Incorporación de la Reducción del Riesgo de Desastres en ......Campaña de educación despues del Huracan Felix, 2007. Antecedentes . ... El desastre causado por el Huracán Mitch

Incorporación de laReducción del Riesgo de Desastres en AGUASANSistematización de la experiencia Nicaragua Junio 3, 2015

CréditosEste documento es una publicación de la oficina de Cooperación Suizaen América Central.

Consultor: Andrew Blackwell.

Cooperación Suiza: Ing. Miriam Downs - Especialista RRDIng. Carmen Pong - Especialista agua y saneamientoIng. Jairo Cruz – Ingeniero Supervisor

Insumos: Ing. Urs Hagnauer

Diagramación y diseño:David Guardado

Primera edición : Junio 2015

Este documento puede ser reproducido total o parcialmente siempre ycuando los créditos y fuentes sean citados.

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CONTENIDO 1. Contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

1.1 La Amenaza Global del Cambio Climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51.2 Contexto Institucional del sector Agua y saneamiento. . . . . . . . . . . . . . 51.3 Contexto Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82.1 Punto de Partida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92.2 Línea de Tiempo y Alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102.3 Fases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112.4 Situación en el 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

3. Análisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193.1 Factores de éxito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203.2 Desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

4. Conclusiones y Lecciones aprendidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Tablas1. El daño ocasionado por el Mitch a los sistemas de agua y saneamiento en Centro América. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2. Fases y etapas en la incorporación de RRD en AGUASAN desde 1998 al 2017. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

3. Plan de trabajo 2013 -2017 para la integración de RRD . . . . . . . . . . . . . 23

Figuras1. Amenazas, vulnerabilidad, riesgo y medidas de RRD para sistemas de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2. Mejora continua en la aplicación de la RRD en los programas AGUASAN . . . . 21

Casos1. Reconstruyendo mejor después del Huracán Félix. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312. Protegiendo el proyecto de agua en la comunidad El Jobo. . . . . . . . . . 322. Protegiendo el nuevo proyecto de agua en “El Hular”. . . . . . . . . . . . . . . 33

Contexto

Contexto

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La Amenaza Global del Cambio ClimáticoEl riesgo de desastres es alto en toda Centro América. En Nicaragua, secombinan múltiples amenazas naturales (terremotos, tsunamis,huracanes, tormentas tropicales, sequias, inundaciones, etc) con nivelesseveros de vulnerabilidad socio-económica, colocando al país en la cimade todas las listas internacionales del riesgo de desastres. Nicaragua estáubicada en la 4ta posición en el índice global de riesgo climáticopublicado por Germanwatch en 2015.

Múltiples factores globales, nacionales y locales incrementan lasamenazas que enfrentan los servicios de agua y saneamiento eincrementan su vulnerabilidad. Intensas tormentas tropicales y huracanesafectan regularmente la infraestructura de agua y saneamiento. Asímismo, sequías más frecuentes y menos predecibles así como la intensadeforestación, han reducido la disponibilidad de agua para consumohumano y usos productivos, principalmente en la zona del corredor secode Nicaragua.

1.2 Contexto Institucional del sector agua y saneamiento En Nicaragua las responsabilidades sobre la gestión del agua estánnotablemente dispersas. Antes de 1998, el Instituto Nicaragüense deAcueductos y Alcantarillado (INAA) estaba a cargo de diseñar, construir,operar y mantener los sistemas de suministro de agua en todo el país. En1998, como parte de una reorganización gubernamental que separó lasinstancias reguladoras y operacionales, se crearon la EmpresaNicaragüense de Acueductos y Alcantarillado Sanitario (ENACAL) y laComisión Nacional para el Agua Potable y Alcantarillado Sanitario(CONAPAS), con mandatos operacionales y para el desarrollo de políticas,respectivamente. INAA se convirtió en una agencia reguladora y ENACAL,asumió las responsabilidades operacionales de los sistemas de aguaurbana.

El Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE), fue designado para eldesarrollo y financiamiento de pequeños sistemas de agua ysaneamiento rurales, mientras que la operación, mantenimiento yadministración de los mismos se dejaron en manos de lasmunicipalidades, y de hecho, de los Comités de Agua Potable ySaneamiento (CAPS) que se encuentran en centenares de comunidadesrurales de todo el país.

Incorporación de la Reducción del Riesgo de Desastres en AGUASAN

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En el 2010, surgió una nueva ley, que le da estatuto jurídico a los CAPS.En ese mismo año, sin afectar los mandatos de CONAPAS, INAA, ENACAL,FISE, las municipalidades y los CAPS, la Asamblea Nacional aprobó unaLey del Agua que creó la Comisión Nacional de Recursos Hídricos (CNRH)y la Autoridad Nacional del Agua (ANA), ambas con amplios podereslegales pero con recursos muy limitados.

La constelación institucional resultante no ha estado acompañada de unadistribución efectiva de recursos. ENACAL es, en gran medida, auto-financiada a través de las tarifas cobradas por el suministro de agua enlas áreas urbanas. El FISE es el canal designado para todos las donacionesque apoyan los servicios de agua y saneamiento en pequeños pobladosy áreas rurales. El INAA carece de recursos para imponer las regulacionesexistentes y CONAPAS carece de la influencia política necesaria paraasegurar la coordinación inter-institucional efectiva para el desarrollo depolíticas.

Las municipalidades pequeñas y los CAPS dependen de los donantes ylos procedimientos para el financiamiento de proyectos establecidos porel FISE. En consecuencia, para ejercer cualquier influencia en el sector, elPrograma AGUASAN de la Cooperación Suiza, al igual que otrosprogramas financiados por donantes dirigidos a apoyar servicios de aguapara las comunidades nicaragüenses, también tienen que trabajarsimultáneamente con INAA, ENACAL, FISE, las municipalidades y los CAPSen las comunidades locales.

La rotación de personal en las agencias gubernamentales siemprees un problema en el momento en que la aplicación de políticasrequiere personal con conocimientos, entrenado en áreas nuevas que noestán cubiertas en los planes de estudio tradicionales como la reducciónde riesgos de desastres (RRD). Los esfuerzos por formar personal de lasinstituciones nacionales y gobiernos municipales se pierden cuando elpersonal entrenado es reemplazado constantemente.

1.3 Contexto Municipal En relación al sector de agua en el ámbito rural, en donde los sistemas deagua pertenecen y son administrados por los gobiernos municipales yCAPS, un aspecto importante es la creciente erosión de la autonomíamunicipal. Las decisiones son centralizadas a nivel central,consecuentemente, consideraciones sobre el impacto político delfinanciamiento de proyectos específicos preceden los aspectos técnicos,incluyendo aquellos relacionados a la RRD.

Contexto

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En 2013, la Asamblea Nacional aprobó la Ley 850, ley que reforma la ley466 “ley de transferencias municipales”, esta ley establece que losgobiernos municipales deben destinar recursos del presupuestomunicipal para los siguientes sectores: Salud 5%, educación 5%, ambiente5% y agua/saneamiento 7.5%.

A nivel local, el mayor factor que incrementa las amenazas para lossistemas de agua y saneamiento proviene de la deforestación queacompaña el avance de la frontera agrícola y la degradación intensivade los suelos. La erosión del suelo y el aumento de la escorrentía pluvialreduce la capacidad de recarga de los acuíferos cada vez más,poniendo en peligro las fuentes que alimentan los pequeños sistemas deagua rurales.

Mientras que los CAPS normalmente tienen capacidades para darmantenimiento a la infraestructura así como para la operación de lossistemas de agua y saneamiento, raras veces tienen el mandato y lascapacidades para el manejo de la microcuencas.

Campaña de educación despues del Huracan Felix, 2007

Antecedentes

Antecedentes

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2.1 Punto de Partida El desastre causado por el Huracán Mitch en Nicaragua y Honduras a finesde octubre de 1998, conmocionó a ambos países y a la comunidadinternacional al punto de tomar conciencia sobre la necesidad de reducirla vulnerabilidad de América Central ante amenazas naturales futuras. Ladestrucción de los sistemas de suministro de agua y saneamientorepresentó la mayor amenaza a la salud humana. Los daños a los sistemasde agua y saneamiento afectaron a miles de familias en cuatro países, ysegún se indica en la Tabla 1, generaron pérdidas financieras directas decasi $100, 000,000.

El impacto dramático del Huracán Mitch captó la atención de laspersonas, países y agencias de desarrollo en todo el mundo. LaCooperación Suiza no fue la excepción; a inicios de 1999, Suiza creó unprograma de Reducción de Riesgos de Desastres y apoyó la rehabilitaciónde los daños causados por el huracán con recursos provenientes delDepartamento de Ayuda Humanitaria de la Cooperación Suiza.

Aunque el Huracán Mitch demostró claramente la vulnerabilidad de lossistemas de suministro de agua y saneamiento así como la manera quesu destrucción aumentó el sufrimiento humano causado por el desastre,requirió muchos pasos diferentes a lo largo de varios de años, para quese integrara la reducción de riesgos de desastres (RRD) como parte de laactividad normal del programa AGUASAN de la Cooperación Suiza.

Fuente: OPS; Emergencias y desastres en sistemas de agua potable y saneamiento. Junio, 2004

Honduras Al menos 90% de la población quedó sin agua potablea inicios de noviembre 1998 y el 40% aún carecía deagua a finales del mes.

$58,000,000

Nicaragua Se dañaron 800 sistemas de agua, representando el 32% del total de la infraestructura de agua. Se destruyeron 10,000 letrinas.

$19,800,000

Guatemala 369 comunidades quedaron con sistemas dañados; se destruyeron 20,000 letrinas.

$16,100,000

El Salvador Daños severos a la infraestructura de agua. $2,400,000

País Daños a los sistemas de agua y saneamiento Pérdida en US$

Tabla 1: Daños causados por el Mitch a sistemas de agua en América Central

2013 - 2017Mantenimiento, crecimiento, réplica y re�namiento

Formación continua a lo largo de toda América Central Herramientas renovadas y más precisasAcompañamiento y monitoreo de la implementación

Re�namiento,réplica y

monitoreo

Punto de partida: Huracán Mitch, 1998

Punto de inflexión: Huracán Felix , 2007

Internalization of the process

Años /Descripción Actividades y eventos

Sensibilización1998 – 2006

1998 - 2002Mitch. conciencia y demanda

Internalización

Creación del programa de Ayuda Humanitaria Talleres para la toma de consciencia Búsqueda de sinergias

RRD como un enfoque de trabajo Grupo de trabajo mixto RRD/Desarrollo Re"exión

2003 – 2006

HuracánFelix , 2007

2007 Huracán Félix. Formalización (mandato de RRD desde Berna)

RRD en el programa regional (PRAC 2007-12)RRD en la Estrategia de AGUASAN y el Plan de Trabajo Anual Concepto transversal y plan de trabajo

2008 - 2010Desarrollo de herramientas y formación de capacidades

Instrumentos normativos preliminares y capacitación Validación de la Guía RRD

Guía y capacitación

2011 - 2012Consolidación y aplicación

Pruebas de campo de los instrumentos Más formación AGUASAN enfocada en herramientas Expansión hacia Honduras y América Central

Aplicación, monitoreo

y consolidación

Fase

2Fa

se 1

Fase

3


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Tabla 2: Fases y etapas en la integración de RRD a AGUASAN desde 1998 hasta 2017

2.2 Línea de tiempo y alcanceEl proceso conducente a la incorporación de RRD en el programaAGUASAN se resume en la siguiente tabla. Identifica el alcance de lasactividades y eventos vinculando los programas RRD y AGUASAN endiferentes fases en la línea de tiempo entre 1998 y el 2017.

Antecedentes

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2.3 Fases

Fase 1

Etapa 1. Concientización. 1998-2002:A raíz del Mitch, las instituciones nacionales y la cooperacióninternacional trataron de comprender en forma inmediata las causas dela gran destrucción a la vez que intentaron determinar la mejor manerade canalizar los compromisos gigantescos de ayuda humanitaria.Después de la creación del Programa de RRD, su personal inició undiálogo con el personal del programa AGUASAN alrededor del tema RRD.El staff identificó necesidades mutuas, que se necesitaba de AGUASANpara la reparación de los sistemas de agua dañados por desastres,mientras que AGUASAN necesitaba de RRD para contribuir a evitar ladestrucción futura de las instalaciones de agua y saneamiento.

Como resultado de la identificación de esta necesidad mutua, en el2000 se realizó conjuntamente un curso sobre RRD para los líderesde proyectos RRD y AGUASAN. Se tenía la intención que sería unprimer paso hacia la colaboración continua y le siguieron un númerode intercambios ad hoc que, igual que el curso, elevó la concienciasobre las problemáticas RRD. Sin embargo, en esta etapa no seestableció ningún vínculo organizacional ya que el personal tantode RRD y como de AGUASAN estaban enfocados en sus respectivosprogramas paralelos.

Etapa 2. 2003 – 2006: Interiorización En el 2003, el INAA y la Organización Panamericana de la Salud (OPS)colaboraron en la preparación de una “Guía Técnica para la Reducción dela Vulnerabilidad en los Sistemas de Abastecimiento de Agua Potable yAlcantarillado Sanitario” que se publicó en el 2004. La Guía era extensiva,bastante general y algo discursiva y abstracta, pero constituyó un primerpaso importante hacia la provisión de herramientas que integraran la RRDen los proyectos de AGUASAN en Nicaragua.

En esta etapa, aunque la Cooperación Suiza no jugó un rol de liderazgoactivo en el avance de la RRD en el sector del agua como un todo, elprograma AGUASAN colaboró mediante la promoción de los esfuerzospara hacer uso de la Guía Técnica de INAA/OPS en sus proyectos. Almismo tiempo, se dieron numerosos pasos hacia la formalización de loque anteriormente fueron esfuerzos ad hoc para consolidar lacolaboración entre el programa RRD y los programas de desarrollo, conun enfoque en los proyectos AGUASAN.


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En el 2003 se dió un paso importante, cuando la Estrategia de laCooperación Suiza para América Central definió la incorporación de laRRD como un reto y un tema a abordar, y se formó un grupo de trabajo;éste definió al Programa AGUASAN como una de dos áreas prioritarias (la otra fue el programa de micro-finanzas).

Entre el 2003 y el 2006, en busca de una herramienta práctica queorientara la RRD en el diseño e implementación de los proyectos, variosmiembros del grupo de trabajo intentaron desarrollar una lista deverificación para la prevención de desastres. Desafortunadamente, todoslos borradores de la lista de verificación resultaron ser sumamentecomplejas en términos técnicos.

El grupo de trabajo comprendió que se necesitaban herramientassencillas, validadas por sus propios usuarios, para asegurar laadopción y uso de las medidas RRD en los proyectos de desarrollo.

Paralelamente, en la planificación del Programa de Reducción deDesastres para el período 2005-2008, el personal identificó componentesy resultados para proyectos locales que requerían la incorporación de laprevención de desastres en la planeación municipal, incluyendo losproyectos de agua.

Simultáneamente, a inicios del 2005, los programas AGUASAN y RRDcomenzaron a trabajar con el FISE para entrenar a los líderes comunitariosy municipales en la protección de los recursos de agua y la reducción dela vulnerabilidad de los sistemas de agua.

Punto de inflexión. 2007: Huracán Félix y Formalización Entre enero y agosto 2007 se tomaron pasos adicionales hacia laformalización de la integración de la RRD en AGUASAN. La propuesta delgrupo de trabajo preparada en el 2006 para incorporar la RRD en laEstrategia de la Cooperación Suiza para América Central y en el ciclo delproyectos de AGUASAN se formalizó y se aprobó a inicios de ese año.Identificaba AGUASAN como un programa prioritario para la aplicaciónde RRD e indicaba que el personal RRD participaría en la planeación yevaluación de los proyectos AGUASAN.

Posteriormente, en agosto, la RRD se convirtió en una temática en el tallerregional sobre AGUASAN y se determinó que el programa AGUASANdesignaría a un representante para que participara en las instanciasnacionales y regionales establecidas para abordar la prevención dedesastres y la reducción de riesgos. Estas medidas tomadas a nivel del

Antecedentes

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programa nacional en Nicaragua y el programa regional para AméricaCentral recibieron el apoyo de la sede central de Ayuda Humanitaria, conla emisión de la Guía para integrar la RRD en el ciclo de proyectos y elmandato que indicaba que todos los programas pertinentes debíanabordar sistemáticamente la RRD.

Luego, entre el 31 de agosto y el 5 de septiembre, el Huracán Félix cruzóla Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) de Nicaragua, afectandouna amplia franja de bosque, levantando los techos de las viviendas ydañando casi todos los sistemas de agua en la región. La CooperaciónSuiza había sido un contribuyente importante para la construcción demuchos de los sistemas dañados y estaba claro que la falta que laatención a los temas de RRD les había dejado vulnerables a los dañoscausados por el huracán. Para apoyar en la reparación de los daños, Suizaa través de los programas de AGUASAN y Ayuda Humanitaria asignó$245,000 en ayuda de emergencia y rehabilitación, estipulando que elanálisis de riesgo y la formación en RRD debían incluirse como parte dela rehabilitación de los sistemas de agua.

Al igual que el Huracán Mitch expuso en 1998 el alto grado devulnerabilidad en Nicaragua y Honduras, catalizando los esfuerzosnacionales y regionales para gestionar la ayuda humanitaria ycomenzar a abordar la RRD, fue otra tormenta, el Huracán Félix, queevidenció la necesidad continua de incorporar RRD en todos losproyectos de desarrollo, y catalizó el compromiso de la CooperaciónSuiza de incorporar las medidas RRD en el programa AGUASAN.

El largo período de internalización y debate, el nuevo desastre y elmandato de Berna de abordar RRD como parte del ciclo de proyectos secombinaron para catalizar y acelerar el proceso de integración de la RRDde una manera estructurada en el programa AGUASAN.


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Fase 2

Etapa 1. 2008-2010: Herramientas y Capacitación:La dificultad principal encontrada durante los primeros esfuerzos porintroducir las medidas RRD en los proyectos AGUASAN fue la distanciaentre la complejidad técnica de las medidas RRD y la capacidad técnicade los grupos comunitarios y el personal municipal responsable deldiseño, construcción y operación de los sistemas rurales de agua ysaneamiento. Para superar esta dificultad, los equipos AGUASAN y RRDdecidieron apoyar las actividades de formación para preparar una “masacrítica” de personal técnico en las instituciones nacionales ymunicipalidades, capaces de aplicar las herramientas técnicas y – almismo tiempo – de apoyar la preparación de guías de orientación técnicamás precisos y prácticos, tomando en consideración las leccionesaprendidas durante el huracán Félix.

Comenzando en el 2008, se organizaron un número de talleres y cursosnacionales para brindar formación en medidas RRD relacionadas con lossistemas de agua y saneamiento para el personal de INAA, ENACAL, FISEy las municipalidades nicaragüenses, así como instituciones similares enHonduras.

Antecedentes

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En vez de continuar con el desarrollo de su propia “lista de verificación” elequipo de enfocó sus esfuerzos de preparación de herramientas en el trabajoconjunto con la autoridad reguladora nacional (INAA), el operador del sistemanacional de agua (ENACAL) y otros miembros de la red nicaragüense de aguay saneamiento para actualizar y mejorar la Guía Técnica publicada por INAAy la OPS en el 2004. La edición resultante de 2011 de la Guía Técnica para laReducción de la Vulnerabilidad de los Sistemas de Agua y Saneamientode INAAestá mucho más enfocada que la versión de 2004, proporcionando una visióngeneral integral de las problemáticas RRD en cuanto al diseño, construccióny operación de sistemas de agua pequeños y de tamaño medio, así comouna orientación práctica mucho más precisa para abordarlos.

Etapa 2. 2011-2012: Consolidación y Aplicación:Con la publicación de la Guía Técnica revisada por INAA con el apoyo de laCooperación Suiza, y su validación en una serie de talleres en Nicaragua yHonduras, además de las continuas actividades de capacitación, se establecióel escenario propicio para incorporar las medidas RRD en las actividades delas instituciones nacionales encargadas del agua y saneamiento, así comopara aplicar los procedimientos RRD en el diseño, construcción y operaciónde los proyectos de agua municipales y comunitarios.

A lo largo de los años 2011 y 2012, Suiza apoyó a Organizaciones nogubernamentales, Municipalidades y al FISE en sus esfuerzos por asegurardicha aplicación, al mismo tiempo que continuaron las actividades deformación en los niveles regional, nacional y local.

Fase 3

Para el año 2013, aunque las instituciones nacionales reguladoras yoperadoras encargadas de las actividades de agua y saneamiento teníanpersonal entrenado en RRD y una herramienta técnica integral para suuso, las prioridades nacionales ya no estaban alimentadas por la memoriainmediata de los grandes desastres. En este contexto, los interesespolíticos renovados de suministrar servicios de agua rápidamente acuantas comunidades fuese posible pueden invalidar la precauciónrequerida por los principios RRD.

El personal técnico y los consultores contratados por las municipalidadesse encuentran a sí mismos bajo la presión de minimizar la importanciade los riesgos que, si se toman en serio, impedirían la aprobación deproyectos sin el compromiso de comprometer recursos adicionalesimportantes.


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La institucionalización en la Cooperación Suiza del vínculo entre susprogramas RRD y AGUASAN juega un rol importante para sostenerel compromiso que garantiza la atención a las necesidades RRD enlos proyectos de agua y saneamiento.

Un rol muy importante que ha jugado Suiza ha sido monitorear laaplicación local de las recomendaciones de la Guía Técnica y, luego,introducir los cambios para mejorar su aplicación. El monitoreo de campoen 2011 indicó que hubieron algunas fallas en la aplicación de la guía. En algunos casos, se ejerció un alto grado de discreción en lasevaluaciones de las propuestas de proyecto, casi siempre con una claraintención de minimizar el riesgo y la vulnerabilidad para reducir loscostos.

En respuesta a esta información, la Cooperación Suiza ha intensificado lacapacitación continua, ha actualizado y mejorado la guía técnica 2011 yha fortalecido la supervisión del proceso de diseño de los proyectos.

La Guía Técnica 2011, fue relanzada como parte de la Caja de Herramientaspara la Reducción de Riesgos de COSUDE en 2013. 2,000 ejemplares de laguía fueron entregados a 21 universidades, en todas las 153municipalidades de Nicaragua, y a los técnicos de las institucionesnacionales y regionales del sector agua y saneamiento, así como aconsultores.

Esta nueva versión de la Guía Técnica es mucho más corta y tiene muchomenos material descriptivo. Se enfoca en los principios básicos de la RRDy resalta una serie práctica de listas de verificación a incorporarse en elciclo del proyecto. Estas listas de verificación cubren: a) amenazasnaturales, impactos potenciales, vulnerabilidad física, social, económica,institucional y ambiental; b) factores que afectan la resiliencia delproyecto; c) la ubicación de cada componente del sistema, la calidad desu construcción y los daños potenciales; y d) matrices con criterios clarospara proporcionar calificaciones numéricas de cada factor sociocultural,organizacional, económico, ambiental y de salud que afectan lavulnerabilidad; así como e) tablas para registrar las medidas de mitigacióny reparación y sus costos.

El uso de estas listas de verificación reduce el rango de interpretacionesdiscrecionales potenciales y facilita una discreta identificación de losniveles de vulnerabilidad que se encuentran en la propuesta específicade proyecto. Esta nueva versión toma en cuenta más elementos de laCEDRIG, y también instrumentos nacionales desarrollados en el marcodel programa RRD en Nicaragua.

Antecedentes

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Reconociendo que capacitación más intensiva e instrumentos técnicosmás precisos aún no garantizan que el nivel esperado de aplicación deRRD en los proyectos que formulan las municipalidades y el FISE, elprograma AGUASAN cuenta con personal capacitado que revisa losproyectos para asegurar que se ha abordado el enfoque RRD.

Al mismo tiempo, varios cursos sobre la formulación de proyectos deagua y saneamiento integrando RRD y ACC están siendo desarrolladosen universidades seleccionadas en Centro América, financiadas por elprograma AGUASAN. Los programas RRD y AGUASAN están trabajandoen colaboración con el Consejo Superior de Universidades deCentroamérica (CSUCA) para incrementar la masa crítica de técnicosespecializados en AGUA y RRD, para hacer los sistemas de aguas mássostenibles y resilientes frente a los desastres.

2.4 Situación en el 2015Mediante un largo proceso paso a paso con una fase inicial caracterizadapor iniciativas ad hoc, emprendida esporádicamente por individuos,personal de programa y líderes de proyecto; y una segunda fase en dondela continuidad y la mejora progresiva se han sostenido mediantecompromisos institucionales formales, el programa AGUASAN hadesarrollado un modelo para la incorporación de RRD que ha llamado laatención de instituciones relacionadas a los sectores de agua y reducciónde riesgos en Centroamérica y existe un interés en su potencial de réplica.


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La situación creada mediante la evolución del modelo actualmenteoperando en Nicaragua, y en menor medida en Honduras, es la siguiente:

� El análisis sistemático de las amenazas y vulnerabilidades, laidentificación de los riesgos, y el diseño de medidas de prevenciónahora son requisitos para la financiación de proyectos en el programaAGUASAN.

� Las guías técnicas se han probado en el campo y se han mejoradocontinuamente, convirtiéndose en listas de verificación detalladas yamigables para el usuario para la evaluación de los riesgos asociadoscon cada etapa del ciclo del proyecto, así como medidas de prevencióny reducción de riesgos apropiadas para cada propuesta de proyecto deagua y/o saneamiento.

� El aprendizaje continuo del personal asegura una masa crítica depersonal capaz de aplicar las guías técnicas, tanto a nivel nacional, enlos organismos normativos, operativos y de financiación de proyectos,y en el ámbito local, en los gobiernos municipales, los comités desistemas de agua de las comunidades, y los contratistas deconstrucción.

� Para asegurar la capacitación continua, Los programas AGUASAN y RRDestán trabajando en conjunto con el Consejo Centroamericano deUniversidades para incrementar la masa crítica de técnicosespecializados en Agua y RRD para asegurar la sostenibilidad de lossistemas de agua y saneamiento.

� El programa RRD está trabajando con la Dirección de Inversión Públicadel Ministerio de Hacienda, para fortalecer la RRD en el ciclo deproyectos de inversión pública, esto incluye proyectos de agua ysaneamiento. Los términos de referencia y la metodología paraestudios de factibilidad de los proyectos será fortalecida tomando encuenta la Guía técnica para la reducción de la vulnerabilidad de lossistemas de agua, publicada en 2013.

� El monitoreo de la aplicación de la Guía, la realiza AGUASAN paracompensar la fragmentación institucional y asegurar la aplicaciónefectiva de la ejecución de medidas de RRD por los implementadoresde los proyectos.

� Los funcionarios de los programas AGUASAN y RRD están trabajandojuntos en el monitoreo local y explorando formas para ayudar aconstruir un marco regulador nacional que sea aplicable.

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Análisis


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3.1 Factores de éxitosExisten cuatro factores que parecen haber sido clave en el avance haciael establecimiento de un modelo efectivo para la incorporación de RRDen el programa AGUASAN en Nicaragua. Estos son:

� la adopción de un marco conceptual integral y claro, que es fácil decomunicar.

� un plan de trabajo sólido con recursos humanos dedicados y unpresupuesto anual.

� un enfoque sobre el desarrollo de herramientas para la orientacióntécnica y capacitación en su uso.

� monitoreo de la implementación.

Marco conceptual integral

El marco conceptual que se ha adoptado y que se puede comunicarfácilmente a los especialistas en agua y saneamiento, tanto en el nivelnacional y el local, incluye dos componentes principales.

El primero demuestra en forma sencilla que los amenazas y lavulnerabilidad se combinan para crear riesgos para los componentes deun sistema AGUASAN y definen la necesidad de identificar e implementarla prevención de riesgos y medidas de mitigación.

Para el tema critico de definir y seleccionar las medidas específicas deRRD, la capacitación del personal técnico enfatiza los criterios siguientes:

� Efectividad: la medida realmente reducirá el riesgo?

� Coste/beneficio: la medida no debe costar más que la instalación queprotege.

� Factibilidad: la medida no debe ser demasiado compleja; los materialesrequeridos deben estar disponibles; los usuarios deben poderconstruirla.

� Sustentabilidad: la medida debe requerir poco mantenimiento; el CAPSdebe poder proveer todos los recursos y trabajo requerido.

Análisis

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AMENAZAS NATURALESDeslizamientos de tierra

Terremotos Inundaciones

Erupciones volcánicas Sequía

VULNERABILIDAD Exposición de los sistemas

de AGUASANOperatividad del sistemaCapacidad administrativa

RIESGOS para los componentes delos sistemas de agua

Identificación e implementación de las MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y

MITIGACIÓN

Este componente se puede ilustrar en la figura subsiguiente.

Figura 1: Amenazas, vulnerabilidad, riesgos y medidas RRD para sistemas de agua y saneamiento

El segundo componente identifica los elementos necesarios paraestablecer un proceso sustentable con la posibilidad de una mejoracontinua en la aplicación de RRD en el sector de agua y saneamiento.Según ilustra la Figura 2, estos elementos forman un círculo que conviertelos esfuerzos exploratorios en lecciones aprendidas y las leccionesaprendidas en prácticas requeridas las cuales, a su vez, se convierten enla base para nuevas exploraciones.

CoordinaciónMarco normativo

Recursos humanos Guías y herramientasRecursos

intercambio de informaciónentre sectores a diferentes niveles

PolíticasRoles Poderes Regulaciones

y redes

Desarrollo de capacidades

Figura 2: Mejora continua en la aplicación de RRD en programas AGUASAN


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COSUDE se ha enfocado en el desarrollo de capacidades, mientrasparticipa activamente en la coordinación y creación de redes. Todavía senecesitan grandes esfuerzos para asegurar que las lecciones aprendidasse impongan obligatoriamente, y no hay una plataforma reguladora parasostener una mejora continua a escala nacional.

Evolución del plan de trabajo, presupuesto yrecursos

La preparación de un plan de trabajo detallado con responsabilidadesclaramente identificadas para la implementación de actividades con loscuales se espera lograr objetivos específicos dentro de un marco detiempo especificado, se vuelve realista una vez que existe personal,presupuesto y un mandato corporativo que asegure que dichos recursoscontinuarán disponibles durante la duración del plan. Para el período2013-2017, cubierto por el actual plan de trabajo, se cuenta con unpresupuesto de $500,000 para RRD, y AGUASAN tiene un mandato paraincorporar los costos de la implementación de medidas RRD y estudiosespecíficos en el presupuesto del proyecto.

El resultado es un proceso constante y programable de coordinaciónentre los equipos RRD y AGUASAN. Las actividades se planifican ymonitorean conjuntamente ya que el equipo de RRD empuja laincorporación en los proyectos de agua, y el equipo de AGUASANempuja para incorporar RRD.

Carmen Pong, Asesora Regional de AGUASAN, Taller RRD–AGUASAN, 2008

Tabla 3. Plan de trabajo 2013-2017 para la implementación de RRD

Análisis

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Formación y herramientas

El personal de AGUASAN yRRD participan en las redesnacionales y regionales deagua y saneamiento y RRD. El enfoque del plan detrabajo está en el desarrollode capacidades medianteactividades de formación ydesarrollo de herramientas.

A la fecha, entre abril 2008 ydiciembre 2014, Suiza hapatrocinado 9 cursos ytalleres, capacitando a 228líderes de agua ysaneamiento en lasmunicipalidades, agenciasnacionales, contratistas de laconstrucción, y ONGs.Además, RRD ha sidoincorporado en losprogramas universitariossobre agua y saneamientoen Nicaragua yposteriormente, en otraspartes de la región. Elresultado es la creación deuna masa modesta pero

crítica de líderes capaces de hacer uso de las herramientas técnicas.

Al mismo tiempo, AGUASAN ha jugado un rol de liderazgo en mejorardramáticamente las herramientas disponibles. La versión actual es más amigablepara el usuario; proporciona un marco conceptual que introduce el concepto deresiliencia y brinda una metodología para evaluar los riesgos. El documento esde uso fácil y práctico para los planeadores locales de los sistemas de agua,abordando la problemática crucial de la ubicación (exposición a amenazas) asícomo los procedimientos a seguir en cada etapa del ciclo completo del proyecto.

Por ejemplo, la siguiente tabla indica cómo el Guía proporciona herramientasespecíficas para uso en diferentes momentos en el ciclo del proyecto.


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Análisis

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Ciclo de proyecto con enfoque de riesgo

Identificación del

proyecto

¿Cuál es el potencial de reducción de riesgo?

Amenazas en el área

Herramienta: Matriz 1. Identificación del potencial de RRD

Vulnerabilidad del sitio

Evaluación del

proyecto

¿Cuál es la resiliencia del proyecto?

Evaluación de la resiliencia

Herramientas: Matriz 6. Evaluación preliminar de daños y análisis de nevesidades

Fase post desastre

Implem

entación del

proyecto

¿Cuán preparado está el proyecto ante un desastre?

Monitoreo del reisgo Herraminentasopcionales:Plan degestión

ambiental.Plan de

monitoreo

Contiguumenfoque

• Fase Pre-desastre

• Durante• Fase Post-desastre

Herramientas:Matriz 4. Análisis de vulnerabilidad en sistemas

de agua potableMatriz 5.Medidas de reducción

de riesgos y ACCMatriz 6. Evaluación preliminar de daños

y análisis de nevesidades

Preparación del

Proyecto

¿Cuál es el riesgo real de desastre?

Evaluación rápida

Herramienta:Matriz 2. Resiliencia

Matriz 3. No hacer daño

Herramienta: Metodología de evaluación

de riesgos (ver pg. 10)

Definición de medidasMatriz 5.Medidas de reducción

de riesgos y ACC

Evaluación detallada

Monitoreodel proyecto


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Monitoreo de la implementación

Las buenas herramientas, aún en manos de personal entrenado, puedenser efectivas únicamente cuando aquellos que construyen y manejan lossistemas de agua realmente las usan. Para ayudar a asegurar su uso, lasinstituciones de gobierno, las municipalidades y los líderes comunitarioshan evaluado la nueva versión de la Guía Técnica. Sus respuestas indican,al menos, que tienen la intención de hacer uso de la Guía y que consideranque han recibido la formación necesaria para hacerlo de forma efectiva.

Por supuesto que las intenciones declaradas no necesariamente seconvierten acciones efectivas. Para ayudar a determinar el grado hasta elcual las medidas RRD de hecho estén integradas en los proyectos de agua,AGUASAN apoya a FISE en el proceso de acompañar a las municipalidadesy comunidades mientras diseñan y construyen sistemas de agua ysaneamiento. Adicionalmente, AGUASAN también contrataperiódicamente a consultores que realizan visitas de campo paraacompañar y monitorear la implementación de la Guía Técnica en losproyectos locales, tanto en Nicaragua como en Honduras.

Se espera que los próximos informes de monitoreo indicarán que hamejorado la implementación en el terreno.

Análisis

27

3.2 Retos Todavía quedan un número de retos para convertir el modelo en marchapara los proyectos AGUASAN en un proceso nacional que incorpora RRDen todas las actividades de agua y saneamiento financiadas doméstica einternacionalmente. Los retos principales son:

� superación del “centralismo” gubernamental.

� creación de un marco regulatorio.

� demostración de las beneficios netos a largo plazo (análisis costo-beneficio)

Superando el “centralismo” gubernamental

Las municipalidades y las comunidades locales construyen y gestionan lossistemas rurales de agua y saneamiento, pero los fondos y la supervisióntécnica provienen a través de las instancias nacionales.

En la práctica y como resultado, el personal en las agencias nacionalesfrecuentemente concentra la toma de decisiones a nivel nacional.

Para asegurar la aplicación efectiva de las medidas RRD en todo el país, lasagencias nacionales necesitan internalizar su rol de apoyo a lasautoridades locales en el desarrollo y gestión de los proyectos rurales. Losbajos salarios también interfieren con las responsabilidades y vigilancialocal efectiva para reducir los riesgos por desastres, ya que es difícil paralos gobiernos municipales el retener personal entrenado.

Creación de un marco regulatorio

Actualmente, la aplicación de las directrices técnicas elaborada por el INAAcon apoyo de Suiza, es voluntaria y limitada. Sin embargo, la agenciareguladora del sector del agua y saneamiento, INAA ha indicado suvoluntad para trabajar en la preparación de regulaciones técnicas queobligarían a la incorporación de medidas RRD en los proyectos de agua ysaneamiento. El FISE actualmente utiliza su Sistema de Gestión Ambientalpara evaluar los proyectos, sin embargo este sistema no profundiza en laevaluación de riesgos de desastres, tiene un enfoque más ambiental.

COSUDE está interesado en trabajar junto con INAA y el FISE, pero tambiéncon la Dirección de Inversiones Publica para asegurar que la guía RRD seintegre en el sistema nacional, y desde allí se promueva y fomente su usoy aplicación en todos los proyectos de agua del país.


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Análisis del costo-beneficio

El interés natural de todas las partes de tratar de maximizar los beneficiossociales de los limitados recursos disponibles para la instalación desistemas de agua y saneamiento presenta un reto subyacente. Es difícilpara los planeadores invertir en medidas RRD que elevan los costos decada sistema individual en vez de tomar el riesgo de que los amenazasnaturales no causarán daños y por lo tanto, proporcionar sistemas másbaratos en un mayor número de comunidades dado que todas necesitanel agua ahora.

Para encarar este reto y facilitar una comprensión de la necesidad demedidas RRD, el riesgo de daños tiene que traducirse en dólares actuales.Esto es una tarea que tiene que incorporarse en el plan de trabajo de laCooperación Suiza. Unos esfuerzos iniciales ya están encaminados paracalcular el valor neto actual de probables daños en el futuro debido aeventos de 10, 25 y 50 años. Los cálculos todavía son preliminares, sinembargo, se necesita bastante más trabajo, no solamente para asegurarla exactitud, sino también para diseñar e implementar una estrategiaefectiva de comunicación y capacitación sobre el tema. Un proyecto encurso, apoyado por Suiza con la Dirección de Inversión Pública deNicaragua, desarrollará una metodología y capacitación en análisis costobeneficio de las medidas RRD en proyectos de agua y saneamiento, quecontribuirá a este objetivo.

Analysis

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Conclusiones y Lecciones Aprendidas


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Las lecciones aprendidas durante los dieciséis años de experienciaaplicando los principios RRD en la implementación del programaAGUASAN, se pueden resumir de la siguiente manera:

a. El punto de entrada más prometedor es el establecimiento derequisitos técnicos de RRD para cada paso en el ciclo de los proyectoslocales de agua y saneamiento.

b. Se requiere un abordaje sistémico y sistemático que involucre pasosmúltiples, incluyendo:

� desarrollo de capacidades a largo plazo en los niveles locales ynacionales,

� desarrollo de herramientas técnicas y su actualización frecuente,

� capacitación sistemática para el personal,

� monitoreo continuo de la aplicación a nivel local, y

� vinculación de la liberación de fondos con el cumplimiento con losrequerimientos técnicos.

c. El proceso de monitoreo desarrollado por AGUASAN demostró que elmodelo integral para la integración de la RRD en los proyectos de aguafunciona. Y que está siendo adoptado por los técnicos del sector, aambos niveles, local y nacional.

d. A pesar de los avances, algunos problemas aún se mantienen, parasuperarlos, el proceso debe ser continuo, sistemático, y monitoreado.El conocimiento de las condiciones locales, incluyendo laconcientización, formación y actitudes de los líderes locales,municipales y los contratistas es esencial para una supervisión efectivade los proyectos.

e. Para facilitar el conocimiento y evitar duplicación de esfuerzos, Suizadebería apoyar proyectos de agua, en aquellas áreas geográficas endonde también se desarrollan capacidades en RRD, incluyendo mapeode riesgos.

f. La integración de RRD en los proyectos de desarrollo es un proceso delargo plazo, que necesita ser bien planificado, destinar presupuesto,asignar recursos humanos con roles y funciones específicas y claras.

Actividades derehabilitación

� Actividades de capacitación sobre RRD, higiene,calidad de agua, y protección del sistema deagua.

� Se organizó y capacito el CAPs.� Se realizó el análisis de riesgos de 6 sistemas de

agua con participación de la comunidad.� Se identificaron medidas de RRD con las

comunidades.� Se reconstruyeron los nuevos sistemas con

participación comunitaria incluyendo medidasde protección y reducción de riesgos futuros.

� Se instalaron sistemas de recolección de aguaalternativos para caso de emergencias (cosechade agua de lluvia)

Análisis de riesgoAmenazas e impactosDeslizamientos (amenaza alta) afectan lazona de abastecimiento. Inundaciones(amenaza alta) para los cruces aéreos quepodrían ser dañados o destruidos.Deforestación (amenaza alta) podría causarescasez de agua. Erosión de suelo (amenazabaja) está afectando la línea de conducción.Contaminación del agua (amenaza media).Podría causar enfermedades como cólera,dengue, etc.VulnerabilidadesFísica: Los cruces aéreos de tubería estándañados.Organización: Las comunidades no trabajanen la microcuenca. No hay CAPs organizados.Económicos: Los beneficiarios no pagantarifas de agua.Operacional: No hay stock de respuestas, NO cuentan con herramientas para operar o dar mantenimiento al sistema. Las comunidades no brindan mantenimiento al sistema.

Conclusiones y Lecciones Aprendidas

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1.Reconstruyendo mejor después del desastre

Población servida Unas 8000 personas 6 comunidades.

Siuna, Región Autónoma del Atlántico Norte, Nicaragua

AntecedentesHuracán Félix golpeó a Nicaragua el 04.09.2007Categoría 5. Vientos mayores a 260 km/horaPérdidas valoradas en 300 millones de dólares.Daños.32,359 familias afectadas, 188,729 personas.130 muertos10,145 casas destruidas, 9057 personas sinhogar.179 edificios públicos destruidos13,438 letrinas destruidas11,519 pozos de agua contaminados.

Actividades derespuesta

� Evaluación de daños y necesidades realizada porel programa RRD y AGUASAN de maneraconjunta.

� Distribución de agua potable, y filtros de agua.

ObservacionesMunicipalidad

Proceso deDiseño &Construcción

Proceso de diseño manejado por FISE entre 2006y 2010 con financiamiento del Banco Mundial.

Construcción manejada por la comunidaden 2013-14, supervisada por FISE, confinanciamiento suizo.

Período de diseño muy largo con una pausade tres años antes de la construcción.

Planta reubicada en un sitio más estable,donde el talud es menos inclinado.

Operación En diciembre, 2014, después de la inauguracióndel sistema, un evento local de lluvia extrema,causó un deslizamiento en la fuente y erosión delsuelo en la base de la planta de tratamiento.

El financiamiento de las reparaciones esproblemático porque los daños ocurrieronantes que los usuarios empezaron a pagar.Empezaran a pagar en Septiembre 2015.

Actividades RRD � Miembros del CAPS están construyendo unacerca para proteger y reforestar el área de tomade agua.

� Medidas de protección contra deslizamientos(gabiones) han sido diseñadas con apoyo delgobierno municipal y están siendo construidascon recursos financieros ahorrados por el CAPs.

� Medidas de bioingeniería son implementadaspara reducir la erosión en el área de la planta detratamiento y en el tanque.

� 51 promotores sociales han sido organizados porFISE para dar mantenimiento al sistema ydesarrollar actividades de sensibilización a lascomunidades para la protección y cuido delsistema de agua.

2.Protegiendo el proyecto de agua en la comunidad

“El Jobo”

Población servida

Unas 2000 personas en 403 casas ubicadas en ElJobo y 4 comunidades más.

Municipalidad Matiguás, Departamento de Matagalpa

Comunidades muy dispersas ubicadas hasta15 km de la fuente de agua hacen muydifícil la gestión comunitaria del sistema.

La respuesta a los problemas demuestrabuena coordinación entre el gobiernomunicipal, FISE y el CAPS, pero depende delcompromiso extraordinario de los líderescomunitarios.

Observaciones


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El coordinador del CAPS,Carlos Flores.

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3.Protegiendo el nuevo proyecto de agua en “El Hular”

Población servida Unas 2500 personas en 530 casas ubicadasen El Hular y 5 comunidades más.

MunicipalidadTuma-La Dalia, Departamento de

Matagalpa

Durante años los líderes locales solicitaronun proyecto de agua y saneamiento.

Proceso de Diseño &Construcción

Diseño contratado por FISE. Construcciónmanejado por la comunidad en 2014 con uningeniero residente local. Supervisión por FISEy la unidad municipal de agua y saneamiento.

Relaciones de trabajo cercanas entre loslíderes comunitarios, el ingeniero residente,y el personal municipal.

Problemas Durante construcción, erosión del suelo fueobservada en el talud en la planta de tratamiento.

Todas las partes de acuerdo en implementarmedidas para enfrentar el problema.

Respuesta El CAPS usará parte de su reserva de$30,000 para financiar un muro decontención. El diseño está listo y materialestá en el sitio, la construcción dará iniciopróximamente.

Líderes comunitarios facilitaron unadecisión local de utilizar fondos propios paraabordar el riesgo. La municipalidad y FISEacordaron no entregar el proyecto hastacompletar la medida de protección.

Sin embargo, para abastecer lasnecesidades comunitarias de agua, elabastecimiento inició con un by/passde la planta de tratamiento, conalgunas medidas mínimas paramejorar la calidad del agua.

Observaciones

Documents

Incorporación de la Reducción del Riesgo de Desastres en ......Campaña de educación despues del Huracan Felix, 2007. Antecedentes . ... El desastre causado por el Huracán Mitch