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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA:
REFLEXÕES SOBRE SUA NATUREZA JURÍDICA
ROBSON FONTENELE DE PAULO1
Resumo: Tratou-se neste artigo do estudo da natureza jurídica da improbidade administrativa. No atual
panorama não existe unidade na doutrina sobre a qual esfera de responsabilidade pertence à improbidade. Diante
a tantos dissensos no campo doutrinário, achamos oportuno trazer a baila uma nova reflexão, uma nova
possibilidade de interpretação da natureza jurídica da improbidade, de modo a apresenta-la como esfera própria.
No presente trabalho foi apresentada a doutrina clássica com seu sistema “tricotômico” (penal, administrativo e
civil) e, a “nova proposta de interpretação”.
Palavras-Chave: Improbidade. Natureza Jurídica. Reflexão. Doutrina.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho trata da reflexão sobre a natureza jurídica da improbidade
administrativa como sistema de responsabilidade dos agentes públicos, tema bastante atual e
de extrema relevância no Direito Público Brasileiro, de modo específico no direito
administrativo.
Deixado de lado durante muito tempo pela doutrina, o debate sobre a natureza jurídica
da improbidade quase que estacionou em matéria de abordagem como sistema de
responsabilidade. Diante de tal panorama, despertou em nós, profundo interesse em adentrar
no estudo da responsabilidade pelos ilícitos cometidos por agentes públicos na administração
estatal.
O presente artigo objetiva demonstrar de forma sucinta, como tem sido apresentada a
natureza jurídica da improbidade administrativa pela doutrina e jurisprudência, e os avanços
no estudo do tema tão importante no cenário atual.
A Improbidade Administrativa ao longo dos mais de 20 anos da Edição da Lei
8.429/92 se mostrou tema muito controvertido. Está compreendida ao abrigo de três esferas de
responsabilidade e sob este prisma permanece até hoje.
1 Graduado em Direito pela Universidade Estadual Vale do Acaraú (UVA). Especialista em Direito Público pela
Faculdade de Direito Professor Damásio de Jesus (FDDJ). E-mail: [email protected]
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Deste modo impõe-se uma reflexão no campo doutrinário e jurisprudencial com
intenção de apresentar outra possibilidade perante a que está posta.
Pretendemos com este trabalho levantar algumas reflexões a cerca do possível
enquadramento da improbidade administrativa como instância própria, por considerarmos a
forma atual, do ponto de vista evolutivo e dinâmico do direito, inadequada e superada.
“IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COMO NATUREZA JURIDICA PRÓPRIA”
A nosso ver, uma quarta corrente se apresenta, embora não tenha ela, esse condão, por
tal razão, discordamos do posicionamento doutrinário a respeito da classificação
“tricotômica” da natureza jurídica da improbidade, ao mesmo tempo nos filiamos a nova
abordagem dada a ela. Estamos a nos referir a obra de José Roberto Pimenta Oliveira, que
apresenta uma nova proposta de interpretação, de repensar a natureza jurídica da improbidade
e de enquadra-la como sistema correto e adequado ao texto constitucional.
Uma leitura mais profunda do Texto Maior nos faz perceber que a Carta Magna
autorizou ao legislador ordinário um tratamento próprio para a Lei de Improbidade
Administrativa, tratamento diferenciado dos demais diplomas legais que cuidam das diversas
estruturas sancionatórias dos agentes públicos, sendo, portanto, inadequado inserir a
improbidade em uma das correntes apresentadas.
Apontando para tal assertiva o eminente administrativista José Roberto Pimenta
Oliveira (2009. p. 416) afirma que:
A improbidade administrativa ganha sua autonomia formal no tratamento jurídico
singular dispensado pela Constituição, à luz do valor constitucional eleito, aos
componentes do sistema punitivo previsto no artigo 37, §4º, que autoriza nele
encontrar vínculo inquebrantável entre bem jurídico tutelado, ilícito reprimido,
sanções cominadas e instrumental processual necessário à sua efetivação,
inassimilável a quaisquer outros.
A partir dessa premissa, entende-se que a improbidade possui uma “instância própria
de responsabilidade”. Diferencia-se das demais em virtude do seu conteúdo permear as
instâncias civil, administrativa e política, sem, no entanto, perder seu caráter próprio.
Tem-se colocado esse ponto de vista num estudo recente sobre o tema que propiciou
um olhar até então nunca empregado no estudo da improbidade administrativa. Refiro-me a
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obra de José Roberto Pimenta Oliveira denominada de Improbidade Administrativa e Sua
Autonomia Constitucional.
Habitualmente tem-se visto nas obras doutrinárias os mesmos posicionamentos sobre o
assunto em exame. É por vezes, tratado como de conteúdo penal, civil ou administrativo, sem,
no entanto, reconhecer outra possibilidade, como a que estamos a apresentar. Nem poderia
reconhecer, já que não se tem um consenso em ralação as esferas há muito tratadas, diferente
não poderia ser com a natureza própria da improbidade.
É por isso, que Oliveira, (2009. p. 416) insiste em dizer:
A doutrina tem percebido a singularidade da improbidade administrativa dentro da
lógica constitucional da responsabilidade dos agentes públicos. Ora é qualificada
como “controle jurisdicional específico” de improbidade. Mas persiste a ideia de que
a improbidade não constitui uma instância, que seja categoria de “natureza
complexa” compreensiva de outras.
Porém, com tantos dissensos a respeito do tema, pensamos ser oportuna a ocasião,
para apresentar outra categoria, não somente por ser diferente, mas, pela necessidade de
aperfeiçoamento da ordem jurídica em matéria de responsabilidade dos agentes públicos. Para
justificar nossa afirmação vamos demonstrar a impossibilidade de ser caracterizada como
pertencente a uma das categorias colocada pela doutrina clássica.
“DA IMPOSSIBILIDADE DE SER CONSIDERADA COMO ESFERA CRIMINAL”
Alguns argumentos devem ser delineados para justificar o afastamento da natureza
jurídica penal da improbidade. Nosso amparo está no texto constitucional, exatamente no
artigo 37, §4º. Este dispositivo estabelece em sua redação, as seguintes sanções: suspensão
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade de bens e o ressarcimento
ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Percebam que no final da redação do artigo supra, o constituinte deixou a entender que
além das sanções previstas é possível apurar o ilícito em sede de ação penal. Ou melhor, não
guarda relação àquelas sanções destinadas a coibir os atos ímprobos com as que configurarem
crime, porque esta última poderá ser enquadrada no código penal, enquanto que as outras
serão disciplinadas em lei própria.
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Nas palavras de José Roberto Pimenta Oliveira, (2009. p. 432) “a redação do
enunciado constitucional (art. 37, §4º) desautoriza qualquer assimilação entre crime e ato
ímprobo”.
Levanta-se o seguinte questionamento: qual a implicação jurídica caso o ato praticado
pelo agente seja enquadrado como crime ou como ato ímprobo? A resposta só poderia ser
esta: “a independência explícita entre jurisdição criminal e jurisdição civil tem relevantes
consequências jurídicas” (OLIVEIRA, 2009. p. 433), o autor continua demonstrando as
implicações decorrentes da impossibilidade de assimilação dos atos ímprobos aos do crime
comum. Vejamos:
Torna-se incabível o uso do habeas corpus para trancar procedimento apuratório da
prática de ato de improbidade administrativa porque não há possibilidade de ofensa
ao direito de locomoção. O referido remédio é imprestável para dirimir questão de
competência para julgamento de ação de improbidade ou vícios processuais, bem
como para eximir autoridade do cumprimento de requisitos em inquérito civil
instaurado pelo Parquet, sendo incabível o manuseio da garantia constitucional para
trancamento do inquérito civil público.
Citamos novamente o estudioso da área, para que possamos responder a indagação
formulada acima. “Revela-se, por outro lado, o âmbito de ação penal por crime praticado
contra a administração pública, descabida a aplicação do artigo 20 da lei 8.429/92,
determinando o afastamento cautelar do agente público acusado” (OLIVEIRA, 2009. p. 433).
De fato, a afirmativa é válida. A independência das instâncias é fundamental, tanto no
direito material quanto no direito processual, para o enquadramento correto da conduta do
agente, e a aplicação da sansão. Sendo assim, como afirmou o administrativista logo acima, a
improbidade se coloca como categoria “autônoma” diante da disciplina penal.
Respondamos agora a indagação. A prática de crime ou ato ímprobo traz
consequências jurídicas, daí a importância de se reconhecer a natureza jurídica da
improbidade como natureza própria. O código penal estabelece no artigo 32 os tipos de penas
que podem ser aplicadas aos crimes funcionais. O artigo citado prevê três tipos diferentes de
penas: privativas de liberdade, restritivas de direito e multa.
O agente que praticar qualquer crime funcional pode ocasionar a aplicação das penas
previstas no artigo mencionado anteriormente. Quer dizer, penas privativas de liberdade
(reclusão ou detenção) ou de multa, e em substituição destas as restritivas de direitos.
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As penas privativas de liberdade estão disciplinadas nos artigos 33 a 42 do código
penal vigente, ensejam a perda da liberdade pessoal. Já a pena de multa esta regrada no artigo
49 a 52 do mesmo diploma legal, é constituída no pagamento de um valor qualquer fixada em
sentença penal. Quanto às restritivas de direito estão fixadas nos artigos 43 e 44 do Código
Penal. Consiste em prestação pecuniária, perda de bens e valores, prestação de serviços a
comunidade ou entidades públicas, interdição temporária de direitos, limitação de fim de
semana.
No diploma legal em comentário é descrito os efeitos da condenação criminal. Nos
artigos 91 e 92 são tratados os efeitos genéricos e específicos. O primeiro, refere-se aos
efeitos genéricos de tornar certa a obrigação de indenizar o dano causado pelo crime, em
favor da união, de qualquer bem ou valor que constitua proveito auferido pelo agente com a
pratica do fato criminoso. O segundo resulta a perda do cargo, função pública ou mandato
eletivo.
Cabe ressaltar que o artigo 15, inciso III da Constituição Federal de 1988, autoriza a
suspensão dos direitos políticos enquanto durar os efeitos da condenação criminal transitada
em julgado.
Feita esta explanação das sanções em nível criminal, passemos agora, a apresentar um
comparativo entre estas e as sanções capituladas na Lei nº 8.429/92. De maneira a sustentar o
caráter próprio da improbidade, e a impossibilidade dela pertencer a esfera penal.
Primeiramente, cabe buscar suporte na doutrina para fundamentar nossa opinião.
Elegemos um trecho da obra de José Roberto Pimenta Oliveira, que no nosso pensar, cumpre
esse papel. O eminente estudioso (OLIVEIRA, 2009. p. 434) nos apresenta a inadequação da
natureza jurídica da improbidade como esfera criminal, apesar de reconhecer pelo menos em
tese a possibilidade de correlação com algumas sanções, mas, afirma que não se confunde os
ilícitos da Lei nº 8.429/92 com os ilícitos tipificados no Código Penal. Ao mesmo tempo
argumenta que não há correlação total das sanções,
por razões de adequação do conteúdo principiológico da tipicidade constitucional
aos domínios punitivos, não há correspondência da totalidade das condutas
consagradas em tese como improbidade e os crimes funcionais contra a
administração em geral.
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Referindo-se a inadequação da natureza penal da improbidade administrativa o ilustre
doutrinador (OLIVEIRA, 2009. p. 434 e 435) nos revela que
há, pois, tipos de improbidade que seriam inconstitucional no plano penal, com
destaque, dentre outros, para o tipo do artigo 11, caput da lei 8.429/92. A descrição
típica é legítima na esfera da probidade, por ter fundamento de validade diretamente
colhida da indeterminação da regra constitucional.
Quando o autor fala na última linha acima sobre a “indeterminação da regra
constitucional”, nos parece, pois, suficiente, para estabelecer de maneira convincente a
impossibilidade da natureza jurídica penal da improbidade. Demonstraremos o porquê dessa
conclusão.
Em parágrafos anteriores falamos um pouco sobre os “conceitos indeterminados”, os
quais dão ao hermeneuta a possibilidade de ampliar o rol das sanções estabelecidas na cabeça
dos artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, quando, por exemplo, ocorrer uma infração não
prevista nos seus incisos. Chamados de “tipos abertos”, em virtude de seu caráter subjetivo, é
plenamente possível sua utilização quando carecer de aperfeiçoamento a ilicitude.
De outra via, as sanções penais não comportam subjetividade, tendo em vista o grau de
determinabilidade normativa inerente ao seu sistema. O objetivo constitucional nesta instância
é tratar as condutas típicas de maneira objetiva, por afetar diretamente a liberdade do
indivíduo.
Não bastasse o argumento acima, poderíamos também listar outras incompatibilidades.
Como é o caso, por exemplo, da perda da função pública. O ilícito oriundo da improbidade
enseja a perda da função pública, enquanto na esfera criminal poderá advir com os efeitos da
condenação por sentença penal, observadas as condições impostas pelo artigo 92, inciso I do
código Penal.
Outra justificativa plausível está relacionada com a suspensão dos direitos políticos do
agente público. Na Lei nº 8.429/92 a previsão está determinada no seu artigo 12 e estabelece
um prazo de 10 anos. De outro modo, na esfera penal a suspensão está disposta na
Constituição Federal especificamente em seu artigo 15, inciso III, e determina que a duração
da suspensão seja de acordo com os efeitos da condenação criminal estabelecida.
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Encontramos na redação do artigo 12 da lei acima, a sanção de pagamento de multa
civil, prescritas nos incisos I, II, III. Depreende-se que o legislador de forma cuidadosa criou
distinções entre esta e a multa penal.
Sobre a reparação do dano ao erário, cabe esclarecer, que, quando for o caso, a Lei de
improbidade importará na condenação de ressarcimento de dano causado aos cofres públicos.
Na instância criminal, o agente público fica obrigado a reparar o dano causado pelo crime,
mas, como condição do efeito genérico da condenação criminal (art. 91, I CP).
Diante de todos os argumentos apontados até aqui, fica evidenciado que a natureza
jurídica da improbidade é extrapenal, tendente a se firmar como própria.
No campo jurisprudencial2 ressaltamos que já está pacificado nos tribunais superiores
quanto a impossibilidade de ser considerada como natureza penal as sanções da editada Lei nº
8.429/92.
“DA IMPOSSIBILIDADE DE SER CONSIDERADA COMO ESFERA
ADMINISTRATIVA”
Se nós estamos a tratar da improbidade administrativa sob outro olhar, torna-se
evidente que não reconheçamos o seu caráter, como administrativo. Mas, não basta somente
não a reconhecer, é preciso fundamentar o porquê do não reconhecimento de sua natureza
jurídica administrativa. A indicação apropriada dos institutos do direito é sem dúvida
nenhuma, muito importante. É, pois, condição de aplicabilidade, objetivo e finalidade
corretos.
Os conceitos jurídicos, pensamos nós, não devem ser unívocos, porém, na
interpretação não precisa adotar terminologias diversas e equivocadas.
2 “Recuso em habeas corpus. Concussão. Art. 316, do CP. Trancamento da Ação Penal. Falta de justa causa.
Improbidade Administrativa. Ação Civil Pública julgada improcedente. Objeto distinto da Ação Penal.
Independência das esferas civil e penal. A improcedência da ação penal civil pública apurando responsabilidade
por improbidade administrativa não impede o prosseguimento da ação penal que apura suposto crime de
concussão (art. 316, do CP) ante a independência das esferas cível e criminal, mormente quando se afigura
patente a diversidade de objetos e fins entre as duas ações. Em sede de habeas corpus, conforme entendimento
pretoriano, somente é viável o trancamento da ação penal por falta de justa causa quando, prontamente, desponta
a inocência do acusado, a atipicidade da conduta ou se acha extinta a punibilidade, circunstâncias não
evidenciadas na espécie” (Recurso Ordinário em Habeas Corpus nº 11.722 – MT, quinta Turma do Superior
Tribunal de Justiça, rel. Min. José Arnaldo da Fonseca, em 20/09/2001, DJ de 05/11/2001, p. 124)
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Partindo dessa premissa, entendemos que a interpretação voltada para o
reconhecimento da natureza jurídica da improbidade, como de caráter administrativo, não é
forte o suficiente para se manter. As penalidades regradas na Lei 8.429/92 são independentes
das sanções administrativas previstas na legislação específica3. De maneira a justificar nossa
afirmação, Fabio Medina Osório (2013. p. 138-147) defende o descabimento da proposição de
que as sanções de improbidade constituem espécies de sanções administrativas.
O bem jurídico protegido pela esfera administrativa é diferente do bem jurídico
perseguido pelo sistema repressivo da Lei 8.429/92. Isto porque, segundo Marçal Justen
Filho4 as sanções disciplinares consiste na “regularidade e eficiência do serviço da
administração”.
Entende-se que o fim perseguido pelas sanções disciplinares está direcionado para a
regularidade no exercício da função pública. Ou seja, o conteúdo valorativo é menor, não
implica dizer com isso, que, pelo fato de ser somente sanção funcional, não deva ser
observado o dever de probidade, não é isso. Queremos dizer que a proteção da regularidade
do exercício funcional, está voltada para o desempenho da função administrativa do servidor,
entretanto, a improbidade só comporta agressões, “na forma de dano ou de perigo de dano, à
probidade, sob pena de afastar-se da fonte constitucional que a sustenta. O que explica os
tipos dos artigos 9º, 1º e 11 da Lei nº 8.429/92” (OLIVEIRA, 2009. p. 446). Esta última tem
valoração maior, pois assim estabeleceu o legislador constituinte.
Quanto aos deveres funcionais estão instrumentalizados no artigo 16 da Lei nº 8.112
de 11 de dezembro de 1990, que expressa valores como o dever de: zelo e dedicação; lealdade
às instituições; legalidade; hierarquia funcional, prestimosidade; disciplina, patrimônio
público, sigilo funcional, moralidade administrativa, assiduidade, urbanidade e a
responsabilidade.
Em virtude dos mesmos valores, o artigo 17 da referida lei, prevê a proibição de
condutas que viole os deveres acima. Cumpre relatar, que a maior reprimenda desta lei está
3 A título de exemplo, para entender o termo legislação específica, podemos citar a lei nº 8.112/90, denominada
de Regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e fundações públicas federais. 4 Apud em OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Improbidade Administrativa e Sua Autonomia Constitucional.
São Paulo. 2009. p. 446
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determinada no artigo 132. O qual, de forma curiosa descreve em seu inciso IV a improbidade
como ensejadora de demissão. A respeito deste artigo Oliveira (2009. p. 445) nos esclarece.
Tomando como referência os tipos de improbidade administrativa da Lei nº
8.429/92, observa-se que a Lei nº 8.112/90 trouxe em série desordenada as condutas
ofensivas a probidade, porque, ao lado de elevar a referida ilicitude como causa
especifica de demissão (art. 132, IV), o estatuto federal geral trouxe em dispositivos
próprios ações enquadráveis como atos ímprobos. A ausência de sistematização da
improbidade como infração funcional restou, entretanto, diminuída a posteriori com
o marco regulamentador da norma constitucional. Mas não houve revogação da Lei
nº 8.112/90 pela Lei nº 8.429/92
Diante do exposto pelo doutrinador, entendemos que após a edição da Lei de
improbidade o estatuto dos servidores ficou fragilizado no tocante as infrações descritas como
atos ímprobos, isso porque, as infrações descritas na Lei 8.112/90, passaram a constituir atos
de improbidade albergados pela nova lei, por disposição constitucional. Daí resulta mais um
argumento para sustentar a impossibilidade da natureza jurídica da improbidade ser
reconhecida na esfera administrativa.
Inferi-se que as infrações e sanções administrativas não necessitam em tese de
apuração no âmbito do poder judiciário, cabe ao órgão administrativo ao qual é subordinado o
agente infrator, ou mesmo de hierarquia superior, se for o caso, de apurar as infrações e
aplicar as sanções cabíveis, por outro lado, a improbidade administrativa só poderá ser
apurada em processo judicial.
Sendo assim, podemos fixar entendimento de que a improbidade não é equiparada as
sanções disciplinares. Nesta direção confirma-se sua identidade enquanto categoria própria,
sinalizada no artigo 37, §4º da nossa Magna Carta.
“DA IMPOSSIBILIDADE DE SER CONSIDERADA COMO ESFERA CIVIL”
Corrente majoritária, é a que sustenta a natureza jurídica da improbidade
administrativa como esfera cível. A doutrina há muito tem sustentado de forma cristalizada a
natureza jurídica da improbidade como de caráter civil. Sobretudo, entendemos não caber tal
sustentação, vamos tentar explanar o porquê da discordância, a partir da argumentação
retirada da obra de Oliveira (2009. p. 480).
Desde logo fica claro que a ação de improbidade administrativa é uma ação civil,
mas não se compatibiliza com o seu fundamento constitucional entende-la como
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instrumento primordial de proteção civil do patrimônio público, ou de reversão de
enriquecimento ilícito de agentes públicos. Como afirmou o Min. Eros Grau, na ADI
nº 2.797-DF, “o elemento central da ação de improbidade não é reparatório”.
A argumentação do doutrinador é, por toda, coerente. Na verdade, é muito maior o
conjunto axiológico da tutela estabelecida na Lei 8.429/92, de que simplesmente reparar o
dano. Em sua base, o elemento principal é a punição direcionada ao agente ímprobo. Isso
porque, a interpretação que se extrai da lei, é a de afastar do exercício da função pública o
agente desonesto, desleal, corrupto, em fim, ímprobo. Não se espera do agente somente
devolução aos cofres públicos, do que ele, por ventura tenha se apropriado.
De fato o bem jurídico protegido na esfera da responsabilidade civil, é o patrimônio
público juntamente com a moralidade do ente que sofrer o ato lesivo. No entanto, nos parece
ser menor, a sua índole valorativa, comparada ao plexo axiológico que tutelam na extensão da
improbidade. Pois, como nos fala Oliveira (2009. p. 480):
A decomposição do bem jurídico, na Lei nº 8.429/92, traz como efeito a defesa da
honestidade, do zelo na gestão do erário, da lealdade e imparcialidade no exercício
de atividade pública. o combate ao enriquecimento ilícito e aos prejuízos materiais
ao erário aparecem como consequência da tutela constitucional, centrada na
inobservância de deveres públicos ético-jurídicos.
Demonstrada a essência da proteção patrimonial na ordem civil, decorrente da própria
ordem jurídica fundamental do estado direito, o aspecto normativo do ilícito civil, é pois,
amplo, visto pela ótica da obrigação de indenizar pelo cometimento de dano, seja no âmbito
material ou moral ao poder público (art. 186 e 927 CC e art. 5º da Lei nº 8.429/92).
A obrigação de indenizar está fundamentada na orbita da responsabilidade subjetiva, a
qual é imprescindível de dolo ou culpa. Contudo sua comprovação carece de mais elementos.
“Exige-se, pois, comprovação da conduta ilícita, dano nexo de causalidade e elemento
subjetivo para afirmação da responsabilidade civil do agente” (OLIVEIRA, 2009. p. 481).
Vimos acima a configuração do ilícito civil, veremos agora, a do ilícito por ato de
improbidade. Os artigos 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, descrevem os tipos de atos ímprobos.
Os referidos dispositivos abrangem os atos que importam enriquecimento ilícito, atos que
causam prejuízo ao erário e atos que atentam contra os princípios da administração pública.
Como o próprio subtítulo sugere, da impossibilidade de ser considerada esfera civil.
Demonstraremos nossas razões alicerçadas na doutrina de José Roberto Pimenta Oliveira.
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No âmbito civil, como já vimos em parágrafos anteriores, o dano, tem caráter material
ou moral, relacionado ao patrimônio público, neste sentido, enseja a caracterização do dever
de indenizar tanto por parte do agente público como de terceiros que forem responsáveis pela
ação ou omissão ilícita (art. 944 CC). Ao tempo que a verificação de enriquecimento ilícito
enseja a restituição do que foi individualmente auferido, feita a atualização dos valores
monetários, conforme a lei civil (art. 884 CC).
A prática de improbidade enseja, o conjunto de sanções reparatórias e punitivas,
previstas no artigo 12 da Lei nº 8.429/92. Quanto às sanções de ressarcimento de
dano material ao erário e de reversão de bens e valores ilicitamente obtidos, não há
alteração de parâmetros civilísticos que identificam os seus contornos, inclusive o
quantum devido. (OLIVEIRA, 2009. p. 482)
A diferença entre as duas instâncias está justamente na proteção do bem jurídico
tutelado. Na esfera civil, o bem jurídico protegido está na possibilidade do agente público ou
terceiro causador do dano, reparar por meio de indenização ou restituição, dependendo do
caso. Enquanto, na instância da improbidade, além da possibilidade de reparar o dano e
ressarcir o erário, existe a sanção punitiva, esta última, mais valorada, pois assim, determinou
o legislador. Deste modo, assevera-se que na improbidade a valoração ao bem jurídico é mais
abrangente, por esta razão, não podemos considerar a improbidade como instância civil, mas
como instância de natureza própria.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como proposto desde o início do trabalho a natureza jurídica da improbidade ao longo
desta pesquisa foi apresentada como “instância autônoma”, o tema alcançou nossa simpatia,
razão pela qual decidimos traçar algumas considerações a respeito, e discutir um pouco as
controvérsias doutrinárias.
No percurso dessa análise tendemos para a doutrina de José Roberto Pimenta Oliveira,
que embora ainda tente se firmar, para nós já é consagrada como adequada.
Estudo pioneiro com este viés, não tenho dúvida de que será no futuro próximo
substituidora da instância considerada por muitos como majoritária (instância civil), levando
em consideração o processo evolutivo e dinâmico do direito.
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As correntes apresentadas anteriormente a de José Roberto Pimenta Oliveira, nos
parece deslocadas do mandamento constitucional, por esta razão, filiamo-nos a corrente
contrária ao sistema clássico (penal, administrativo e civil) por consideramos que sua base
teórica parte da interpretação extraída do texto constitucional. Assim sendo, ela tem base e
fundamento para sustentação, e superar todas elas na sua totalidade (doutrina e
jurisprudência), claro, é muito nova do ponto de vista histórico.
No entanto, prevalece a coerência de seus argumentos, pois há muito, tinha estagnado
a discussão na academia, que se apresentam de forma cristalizada.
Acreditamos ter cumprido nosso propósito. Trouxemos a baila, um tema de grande
magnitude, de suma importância para a o estudo do direito. A academia é espaço ideal para
esse tipo de discussão, refletir sobre questões controversas, polêmicas, que buscam a todo o
momento, respostas, como é inerente aos trabalhos científicos.
Buscamos ao longo do trabalho abarcar todos os pontos considerados por nós como
fundamentais para compreensão da temática, o caminho foi tortuoso, no entanto, temos
consciência de que alcançamos essa façanha. De modo particular, possibilitou a oportunidade
de expressarmos nosso ponto de vista em relação à natureza jurídica da improbidade e sua
implicação como “instância autônoma”.
A cada tópico desenvolvido, acreditou-se ter percorrido o caminho certo, de se colocar
a nossa inquietação perante as correntes doutrinárias que há muito permanecem, porém,
estagnadas. Comportamos-nos na realização da pesquisa com uma postura ousada, de modo a
demonstrar uma nova proposta, tendente a se firmar, mas sem perder o diálogo com as demais
(integração).
Tratamos das instâncias de responsabilidade com base no que subtraímos da literatura
pesquisada, ou seja, de forma abrangente e contrária aos sistemas propostos pela doutrina
clássica (penal, civil, administrativa). Por entendermos que adequado seria reconhecer a
improbidade como sistema próprio e cumpridor do preceito constitucional que lhe deu ensejo
o art 37, §4º da Constituição Federal de 1988.
Não consideramos a Lei 8.429/92, como um catálogo de sanções, ela é muito mais que
uma simples descrição de penalidades. É, pois um instrumento poderoso que as instituições
estatais dispõem, para combater as condutas ímprobas chamadas por muitos de corrupção.
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A classificação doutrinária da natureza jurídica da improbidade administrativa, da
maneira como está posta (penal, administrativa, civil), no nosso pensar, não consegue aplicar
de forma adequada seus institutos, pois está deslocada de sua esfera correta e própria, nesta
direção reduz seu valor axiológico. Por esta razão, tentamos descrever com objetividade a
nossa postura contrária a esse sistema, na tentativa de mostrar o objetivo, a aplicação e
finalidade pretendida pela lei 8.429/92, quando colocada como “instância própria”, ou seja. O
tratamento do bem jurídico é mais valorado.
Se contrapondo ao sistema vigente, apresentamos a proposta de nova interpretação
para a Lei de Improbidade Administrativa, de repensar seu enquadramento, certos de que a
correta aplicação do direito sancionador está atrelada a correta adequação de sua natureza.
Por fim, pretendeu-se com esta pesquisa propor uma reflexão a partir da nova
possibilidade de interpretação, inovação e remodelação no campo da discussão acadêmica,
sobre a improbidade administrativa e sua natureza jurídica, elegendo como suporte
doutrinário a obra de José Roberto Pimenta Oliveira, denominada de improbidade
administrativa e sua autonomia constitucional, que disseca o tema de maneira convincente.
ADMINISTRATIVE IMPROBITY:
REFLECTIONS ON YOUR JURIDICAL NATURE
Abstract: It was in this article the study of the legal nature of administrative misconduct . In the current situation
there is no unity in doctrine on which sphere of responsibility belongs to the misconduct . Faced with so many
disagreements in the doctrinal field , we thought it appropriate to bring to the fore a new thought, a new
possibility of interpretation of the legal nature of the misconduct in order to present it as their own sphere. In this
paper we presented the classical doctrine with its " trichotomous " system ( criminal, administrative and civil )
and the proposed new interpretation.
Key Words: Misconduct. Legal Nature. Reflection. Teaching.
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