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IMPACTOS POSITIVOS DEL SANEAMIENTO CONTABLE, APLICADOS A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA PARA ENTIDADES PÙBLICAS EN
COLOMBIA
MARGARITA MARÍA GUZMÁN BARRERA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPECIALIZACIÓN EN ADMINIS TRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA
BOGOTÁ 2006
IMPACTOS POSITIVOS DEL SANEAMIENTO CONTABLE, APLICADOS A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA PARA ENTIDADES PÙBLICAS EN
COLOMBIA
MARGARITA MARÍA GUZMÁN BARRERA
JAIME RAMIREZ PLAZAS TUTOR
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPECIALIZACIÓN EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA
BOGOTÁ 2006
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 1
1. MARCO TEÓRICO 4
1.1 MARCO HISTÓRICO 4
1.2 MARCO LEGAL 10
2. ESTADOS FINANCIEROS Y GERENCIA PÚBLICA 16
2.1 ASIGNACIÓN DE RECURSOS 25
3. T RASFONDO DEL SANEAMIENTO CONTABLE 29
3.1 JUSTIFICACIÓN DE LA LEY DE SANEAMIENTO CONTABLE 29
3.2 CONDICIONES PARA SANEAR 32
3.3 DEL BOLETÍN DE DEUDORES MOROSOS DEL ESTADO (BDME) 34
3.4 EVALUACIÓN DEL SANEAMIENTO CONTABLE 38
3.4.1 Dimensionamiento del saneamiento contable 41
3.4.2 Cobertura institucional del saneamiento contable efectuado en la Nación 41 3.4.3 Relación del saneamiento contable neto y los hallazgos de auditoría
42 3.4.4 Composición de la modalidad del saneamiento contable 42
3.4.5 Análi sis de eficacia 43
4. EL CONTROL INTERNO 46
4.1 ANTECEDENTES DEL CONTROL INTERNO 46
4.2 CONTROL INTERNO CONTABLE 48
4.3 Objetivos del Sistema de Control Interno Contable 49
4.3.1. Objetivos estratégicos 49
4.3.2 Objetivos operativos 50
4.3.3 Objetivos de cumplimiento 51
4.4 MODELO DE CONTROL INTERNO 55
4.5 FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO CONTABLE 58 4.5.1 Autocontrol 58
4.5.2 Autorregulación 59
4.5.3 Autogestión 59
4.6 CONTROL INTERNO Y EXTERNO 60
5. CONCLUSIONES 63
BIBLIOGRAFÍA 65
INTRODUCCIÒN
La cultura de rendición de cuentas es propi a del proceso contable; si los
responsables de la administración pública se ajustan a la Ley, con una
contabilidad de óptima calidad, con soportes documentales, bien
organizada y manejada, evitan la corrupción al interior de sus entidades, ya
que el conocimiento de los recursos públicos le facilitan el control de los
mismos en el desarrollo y avance de su gestión administrativa.
Desde 1995, el Plan General de Contabilidad Pública se constituyó en un
instrumento adecuado para el desarrollo eficaz de la administración
financiera pública en el país, mediante el cual se canalizan las operaciones
realizadas por las entidades públicas, revelando de manera uniforme la
realidad económica de dichos entes y permitiendo la estructuración de un
Sistema Nacional de Contabilidad Pública para la generación de
información útil, confiable y oportuna sobre la acción del Estado a nivel
microeconómico y macroeconómico. La primera parte del Plan enmarca
conceptos de la contabilidad pública y la segunda ofrece un modelo
instrumental conformado por el catálogo general de cuentas y el manual de
procedimientos contables.
2
La Contaduría General de la Nación determina las políticas, principios y
normas sobre contabilidad que deben regir en el país para todo el sector
público y establ ece las normas técnicas generales y específicas, que
permitan unificar, centralizar y consolidar la Contabilidad Pública; por
consiguiente, es un agente centralizador del proceso en las áreas
financieras y contables, estableciéndose como el órgano superio r de la
Contabilidad Pública e incentivando el fomento de la cultura contable en el
sector estatal a la luz de las leyes expedidas en esta área.
Con el fin de disponer de una herramienta para que la Contabilidad Pública
presente cifras reales de la situación financiera de los entes territoriales, se
expidió la Ley 716 de 2001 (Ley de Saneamiento Contable), prorrogada y
modificada por las Leyes 863 de 2003 y 901 de 2004. E l artículo 79 de la
Ley 998 de 2005 modificó la Ley 901 de 2004 prorrogando el proceso de
Saneamiento Contable hasta el 31 de diciembre de 2006,
La Ley de Saneamiento Contable, faculta a los responsables de la gestión
de las entidades territoriales para que se corrijan las deficiencias
fundamentales de tipo administrativo con el fin de con ciliar los saldos
contables frente a las existencias, normalizando los archivos y soportes
documentales de los bienes, derechos y obligaciones incorporadas en los
estados financieros.
3
La administración pública debe sanear en forma definitiva sus estados
financieros depurándolos de tal manera que sus saldos muestren una
información contable que señale la realidad económica y financiera de los
bienes, derechos y obligaciones que influyen en el patrimonio público.
Para darle forma al proceso de Saneamiento Contable que mejorará el
Sistema Nacional de Contabilidad Pública la Contaduría General de la
Nación produce permanentemente instrumentos valiosos representados en
resoluciones, circulares externas, cartas circulares, procedimientos e
instructivos, que establecen la obligatoriedad de su aplicación por todos los
entes involucrados en la depuración de la información contable.
Para la aplicación del Saneamiento Contable, es importante destacar el
papel activo que representa la cultura del autocontrol y la acción positiva de
los organismos de control enmarcado en las herramientas de control
disponibles y los medios de consolidación de información que permiten
ejercer el control del Saneamiento Contable de manera apropiada.
4
1. MARCO TEÓRICO
1.1 MARCO HISTÓRICO
Desde hace muchos años, en Colombia se ha mantenido el interés por
depurar los estados financieros de la Nación y tratar de mantener unos
estados contables aproximados a la realidad fiscal.
Es así como en el año de 1923 se expidió la Ley 42 que dio origen a la
Contraloría General de la República con propósitos de organización
contable y funciones fiscalizadoras.
Posteriormente en 1928, se expide la Ley 94, que autorizaba la
condonación de deudas a favor de la Nación previo el cumplimiento por el
interesado del procedimiento señalado en la Ley.
En 1953, mediante Decreto-Ley 3219, se faculta al juez Nacional de
Ejecuciones Fiscales para terminar juicios ejecutivos y ordenar el archivo
de negocios, tras cumplir con unos requisitos entonces estipulados.
La Constitución Política de 1991 señaló nuevos lineamientos relacionados
con la labor contable del sector público colombiano. Se creó la figura del
5
Contador General de la Nación asignándole funciones que desde su
creación venía desempeñando la Contraloría General de la República.
La creación de la Contaduría General de la Nación, ha contribuido al
avance de la disciplina contable por su implicación en el compromiso de la
función contable a todo el sector público e incentivo para la necesidad de
promover y mantene r una cultura contable en el ámbito de la administración
pública.
Los esfuerzos realizados por la Contaduría General de la Nación han
alcanzado logros elocuentes reflejados en el aumento de entidades que hoy
participan del gran consolidado de las cifras contables del sector estatal, es
decir, todos los entes públicos y particulares que de una forma u otra tiene
a su cargo recursos públicos, independientemente de su naturaleza, bien
sea que se trate de administraciones centrales o descentralizadas.
A partir de 1996, la Contaduría General de la Nación, estableció las pautas
de identificación, incorporación, reconocimiento y revelación para definir la
estructuración de los estados financieros de las entidades públicas
mediante una política relativa a la depur ación de saldos, tendiente a sanear
la información contable pública y encaminada a lograr la calidad técnica del
proceso contable y la producción fiable de la información financiera,
6
económica y social. En diciembre de ese año se establecieron los saldos
iniciales de la contabilidad financiera pública.
El ejercicio de conformación de la contabilidad financiera pública no fue
suficiente para acreditar la razonabilidad de las cifras, debido a que se
observaron situaciones como:
• Muchos bienes y derechos de las instituciones públicas no figuran en los
registros contables por inexistencia de documentos soporte que
acrediten o soporten su titularidad.
• Dificultades operativas y de procesamiento en muchas entidades
públicas para llevar la contabilidad.
• Una de las mayores causas de inconsistencia es que los saldos
reflejados en los estados financieros no concuerdan con las existencias
físicas.
• La inexistencia de procedimientos de control interno en el área contable
impide la aplicación objetiva y rigurosa de la técnica contable.
7
Con el propósito de corregir las situaciones descritas, la Contraloría
General de la República, con la colaboración de la Contaduría General de
la Nación y con el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
elaboró el proyecto de ley que posteriormente se convirtió en la Ley 716 de
2001, denominada Ley de Saneamiento Contable, con la cual se propone
permitir descargar de manera definitiva los saldos que, previa la
comprobación que realice la administración de cada entidad, deben
desaparecer para empezar a mostrar la verdadera situación financiera,
económica y social de cada organismo en particular y en términos
consolidados de todo el sector público, sin perjuicio de las acciones legales
en contra de los responsables de tales situaciones.
La Ley 716, contiene pautas de estandarización y depuración documental,
pero no incluyó mecanismos que garanticen su sostenibilidad y
permanencia.
Con el Decreto 1282 de 2002, se le permitió a la Contaduría General de la
Nación establecer los procedimientos contables para aplicar en el
saneamiento contable.
En desarrollo del Decreto 1282, con la Circular Externa 050 de 2002, la
Contaduría General de la Nación, definió de manera general el tratamiento
8
que debían aplicar los entes públicos, previ a la realización de acciones
administrativas orientadas a depurar partidas contables.
Mediante Carta Circular 042 de 2003, se exige a las entidades públicas que
informen mediante comunicación sobre las acciones adelantadas en
cumplimiento de la Ley 716.
A sólo seis meses de la expiración de la Ley, los Decretos 1914 y 1915 de
2003, la reglamentaron parcialmente para modificar su punto de referencia
y realizar otras precisiones sobre procedimientos y sobre inspección del
Saneamiento Contable.
El 24 de septiembre de 2003, la Contaduría General de la Nación expidió el
Instructivo 015 para la recepción estructurada de información relacionada
con el Saneamiento Contable.
La Ley 716 de 2001 estaba vigente hasta diciembre de 2003, pero luego de
estas situaciones especiales que vislumbraron el incumplimiento del plazo,
el Gobierno se vio en la necesidad de prolongar su vigencia hasta
diciembre de 2005 con los artículos 65 a 67 incorporados en la Ley 863 de
2003 de Reforma Tributaria.
9
Posteriormente, el 28 de julio de 2004, fue prorrogada la vigencia de la Ley
716 mediante la Ley 901 de 2004, impartiendo además directrices que
constituyen un avance importante en el saneamiento de las cifras contables
públicas.
El artículo 79 de la Ley 998 de 2005 modificó la Ley 901 de 2004
prorrogando el proceso de Saneamiento Contable hasta el 31 de diciembre
de 2006.
En aras de disponer de una herramienta que conlleve a mostrar la realidad
de los saldos reflejados en los estados financieros acorde con el proceso
de Saneamiento Contable, la Contaduría General de la Nación ha expedido
diversas normas en las cuales se han establecido las acciones
administrativas mínimas que se deben aplicar para la depuración de los
saldos antiguos y autoriza a la administración para utilizar mecanismos
alternos de comparación que respalden los registros contables. Así mismo
ha instruido sobre los procedimientos que deben seguirse respecto de los
saldos originados con anterioridad y posterioridad a la aplicación del Plan
General de Contabilidad P ública.
10
1.2 MARCO LEGAL
La normatividad general y contable que tiene alguna relación con el
Saneamiento Contable y que debe ser considerada como respaldo del
proceso es:
• Resolución 400 del 1º de diciembre de 2000, adopción del Plan General
de Contabilidad Pública.
• Resolución 196 del 23 de julio de 2001, disposiciones relacionadas con
el Control Interno Contable.
• Ley 716 de 2001 del 24 de diciembre de 2001, Ley de Saneamiento
Contable.
• Resolución 351 del 21 de noviembre de 2001 y la Resolución 364 del 29 de
noviembre de 2001, mediante las cuales se elimina la aplicación del
Sistema de Ajustes por Inflación.
• Resolución 395 del 24 de diciembre de 2001, mediante la cual se modifican
los plazos para la presentación de información.
11
• Circular Externa 045 del 19 de octubre de 2001, relacionada con las
instrucciones para la realización de avalúos de los bienes inmuebles de los
entes públicos.
• Circular Externa 047 del 29 de noviembre de 2001, que se refiere a los
parámetros empleados en el proceso de consolidació n.
• Carta Circular 033 del 8 de febrero de 2002, hace una síntesis
referencial de las normas expedidas por la Contaduría General de la
nación que tiene impacto en los procesos de Saneamiento Contable.
• Decreto 1282 del 19 de junio de 2002, el cual reglamenta la Ley 716 del
24 de diciembre de 2001.
• Circular Externa 050 del 23 de agosto de 2002, actualiza el proceso de
identificación y reclasificación de saldos por depurar.
• Ley 788 de 2002 (Estatuto Tributario).
• Ley 734 del 5 de febrero de 2002 (Código Úni co Disciplinario) en lo que
corresponde a faltas gravísimas.
12
• Resolución 420 del 29 de noviembre de 2002, modificatoria de la
Resolución 196 de Control Interno Contable.
• Carta Circular 042 de 2003, del 31 de enero de 2003, seguimiento del
proceso de Saneamiento Contable.
• Resolución 250 del 4 de junio de 2003, norma básica de plazos y
requisitos.
• Decretos 1914 y 1915 del 10 de julio de 2003, reglamentarios de la Ley
716 de 2001.
• Carta Circular 043 del 24 de septiembre de 2003, aplicación de la Ley
716, Decretos 1282 de 2002 y 1914 de 2003 sobre saneamiento
contable.
• Instructivo 015 del 24 de septiembre de 2003, procedimiento general
para el diligenciamiento del formato "avance saneamiento contable" Ley
716/01.
• Ley 863 del 29 de diciembre de 2003, Reforma Tributaria.
13
• Carta Circular 048 del 8 de enero de 2004, informe del avance del
saneamiento contable a 31 de diciembre de 2003.
• Circular Externa 056 del 5 de febrero de 2004, procedimientos en el
proceso de Saneamiento Contable.
• Resolución 048 del 10 de febrero de 2004, disposiciones relacionadas
con el Control Interno Contable.
• Ley 901 del 26 de julio de 2004, prórroga de la vigencia de la Ley 716
de 2001.
• Carta Circular 054 del 5 de agosto de 2004, prórroga de la Ley de
saneamiento contable.
• Decreto 3361 del 14 de octubre de 2004, reglamentario de la Ley 716 de
2001 y de la Ley 901 de 2004.
• Circular Externa 059 del 22 de octubre de 2004, procedimiento para
envío de la información del boletín de Deudores Morosos del Estado
(BDME).
14
• Carta Circular 058 del 1º de diciembre de 2004, solicitud y expedición
del certificado del BDME.
• Carta Circular 060 del 22 de diciembre de 2004, información contable de
recursos públicos administrados por entidades privadas.
• Instructivo 017 del 31 de diciembre de 2004, pr ocedimiento general para
el diligenciamiento del informe denominado "avance saneamiento
contable".
• Carta Circular 061 del 12 de enero de 2005, reajuste a los valores
absolutos para el tratamiento contable de los activos de menor cuantía.
• Carta Circular 062 del 25 de enero de 2005, consignación del valor para
solicitar el certificado del BDME.
• Carta Circular 064 del 11 de febrero de 2005, reporte de entidades
públicas en el BDME.
• Decreto 1014 del 4 de abril de 2005, reglamentario de la Ley 716 de
2001 y de la Ley 901 de 2004.
15
• Sentencia de la Corte Constitucional C-1083 del 24 de octubre de 2005,
declarando inexequibles los incisos 2º y 4º del parágrafo tercero del
artículo 2º de la Ley 901 de 2004.
• Carta Circular 065 del 25 de octubre de 2005, reporte del Boletín de
Deudores Morosos del Estado-BDME y Expedición del Certificado.
• Ley 998 de 2005 modificó la Ley 901 de 2004 prorrogando el proceso de
Saneamiento Contable hasta el 31 de diciembre de 2006.
• Carta Circular 068 del 31 de enero de 2006, reporte de avance del
Saneamiento Contable.
16
2. ESTADOS FINANCIEROS Y GERENCIA PÚBLICA
La información contable de un ente económico permite identificar, medir,
clasificar, registrar, interpretar, analizar, evaluar e informar, en términos
monetarios, tanto sus operaciones, programas y proyectos como los costos
de las funciones llevadas a cabo por los organismos estatales y las
ejecutas por terceros con recursos públicos, en forma clara, completa y
fidedigna.
Por norma general, la preparación y presentación de l os estados
financieros son responsabilidad de los administradores del ente territorial,
convirtiéndose en el medio principal para suministrar la información
contable a quienes no tienen acceso a los registros de las entidades. De
ahí, que la contabilidad pública se convierta en la materialización de la
gestión pública y de los resultados de las entidades estatales.
Durante el proceso de administración de los entes territoriales es necesario
revisar permanentemente los mecanismos de recolección y sustentación de
la información básica contable, ya que ésta debe servir como soporte al
cumplimiento de sus funciones y facilitar la evaluación de la gestión
pública.
17
Los organismos incorporados en el ámbito de aplicación de la Contabilidad
Pública desarrollan sus actividades en el entorno de los recursos públicos y
su gestión financiera pública no es más que un proceso continuo y
dinámico de generación de información que debe ser adecuado
permanentemente para que sea consistente, comprensible y oportuno, ya
que la gestión con recursos públicos se hace en virtud de una función
asignada con el respaldo de la Ley para los cargos que ejercen.
La utilidad que ofrece la información contable parte de la capacidad para
interpretar, desde el punto de vista del registro y l a revelación, el
cumplimiento de los fines y objetivos constitucionales que enmarquen la
gestión pública que haya sido encomendada, a través de los resultados de
sus estados financieros y de unos indicadores construidos a partir de la
información contenida en los mismos.
En la gerencia de los recursos públicos es trascendental el suministro de
información para la toma de decisiones, ya que una información incorrecta
puede terminar en una decisión obviamente incorrecta. En nuestra sociedad
democrática el Estado tiene la obligación de dar a conocer de sus
actividades económicas, y el ciudadano tiene el derecho de ser notificado
sobre ellas; por tanto, el esquema metodológico de la contabilidad pública
debe ser extensivo a los estados contables del Ente Públic o y al suministro
de información de las personas naturales o jurídicas a los cuales se les
18
haya encomendado una función pública que implique el manejo, gestión o
administración de recursos públicos.
La claridad económica y financiera de las entidades públ icas redunda en el
direccionamiento de la gestión administrativa, toda vez que la información
ya depurada se convierte en una herramienta útil para la toma de
decisiones sobre bases firmes con miras al crecimiento continuo.
La Constitución Política le asigna al Estado, fines esenciales1 que en
desarrollo de las actividades lo conllevan a aplicar los recursos necesarios
para solucionar las necesidades básicas de la población como prioridad
sobre cualquier otra asignación. Por tal razón, se ejecutan diversas
políticas mediante el instrumento presupuestal buscando el bienestar
comunitario, el cual es, a su vez, el insumo de la información contable, lo
que hace pensar que cualquier actividad o movimiento de la contabilidad
pública depende directamente del presupuesto que se haya fijado para tal
fin.
"Si partimos de la premisa de que las entidades públicas son entidades sin ánimo de lucro, el concepto de “beneficio” tiene categoría muy particular en el ámbito público. Desde un punto de vista patrimonial, podemos calcular el beneficio de la unidad económica a través de la diferencia entre los ingresos y los gastos durante el período correspondiente, pero al existir
1 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Constitución Política de Colombia. Artículo 2. Bogotá: Imprenta nacional, 1991.
19
magnitudes presupuestales habrá que calcular también un resultado presupuestal, en el cual no se po drá hablar ni de utilidades ni de pérdidas, sino de déficit o superávit. Por lo tanto, en la contabilidad pública el concepto de utilidad viene distorsionado por el concepto de déficit o superávit presupuestal, que nos indicará si la unidad económica se ha desarrollado según unas expectativas que previamente han sido programadas."2
Los estados financieros en la gerencia pública son pilar fundamental en la
gestión de los recursos estatales de modo que la depuración conduce a
garantizar la duración de un si stema contable sostenible que ofrezca
información justa y apropiada para la toma de decisiones acertadas de
acuerdo con los principios de la función administrativa en cumplimiento de
los fines y finalidades del Estado.
Es primordial que todos los hechos económicos, financieros y sociales del
Estado se soporten y documenten adecuadamente a través de los estados
contables. En los estados financieros de los organismos estatales, se
encuentran saldos históricos inconsistentes con la realidad contable de la
nación. Cuando las actuaciones públicas no son plenamente medidas,
cuantificadas y registradas con sus soportes documentales, no hay
transparencia en la gestión pública.
2 COLMENARES, Luis Alonso. El ámbito de la contabilidad pública en Colombia y su efecto en el marco conceptual. en l ínea]: <http//www.contaduria.gov.co>.
20
La corrupción en el manejo de los recursos públicos se ve representada en
el derroche, la indiferencia y el descuido que durante mucho tiempo ha sido
un problema de los altos funcionarios públicos, quienes no han
aprovechado las herramientas que les ofrece los estados financieros para
la toma de decisiones. Por tal razón, el Saneamiento Contable es un
instrumento que pretende actuar contra esta forma de corrupción y de uso
inadecuado en el manejo del erario.
El Saneamiento Contable se vislumbra desde dos dimensiones: La primera,
determinada por las gestiones públicas encaminadas a asegurar l a firmeza
de la información contable de tal suerte que los estados se encuentren
formalmente conciliados y soportados con las existencias reales de los
bienes derechos y obligaciones; la segunda, el ajuste de los estados
financieros. Es evidente que la información registrada y revelada por la
contabilidad pública depende de la ejecución presupuestal, la cual es
limitada por la normatividad que hay que seguir en dicha ejecución,
asociada al principio de legalidad. Ese carácter normativo del presupuesto
y la contabilidad pública es el que le da importancia al control de legalidad.
Le corresponde a la Contaduría General de la Nación uniformar, centralizar
y consolidar la contabilidad pública, es decir, la información financiera,
económica y social del Estado en su conjunto, la cual es producida
trimestralmente por las entidades que conforman la estructura del Estado.
21
En este sentido, la información contable del estado es pública y debe ser
revelada y publicada por los organismos estatales para fácil acceso de la
ciudadanía en general, siendo obligación de la Contaduría General de la
Nación publicar la información consolidada conforme con las fechas de
presentación señaladas por la Ley.
Para desarrollar estas funciones constitucionales, la Contaduría Genera l de
la Nación determina las políticas, principios y normas sobre contabilidad
que deben regir en el sector público para permitir el progreso del proceso
contable estatal de identificación, clasificación, medición, registro y
revelación de los hechos financieros, económicos y sociales con el fin de
facilitar el conocimiento de la realidad económica y financiera pública que
permita hacer un seguimiento de la gestión y la verificación del correcto uso
de los recursos del Estado.
La Contaduría General de la Nación ha producido en forma permanente
instrumentos de apoyo para lograr los objetivos de la información contable
consolidada que incluya a todos los entes públicos y a los particulares que
tienen a su cargo recursos públicos. Es así como se estructuró el Plan
General de Contabilidad Pública, PGCP, el cual se convirtió en la
herramienta fundamental para unificar, centralizar y consolidar la
contabilidad pública nacional.
22
La Contaduría General de la Nación ha establecido las modificaciones de
procedimiento básicas para reflejar en la contabilidad de cada ente público,
la actuación administrativa relacionada con la depuración contable y se
encuentran incluidas en el Plan General de Contabilidad Pública – PGCP,
adoptado mediante la Resolución 400 de 2000 y demás normas que lo
complementan.
De igual manera, para facilitar el proceso de saneamiento de la información
contable pública se han desarrollado diversas Circulares Externas, Cartas
Circulares, Instructivos, Resoluciones, Decretos Reglamentarios y doctrina s
que plasman las directrices para que las entidades del Estado, cuenten con
una herramienta legal, útil e indispensable para el desarrollo del proceso,
posibilitando los cambios, correcciones, ajustes y depuración contable en
forma técnica, apropiada y con el cumplimiento de normas administrativas y
contables existentes.
Mediante la expedición de la Ley 716 del 2001 (modificada por las Leyes
863 de 2003 y 901 de 2004) se estableció la obligatoriedad de los entes
públicos para realizar el proceso de Saneam iento Contable. Luego se
emitieron varios Decretos (1282 de 2002, 1914 de 2003, 1915 de 2003 y
3361 de 2004) que apuntan a la reglamentación del Saneamiento Contable
en varios aspectos.
23
De conformidad con lo establecido en la Circular Externa 050, en la s notas
a los estados contables que deban presentarse en los períodos
subsiguientes a la fecha de iniciación del saneamiento, deberá revelarse el
detalle de las partidas que dan lugar al proceso de depuración, incluyendo
en las de carácter específico un acápite donde se revele la naturaleza,
cuantía y su impacto patrimonial. Así mismo, deberá indicarse los criterios
utilizados para mantener partidas en cuentas de orden.
Es así como la Circular Externa Nº 050 del 23 de agosto de 2002, con la
cual se reglamentó el procedimiento contable, tuvo como objetivos:
Inducir el proceso de identificación de las partidas inconsistentes que afectan los estados contables institucionales, con el objeto de revelar la magnitud y origen de los problemas, y generar el espaci o que conlleve a que se adelanten las acciones pertinentes y la expedición de los actos administrativos que se requieran para que las áreas contables procedan a efectuar los ajustes que en cada caso correspondan. Definir lineamientos generales que contribuyan a la depuración de saldos antiguos, y permitan la incorporación de operaciones ciertas y verificables frente a la existencia de bienes, derechos y obligaciones.3
Con este documento se instruyó a las entidades en relación con el
Saneamiento Contable teniendo en cuenta las situaciones siguientes:
Saldos pendientes a conciliar, valores pendientes de recaudo o pago con
3 COLOMBIA. CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Circular Externa Nº 050 del 2002. Bogotá. CGN, 2002. 10 p.
24
elevada antigüedad, acreedores y deudores no identificados, diferencias
entre las existencias físicas de bienes y derechos y los saldos co ntables,
inexistencia de comprobantes de contabilidad y documentos soporte,
omisión en liquidación de contratos.
Esta Circular, la cual tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 2003, fue
determinante para la actualización del proceso de identificación y
reclasificación de los saldos a depurar, ya que tenía como ejes
fundamentales: La depuración de saldos, las partidas de dudoso
reconocimiento, el tratamiento contable y la revelación en las notas a los
estados contables.
Posteriormente, debido a la prórroga de la vigencia de la Ley 716
determinada por la Ley 863 de 2003, la Contaduría General de la Nación
publicó la Circular Externa 056 de 2004, mediante la cual: "Orienta a las
entidades para que adelanten la gestión administrativa necesaria para la
depuración de la información contable y para la culminación completa del
proceso de saneamiento...4.
En julio de 2004, se expidió la Ley 901 que amplía la vigencia para la
entrega de resultados al 31 de diciembre de 2005 y continúa normatizando
4 COLOMBIA. CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Circular Externa Nº 056 del 2004. Bogotá: CGN, 2004. 14 p.
25
el proceso de Saneamiento Contable que propende por generar, finalmente,
una contabilidad pública que revele fielmente las operaciones de los entes
públicos.
El 25 de octubre de 2005, la Contaduría General de la Nación emite la
Carta Circular 065, como consecuencia de la sentencia C-1083 del 24 de
octubre de 2005 de la Corte Constitucional declarando inexequibles los
incisos 2º y 4º del parágrafo tercero del artículo 2º de la Ley 901 de 2004,
en la cual informa que los entes públicos seguirán realizando el reporte del
BDME, en los términos señalados en la Circular Externa 059 de 2004 y en
las fechas establecidas en la Ley 901 de 2004.
Finalmente, el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 modificó la Ley 901 de
2004 prorrogando el proceso de Saneamiento Contable hasta el 31 de
diciembre de 2006.
2.1 ASIGNACIÓN DE RECURSOS
La información contable manejada tradicionalmente en la Nación
demostraba que los recursos asignados a las entidades estatales se
encontraban desarticulados de la programación y ejecución presupuestal de
ingresos y gastos.
26
La sostenibilidad de la información contable se logra reflejar en los
productos de gestión, que son sinónimo de credibilidad.
La asignación de recursos a través de presupuestos públicos no dependía
de los resultados medidos a la gestión reali zada, ya que existía una ruptura
entre el logro de metas y resultados frente a la asignación de recursos,
presentando la ausencia de la gerencia eficaz del gasto público.
Los planes de mejoramiento plasmados por el proceso de Saneamiento
Contable, persiguen cerrar la brecha existente entre la administración de
los recursos públicos y la medición de los resultados de gestión con
criterios de gerencia, resultados y eficiencia.
El proceso de rendición de cuentas no se debe tomar como una
"obligación" sino como una forma práctica y elemental de contar con los
datos referenciales para tomar decisiones con base en balances reales de
las entidades, que contengan la información suficiente, plena y clara de su
realidad económica y financiera con la cual pueda responder a la
ciudadanía sobre las limitaciones, alcances y resultados obtenidos durante
el ejercicio de su gestión.
27
El proceso de depuración busca, entre otras condiciones, correspondencia
de la información contable con el presupuesto de la vigencia que partirá de
esta base de datos.
El Saneamiento Contable coadyuva a que las metas de los programas y
políticas de la gestión pública sean concurrentes con las realidades fiscales
de la entidad estatal, ya que permite el enlace de la evaluación de la
situación contable con la toma de decisiones presupuestales.
Los resultados de las evaluaciones se deben tener en cuenta en los
procesos de ajuste y enfoque de las políticas, programas, instrumentos e
instituciones contribuyendo al incremento de la eficiencia y tran sparencia
en la asignación de los recursos, la eficacia de las políticas y la rendición
de cuentas a la ciudadanía.
El proceso de saneamiento contable puede ser contratado por las entidades
públicas y aquellas que no cuentan con los recursos económicos pa ra
desarrollar dicho proceso podrán contratar créditos en condiciones blandas
con entidades financieras públicas de redescuento del orden nacional o
territorial, o Instituto de Fomento y Desarrollo Regional.
De otra parte, para facilitar los procesos de titulación de bienes inmuebles,
los cuales implican altos costos, la Ley establece que estos procesos no
28
causarán ningún valor por concepto de derechos notariales, de registro, ni
impuestos. Así mismo se establece que los avalúos que se requieran para
l a titulación no tendrán costo alguno y serán elaborados por personas
pertenecientes a una lista cuya integración elabora la Superintendencia de
Notariado y Registro.
29
3. TRASFONDO DEL SANEAMIENTO CONTABLE
3.1 JUSTIFICACIÓN DE LA LEY DE SANEAMIENTO CONTABLE
Debido a que la información contable pública presentaba situaciones
especiales en el manejo de los recursos públicos, tales como información
no razonable, ausencia de soportes documentales, inventarios
desactualizados que no corresponden con los bienes físicos existentes en
el almacén, desactualización de los precios de mercado de los activos y
pasivos no monetarios, omisión en el registro de derechos y obligaciones,
cuentas sin conciliar, globalización de los registros contables y/o
información incompleta o sin incorporar, el Estado consideró importante la
expedición de un soporte normativo que corrigiera dichas deficiencias.
Cuando las entidades estatales presentaban la información contable a la
Contaduría General de la Nación se fue haciendo más evidente la f alta de
soportes de tal información, la cual traía situaciones de tiempos pasados
que la hacían inconsistente y sin el grado de confianza requerido.
Por tal motivo, muchas entidades no utilizaron esta información contable
como herramienta gerencial para apoyar los procesos de toma de
decisiones, se presentó la pérdida del control de los bienes, el
30
desconocimiento del valor razonable de las obligaciones del sector público,
entre otros.
A partir de ahí, el Gobierno suscribió la Ley de Saneamiento Contable 5, con
la cual regula la obligatoriedad de los entes públicos a realizar las acciones
de orden administrativo necesarias para depurar la información contable,
mejorando la calidad de la misma, con el fin de presentarle a la ciudadanía
unas cifras consisten tes y socialmente útiles, que sirvan como instrumento
de gestión en la administración de los recursos del Estado.
Se precisa que la información que forma parte de los estados contables
cumpla con los procesos de depuración, inspección y, periódicamente,
evaluación por parte de los órganos de control fiscal asignados por la Ley,
para mantener la calidad de la información financiera, económica y social
del ente público.
La información contable pública debe ser depurada con el fin de que en los
estados financieros presentados se refleje de manera confiable la situación
económica, financiera y patrimonial de los organismos estatales ajustando
las finanzas a la realidad del país para evitar malos manejos del erario.
5 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REP ÚBLICA. Ley 716 del 24 de diciembre de 2001. Bogotá: Imprenta nacional, 2001.
31
La Ley contiene elementos fundamentales para lograr el proceso de
Saneamiento Contable de las entidades públicas, durante el cual deberá
establecerse la existencia real de bienes, derechos y obligaciones y
castigarse aquellos valores que presentan una situación de cobranza o
pago incierto, para proceder de conformidad con los lineamientos
establecidos.
El Saneamiento Contable contribuye al mejoramiento continuo de la calidad
de la información contable y estadística del sector público, llevando a cabo
la participación en la modernización de la administración pública mediante
la implementación de esquemas de análisis financiero y de gestión de
activos, que cubran la Nación y los entes territoriales.
La depuración de la información contable es de vital relevancia ya que
permite conocer la situación ver dadera de los ámbitos financiero,
económico y social; es decir, la situación patrimonial pública, identificando
en forma detallada los bienes, derechos y obligaciones ciertos de cada ente
público, convirtiéndose esta información en una defensa inabordable para
el flagelo de la corrupción, que el gobierno colombiano ha venido
combatiendo con todos sus esfuerzos.
El saneamiento contable es importante porque la información ya depurada
ayuda en los procesos de toma de decisiones administrativas para la
32
planificación de la gestión financiera y será el soporte de la construcción de
verdaderos indicadores de la gestión de los gobernantes.
Toda esta información real permite proyectar las necesidades de ahorro,
inversión y financiamiento, facilitando la integración de los sistemas de
información financiera, de los procesos administrativos cooperando sobre el
fortalecimiento de una verdadera cultura contable.
3.2 CONDICIONES PARA SANEAR
Las condiciones que deben cumplir los valores a depurar por parte de las
entidad públicas son:
• Que afectan la situación patrimonial y no representan derechos, bienes
u obligaciones ciertos para la entidad.
• Aquellos derechos u obligaciones sobre los que no es posible ejercer
derechos por jurisdicción coactiva.
• Derechos u obligaciones con una antigüedad, en la que operan la
prescripción o caducidad y por tanto no es posible ejercer su
exigibilidad.
33
• Derechos incobrables o impagables por carencia de documentos soporte
idóneos.
• Que el valor por pérdida de bienes o derechos no ha sido impu tado
legalmente a una persona.
• Cuando resulte más oneroso adelantar el proceso de cobro o pago.
Toda actividad administrativa que se realiza para acopiar la información que
conlleve a demostrar la existencia de los bienes y obligaciones deben
quedar soportadas por estudios técnicos realizados por el Comité Técnico
de Saneamiento Contable, el cual es un grupo asesor que recomienda al
jefe del organismo la incorporación, eliminación o reclasificación de las
partidas contables.
Para respaldar el proceso de Saneamiento Contable se deben adjuntar
documentos que certifiquen las operaciones realizadas por el organismo
estatal, entre los cuales están:
• De origen interno: Contienen operaciones que no afectan directamente a
terceros, tales como provisiones, reservas, amortizaciones,
depreciaciones, asientos de cierre.
34
• De origen externo: Contienen operaciones que involucran a un tercero,
tales como comprobantes de pago, recibos de caja, facturas, contratos o
actos administrativos que generen el registro de una oper ación.
Dentro de los documentos que servirán de soporte pueden señalarse, entre
otros: los que se relacionen con programas de auditoria, las
confirmaciones, circularizaciones, cuestionarios, actas de aprobación de la
depuración, facturas de venta, facturas de compra, facturación de rentas,
títulos valores, escrituras públicas, relaciones de toma física de inventarios,
comprobantes de pago o egresos, comprobantes de ingreso, extractos
bancarios, conciliaciones bancarias, comprobantes de ajuste.
3.3 DEL BOLETÍN DE DEUDORES MOROSOS DEL ESTADO (BDME)
Con el fin de procurar el saneamiento de la información contable de las
entidades públicas, la Ley de Saneamiento Contable creó el Boletín de
Deudores Morosos del Estado (BDME) como instrumento para identificar
las acreencias a favor de los organismos estatales, cuya cuantía supera los
cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes y presenta una mora de
más de seis meses.
35
Este reporte de acreencias debe ser consolidado y publicado
semestralmente (en enero y jul io) en la página Web por la Contraloría
General de la Nación.
La Ley establece que las personas naturales o jurídicas que tengan deudas
con una o varias entidades estatales, tales como impuestos (renta, IVA,
predial, de vehículos), tasas, contribuciones, comparendos, créditos
educativos o de vivienda, servicios públicos domiciliarios, entre otras,
deben ser reportadas en el Boletín de Deudores Morosos del Estado.
De conformidad con la decisión de la Corte Constitucional, mediante la
sentencia C -1083 del 24 de octubre de 2005 fueron declarados
inexequibles los incisos 2º y 4º del parágrafo tercero del artículo 2º de la
Ley 901 de 2004.
Por lo tanto, a partir de la fecha dejó de tener vigencia la inhabilidad para
contratar con el Estado o tomar posesión de cargos públicos, de las
personas naturales o jurídicas que aparezcan reportadas en el Boletín de
Deudores Morosos del Estado y, en tal sentido, no se requiere presentar el
Certificado del Boletín de Deudores Morosos del Estado ni consignar los
derechos del certificado, como tampoco presentar la declaración
juramentada de que tratan la Circular Externa 059 de 2004.
36
Sin embargo, los entes públicos seguirán realizando el reporte del Boletín
de Deudores Morosos del Estado, en los términos señalados en la Circu lar
Externa 059 de 2004 y en las fechas establecidas en la Ley 901 de 2004.
De ahí, la Contaduría General de la Nación debe buscar soluciones
jurídicas que le permitan al Estado recuperar la cartera morosa a su favor.
A pesar de que el Boletín de Deudores Morosos del Estado no suministraba
información sobre historial crediticio o capacidad de pago de las personas
naturales o jurídicas reportas, este reporte limitaba al deudor para ocupar
cargo público y/o contratar con el Estado.
Este importante informe estaba permitiendo el saneamiento de la cartera
pública mediante el reporte de los incumplidos al Boletín de Deudores
Morosos del Estado-BDME.
El Boletín de Deudores Morosos del Estado ha sido herramienta
fundamental para que las entidades identifiquen los derechos ciertos a su
favor, su correcta evaluación y la generación de políticas de cobro que
eviten el detrimento patrimonial del Estado.
En total se han retirado del Boletín de Deudores Morosos del Estado 9981
personas naturales y jurídicas, debido a que han cancelado la totalidad de
37
sus obligaciones, han acreditado la vigencia de un acuerdo de pago o han
sido depuradas en el proceso de saneamiento contable público.
Desde el 1º de agosto de 2004 hasta el 7 de febrero de 2005 se generó un
impacto fiscal positivo al recuperarse cartera morosa por valor de $556.174
millones.
Según el informe consolidado de los reportes de morosos que las entidades
públicas presentaron a la Contaduría General de la Nación, las deudas
morosas a favor del Estado pasaron de $12.99 billones en octubre 24 de
2005 a $16.69 billones en enero 30 de 2006, lo cual representa un
incremento del 28.48 % en el último trimestre.
Otro impacto positivo del Boletín de Deudores Morosos del Estado en la
administración pública ha sido la nece saria realización de cruce de cuentas
y acuerdo de pago entre entidades públicas, lo que ha contribuido a la
optimización del proceso de Saneamiento Contable Público.
38
3.4 EVALUACIÓN DEL SANEAMIENTO CONTABLE 6
En el Informe de Auditoria al Balance General de la Nación de 2003, en
relación con el Saneamiento Contable, la Contraloría General de la
República presenta el siguiente estudio7:
Para el análisis detallado de los resultados de la aplicación de la Ley 716
de saneamiento contable, se consideró la información reportada en
respuesta al Instructivo 015 del 24 de septiembre de 2003 a la Contaduría
General de la Nación por las entidades del nivel nacional que la acogieron.
Es importante señalar que, de conformidad con el instructivo de la
Contaduría General de la Nación, los valores reportados en las cuentas del
Catálogo General de Cuentas corresponden exclusivamente a la porción
objeto de análisis de saneamiento y que el reporte se realiza indicando el
impacto directo en las cuentas de origen para su evaluación y análisis por
grupos8.
6 COLOMBIA. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Informe de auditoría del balance general de la Nación de 2003. Bogotá: Imprenta Nacional. [en línea]: <http//www.contraloriagen.g ov.co>. 275 p. 7 Ibid., Análisis del efecto y evaluación de la Ley de Saneamiento Contable. pág. 267 - 275. 8 No incluye las cuentas 1996 Bienes y Derechos en Investigación Administrativa o 2996 Obligaciones en Investigación Administrativa que operan como contrapart idas y presentan el efecto global neto.
39
Igualmente, las entidades tenían la instrucción de no reportar valores en las
cuentas de ingresos, gastos o costos, con lo cual, dado que algunos
registros de saneamiento tienen como contrapartida estos conceptos, no
fue posible verificar un equilibrio contable de registros débito y crédito de
saneamiento, sin que esto haya sido obstáculo para adelantar el análisis.
Para medir el efecto definitivo del saneamiento en términos del saldo por
grupos9 del Catálogo General de Cuentas (CGC), es necesario considerar
el resultado neto de las denominadas incorporaciones y eliminaciones
independientemente del hecho que en cada caso pueda tratarse de
situaciones individuales y casos concretos de saneamiento distintos entre
sí pero que por su naturaleza se registran en las mismas subcuentas del
CGC.
Este hecho si bien determina el volumen de situaciones de saneamiento
analizadas, es independiente de los valores finalmente saneados en los
que concentramos las consideraciones que corresponde n al valor o saldos
netos respecto de los cuales se confrontó y conciliaron los saldos contables
con la existencia real de bienes, derechos y obligaciones, según sea el
caso.
9 Clasi f icador a dos dígi tos del Catálogo General de Cuentas de la CGN.
40
Con el fin de ilustrar los resultados concretos del proceso de saneamiento
contable para el caso colombiano, se tomará como referencia las entidades
del nivel nacional.
A partir de las cifras consolidadas en la CGN, la Nación posee un total de
activos que en promedio desde 1997, hasta 2003, representan el 60% de
los activos consolidados del sector público.
Ahora bien, mientras el activo y el pasivo consolidado registran para el
periodo 1997 -2003, un comportamiento creciente, las cifras muestran una
tasa de crecimiento para el activo del 12,3%, en tanto que el pasivo lo hace
a un ritmo del 24,9%. En consecuencia, el patrimonio presenta un descenso
desde $31,5 billones en diciembre de 1997 hasta $45,6 billones en el año
2003, lo cual, en buena parte, es el resultado de haber incorporado
obligaciones preexistentes que se encontraban por fuera del balance en los
años siguientes a 1996.
Este es un ejemplo de la manera como la CGN ha venido induciendo en las
entidades procesos de "saneamiento o depuración contable" mediante la
incorporación progresiva de derechos y obligaciones a medida que
desarrolla la normalización contable.
41
3.4.1 Dimensionamiento del saneamiento contable
El valor saneado de activos en el nivel nacional, de $1,77 billones,
corresponde al 0,97% del total consolidado de activos de la Nación 10, los
cuales alcanzan a diciembre de 2003, la suma de $181,8 billones. En
términos de los pasivos, el saldo total saneado por valor de $2,284 billones
equivalen al 1% del pasivo consolidado de la Nación que alcanzó la suma
de $227,4 billones. En relación con el patrimonio el valor saneado po r
$47,6 millones equivalen al 0,1% de patrimonio consolidado de la Nación
que registra la suma de -$45,6 billones.
3.4.2 Cobertura institucional del saneamiento contable efectuado en la Nación
Aún cuando la disposición de saneamiento contable cubre la totalida d de
entidades públicas, de las 373 entidades que conforman la Nación,
únicamente 232 entidades efectuaron acciones de saneamiento contable,
esto es, el 62,2%, distribuidas 176 del gobierno general, equivalentes al
73,3% de dicho sector y 56 en el sector de las empresas que representan el
26,7% restante.
10 Estas cifras corresponden a datos preliminares pues a la fecha de realización de este estudio la CGN no había presentado las cifras def ini t ivas.
42
3.4.3 Relación del saneamiento contable neto y los hallazgos de auditoria
Como medida referente que aproxima la efectividad del saneamiento
contable efectuado a la fecha, se advierte que el saldo neto saneado de
activos por $1,77 billones equivalen al 5% del monto de los hallazgos
señalados en el dictamen de auditoria al Balance General de la Nación para
la vigencia 2002.
En materia de pasivos el saldo neto saneado por $2,27 billones equivalen
al 23,4% del monto de hallazgos señalados en el informe de Auditoria al
Balance General de la Nación del año 2003 por $9,7 billones.
No obstante, hay que precisar que estas proporciones no quieren decir que
los casos saneados de activos y pasivos correspondan estrictamente a los
señalados como hallazgos en el informe de auditoria.
3.4.4 Composición de la modalidad del saneamiento contable
El saneamiento contable posee dos dimensiones: una, relacionada con las
gestiones administrativas orientadas a garantizar la consistencia de la
información contable de manera que los saldos de los estados financieros
estén debidamente conciliados y soportados en las existencias reales de
bienes, derechos y obligaciones sin que tenga un impacto patrimonial, y
43
otra, relacionada con la incorporación o eliminación definitiva de los
estados financieros, cuando haya lugar a ello, puede apreciarse que como
gestión administrativa en torno a activos es del -44,3%, de los pasivos -
56,9% y del patrimonio 1,2%.
En materia de bienes y derechos, la composición del saneamiento se
concentró para el nivel nacional en los inventarios con un 63,3% dando
como resultado una corrección del saldo de dicha partida disminuyéndolo
en $1,1 billones de pesos. Asimismo se destaca el ajuste en los deudores
con un 21,2%, cuyo saldo definitivo después del saneamiento se disminuyó
en $375 millones.
Por su parte, el saneamiento de las obligaciones corresponde
prácticamente en su totalidad al concepto de otras obligaciones,
específicamente, al concepto de ingresos recibidos por anticipado.
3.4.5 Análisis de eficacia
Como medida de la eficacia del proceso de saneamiento contable, se tiene
que el saldo neto saneado como proporción del valor sometido a
saneamiento por parte de los comités de saneamiento, se ejecutó el 12,3%
de los activos destacándose la eficacia del saneamiento en los inventarios
(83,1%) y los recursos naturales (49,4%).
44
En cuanto al saldo de pasivos saneados, se registra una eficacia del
13,6%, esto es $2,28 billones de los $16,7 billones.
En relación con el proceso de saneamiento contable establecido en la Ley
716 de 2001, se advierte lo siguiente:
a. El proceso de saneamiento en términos de su profundidad y eficacia es
susceptible de mejoras sustanciales. Ello se puede lograr con la
prorroga que el Congreso aprobó para seguir usando este instrumento.
b. Igualmente, se ha presentado un nivel de ejecución del saneamiento
equivalente en promedio al 12,5% de los montos sometidos a
saneamiento, lo que denota dificultades administrativas para sacar
adelante el proceso en la instancia decisoria del Comité.
c. El hecho de que el principal movimiento de depuración se haya
registrado en las cuentas de bienes y derechos y obligaciones en
investigación administrativa refleja ante todo como efecto de la ley de
saneamiento, la corrección de deficiencias fundamentalmente de tipo
administrativo tendientes a conciliar los saldos contables frente a las
existencias o saldos reales de bienes, derechos y obligaciones al final
de lo cual se afectan marginalmente muy poco los respectivos sal dos
existentes. Es cuestión de normalizar los archivos y soportes
45
documentales de los bienes, derechos y obligaciones incorporadas en
los estados financieros sin mayor trascendencia hacía los saldos.
d. En este orden de ideas, el principal proceso de depuración se concentró
en las gestiones administrativas adelantadas para depurar los conceptos
de obligaciones. Es así como el saldo agregado para las entidades del
nivel nacional de la cuenta 2996 Obligaciones en investigación
administrativa registró una marc ada disminución entre los años 2001 y
2002 de $664,5 millones.
e. Se presentaron muy pocas eliminaciones definitivas, hecho explicable
en parte por la falta de partidas específicas para registrar el efecto
patrimonial en el procedimiento contable, pero princ ipalmente, porque
aún persiste el temor de asumir por parte de los responsables de la
gestión de las entidades ese tipo de responsabilidad no obstante estar
explícitamente facultados para tomar este tipo de medidas, justamente
en virtud de esta ley de saneamiento contable.
f. Es difícil obtener o evaluar los resultados directamente de las partidas
del CGC de la CGN, pues las variaciones motivadas por la ley de
saneamiento contable coexisten en su dinámica con variaciones
normales de dichos conceptos.
46
4. EL CONTROL INTERNO
4.1 ANTECEDENTES DEL CONTROL INTERNO
A partir de la Constitución Política de Colombia de 1991, se eliminó el
Control previo y se incorporó el Control Interno en los organismos del
Estado como una herramienta elemental y primordial para su
administración, estableciéndolo como un soporte destinado a asegurar el
desarrollo de los objetivos organizacionales, basado en el cumplimiento de
los principios que rigen la administración estatal, especialmente la eficacia,
eficiencia y transparencia, preparando el cumplimiento a los controles
públicos en todas sus manifestaciones: control interno, fiscal, disciplinario,
político y ciudadano.
El Control Interno es un sistema integrado por el esquema de organización
y el conjunto de los planes, métodos, princi pios, normas, procedimientos y
mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad con el
fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así
como la administración de la información y los recursos se realicen de
acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes, dentro de las
políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos
previstos.
47
Todo el esfuerzo realizado por los organismos estatales sería en vano si no
se instauran mecanismos apropiados de retroalimentación, verificación y
cumplimiento de los planes y programas de mejoramiento, para hacer
perdurable y sostenible en el tiempo el proceso de depuración contable
planteado por el Saneamiento Contable.
La herramienta principal para la evaluación, seguimiento y mantenimiento
de la óptima gestión de Saneamiento Contable es el fortalecimiento del
Control Interno Contable, bien canalizado y direccionado adecuadamente
en armonía con las necesidades del Control Interno Moderno.
La decisión de diseñar e implementar o mejorar el Sistema de Control
Interno, además de cumplir con las obligaciones constitucionales y legales,
debe ser producto del pleno convencimiento de la máxima autoridad de la
entidad, del nivel directivo de primer orden y de tod os los servidores
públicos, de las necesidades de control y del conocimiento que se tenga
sobre la forma como un efectivo Control Interno contribuye al logro de los
objetivos de la entidad.
El Control Interno es la plataforma de moralización y mejoramient o de los
niveles de transparencia sobre la gestión de las entidades pública, porque
permite identificar los problemas más importantes que tienen las
48
contabilidades públicas y observar el grado de incidencia y las fortalezas
que tienen los sistemas de Control Interno en el mundo real.
Los objetivos de un Sistema de Control Interno son proveer a la
Administración de una seguridad razonable, pero no absoluta, que los
activos están resguardados contra pérdidas por disposiciones o usos no
autorizados, y que las transacciones se ejecutan de acuerdo con
autorizaciones de la administración y se registran apropiadamente, para
permitir la preparación de estados financieros de acuerdo con principios de
contabilidad generalmente aceptados.
4.2 CONTROL INTERNO CONTABLE
El Control Interno Contable es parte fundamental del sistema de control
interno institucional, ya que es un proceso que, bajo la responsabilidad del
representante legal o máximo directivo de la entidad pública, así como de
los directivos de primer nivel responsables de las áreas financiera y
contable, se adelanta en las entidades y organismos públicos, con el fin de
lograr la existencia y efectividad de mecanismos de control y verificación de
las actividades propias del proceso contable, capaces de garantizar que la
información financiera, económica y social cumpla con las normas
conceptuales, técnicas y procedimentales establecidas en el Plan General
de Contabilidad Pública .
49
El Gobierno Nacional considera que el Control Interno Contable es un
instrumento fund amental para luchar contra la corrupción, en la medida que
permite un mayor control de los recursos tanto financieros como
patrimoniales, permitiendo no solamente la eficiencia en la ejecución del
gasto sino tener una visión integral en el manejo de los ac tivos de las
entidades públicas.
Si el sistema de control interno contable es adecuado, la posibilidad de que
el fraude u otros errores existan, en cualquier magnitud, es remota.
4.3 Objetivos del Sistema de Control Interno Contable
Los objetivos que persigue el Sistema de Control Interno Contable son
estratégicos, operativos y de cumplimiento.
4.3.1 Objetivos estratégicos
• Establecer compromisos o protocolos éticos que orientan el accionar
administrativo de la entidad, en forma consensuada y con la
partici pación de todos los servidores públicos del Área Contable.
50
• Identificar el proceso Contable, dentro del Flujo de Procesos de la
Entidad, definiendo sus objetivos bajo los principios de economía,
eficiencia, eficacia, celeridad y publicidad.
• Administrar los riesgos contables de la entidad, identificándolos y
evaluándolos, a fin de preservar la confiabilidad y utilidad de la
información como producto del proceso contable, logrando así los
objetivos de información financiera, económica y social previstos po r la
entidad.
4.3.2 Objetivos operativos
• Verificar las políticas de operación para el desarrollo de la Función
Contable; el diseño del proceso contable, sus controles y acciones de
prevención en relación con los riesgos de índole contable; y la
existencia de indicadores que permitan evaluar permanentemente la
gestión y los resultados de la entidad.
• Garantizar la generación y divulgación de información contable
necesaria para el cumplimiento de los objetivos de gestión, control,
cultura ciudadana y análisis.
51
• E stablecer los medios necesarios que permitan una efectiva
comunicación interna y externa, de la información contable.
• Adelantar evaluaciones permanentes a la ejecución del proceso contable
y a sus resultados, por parte de los diferentes niveles de autoridad y
responsabilidad relacionados con el Área Contable, garantizando con
ello acciones recurrentes de mejoramiento.
• Garantizar la realización de evaluaciones independientes al Control
Interno Contable en forma oportuna y eficaz por la Unidad u Oficina de
Control Interno o quien haga sus veces.
4.3.3 Objetivos de cumplimiento
• Garantizar la operación del proceso contable con base en las diferentes
disposiciones de orden constitucional, legal y reglamentaria que le son
propias.
• Asegurar la producción de información contable uniforme con destino a
los diferentes usuarios, de acuerdo con sus objetivos de gestión, control,
cultura ciudadana, análisis y divulgación.
52
• Procurar por el cumplimiento de las normas relacionadas con el
mejoramiento de la calidad de la información contable, buscando con
ello establecer un ambiente de sostenibilidad del proceso contable.
Los responsables del Control Interno Contable deben velar por la existencia
de un adecuado ambiente de Control Interno Contable que comprenda
entre otros aspectos: La administración o valoración de riesgos y las
actividades de control para su neutralización; la existencia de los procesos
y procedimientos propios de la gestión financiera y contable debidamente
documentados y actualizados.
Las actividades de los responsables del Control Interno Contable se
pueden concebir en los siguientes términos:
• Representantes legales: Establecen y ponen en marcha el Control
Interno Contable, dictando las políticas que garanticen su implantación.
• Director o Jefe Financiero y Contador General: Implementan el Control
Interno contable asociado a los procesos bajo su responsabilidad.
• Servidores públicos del área contable: Realizan actividades propias del
proceso contable, autocontrol y autoevaluación.
53
• Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno: Diseñan las
estrategias y políticas para el fortalecimiento del Sistema de Control
Interno Contable.
• Oficina de Control Interno: Evalúa en forma independiente y objetiva el
Control Interno Contable. Así como el desarrollo de la función de Auditoria
Interna con alcance sobre el proceso contable y sus áreas responsables,
informando mediante las actividades de aseguramiento y consulta, al
representante legal de la entidad, sobre las medidas que permitan el
mejoramiento continuo del Sistema.
El sistema de Control Interno Contable, en las entidades y organismos
públicos, está asociado a la existencia y efectividad de mecanismos de
control y verificación en las actividades propias del proceso contable.
El Control Interno Contable garantiza que la información financiera,
económica y social cumpla con las normas técnicas y procedimentales que
establece el Plan General de Contabilidad Pública y como consecuencia
información contable razonable.
Al hacer un balance de cumplimiento una década después de la expedición
de la Ley 87 de 1993, se ha concluido que el Control Interno no ha
alcanzado el estado de desarrollo esperado.
54
La normatividad reglamentaria de la Ley 87 no ha definido aún un marco de
control uniforme para la implementación y manejo unificado del Sistema de
Control Interno en todas las entidades estatales.
El Control Interno Contable se entiende como la aplicación del Sistema de
Control Interno al Proceso Contable, pero los resultados relacionados con
el impacto directo del Control Interno Contable sobre la administración
pública tampoco han respondido a las perspectivas del Estado.
El Control Interno Contable, como parte del Sistema de Control Interno,
requiere que su diseño e implementación sea coherente con el de la
entidad pública, pues no debe concebirse como un proceso aislado de la
organización.
El diseño e implementación del Control Interno Contable, toma como
insumo la función y misión de la entidad pública y del área responsable del
proceso contable, las normas que le son aplicables a la función de la
entidad y las que orientan la práctica contable, al igual que los objetivos de
la entidad y del área, generando los estándares de control que
proporcionan un grado razonable de confianza en que la información
contable es confiable y útil a los diferentes usuarios.
55
4.4 MODELO DE CONTROL INTERNO
Debido a las falencias encontradas en el proceso de Control Interno de la
Nación, el Gobierno Nacional ha construido y desarrollado un Modelo
Estándar de Control Interno orientado a las entidades del sector público,
motivando a la Contaduría General de la Nación a proponer el Modelo de
Control Interno Contable para las entidades del ámbito de la contabilidad
pública.
Este Modelo recoge la concepción de la Ley 87 al plantear el Control
Interno como un sistema conformado por subsistemas (de control
estratégico, de control de gestión y de control de evaluación), componentes
y elementos, tal como lo muestra la Gráfica 1.
El subsistema de control estratégico establece las bases para que el
Control Interno Contable sea una práctica continua que garantice la
consecución de sus objetivos, en forma eficiente, eficaz y económica, en el
planeamiento y direccionamiento de la acción contable de la entidad.
Es el subsistema que tiene relación directa con la planeación: eso equivale
a controlar la planeación y brindar elementos de corrección a las
desviaciones que se presenten en el logro de los objetivos.
56
El subsistema de control de gestión permite el adecuado control sobre el
proceso contable de la entidad, teniendo en cuenta las acciones y
mecanismos de prevención de riesgos y los indicadores que permiten
verificar la obtención de los resultados esperados.
La relación obvia de este subsistema es con la gestión de la entidad.
Significa co ntrolar sus componentes, es decir, la ejecución de la operación,
la información y la comunicación.
El subsistema de evaluación de la gestión permite la evaluación continua
de los planes, programas, procesos, actividades y registro de las
operaciones de la entidad posibilitando la medición de la gestión contable.
Este subsistema cierra el ciclo del control interno y brinda al responsable
del proceso la posibilidad de valorar la efectividad del control interno.
El Modelo de Control Interno presenta las siguientes características:
Establece una estructura estándar de Control Interno Contable que
sustente los procesos de implementación, unifique los criterios de control
en el Estado y garantice un control corporativo a la gestión contable de las
entidades públicas que les permita el cumplimiento de sus objetivos.
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Gráfica 1. Modelo de Control Interno para entidades del Estado
Fuente: COLOMBIA. CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Informe Especial de la Contaduría. En: Portafolio, Bogotá: (1, mar., 2005); p. 6.
• Motiva la construcción de un entorno ético alrededor de la función
contable al interior de la entidad.
Subsistema de control
estratégico
Ambiente de control
Acuerdos, compromisos o protocolos éticos, desarrollo del talento humano y estilo de dirección
Direccionamiento estratégico
Planes y programas, modelo de operación y estructura organizacional
Administración de riesgos
Contexto estratégico, identificación de riesgos, análisis de riesgos, valoración de riesgos y políticas de administración de riesgos
Subsistema de control de
gestión
Actividades de control
Políticas de operación, procedimientos, controles, indicadores y manual de operación
Información Información primaria, información secundaria y sistemas de información
Comunicación pública
Comunicación organizactiva, comunicación
informativa y medios de comunicación
Subsistema de evaluación de
control
Autoevaluación Autoevaluación de control y autoevaluación de gestión
Evaluación independiente
Evaluación del sistema de control interno y evaluación de la gestión
Planes de mejoramiento
Institucional, funcional e individual
SI
ST
EM
A
DE
C
ON
TR
OL
I
NT
ER
NO
58
• Mantiene una orientación permanente a controlar los riesgos que
puedan inhibir el logro de los propósitos del proceso contable.
• Se basa en una gestión de operaciones por procesos.
• Establece la comunicación pública como un proceso de control a la
transparencia y la divulgación de la información a los diferentes grupos
de interés del sector público.
• Le otorga un valor preponderante a la evaluación ya sea esta de orden
administrativo, realizada por las Oficinas de Control Interno o efectuada
por los órganos de Control Fiscal.
4.5 FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO CONTABLE
El Sistema de Control Interno Contable de la entidad pública se fundamenta
en Autocontrol, Autorregulación y Autogestión:
4.5.2 Autocontrol
Habilidad y competencia de cada funcionario relacionado directa o
indirectamente con el Sistema de Contabilidad Pública, cualquiera que sea
su nivel, de asumir como propio el control, validado en el hecho de que
éste es una actividad inherente a los seres humanos que aplicado al
59
servicio público y a los procesos, actividades, procedimientos y tareas bajo
su responsabilidad, debe garantizar una función tra nsparente y eficaz, en
procura del cumplimiento de los objetivos de gestión, de análisis,
divulgación y de cultura ciudadana que en materia de Contabilidad Pública
buscan las entidades del Estado.
4.5.3 Autorregulación
Capacidad institucional que en ejercicio de la autonomía administrativa y
financiera, y en el marco de la Constitución Política y las leyes, permite
establecer reglas propias orientadas hacia una acción financiera y contable,
ejecutada con altos niveles de responsabilidad institucional, para de esta
manera generar una información que cumpla con el Marco Conceptual y el
Modelo Instrumental de la Contabilidad Pública, con una clara orientación al
cumplimiento de los objetivos de gestión, control, cultura ciudadana,
análisis y divulgación.
4.5.4 Autogesti ón
Capacidad de integración del autocontrol y la autorregulación para el
desarrollo de la Función Contable, con el propósito institucional de cumplir
el conjunto de leyes y normas que rigen dicha función, mediante la
comunicación efectiva, la información, la determinación del riesgo y la
evaluación, generando de esta manera los resultados que permitan evaluar
60
si los esfuerzos y recursos del ente público están orientados al logro de sus
objetivos institucionales y sociales, así como establecer los correctivos
correspondientes.
4.6 CONTROL INTERNO Y EXTERNO
El Control debe ser preventivo, mediante una labor complementaria entre el
Control Interno y el Control externo, evitando choques entre los dos
esquemas.
Las políticas oficiales especifican lo que la gerencia pública quiere que
suceda . La cultura corporativa determina lo que efectivamente sucede y
cuáles reglas se obedecen, se flexibilizan o se ignoran.
Se busca que la labor que se cumple a nivel interno y el trabajo que realiza
la Contraloría General de la República no genere ningún tipo de conflicto
sino que le aporte un valor agregado a la gestión de control.
El objetivo de una Auditoria Interna es el de asistir a todos los miembros del
ente territorial en relación al cumplimiento de sus responsabilidade s, al
facilitarles análisis, evaluaciones, recomendaciones y comentarios
pertinentes, relativos a las actividades que revisan.
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La auditoria interna se entiende como la actividad independiente y objetiva
de aseguramiento y consulta, concebida para agregar valor y mejorar las
operaciones institucionales; compele a los entes públicos a cumplir sus
objetivos aportando un enfoque sistemático y disciplinado para evaluar y
mejorar la efectividad de los procesos de gestión de riesgos, control y
gobierno.
La Auditoría Interna como actividad independiente implica que ésta debe
estar libre de injerencias, al determinar el alcance y desempeño de su
trabajo y comunicar sus resultados.
La objetividad en el ejercicio de la Auditoria Interna debe entenderse como
la actitud imparcial y neutral, y evitar conflicto de intereses.
Las principales actuaciones de los órganos de control interno y externo que
deben ser adelantadas como parte del proceso de auditoría del Control
Interno, son:
• Comprobar si en efecto la entidad co nstituyó el Comité de Saneamiento
Contable.
• Establecer los documentos soporte.
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• Verificar comprobantes y libros de contabilidad.
• Establecer requisitos legales en la suscripción de acuerdos de pago.
• Comprobar las competencias de quienes han tomado las dec isiones de
depuración.
• Evaluar todo el proceso y los criterios tenidos en cuenta para recuperar
los fondos, bienes y derechos o para cancelar y pagar las obligaciones,
antes de tomar la decisión de eliminar los saldos.
• Iniciar procesos de responsabilidad fiscal que se deriven del
procedimiento de auditoría en esta línea.
• Evaluar el control interno al respecto, lo cual incluye la verificación de la
existencia de los procedimientos elaborados para el efecto.
• Verificar la contratación de prestación de servicios con terceros para
adelantar el proceso de saneamiento contable.
• Comprobar si las actuaciones que lleva a cabo la entidad se encuentran
contempladas dentro del Plan de Mejoramiento para fines de ajuste.
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5. CONCLUSIONES
La aplicación de la norma de saneamiento contable ha traído consigo una
labor extraordinaria que busca conciliar las sobreestimaciones,
subestimaciones e incertidumbres de cuentas y subcuentas del activo,
pasivo y patrimonio de la Nación.
Es un ejercicio complicado si se tiene en cuenta no solamente la
desconfianza de algunos administradores para eliminar definitivamente
partidas financieras, pese a las autorizaciones legales para tal fin, sino
todas las actividades a realizar, como es el caso del levantamiento de los
documentos soport e o la generación del Boletín de Deudores Morosos del
Estado, el cual hay que confrontar y actualizar semestralmente, a pesar de
que no es obligatoria la presentación de este Certificado para acceder a
cargos públicos.
La puesta en marcha de un sistema de control interno en las entidades
colombianas, les está permitiendo cumplir los objetivos institucionales que
se les ha encomendado; y la construcción colectiva y participativa de
sistemas de administración ética en esas entidades.
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La nueva conducta disciplinaria específica para efectos del Control
Contable establece que el funcionario público que no lleve en debida forma
los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y gastos y
los de contabilidad financiera incurre en falta grave que pue de dar origen a
la sanción de destitución cuando la dualidad de la comisión y la
culpabilidad así lo ameriten.
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BIBLIOGRAFÍA
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66
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67
Carta Circular 060 del 22 de diciembre de 2004, información contable de recursos públicos administrados por entidades privadas. Instructivo 017 del 31 de diciembre de 2004, procedimiento general para el diligenciamient o del informe denominado "avance saneamiento contable". Carta Circular 061 del 12 de enero de 2005, reajuste a los valores absolutos para el tratamiento contable de los activos de menor cuantía. Carta Circular 062 del 25 de enero de 2005, consignación del valor para solicitar el certificado del BDME. Carta Circular 064 del 11 de febrero de 2005, reporte de entidades públicas en el BDME. Decreto 1014 del 4 de abril de 2005, reglamentario de la Ley 716 de 2001 y de la Ley 901 de 2004. Sentencia de la Corte Constitucional C-1083 del 24 de octubre de 2005, declarando inexequibles los incisos 2º y 4º del parágrafo tercero del artículo 2º de la Ley 901 de 2004. Carta Circular 065 del 25 de octubre de 2005, reporte del Boletín de Deudores Morosos del Estado-BDME y Expedición del Certificado. Ley 998 de 2005, modificación de la Ley 901 de 2004 prorrogando el proceso de Saneamiento Contable hasta el 31 de diciembre de 2006. Carta Circular 068 del 31 de enero de 2006, reporte de avance del Saneamiento Contable.
