Impacto de las políticas nacionales sobre las finanzas provinciales

Alberto Porto y Luciano Di GresiaUniversidad Nacional de La Plata

12° Seminario de Federalismo Fiscal17 de diciembre de 2009

ContenidoIntroducción conceptualEvolución fiscal de las provinciasEsquema simple de análisisPolíticas nacionales: efecto por canal 1Políticas nacionales: efecto por canal 2Políticas nacionales: efecto por canal 1 y 3Síntesis: efectos de políticas nacionales

Introducción conceptual

Individo B

Individo A

(10,9) (7,11)

(12,6) (8,8)

NR (No robar) R (Robar)

NR (No robar)

R (Robar)

Introducción conceptualProvincias

Nación

(10,9) (7,11)

(12,6) (8,8)

NR R

NR

R

Definición de los derechos de propiedad de los recursos tributarios

Reglas de cumplimiento de los contratos

Evolución fiscal de las provinciasTanto los ingresos como

los gastos provinciales se han duplicado, en términos del PIB, en los últimos 25 años.

Actualmente (año 2008) el gasto provincial alcanza el 14,4% del PIB, mientras que los ingresos llegan a 13,9%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

14,0%

16,0%

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Ingresos y gastos provinciales (%PIB)

Ingresos

Gastos

Evolución fiscal de las provinciasEl resultado financiero ha

sido crónicamente negativo, excepto en 2003-2006

Actualmente (año 2008) el déficit financiero es de -0,5% del PIB

Promedio de resultado financiero del período (1983-2008): -0,6% del PIB

-3,0%

-2,5%

-2,0%

-1,5%

-1,0%

-0,5%

0,0%

0,5%

1,0%

1,5%

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Resultado financiero provincial (%PIB)

-0,6%

Evolución fiscal de las provincias

¿Hasta que punto la situación financiera provincial es afectada por políticas nacionales?

En otras palabras:¿Cuanto del déficit financiero del período es atribuible a políticas provinciales y cuanto a políticas nacionales?

Esquema simple de análisisLas políticas nacionales afectan la situación fiscal

provinciales por 3 canales distintos:

Ingresos provinciales

Transferencias federales

Gasto provincial

Canal 1

Canal 3

Canal 2

Los efectos sobre cada canal pueden ser positivos o negativos, y dan como resultado un efecto agregado sobre el déficit financiero.

Políticas nacionales: efecto por canal 1(impacto sobre transferencias federales)

Afectación del marco federal dado por la Ley de Coparticipación 23.548 (-)Financiamiento de la Seguridad SocialFondo de autarquía de la AFIPAfectaciones: Cheque, Ganancias y otras

Aportes del Tesoro Nacional (ATN) no distribuidos (-)Transferencias desde Presupuesto Nacional (+)

Fondos a provincias que no transfirieron cajas previsionalesFinanciamiento parcial del gasto salarial docenteOtras transferencias

Políticas nacionales: efecto por canal 2(impacto sobre gasto provincial)

Transferencia de responsabilidades de gasto a las provincias (básicamente educación) (+)

Transferencia de cajas previsionales de las provincias a la Nación (-)

Fijación de políticas salariales desde el gobierno central (parcialmente compensadas) (+)

Políticas nacionales: efecto por canal 1 y 3(impacto de Derechos de Exportación)

Disminución de la base imponible de los recursos nacionales coparticipables (Ganancias, IVA, Bienes Personales) (-)

Disminución de la base imponible de los recursos provinciales (Ingresos Brutos e Inmobiliario Rural) (-)

Efecto políticas nacionales canal 1El conjunto de

afectaciones de la coparticipación alcanzan en 2008 un 2,5% del PIB

Adicionalmente, se agrega un 0,2% producto de los ATN no distribuidos

-3,0%

-2,0%

-1,0%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Canal 1: modificaciones de la coparticipación y ATN (%PIB)

ATN no distribuidos

Afectaciones de la coparticipación

Efecto políticas nacionales canal 2Dos políticas nacionales han

afectado el gasto provincial:La transferencia a las provincias

de servicios que incrementa el gasto en 0,5% del PIB

La transferencia parcial de cajas previsionales que baja el gasto entre 0,4% y 0,2% del PIB

Ambos impacto terminan resultando en un efecto neto de incremento del gasto provincial de 0,3% del PIB

-3.0%

-2.0%

-1.0%

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Canal 2: impacto sobre gasto provincial (%PIB)

Efecto políticas nacionales canal 1 y 3Los Derechos de Exportación

disminuyen la base imponible de Ganancias y el IVA, principalmente.

Además se reducen impuestos provinciales como Ingresos Brutos e Inmobiliario

Ambos impacto terminan resultando en un efecto negativo sobre los recursos de 0,5% del PIB

-3,0%

-2,0%

-1,0%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Canal 1 y 3: efecto Derechos de Exportación (%PIB)

Impacto sobre recursos provinciales

Impacto sobre coparticipación

Síntesis: efectos de políticas nacionales

Canal 1 Canal 2 Canal 3EFECTO

TOTAL (1-2+3)

1989 7.4% 8.4% -1.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1% -1.2%1990 6.9% 8.5% -1.5% -0.2% 0.0% 0.0% -0.2% -1.3%1991 8.2% 9.0% -0.8% -0.2% 0.0% 0.0% -0.2% -0.7%1992 9.6% 9.9% -0.3% -0.3% 0.5% 0.0% -0.8% 0.5%1993 10.8% 11.5% -0.7% -0.3% 0.5% 0.0% -0.8% 0.1%1994 10.6% 11.5% -0.9% -0.4% 0.5% 0.0% -0.9% 0.1%1995 10.3% 11.6% -1.3% -0.5% 0.5% 0.0% -1.0% -0.3%1996 10.7% 11.1% -0.4% -0.5% 0.1% 0.0% -0.5% 0.1%1997 11.1% 11.2% 0.0% -0.7% 0.1% 0.0% -0.8% 0.7%1998 11.1% 11.7% -0.7% -0.8% 0.1% 0.0% -1.0% 0.3%1999 11.4% 12.8% -1.5% -0.8% 0.1% 0.0% -1.0% -0.5%2000 11.5% 12.6% -1.2% -1.1% 0.1% 0.0% -1.2% 0.0%2001 11.2% 13.6% -2.4% -1.1% 0.2% 0.0% -1.3% -1.1%2002 10.4% 10.9% -0.5% -1.0% 0.1% -0.1% -1.1% 0.6%2003 11.3% 10.9% 0.4% -1.9% 0.1% -0.1% -2.1% 2.6%2004 12.9% 11.8% 1.1% -2.1% 0.3% -0.1% -2.5% 3.6%2005 13.4% 13.1% 0.3% -2.0% 0.3% -0.1% -2.4% 2.7%2006 13.6% 13.5% 0.1% -2.1% 0.3% -0.1% -2.5% 2.6%2007 13.9% 14.0% -0.1% -2.0% 0.3% -0.1% -2.4% 2.3%2008 13.9% 14.4% -0.5% -2.2% 0.3% -0.1% -2.6% 2.0%

Efecto por canal Resultado financiero

sin políticas nacionales

Año Ingresos GastosResultado financiero

Síntesis: efectos de políticas nacionales

-3.0%

-2.0%

-1.0%

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

¿Cuál hubiera sido el resultado financiero sin el impacto de las políticas nacionales?

Resultado financiero histórico

Resultado financiero simulado sin impacto de políticas nacionales

-0,6%

+0,7%

El impacto neto de las políticas nacionales resulta en pasar de un resultado financiero promedio de -0,6% a +0,7% del PIB

Si calculamos el valor presente del impacto anual de las políticas nacionales, llegamos a un valor de 18% del PIB. Esta ha sido la externalidad interjurisdiccional neta generada

Podemos compararla contra el stock de deuda provincial actual de 9,0% del PIB

Muchas gracias

Coparticip.ATN no

distribuidos

Fondos a cajas no

transferidas

Resto transf. Presupuesto

IMPACTO TOTAL SOBRE

RECURSOS

Transferencia de servicios educativos y

salud

Transferencia de cajas

previsionales

IMPACTO TOTAL SOBRE

GASTOS

Sobre canal 1: transferencias

federales

Sobre canal 3: recursos

provinciales

IMPACTO TOTAL SOBRE

RECURSOS

1989 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%1990 -0.3% 0.0% 0.0% 0.1% -0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%1991 -0.3% 0.0% 0.0% 0.1% -0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%1992 -0.5% 0.0% 0.0% 0.2% -0.3% 0.5% 0.0% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0%1993 -0.6% 0.0% 0.0% 0.3% -0.3% 0.5% 0.0% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0%1994 -0.7% 0.0% 0.1% 0.2% -0.4% 0.5% 0.0% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0%1995 -0.9% 0.0% 0.1% 0.3% -0.5% 0.5% 0.0% 0.5% 0.0% 0.0% 0.0%1996 -0.9% 0.0% 0.1% 0.4% -0.5% 0.5% -0.4% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0%1997 -1.0% 0.0% 0.1% 0.3% -0.7% 0.5% -0.4% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0%1998 -1.2% 0.0% 0.1% 0.3% -0.8% 0.5% -0.4% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0%1999 -1.2% 0.0% 0.1% 0.3% -0.8% 0.6% -0.4% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0%2000 -1.6% 0.0% 0.1% 0.5% -1.1% 0.5% -0.4% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0%2001 -1.6% 0.0% 0.1% 0.4% -1.1% 0.5% -0.4% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0%2002 -1.5% 0.0% 0.1% 0.6% -0.8% 0.4% -0.3% 0.1% -0.2% -0.1% -0.2%2003 -2.2% -0.1% 0.1% 0.5% -1.7% 0.5% -0.3% 0.1% -0.2% -0.1% -0.3%2004 -2.6% -0.2% 0.3% 0.6% -1.9% 0.5% -0.3% 0.3% -0.2% -0.1% -0.3%2005 -2.5% -0.2% 0.4% 0.5% -1.7% 0.6% -0.2% 0.3% -0.2% -0.1% -0.3%2006 -2.5% -0.2% 0.3% 0.6% -1.9% 0.5% -0.2% 0.3% -0.2% -0.1% -0.3%2007 -2.5% -0.2% 0.2% 0.8% -1.7% 0.5% -0.2% 0.3% -0.2% -0.1% -0.3%2008 -2.5% -0.2% 0.2% 0.7% -1.8% 0.5% -0.2% 0.3% -0.3% -0.1% -0.5%

Efecto de derechos de exportación

Año

Canal 1: transferencias federales Canal 2: gasto provincial

Síntesis: efectos de políticas nacionales

Evolución fiscal de las provinciasLa deuda provincial creció

fuertemente hasta el año 2002

Desde el 2003 hasta la actualidad la deuda ha venido disminuyendo en términos del PIB (efecto CER)

Actualmente (2008) la deuda provincial alcanza un 9,0% del PIB

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Deuda provincial (%PIB)

Deuda/recursos = 212%

Deuda/recursos = 65%

Algunos detalles…

Evolución fiscal de las provinciasA partir del canje de

deuda del año 2002, la deuda provincial se ha nacionalizado (hoy 70% de la deuda total).

Este proceso continúa paulatinamente hasta la actualidad con los convenios anuales del Programa de Asistencia Financiera (PAF, antes PFO)

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Deuda provincial con Nación (%total)

Canje de deuda provincial

Convenios PFO /PAF

Algunos detalles…

Financiamiento de la Seguridad SocialEl superávit de Seguridad

Social (24 mil millones en 2009) es explicado por la afectación de recursos tributarios

Aún luego de la estatización de las AFJP, las cuentas de SS sin el aporte tributario registrarían un déficit en 2009 de 16,6 mil millones

-40.000

-30.000

-20.000

-10.000

0

10.000

20.000

30.000

40.000

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

e

Mill

ones

de

peso

s

Resultado financiero de la Seguridad Social con/sin laberinto

Con ingresos tributariosSin ingresos tributarios

Estatización AFJP

Algunos detalles…

Financiamiento de la Seguridad SocialLa afectación de recursos

tributarios es realizada tanto por las provincias como por el gobierno nacional

Si consideramos sólo el aporte provincial, éste es superior al resultado financiero positivo de la Seguridad Social

Algunos detalles…

-40000

-30000

-20000

-10000

0

10000

20000

30000

40000

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

e

Mill

ones

de

peso

s

El aporte provincial es el sustento del resultado financiero de la Seguridad Social

Resultado financieroAporte provincial

Fondo de autarquía de la AFIPEsta afectación, que se

extrae de la distribución del IVA, se estableció por Decreto (1399/01).

Forma parte de los temas pendiente de la discusión federal

Ha acumulado hasta fines de 2009 (estimado) 21 mil millones de pesos

Algunos detalles…

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Acumulación fondo autarquía AFIP

ATN no distribuidosSe han acumulado

sistemáticamente en los últimos años ATN no distribuidos.

Estos fondos han pasado a ser una fuente de financiamiento del gobierno central.

Al año 2009, los ATN no distribuidos alcanzan casi 9 mil millones de pesos

Algunos detalles…

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

10,000

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Acumulación de ATN no distribuidos

Efecto de Derechos de exportación

Nación Provincias Consolidado

1 Impacto fiscal de la eliminación de las retenciones sin ninguna medida compensatoria

-11.174 5.334 -5.839

2 Ajuste con hipótesis de impuesto a la renta potencial de la tierra (provincial por 3,9 mil millones)

-11.174 9.278 -1.896

Se supone que este impuesto se aplica sobre la renta neta que resulta de la eliminación de las retenciones y el recupero por impuestos a las ganancias, bienes personales e inmobiliario rural. Se utiliza una alícuota de 0,68% sobre valor actualizado de la tierra rural

3 Hipótesis de ajuste por mayor eficiencia en el gasto y la recaudación del sector público nacional (7,9 mil millones conjunto)

-5.856 11.856 6.000

Se supone que el gasto de cada nivel de gobierno disminuye 1,5% por mayor eficiencia en la gestión y que la recaudación de cada nivel aumenta 1,5% por mayor eficiencia recaudatoria.

4 Hipótesis de ajuste de transferencias nacionales discrecionales hacia las provincias (9 mil millones)

3.144 2.856 6.000

Se supone que el gobierno nacional disminuye sus transferencias discrecionales a las provincias que en total representan 15,3 mil millones en 2008.

5 Plan de bonos alimentarios (6 mil millones) 144 -144 0

Se supone la instrumentación de vales alimentarios con un costo de 6 mil millones, cuyos lineamientos generales se expusieron en el trabajo del Foro de 2007.

En millones de pesos

Concepto

D E

HG

A B

C

F

P

y0

P = Pe p

P' = P(1-tx)

Algunos detalles…