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ÍNDICE DE VULNERABILIDADE FISCAL MUNICIPAL: UMA PROPOSTA
METODOLÓGICA
Tiago Cisalpino Pinheiro
Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Geografia – PUC Minas
Resumo
O processo de descentralização fiscal no Brasil a partir de 1988 resultou em municípios com
alta dependência econômica dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios - FPM. Essa
situação combinada aos recentes desdobramentos da crise financeira internacional de Setembro de
2008, resultou na queda da arrecadação federal de IPI e Imposto de Renda, que impostos federais
formadores do Fundo de Participação dos Municípios. Essa queda na arrecadação federal implicará
numa redução proporcional nos repasses federais do FPM. O trabalho propõe um índice
representativo da vulnerabilidade econômico-fiscal municipal em relação aos repasses federais para
identificação dos municípios e regiões mais vulneráveis a queda nos repasses do FPM.
Palavras Chave: Descentralização Fiscal, Finanças Públicas Municipais, Vulnerabilidade Fiscal.
Abstract
The brazilian process of decentralization after the 1988 Constitution resulted on the
establishment of municipalities highly dependent on federal transfers. This situation combined with
the recent development of the Financial Crisis resulted on the reduction of the federal revenues,
especially those which compose the federal transfer fund, the Tribute of Industrialized Products and
the Income Tax. This paper present a methodology for the creation of an Index of Fiscal
Vulnerability for Brazilian municipalities.
Palavras Chave: Fiscal Decentralization, Public Finances, Fiscal Vulnerability.
1 INTRODUÇÃO
O processo de descentralização político-administrativo brasileiro pós-Constituição de 1988
trouxe profundas alterações sobre a realidade sócio-econômica do país, com fortes implicações
sobre o desenho político do território. A descentralização do poder no Brasil é fato histórico novo
do ponto de vista constitucional, mas que ao mesmo tempo trás consigo uma heranças dos
primórdios do processo de colonização. A história do poder local no Brasil mostra, contudo, que
apesar da baixa densidade da ocupação inicial do território e a política de colonização
descentralizada do governo português na forma das Capitanias Hereditárias, predominaram na
história brasileira, períodos de centralização governamental e administrativa. (MOHN, 2006)
(PIRES, 1999)
É inegável que o processo político de encerramento da ditadura militar e passagem para o
regime democrático culminado na Constituição de 1988, resultaria num profundo processo de
descentralização política, tanto nas diretrizes do estado democrático que se formaria, como sobre o
pacto federativo. O processo de descentralização pós-1988 abrange os sub-processos de
descentralização política, através das eleições locais, administrativa, pela autonomia nos processos
de tomada de decisão sobre certas políticas publicas, e fiscal, já que foram repassados recursos para
que os municípios pudessem levar adiante os demais processos. Um dos aspectos marcantes foi a
ampliação dos recursos tributários disponíveis para os municípios combinada a uma ampliação da
autonomia de gestão dos recursos, posteriormente acompanhado por um processo atribuições de
responsabilidade.
A constituição de 1988 define as diretrizes do processo de descentralização fiscal,
determinando os tributos intrinsecamente urbanos como o Imposto Predial e Territorial Urbano -
IPTU e Imposto Sobre Serviços - ISS para os municípios, além de ampliar fortemente os repasses
estaduais e federais. Os critérios de distribuição da arrecadação federal do Imposto de Renda e
Imposto sobre Produtos Industrializados e da arrecadação estadual de Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Prestação de Serviços – ICMS e de IPVA definidos em 1988 consolidariam o
processo de descentralização fiscal iniciado já a partir do início do anos 1980, como apontam Serra
& Afonso (1991).
As especificidades da legislação tributária brasileira resultaria na formação de um grande
número de municípios altamente dependentes financeira e economicamente dos repasses federais,
principalmente do Fundo de Participação dos Municípios - FPM. (GOMES E MAC DOWEL,
2000). O trabalho pretende contribuir para o entendimento do processo de descentralização ocorrido
no Brasil a partir da contextualização teórica sobre o tema e da análise dos acontecimentos no
Brasil. A ênfase no processo de descentralização fiscal brasileiro servirá de base para ilustrar
eventuais distorções no processo, ao identificar municípios em situação de vulnerabilidade fiscal.
A partir da contextualização sobre o processo brasileiro será proposto um índice para medir
a dependência econômica dos municípios brasileiros do repasse do FPM, denominado índice de
Vulnerabilidade Fiscal Municipal.
2 DESCENTRALIZAÇÃO
2.1 Políticas e Processos de Descentralização
O conceito de descentralização que iremos trabalhar refere-se essencialmente a esfera
governamental. Seu significado básico é a transferência de responsabilidade das funções públicas
do governo central para as esferas de governo subordinadas. O conceito de Descentralização opõe-
se ao de Centralização em relação aos arranjos de organização do Estado, ou diretrizes de operação
ou de um aparelho político-administrativo. Os conceitos se referem a formas genéricas de
distribuição dos poderes entre órgãos políticos hierarquicamente diferenciados dentro de um Estado,
com a centralização se referindo a uma situação onde os poderes das autoridades locais seriam os
mínimos possíveis, somente o necessário para garantir a condição de autoridade a esses indivíduos,
e a descentralização o a situação inversa, quando os órgãos do governo central mantivessem
somente o mínimo de poder para lhe garantir como tal. Assim, a descentralização completa
implicaria na ausência completa de Estado e seu sentido básico é a transferência de poder e recursos
dos níveis superiores para os níveis inferiores de governo. (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO,
1997, p. 330).
A descentralização é um processo de transferência de poder do governo central para as
esferas sub-nacionais através de um conjunto de ações específicas geralmente na forma de medidas
políticas, administrativas e fiscais. O conceito não se refere portanto a um processo isolado, mas a
um conjunto de sub-processos relacionados a áreas específicas da atuação governamental. Ele
abrange nesse contexto às varias possibilidades de redistribuição de poderes dentro de um Estado,
referindo-se geralmente a processos de descentralização política, administrativa e fiscal. Justamente
por agrupar diversos tipos de políticas de redistribuição de poder entre a esfera central e as esferas
locais, existem diferenças sobre quais políticas formariam ou não o conceito genérico. Entretanto,
pudemos identificar nas principais conceituações sobre o tema as referências comuns aos processos
de descentralização política, fiscal e administrativa. Esses processos por sua vez podem ser
realizados em conjunto concomitantemente ou de forma isolada, certo tipo de descentralização pode
apresentar maior relevância em relação a outros, o conceito mais abrangente consiste nas inúmeras
possibilidades de processos específicos que podem ser sintetizados da seguinte maneira:
Descentralização Fiscal: envolve o processo de realocação de recursos entre os níveis de
governo com objetivo de permitir o funcionamento do nível local de governo.
Descentralização Política: transferência de poder político e autoridade aos níveis de governo
sub-nacionais.
Descentralização administrativa, que consiste na transferência do poder de tomada de
decisão, recursos e responsabilidades na oferta de serviços públicos do governo central para
os níveis de governo locais e regionais. (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO, 2004)
Falleti (2005) detalha cada um dos sub-processos relacionados a descentralização. A
descentralização política consistiria no conjunto de emendas constitucionais e reformas eleitorais
designadas para abrir espaços de representação política e eleitoral para as unidades sub-nacionais.
Todas as formas de fortalecimento da autonomia política das esferas sub-nacionais são consideradas
medidas de descentralização política, cujos exemplos mais comuns são a adoção de eleições
populares para prefeitos e governadores e a criação de assembléias legislativas estaduais e
municipais. A descentralização fiscal consistiria num conjunto de políticas para aumentar a receita e
a autonomia fiscal das unidades sub-nacionais manifestada das mais diversas formas, como um
aumento das transferências das receitas do poder central para os poderes locais/regionais ou mesmo
através da criação de novas taxas e impostos para as unidades sub-nacionais ou através de
delegação de taxas para essas unidades. A descentralização administrativa, por sua vez, incluiria a
transferência de responsabilidade sobre a oferta de serviços públicos (saúde, educação, moradia,
etc) aos governos sub-nacionais. A autora faz uma ressalva apontando que o processo de
transferência de responsabilidade deve ser acompanho pela transferência de recursos, quando a
descentralização administrativa fundiria com a descentralização fiscal. (FALLETI, 2005)
2.2. Descentralização no Brasil
O Sistema Colonial português no Brasil demandava em uma certa medida uma estrutura
relativamente centralizada para controle e exploração do território mas no Brasil, desde os tempos
coloniais mas a dimensão do território combinada aos problemas financeiros dos portugueses no
inicio da colonização resultaram em uma ocupação inicial relativamente descentralizada. O sistema
de Capitanias hereditárias, onde os mais diversos segmentos da sociedade portuguesa receberam
vastas regiões no Brasil para o processo iniciar a colonização. Essa experiência, que tivera sucesso
nos Açores a na ilha da madeira, objetivava garantir a posso do território contra os franceses e dos
problemas financeiros de Portugal em decorrência das guerras com os franceses e espanhóis. Assim
o território foi divido em linhas paralelas, perpendiculares a costa em 15 porções destinadas aos
mais diversos tipos da sociedade portuguesa. (Carvalho, 2008)
Um aspecto fundamental de suporte a visão de uma ocupação relativamente descentralizada
no período colonial pode ser encontrado em aspectos da obra de Sergio Buarque de Holanda ao
apontar a importância dos conhecimentos nativos no processo de interiorização do vasto território, o
que por si só em termos geográficos garante autonomia relativa de governantes locais em relação a
metrópole.
Carvalho (1998) aponta que a fundação do governo geral da colônia em 1549 restringe
relativamente a autonomia dos donatários e que a descoberta das minas de ouro políticas de
centralização foram naturalmente empregadas para controlar as minas de ouro mais produtivas do
mundo naquele momento. Contudo, apesar da tentativa de centralização, o sistema colonial
português nas Américas pode ser sintetizado na presença de um fraco poder colonial incapaz de
implantar uma estrutura centralizada. Oligarquias regionais fortes que controlam vastas extensões
de terra e grande número de escravos. Quase ou nenhuma integração entre as capitanias.
Apesar do poder das elites regionais, ocorrem processos de centralização com a chegada da
corte portuguesa em 1808 e na independência e períodos monárquicos e regencial. Carvalho aponta
que as elites regionais estavam interessadas num certo grau de centralização que lhes garantisse
segurança contra insurgências locais, influenciadas pelas revoltas violentas de escravos como
ocorrida em Santo Domingo (1798), atual República Dominicana. Apesar da tensões entre os
poderes locais e a metrópole o período foi marcado pela concentração de poder e recursos no
governo monárquico. (Carvalho, 1998)
A proclamação da República em 1889 resultou no primeiro arranjo federativo e pela
primeira vez o aparecimento da instituição municipal como nos vemos hoje e pela concentração de
poder nas elites mineiras e paulistas. A partir desse período a orientação do governo no Brasil
permite a visualização de ciclos mais claros de centralização e descentralização. Já que o período
republicano daria lugar a ditadura Vargas, que seria sucedida por um curto período democrático e
posteriormente pela ditadura militar, até a recente redemocratização. O encerramento definitivo da
Ditadura Militar em 1988 daria inicio a um intenso processo de descentralização no país, com a
adoção das mais diversas políticas de descentralização que abrangeria as esferas, políticas, fiscais e
administrativas.
3. DESCENTRALIZAÇÃO FISCAL NO BRASIL
A distribuição da receita oriunda de impostos entre as esferas de governo sofreu uma grande
mudança com a Constituição de 1988. O processo de descentralização tributária tem sido observado
como uma contraposição ao processo de centralização dos recursos ocorrido no regime militar. Esse
processo de descentralização fiscal foi marcado pelo aumento das transferências de recursos e de
arrecadação tributária para estados e municípios, ao mesmo tempo em que lhes foram transferidas
inúmeras responsabilidades quanto à prestação de serviços públicos. Diversos autores têm
destacado a forte centralização das contas públicas brasileiras durante os governos militares, com a
concentração de grande parte da receita tributária e interferência direta na legislação tributária de
estados e municípios por parte da União (Gomes e McDowell, 2000; Tomio, 2000). Alguns autores
destacam que, apesar da concentração dos recursos na União, o processo de redistribuição
penalizara mais fortemente os estados em comparação com os municípios. Serra e Afonso (1991)
apontam que, já a partir de 1960, ao contrário do que comumente se tem apontado, inicia-se um
processo de descentralização tributária em favor dos municípios.
A partir de 1988, o governo federal transferiu sistematicamente para os municípios um grande
número de atribuições de responsabilidade na prestação de serviços públicos. A Lei de
Responsabilidade Fiscal impôs, ainda, um elevado número de restrições à capacidade de
endividamento dos municípios, diminuindo também os graus de liberdade na gestão de suas
receitas. Dentre as responsabilidades por serviços públicos transferidos aos municípios, destacam-se
a gestão da saúde (SUS) e a da educação básica (FUNDEF). Os municípios passaram a receber
transferências específicas da União, direcionadas ao fornecimento desses serviços, fenômeno que
representa a descentralização administrativa de gestão dos serviços públicos, associada a uma
contrapartida financeira.
Figura 1
Índice de Receita da União, Estados e municípios 1988-2000
Fonte: BNDS
Atualmente, a Receita Orçamentária dos municípios brasileiros é formada, basicamente, por
duas fontes de receita, as receitas próprias e as transferências dos estados e da União. A receita
própria se origina dos impostos municipais (Imposto sobre Transmissão de Bens Intervivos – ITBI
–, Imposto sobre Serviços – ISS – e Imposto Predial e Territorial Urbano) e de taxas. As principais
transferências estaduais são o ICMS e o IPVA, arrecadados pelo estado e, posteriormente,
transferidos aos municípios segundo critérios específicos. Por parte da União, as principais são as
transferências do SUS, o FUNDEF e o Fundo de Participação dos Municípios. Os dois primeiros
são direcionados para financiar as responsabilidades assumidas pelos municípios na prestação dos
serviços de saúde e educação básica, respectivamente, e sua aplicação se dá por meio de normas
bastante rígidas.
Dentre as arrecadações estaduais, o ICMS consiste no principal imposto distribuído aos
municípios. A Constituição de 1988 define que os municípios brasileiros têm direito a 25% do
imposto estadual referente a operações de circulação de mercadorias e prestação de serviços de
transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação. Isso significa que 25% do ICMS
(Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) arrecadado por um estado devem ser
distribuídos entre seus municípios. A Constituição ainda afirma que 75% do ICMS que o estado
deve repassar aos seus municípios deverão ser definidos pelo Valor Adicionado Fiscal de cada
município. O VAF definido constitucionalmente consiste na proporção do valor adicionado por
cada município nas operações de circulação de mercadorias e serviços específicos, realizadas nos
territórios de cada uma das unidades municipais.
O VAF está relacionado à movimentação econômica que ocorre em cada uma dessas unidades.
Cada uma das atividades econômicas geradoras de valor agregado demanda uma série de insumos
de um dado valor, que produzem um volume de bens com um valor que se espera maior que a soma
do valor dos insumos, haja vista que, na transformação insumo-produto, espera-se que esteja
incluída a geração de valor no processo. A soma de todas as diferenças de valor acrescidas,
realizada pelos agentes econômicos presentes nos municípios, constitui-se no VAF municipal. De
forma mais simples, o VAF pode ser entendido como a diferença entre a soma do valor de todos os
insumos empregados em todas as atividades econômicas de um dado município e a soma do valor
de todos os bens e serviços produzidos por essa atividade.
O Fundo de Participação dos Municípios consiste, por sua vez, no principal repasse de recursos
tributários da União para os municípios. O FPM distribuído aos municípios brasileiros corresponde
a 22,5% da arrecadação nacional do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
Industrializados. Sua distribuição é feita com base na população dos municípios calculada pelo
IBGE e reguladas através da Lei Complementar nº 63, de 11 de janeiro de 1990.
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) têm disponibilizado, já há alguns anos, informações
detalhadas sobre as finanças públicas municipais, como também estudos que visam a construir
tipologias de perfil de receita e despesa públicas. Um dos aspectos mais marcantes apresentados
refere-se à elevada dependência dos municípios de pequeno porte populacional dos repasses
federais, como o FPM.
Outras instituições também têm destacado a relação direta entre o porte populacional e a
geração de receitas próprias nos municípios brasileiros. O Instituto Brasileiro de Administração
Municipal (IBAM) aponta, em sua publicação “Evolução das Finanças Municipais no período de
1989/1998”, que as alterações ocorridas na década de 90 resultaram no cenário acima descrito. Isso
fez com que os municípios se tornassem intensamente dependentes das transferências da União. A
análise que o mesmo instituto fez para a situação da receita orçamentária dos municípios brasileiros
em 2003, último ano das informações disponibilizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, mostra
claramente que, quanto menor o município, menor a participação das receitas próprias na receita
orçamentária total e, consequentemente, maior a dependência das transferências da União.
A situação apresentada pelo IBAM mostra que a participação relativa média da receita
tributária sobre a receita orçamentária cresce à medida que aumenta o tamanho da população dos
municípios. Nos municípios com população até dois mil habitantes, a participação relativa média da
receita tributária sobre a receita orçamentária é de apenas 2,3%, participação ligeiramente superior à
dos municípios com população acima de dois mil e abaixo de cinco mil habitantes, que foi de 2,6%
em 2003.
Esse percentual de participação cresce em municípios de maior população: os municípios com
população entre 50 e 100 mil habitantes possuem 12,2% de sua receita orçamentária formada pela
receita tributária, e, nos municípios com mais de cinco milhões de habitantes, a participação média
máxima é de 37,8%. A lógica inversa mostra que, enquanto o valor do FPM por habitante nos
municípios com população menor que dois mil habitantes foi de R$ 1,14 milhões reais em 2003,
nos municípios com mais de cinco milhões de habitantes, esse mesmo valor foi de R$ 7,37 milhões.
Os principais indicadores da situação fiscal de um município que têm sido propostos por um
bom número de publicações na área podem ser sintetizados da seguinte maneira. Em primeiro lugar,
está a capacidade de um município de gerar receita tributária, que são as receitas próprias
arrecadadas com impostos, com destaque para o ISSQN e o IPTU, os quais, por sua vez, estão
diretamente relacionados ao porte do município.
A publicação do IBAM sugere uma boa explicação para esse fenômeno: ambos os tributos
estariam associados ao porte da economia urbana do município. De fato, o número de imóveis
urbanos e de atividades de prestação de serviços está diretamente relacionado à economia urbana de
uma cidade, o que parece uma boa explicação para a elevada dependência do FPM. Esse imposto é
distribuído segundo o porte populacional dos municípios e representa a principal fonte de receita
dos municípios de pequeno porte populacional. Para completar a análise das principais fontes de
receita dos municípios brasileiros, cita-se,o repasse estadual de ICMS, que está diretamente
relacionado, por sua vez, à geração de valor agregado nos municípios, haja vista que 75% desse
imposto são oriundos da contribuição do VAF municipal.
A participação relativa da receita tributária sobre a receita orçamentária de um município
parece ter uma relação direta com o seu porte populacional: quanto menor o município, menor a
participação da receita tributária sobre a receita orçamentária, o que confere com os resultados do
IBAM e STN para o conjunto dos municípios brasileiros. Outra relação aparente e diretamente
relacionada à anterior é o grau de dependência dos repasses federais, principalmente do Fundo de
Participação dos Municípios, que diminui à medida que aumenta a população residente na
localidade.
Quadro 1
Características da composição da Receita Orçamentária Municipal por classes de população dos
municípios brasileiros- 2005
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional.
Para analisar a distribuição espacial da situação fiscal dos municípios brasileiros, podem ser
apresentados os principais indicadores econômico-fiscais propostos para os municípios do país. A
Faixa (mil
habitantes)
Repasse ICMS/ Receita
Orçamentária (%)
FPM/ Receita
Orçamentária (%)
Receita Tributária/
Receita Orçamentária
(%)
Receita Orçamentária
Média (R$ 1.000)
Receita Orçamentária por habitante
(R$)
até 2 18,91 64,97 1,97 2.710,10 1.659,49
2 a 5 19,07 55,49 2,61 3.706,09 1.057,75
5 a 10 20,31 44,28 3,51 5.147,65 714,69
10 a 20 18,37 41,52 4,04 8.339,07 579,48
20 a 50 19,51 34,28 5,56 16.671,11 551,74
50 a 100 21,43 24,58 8,88 41.826,34 591,53
100 a 200 24,69 18,42 11,59 101.760,44 735,12
200 a 500 23,82 14,84 15,36 217.212,87 707,55
500 a 1000 26,89 9,98 18,40 559.291,49 795,93
acima 1.000 21,62 7,27 26,47 2.820.284,36 1.038,64
Secretaria do Tesouro Nacional possui um banco de dados detalhado do perfil das finanças públicas
municipais. Entretanto, essa base de dados não contempla todos os municípios brasileiros. Isso
ocorre porque apresenta apenas os municípios que tiveram suas prestações de contas enquadradas
dentro de critérios estabelecidos pelo STN. Tendo em vista que um determinado município tem suas
informações disponibilizadas em um determinado ano e em outro ano ele não consta da lista,
buscou-se empregar aqui uma técnica que permitisse disponibilizar dados para o maior número
possível de municípios do país. Para tanto, agruparam-se as informações municipais das finanças
públicas entre 2002 e 2005, que foram deflacionadas pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo
(IPCA), calculado pelo IBGE. A partir daí, calculou-se a média dos principais tipos de receita dos
municípios para os anos em que suas informações foram disponibilizadas.
O Mapa 1 apresenta a participação do FPM sobre a Receita Orçamentária dos municípios
brasileiros, por meio de um método de visualização de uma superfície que representa as zonas de
dependência do FPM. Nesse caso, podem-se ver claramente as regiões brasileiras que concentram o
maior número de municípios onde a dependência dos repasses federais é maior. As cores laranja e
vermelha representam as regiões onde mais da metade da Receita Orçamentária municipal é
formada pelo repasse do FPM.
Nota-se que toda a região Nordeste, somada aos estados de Tocantins, Goiás e Minas Gerais,
forma uma extensa região onde a grande maioria dos municípios apresenta elevada dependência
desse repasse, característica normalmente associada à baixa capacidade de arrecadar recursos
próprios através da receita tributária e à ausência de atividades econômicas de maior valor
agregado, as quais implicariam maiores repasses estaduais de ICMS. É importante destacar que,
mesmo nessa grande região, existem zonas de menor dependência orçamentária do FPM, tais como
o Vale do São Francisco, na Bahia, as regiões metropolitanas dos estados nordestinos, o noroeste de
Minas Gerais e a região do Quadrilátero Ferrífero.
É importante destacar que as regiões de ocupação mais recente, como os estados do Pará, Mato
Grosso e Rondônia, têm apresentado nível de dependência do FPM em patamares bastante
inferiores ao das demais regiões brasileiras. Os estados do Sergipe, Alagoas, Espírito Santo e Rio de
Janeiro têm apresentado baixa dependência do FPM, fato provavelmente associado à exploração de
petróleo nas áreas litorâneas, que resulta em royalties para os municípios e estados litorâneos.
Mapa 1
Contribuição do Fundo de Participação dos Municípios sobre a Receita Orçamentária Municipal (%)
– Brasil – Média 2002 -2005
Elaboração própria
Outro indicador importante da situação fiscal dos municípios brasileiros é a capacidade de
geração de receitas próprias, formadas principalmente pelo IPTU e pelo ISSQN. Pode-se
representar pelo mesmo método do Mapa 1 a participação das receitas próprias (Receita Tributária)
no contexto nacional. A capacidade de gerar receitas próprias está associada tanto às regiões mais
urbanizadas quanto às mais dinâmicas economicamente. O Mapa 2 demonstra que as regiões onde a
arrecadação tributária é maior correspondem àquelas onde a dependência do FPM é menor, haja
vista a relação inversa entre essas variáveis, ou seja, quanto maior a arrecadação própria, menor é a
dependência de repasses federais e estaduais. As regiões mais dependentes do FPM são, portanto,
justamente aquelas onde a arrecadação própria é baixa, como é o caso dos estados do Nordeste,
Minas Gerais, Goiás e Tocantins.
Mapa 2
Participação do repasse estadual de ICMS sobre a Receita Orçamentária Municipal (%) nos
municípios brasileiros – 2002-2005
Elaboração própria
3. ÍNDICE DE VULNERABILIDADE FISCAL MUNICIPAL
A dependência de um grande número de municípios brasileiros do repasse federal do Fundo de
Participação dos municípios é uma característica que vem sendo apontada pela literatura que trata
das finanças públicas municipais. Recentemente, com o advento da crise financeira internacional
em Outubro de 2008 que vem implicando na queda da arrecadação federal de IPI e do imposto de
renda, essa característica que atinge a maior parte dos municípios brasileiros vem sendo apontada
como causa de uma crise fiscal no âmbito municipal. Como a maior parte da receita desses fundos é
oriunda de um fundo formado por impostos em queda na arrecadação, seria esperada uma forte
redução nos repasses mensais do FPM.
No contexto das reduções dos repasses federais do FPM, municípios que tiverem níveis maiores
de dependência do repasse na sua Receita Orçamentária, estariam ainda mais vulneráveis a
eventuais reduções no repasse. A situação ainda seria mais critica se os percentuais de gastos
correntes, representados pela participação das despesas com o aparato legislativo e pessoal
estiverem comprometendo as finanças municipais. Se a economia desse município tiver a maior
parte de seus empregos formais na administração pública o município estará numa condição de
elevada vulnerabilidade fiscal. A partir desse idéia será proposto um índice de Vulnerabilidade
Fiscal Municipal, que será composto de alguns indicadores da situação das finanças públicas
municipais.
Assim poderíamos caracterizar a vulnerabilidade fiscal municipal como a situação de uma alta
dependência econômica da economia municipal dos repasses federais, deteriorada por elevadas
gastos com a estrutura administrativa municipal e pela baixa capacidade reação causada pela baixa
capacidade de gerar receitas próprias. O momento se faz bastante oportuno para esse tipo de
mensuração, tendo em vista que o desaquecimento da economia brasileira, e a já prevista redução
no repasse federal oriundo do FPM.
A situação de vulnerabilidade fiscal municipal pode ser entendida a partir da criação de um
índice que agregue indicadores da situação das finanças públicas de um município e da dependência
da economia municipal dos repasses federais. No numerador teríamos de um lado o indicador de
dependência dos repasses federais e do outro o Nível de comprometimento da Receita Orçamentária
com gastos correntes, combinado ao nível de dependência da economia municipal dos repasses
federais, como pode ser observado no quadro a seguir. No denominador mediaríamos a situação
econômica do município através de seu PIB per capita. Quanto menor for a renda per capita do
município, maior será o IVFM, pois é de se esperar que uma situação de vulnerabilidade como
descrita apresentaria efeitos mais devastadores em regiões de baixa renda per capita ao deteriorar a
capacidade de investimento do poder público municipal.
Quadro 2
Indicadores que compõem o Índice de Vulnerabilidade Fiscal Municipal (IVFM)
NUMERADOR
Indicadores de Vulnerabilidade Fiscal
Indicador Nível de Dependência do FPM
Indicador Nível de Dependência econômica dos repasses federais (IDER)
FPM/RO Participação Relativa do FPM sobre a Receita Orçamentária Municipal
DespLeg/RO Participação Relativa % Despesas com
Legislativo Receita orçamentária
DespPess/RO Participação Relativa % Despesas
com Legislativo Receita orçamentária
RAIS-adm/RAIS Participação Relativa % Empregos Formais na Administração Pública sobre Total dos Empregos Formais
PIBADM/PIB Participação Relativa PIB da
Administração Pública sobre PIB Total
DENOMINADOR
Nível de exposição a Vulnerabilidade Fiscal
PIB por Habitante Logaritimo Natural do PIB per capita
Nesse contexto, municípios que tem uma alta dependência do FPM, combinada a um elevado
comprometimento de suas Receitas com o funcionalismo público e com o aparato legislativo e
ainda com economias formadas prioritariamente pelo setor público teriam uma situação de maior
vulnerabilidade nas situações de forte redução nos repasses do FPM, como se espera que aconteça
no ano de 2009.
O Índice de Vulnerabilidade Fiscal municipal é composto de um numerador que é composto de
um indicador e de um outro Índice que mede o nível de dependência da economia municipal em
relação aos repasses federais, e no denominador a variável do PIB por habitante do município,
incluída a partir da idéia de que quanto mais pobre for o município, mais vulnerável se encontraria a
situação municipal. A seguir podemos observar a composição do IFVM.
(1)
(2)
O índice de vulnerabilidade fiscal municipal permite que se identifique os municípios segundo
o grau de dependência dos repasses federais, bem como o nível de dependência da economia
municipal da administração pública e o nível de comprometimento das receitas municipais com
gastos correntes.
As variáveis utilizadas na composição do índice são oriundas de instituições governamentais e
disponibilizadas anualmente, o que permitiria um acompanhamento anual da situação
vulnerabilidade . Apesar dessa vantagem existe um problema na disponibilidade das variáveis
referentes as finanças públicas municipais. Isso ocorre porque o STN disponibiliza somente os
dados para os municípios que tiveram suas contas públicas apresentadas de forma consistente pela
instituição.
Quadro 3
Fonte e periodicidade dos Indicadores que compõem o Índice de Vulnerabilidade Fiscal
Municipal (IVFM)
Variável Fonte Séries
Finanças Públicas Municipais Secretaria do Tesouro Nacional STN Ministério da Fazenda
1985-2007
Empregos Formais Base RAIS - Ministério do
Trabalho e Empregos 1985-2007
PIB Municipal IBGE 1920-2006
Fonte: Elaboração Própria
Para construção do índice, as variáveis foram padronizadas e definidas na escala entre 0 e 1,
conforme padronização abaixo.
pp
ppiPP
minmax
min (3)
Onde:
PP é o valor padronizado das porcentagens;
Pi é o valor da porcentagem;
Pmax – Melhor valor será 0% ou 100%, dependendo qual o valor representa a pior situação;
Pmin – Pior valor será 0% ou 100%, dependendo qual o valor representa a melhor situação.
A padronização permite que as diferenças na forma de cálculo das variáveis elimine eventuais
distorções no cálculo além de colocar os índices numa escala entre 0 para o melhor valor e 1 para o
pior valor, lembrando que no caso quanto maior o valor do índice maior é a condição de
vulnerabilidade das finanças públicas municipais. A seguir serão apresentados os resultados do
PIBPIBadmRAISRAISadmRODespPessRODespLegIDER ////
POPPIBhab
IDERROFPMIVFM
lnln
)()/(
índice de vulnerabilidade fiscal municipal para os municípios brasileiros. Foram utilizadas variáveis
disponíveis para o ano de 2005.
Mapa 3
Índice de Vulnerabilidade Fiscal Municipal - 2005
Elaboração própria
A distribuição espacial do IVFM mostra que os estados do Nordeste, região Norte do estado de
Minas Gerais e Noroeste do Estado do Amazonas apresentam os piores indicadores, colocando os
municípios dessa região entre os de situação de maior vulnerabilidade. A tabela a seguir mostra as
médias do IVFM para os municípios de cada estado brasileiro por classes de população, em
primeiro lugar podemos observar que quanto maior o município, menor seu índice de
vulnerabilidade, fato que decorre do perfil das finanças públicas municipais descrito anteriormente,
já que em média nos pequenos municípios o FPM representa maiores percentuais da Receita
Orçamentária Municipal.
Quadro 4
Índice de Vulnerabilidade Fiscal Municipal (IVFM) – Média dos estados por classes de População
(mil habitantes) – 2005
UF < 2 2-5 5-10 10-20 20-50 50-100 100-200 200-500 500-1.000 >1.000 Total
GO 0,678 0,578 0,487 0,473 0,424 0,395 0,387 0,320 - 0,270 0,510
MS - 0,436 0,434 0,401 0,406 0,357 0,320 - 0,220 - 0,409
MT 0,555 0,429 0,377 0,337 0,358 0,315 0,290 0,310 - - 0,373
Centro-Oeste 0,617 0,481 0,433 0,404 0,396 0,356 0,332 0,315 0,220 0,270 0,431
AL - 0,705 0,630 0,656 0,538 0,456 0,370 - 0,410 - 0,602
BA - 0,584 0,618 0,610 0,540 0,456 0,309 0,343 - 0,260 0,572
CE - 0,690 0,617 0,605 0,541 0,463 0,310 0,410 - 0,240 0,563
MA - 0,528 0,527 0,525 0,474 0,402 0,470 0,270 0,280 - 0,501
PB 0,825 0,774 0,724 0,687 0,638 0,500 0,450 0,330 0,350 - 0,717
PE - 0,690 0,680 0,672 0,617 0,533 0,440 0,428 0,260 0,300 0,624
PI 0,660 0,653 0,617 0,543 0,524 0,437 0,470 - 0,300 - 0,610
RN 0,670 0,704 0,598 0,584 0,506 0,458 0,390 0,340 0,350 - 0,613
SE - 0,603 0,519 0,495 0,477 0,418 0,330 0,380 - - 0,506
Nordeste 0,718 0,659 0,614 0,597 0,539 0,458 0,393 0,357 0,325 0,267 0,590
AC - 0,580 0,446 0,489 0,500 0,470 - 0,520 - - 0,490
AM - - 0,602 0,602 0,580 0,393 - - - 0,270 0,574
AP - 0,635 0,523 0,550 0,650 0,600 - 0,550 - - 0,584
PA - 0,503 0,533 0,549 0,487 0,420 0,380 0,315 - 0,300 0,496
RO - 0,478 0,446 0,465 0,435 0,348 0,370 0,410 - - 0,444
RR - 0,310 0,527 0,510 - - - 0,540 - - 0,509
TO 0,580 0,566 0,491 0,474 0,421 0,290 0,385 - - - 0,528
Norte 0,580 0,512 0,510 0,520 0,512 0,420 0,378 0,467 - 0,285 0,518
ES - 0,560 0,468 0,423 0,442 0,355 0,320 0,335 - - 0,428
MG 0,648 0,579 0,530 0,506 0,447 0,339 0,312 0,313 0,245 0,220 0,516
RJ - 0,290 0,369 0,397 0,375 0,400 0,346 0,342 0,297 - 0,375
SP 0,485 0,455 0,386 0,360 0,316 0,299 0,269 0,267 0,222 0,200 0,370
Sudeste 0,567 0,471 0,438 0,422 0,395 0,348 0,312 0,314 0,255 0,210 0,422
PR 0,573 0,476 0,410 0,387 0,335 0,311 0,302 0,220 - 0,110 0,401
RS 0,413 0,429 0,399 0,360 0,338 0,328 0,331 0,274 - 0,230 0,391
SC 0,473 0,415 0,371 0,360 0,315 0,267 0,243 0,227 - - 0,373
Sul 0,486 0,440 0,393 0,369 0,329 0,302 0,292 0,240 - 0,170 0,388
Brasil 0,565 0,536 0,503 0,503 0,455 0,380 0,317 0,311 0,271 0,236 0,489
Fonte: Elaboração Própria
Para uma melhor definição dos padrões espaciais de distribuição do IVFM empregaremos as
técnicas da ESDA (Exploratory Spatial Data Analysis). O campo da estatística espacial diferencia-
se da estatística tradicional na medida em que baseia-se no pressuposto da dependência espacial
entre as observações, ou melhor de que as elementos geográficos mais próximos estão associados
de alguma maneira. (Fischer e Getis, 1997). O pressuposto teórico da Análise exploratória de dados
espaciais reside na hipótese da fricção da distância. A transposição do espaço exige energia e
recursos, coisas que a natureza e os seres humanos procuram minimizar. O conceito de Auto-
correlação espacial surge da busca por um método de avaliação estatística do nível de dependência
espacial dos dados. A medida mais famosa da auto-correlação espacial é o Índice de Moran, que é
uma extensão espacial ao Índice de Correlação linear de Pearson. (PARADIS, 2008) O Índice de
Moran, é uma medida global para a auto-correlação espacial entre o valor de uma variável para um
determinado elemento geográfico e a média ponderada dos vizinhos. O índice de Moran varia entre
0 e 1, sendo que dependendo do seu valor avalia-se as hipóteses possíveis para a presença da auto-
correlação espacial. A autocorrelação espacial medida pelo Índice de Moran é uma medida da
dependência espacial, e informa qual é a similaridade entre uma unidade geográfica e seus vizinhos
em relação a um determinado atributo.
(4)
A Hipótese Nula, é a não existência de auto-correlação espacial. Valores de uma variável num
determinado local não dependem dos valores dessa variável nas localidades vizinhas. Aleatoriedade
espacial: se reordenássemos espacialmente os elementos e calculássemos o Índice de Moran ele
ainda teria significância? Nesse caso, o padrão espacial observado na distribuição de uma variável é
muito semelhante a qualquer outro padrão aleatório observável e o valor do índice de Moran é
próximo de zero.
As Hipóteses Alternativas são a presença de Autocorrelação Espacial Positiva e Negativa. No
primero caso os elementos geográficos mais próximos entre si apresentariam valores semelhantes
para a variável atributo, quando os valores semelhantes tendem a se agrupar no espaço Nesse caso,
os valores dos atributos de uma entidade espacial são é próximo do valor médio dos seus vizinhos.
Nesse caso, o valor do índice situa-se entre 0 e 1. Na Autocorrelação Espacial Negativa, o valor do
atributo de uma variável de uma localidade é diferente do valor dos seus vizinhos. Valor do índice
situa-se entre -1 e 0. O Diagrama de Moran por sua vez, representa a medida da associação linear
entre o valor de i e a média ponderada dos vizinhos. Ponderação realizada por critérios de distância
ou contigüidade. Dividindo os elementos espaciais em quatro quadrantes:
Clusters Espaciais (Agrupamentos espaciais)
ALTO/ALTO: Unidades com valores altos localizam-se próximas as unidades de
valores altos.
BAIXO/BAIXO: Unidades com valores baixos localizam-se próximas as unidades
de valores baixos.
Outliers Espaciais
ALTO/BAIXO: Unidades com valores altos próximas as unidades de valores baixos.
BAIXO/ALTO: Unidades com valores baixos próximas as unidades de valores altos.
A figura a seguir mostra o diagrama de dispersão para o índice de Mora do IVFM, quando foi
encontrada a presença de autocorrelação espacial positiva, o que significa que na média os valores
dos índices numa localidade encontram-se em patamares próximos aos da média dos seus vizinhos.
n
i
i
n
i
n
j
jiij
xx
xxxxw
SO
nI
1
2
1 1
)(
))((
n
i
n
j
ijwSO1 1
Figura 2
Diagrama de Moran - Índice de Vulnerabilidade Fiscal Municipal - 2005
A autocorrelação espacial medida pelo Índice de Moran é uma medida da dependência espacial
global, onde o nível de dependência espacial é sumarizado num único indicador.
Anselin (1997) propõe uma estatística da medida da associação espacial local, denominada
estatística LISA (Local Indicators of Spatial Association) que indica para cada observação a
extensão da significância dos agrupamentos espaciais de valores semelhantes em torno de uma
observação. A soma da estatística LISA para todas as observações é proporcional ao indicador
global de associação espacial. Mais formalmente a estatística LISA é sumarizada pela seguinte
função:
(5)
A estatística para uma variável y, observada no elemento geográfico i é uma função do valor da
variável estudada na localidade i em relação ao valor dos seus vizinhos j
(6)
A estatística LISA permite que se identifique espacialmente os clusters e outliers espaciais. No
caso estamos interessados nos municípios de maior vulnerabilidade econômica fiscal, que seriam o
clusters ALTO/ALTO e os outliers ALTO/BAIXO. O cluster ALTO/ALTO inclui os municípios
com um alto índice de vulnerabilidade fiscal municipal próximos a municípios com alto índice de
vulnerabilidade. Os outliers ALTO/BAIXO, por sua vez, consistem em municípios que apresar de
estarem localizados em regiões de baixa vulnerabilidade apresentaram elevado índice de
vulnerabilidade fiscal.
Podemos observar claramente a presença do cluster alto/alto, se estendendo a partir do Norte de
Minas Gerais, por toda a região Nordeste, além de outro agrupamento no Noroeste do Amazonas,
Norte do Pará e Sul do Amapá. Entre os agrupamentos de municípios de menor vulnerabilidade de
maior destaque encontram-se praticamente todos os municípios dos estados de Mato Grosso e São
Paulo
),( jii yyfL
j
jiji zwzLISA
Mapa 4
Clusters e Outliers espaciais - Índice de Vulnerabilidade Fiscal Municipal - 2005
Elaboração própria
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O processo de descentralização fiscal no Brasil a partir de 1988 resultou em municípios com
alta dependência econômica dos repasses do FPM. Essa situação combinada aos recentes
desdobramentos da crise financeira internacional de Setembro de 2008, resultou na queda da
arrecadação federal de IPI e Imposto de Renda, que impostos federais formadores do Fundo de
Participação dos Municípios. Essa queda na arrecadação federal implicará numa redução
proporcional nos repasses federais do FPM. O trabalho propõe um índice representativo da
vulnerabilidade econômico-fiscal municipal em relação aos repasses federais para identificação dos
municípios mais vulneráveis a queda nos repasses do FPM.
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