INCENTIVOS ECONÔMICOS AO CONTROLE DO DESMATAMENTO:

O QUE E QUAIS SÃO?

JORGE MADEIRA NOGUEIRA PhD, Universidade de Londres

Professor Titular do Departamento de Economia da Universidade de Brasília

LEONARDO HASENCLEVER BORGES Mestrando em Gestão Econômica do Meio Ambiente

Instituto Internacional de Educação do Brasil

Estrutura da Apresentação

1. Uma década de desinformação?

2. Algumas características essenciais dos incentivos econômicos

3. Brasil na última década: proliferação de incentivos positivos

4. Quão positivos são os incentivos brasileiros ao controle do desmatamento?

5. Considerações Finais

Uma década de desinformação?

• Incentivos econômicos e incentivos financeiros na política ambiental

brasileira são amplamente mencionados há quase uma década.

• O discurso de posse da então Ministra do Meio Ambiente Marina

Silva, exaltando a necessidade do uso de instrumentos econômicos

foi um elemento-chave na difusão da crença na eficácia de

instrumentos econômicos em complementação aos usuais

instrumentos de comando e controle.

• A realidade do período de Marina Silva no Ministério de Meio

Ambiente, assim como a dos seus sucessores, sugere que há uma

evidente desinformação do que são e de quais são os chamados

“incentivos econômicos” de política ambiental.

• De duas, uma: ou a análise econômica ambiental omite diversos

instrumentos e está enganada em relação às suas características

desejáveis ou os implementadores de política ambiental brasileira

são conhecedores de incentivos econômicos que ainda não foram

submetidos a estudos científicos de profundidade por economistas ambientais.

• A nossa hipótese central deste texto é que há uma significativa e

preocupante imprecisão no uso – técnico ou profano – dos termos

“incentivos econômicos” entre praticantes de política ambiental no

Brasil de hoje.

• Impostos, taxas, tributos, pagamentos, subsídios, incentivos, etc.

são usados, na pior das hipóteses, como sinônimos, ou como

equivalentes, em uma hipótese mais otimista, por “analistas” e

gestores que passaram a maior parte de suas vidas desancando a

teoria econômica ambiental (mesmo sem conhecê-la).

• Essa imprecisão pode ser danosa a seres humanos que tomem

decisões de investir seus recursos e suas poupanças em

“alternativas” propostas por esses nessa “nova onda” da política

ambiental brasileira.

• Em especial, pode ser danosa para produtores rurais que são os

sempre citados “incentivados”, mas que precisam ter cautela na

avaliação da atratividade de certos incentivos econômicos.

• Um exemplo consequências nocivas de promessas pouco

fundamentadas é o chamado Mecanismo de Desenvolvimento

Limpo (MDL).

• Indicado como uma “fonte inesgotável de ganhos financeiros e

econômicos”, tem apresentado uma face pouco atraente nos

últimos anos.

Algumas características essenciais dos incentivos econômicos

• São inúmeros os instrumentos de política ambiental denominados

incentivos econômicos.

• Em um recente livro Sterner e Coria (2012) mostram que as

variações em torno desses incentivos são tão numerosas, que eles

podem chegar a algumas dezenas.

• Não obstante, podemos grupá-los em quatro categorias

abrangentes: tributos ambientais, subsídios ambientais,

direitos/licenças negociáveis e sistema depósito-reembolso.

• Independentemente da classificação, todo e qualquer incentivo

econômico ambiental deve possuir algumas características

conceituais:

• buscar maior eficiência na política ambiental;

• estimular a mudança de comportamento do agente privado por

meio da redução de seus custos necessários para a obediência às

exigências ambientais;

• ser complementares aos usuais instrumentos de comando e

controle;

• dependendo, portanto, de estruturas institucionais para alcançar a

eficácia desejável; e

• serem instrumentos que gerem efeitos distributivos (equidade)

significativos.

Brasil na última década: proliferação de incentivos positivos

• A quantidade e a aparente variedade de incentivos econômicos

atualmente existente na política ambiental brasileira impressiona em

um primeiro momento.

• Nós identificamos pouco mais de quatro dezenas, mas temos

certeza que esse número pode ser ainda maior, como as demais

apresentações irão evidenciar.

Incentivos Positivos ao Controle do Desmatamento, Conservação de Estoques Florestais, Manejo Florestal Sustentável e Incremento

de Estoques Florestais

Resumo Quantitativo dos Incentivos Positivos Identificados e Analisados

Nível de Gestão Absoluto (n) Relativo (%)

Público

Federal 21 47,0

Estadual 18 40,0

Municipal 02 4,3

Não Publico

Não governamental 02 4,3

Privado 02 4,3

Total 45 100

• Não obstante, chama atenção o envolvimento de governos

estaduais.

• Apesar de o governo federal ainda ser o principal agente de difusão

de incentivos econômicos na política ambiental brasileira, diversos

estados estão buscando a diversificação de suas políticas

ambientais.

• Um outro ponto a destacar é o pequeno envolvimento da iniciativa

privada diretamente no estímulo a esses incentivos, apesar de um

não desprezível envolvimento indireto.

Quão positivos são os incentivos brasileiros ao controle do desmatamento?

• Um aspecto que se destaca no uso de incentivos econômicos e de

incentivos financeiros na política ambiental brasileira é a prevalência

do subsídio ambiental sob diversas formas:

• Subvenção (pagamento direto)

• Crédito subsidiado

• Incentivo fiscal

• Preços mínimos subsidiados.

• E como eles estão em termos de desempenho relativamente aos

aspectos conceituais básicos destacados anteriormente, que aqui se

transformam em critérios de avaliação?

• A eficiência dos incentivos mapeados pode estar comprometida

devido a falhas de concepção, funcionamento e de falta de apoio ou

estrutura institucional.

• Há incidência de custos e geração de benefícios em quase todos os

incentivos positivos analisados; mas não é possível avaliar a relação

entre eles devido à ausência dados quantitativos.

• A conclusão é que não se pode precisar se os incentivos

identificados estão ou não alterando o comportamento de

agentes sociais para o controle do desmatamento, a conservação

de estoques florestais, o manejo florestal sustentável e o incremento

de estoques florestais.

• No entanto, destacamos que:

• (i) há grande incerteza quanto à definição do ponto de referência

(temporal, espacial ou ambiental) e

• (ii) o cálculo dos valores dos mesmos parece ser muito aquém do

ideal; na verdade, muitos dos valores praticados não trazem

elemento algum de incentivo.

• Incentivos positivos devem ser entendidos como instrumentos

complementares aos instrumentos de comando e controle e não

como substitutos.

• Em alguns casos, ao invés de se complementarem, os incentivos

positivos e os instrumentos de comando e controle podem se

contrapor.

• Mais ainda, incentivos positivos em muitos casos são opostos às

decisões de investir em atividades que degradam o meio ambiente e

produzir bens econômicos.

• Quanto às estruturas institucionais, muitas das experiências com

incentivos positivos ocorrem onde é possível (de uma perspectiva da

legislação existente) e não onde é desejável (porque a inexistência

inviabiliza a sua adoção).

• Efeitos distributivos assumem um papel fundamental na avaliação

dos incentivos econômicos na política ambiental brasileira.

• Apesar de apresentados como eminentemente voltados para que

objetivos ambientais sejam alcançados, eles não têm sido usados

exclusivamente para alcançar objetivos ambientais.

• Políticas eficazes para a redução da degradação ao meio ambiente

podem ser muito pouco eficazes na redução da pobreza.

• Analogamente, políticas eficazes na redução de pobreza, podem ser

desastrosas de uma perspectiva de alcançar metas ambientais.

• Ignorar isso pode causar um duplo desastre: degradação ambiental

e ampliação da pobreza.

Considerações Finais

• A adoção de incentivos positivos como instrumentos de política

ambiental é, em princípio, recebida com otimismo pelos economistas

ambientais.

• Esses incentivos são componentes da política ambiental de Estados

Unidos, União Européia e Japão desde o final dos anos 1970.

• Já foram dados alguns passos na direção correta.

• É essencial ampliar a capacidade de utilização dos incentivos

econômicos na política ambiental brasileira.

• Eles podem ser elementos essenciais na busca da compatibilização

entre geração de renda/produção/emprego e conservação do capital

natural.

• Alguns poderiam chamar essa compatibilização de desenvolvimento

sustentável.

• Outros, de economia verde.

• Obrigado