten competir y cooperar en forma simultánea y permitir a cada miembro
del “cluster” beneficiarse como si él mismo operase a una escala mayor o como si
se hubiese asociado con otros sin sacrificar su flexibilidad. El mismo Porter cita a
manera de ejemplo los “clusters” del vino en California, del cuero en Italia o de la
química en Alemania y en Suiza.
La fortaleza de los “clusters” de firmas especializadas de pequeño y mediano
tamaño reside, según Bert Helmsing258, en las economías externas de escala y
alcance (scale and scope). Este mismo autor cita estudios recientes que muestran,
primero, la gran variedad de “clusters” existentes y, segundo, la heterogeneidad
interna de ellos. De hecho hay “clusters” ligados a actividades controladas por
corporaciones transnacionales de gran escala, como podría ser el potencial
“cluster” cuprífero en Chile.
Joseph Ramos 259, sostiene que la conformación de “clusters” tiene mucho que ver
con el hecho de que la competitividad de una empresa es potenciada por la
competitividad del conjunto de empresas y actividades cercanas. Tal
competitividad del conjunto deriva de importantes externalidades, economías de
aglomeración, spillovers tecnológicos e innovaciones que surgen de la fuerte
interacción entre empresas situadas en la misma localización. Así, el concepto de
“cluster” forma parte del amplio campo de las teorías de localización industrial.
257 Porter M., “Clusters and the new economics of competition”, en Harvard Business Review, Nov-Dec.,1998 258Helmsing B., Externalities, Learning and Governance. Perspectives on Local Economic Development, 2000, ISS, The Hague, The Netherlands 259 Ramos J., Una estrategia de desarrollo a partir de los complejos productivos (clusters) en torno a los recursos naturales, CEPAL, LC/R.1743, Santiago de Chile, 1997
184
Un trabajo emanado desde la CEPAL260, contiene una de las revisiones más claras
y exhaustivas del concepto de “cluster”. Rudolf Buitelaar, su autor, introduce la
interesante clasificación de “clusters” originada en un trabajo de los holandeses
Roenlandt y den Hertog261 que distinguen los niveles Nacional-macro, Sectorial-
meso y Empresarial-micro con tres correspondientes conceptos de “clusters”:
enlaces sectoriales en una estructura económica, enlaces inter e intra-industriales,
y contactos empresariales respectivamente. Según Buitelaar, “clusters” son
entonces concentraciones geográficas de grupos de empresas e instituciones
enlazadas que constituyen un sistema de valor, cuya posición en el mercado se
explica por la capacidad de aprendizaje del conjunto.
El enfoque de desarrollo local como un proceso endógeno de cambio. El concepto
de “desarrollo endógeno” es tan popular ahora como el de “desarrollo local” y no
resulta fácil distinguirlos, pero es casi imprescindible hacerlo.
En primer lugar hay que separar aguas nuevamente entre los conceptos de
“crecimiento” y de “desarrollo”, puesto que en la corriente dominante en materia
de teorías del crecimiento económico y partir de los trabajos de P. Romer, R.
Lucas, X. Sala y Martin, y otros, se ha impuesto el concepto de “crecimiento
endógeno” para describir un proceso global en el cual el gasto en investigación
científica y tecnológica—principal factor de progreso a través del conocimiento—
es un gasto que obedece a la racionalidad económica, es decir, se gasta en I & D
porque resulta rentable, como tan expresivamente se muestra en relación al
genoma humano. El factor residual de Solow se internaliza en la función de
producción. Sin necesidad de suponer crecimientos exógenos de alguna variable,
en los modelos de esta especie se generan tasas positivas de crecimiento de largo
plazo de la economía.
Efectivamente entonces el crecimiento global es ahora considerado como un
proceso endógeno, pero extrapolar tal situación global a una escala geográfica
menor, como una localidad, resulta a todas luces confuso ya que, a lo menos desde
el punto de vista decisional (y hay que concordar que un proceso de crecimiento
260 Buitelaar R., ¿Cómo crear competitividad colectiva?, documento policopiado, CEPAL, Santiago de Chile, Enero, 2000. 261 Consúltese el artículo anterior de Buitelaar para las referencias bibliográficas.
185
económico es necesariamente el resultado de una matriz de decisiones que toman
diversos agentes), el crecimiento local (cualquiera sea su escala precisa)
inexorablemente en la globalización asume un carácter crecientemente exógeno
debido al carácter más y más alienígeno de los tomadores de decisiones, esto es, los
tomadores de decisiones, aún actuando con la racionalidad económica más pura,
no son, en su gran y creciente mayoría, habitantes de ese lugar.
Lo que sí es perfectamente verdadero es que todo proceso de desarrollo es, por
pura definición, un proceso endógeno, que sólo compete, en su sueño, en su diseño
y en su implementación, a una comunidad que habita determinada localidad.
Garofoli 262, uno de los más notables exponentes del “nuevo regionalismo” europeo
define el desarrollo endógeno de la manera siguiente: “Desarrollo endógeno
significa, en efecto, la capacidad para transformar el sistema socio-económico; la
habilidad para reaccionar a los desafíos externos; la promoción de aprendizaje
social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel
local que favorecen el desarrollo de las características anteriores. Desarrollo
endógeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar a nivel local”.
Desde otro punto de vista también podría afirmarse que la endogeneidad de los
procesos de cambio territorial habría que entenderla como un fenómeno que se
presenta en por lo menos cuatro planos que se cortan, se cruzan entre sí.
En primer lugar, la endogeneidad se refiere o se manifiesta en el plano político, en
el cual se la identifica como una creciente capacidad local para tomar las
decisiones relevantes en relación a diferentes opciones de desarrollo, diferentes
estilos de desarrollo, y en relación al uso de los instrumentos correspondientes, o
sea, la capacidad de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo, y sobre todo, la
capacidad de negociar con los elementos que definen el entorno del territorio.
En segundo lugar, la endogeneidad se manifiesta en el plano económico, y se refiere
en este caso a la apropiación y reinversión local de parte del excedente a fin de
diversificar la economía local, dándole al mismo tiempo una base permanente de
262 Garofoli G., “Desarrollo económico, organización de la producción y territorio”, en A. Vázquez-Barquero+ G. Garofoli (eds.) Desarrollo económico local en Europa, Colegio de Economistas de Madrid, 1995
186
sustentación en el largo plazo. En el plano económico, endogeneizar el crecimiento
local significa en la práctica intentar conciliar la propuesta estratégica de largo
plazo del territorio con las estrategias de largo plazo de los segmentos de capital
extra local presentes en el territorio.
En tercer lugar, la endogeneidad es también interpretada en el plano científico y
tecnológico, es decir, como la capacidad interna de un sistema –en este de un
territorio organizado—para generar sus propios impulsos tecnológicos de cambio,
capaces de provocar modificaciones cualitativas en el sistema.
En cuarto lugar, la endogeneidad se plantea en el plano de la cultura, como una
suerte de matriz generadora de la identidad socio territorial, cuestión ahora
considerada como fundamental desde el punto de vista de un desarrollo bien
entendido.
Así pues, el enfoque del desarrollo local como un proceso endógeno de cambio
cabalga a horcajadas en el crecimiento y en el desarrollo, y por tanto comparte
elementos de exogeneidad propios del crecimiento local con otros de endogeneidad
propios del desarrollo. Las instituciones, las organizaciones y los actores,
categorías todas que pertenecen al lugar, pasan a ser los elementos relevantes
desde el punto de vista de diseño de políticas.
El enfoque del desarrollo local como empoderamiento de la sociedad local. Desde
la OECD263 ha surgido una nueva propuesta de desarrollo local fundada en la
“devolución” de competencias ejecutivas a los estamentos locales. Se sostiene que la
globalización exige devolución de capacidades hacia lo local.
La gente suele pensar de la devolución y de la globalización como dos fenómenos
opuestos. Uno es un proceso de aumento en la localización de las decisiones; el otro
es un proceso de incremento en la internacionalización de las interacciones
económicas. Sin embargo ambas tendencias son interdependientes, puesto que
para competir exitosamente en una economía globalizada, los territorios necesitan
crecientemente políticas que ayuden a construir y a explotar las capacidades
endógenas. 263 OECD: Devolution and Globalisation. Implications for Local Decisión-Makers, 2001, Paris, France
187
La globalización supone crecientes flujos internacionales de capital y tecnología y
un aumento de los mercados internacionales y de la competencia. Esto está
creando una necesidad de ajustes económicos más rápidos y más profundos que en
el pasado. Al mismo tiempo, la “performance” de regiones y ciudades aparece
como menos ligada a la suerte de su economía nacional y más afectada por los
desarrollos internacionales. La globalización está cambiando la racionalidad de la
intervención pública en términos de cómo regular la economía y cómo colocar las
políticas públicas en su lugar.
Queda abierta la puerta para que las propias sociedades territoriales asuman (o
recuperen) competencias que las capaciten para intervenir en sus propios procesos
de cambio social, ya sea el crecimiento, o bien, el desarrollo. Es interesante
constatar que la dinámica globalizadora hace que las hipotéticas curvas de
demanda (social) de autonomía local y oferta (estatal) de autonomía local se crucen
aquí y ahora y no casi en el infinito. Es clara la importancia que este fenómeno
adquiere en los procesos de configuración de asociaciones supra nacionales, como
el MERCOSUR, por ejemplo. No obstante, nada es automático y todo requiere de
una “inteligencia” colectiva a ser potenciada.
Puede concluirse que la globalización, en tanto proceso que simultáneamente busca
formar un solo espacio de mercado y múltiples territorios de producción, contiene
fuerzas que empujan la diseminación territorial de segmentos de variadas cadenas
de valor, al tiempo que hace surgir fuerzas de descentramiento y de
descentralización, así como de centralización y concentración y desde tal punto de
vista, de un “mix” de efectos, puede afirmarse que la globalización estimula el
surgimiento de procesos de crecimiento local, de lo cual no puede inferirse sin
embargo que estimule también procesos de desarrollo local. La localización de
segmentos de cadenas de valor en forma discontinua sobre el territorio mundial
puede potenciar estructuras latentes o puede crear estructuras a partir de las
cuales se configuren “distritos”, “medios”, o “clusters”, pero no parece haber
nada de mecánico en ello. Potenciados o creados, fenómenos como los descritos,
ellos pasan a ser condiciones de entorno para sostener procesos de desarrollo, los
cuales requerirán, más que los primeros, de intervenciones sociales inteligentes. Si
la globalización estimula o no procesos de cambio social altamente endógenos en
188
algunos territorios dependerá de las dialécticas que se pongan en juego y ello
estará ligado a la devolución de capacidades y competencias que las exigencias de
la competitividad harán recaer en el Estado. Lo que parece claro es la necesidad de
contar con sociedades locales informadas, motivadas, poseedoras del conocimiento
mínimo para entender el propio proceso globalizador, y consensuadas para actuar
proactivamente, o sea, socialmente organizadas.
Como lo señala Paulo R. Haddad264 en un informe sobre el desarrollo humano en
el MERCOSUR: “Esta capacidad de organización social de la región es el factor
endógeno por excelencia para transformar el crecimiento en desarrollo, a través de
una compleja malla de instituciones y agentes del desarrollo, articulados por una
cultura regional y por un proyecto político” (en portugués el original), basándose en
trabajos previos de este autor265.
La conformación de espacios supra nacionales en la globalización
latinoamericana: efectos sobre los procesos locales de crecimiento y desarrollo
A partir de la década de los ochenta la integración económica latinoamericana ha
resurgido con un dinamismo notable. Este proceso ha tenido lugar en un contexto
económico nacional e internacional radicalmente distinto del pasado. En efecto,
mientras que antes se privilegió una estrategia sustitutiva de importaciones, en un
entorno mundial donde el proteccionismo era un fenómeno de importancia relativa
mayor, en la actualidad los diferentes países profundizan la apertura,
desregulación y privatización de sus economías, en un marco externo de creciente
globalización. En este marco, a comienzos de los noventa, Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay constituyen el MERCOSUR con el objeto de formar un
espacio económico a fines del año 1994, donde sea libre la circulación de bienes,
servicios y factores productivos entre los países miembros, donde se establezca un
sistema de tarifas externas comunes, con coordinación de las políticas
macroeconómicas y sectoriales y con armonización de las legislaciones de los países
264 Haddad P.R. Relatorio sobre o Desenvolvimento Humano do MERCOSUL, s/f, Belo Horizonte, MG, Brasil 265 Boisier S., Política económica, organización social y desarrollo regional, 1991 (5ª ed.), ILPES, Santiago de Chile
189
miembros. En 1994 se firma el Tratado de Ouro Preto, dando origen formalmente
al MERCOSUR, una unión aduanera semi completa (95 % del comercio intra
regional circula sin derechos aduaneros) y también una unión aduanera
imperfecta (las tarifas externas comunes cubren cerca del 85 % de los productos
comercializados por el bloque con terceros países). En 1996, el MERCOSUR y
Chile firman un Acuerdo de Complementación Económica (ACE) que agrega al
programa de liberación para el comercio de los bienes que cumplan el requisito de
origen, un Protocolo de Integración Física, cuyo objetivo es promover el desarrollo
y la utilización de la infraestructura física, con particular énfasis en el
establecimiento de corredores bioceánicos, una cuestión que provoca por sí misma
considerables impactos territoriales, pero que avanza con lentitud debido a varias
restricciones, financieras y de otra índole.
Es perfectamente obvio que el resultado inmediato más buscado mediante los
diversos tipos de acuerdos surgidos al amparo de la globalización es el aumento de
los flujos de comercio de bienes y servicios al interior de los nuevos espacios
económicos. Al desaparecer las barreras y al unificarse el mercado se modifican o
pueden modificarse tres conjuntos de precios: el precio relativo entre transables y
no transables, el de la divisa, y el del salario real. Unificado el mercado, el
comercio de bienes y servicios homólogos dependerá estrictamente de las
competitividades relativas, en parte basadas en ventajas comparativas estáticas y
en parte en ventajas comparativas dinámicas. Por ejemplo, es difícil para el sector
carneo de la pecuaria chilena y de sus regiones de base competir con la producción
de la pampa húmeda argentina, si tal competencia se basase sólo en ventajas
estáticas; es más fácil o más amplia la competencia cuando entran en juego algunas
ventajas dinámicas, como puede ser la tipificación o la capacidad para controlar la
aftosa, como de hecho ocurre por parte de Chile.
En todo caso, es claro que la emergencia de un nuevo patrón de comercio, que no
sólo resulta de una ampliación de una relación comercial previa, sino
principalmente de la introducción de nuevos ítems y de un cambio en las
proporciones del intercambio, tiene un impacto definido sobre las “antiguas”
regiones y sobre el proceso de reconfiguración de ellas, al generar nuevos espacios
de comercio y al obligar a muchas regiones a enfrentar procesos de reconversión
190
productiva que no se encontraban en su horizonte inmediato. Difícilmente, por
ejemplo, las regiones o los territorios chilenos productores de arroz, podrán
soportar a largo plazo la competencia uruguaya.
Aquí el abanico se despliega en procesos simultáneos de aumento y reducción de
producción. Nuevamente y en forma similar al surgimiento de un nuevo
ordenamiento territorial, ahora lo que se está produciendo, bajo el empuje del
capital que compite en un espacio ampliado, es un generalizado y exógeno proceso
de reconversión productiva. Este proceso plantea nuevamente la cuestión de si un
país aceptará la reconversión generalizada de una manera reactiva o de una
manera proactiva.
Un aspecto de particular interés en relación a los impactos territoriales del
MERCOSUR en algunos países resulta del hecho de que la remoción de las
barreras al comercio tiende a integrar completamente las regiones fronterizas266 y
a cambiar la magnitud y las fuerzas de aglomeración que operaban dentro de las
fronteras nacionales. Regiones pequeñas o periféricas pueden pasar a integrarse y
conformar espacios mayores, que operen como centros de aglomeración. En este
sentido, afirma Vaillant267, “la evolución en la especialización productiva no tiene
una trayectoria parsimoniosa. …por lo tanto empiezan a pesar otras consideraciones
al momento de definir el lugar de localización”. Demás está recordar que en el
peculiar caso chileno, todas las regiones son regiones de frontera, algo poco
internalizado en el difuso discurso oficial sobre regionalización y desarrollo.
De la globalización emergen cuestiones nuevas, como si fuera una Caja de
Pandora, por ejemplo, emergen nuevos códigos, así como una nueva geografía (ya
descrita), nuevos patrones de comercio, nuevos idiomas (mejor dicho, se consolida
una megaidioma, el inglés), nuevas tecnologías de interconexión, etc. De acuerdo a
la lexicografía común, “código” es tanto un conjunto de reglas y preceptos sobre
cualquier materia, como un libro en el que se insertan las palabras más comunes
266 Sobre el tema de regiones fronterizas puede verse: S. Boisier, “Notas en torno al desarrollo de regiones fronterizas en América Latina”, Revista del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, # 78, Abril-Junio 1987, Santiago de Chile y también el trabajo de V. Torrijos: “La diplomacia centrífuga. Preámbulo a una política exterior de las regiones”, Desafíos # 2, 2000, Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia 267 Vaillant M., Pradera, frontera y puerto, otra vez, Montevideo, 1997
191
en el comercio poniendo junto a cada una un grupo arbitrario de letras o números.
Sirve para comunicarse…en secreto. En cualquiera de estas acepciones, parece
claro que la globalización está introduciendo un nuevo código, que es
precisamente, su código, el código de la globalización, sin cuyo entendimiento o
decodificación no es posible pretender beneficiarse de este proceso.
En la perspectiva de los nuevos códigos de la globalización hay que llamar la
atención al papel de la pedagogía y de la educación, para capacitar a las personas
en entender y comprender las nuevas lógicas en juego, única forma de ser sujeto y
no objeto de la globalización, única posibilidad de transformar en incluyente un
proceso globalizador que hasta ahora muestra preferentemente su naturaleza
excluyente. La globalización produce más riqueza que pobreza, es cierto, pero
también produce más pobres que ricos.
Una consecuencia sutil y al mismo tiempo muy importante de la globalización,
radica en la incorporación de países, regiones, empresas y personas a una red
mundial que se configura como la función generatriz del crecimiento económico en
el Siglo XXI. La cuestión es ésta: si se está en la red, se crece; si no se está, no se
crece. Pero también puede agregarse una sutileza a una afirmación tan gruesa: hay
que estar y hay que saber estar.
INTERNET ejemplifica de una manera expresiva el argumento anterior: hay que
estar conectado, qué duda cabe, pero hay que saber usar la conexión. Para un
territorio organizado bajo cualquier modalidad (comuna, provincia, región), estar
acoplado institucionalmente a INTERNET es vital, pero si no se tiene la capacidad
para crear una página WEB, se está desaprovechando casi todo el potencial de la
globalización.
La conformación de nuevos espacios supra nacionales al amparo de la
globalización pone frente a frente dos tendencias opuestas de localización. Paulo
Haddad (op.cit.) cita varios argumentos a favor de una reconcentración espacial:
a) las innovaciones más rápidas y los ciclos de productos más cortos estimulan una
mayor proximidad espacial entre las actividades de I & D y de manufacturas; b)
las economías en la mano de obra en la producción flexible hace que los costos
salariales sean un factor de interés menor para la deslocalización en dirección a
192
áreas de menor costo de mano de obra; c) la mano de obra polivalente y de alta
calificación está concentrada en los centros más complejos; d) la necesidad de
proximidad física entre productores y sectores subcontratados estimula la
concentración. Pero el mismo Haddad también presenta argumentos a favor de la
deslocalización hacia áreas periféricas: a) la reducción de la fricción de la
distancia como subproducto de la Revolución C&T; b) la fuerza de trabajo en las
áreas más complejas, por historia y cultura sindical, es más reacia a la
flexibilización laboral; c) la identificación de mercados potenciales en las áreas
menos desarrolladas; d) las grandes empresas que se instalan en áreas periféricas
ejercen fuerzas de atracción sobre proveedores para su localización cercana; e) el
elevado nivel de competencia internacional fuerza la búsqueda de costos cada vez
menores, incluida la mano de obra.
De manera que en síntesis, es difícil hacer predicciones de mediano plazo sobre la
geografía resultante de los acuerdos supra nacionales. Hay, como se dijo,
tendencias que podrían considerarse como de apoyo al surgimiento de procesos
localizados de crecimiento que pudiesen ser asimilados a las formas discutidas de
crecimiento local que a su vez constituirían basamentos para un desarrollo local
futuro, como también hay tendencias que apoyan el aumento de la concentración
allí donde ya se ha establecido, conforme al viejo principio que señala que la
concentración es el momento generatriz de la concentración, tanto más verdadero
cuanto más evidentes son los rendimientos crecientes.
¿Qué pueden aportar las universidades a estos procesos?
La globalización está poniendo en jaque a muchas instituciones (normas, arreglos
jurídicos, leyes, tradiciones informales) y a muchas organizaciones. Peter Drucker
ha dicho, quizás exageradamente, pero no equivocadamente, que las universidades
no sobrevivirán al paso del Siglo XXI. Ello podría ser el resultado de la enorme y
exponencial presencia del conocimiento en redes virtuales acompañado del uso de
entornos y plataformas virtuales así como de software para el diseño de materiales
educativos digitales y el uso de portafolios y equipos distribuidos que hacen viable
estudiar programas de postgrado principalmente, sin presencialidad, y, sobre todo,
en mi opinión, a la lentísima velocidad de respuesta al cambio por parte de estas
organizaciones que datan en el Occidente desde el Siglo XI.
193
José Joaquín Bruner escribe al respecto: “El gran riesgo es que realmente América Latina se quede excluido del orden global emergente de una economía basada en conocimientos, de la sociedad de la información, simplemente porque no hemos tenido la capacidad en uno de los sectores claves para la incorporación a ese nuevo orden, no solamente de hacer los cambios necesarios, sino de hacer los cambios con la velocidad necesaria. Porque en realidad hoy día ya no es un problema decir vamos a cambiar o no vamos a cambiar. Tal vez cambiar 10 años después de lo que era necesario ya no sirve; es una cosa muy dramática, pero en realidad, por primera vez ahora el mundo está conectado de tal manera que la velocidad de los procesos de cambio tiene una importancia esencial. Eso al final tiene un solo test, y es, si en las instituciones de Educación Superior, en cada una de las universidades uno ve o no, que hay el predominio de una dinámica de cambio por sobre una dinámica de conservación o de cerrazón corporativa o de temor frente a la sociedad”268.
Sobre esta preocupación de Bruner se sobrepone todavía lo que he denominado
como “la ley universal de la descentralización” que dice que: La eficacia y
velocidad decisional de todo organismo público es inversamente proporcional al
cuadrado de la distancia al centro nacional de decisiones” una forma irónica para
referirse a la parsimonia fatal de las organizaciones—universidades en primer
lugar-- ubicadas en “la periferia de la periferia”, es decir, en las lejanas provincias.
No hay dudas que en el contexto de la globalización, cualquier organización
ubicada en “la periferia de la periferia” está obligada—si quiere sobrevivir—a ser
por lo menos el doble de eficaz y veloz en comparación con sus competidoras más
centrales, que se benefician mucho más de su propio entorno.
Siendo como es la globalización, un proceso profundamente ligado al proceso de
innovaciones y siendo éste un resultado del incremento del conocimiento, aparece
claro que la condición básica, para cualquier organización-- sea funcional como
una empresa o una universidad, sea territorial como una región o país-- para
acoplarse al “centro” de la globalización, es decir, a su núcleo dinámico cognitivo,
reside en disponer del “saber” necesario y pertinente para ello. Se ha sostenido,
por ejemplo, que para los países latinoamericanos “la ventana” de las
manufacturas microelectrónicas ya se cerró con candado, cuya llave está en manos
de algunos pocos países asiáticos y europeos y que por tanto acoplarse ahora al
núcleo dinámico de la globalización presupone intentar abrir “ventanas” todavía
268 Bruner J.J., citado por Javier Medina: Por un nuevo liderazgo para facilitar el desarrollo de comunidades y cultura del conocimiento en la formación avanzada, 2002, policopiado, Universidad del Valle, Cali, Colombia
194
más complejas, tal vez “ventanas” biogenéticas, de servicios, de nuevos materiales,
etc. ¿Cómo pretender hacerlo sin disponer del conocimiento necesario?
Pretender que la generación de ese conocimiento pudiese ser todavía una
responsabilidad única de la universidad sería un error fatal, en una época en que
hablamos de “conocimiento distribuido”, comunidades de conocimiento, redes
cognitivas, sinergia inter organizacional, y en general, de nuevos tipos de
aprendizaje.
Admitiendo entonces un papel importante, pero lejos del papel propio del pasado,
a las universidades de los nuevos espacios—como la UE o el MERCOSUR—hay
que exigirles que cumplan a cabalidad con sus funciones centrales, investigación,
docencia, y extensión, pero en un nuevo entorno, altamente demandante, altamente
competitivo y cooperativo al mismo tiempo, en el cual la velocidad es un elemento
crucial, y para ello, y sobre todo las universidades subnacionales (regionales,
departamentales, provinciales e incluso, “comunitarias” como en el Sur del Brasil),
deben reafirmar su pertenencia y su pertinencia269 . La “pertenencia”, la
incrustación en una comunidad local es clave para afianzar la identidad de la
universidad; en un mundo tan abierto y tan competitivo, la “marca”, la
“denominación de origen” juega un papel importantísimo para ser distinguido
entre miles de competidores270 y es clave igualmente para obtener apoyo y respaldo
económico de la comunidad que “siente” como suya a una universidad que ha sido
capaz de remarcar su “pertenencia”. La “pertinencia” se refiere a la adecuación
entre el quehacer universitario y las necesidades de corto y largo plazo de la
localidad en la cual está inserta y a la cual socialmente pertenece. La pertinencia se
relaciona con la “excelencia”, otra palabra clave en este ámbito; difícilmente la
Universidad del Comahue (Argentina) o la Universidad Austral de Valdivia (Chile)
o la Universidad de Santa Cruz do Sul (Brasil) pueden ser centros de excelencia
académica en todos los campos disciplinarios. Necesariamente cabe una
269 Boisier S., “Universidad, inteligencia social y desarrollo regional” Revista EURE # 60, 1994, Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile 270 Nadie sabe más de esto que los productores de vino
195
especialización que será la vía para alcanzar un estatus de “universidad
nacional”271, importante a la hora de captar “clientes” y recursos.
Según Francisco Pérez272 los factores que refuerzan o que debilitan el aporte de las
universidades a la competitividad de su entorno son:
a) Las características del entorno: Nivel de desarrollo económico y
tecnológico; Entorno empresarial y organizativo; Dotación y uso de
capital humano; Especialización de la economía e intensidad
tecnológica.
b) Las características de las universidades: Recursos humanos y
financieros; Especialización científica; Cultura organizativa y valores
predominantes; Eficiencia, productividad y calidad docente e
investigativa.
c) El funcionamiento de los enlaces: El sistema de I&D+i y el desarrollo y
difusión de resultados; Financiamiento de la I&D+i.
La pregunta clave es, por cierto, ¿en qué pueden contribuir las universidades a un
mejor posicionamiento, basado en el conocimiento, de “su” territorio en la
globalización? La respuesta es múltiple, como se describe a continuación.
En relación a la formación:
a) Preparar a más ciudadanos para asimilar más conocimientos y para
participar en un proceso de cambio permanente y rápido;
b) Mejora del capital humano formando más científicos e ingenieros
fuertemente impregnados de valores;
271 Por ejemplo, un brillante egresado de la educación media en Chile que quisiese estudiar Medicina Veterinaria, elegiría con toda seguridad como primera opción la Universidad Austral de Chile en la ciudad de Valdivia, porque es un establecimiento que en tal carrera profesional ostenta el más alto rango académico del país, por tanto se configura en ese campo, como una “universidad nacional”. 272 Pérez F., La mejora de la competitividad: la contribución de las universidades, ponencia presentada en la Jornada sobre “La competitividad en la sociedad del conocimiento y las instituciones de ciencia y tecnología”, Valencia, España, 31 de mayo de 2004.
196
c) Mejorar la inserción laboral de los egresados, mediante una formación
que fomente la vocación empresarial y que les prepare para contribuir
al proceso innovativo;
En relación al binomio I&D
a) Reforzar la investigación: más y de mejor calidad;
b) Reforzar la conexión entre innovación y empresa;
En relación al cambio estructural de la economía:
a) Apoyo a la creación de empresas de base tecnológica mediante
“incubadoras” y otros mecanismos de apoyo;
b) Apoyo a la mejora tecnológica de las empresas y sectores existentes
mediante programas sistemáticos de transferencia tecnológica;
En relación al desarrollo regional:
a) Contribuir a las estrategias locales y regionales para el desarrollo del
territorio en la contemporaneidad (conocimiento+valores).
Este punto requiere una ampliación y profundización. ¿Qué significa “contribuir a
las estrategias…”?, ¿cuál puede ser tal contribución? Parece evidente que ella no
podría limitarse a contribuciones a nivel micro, esto es, a nivel de empresas o
actividades; un nivel meso parecería ser el nivel apropiado para concretar tales
contribuciones.
Si se admite que tanto el crecimiento económico de un territorio como su
desarrollo son procesos colectivos y sinérgicos, se sigue que el logro de ambos
presupone una forma de coordinación de los diversos agentes (tomadores de
decisiones) involucrados de manera que la matriz decisional resultante muestre
una elevada coherencia interna y una direccionalidad pre establecida.
Esta coordinación es por definición, horizontal y heterárquica, ya que de otra
forma sería una imposición. ¿Cómo llegar a este resultado? La respuesta parece
197
encontrarse en el campo de la lingüística, es decir en el uso de la palabra, el
discurso y la conversación para crear un futuro y para generar consenso social.
Esto no puede sino ser el resultado de un complejo proceso de introducción en el
cuerpo colectivo de un energía externa, una forma de negentropía, que la hemos
denominado como “sinergia cognitiva”, definida como un conocimiento científico
compartido por la mayoría (aunque no necesariamente por unanimidad) de los
agentes sociales, acerca de la naturaleza y dinámica de los procesos de cambio
social que se dan en el territorio: el crecimiento y el desarrollo, estructuralmente
diferentes pero no del todo independientes273. En síntesis, esto equivale a
“descubrir” y a adoptar dos cuerpos cognitivos que “empoderan” al colectivo para
intervenir contemporáneamente en la promoción tanto del crecimiento como del
desarrollo.
Se trata en primer lugar de adoptar en la práctica diaria una visión territorial que
permite entender el territorio—cualquiera sea su escala—como, primero, un
sistema, segundo, como un sistema abierto, y tercero, como un sistema abierto y
complejo. No es muy sencillo, pero en definitiva no hay nada que inventar desde el
punto de vista cognitivo, sólo adaptar conocimiento ya creado, venciendo, por
cierto, toda clase de rigidez mental.
Se trata en segundo lugar, de abrir espacio mental para un segundo marco
cognitivo, nuevo, que permite entender cuáles son hoy día los factores
determinantes tanto del crecimiento como del desarrollo y bajo qué modalidad
relacional del sistema/entorno ellos se producen.
Ello lleva, en apretada síntesis, a sostener que el crecimiento de un territorio
depende ahora de seis factores: i) la acumulación de capital; ii) la acumulación de
progreso técnico; iii) la acumulación de capital humano; iv) la demada externa; v)
los efectos territorialmente diferenciados del cuadro de política económica macro,
y; vi) el proyecto nacional o proyecto país y sus desdoblamiento territorial. Como
se anticipó más atrás, siendo la mayoría de los agentes decisores externos al
territorio, es legítimo sostener que el crecimiento subnacional es esencialmente un
273 Boisier S., El desarrollo en su lugar, op. cit. y del mismo autor, Conversaciones sociales y desarrollo regional, 2000, Editorial de la Universidad de Talca, Talca, Chile.
198
proceso exógeno desde este punto de vista. Puede agregarse, sistémicamente, que el
crecimiento territorial es una función de la interacción entre el sistema y su
entorno.
Por otro lado y considerando el carácter estrictamente endógeno del desarrollo
territorial, puede sostenerse que éste proceso depende de la sinapsis y de la
sinergia que opera entre seis subsistemas pertenecientes al sistema territorial en
cuestión y que definen su complejidad: i) el subsistema de acumulación; ii) el
subsistema axiológico; iii) el subsistema decisional; iv) el subsistema
procedimental; v) el subsistema organizacional y; vi) el subsistema subliminal. El
desarrollo es visto entonces como una emergencia sistémica o como una propiedad
evolutivamente emergente de un sistema territorial complejo.
En tercer lugar, como ha sido insinuado en varias oportunidades, ambos procesos
territoriales de cambio están profundamente articulados con el nuevo entorno
territorial, un complejo abanico de procesos que están cristalizando en la
actualidad y que se asocian al surgimiento de tres nuevos escenarios para los
territorios: un nuevo escenario contextual (apertura externa e interna), un nuevo
escenario estratégico (nueva geografía y nuevas modalidades de gestión) y un
nuevo escenario político ( modernización del Estado y nuevas funciones de
gobierno subnacional).
Parece perfectamente evidente, admitida aún a priori la validez de las hipótesis
anteriores, que el entendimiento de estas cuestiones es una condición sine qua non
para minimizar los errores de las intervenciones o, a la inversa, para maximizar
las probabilidades de éxito de ellas.
En la práctica, todo esto se transforma en un verdadero imperativo docente,
investigativo y de extensión para las universidades locales. Son las instituciones
privilegiadas, pero no las únicas, para desarrollar permanentemente estos
conceptos, para entregarlos en programas contemporáneos de formación de pre y
pos grado, en este último caso, en programas dirigidos al tema del desarrollo
territorial, y para difundirlos hacia un público más amplio. Después de todo,
199
Yehetzel Dror274 tiene mucha razón al sostener que “Se requieren élites de
gobernación democráticas, y adecuadamente cualificadas para representar el futuro y
los intereses de la humanidad , y para perfeccionar el eslabón entre conocimiento y
poder. Al mismo tiempo deben hacerse vigorosos esfuerzos para elevar el nivel de
entendimiento popular en relación con temas complejos”
Conclusiones
El proceso de globalización produce importantes cambios en la geografía de la
producción, no sólo manufacturera, sino en su acepción más amplia, incluyendo
actividades como la agricultura y el turismo. La libre circulación del capital en
nuevos espacios ampliados de comercio y los procesos de reconversión a los que se
ven empujados los territorios sumados a las innovaciones tecnológicas generan
nuevos mapas productivos, con sus inevitables balances de pérdidas y ganancias.
Nuevas actividades en nuevos espacios abren posibilidades ciertas de generar
procesos de crecimiento local, los cuales pueden servir de base y entorno para
procesos más complejos de desarrollo local endógeno. Que los procesos de
crecimiento se asimilen o no a los modelos comentados—distritos, clusters, y
cambio endógeno—dependerá de la calidad de la respuesta local, influenciada a su
vez por la catálisis que los sistemas locales de I&D, universidades principalmente,
puedan introducir en el medio local.
El papel de las universidades subnacionales especialmente, resulta de la mayor
importancia, no sólo en términos de la transferencia tecnológica a procesos fabriles
y organizacionales; el aporte crucial de las universidades debe manifestarse en su
contribución a la creación y difusión de marcos cognitivos nuevos, contemporáneos
y pertinentes para dar respaldo científico a las intervenciones de la propia
sociedad sobre los dos procesos de cambio social más importantes para ella misma:
el crecimiento y el desarrollo territorial.
Usando el lenguaje de moda, “hay que apostar a ganar en la globalización”.
274 Dror Y., La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma, 1994, F.C.E. México
200
LAS FRONTERAS EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN SUPRA NACIONAL. LA EXPERIENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA Y LAS
LECCIONES PARA AMÉRICA LATINA.
Abstract El propósito de este capítulo es examinar la manera en la cual los procesos de conformación de bloques supranacionales de países, con o sin una finalidad política en un horizonte previsible, toman en consideración la situación y las perspectivas de las áreas de frontera, lugares que en el pasado, con frecuencia, han sido teatros de conflictos. En particular se examinará el caso de la Unión Europea con la finalidad de extraer lecciones que pudiesen ser válidas en América Latina, un sub continente en el cual las fronteras superan los 70.000 kilómetros de extensión, con un área fronteriza total de casi 22 millones de kilómetros cuadrados (excluyendo en todo caso la frontera entre México y los Estados Unidos) y con una población en tales áreas que supera hoy las 130 millones de personas. ¡No es una cuestión menor! Se planteará una tesis en el sentido de ser el desarrollo fronterizo un caso especial del desarrollo territorial y regional. Se entregan además,
201
antecedentes sobre la nueva paradiplomacia que surge al tomar las propias regiones decisiones de carácter transnacional, una cuestión de suyo importante para las regiones fronterizas.
La cuestión fronteriza en la Unión Europea
“Las fronteras…las cicatrices de Europa” Robert Schuman
La actual Unión Europea nace en 1957 con el Tratado de Roma que da forma a
una estructura que supera a la Comunidad del Carbón y del Acero, creación
franco alemana en su esencia. La semilla del proceso actual muestra una cuestión
de la mayor importancia política, cuya ausencia en el proceso de integración
latinoamericana es evidente: una verdadera comunión ideológica articulada en la
época en torno al ideario social-cristiano, marco de referencia ideológico y político
de Adenauer, de Gasperi y Schuman.
Según Cuadrado-Roura275 el Tratado de Roma ni siquiera contenía referencias
explícitas a la cuestión regional, territorial o fronteriza. Sólo diez años después—en
1967—se crea la Dirección General de Política Regional y en 1974 se establece el
FEDER, principal instrumento financiero de la política regional y que, de acuerdo
a Cuadrado, daría origen realmente a una política regional comunitaria, si bien el
mismo autor sostiene que en 1988 se hace una reforma en profundidad dando paso
a una auténtica y potente política regional.
El paso importante siguiente se produce en 1992 con la firma del Tratado de
Maastricht, el establecimiento de la Unión Europea Monetaria y la creación del
Fondo de Cohesión. La política regional recibe un impulso adicional con la Agenda
2000 y el Consejo de Berlín; actualmente se estaría en un proceso de reformulación
de la política comunitaria regional. 275 Me refiero a una exposición PP realizada por el Prof. Juan Ramón Cuadrado-Roura en la CEPAL (Santiago de Chile) el 28 de septiembre del 2004, de la cual no hay un documento escrito.
202
El cuadro siguiente (tomado de Cuadrado-Roura) muestra los cinco principales
objetivos de la PRC hasta comienzos de este siglo, sin que ni remotamente estos
objetivos se refieran a áreas de frontera.
10
Cuadro de objetivos PRC hasta 2000
Hay que observar que el Objetivo 2 establece la reconversión de regiones, regiones
fronterizas o partes de regiones…gravemente afectadas por el declinio industrial, según
se indica en el artículo 1° del reglamento # 2081/93, de manera que ya a comienzos de los
años noventa la cuestión fronteriza comienza a dibujarse en forma explícita.
Las Políticas Regionales Comunitarias se expresan preferentemente a través de los
Fondos Estructurales: el FEDER, el FSE y el FEOGA-O. El FEDER se orienta a
inversiones productivas, infraestructuras, desarrollo endógeno, desarrollo local y PYME,
inversiones en educación y salud, y proyectos piloto, en especial en las regiones
fronterizas; el FSE, se orienta fuertemente al mercado laboral, la formación profesional,
la contratación y creación de empleo, y a acciones de carácter innovador; el FEOGA, en
203
su versión Orientación, se orienta a la agricultura y al desarrollo rural. Si bien no son
estrictamente Fondos Estructurales, habría que agregar a los anteriores el IFOP para la
pesca y BEI, Banco Europeo de Inversiones.
Como lo anota González Vallvé276, la actuación de los fondos se basa en cuatro
principios básicos: concentración, cooperación, programación, adicionalidad, y la
actuación de los fondos opera a través de dos vías: una de Iniciativa Nacional (90 % de
los recursos) y otra de Iniciativa Comunitaria (9 % de los recursos). Finalmente en
Maastricht se estableció el Fondo de Cohesión, gestionado exclusivamente por los
Estados miembros y destinado a inversiones en redes transeuropeas y medio ambiente.
Desde el punto de vista de este documento, lo más importante desde el punto de vista de
dotaciones financieras en el marco de las Iniciativas Comunitarias es el Programa
INTERREG II (1994/99), una continuación del Programa INTERREG 1989/93, cuyos
objetivos son:
Ayudar a las zonas fronterizas exteriores e interiores de la UE a
superar problemas específicos de desarrollo derivados de su relativo
aislamiento;
Fomentar la creación y desarrollo de redes de cooperación entre las
fronteras interiores;
Contribuir a que las zonas fronterizas exteriores se adapten a sus
nuevas funciones de zonas fronterizas de un mercado único;
Aprovechar las nuevas oportunidades de cooperación con terceros
países (cooperación descentralizada);
Completar redes de energía.
En cuanto a la cooperación transfronteriza hay que destacar tres tipos de acciones:
La planificación y la aplicación conjunta de programas
transfronterizos; 276 González Vallvé J.L. “La política regional de la Unión Europea: Integración fronteriza y política regional: marco general en la Unión Europea”, CEFIR, Centro de Formación para la Integración Regional, Seminario La integración fronteriza y el papel de las regiones en la Unión Europea y en el Cono Sur: Experiencias, Opciones y Estrategias, Montevideo, 1995
204
La aplicación de medidas que aumenten el flujo de información a
uno y otro lado de las fronteras;
La creación de estructuras comunes, institucionales y
administrativas.
El internacionalista español Esteban Peralta Losilla277 agrega interesantes acotaciones
sobre el papel del Consejo de Europa en estas materias. Según Peralta, desde su creación
en 1949 el Consejo de Europa incluye en su programa de actuación la cooperación
transfronteriza. En 1955, la Asamblea Parlamentaria creó un foro permanente para las
entidades territoriales subnacionales, la Conferencia de Poderes Locales y Regionales de
Europa en tanto que en 1980 el Consejo de Europa establece el Convenio Marco Europeo
sobre Cooperación Fronteriza, el que mantiene, sin embargo, el principio de que para
actuar en materias de Derecho Internacional, las entidades territoriales requieren la
autorización expresa del Estado.
En el caso específico de Francia (la actual bête noir, después del referéndum
constitucional de Mayo del 2005), las leyes sobre derechos y libertades de los entes
territoriales de 1982 y 1992 confirman la aptitud de las colectividades territoriales o de
sus agrupaciones, para celebrar convenios con colectividades extranjeras.
Un punto interesante que marcará también una fuerte diferencia con América Latina es
la presencia vital de la sociedad civil europea en el tema fronterizo. En 1971 se crea la
Asociación de Regiones Fronterizas Europeas ARFE, asociación que jugó un papel
importante en el establecimiento de la Iniciativa Comunitaria de Integración
Transfronteriza. En un documento titulado Prioridades políticas del Comité de las
Regiones para el período 2002-2006 (ISBN 92-895-0134-0, 2002), el Comité de las
Regiones establece el papel de las regiones y de las regiones fronterizas en los ocho temas
prioritarios: cohesión territorial, económica y social; ampliación de la UE; gobernanza
europea; dimensión regional y local de la globalización; desarrollo de una Europa
sostenible; modelo social europeo; educación, cultura y juventud; consolidación del papel
277 Peralta L.E., “El desarrollo de la cooperación transfronteriza en al Unión Europea”, CEFIR, op.cit. 1995
205
institucional y político del Comité de Regiones de la UE. Esto suena a fantasía en el
contexto latinoamericano.
Hay que agregar la consolidación del concepto de EUROREGION, es decir, territorios
geográficos fronterizos pertenecientes a países diferentes, generalmente países europeos
miembros en los cuales se intenta llevar a la práctica el objetivo de desaparición de las
fronteras (Severijns,278 ). Entre las más importantes de ellas se cuentan la Euroregio Rin-
Mosa-Norte, la Euroregio Rin-Waal, la Euroregio Benelux-Territorio Central, la
Institución Euroregional Mosa-Rin, todas ellas en la frontera neerlandesa con Alemania
y Bélgica. A estas Euroregiones se agregan la Comunidad de Trabajo de Los Pirineos, la
Euroregio que agrupa Cataluña, Midi-Pyrénées, Languedoc-Rousillon, y la Red C6 que
incluye las ciudades de Barcelona, Valencia, Zaragoza, Toulouse, Montpellier, y Palma
de Mallorca.
Nuevamente, desde América Latina, todo esto parece fantasía.
La geografía y las fronteras en la globalización: de la rigidez de la geografía
política real del pasado a la flexibilidad de la geografía política virtual del futuro.
“Entre mi pueblo y tu pueblo
hay un punto y una raya;
la raya dice no hay paz,
el punto vía cerrada.
Y así entre todos los pueblos
raya y punto, punto y raya,
con tantas rayas y puntos
el mapa es un telegrama”
NICOLAS GUILLÉN
278 Severijns J.M.J., “La cooperación transfronteriza en la Unión Europea: el caso de Limburgo-EUROREGIO”, CEFIR, op.cit., 1995
206
Emerge una nueva geografía política. La geografía emergente de la globalización está
caracterizada por la conformación simultánea de un espacio único y múltiples territorios
productivos, con manifestaciones geográficas en el espacio físico y en el espacio virtual.
La globalización tiene un motor: la incesante innovación (Costa-Filho279). Este flujo
creciente de innovación a su vez muestra dos características: costos crecientes de I & D
por un lado y productos de ciclo de vida crecientemente reducido por otro. Estas dos
fuerzas obligan a una comercialización a la mayor escala posible y a la mayor velocidad
a fin de recuperar el capital; no son admisibles, para la lógica del capitalismo
tecnocognitivo, barreras arancelarias o para-arancelarias280 ni estrangulamientos en el
transporte. Los productos deben ser lanzados simultáneamente en Londres, Nueva York,
Tokio, Buenos Aires y Singapur. El espacio único económico se transforma en un
requisito de reproducción del sistema capitalista. Este espacio es, dígase al pasar,
notablemente perrouxiano281.
La globalización contiene en su seno varias dialécticas: la agregación y segmentación
territorial es sólo una de ellas. Al mismo tiempo que se configura un espacio único, el
Estado-Nación es sometido a tensiones territoriales enormes282. Tales tensiones están
obligando a los estados nacionales a abdicar de no pocas funciones propiamente políticas,
que son transferidas ahora a instancias supra-nacionales, como tan claramente se
observa en la Unión Europea; análogamente, los mismos estados abdican de funciones de
regulación y fomento a favor de instancias internas del propio aparato del Estado, vía
descentralización por ejemplo. Como resultado, los territorios organizados (ciudades y
regiones) se convierten en los nuevos actores en el escenario mundial, al competir por los
mismos recursos financieros y tecnológicos.
Más importante todavía, hay en marcha nuevas modalidades de configuración
territorial, nuevas maneras de “hacer región”, incluso con permisividad constitucional,
279 Costa-Filho A., “Globalização e políticas regionais nacionais na América Latina”, Debates # 12, Konrad Adenauer Stiftung e IPEA., 1996, Brasilia 280 Esto es así en el largo plazo y sobre todo, en la lógica del discurso. 281 Por François Perroux, el notable economista francés. 282 Basta recordar rápidamente lo sucedido— todo ello durante el segundo quinquenio de los años noventa— en Alemania (plebiscito sobre los landers), en Italia (propuesta de creación de Padania por Bosi), en Francia (mayor autonomía de Córcega y crisis política), en Escocia (nuevo estatuto), en Canadá (reiteración del secesionismo de Quebec), tensiones regionales en Brasil, Colombia y Chile, etc.
207
como se observa en la Constitución argentina (artículo 124), en la colombiana (artículos
306 y 307) y en la peruana, nuevas maneras que descansan en procedimientos más
democráticos, más participativos y más flexibles que apuntan a convertir a las nuevas
regiones en “regiones ganadoras” como está de moda decir ahora, o, por lo menos, a
minimizar las posibilidades de resultar perdedoras, en una competencia que hace de
estas categorías casi categorías finales e irreversibles. Las nuevas regiones que están
emergiendo283 (pivotales, asociativas, virtuales, en el lenguaje acuñado por este autor) se
dibujan tanto en el espacio físico como en el ciberespacio. Puede preverse que en la
sociedad del conocimiento de Sakaiya, las regiones virtuales del ciberespacio ganarán
importancia en la medida en que las transacciones de intangibles (de información)
superen, en valor, en el comercio mundial, a las transacciones materiales.
Esta nueva geografía sucintamente descrita provocará en todos los países un nuevo
ordenamiento territorial derivado de la lógica de expansión del capital
desterritorializado que acompaña ahora a la segmentación de los procesos industriales
en términos funcionales y territoriales.
Presionados al máximo por las exigencias de la competencia global, los territorios
(organizados) tratan de incorporar la mayor cantidad posible de factores de éxito, de
factores que los ayuden a posicionarse como “ganadores” del juego y para ello deben
dotarse de una maleabilidad que les permita modificar su propio contenedor y
contenido, su forma, sus límites, su complejidad, en operaciones que recuerdan la noción
de autopoíesis de Maturana. Así, grandes regiones quizás traten de deshacerse de
porciones de su territorio, consideradas como lastres o pequeñas regiones traten de
ampliar su tamaño para obtener ventajas de escala y de diversidad y estos movimientos
pueden darse incluso en horizontes temporales diferentes y simultáneos y por cierto, por
encima de las devaluadas fronteras nacionales.
283 Muchas de las cuales--¡vaya ironía!—coinciden ahora con la antigua división político-administrativa del país (por ejemplo en Perú), la misma que el evangelio regionalizador de los sesenta trató de eliminar.
208
Autores como Cuadrado-Roura, por un lado y Boisier, por otro284 examinado tanto
desde un punto de vista empírico como especulativo las condiciones que parecen
acompañar a una posición “ganadora”. El primero de ellos ha puesto la atención
mayormente en los aspectos infraestructurales (posición geográfica, transportes y
comunicaciones, tejido productivo) y organizacionales (gobierno, cultura, calidad la
mano de obra, etc.) en tanto que el segundo ha apuntado más bien a las características de
las organizaciones para interactuar con el entorno globalizado (velocidad decisional,
flexibilidad, maleabilidad, resiliencia, inteligencia, identidad) afirmando al mismo
tiempo que gran parte de ellas se asocian más frecuentemente a un tamaño pequeño, más
que grande, del territorio que las cobija. A propósito de esto dice Peter Drucker 285:
“Con el dinero y la información convertidos en transnacionales, inclusive unidades muy pequeñas son ahora económicamente viables. Grande o pequeño, todo el mundo tiene igual acceso al dinero y a la información y en los mismos términos. En realidad, los verdaderos ´éxitos sin precedentes´ de los últimos treinta años han sido países muy pequeños”286.
En definitiva, mi propio análisis apunta a la complejidad inherente a la
contemporaneidad, complejidad que debe ser “adquirida” por los territorios si desean
triunfar en la globalización. Por varias razones, hay una apuesta implícita a favor de una
mayor complejidad en territorios de pequeño tamaño, admitiendo la relatividad de este
concepto.
A partir de la hipótesis anterior se ha planteado (Boisier287) una suerte de “nueva
geografía” o una nueva forma de regionalización, describiendo una geografía sistémica
“anidada” a partir de las regiones pivotales, las cuales mediante arreglos tácticos con
meros territorios organizados o con regiones similares, dan origen a las regiones
asociativas (sujetas a la condición de contigüidad geográfica de sus partes componentes),
o bien en procesos de mayor complejidad estratégica, dando origen a regiones virtuales,
284 Cuadrado-Roura J.R., “Regional Disparities and Territorial Competition in the EC”, J.R Cuadrado+ P. Nijkamp+P. Salvá: Movinjg Frontiers: Economic Restructuring, Regional Development and Emerging Networks, Avebury, 1994, London, England 285 Drucker P., La sociedad post-capitalista, Sudamericana, 1993:130, Buenos Aires, Argentina 286 Personalmente estoy dispuesto a aceptar el juicio general de la última parte de la afirmación de Drucker, pero difícilmente la primera. Después de todo, una nueva forma de desigualdad social está representada precisamente por las diferencias y asimetrías en el acceso a la información, al conocimiento y a internet. 287 Boisier S., “Post-modernismo territorial y globalización: regiones pivotales y regiones virtuales”, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales # 102, Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente, 1994, Madrid, España
209
libres del requisito anterior de la contigüidad288. Conviene agregar que más que crear
categorías reales nuevas, me he limitado a poner nombres, a denominar procesos que se
dan cada vez con mayor frecuencia en el mundo real, como es evidente en Europa y
también en Argentina y en Colombia, a lo menos. Como lo dice Humpty Dumpty en la
obra de Lewis Carroll A través del espejo: “Cuando yo uso una palabra, esa palabra
significa lo que yo quiero que signifique, ni más ni menos”.
El concepto básico de este enfoque reside en la noción de región pivotal, concebida como
la menor unidad político-administrativa que sea simultáneamente lo suficientemente
compleja289 y moderna (mejor dicho, contemporánea) como para permitirle competir
con altas probabilidades de éxito. Por razones prácticas, hay casi una obligación de
volcar la atención a las antiguas unidades de la vieja división político administrativa,
departamentos, provincias u otras, todo lo cual resulta paradojal ya que precisamente
tales unidades iban a ser “borradas” del mapa por la regionalización de los años sesenta.
Así, ahora resulta perfectamente posible establecer una región construida a partir de un
acuerdo estratégico entre dos o más regiones absolutamente distantes y discontinuas en
el plano geográfico, una región conformada, por ejemplo, por una porción localizada en
Chile y otra en Italia290 o en Francia, como podría ser una región Maule/Ile de France o
una región Bío-Bío/Lombardía.
Los numerosos ejemplos de regiones fronterizas multinacionales que dan un paso
adelante y conforman asociaciones más formales, refrendadas incluso mediante tratados
internacionales, son claros casos de regiones asociativas, en tanto que la antigua práctica
de la “hermandad” entre ciudades o regiones, ha sido un anticipo de las regiones
virtuales. Las antiguas fronteras nacionales son simplemente superadas por las nuevas
realidades dictadas por la lógica de la globalización. La cooperación local y territorial y
288 Se trata, como es fácil apreciar, de un planteamiento de elevada complejidad, cuyo desarrollo escapa por completo a las posibilidades de este documento. Una completa exposición se encuentra en el texto Modernidad y territorio del autor y publicado por el ILPES/CEPAL en 1996. 289 De acuerdo al actual paradigma de la complejidad, es decir, con estructuras dialógicas, recursivas, hologramétricas de gran diversidad. 290 De hecho existen varios de estos acuerdos en el caso chileno.
210
la política transfronteriza en Francia son ejemplos anticipatorios de las tendencias hacia
nuevas modalidades de configuración territorial empujadas por la globalización.
¿Qué pasa más concretamente con las fronteras nacionales, o mejor dicho, con las
regiones fronterizas, en este nuevo orden territorial e internacional?
La ordenación territorial y la integración transfronteriza en América
Latina: más allá y mas acá del Estado-Nación
Como se dijo, el Estado-Nación está atravesando un período de cambio de final abierto
ya que no sabemos exactamente cuál será la forma del Estado propio del Siglo XXI,
aunque su supervivencia estricta no parece estar en cuestión. Este proceso de cambio
ciertamente devalúa las fronteras, en tanto barreras políticas y físicas a la libre
circulación de personas, capitales y bienes y una pregunta pertinente es qué pasa con las
regiones de frontera: ¿dejarán de serlo?, ¿se integrarán?
Este autor291 exploró en profundidad esta cuestión para el caso de América Latina. Los
párrafos siguientes se basan en el trabajo citado y también en el trabajo del Instituto
Internacional de Integración 292, del Convenio Andrés Bello, realizado un par de años
antes por Jorge Agreda y René Recacochea. Pero sin duda quien mejor ha explorado los
impactos territoriales de la virtualización en la economía globalizada ha sido el
economista mexicano Pablo Wong293, examinando precisamente la conformación de
regiones asociativas fronterizas en América del Norte.
En el estudio preparado por Boisier se identifican 71 “posiciones de frontera” entre 22
países considerados en ese momento. Estas verdaderas bisagras de integración se 291 Boisier S., “Notas en torno al desarrollote regiones fronterizas en América Latina”,Estudios Internacionales # 78, Revista del Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile, 1987, Santiago de Chile 292 Instituto Internacional de Integración, La integración fronteriza en la sub-región Andina, Convenio Andrés Bello (informe preparado por J. Agreda y R. Recacochea), 1985, La Paz, Bolivia 293 Wong P., Globalización y Virtualización de la economía: impactos territoriales, Ponencias presentada en el V Seminario de la Red de Investigadores sobre Globalización y Territorio, 1999, Toluca, México
211
extienden a lo largo de 70.000 kilómetros, cifra en la cual destacan los casos de Brasil con
12.303 kilómetros de frontera, Argentina con 9.389, Perú con 6.367, Bolivia con 6.340 y
Chile con 6.328 kilómetros. La frontera argentino-chilena por sí sola tiene una extensión
de 5.318 kilómetros, siendo la tercera o cuarta frontera binacional más extensa del
mundo.
Considerando el primer nivel de la división político-administrativa de cada país como
unidad de referencia, se constata que las así definidas áreas de frontera incluyen una
superficie total igual a 21.819.670 Kms². (excluida la frontera entre EE.UU. y México) y
en 1980 albergaban una población de 121.221.841 personas. Por cierto son inevitables
algunos problemas de contabilización múltiple, pero de todos modos se revela la
magnitud de la cuestión.
El término área de frontera o área fronteriza alude única y exclusivamente a una
situación locacional dada por el carácter de limítrofe que tales áreas tienen con áreas de
países vecinos. No tiene otra connotación ni contenido valórico desde el punto de vista
económico294.
En términos económicos y sociales hay que dar paso al concepto de región fronteriza, las
que deben ser entendidas como espacios subnacionales limítrofes a países vecinos, en los
cuales se manifiestan formas particulares de relación y superposición de dos (o más)
sistemas (o estilos) económicos y de dos (o más) modelos diferentes de política económica
(Boisier, 1987:161). Hay que añadir que una situación fronteriza pasa a convertirse en
un problema específico de política pública cuando la mencionada interacción opera
asimétricamente, con un inequitativo reparto entre las regiones vecinas de los costos y
beneficios de la propia interacción y del efecto de las políticas económicas295.
294 Para términos similares véase el trabajo de E. Valenciano: “La frontera: un nuevo rol frente a la integración. La experiencia en el MERCOSUR”,CEFIR, op. cit.. 295 Por supuesto, se habla de “problemas” de tipo económico; no de seguridad nacional o bélicos.
212
Varios autores están de acuerdo en considerar el tema del desarrollo conjunto de áreas
fronterizas, como un caso especial del modelo general de desarrollo regional, como se
desprende de las citas siguientes:
“...las áreas de frontera y sus problemas, se presentan como componentes y
resultantes de los procesos globales de desarrollo regional” (Instituto Internacional
de Integración, Convenio Andrés Bello, 1985);
“...el contexto del presente artículo, el que trata acerca de los problemas del
desarrollo y de la formulación de políticas en regiones vecinas separadas por límites
internacionales” (Hansen296);
“...el desarrollo de las regiones fronterizas no es sino un caso especial del
´caso general´del desarrollo regional” (ILPES297).
En la investigación hecha por este autor (Boisier, op.cit.) se examinan en detalle las
situaciones fronterizas de Colombia, Chile, Bolivia/Perú, EE.UU/México,
Argentina/Paraguay, y Brasil/Paraguay.
Si de desarrollo regional o territorial se trata, ahora es necesario adoptar las más
actualizadas teorías al respecto, las que comienzan por separar nítidamente los procesos
de crecimiento económico territorial y de desarrollo societal territorial, habida cuenta de
la fundamental diferencia en sus respectivos factores causales.
¿Cuál es el propósito último de una asociación de regiones fronterizas de distintos países
al generar una región multifronteriza única? No sólo beneficiarse cada una de ellas de las
complementaridades posibles, sino principalmente posicionarse mejor en el escenario
globalizado actual, potenciando las economías de escala, las de complementaridad y
diversidad y la mayor complejidad que pudiese resultar de la unión298. Un mejor
296 Hansen N., “Internacional Cooperation in Border Regions. An Overview”, International Regional Science Review, vol. 8, # 3, U.S.A 297 ILPES: Colombia: Observaciones en torno a la propuesta de un plan de desarrollo fronterizo, Informe de una Misión de Asesorías al DNP, 1985, Santiago de Chile 298 Hay que notar que el aumento de tamaño puede generar efectos contrapuestos en términos de complejidad y diversidad, aumentando esta última y reduciendo la primera.
213
posicionamiento en el escenario globalizado para crecer más y más rápido y para dar
cabida al desarrollo.
El crecimiento económico de un territorio, sea nacional, sea multifronterizo, depende,
siempre de acuerdo al pensamiento más actualizado, de una matriz de seis elementos: i)
la acumulación de capital económico; ii) la acumulación de conocimiento y progreso
técnico; iii) la acumulación de capital humano (hasta aquí se trata de la teoría del
crecimiento endógeno); iv) el proyecto político nacional y el papel asignado en él al
territorio en cuestión; v) el cuadro de la política económica y sus efectos territorialmente
diferenciados, y; vi) la demanda externa.
Para casi todo territorio nacional, esta matriz de factores causales muestra, cuando se la
mira desde el punto de vista de los agentes decisores, un elevado grado de exogeneidad,
ya que la mayoría de tales agentes son no residentes. De aquí que sea correcto calificar el
crecimiento territorial como un proceso exógeno y ello implica, por un lado, generar una
“cultura de gestión” adecuada a tal situación, adecuada a potenciar la capacidad
regional para “influir” en las decisiones ante la imposibilidad de controlarlas, y por otro,
establecer acciones para tratar de “endogeneizar” tanto como sea posible estos factores,
poniéndolos bajo el control regional299.
Parece razonable sostener en principio, aún cuando esta hipótesis debe ser probada
empíricamente caso a caso, que la asociación transfronteriza mejora la posición del
espacio ampliado para alcanzar un más elevado y rápido crecimiento con una cierta
dosis de endogeneidad. En principio, la nueva región se hace más atrayente al capital, a
la inserción de tecnologías y a la demanda externa por sus productos y eventualmente
podrá resultar más atrayente para el turismo (gasto de no residentes); no obstante y al
mismo tiempo, una región multifronteriza debe compatibilizar diferentes proyectos de
país y tal vez diferentes modelos e instrumentos de política económica. Esta mezcla de
factores deja en claro que una institucionalidad ad-hoc se convierte en un requisito
indispensable para la coordinación. Por tanto la conformación de una región 299 El desarrollo extenso de esta argumentación se encuentra en casi todos los últimos trabajos del autor, particularmente en Sociedad del conocimiento, conocimiento social y gestión territorial, Documento de Trabajo # 5, Instituto de Desarrollo Regional (F.U.), Sevilla, España, 2002
214
multifronteriza tiene una inocultable dimensión política, de construcción de
institucionalidad y de coordinación de instituciones precisamente políticas. Además, la
nueva región supuestamente tendrá mayor poder político, lo que ayudará al proceso de
endogeneización de su crecimiento. Como se verá más adelante, la dimensión sociológica
del proceso no es menor.
La cuestión del desarrollo de una región de esta especie nos remite a un universo de
extraordinaria complejidad, no sólo por la estructura que asume el nuevo espacio sino
también debido al radical cambio de enfoque que en materia de desarrollo se ha
producido. Sobre esto parece digno de interés citar una importante reflexión de
Tomassini 300 a propósito de lo que denomina el “giro cultural” de nuestra época:
“Vivimos un ´cambio de época´ que rechaza, en lo esencial, los modelos racionales, uniformes y cerrados que propuso la modernidad madura, en nombre de la diversidad, de la capacidad para optar y para crear nuestra identidad en sociedades más complejas, hechas posible por el avance del conocimiento, la tecnología, la información, la libertad, el consumo y las comunicaciones y por cambios profundos en la subjetividad de las personas. En este escenario cultural, las economías se orientan hacia la producción de significados, y las sociedades, la educación y el consumo se mueven en mundos virtuales, poblados de múltiples alternativas potenciales. En este contexto, la importancia del gobierno, las mayorías electorales y los equilibrios macroeconómicos, del producto bruto interno y de los ingresos monetarios promedio en las sociedades es por lo menos relativizada por la emergencia de preocupaciones en torno a la calidad de vida, la participación en la sociedad, la posibilidad de elegir los propios estilos de vida, la libertad de expresarse, el respeto a los derechos, la educación, la igualdad de oportunidades, la equivalencia en dignidad, el papel de la juventud y el de la mujer, la seguridad ciudadana y la vida en las ciudades que, a falta de conceptos previos, se denominan ´temas valóricos´”
En este marco hay que ubicar la cuestión del desarrollo, cuya transformación más
significativa radica en el abandono del “cuantitativismo economicista” que acompañó a
la idea del desarrollo desde su introducción política, por allá por 1941 en el famoso
documento firmado por Churchill y Roosevelt y conocido como La Carta del Atlántico,
para transformarse ahora en un concepto profundamente axiológico, inter-subjetivo,
intangible y culturalmente enraizado, apoyándose en el pensamiento de un vasto
conjunto de intelectuales, como Lebret, Seers, Hirchmann, Sen, Furtado, Stiglitz y otros.
300 Tomassini L., “El giro cultural de nuestro tiempo”, B. Kliksberg+ L. Tomassini (comps.) : Capital social y cultura: claves estratégicas para el desarrollo, BID, 2000, Washington, U.S.A
215
En este cuadro se entiende el desarrollo no como logros concretos y materiales—que no
por ello dejan de ser importantes—sino como un proceso conducente (asintóticamente,
me parece) al establecimiento de un contexto, clima, situación, entorno, o como quiera
llamárselo, que posibilita la transformación del ser humano en persona humana en su
plena dignidad como tal y en su doble carácter individual y social. Como se es persona
sólo entre personas, queda clara la dimensión societal del proceso y queda en claro
también que éste supone la eliminación de las principales trabas que históricamente han
impedido a la mayoría ejercer este verdadero derecho, trabas que Seers identificó con el
hambre, con el desempleo, y con la discriminación, como cuestiones básicas.
A riesgo de dejar parte de la argumentación en el camino, hay que afirmar directamente
lo siguiente: si el desarrollo (un resultado, una variable dependiente) es de una dimensión
intangible, la lógica más elemental indica que sus factores causales (los medios, las
variables independientes) deben ser de la misma dimensión, es decir, intangibles, a
menos que exista una suerte de piedra filosofal capaz de transformar materia en espíritu.
En este sentido es muy acertada la reflexión de Alain Peyrefitte301:
“Nos resulta difícil aceptar que nuestra manera de pensar o de comportarnos colectivamente pueda tener efectos materiales. Preferimos explicar la materia por la materia, no por la manera”302.
De manera que ahora se ha desatado una búsqueda casi frenética por factores
intangibles de desarrollo, o, como los ha denominado este autor, “capitales
intangibles”303, enumerando diez de ellos: capital cognitivo, capital simbólico, capital
cultural, capital social, capital cívico, capital institucional, capital psicosocial, capital
humano, capital mediático, y capital sinergético304. Es fácil reconocer nombres detrás de
estas categorías: Bourdieu, Putnam, Coleman, Fukuyama, Hirschmann, Montero,
Williamson, Becker, North y otros.
301 Peyrefitte A., Milagros económicos, Ed. Andrés Bello, 1997, Santiago de Chile 302 Subrayado nuestro. 303 Boisier S., Sociedad del conocimiento, conocimiento social y gestión territorial, Documento de Trabajo # 5, Instituto de Desarrollo Regional, F.U., 2002, Sevilla, España (www.idr.es) 304 Este último actúa como aglutinador y direccionador del resto y sirve de base para construir un proyecto político.
216
Por cierto que este cambio en la percepción del desarrollo, desde logros materiales a
logros inmateriales no significa olvidar la importancia del crecimiento económico como
base material de sustentación en el tiempo, pero nunca más se aceptará trastocar medios
y fines diciendo: “primero crecer y después desarrollarse”, una falacia completa del neo-
liberalismo.
En definitiva el desarrollo depende, en cualquier lugar, sí, del crecimiento económico (en
una relación quizás “rizada” con el propio desarrollo) y además, de un clima psicosocial
positivo, de la capacidad de una específica y localizada comunidad305 para desatar su
potencial endógeno, y del stock y articulación de los capitales intangibles. En todo el
proceso, la confianza, como virtud personal y ciudadana resulta vital306.
Por cierto, el enfoque anterior es uno profundamente afincado en la cultura y en los
valores de una comunidad.
Ahora cabe preguntar, tal como se hizo en relación al crecimiento económico, si acaso la
conformación de regiones multifronterizas trabaja a favor de su desarrollo o no.
Obsérvese lo complicado de la respuesta. La mayor parte de los “capitales intangibles” se
manifiestan con mayor nitidez en espacios sociales y territoriales de pequeño tamaño, en
espacios proxémicos en los cuales las relaciones personales cara a cara, las tradiciones y
costumbres, son importantes, más importantes que en espacios en los cuales la
interacción está mediatizada institucionalmente. Desde este punto de vista la
conformación de un espacio mayor no favorece en principio esta visión del desarrollo,
pero no se puede hacer de esta afirmación un dogma. Tal vez más complicado sea el
hecho, pasado por alto en todos los esfuerzos de integración transfronteriza, de poner
frente a frente características culturales muy disímiles en términos, precisamente, de los
anotados “capitales intangibles”. ¿Qué éxito puede augurarse a una región bifronteriza
por ejemplo, en la cual una de las regiones nacionales posee un elevado stock de capital
305 Comunidad, quizás si más que sociedad, en la terminología de Thonnies. 306 No es para nada claro que el neo-liberalismo promueva el surgimiento de “virtudes” que facilitan el desarrollo.
217
social (confianza inter-personal) y uno muy bajo de capital cívico (confianza en las
instituciones) en tanto que la otra muestra una situación completamente inversa?307.
La cuestión es de una importancia práctica insospechada y llama la atención a la
necesidad de “trabajar” por el desarrollo similar de varios de los capitales intangibles,
sin olvidar que se han mencionado precisamente los dos más difíciles de “trabajar” (de
crear) en la práctica.
La conformación de una región multifronteriza o una región asociativa fronteriza (RAF)
no puede limitarse a una definición geográfica ni tampoco a la creación de un aparato
institucional, cuestiones de suyo importantes, pero que no pueden dejar de lado la
preparación de un proyecto político de la RAF, proyecto destinado a generar consenso
social, cooperación entre fuerzas políticas, poder político (cuyas fuentes son varias) y
sobre todo, destinado a construir un futuro común en un nuevo juego de suma abierta.
Naturalmente que ello supone una elevada dosis de descentralización territorial, política,
administrativa y fiscal que por necesidad implica una cesión de soberanía por parte de
los Estados nacionales respectivos. Supone, en muchos casos, deponer actitudes
nacionales xenófobas o de desconfianzas arraigadas en el pasado. Alemania y Francia
serán para siempre ejemplos de inteligencia y generosidad en función de la construcción
de un futuro mejor308.
Para finalizar hay que referirse más específicamente a la conformación de regiones
asociativas y virtuales en el mundo real. El sociólogo alemán Ulrich Beck309 sostiene que
la globalización ha derrumbado una de las premisas fundamentales de la primera
modernidad, la idea de vivir y actuar en los espacios cerrados y recíprocamente
delimitados de los Estados nacionales y de sus respectivas sociedades nacionales; por ello
la globalización—argumenta—estremece la imagen de espacio homogéneo, cerrado,
307 El intento de conformar una región asociativa bifronteriza incluyendo la Región de Valparaíso (Chile) y la de Cuyo (Argentina) ejemplifica a mi entender lo que se acaba de sostener. 308 Quizás no sea necesario ir tan lejos, si se recuerda que en 1999, uno de los buques más importantes de la Armada argentina estuvo durante más de seis meses sometido a un proceso de modernización...¡en el principal astillero de la Armada chilena! Algo impensable años atrás. 309 Beck U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, PAIDOS, 1998, Barcelona, España
218
estanco y nacional-estatal, según cita de Wong (op.cit.) quien también recuerda a
Kenichi Ohmae, el que ahonda aún más en este razonamiento, sosteniendo que en un
“mundo sin fronteras”, el Estado-Nación se ha convertido en una unidad artificial y
disfuncional para la organización de la actividad humana y la administración de las
tareas económicas. Ohmae define a los “Estados-Regiones” como zonas económicas
naturales que pueden rebasar los límites fronterizo nacionales, como el caso de Tijuana-
San Diego en la frontera México-Estados Unidos.
El mismo Wong presenta una interesante tipología territorial producida por la
virtualidad: i) regiones virtuales y red de regiones, con los ejemplos de “los cuatro
motores regionales” de Europa (Rhone-Alpes, Cataluña, Lombardía, Baden-
Wurttemberg, regiones todas no contiguas), de la Región Rhone-Alpes nuevamente y sus
acuerdos con Shanghai, Québec, Ontario, Tunisia y Mali, del así llamado Arc Atlantique,
una región virtual formada por regiones de Irlanda, Inglaterra, Francia, España, y
Portugal o el grupo del “Círculo Artico”; ii) ciudad global y red de ciudades, un tema
favorito de Manuel Castells, Jordi Borja, y Saskia Saassen, ejemplificado por Nueva
York, Londres y Tokio; iii) regiones asociativas-virtuales transfronterizas, concepto
central en este documento y que Wong ejemplifica en primerísimo lugar con la Región
Arizona-Sonora310, agregando otros casos, como el The Red River Corridor (Manitoba
en el Canadá y North Dakota y Minessota en los EE.UU), o la Pacific Northwestern
Economic Region (Alberta y British Columbia en el Canadá).
Al amparo del MERCOSUR fenómenos similares han aparecido en América Latina,
como por ejemplo, el intento de formalizar una RAF entre la Región de Valparaíso en
Chile y la de Cuyo en Argentina, así como varios otros intentos asociativos entre regiones
o provincias de Chile y provincias argentinas (Valdivia y Neuquen). Asimismo, la ciudad
o región metropolitana de Rosario en la Argentina ha diseñado un plan estratégico que,
bajo una visión de región virtual, permitiría que ésta se convierta en centro geopolítico y
económico y puerta del MERCOSUR y del Corredor Biocéanico; iv)corredores
económicos, comerciales y de transporte, verdaderas supercarreteras de finalidad 310 Quizás si el caso de mayor interés en este contexto, ya que esta RAF deriva de un tratado suscrito en los 80 por los Gobernadores respectivos, cuenta con un Comité Binacional, Grupos Sectoriales de Trabajo, una estrategia de desarrollo común e incluso una revista bilingüe (Arizona-Sonora). Objetivo básico de la alianza; posicionarse mejor en el mercado global.
219
múltiple surgidas al amparo del TLC y del MERCOSUR, que trascienden el tema
fronterizo propiamente tal.
Tal parece entonces que en el Siglo XXI la geografía política nacional e internacional
experimentará profundos cambios, derivados de la necesidad de re-ecuacionar la
geografía económica con la política. El mapamundi del futuro, más que parecerse a un
telegrama, en la feliz expresión de Guillén, se parecerá a un caleidoscopio, con múltiples
espacios sobrepuestos y traslapados, en un arreglo que al observador incauto le parecerá
caótico en el sentido banal del término, pero que al observador entendido en el proceso
de cambio actual, le parecerá perfectamente ordenado. A esa nueva geografía política y
económica corresponderá una nueva composición política, entremezclando Estados
nacionales distintos en sus competencias a los actuales, con cuasi-Estados sub-nacionales
para gobernar las regiones y con cuasi-Estados supra-nacionales, a cargo de la
regulación de la globalización.
La paulatina consolidación de regiones fronterizas y de regiones asociativas
transfronterizas responde en parte a una de las varias dialécticas que caracterizan a la
globalización, en este caso, a las tendencias opuestas de globalización y de fragmentación
de la sociedad internacional, la que se hace cada vez más integrada e interdependiente.
Es igualmente cierto que al desaparecer la radicalización ideológica y la bipolaridad
estratégica, tiende a fortalecerse en la sociedad internacional una creciente autonomías
de sus unidades.
“A semejante tensión entre estos dos bloques de fuerzas: a) globalización/fragmentación, y b) interdependencia autonomía la denominaremos dispersión internacional”.
En este contexto, según Torrijos311, el autor colombiano citado, surge la diplomacia
centrífuga, una diplomacia que se aleja del centro estatal y que podría definirse como
aquel conjunto de iniciativas exteriores de tipo político, social, económico, cultural, etc.,
diseñadas, emprendidas, reguladas y sostenidas por colectividades territoriales (las
regiones) que proclaman y despliegan una capacidad de actuación propia. Según Vicente 311 Torrijos V., “La diplomacia centrífuga. Preámbulo a una política exterior de las regiones”,Desafíos # 2, 2000, Centro de Estudios Políticos e Internacionales, CEPI, Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia
220
Torrijos, los fundamentos de una política exterior de las regiones (en un modelo
extravertido de política exterior) apuntan a una serie de cuestiones (que la falta de
espacio permite sólo enumerar):
Que la región esté bien definida en términos históricos, geográficos y culturales;
Que la región asuma los retos planteados por la encrucijada de las civilizaciones (referencia a Huntington);
Que la región identifique las ventajas de la diplomacia preventiva; Que la región se “apropie” del regionalismo abierto; Que la región asimile el desarrollo humano sostenible; Que la región propenda al trabajo en redes; Que la región fomente un clima de gobernabilidad económica; Que la región propague la idea de que fomenta la contestabilidad del
mercado (Colombia podría intentar un paréntesis a la globalización según Torrijos);
Que la región esboce un paradigma de gestión productiva; Que la región trace su perfil de desarrollo productivo; Que la región establezca un sistema extenso y flexible de innovación; Que la región identifique los intereses sectoriales; Que la región expanda sus canales de información; Que la región supere su condición de zona fronteriza o no fronteriza y
busque aproximaciones a todo tipo de redes para el desarrollo internacional;
Que la región aborde nuevos espacios de negociación; Que la región despliegue una intensa actividad de relieve internacional; Que la región proteja y preserve su identidad; Que la región sistematice su agenda internacional de acuerdo con
principios flexibles de gestión exterior; Que la región construya su política exterior sobre la base de consensos.
La diplomacia centrífuga o la paradiplomacia subnacional se impone en la
fragmentación globalizadora, aún en los Estado de régimen político unitario. Las
regiones en las antiguas fronteras pueden ahora tomar en sus manos asuntos antes
vedados, sobre los cuales tienen un conocimiento y un interés que jamás puede ser
poseído y representado por el Estado nacional. Sin embargo, esta propuesta dista años
luz de cualquier idea anarco-regionalista; se inspira más bien en la descripción que hace
Humberto Eco de los frisos en el frontis de la famosa abadía en El Nombre de la Rosa:
“únicos en la variedad y variados en la unidad”.
221
LA IMPERIOSA NECESIDAD DE SER DIFERENTE EN LA
GLOBALIZACIÓN: EL MERCADEO TERRITORIAL.
LA EXPERIENCIA DE LAS REGIONES CHILENAS
Introducción
Todos nosotros, todos y cada uno de los seis mil quinientos millones de habitantes
del globo, y todos y cada uno de los miembros de todas las especies animales, somos
el resultado de una competencia tremenda en la que participan cientos de millones
de actores en cada momento del inicio de la vida: las células masculinas
reproductoras. La competencia forma parte de nuestro código genético, en tanto
que la cooperación es el resultado de nuestra paulatina socialización y de la
adopción de normas morales de conducta.
Si no tuviésemos un código genético que impone a cada individuo características
singulares, no seríamos individuos, como probablemente lo diría Humberto
Maturana, seríamos parte irreconocible de un agregado, de una masa. Menos aún
seríamos personas, una categoría que se basa—entre otras características-- en la
diferenciación dentro de una sociabilidad. El nombre no es la cosa nombrada solía
decir Gregory Bateson; el nombre sirve eso sí para conferir singularidad,
individualidad, diferencia. El llamar Pedro a un individuo no dice nada acerca de
la naturaleza de ese individuo, ni siquiera si es humano; el nombre eso sí,
diferencia: tú eres Pedro y por tanto no eres Juan ni Manuel ni Estefanía. Por esta
razón—la necesidad de la diferenciación—es que el bautismo es la principal
liturgia en cualquier práctica religiosa.
Es exactamente lo que sostuvo Pierre Bourdieu mediante su concepto de
valor/capital simbólico.
222
La globalización—parece inescapable volver a referirse a ella—que, por supuesto,
ha acompañado al hombre desde las profundidades del tiempo y no sólo desde la
primera crisis del petróleo en 1973 como algunos ingenuos sostienen, no es el
resultado de la perfidia de ciertos personajes que podrían arbitrariamente
ejemplificarse a través de figuras como G. Soros, B. Gates, J. Stiglitz, G. W. Bush,
J. Chirac o J. L. Rodríguez Zapatero o tantos otros; no es ni siquiera un resultado,
es la etapa actual de desarrollo del sistema capitalista, la etapa tecnocognitiva de
él, que viene a sumarse, como ha ocurrido en el pasado, a las etapas previas:
comercial, industrial, financiera, del sistema capitalista. Por tanto la globalización,
sistémica como es, opera de acuerdo a sus propias leyes internas de cambio y tiene
una direccionalidad establecida y propósitos claros. No es ni buena ni mala:
simplemente es.
Dos procesos internos de la globalización son muy importantes para entender su
naturaleza y ambos procesos se relacionan estrechamente con el tema de esta
monografía. Por un lado, como producto de la Revolución C & T (core de la
globalización), el ciclo de vida de los productos manufacturados se reduce
sistemáticamente a lo largo de una curva exponencialmente decreciente; por otro,
el costo financiero en investigación C & T+ i, y mercadeo, se eleva en una curva
exponencialmente creciente al pasar de un producto de generación “n” al de
generación “n+1”.
Como todo sistema “vivo”, el sistema capitalista enfrenta el imperativo de su
reproducción permanente, para lo cual debe recuperar tan rápido como sea
posible sus recursos financieros empleados en el paso anterior; por ello la fase
tecnocognitiva del capitalismo lucha por un único espacio de mercado, por el
mercado mundial sin restricciones312. Al mismo tiempo y como consecuencia de las
innovaciones aparejadas a la Revolución Científica y Tecnológica, con la
“tecnología madre” de la microelectrónica a la cabeza, el sistema reorganiza la
producción manufacturera en múltiples territorios de producción, originando la
“economía difusa” de Vázquez Barquero, la “economía de geometría variable” de 312 Como se sabe, por lo menos desde Gramchi, los intereses del sistema pueden no coincidir con los intereses de sus agentes, en tanto entes independientes. Ello explica la contradicción entre la conducta del sistema y el proteccionismo, abierto o encubierto, de muchos países. Pero está claro quién impondrá su lógica.
223
Castells, el post fordismo de Storper y otros, en definitiva, la producción en redes
flexibles.
Entonces ahora comenzamos a entender el por qué, por ejemplo, un nuevo disco de
boleros de Luis Miguel es lanzado simultáneamente en Ciudad de México, Tokio,
Buenos Aires, Paris, y…¡Santiago de Chile!
Claro que si la estructura productiva mundial correspondiese a una súper
especialización o a una organización estrictamente monopólica para cada ítem, no
sería necesaria una preocupación por el mercadeo; la oferta se ajustaría a la
demanda a lo largo del tiempo. Pero claro, lo que sucede en la globalización es
también un aumento de oferentes, hay más competencia (sin perjuicio de los
procesos de fusión) y el disco de Luis Miguel compite con otros de Bosé, Cabrel,
Guerra, Vives y tantos otros boleristas. De ahí la necesidad de un marketing
agresivo que diferencie a ojos del consumidor. ¡Vive la différence!
La globalización no sólo transforma la geografía económica; también transforma
la geografía política quizás de manera aún más radical.
El Estado nacional, creación relativamente reciente de la humanidad, está siendo
sometido a presiones que surgen, por así decirlo, desde arriba y desde abajo y lo
están transformando en un producto cuya forma final es difícil de dibujar por el
momento. Pero a lo menos dos cuestiones son claras, particularmente en Europa:
los estados nacionales se desdibujan a favor del surgimiento de un cuasi-Estado
supranacional—la Unión Europea—y se desdibujan simultáneamente hacia abajo
al surgir cuasi-Estados subnacionales, las regiones313. Como se ha dicho en
innúmeras oportunidades, las ciudades y sus regiones314 son los nuevos actores de
la competencia internacional, por capital, por tecnología, por mercados y por
atraer los modernos factores causales del crecimiento.
313 Entendiendo por “región” cualquier ciudad y su hinterland con el cual tiene una relación simbiótica. 314 Lewis Mumford solía referirse a las ciudades como “los artefactos de las regiones”
224
Competencia y mercadeo territorial
El geógrafo Gerard Serbet315 ha calculado en 5239 el número de “regiones”316 en
todo el mundo. Todas quieren dos cosas: atraer capital, particularmente
inversiones que generen un aumento y uso local del conocimiento, atraer el gasto
de no residentes (turistas, remesas del exterior) y colocar sus productos transables
en los mercados internacionales. Es decir, todos los territorios quieren ser
competitivos hacia adentro y hacia fuera. Atraer y vender. ¿Cómo sobresalir en la
multitud? El mercadeo puede hacer la diferencia.
Por ejemplo, del total de regiones anotadas, trece de ellas son las actuales regiones
chilenas y entre ellas, por lo menos una (Región del Maule) es una importante
región productora de vino y todavía más importante productora y exportadora de
manzanas. En el rubro vitivinícola enfrenta una dura y amplia competencia de
países (y de sus regiones) como Argentina, España, Italia, Francia, Nueva Zelanda,
Australia, Alemania, Hungría, Estados Unidos, etc., y en manzanas compite
exitosamente con Argentina, Nueva Zelanda, Francia. ¿Cómo lograr posicionarse
en las preferencias de los consumidores con la manzana Gala producida en la
región, o con el vino Cabernet Sauvignon Cremaschi-Furlotti de la misma región?
Ni siquiera es sencillo responder teóricamente a esta pregunta, porque hoy en día
se cuestiona (en España, por ejemplo) si es mejor colocar en el mercado una marca
nacional genérica (Wines of Spain) o una denominación específica, (Marqués de
Riscal), por ejemplo. Porque no se remite la cuestión sólo a una de precios; entran
en juego otros elementos, muchos de ellos de orden cultural.
El Tratado de Libre Comercio entre Chile y los Estados Unidos, por ejemplo,
rebajó a cero el arancel de internación en USA de las paltas (aguacates, avocados)
chilenos en tanto que las provenientes de México todavía están sujetas a pagos
arancelarios y abrió de esta manera, un mercado potencial enorme al producto
chileno, derivado de lo cual es un extraordinario aumento en la superficie plantada
de paltos (actualmente más de 200.000 hás.). No obstante, se ha puesto en evidencia
315 Serbet G., “Mondialization et Geographie”, 2003, Amerique du Nord, # 25, Quebec, Canadá . 316 Serbet no se hizo problemas, simplemente consideró como “regiones” a la primera escala de la división política interna de los países.
225
que el consumo principal de este producto en los Estados Unidos proviene de la
enorme comunidad mexicana, la cual, por razones culturales y psicológicas ya
descritas y adscritas al pachuco por Octavio Paz (El laberinto de la soledad),
preferirá seguramente comprar el producto mexicano al chileno, aún teniendo en
cuenta un diferencial de precios.
La mercadotecnia aplicada a los territorios (ciudades, regiones) es un concepto
relativamente nuevo en el quehacer de la economía y posiblemente todavía acuse
una base teórica precaria; no obstante su uso crece obligado por las circunstancias.
La novedad en este caso, reside en vincular una estrategia de marketing a un
territorio considerado como un todo, como un producto conjunto, comercializable
en consecuencia en términos de imagen. Cualquier territorio interesado en su
propio mercadeo requiere definir: a) su identidad: ¿cómo se define el ente
territorial?, ¿en qué espejo se mira?, ¿qué elementos lo identifican?, ¿con quién se
compara?, ¿qué utiliza para describirse?; b) su imagen:; ¿cómo se percibe el
territorio—ciudad o región—más allá de sus fronteras?, ¿cómo lo ven sus propios
habitantes?
La más remota base conceptual del mercadeo en general se encuentra
en…¡Aristóteles! En efecto, la retórica aristotélica, el arte de presentar las ideas, se
basa, primero, en un ethos, concebido como el conjunto de características propias
del sujeto que “habla”, que emite un mensaje. Es el ser mismo el que se presenta en
sus elementos intrínsecos que lo definen; segundo , el mensaje apela al pathos, a la
emoción, a los sentimientos que genera el que habla, y tercero, el mensaje apela al
logos, a la razón.
El territorio aparece como un elemento constitutivo de la identidad. Es aquello
donde la identidad individual ancla su lugar de expresión y fija sus límites. Los
individuos y los grupos existen a través de vivencias de territorialización múltiples.
El concepto de identidad está cargado de territorialidad, de lugar propio, de
espacio y de pertenencia. Por ejemplo, la identidad local, tal como su nombre lo
indica, apela a lo local, lo cual debe ser entendido como una expresión de un
espacio y un tiempo determinados. Reconocer un territorio como “propio” implica
que éste no sólo representa un espacio físico, sino que en él también se desarrollan
226
prácticas de sociabilidad, en tanto es un lugar en que habitan personas,
posibilitándose el encuentro entre ellas.
Identidad como un fenómeno ontológico y también construido y en la construcción
de una identidad—actual y futura—varios elementos de la técnica del mercadeo
son importantes.
LOS ELEMENTOS DE LA IDENTIDAD REGIONAL
LAS COMUNIDADES TERRITORIALES ESTAN CONSTITUIDAS POR:
1.- CREENCIAS
-CONTINUIDAD HISTORICA
-IDENTIDAD ACTIVA
-UN ESPACIO GEOGRAFICO PARTICULAR
-UN SENTIDO DE PERTENENCIA
(sus miembros pueden reconocerse como coterráneos y hay una
cierta reciprocidad de compromisos).
2. (la identidad se extiende hacia el pasado y se proyecta hacia el futuro).
3. (los territorios son comunidades que hacen cosas en común, toman decisiones, logran resultados).
4. (que se constituye en la autoreferencia primaria).
5. (a partir de características compartidas existe una cultura pública que sirve para distinguir la territorialidad o regionalidad de otras formas de identidad personal).
Miller D., Sobre la Nacionalidad, Autodeterminación y Pluralismo Cultural, Paidós, Barcelona, 1997
Algunos autores conciben una “place identity”, como una subestructura de la “self
identity” de una persona317: “Place identity (…) consisting of broadly conceived
cognitions, about the physical World in which the individual lives . These cognitions
represent memories, ideas, feelings, attitudes, values, preferences, meanings, and
cognition of behaviour and experience which relate to the variety and complexity of
physical setting that defines the day-to-day existence of every human being”.
317 Pohansky H. M., Fabian A.K., Kaminoff R.: “Place Identity: Physical World Socialization of the Self”, Journal of Environmental Psychology, # 3, 1983
227
Según Reinhard Friedmann318, la psicología ambiental desglosa el concepto de
identidad territorial en dos procesos parciales: a) el proceso de identificación de un
lugar y; b) el proceso de identificación con un lugar. La identificación de alude a la
representación psicológica de, por ejemplo, una región, en la imagen de un
observador, con lo cual el foco de interés está centrado en los aspectos cognitivos
de la relación entre el hombre y su entorno espacial; la identificación con no
destaca en primer plano al territorio representado como estructura cognitiva, sino
más bien la identidad de una persona que se sienta vinculada o perteneciente a un
referente espacial, y que de esta manera está incorporando esta pertenencia en su
concepto del yo. Como lo dice un especialista español en referencia al nivel
comunal, la identidad tiene tres elementos o dimensiones conceptuales: a) lo que el
territorio es (el ser del territorio); b) lo que el territorio dice de sí mismo que es
(comunicación de la identidad); c) lo que el público que se relaciona con él cree que
es el territorio (la percepción)319.
Loe elementos básicos de una identidad corporativa para un territorio son, según
varios autores, los siguientes:
Cultura corporativa territorial, cuyos ejes son los valores locales,
que se reconocen en los elementos culturales, tales como teatros,
museos, exposiciones, bibliotecas, edificios y monumentos
patrimoniales, fiestas tradicionales, folklore, etc. La cultura
territorial satisface tres funciones: adaptación, cohesión, e
implicación;
Personalidad y misión corporativa territorial, definida la
personalidad como “la comprensión de sí mismo del territorio”.
Como se indicó más atrás, es el ethos aristotélico del territorio. La
personalidad corporativa del territorio se expresa explícitamente en
la formulación de una visión o filosofía (imagen objetivo) que abarca
los objetivos, finalidades, potenciales, valores, normas y patrones
conductuales de un territorio;
318 R. Friedmann: Hacia el municipio del Siglo XXI: Marketing Comunal y Reinvención del Municipio, Cuaderno # 6, Centro de Estudios del Desarrollo, CED, 2000, Santiago de Chile. 319 Sanz de la Tejada L. A. : La integración de Identidad y de la Imagen de la empresa, 1994, Madrid (citado por R. Friedmann, op. cit.)
228
Instrumentos de proyección de la identidad corporativa territorial,
es decir, la capacidad de comunicación de la identidad, que mezcla
tres elementos: a) la comunicación corporativa, b) la conducta
corporativa y, c) el diseño corporativo del territorio, éste último
configurando la identidad visual del territorio.
IDENTIDAD TERRITORIAL CORPORATIVA EN FORMA DE
MISIÓN CORPORATIVAPROYECCIÓN DE LA IDENTIDAD CORPORATIVA
IMAGENCORPORATIVA
POSITIVA
CONDUCTA CORPORATIVA
DISEÑO CORPORATIVO
COMUNICACIÓNCORPORATIVA
El diseño corporativo del territorio incluye varios componentes, a saber: la
identidad verbal, el nombre del territorio, siendo mucho más que un signo de
diferenciación, ya que es también una dimensión esencial de la misma cosa
designada. En muchísimos lugares en América Latina, los patronímicos
territoriales dan cuenta de la historia o de la geografía lugareña: la toponimia es
muy a menudo de origen pre hispánico y se pierde su sentido original, que es
preciso recuperar a fin de afirmar la identidad, sobre todo cuando el nombre
original es en sí mismo bello o da cuenta de algo bello320. Por ejemplo, la ciudad de
320 No siempre es así; probablemente sea difícil encontrar algo más ridículo en este campo que el nombre de un pueblo de la VI Región de Chile: Peor es nada, una situación a la que los lugareños tratan de sacarle provecho fomentando la curiosidad y las visitas de turistas. Un marketing adecuado puede revertir el carácter negativo de una situación.
229
Loncoche en el Sur de Chile significa en lengua mapudungún “jefe de la tribu”, o el
volcán y poblado turístico Antuco, cuyo nombre significa “agua del sol”, por el
derretimiento de nieve durante el verano; el logotipo es una herramienta
importante en el mercadeo y representa el paso de una identidad verbal a una
identidad visual; el logotipo es exactamente “una palabra diseñada” y suele
encerrar indicios y símbolos acerca de quien representa; otro elemento del diseño
corporativo es el símbolo gráfico del territorio, esto es, una figura icónica que
representa el territorio, que lo identifica y distingue y su importancia deriva
parcialmente del hecho de ser la memoria visual más fuerte que la memoria
verbal. Otros elementos del diseño corporativo tienen que ver con la identidad
cromática, con la tipografía, con los escenarios arquitectónicos y con el entorno
natural. La “marca”, de acuerdo a algunos especialistas, es más que un símbolo
gráfico y un slogan321.
En mi propia experiencia322 he podido apreciar tanto la importancia como las
dificultades sociológicas para establecer estos elementos, dificultades que derivan
de pequeñas rivalidades prácticamente “parroquiales” o de la falta de
conocimiento sobre la propia historia del lugar. En general se trata de una cuestión
que debe involucrar un elevado nivel de participación ciudadana para establecer
su propio éxito. Un ejemplo pequeño, pero ilustrativo sobre esto: la ciudad La
Ligua es una pequeña ciudad (45.000 habitantes) situada 140 kms. al noreste de
Santiago de Chile; su base económica descansa desde antiguo en dos actividades:
tejidos de lana de alpaca y elaboración de una clase de pastelería (“dulces” de La
Ligua) muy apreciada en el país, siendo ambas actividades de alto nivel de empleo
local. La propia comunidad ha “inventado” tanto un logotipo como una “idea 321 Alberto Borrini, un especialista argentino en mercadeo, escribe en La Nación (Buenos Aires, l 19/04/05) que la marca es como un escudo de armas de un territorio y que en el caso argentino debería mostrar una vaca, una espiga, un bandoneón, el glaciar Perito Moreno y una pelota de fútbol y llama la atención al hecho de que Chile ha gastado US $ 300.000 en la creación de un símbolo nacional.. 322 El autor dirigió en 1990 un Proyecto de Cooperación Técnica de las NN.UU. al Gobierno de la Región del BíoBío (Chile) a fin de ayudar en la preparación de una propuesta de futuro. Por primera vez en el país y en este tipo de asunto, se introdujo el “marketing regional”, como se describe en el libro del autor, El difícil arte de hacer región, 1992, cap. II, Centro de Estudios Regionales Andinos “bartolomé de las casas”, Cusco, Perú. En el año 2000 el autor dirigió un notable experimento social en el Región del Maule (Chile) consistente en un largo ciclo de “conversaciones sociales” con los actores regionales a fin de prepararlos en el diseño de una propuesta de desarrollo y nuevamente hubo oportunidad de explorar la cuestión del mercadeo y descubrir las dificultades que se plantean al buscar imágenes por encima de los provincialismos. El experimento se describe en el libro del autor Conversaciones sociales y desarrollo regional, 2001, Editorial de la Universidad de Talca, Chile.
230
fuerza” o slogan que se muestra en las carreteras a mucha distancia de la
localidad: “La Ligua: endulzando el presente y tejiendo el futuro”.
¿Se puede finalmente definir con cierta precisión el concepto de “mercadeo
territorial”?
Desde luego, según Kotler323, quien afirma que: “el marketing es la actividad que
permite a la organización quedar permanentemente en contacto con sus
consumidores (clientes), reconocer sus deseos, desarrollar productos que
correspondan a estos deseos y diseñar un programa de información que da a conocer
generalmente las metas de la organización” en tanto que Reinhard Friedmann
sostiene que en la praxis sobre marketing territorial se parte de la idea de que el
marketing es aplicable a los planteamientos territoriales y que el concepto de
marketing puede proporcionar a los gobiernos locales ayudas decisionales
importantes.
Matteo G. Caroli324 sostiene—en su importante texto sobre la materia—que desde
el punto de vista estratégico, el mercadeo territorial es: una inteligencia de
integración y una inteligencia de fertilización.
En el plano de la integración se concreta en el hecho de que el marketing del
territorio (MT en adelante) desarrolla una visión integrada de los diversos
elementos de los cuales depende el nivel de atractibilidad de la oferta territorial.
En el plano de la fertilización, el MT proporciona los instrumentos operativos y el
método mediante el cual es posible valorizar del mejor modo la presión puesta en
el ámbito de cualquier área o actividad relevante de la oferta territorial. El gráfico
siguiente es adaptado del texto de Caroli (pg.102).
323 Kotler P., Levy S. J. : “Broadening the Concept of Marketing”, 1969, Journal of Marketing (citado por R. Friedmann, op.cit.) 324 Matteo G. Caroli, 1999, Il Marketing Territoriale, FrancoAngeli, Milán, Italia
231
INTELIGENCIA
DESARROLLO DE COMPETENCIA PARA
COMPRENDER LA OPORTUNIDAD COMPETITIVA DEL TERRITORIO
IDEAR UNA “ORIENTACIÓN ESTRATÉGICA” DEL SISTEMA
ESTIMULAR ACTUACIONES Y REALIZAR INTERVENCIONES PARA IMPLEMENTAR TAL
ORIENTACIÓN
INTEGRACIÓN FERTILIZACIÓN
Desarrollo de una visión integrada Poner en obra los instrumentos
de los elementos que componen la oferta que permiten la valorización de la
territorial y su nivel de competitividad. intervención del MT cerca del nivel de
cualquier segmento “producto/mercado”.
En su análisis de la demanda y de la oferta territorial, Caroli sostiene—
correctamente—que el territorio está constituido por un conjunto de elementos
tangibles e intangibles y se caracteriza por la relación existente entre estos elementos.
Coincide el autor citado en buena medida con la posición de este autor325; los
elementos intangibles anotados por Caroli son: el “espíritu” del lugar, el sistema de
valores civiles y sociales, el nivel de competencia del tejido productivo y social, la
lideranza económica y social, el grado de madurez social y la distribución del
bienestar y, la intensidad del intercambio económico y cultural con el entorno. Estos
elementos se combinan con loa tangibles: el tejido industrial local y el mercado, el
sistema de servicios públicos, la infraestructura pública, la posición geográfica y la
morfología, la estructura urbana y el patrimonio inmobiliario, y el patrimonio
cultural. Para Boisier, los “capitales intangibles” de un lugar son: el capital cognitivo,
el cultural, el simbólico, el social, el cívico, el institucional, el humano, el psicosocial,
el mediático, todos los cuales se articulan y se direccionan a través del capital
sinergético.
325 En muchos trabajos este autor ha elaborado su concepción de “capitales intangibles” y el papel de ellos en el desarrollo territorial. Ver por ejemplo, “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?, Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, vol.XXXV, # 138, 2003, MINFOM, Madrid, España
232
La experiencia chilena en marketing territorial
Chile es una república unitaria cuyo territorio se divide en regiones (13), provincias
(51) y comunas (345), según se establece en la Constitución Política. La Ley Orgánica
Constitucional de Gobierno y Administración Regional de 1993 establece los
gobiernos regionales, define sus funciones, entrega recursos y establece también el
organigrama y la planta de personal. El desarrollo de la respectiva región es una
función importante entregada a los gobiernos de cada territorio.
Tratándose de una economía muy abierta a la globalización, como es el caso, y
aplicándose un “modelo” de política económica muy liberal, la promoción de las
regiones en el exterior—promoción tanto para vender como para atraer—se
configuró, desde temprano como una tarea a desarrollar, pero que, evidentemente,
no podía ser una responsabilidad única de cada gobierno regional: el “partenariado”
región/país se presenta como una necesidad. No obstante, antes de 1990 hubiese sido
difícil encontrar un planteamiento oficial, documentado, sobre esta cuestión. La
necesidad de un esfuerzo pre diseñado y estratégico en este sentido aparece por
primera vez en la propuesta de desarrollo preparada para la Región del Biobio (la
más importante después de la Región Metropolitana) por un equipo
NNUU/MIDEPLAN y titulada (y el mismo título del informe revela una intención de
mercadeo): La Región del Biobio al encuentro del Siglo XXI326. El recuadro inserto a
continuación da cuenta de la intención.
LA REGIÓN DEL BÍOBIO AL ENCUENTRO DEL SIGLO XXI
Capítulo 12
Aún el mejor producto necesita…¡marketing ! Este capítulo busca introducir en Chile una modalidad estratégica que no constituye novedad en Europa, por ejemplo. Así como desde el punto de vista político se ha acuñado la expresión dirigida a considerar a las regiones como cuasi-Estados, para denotar el grado máximo de descentralización política compatible con un régimen político unitario, acá se propone considerar a las regiones como cuasi-empresas, y desarrollar en consecuencia una modalidad de gestión del desarrollo regional con muchos puntos de contacto con la gestión empresarial.
326 Esta Misión de Cooperación Técnica fue dirigida por el autor de este documento.
233
Siendo ello así, las regiones deben desarrollar agresivas estrategias económicas que les permitan identificar el siguiente conjunto de variables: i) la variable o par mercado/producto; ii) la variable o par rentabilidad/financiamiento; iii) la variable o par empleo/recursos humanos; iv) la variable o par imágen corporativa/promoción. Este último punto fue colocado con gran fuerza en la propuesta del Biobio. La Región debe hacer "un marketing de sí misma", utilizando todos los medios comunicacionales modernos y naturalmente, planteándose esta actividad como una actividad típicamente compartida entre el sector público y el privado. En forma concreta la propuesta sugiere que la Región "convenga" con PROCHILE, el ente estatal de promoción de exportaciones, el establecimiento de un Escritorio del Biobio en las Oficinas de PROCHILE en el exterior y la realización de un Conferencia Anual del Biobio, concebida como una reunión de negocios y de inversión, en la Región, invitando a ella a potenciales inversionistas extranjeros. Fuente: S. Boisier, El difícil arte de hacer región, op.cit.
Actualmente el mercadeo regional se ha complejizado enormemente: el Estado ha
fortalecido dos programas muy exitosos, TODOCHILE, un programa que reúne
organizaciones estatales y privadas y que busca atraer capital y knowhow a las
regiones, y PROCHILE, un programa inserto en el Ministerio de Relaciones
Exteriores que apoya el comercio de transables regionales en el mercado global. A
ello se agrega la región misma, que ahora cuenta cada una de ellas, con un
profesional encargado de las relaciones internacionales (un cargo de alto nivel sujeto
a concurso público) y que, en algunos casos, logra que el sector privado asuma un
papel importante, estableciendo representaciones comerciales en el exterior (por
ejemplo, la Región del Maule, con oficinas de representación en Guadalajara en
México, Barcelona en España y Beijing en China).
El Programa de Promoción y Atracción de Inversiones TODOCHILE impulsado
por CORFO (Corporación de Fomento de la Producción) el ente público
industrializador de Chile desde 1939, nace de la imperiosa necesidad de aumentar
la competitividad del país como un todo, en un mundo cada vez más globalizado y
competitivo, poniendo el énfasis en el enorme potencial que tienen las regiones del
país, lo cual se enlaza con un programa de gobierno centrado en la atracción de
inversiones, fortalecimiento del desarrollo productivo, desarrollo de capacidades
regionales y mejora de la gestión pública. TODOCHILE agrupa en un trabajo
234
conjunto a la CORFO, a la Confederación de la Producción y del Comercio, a la
Sociedad de Fomento Fabril, al Ministerio de Economía, al Ministerio de Obras
Públicas, a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del
Ministerio del Interior, al Comité de Inversiones Extranjeras, a PROCHILE, y a
los Gobiernos Regionales.
El Programa pretende fomentar una o más ventajas competitivas en cada una de
las trece regiones chilenas mediante un proceso de tres etapas: la primera,
definición del producto-región; la segunda, diseño y ejecución de una estrategia de
promoción dirigida a suministrar información sobre oportunidades de inversión
regional, en el ámbito nacional y extranjero; la tercera, la atención y recepción de
potenciales inversores, facilitándoles los apoyos necesarios para concretar sus
iniciativas empresariales. Por supuesto, el proceso se ha iniciado con una política
comunicacional que descansa en la generación de logotipos o imágenes corporativas
regionales. TODOCHILE cuenta con oficinas en cada región. Una descripción
completa del programa se encuentra utilizando el CD de la CORFO:
TODOCHILE.pdf
Un tratamiento más específico de una región—la Región de Aysén—en la
Patagonia chilena puede verse mediante el archivo siguiente: AYSEN.ppt Esta
región se promueve haciendo hincapié en el ecoturismo y en su naturaleza
incontaminada, de notable belleza paisajística y prácticamente virgen dada su
escasa población.
El programa PROCHILE es una agencia gubernamental dependiente del
Ministerio de Relaciones Exteriores, cuya misión es la promoción de las
exportaciones chilenas. Con casi 30 años de experiencia, PROCHILE administra
instrumentos innovadores para la promoción de exportaciones, como:
La elaboración de estudios y mecanismos para orientar y capacitar al
empresario
El uso de nuevas tecnologías de información
La organización de Ferias Internacionales y Misiones Empresariales
235
El desarrollo de programas orientados a facilitar la incorporación de la
Pyme a los circuitos internacionales (Interpyme, Interpac, etc.)
Concurso nacionales de Programas para la Promoción de Exportaciones
Uno de los activos más importantes de PROCHILE es su presencia, a través de sus
oficinas representantes, en los cinco continentes y en cada región chilena. Ubicadas
estratégicamente en 56 mercados, las representaciones comerciales cuentan con
equipos especializados que entregan toda su experiencia en los mercados para
apoyar a las empresas exportadoras en la gestión internacional. Esta red facilita el
establecimiento de contactos comerciales y proporciona información de mercado,
precios, regímenes comerciales, servicios, etc. La información pertinente sobre las
actividades de este programa se puede obtener en el sitio siguiente:
http://www.prochile.cl
Comentarios finales
La globalización busca estructurar un nuevo orden económico mundial
caracterizado—como se discutió—por un único espacio de comercio y
transacciones y por múltiples territorios de producción. Evidentemente este
proceso obliga a todos los actores, personas, organizaciones, territorios, a entrar a
un juego competitivo de elevada complejidad, en el cual la sobrevivencia (si bien
los territorios no “mueren” en un sentido literal) sólo acompaña a los más
inteligentes, veloces, flexibles, complejos de ellos.
La mercadotecnia o mercadeo (o marketing en la lengua dominante de la
globalización) es una técnica que adquiere en este contexto una importancia
creciente, cuando no decisiva. Transformados los territorios en los nuevos actores
de la competencia internacional por capital, por conocimiento, por innovaciones, y
por mercados, no pueden, los territorios, dejar de lado herramienta alguna para
ayudarse a sí mismos a entrar al equipo de los “ganadores”, entendiendo esta
categoría no en simples términos estadísticos, sino en términos estructurales; como
lo señala Cuadrado-Roura, ganar y perder ahora se define en el campo de la
capacidad de innovar.
236
El mercadeo territorial es más una práctica en construcción que una derivación de
un corpus doctrinario bien establecido, sobre todo en el nivel territorial. Si algún
marco teórico se descubre detrás de la práctica, éste tiene que ver con la cuestión
identitaria de los territorios y con el uso del lenguaje, en una perspectiva
constructivista de raigambre aristotélica y “bourdieusiana” (si este barbarismo es
permisible).
Chile representa un caso interesante en el campo en estudio. Las regiones chilenas
no son descendientes de la historia, sino recién nacidas de la voluntad política, de
manera que, para comenzar, tienen serios problemas de identidad, autoreferencia,
de identidad y pertenencia. Hay que agregar a ello el hecho de que los gobiernos
regionales tienen serias limitaciones a s accionar, derivadas del exceso del
unitarismo a ultranza del sistema político y del presidencialismo cesarista del
mismo.
Aún así, como se ha expuesto, el Estado—en un débil partenariado regional—ha
logrado implementar dos poderosos instrumentos de apoyo a la inserción de las
regiones en la globalización, uno apoyando la competitividad hacia adentro
(TODOCHILE) y otro apoyando la competitividad hacia afuera (PROCHILE). Se
trata más de una acción desconcentrada que de una descentralizada.
De todo modos, el marketing territorial, tanto en Chile como en otros países parece
inscribirse bien en un marco cognitivo que considera a las regiones como cuasi-
empresas, un concepto introducido en la literatura por este autos hace un par de
décadas y que ha recobrado súbita actualidad europea327.
327 Véase el libro editado por Antoni Kuklinski y Krzysztof Pawlowski: EUROPE-The Strategic Choices, 2005, Wyzsza Szkola Biznesu, Nacional-Louis University, Warsaw, especialmente la contribución de Kuklinski: “ The Management of the Future-The Strategic Partnership of Corporations and Regions” y los comentarios de Sergio Boisier, Roman Galar, Anna Gasior-Niemec, y Dimitris Konstadakopuilus.
237
COMPETITIVIDAD TERRITORIAL: CONCEPTOS BÁSICOS Y APLICACIÓN DE MEDICIÓN A LAS REGIONES CHILENAS.
Competitividad: ¿podemos acordar un concepto?
Si de la globalización se dice que ha terminado por parecerse a un Mantra, propio
de los libros sagrados del hinduismo—los Veda-- de la competitividad se ha dicho
que es un verdadero Karma328, capaz de llevar a los diferentes actores del juego de
la competencia mundial por mercados, capital y tecnología, a ubicarse como
ganadores unos (los menos aparentemente) y perdedores los más.
Tiene mucha razón Rubalcaba329 al iniciar su texto con una discusión sobre el
doble carácter de la competitividad: mito y realidad económica. En América
Latina, un subcontinente en el cual la cultura económica muestra una fuerte
inclinación a mitologizar y a reificar ciertos conceptos, transformándolos en modas
en torno a las cuales se hacen “apuestas totales”330, la competitividad preside y
precede todo análisis económico que se precie de “moderno” (aunque ya estamos
en plena postmodernidad) y se la estudia y mide urbi et orbe por así decirlo. A la
“idolatría” por la competitividad le ha salido gente al camino, principalmente Paul
Krugman331, para quien no tiene sentido hablar de competencia entre países,
porque estos no compiten entre sí en la forma en que lo hacen las empresas, toda
vez que el comercio internacional no es un juego de suma cero. Igual
planteamiento es resumido por Rubalcaba (op.cit.; 58-63). No obstante, tal parece
que “el icono ha resistido los embates iconoclastas”.
328 En el brahmanismo y el budismo, principio que determina el destino del hombre y su reencarnación en una clase inferior o superior según los actos realizados en esta vida o en existencias anteriores. 329 Luis Rubalcaba: Competitividad y Bienestar en la Economía Española, 2002, Ediciones Encuentro, Madrid, España 330 Como sucedió en los sesenta y setenta con los “polos de crecimiento”, en los ochenta con la “desregulación” y la “apertura”, en los noventa con el “capital social” y con la propia “competitividad”. 331 Paul Krugman, “ Competitiveness: A Dangerous Obsesion”, 1994, Foreign Affairs, marzo/abril y también en Paul Krugman: Vendiendo prosperidad, 1994, Ariel, Barcelona, España
238
En este breve ensayo—como es de rigor—se comenzará por mostrar varias
definiciones y varias mediciones de competitividad y se examinará con más detalle
dos pares de conceptos, fuertemente asociados al pensamiento de la CEPAL
(Comisión Económica para América Latina y el Caribe, de las NN.UU): la
competitividad sistémica y la competitividad auténtica. Sin embargo, el objetivo
principal de la monografía es descender al nivel territorial (meso) para agregar un
par de ideas complementarias sobre la competitividad de los territorios
(competitividad hacia adentro y competitividad hacia afuera) y su karma como
territorios ganadores y/o perdedores según hayan sido sus acciones en el pasado. Se
ilustrará el tema examinando la competitividad de las trece regiones de Chile
según se la ha calculado para el año 2001.
La Comisión Presidencial sobre Competitividad Industrial, creada en 1985 en los
EE.UU. para analizar el llamado productivity slowdown de la economía
norteamericana, acuñó lo que para algunos es la definición más aceptada y
conocida de competitividad: Competitividad es la capacidad de un país para sostener
y expandir sus participación en los mercados internacionales y elevar
simultáneamente el nivel de vida de su población”332 . En mi opinión se trata de una
definición vaga y que elude algo que parece fundamental: no se trata sólo sostener
y expandir la participación en los mercados por parte de un producto, grupo de
productos (rama o sector), ciudad, localidad, región o país, sino de hacer esto si al
mismo tiempo el producto, el sector, o el territorio pertenece a un conjunto de
elementos similares que también muestran idéntica conducta en un período de
tiempo. Me explico, el que la Región del BíoBío (Chile) muestre que sus
exportaciones de madera en rollizos han crecido a una tasa anual de 7.2 % (por
ejemplo, como se mostraba en un documento oficial para el período 1990/95), no
indica una mejora en la competitividad, a menos que el sector silvícola esté al
mismo tiempo aumentando su participación relativa en el comercio mundial, lo
que no era el caso en este ejemplo ya que dicha participación se expandía en el
mismo período sólo al 2.2% anual. Es decir, cuando se conquista una participación
creciente en el comercio mundial de un transable que pertenece a una agrupación
332President´s Commission on Industrial Competitiveness : Commission on Industrial Competitiveness Report, 1985, Washington
239
que al mismo tiempo está reduciendo su participación agregada (estrella
declinante), no parece haber motivo como para hablar de competitividad en rigor.
Michael Porter publicó en 1990 su famoso libro sobre competitividad333, un libro
de enorme influencia en los estudios prácticos sobre competitividad; el mismo
Porter, a través de su consultora Monitor, se envuelve permanentemente en
estudios empíricos bajo contrato. A partir de una investigación empírica en diez
países de alto dinamismo en el comercio internacional334 y en un marco
interdisciplinario, Porter formuló el famoso modelo del diamante en el que la
competitividad está determinada por la interacción de cuatro determinantes:
a) Condiciones de los factores productivos.
- Factores básicos: recursos naturales, clima, localización, fuerza de
trabajo y capital.
- Factores avanzados: comunicaciones, personal con educación
superior, institutos de investigación, etc.
b) Condiciones de demanda.
- Tamaño del mercado interno.
c) Industrias relacionadas o de apoyo.
- Empresas proveedoras y usuarias, internacionalmente competitivas.
d) Estrategias de las empresas y marco regulatorio de la competencia interna.
De la interacción dinámica de los elementos del diamante Porter deriva el concepto
de ventajas competitivas que, a diferencia de las ventajas comparativas clásicas
estáticas, son el resultado del esfuerzo deliberado en el nivel de las firmas para
innovar en un sentido muy amplio335.
Porter puso de relieve además, la importancia de los clusters y de las ventajas
competitivas de ciudades y regiones. Lo primero tiene que ver con el hecho de que
las industrias competitivas de un país están usualmente vinculadas a través de
relaciones horizontales (clientes comunes, tecnología, servicios de apoyo, etc.). 333 Michel Porter: The Competitive Advantage of Nations, 1990, Free Press, New York 334 Dinamarca, Alemania, Italia, Japón, Corea del Sur, Singapur, Suecia, Suiza, Reino Unido, y Estados Unidos. 335 Me parece que la creación de ventajas competitivas involucra normalmente a otros organismos, aparte de las firmas: gobierno, sistema de I & D, investigadores individuales, etc. Claro que son las empresas las que terminan por aplicar las innovaciones derivadas de la I & D.
240
Además, usualmente los clusters están localizados en una sola ciudad o región336, lo
cual remite al concepto de ventajas competitivas locales. En otros casos una
localidad es exitosa en una amplia gama de actividades.
Sabido es que la innovación tecnológica es un componente clave para la
competitividad de países, regiones y localidades337, siempre que genere impactos
positivos hacia el entorno en el cual se ha gestado338. Por ello es importante darle
una mirada desde un punto de vista social y sistémico para tomar en cuenta
cuestiones como las siguientes (que apenas serán mencionadas en esta
oportunidad):
- el territorio como base de la competitividad en un mundo global: las nuevas
teorías de la competitividad se inscriben en una visión del desarrollo como
un proceso endógeno, lo que implica que juegan un papel central las
instituciones y los actores presentes y partícipes del territorio. Como lo
anota la OECD (op.cit.) una variable clave para la competitividad basada
en el desarrollo endógeno son las redes de colaboración orientadas a la
innovación.
- desarrollo endógeno: las posibilidades de competir con fuerzas propias.
Como varios autores, quien escribe, entre otros, lo señalan, el futuro de un
territorio está en gran mediada condicionado por sus condiciones iniciales
(es dependiente de la trayectoria), particularmente si de lo que se habla es
de su crecimiento. El crecimiento territorial no depende sólo del Estado, a
la vieja usanza, ni del mercado, de acuerdo a la “moda” vigente: depende de
la articulación de ambos y de éstos con otros actores: las redes locales, las
asociaciones productivas, la sociedad civil339. Si bien Cecilia Montero
(op.cit.) sostiene que aún desde éste enfoque no es el territorio en sí mismo
el competitivo, acá y en otros trabajos de éste autor se sostendrá lo
336 Si bien la “mancha” territorial de un “cluster” no tiene por qué coincidir con límites administrativos. 337 OECD: Technology and the economy: the key relationship, 1992, Paris 338 C. Montero y P. Morris: “Territorio, competitividad sistémica y desarrollo endógeno. Metodología para el estudio de los Sistemas Regionales de Innovación”, ILPES/Universidad del Bíobío, 1999: Instituciones y actores del desarrollo territorial en el marco de la globalización, Ediciones de la Universidad del Bíobío, Concepción, Chile 339 Sobre crecimiento y desarrollo territorial como procesos estructuralmente diferentes, pero no del todo independientes, véase el libro de Sergio Boisier: El desarrollo en su lugar, 2003, Instituto de Geografía de la Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile
241
contrario: que los territorios son competitivos por sí mismos y no sólo como
contenedores de actividades competitivas.
- la competitividad local: una serie de “distritos industriales”, como el Norte
de Italia, Dinamarca, Baden-Wurtemberg, España, Canadá, son ejemplos
de exitosas experiencias de competitividad local que hablan acerca de cómo
un territorio puede ser un escenario propicio para el desarrollo. La clave de
ello es una cierta forma de organización social basada en estructuras
pequeñas que mantienen una consonancia con la escala geográfica del
territorio.
En un intento de síntesis de los elementos anteriores el German Development
Institute desarrolló el concepto de competitividad sistémica, adoptado y refinado
por la CEPAL. En esta perspectiva hay que poner atención al hecho de que la
competitividad es construida por el hombre y que la localización de las firmas
depende de la existencia de un entorno capaz de responder en forma óptima a la
complejidad creciente de las demandas de la globalización.
El concepto de competitividad sistémica tiene dos elementos que lo distinguen de
otros (como la “competitividad estructural): a) la diferenciación entre cuatro
niveles analíticos (meta, macro, meso, micro); b) la vinculación de elementos
provenientes de la economía industrial, la teoría de la innovación y la sociología
industrial, con los argumentos provenientes de la ciencia política y su debate en
torno a las policy-networks340.
Según se afirma341, los vértices del rombo de la competitividad sistémica son:
- El nivel meta: estructuras básicas de organización jurídica, política y
económica; capacidad social de organización e integración; y capacidad de
los actores para la interacción estratégica.
- El nivel macro: mercados eficientes de factores, bienes y capitales.
- El nivel meso: políticas de apoyo específico, formación de estructuras y
articulación de procesos de aprendizaje al nivel de la sociedad. 340 Messner D., Latinoamérica hacia la economía mundial: condiciones para el desarrollo de la competitividad sistémica, 1996:18, Fundación F. Ebert, Buenos Aires, Argentina 341 Moncayo E., Nuevos enfoques del desarrollo territorial: Colombia en una perspectiva latinoamericana, 2004:35, CEPAL/UNDP/U. Nacional de Colombia, Bogotá, Colombia
242
- El nivel micro: las empresas que buscan simultáneamente la eficiencia,
calidad, flexibilidad y rapidez de reacción, en redes de colaboración mutua.
Especial atención merece el nivel meso, que se concibe como un problema de
organización y gestión y de complementaridad entre el Estado y el sector
privado342 y la dimensión regional y local de las intervenciones, con un claro
apelo a la descentralización del sector público.
Hay probablemente una forma más simple de tomar nota del carácter sistémico
que asume la competitividad. Las empresas de todo tipo enfrentan el desafío
permanente de reducir sus costos; para ello se practica intensivamente la
subcontratación, la provisión de insumos just-in-time, la externalización, o
outsourcing, el empleo temporal y otras formas de reducir gastos. De esta manera,
el éxito que se observa en la comercialización internacional de un producto, algo
que rápidamente será atribuido a su competitividad, se debe no ya a la eficiencia y
productividad de la línea específica de producción (algo que seguirá siendo
importante) sino a la eficiencia de un amplio tejido de actores que se entrelaza en
torno al producto en cuestión, incluyendo actores privados y públicos. Este tejido
conforma un sistema de entorno tanto funcional como territorial, cuya eficiencia
agregada resulta determinante en el éxito comercial del producto en cuestión343.
Este tejido, un sistema de entorno, al “mapearse” en el plano geográfico de la
región muestra una estructura que se densifica en la cercanía de la planta
productora; mostraría una forma semejante a los mapas de densidad de tráfico.
Como puede deducirse, un clima social, una cultura, favorable a la asociatividad y
a la negociación de conflictos llega a ser un determinante significativo de la
competitividad. Una vez más, el análisis económico ortodoxo necesita refugiarse en
342 CEPAL, Fortalecer el desarrollo, interacciones entre macro y micro economía, 1996, Santiago de Chile 343 En la ciudad de Concepción (Región del Bíobío, Chile) existe una importante planta elaboradora de celulosa, pulpa de papel y papel de periódico; es un hecho que la planta coloca exitosamente y en forma creciente sus bobinas de papel de diario en el mercado global. En este caso esto es el resultado de la eficiente operación de un sistema que incluye, a lo menos, a los obreros temporeros que mantienen y talan los bosques, a los empresarios del transporte por camiones que llevan los rollizos a la planta, los servicios de transporte marítimo, los servicios a la producción (reparaciones y otros), el sector financiero que provee capital de trabajo, y el sector público de la región, que es responsable de la infraestructura, de los trámites de toda naturaleza, y finalmente, del clima social prevaleciente.
243
el ámbito de otras ciencias sociales para no perder por completo capacidad
explicativa.
La CEPAL, a partir de los trabajos de Fernando Fajnzylber344, introdujo dos
sendas calificaciones al concepto de competitividad: su carácter sistémico como
acaba de mostrarse y su naturaleza auténtica para distinguirla de otra forma de
competitividad—espuria—que no conlleva equidad.
Sobre el par competitividad y equidad escribía Fajnzylber345: “Un sistema industrial
competitivo […] puede tender a favorecer la equidad por efecto de la distribución
relativamente más amplia de la propiedad asociada con la creación de empresas
pequeñas y medianas; la mayor calificación de la mano de obra; el crecimiento más
rápido del empleo asociado con el dinamismo del mercado internacional; la elevación
de la productividad y de las remuneraciones; la universalización de la educación
[…]; la propagación de la lógica industrial al conjunto de la sociedad […] lo que la
hará más abierta para absorber el progreso técnico.[…]Este factor favorecerá a su
vez la elevación de la productividad, y en esa medida, la difusión del progreso técnico
en forma más equitativa al conjunto de la sociedad. Sin embargo, estas realizaciones
no se lograrán cuando la competitividad se alcanza a expensas de las remuneraciones
laborales […]. Se trata en este caso de una competitividad espuria y de corta vida, que
no debe confundirse, ni teórica ni históricamente, con la descrita anteriormente”. En
otras palabras, la competitividad auténtica, que es la que genera equidad, tiene
como pilares la innovación permanente productora de creciente productividad y
los salarios reales crecientes, y, habría que agregar, el resguardo del medio
ambiente. Es decir, competitividad con equidad es antinómica con la sobre
explotación de la fuerza de trabajo y de los recursos ambientales. Más aún, el
aumento sistemático del empleo lleva a focalizar la atención en la micro, pequeña y
mediana empresa, que en la época actual genera proporcionalmente más empleo
que la gran empresa, debido a sus diferentes lógicas de competencia. A su vez, la
344 Fajnzylber F., “Inserción internacional e innovación institucional”, Revista de la CEPAL # 44, 1991, Santiago de Chile (entre otros trabajos de este autor). 345 Fajnzylber F., Industrialización en América Latina: de la “caja negra” al “casillero vacío”, 1989;65, serie Cuadernos de la CEPAL, # 60, Santiago de Chile
244
MyPME muestra un patrón de distribución territorial muchísimo más disperso
que la gran empresa, lo cual liga la equidad con el territorio346.
Para terminar esta introducción hay que rescatar la utilidad de la taxonomía
ideada por Rubalcaba (op.cit.; 71) que introduce cinco categorías de
competitividad: a) comercial; b) industrial; c) posición competitiva; d) económica;
y e) global. Además de su concepto de bienestar competitivo y de la matriz de
políticas que permite su logro así como su redefinición contemporánea del viejo
Estado del Bienestar: “El Estado de bienestar será un Estado de bienestar
competitivo en la medida que trabaje por favorecer una sociedad de bienestar donde
un cierto criterio competitivo—en el sano uso de este término, como convivencia de
agentes diferentes que luchan desde sus propias posiciones e identidades por
conseguir fines comunes—impere a la hora de proveer de servicios sociales a los más
necesitados”.
Competitividad territorial, concepto, medición y evidencia empírica.
¿Compiten los territorios (o regiones)?, ¿Tiene sentido hablar de competitividad
territorial?
Una revisión rápida de la literatura muestra que estas preguntas no tienen
respuestas consensuadas; más atrás se citó a la socióloga industrial Cecilia
Montero que señala que no son los territorios los que compiten. Por el contrario,
este autor ha sostenido una opinión inversa, que es importante reproducir, si es
que, como se sospecha, Cecilia Montero no está sola en esta postura.
Un efecto de la globalización, en cuanto fase tecnocognitiva actual del sistema
capitalista, reside en la búsqueda a cómo de lugar, de un ordenamiento mundial
tipificado por la existencia de un solo espacio de mercadeo y de múltiples
346 Sergio Boisier+F. Sabatini+ V. Silva+A. Sojo+P. Vergara: La descentralización: el eslabón perdido de la cadena transformación productiva con equidad y sustentabilidad, serie Cuadernos del ILPES # 36, 1992, Santiago de Chile
245
territorios de producción347. La racionalidad detrás es triple: gasto
exponencialmente creciente en I & D & i para pasar del producto de generación
“n” al de generación “n+1”, ciclo de vida exponencialmente decreciente de cada
generación de productos, e imperativo “súper kantiano” de reproducción del
sistema, que obliga al propio sistema a recuperar sus recursos lo más rápido
posible. En este cuadro, que pese a sus tropiezos por aquí y por allá (porque, como
ya los discutiera Gramchi, la lógica del sistema no coincide con la lógica de todos
sus actores) terminará por imponerse, la globalización empuja cambios profundos
en la geografía política y económica, generando en forma simultánea cuasi Estados
supranacionales y cuasi Estados subnacionales348. La forma de competir cambia: la
competencia internacional por mercados, capital y tecnología deja de estar
asociada únicamente a los países y comienza a asociarse fuertemente a ciudades y a
sus hinterlands, regiones. En efecto, ahora todos los territorios compiten entre sí
por los mismos elementos y ello explica, entre otras cosas, el surgimiento del
marketing territorial (alguien calculó, sin mayores refinamientos, que existen 5239
“regiones” en el mundo. ¿Cómo lograr que la Región de Aysén, en Chile, sea
reconocida e identificada por sus potenciales clientes, sin mercadeo?).
En rigor los territorios son directa e indirectamente competidores y competitivos.
Lo son en forma indirecta en tanto son contenedores de actividades que compiten
en el mercado global y que tal vez lo hagan competitivamente precisamente por las
condiciones de entorno que el territorio organizado provee, y lo son en forma
directa en tanto tienen unicidad e identidad, lo que los lleva a competir en forma
agregada, como Parma en Italia, o La Rioja en España, sobre la base de un
producto típico, de una marca, de una denominación de origen, o como tantas
regiones que en la búsqueda de capital, tecnología, y mercados, se presentan a sí
mismas de una manera distintiva, Ile de France para inversiones de alta
tecnología, Las Baleares para turismo, Aysén (Chile) para ecoturismo, etc.
En rigor puede hablarse, en el caso de los territorios, de una competitividad hacia
adentro y de una competitividad hacia fuera. Hay que entender la competitividad 347 Otra monografía preparada por el autor para este mismo programa doctoral (Globalización, integración supranacional y procesos territoriales locales: ¿hay sincronía?) discute inicialmente esta cuestión en el marco de la asignatura dictada por el Prof. R. Garrido. 348 Por supuesto que Europa muestra este proceso en forma nítida.
246
“hacia adentro” como la capacidad de un territorio para atraer factores de
crecimiento hacia él (capital, conocimiento, capital humano, demanda externa e,
incluso, efectos favorables por parte del cuadro de la política económica y por
parte del proyecto “país” o proyecto nacional, si existe), en tanto que hay que
entender la competitividad “hacia fuera” en la forma usual, es decir, como la
capacidad del territorio (de su tejido productivo) para colocar sus productos
competitivos en forma creciente en el comercio mundial. Obsérvese que en tanto la
segunda forma de competitividad es relativamente conocida, no sucede lo mismo
con la primera, que supone un verdadero cambio cultural por parte de los
gobiernos territoriales en relación a su aproximación a la atracción del
crecimiento349. Bien, si los territorios compiten—algunos competitivamente—
entonces hay que cuantificar y medir.
Hay no pocas formas de medición de la competitividad, algunas lo hacen desde un
punto de vista global, otras desde uno local. Entre las primeras destacan las
mediciones hechas por The Economist (competitividad de las exportaciones), de la
CEPAL (CAN Análisis para exportaciones), el IMD (World Competitive Yearbook
para la competitividad global) y por el WEF (Global Competitive Report para la
competitividad global); entre las segundas destacan el Australian Housing Urban
Research Institute, el Centre for Urban and Regional Development Studies,
University of Newcastle Upon Tyne, y el estudio comparativo de regiones
“ganadoras” en la UE del Prof. Juan Ramón Cuadrado, de la U. de Alcalá de
Henares350.
En el caso de las regiones chilenas—que se mostrará a continuación—la
metodología usada es la del World Economic Forum.
349 He sugerido cambiar la pasiva cultura “de trampero” de muchos gobiernos por una agresiva cultura de “cazador”, como lo hacen varios gobernadores de estados en el Brasil, por ejemplo, Jaime Lerner (Paraná) con la Regie Renault, una operación de US $ 740 millones que resultó en la instalación de la usina en el estado de Paraná. 350 Este es un planteamiento del econmista colombiano Edgardo Moncayo (op.cit.) con el cual difiero ya que el trabajo en cuestión del Prof. Cuadrado no tiene nada que ver con competitividad, strictu senso, sino que es un ejercicio sobre regiones ganadoras en la UE, una cuestión a todas luced distinta.
247
Índice de competitividad de las regiones chilenas al 2001
Constitucionalmente Chile es una república unitaria cuyo territorio se divide en
regiones (13), provincias (51) y, para efectos de administración, las provincias se
dividen en comunas (345). El Estado chileno orienta—dentro del neo liberalismo—
el desarrollo de las regiones a través del Ministerio de Planificación y Cooperación
(División de Desarrollo Regional), a cargo de definir estrategias y políticas y
ayudar a los gobiernos regionales en sus tareas sustantivas de ¿planificación?, y a
través del Ministerio del Interior (Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo, SUBDERE), a cargo, como su nombre lo indica, de la
descentralización propiamente tal. Esta Subsecretaría o ViceMinisterio se ha
encargado de subcontratar el Índice Regional de Competitividad.
El texto que sigue reproduce parte de un informe de la SUBDERE al cual se puede
acceder electrónicamente en el website: www.subdere.gov.cl
Introducción
El Índice de Competitividad Regional es un indicador global que muestra las
principales características de las regiones en un contexto de competencia
globalizada, que les permiten generar condiciones para un desarrollo integral y
sostenido. Los resultados del índice sugieren áreas con fortalezas o debilidades,
puntos sólidos sobre los cuales se pueden aplicar políticas y acciones de desarrollo
y puntos a fortalecer con programas estratégicos. Prescinde del nivel de detalle que
el análisis económico regional o subregional requiere, orientado a la formulación
de programas específicos, pues su foco está puesto en las características
estructurales y su evolución.
Estas características también determinan la periodicidad bianual de su
producción, pues, en términos generales, los cambios estructurales son lentos y
resulta innecesario hacer esfuerzos permanentes para tener productos anuales.
Al igual que cualquier otro indicador, éste es una síntesis arbitraria de algunos
aspectos de la realidad, mostrando determinadas aristas o aspectos fundamentales,
248
aunque no todos. Una mirada panorámica de la realidad regional es una necesidad
de todos los agentes de desarrollo regional y de la ciudadanía que desea estar
informada y participar en las decisiones acerca del devenir de su región. En
consecuencia, el resultado del nivel de competitividad de cada región muestra, en
forma resumida, el esfuerzo que realizan los agentes públicos y privados, del área
internacional y de la ciudadanía en su conjunto para mejorar la calidad de los
factores productivos y del valor que éstos agregan.
De igual manera, así como deja de manifiesto el esfuerzo que hace cada uno, señala
las responsabilidades para todos estos agentes, públicos y privados, de lo que
queda por hacer y de las oportunidades de mejoramiento.
El Indice de Competitividad Regional es un indicador ordinal diseñado para
comparar situaciones de las diversas economías regionales, respecto de su
capacidad de crecimiento (o desarrollo). Sin embargo, la continuidad y
periodicidad que ha tenido la elaboración de este informe, permite acercarse a la
dinámica de la economía regional a través del tiempo, que es uno de los énfasis que
se ha dado a este informe y que, dada la heterogeneidad en los niveles de desarrollo
de las regiones, puede resultar más importante que la región se compare consigo
misma en la evolución de su desarrollo competitivo.
En general, los indicadores de competitividad se han construido refiriendo una
situación con otra. Mas, el ser competitivo se vincula, además del sentido de
contienda, a las aptitudes, idoneidad o incumbencia, a las propiedades o
características, a lo proporcionado, oportuno o adecuado, al saber hacer. En el
caso chileno, la heterogeneidad de las regiones es manifiesta, generando
dificultades adicionales en la rigurosidad de la comparación, pues las propiedades,
lo adecuado, lo proporcionado, las aptitudes, son diversas. En otras partes del
mundo como, por ejemplo, en las regiones del noreste del Reino Unido, los trabajos
sobre competitividad regional se hacen comparando regiones con características
similares de otras partes de la Unión Europea. La ausencia de información o
dificultades en la comparabilidad de cifras limita este tipo de análisis en el contexto
latinoamericano.
249
Uno de los objetivos originarios del indicador fue llamar la atención de los agentes
públicos y privados respecto a la heterogeneidad de las condiciones de las regiones
de Chile para sostener una mejoría permanente de su competitividad y, a través de
ella, aportar al desarrollo humano de su población.
En todas las versiones se ha establecido la necesidad de mejorar el indicador. Esta
vez, se determinaron tres ejes de mejoras:
i) las variables cualitativas que se obtienen a través de una encuesta de opinión
fueron tratadas con mayor rigurosidad al construir un directorio ad-hoc,
representativo de cada región, y un sistema de encuestas más formal,
ii) las variables cuantitativas fueron revisadas y homogeneizadas con la misma
fuente (que en general corresponde a la misma metodología de cálculo) para todos
los períodos, a partir de lo cual se recalcularon los índices correspondientes a las
versiones 1999 y 1997,
iii) el sentido del indicador: mostrar de manera sintética a los agentes tomadores
de decisión, en el ámbito regional, una mirada a cada región; se vigorizó
generando algunas instancias de discusión del indicador con autoridades y
personeros regionales.
Los resultados de la encuesta a empresarios y/o ejecutivos de empresas no son
estrictamente comparables con las versiones anteriores, tanto por el diseño
muestral, como por la forma de construir los resultados. Frente a este tipo de
limitaciones, se optó por mejorar la calidad de las variables cualitativas que salen
de la encuesta a empresarios. En esta oportunidad, se construyó un directorio de
empresas representativas de las economías de cada región. En este directorio se ha
puesto mayor énfasis en los sectores económicos que tienen mayor aporte al
producto regional, de manera de representar sobre todo la vocación productiva
regional, con especial énfasis en las unidades de tamaños grandes y medianos,
medidas según niveles de ventas.
El diseño del indicador reúne elementos fundamentales de diversos factores
asociados a la competitividad: las capacidades de las Empresas y las Personas, la
dotación de Recursos Naturales, e Infraestructura, las potencialidades en Ciencia y
Tecnología, Gobierno, y la cristalización de todos ellos en Resultados Económicos.
250
FACTOR PERSONAS Denuncias de Delitos Educación Puntaje Prueba SIMCE (Sistema Internacional de Medición de la Calidad Educacional) Cobertura Educación Secundaria Cobertura Educación Superior PAA (Prueba de Aptitud Académica para ingresar a la educación superior) Fuerza de Trabajo Tasa de Participación Escolaridad Actitud de la Fuerza de Trabajo Trabajadores Capacitados Salud Años de Vida Potencial Perdidos (AVPP) Disponibilidad de Camas Hospitalarias Disponibilidad de Horas Médicas FACTOR RECURSOS NATURALES Superficie Agrícola Superficie Forestal Longitud de Costa PIB Minero Inversión Minera Proyectada FACTOR INFRAESTRUCTURA Capital Industrial Red Vial Líneas Telefónicas Déficit Habitacional Cobertura Agua Potable Cobertura Alcantarillado FACTOR GOBIERNO Ingresos Municipales Propios Ingresos Municipales Transferidos desde el Nivel Central Gasto Público Social Calidad del Gobierno Local
Actitud frente a la Empresa Privada Autonomía Regional
FACTOR RESULTADOS ECONOMICOS Ingreso Mensual per cápita Distribución del Ingreso Crecimiento del PIB per cápita Exportaciones Industriales Exportaciones No Industriales (excluye servicios) Exportaciones de Servicios Inversión Pública Inversión Externa Directa Inversión Futura PIB Per Cápita Perspectivas de Desarrollo Regional FACTOR CIENCIA Y TECNOLOGIA Montos Asignados a Proyectos FONDECYT y FONDEF (fondos concursables) Montos Asignados a Proyectos FONTEC (fondo concursable) Académicos con Grado de Doctorado en Universidades del Consejo de Rectores FACTOR EMPRESAS Productividad Media del Trabajo Variación de la Productividad Media Número de Ejecutivos Número de Empresas Medianas y Grandes Nivel Empresarial Nivel Gerencial Capacidad de Innovación Capacidad de Adaptación Visión de Largo Plazo Identificación Regional Sucursales Bancarias Captaciones Colocaciones
La competitividad desde una perspectiva global
Los resultados del ICR proyectan una situación positiva de los diversos factores de
competitividad para la mayoría de las regiones de Chile, es decir, desde una
mirada panorámica, se visualiza un incremento de las capacidades regionales para
generar competitividad. Existe un potencial cada vez mayor para concurrir
exitosamente a los mercados internacionales, aunque esto no se materialice
251
efectivamente en todos los casos. No obstante, los avances distan de ser
homogéneos, tanto entre las regiones como entre los fenómenos que miden las
variables de cada factor. Hay regiones muy dinámicas y otras más lentas, variables
con grandes cambios y otras con diferencias menores.
Como se vio anteriormente, el índice de competitividad está compuesto por
factores que identifican las capacidades, tanto públicas como privadas, que tienen
las regiones para incidir en su competitividad. Estas capacidades se agrupan en
siete factores: Resultados Económicos, Infraestructura, Empresas, Personas,
Gobierno, Recursos Naturales y Ciencia y Tecnología.
Las variables al interior de cada factor dan origen a un índice, donde todos los
factores tienen un mínimo posible de 0 (cero), mientras que los máximos
potenciales dependen del número de variables y su agrupación al interior de cada
factor2. Así, el valor máximo para Indice Global es 6, el del factor Resultados
Económico es 3, el del factor Empresas es 10, el del factor Personas es 3, el del
factor Infraestructura y el de Gobierno es 6, el del factor Ciencia y Tecnología 3 y
el de Recursos Naturales 4.
La construcción del ICR arroja un ordenamiento de las regiones del país en tres
grupos, según el valor de su índice de competitividad global: al grupo de regiones
más competitivas en 1999, Antofagasta y Región Metropolitana, se incorporan la
Región de Magallanes y Aisén, que en 1999 pertenecían un grupo de menor índice.
Descienden de este grupo las Regiones de Tarapacá y Atacama. En este primer
grupo de competitividad, todas las regiones alcanzan valores del índice global
mayor que 3, de un máximo de 6. Sin embargo, la mejor región sólo logró el 68%
de este máximo valor.
Un segundo grupo de regiones de competitividad media está integrado por las
regiones industriales y mineras, lideradas por las regiones de Valparaíso y Biobío,
seguidas por las regiones del norte Tarapacá y Atacama, y la región de Los Lagos.
El grupo de menor competitividad está constituido por zonas agrícolas, aunque en
las Regiones de Coquimbo y del Libertador General Bernardo O’Higgins la
actividad minera es también un sector principal. Ambas están en la parte alta del
252
grupo, mientras que las regiones del Maule y La Araucanía cierran el ranking. La
mejor región del grupo sólo alcanza el 27% del máximo valor del Indice.
En la tabla siguiente se presenta el ordenamiento de las regiones de acuerdo al
ranking obtenido en el índice global y la posición de cada región en los siete
factores considerados. Se puede observar en esta tabla que, de acuerdo al índice de
correlación de Spearman--que mide la incidencia de cada factor en el índice
global--, los factores que más afectan la posición final de las regiones son Personas
(0,89) e Infraestructura (0,84). Siguen en importancia Resultados Económicos y
Ciencia y Tecnología (ambos con un coeficiente de 0,69), Empresa (0,60) y
Gobierno (0,52); Recursos Naturales, al igual que en el año 1999, presenta una
correlación negativa. La importancia de cada factor en el resultado global, se ha
mantenido estable en el tiempo, destacándose el hecho de que, en 1999, Resultados
Económicos era el que mayor influencia tenía, pasando ahora a un tercer lugar.
Ranking de competitividad regional 2001
CHILE
A manera de colofón de este documento, la infaltable gráfica “tela de araña” de
todo estudio de competitividad, en este caso mostrando gráficamente la situación
de la Región de Aysén, en el extremo sur de Chile, la más hermosa, la menos
253
poblada, la más pura ambientalmente, un desafío del Siglo XXI a los espíritus
aventureros.
Posición de Aysén en Factores de Macrocompetitividad Regional
1
4
7
10
13Economía
Empresa y Gestión
Personas
Infraestructura
Gobierno e Instituciones
Ciencia y Tecnología
Recursos Naturales
Sistema Financiero
Integración einternacionalización
Competitividad General
SINTESIS DE LOS ESTUDIOSLa mejor posición es al centro (ser el Número 1), se ve que la región de Aysén destaca
en “Recursos Naturales”, “Sistema financiero” y “Gobierno e Instituciones”. Las debilidades son “Ciencia y Tecnología” además de “Integración eInternacionalización”.
SINTESIS DE LOS ESTUDIOSSINTESIS DE LOS ESTUDIOSLa mejor posiciLa mejor posicióón es al centro (ser el Nn es al centro (ser el Núúmero 1), se ve que la regimero 1), se ve que la regióón de Aysn de Ayséén destaca n destaca
en en ““Recursos NaturalesRecursos Naturales””, , ““Sistema financieroSistema financiero”” y y ““Gobierno e InstitucionesGobierno e Instituciones””. Las . Las debilidades son debilidades son ““Ciencia y TecnologCiencia y Tecnologííaa”” ademademáás de s de ““IntegraciIntegracióón e n e InternacionalizaciInternacionalizacióónn””..
Algunas consideraciones finales
La competencia de y entre múltiples actores es un dato de la causa. Competencia
no es sinónimo de competitividad, está claro, pero es igualmente cierto que la
competencia puede estar acompañada de una competitividad bien entendida. ¿Qué
significa competitividad bien entendida? La CEPAL, apoyándose en Fajnzylber,
diría que es la que genera equidad; Rubalcaba sostendría que es la que genera
bienestar. Ambas posturas son muy coincidentes, pero no exentas de ambigüedad,
de manera que es lícito entrar al debate sugiriendo que una competitividad bien
entendida es aquella que se observa en casos en los cuales lo transable (producto
manufacturado, servicio, territorio, etc.) muestra en un período de tiempo una
ganancia en su posición relativa en el volumen del comercio internacional siempre
y cuando—como se dijo en páginas anteriores—lo transable pertenezca a un
conjunto más amplio de elementos homogéneos que también muestra una creciente
254
participación relativa en el comercio. A título de ejemplo, los teléfonos celulares
han sido productos que han mostrado competitividad en el período 1990/2000 ya
que el comercio de estos aparatos se ha elevado desde el 0,003 % del valor total del
comercio mundial a un 0,07 % al final de período en cuestión al paso que el
comercio la rama “aparatos electrónicos de comunicación” ha experimentado un
alza en su participación en el comercio mundial desde un 1,8 % al 3,4 % en el
mismo período351. Pero esto no es todo; la expansión ha derivado de una
permanente incorporación de progreso técnico (de conocimiento) en la
manufactura, que ha elevado la productividad de las firmas fabricantes, las que han
traspasado parte de tal aumento a un incremento salarial al paso que han elevado
los requerimientos cognitivos de la fuerza de trabajo, no sólo en términos de
conocimiento codificado sino también en términos de conocimiento tácito que se
vuelve indispensable para el proceso de decodificación. Todo este proceso tiene
además, una dimensión territorial. Como se señala en un importante artículo: “Por
el carácter sistémico de la competitividad y la naturaleza interactiva de la innovación,
concebida como un proceso de aprendizaje en el que se introducen nuevos
conocimientos o se combinan conocimientos existentes para generar nuevas
competencias, en los últimos veinte años ha venido adquiriendo nueva significación
el papel del entorno local y de sus instituciones en el desarrollo de la capacidad
innovadora de las empresas”352 . Nuevamente, el ambiente social y cultural local es
un elemento significativo para generar competitividad auténtica, con equidad o
con bienestar. Esto es muy importante.
Siendo todo como es, la medición es del todo deseable. No obstante hay que tomar
nota que los así llamados índices de competitividad, como el índice regional
mostrado para Chile, no son ni es, medida de la competitividad como tal sino sólo
de la potencialidad de ser competitivo. En el Ranking de Competitividad Regional
de Chile mostrado en páginas anteriores, no se dice que la Región XII
(Magallanes) es más competitiva que la Región VIII (Bíobío); lo que el cuadro
muestra es que las condiciones para lograr competitividad en la Región XII son
más marcadas que en la Región VIII. Esta parece una aclaración importante.
351 Se trata por cierto de un ejemplo y de cifras imaginarias sólo para ilustrar el argumento. 352 Gabriel Yoguel: “Creación de competencias en ambientes locales y redes productivas”, 2000, Revista de la CEPAL # 71, Santiago de Chile