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CCOONNTTEENNIIDDOO

Página nro.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………………………………………………..1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA ........................................................................................................................................ 1

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA ..................................................................................................................................... 1

ALCANCE DE LA AUDITORÍA ...................................................................................................................................... 2

GENERALIDADES ACERCA DEL LOS SERVICIOS DE CAPACITACIÓN Y FORMACIÓN DEL INA ............................................. 2

METODOLOGÍA APLICADA ........................................................................................................................................ 3

2. RESULTADOS .................................................................................................................. 4

EFICIENCIA Y EFICACIA EN LA GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN Y FORMACIÓN QUE DESARROLLA EL INA ................................................................................................................................................................... 4

ANÁLISIS SEGÚN NIVEL DE CUALIFICACIÓN ............................................................................................................... 5

ANÁLISIS POR SUBSECTOR PRODUCTIVO ................................................................................................................. 9

ANÁLISIS DE COSTOS ............................................................................................................................................ 13

COBERTURA DE LA POBLACIÓN EN DESVENTAJA SOCIAL ......................................................................................... 15

DEFINICIÓN DE LA POBLACIÓN EN DESVENTAJA SOCIAL............................................................................................ 16

ANÁLISIS CON EL ÍNDICE DE DESARROLLO SOCIAL (IDS) ......................................................................................... 17

COBERTURA DEL INA EN ZONAS DE BAJO Y MUY BAJO DESARROLLO SOCIAL .......................................................... 18

RESULTADOS ALCANZADOS DE LAS METAS DEL INA ............................................................................................... 19

EFICACIA DE LA GESTIÓN DE DETERMINACIÓN DE NECESIDADES ............................................................................. 21

3. CONCLUSIONES ............................................................................................................. 24

4. DISPOSICIONES .............................................................................................................. 24

A LA JUNTA DIRECTIVA DEL INA ............................................................................................................................ 24

AL LICENCIADO ANTONIO LI PIÑAR, GERENTE GENERAL DEL INA, O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO .......... 25

ANEXOS ANEXO NRO. 1: INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE, PORCENTAJE DE CUMPLIMIENTO METAS PND 2011-2013..................................................................................................................................................................27 ANEXO NRO. 2: RESUMEN DE EVALUACIONES AL PLAN OPERATIVO ANUAL-GESTIÓN REGIONAL 2010-2012……...............28

ANEXO NRO. 3: COMPARACIÓN DE COMPETENCIAS, REQUISITOS Y PERFIL PROFESIONAL REQUERIDO PARA LOS ESTUDIOS DE

DETERMINACIÓN DE NECESIDADES…………………………………………………………………………………….....................29


ANEXO NRO. 4: VALORACIÓN DE OBSERVACIONES AL BORRADOR DE INFORME DE LA AUDITORÍA OPERATIVA SOBRE LA

GESTIÓN DEL INA EN LOS PROGRAMAS DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN QUE DESARROLLA……………………………….28

ILUSTRACIONES ILUSTRACIÓN 1: PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL INA…………………………………………………………………………...3

ILUSTRACIÓN 2: DISTRIBUCIÓN DE EGRESADOS SEGÚN NIVEL DE CUALIFICACIÓN, PERIODO 2010-2013………………........5

ILUSTRACIÓN 3: DISTRIBUCIÓN DE EGRESADOS SEGÚN NIVEL DE CUALIFICACIÓN POR AÑO, PERIODO 2010-2013…………………………………………………………………………………………………………………..6

ILUSTRACIÓN 4: EGRESADOS INA DE TÉCNICOS Y TÉCNICOS ESPECIALIZADOS POR AÑO, PERIODO 2010-2013…………………………………………………………………………………………………………………...7

ILUSTRACIÓN 5: SUBSECTORES CON MAYOR CANTIDAD DE MATRÍCULAS DE SCFP, PERIODO 2010-201………………………9

ILUSTRACIÓN 6: SUBSECTORES CON MAYOR CANTIDAD DE EGRESADOS, PERIODO 2010-2013………………………………..10

ILUSTRACIÓN 7: INDICADORES DE CONCENTRACIÓN DE MATRÍCULAS EN SCFP Y EGRESADOS DEL INA, PERIODO 2010-2013………………………………………………………………………………………………………………….11

ILUSTRACIÓN 8: INDICADOR DE INSERCIÓN EN EL MERCADO LABORAL, PERIODO 2011-2013…………………………………11

ILUSTRACIÓN 9: SUBSECTOR INFORMÁTICA E INFORMÁTICA Y COMUNICACIÓN: CANTIDAD DE EGRESADOS DE SCFP, PERIODO 2010-2013………………………………………………………………………………………………………….12

ILUSTRACIÓN 10: COMPARACIÓN DE LOS DIEZ PROGRAMAS CON MAYOR CANTIDAD DE EGRESADOS (TÉCNICOS) DEL INA CON CARRERAS TÉCNICAS DE MAYOR DEMANDA SEGÚN CINDE……………………………………………………….13

ILUSTRACIÓN 11: COSTO POR PERSONA EGRESADA SEGÚN SISTEMA DE ESTIMACIÓN DE COSTOS DE SCFP……………….14

ILUSTRACIÓN 12: PORCENTAJE DE VARIACIÓN REAL EN LOS COSTOS ESTIMADOS PERIODO 2010-2013……………………..15

ILUSTRACIÓN 13: POBLACIÓN EN DESVENTAJA SOCIAL……………………………………………………………………………16

ILUSTRACIÓN 14: GRUPO DE POBLACIÓN META DEL INA SEGÚNA POIA 2013………………………………………………….17

ILUSTRACIÓN 15: CLASIFICACIÓN POR DISTRITO 2013, SEGÚN IDS………………………………………………………………17

ILUSTRACIÓN 16: ESTUDIANTES EGRESDOS Y SERVICIOS SEGÚN IDS DISTRITAL, PERIODO 2010-2013…………………….18

ILUSTRACIÓN 17: PORCENTAJE DE CUMPLIMIENTO METAS PND 2011-2013…………………………………………………….20



RESUMEN EJECUTIVO ¿Qué examinamos? La Auditoría Operativa que origina el presente informe se realizó con el objetivo de evaluar la eficiencia y eficacia con que se están canalizando los recursos del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) en los programas de capacitación y formación que la institución desarrolla, de conformidad con los objetivos establecidos en su ley de creación. ¿Por qué es importante? El tema es de relevancia por cuanto el Instituto Nacional de Aprendizaje tiene como finalidad principal promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense, y para esos efectos dispuso de recursos presupuestarios por la suma ¢111.159,93 millones en el año 2013. Adicionalmente, la Contraloría General de la República, en ejercicio de sus potestades de fiscalización, ya efectuó un estudio general relacionado con el cumplimiento de sus funciones y objetivos institucionales, en particular las de promoción y desarrollo de la actividad de capacitación y formación profesional, por lo que resulta oportuno complementar dicha fiscalización con la presente auditoría operativa, referida a la eficiencia y eficacia en la ejecución de los citados programas.

¿Qué encontramos? Luego de concluida la presente auditoría, este Órgano Contralor determinó que la gestión de los programas de capacitación y formación no ha logrado la eficiencia y eficacia requerida en identificar, estructurar y satisfacer las necesidades del mercado nacional en los diferentes sectores productivos. La tendencia se refleja en la composición de egresados del INA, al graduar un 67.52% de “trabajador calificado”, y un 30% aproximadamente en Técnico y Técnico Especializado que se contrapone a la información que arrojan las demandas del mercado, las cuáles apuntan a que el país requiere de más técnicos y técnicos especializados, aunado a ese escenario, se constató que los egresados del INA en esos programas han disminuido un 15.21% durante el periodo 2010-2012, tendencia que se mantiene para el 2013. Así mismo, para los niveles de cualificación técnicos y técnicos especializados, los diez programas con mayor cantidad de egresados se comparan con la determinación de necesidades del mercado realizada por la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE) en función de la tendencia del tipo de recurso humano que necesitan las empresas de inversión extranjera, mostrando una brecha importante entre ambos. El total de costos estimados para esos diez programas durante el periodo 2010 – 31 de octubre 2013, es de ¢5.173.64 millones, además, de esos datos de costos, se determinaron variaciones reales importantes en cada uno de los costo estimados por egresado, siendo el programa de “Operarios de centros de acopio de materiales aprovechables” el que alcanza el porcentaje más alto con un 412%, seguido del programa “Manicurista-Pedicurista” con un 111%. En el nivel de subsector productivo, se constató que aproximadamente un 76% de los servicios matriculados se concentra en 10 de los 82 subsectores productivos con que cuenta el INA, reflejándose una concentración en pocos sectores y de lo cual, no se obtuvo evidencia de que esta concentración sea congruente con la demanda del mercado. Por otra parte, la institución cuenta con un indicador de


inserción en el mercado laboral de los sectores prioritarios, el cual muestra que el INA no ha cumplido la meta establecida durante el período 2011-2013, aspectos que pueden interferir en la adecuada distribución de la inversión pública. A su vez, se comprobó que un 97% de los egresados de los subsectores denominados “informática” e “informática y comunicación” corresponden a programas con temáticas básicas y de corte transversal, como es el caso de operante de cómputo y ofimática. Estos resultados no son consecuentes con las necesidades reales que tiene el país y las tendencias internacionales en materia de especialidades tecnológicas específicas como programación, telemática, electrónica, entre otras. Las situaciones anteriores obedecen a que la institución no cuenta con una estrategia articulada que le permita contar con una visión integral de las necesidades de capacitación y formación de todos los actores productivos del país, que fortalezca la gestión de los programas de formación y capacitación a través de los procesos de captura, procesamiento y análisis de la información, bajo un enfoque sistémico, dado que los procesos de investigación de mercado no logran la amplitud necesaria. Los mecanismos de recopilación de información en materia de necesidades de capacitación y formación no son suficientes para que se defina una oferta de servicios alineada en su totalidad con las necesidades que demandan los sectores productivos del país. En cuanto a la atención de la población en desventaja social, en cumplimiento de lo señalado por la Ley del INA de diseñar y ejecutar programas de capacitación y formación que tiendan a aumentar el ingreso familiar de los grupos de población de menores recursos, se determinó que las acciones desarrolladas por la institución no han sido suficientes para lograr un mayor alcance en la cobertura de esa población. Al respecto, se comprobó que 3 de cada 10 egresados proviene de zonas calificadas de bajo y muy bajo desarrollo social y que menos del 30% de los servicios se brindaron a estudiantes provenientes de esas zonas. Además, aproximadamente un 73% de los egresados provienen de las provincias de San José, Alajuela, Cartago y Heredia, y de ese porcentaje poco más de un 11% provienen de las zonas de bajo desarrollo y aproximadamente un 4% de zonas de muy bajo desarrollo social. En el análisis de la ejecución de metas institucionales por parte del INA, se establecieron oportunidades de mejora en el proceso de formulación de éstas, por cuanto se encontró que éstas no responden a la realidad institucional. El comportamiento de sobreejecución, que reflejan algunas de las metas institucionales, revisadas durante el período en estudio, reduce la posibilidad de considerar estas metas como una referencia razonable para la medición de la gestión en el INA. ¿Qué sigue? Con el propósito de concretar las oportunidades de mejora determinadas, se giraron disposiciones a la Junta Directiva y a la Gerencia General del Instituto Nacional de Aprendizaje, para que se formule, implemente y evalúe una estrategia que contemple las acciones a seguir en los procesos de captura, procesamiento y análisis de la información de manera que se logre la integralidad requerida de acuerdo con las necesidades de capacitación y formación a nivel de país; se establezca e implemente una política institucional en la que se defina la población en desventaja social, así como los mecanismos que se deben ejecutar para atenderla; se establezcan e implementen procedimientos para que la estimación de metas institucionales se ajusten a las mejores prácticas de planificación institucional y se implemente un marco orientador específico para los proyectos relacionados con los estudios de necesidades de formación y capacitación.



DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS ECONÓMICOS

INFORME DE LA AUDITORÍA OPERATIVA SOBRE LA GESTIÓN DEL INA EN LOS PROGRAMAS DE FORMACIÓN Y

CAPACITACIÓN QUE DESARROLLA

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. Esta auditoría es de relevancia por cuanto el Instituto de Nacional de Aprendizaje (INA) tiene como finalidad principal promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense. Y para ello ese Instituto contó con un financiamiento que ascendió a ¢111.159,93 millones para el año 2013 que proviene del 1,5% sobre el monto total de las planillas de salarios pagadas mensualmente por los patronos particulares de todos los sectores económicos cuando ocupen en forma permanente por lo menos a cinco trabajadores.

1.2. Además, la Contraloría General de la República, en ejercicio de sus potestades de fiscalización, ya había efectuado un estudio general relacionado con el cumplimiento de sus funciones y objetivos institucionales, en particular las de promoción y desarrollo de la actividad de capacitación y formación profesional, por lo que resulta oportuno complementar dicha fiscalización con la presente auditoría operativa, referida a la eficiencia y eficacia en la ejecución de esos programas.

1.3. El estudio se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a esta Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, y los artículos 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica, la Ley 7428.

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.4. Evaluar la eficiencia y eficacia de los programas de capacitación y formación que desarrolla el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), de conformidad con los objetivos establecidos en su ley de creación. Para lo anterior se ha propuesto:

a) Determinar la eficacia en los mecanismos de captura, análisis e implementación de la información obtenida por el INA como insumo de sus programas de formación y capacitación.

2


b) Analizar los resultados de la gestión del INA, en función de la eficiencia y eficacia de las acciones llevadas a cabo en cumplimiento de los objetivos relacionados con la ejecución de los programas de formación y capacitación.

ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.5. El estudio abarcó las acciones desarrolladas por el INA, en relación con la gestión desarrollada en los programas de capacitación y formación, así como los relacionados con el alcance de los servicios y la distribución de recursos.

1.6. Se llevó a cabo de conformidad con lo establecido en las Normas de Control Interno para el Sector Público, el Manual General de Fiscalización Integral y el Manual sobre Normas Generales de Auditoría para el Sector Público.

1.7. Las pruebas de auditoria se desarrollaron utilizando como criterios de evaluación la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje INA No. 6868, reglamento y sus reformas, el Plan Nacional de Desarrollo vigente, Planes Estratégicos y Planes Operativos del INA (POIA) para los años 2010-2013, Ley General de Control Interno, y demás normativa interna y externa según las circunstancias.

GENERALIDADES ACERCA DEL LOS SERVICIOS DE CAPACITACIÓN Y FORMACIÓN DEL INA

1.8. La gestión de los programas de capacitación y formación, es la actividad sustantiva del INA. Dicha actividad se origina del artículo 2 de su Ley de Creación Nro. 6868 del 06 de mayo de 1983, el cual le otorga la potestad de promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía.

1.9. Por su parte, el artículo 3, de la citada Ley, en sus incisos b) y e) establece que para lograr sus fines el Instituto tendrá entre sus atribuciones, diseñar y ejecutar programas de capacitación y formación profesional, en todas sus modalidades, tanto para futuros trabajadores y trabajadores por cuenta propia, como para personas empleadas, subempleadas o desempleadas; además, diseñar y ejecutar programas de capacitación y formación profesional, que tiendan a aumentar el ingreso familiar de los grupos de población de menores recursos.

1.10. En el organigrama del INA destaca la Subgerencia Técnica que es la encargada de dirigir la gestión de los programas de formación y capacitación. A su vez, para la ejecución de los servicios la institución cuenta con tres Gestiones denominadas Gestión del Sistema Nacional de Formación a quien pertenecen las Unidades de Acreditación, Articulación, Centros Colaboradores y Certificación, la Gestión de Formación y Servicios Tecnológicos, de la cual dependen 12 Núcleos de Formación y Servicios Tecnológicos y la Unidad Didáctica Pedagógica y la Gestión Regional, la cual tiene a cargo nueve Unidades Regionales y la Unidad de Servicios al Usuario.

1.11. En cuanto a la estructura programática diseñada por el INA para administrar los recursos destinados para cumplir con los fines señalados, se tiene que el programa sustantivo es el programa 1, denominado “Servicios de Capacitación y Formación Profesional”. A este programa le corresponde la generación de los productos finales institucionales, sea lo relacionado con la oferta y ejecución de los Servicios de Capacitación y Formación Profesional mediante los cuales las personas adquirirán las competencias laborales y requeridas en las diferentes actividades económicas, en las que se desempeñan en la actualidad o a futuro. Dicho programa lo conforman

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dos subprogramas denominados “Desarrollo de los Servicios de Capacitación y Formación Profesional” y “Prestación de los Servicios de Capacitación y Formación Profesional”.

1.12. De acuerdo a los Planes Operativos Institucionales Anuales (POIA), de los años 2010 al 2013, el citado programa alcanzó un porcentaje de un 76% en promedio (anual) del presupuesto total del INA, el restante 24% correspondió al programa de apoyo administrativo.

1.13. Respecto a la estructura programática y los indicadores que utiliza el INA, se tiene definido el siguiente enfoque, a partir de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo, tal como se muestra en la siguiente figura:

Ilustración 1 Planificación Estratégica del INA

Fuente: Elaboración CGR con base en documentos del INA

METODOLOGÍA APLICADA

1.14. El estudio se realizó de conformidad con la metodología de la auditoría operativa atendiendo en lo aplicable, el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, el Manual General de Fiscalización Integral (MAGEFI), el Procedimiento de Auditoría y demás normativa atinente.

1.15. Para efectos del presente estudio, se requirió la realización de entrevistas, confirmaciones, comprobaciones, análisis documentales y estadísticos, pruebas analíticas con la ayuda de software de análisis de datos, y la correspondiente comunicación de los resultados.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.16. Los resultados de la auditoría se expusieron verbalmente el día 14 de noviembre de 2014 en la sala de reuniones de la Presidencia Ejecutiva en el INA, en la cual se encontraban presentes los siguientes funcionarios del INA: Lic. Minor Rodríguez Rodríguez, Presidente Ejecutivo, Msc. José Antonio Li Pinar, Gerente General, Licda. Rita Mora Bustamante, Auditora Interna, Licda. Ileana Leandro Gómez, Subgerente Técnica, Lic. Roberto Mora Rodríguez, Jefe de Unidad de Planificación y Evaluación, Licda. Leda Flores Aguilar, Encargada del Proceso de Planeamiento Estratégico, Ing. Rolando Morales Aguilera, Gestor Regional, Ing Durman Esquivel Esquivel, Subgerente Administrativo, y otros funcionarios del INA.

1.17. El borrador del presente informe se entregó el 14 de noviembre de 2014 en la Presidencia Ejecutiva, con el oficio DFOE-EC-0699 (12225), con el propósito de que en un plazo de cinco días hábiles formularan y remitieran a la Gerencia del Área de Fiscalización de Servicios Económicos, las observaciones que estimaran pertinentes sobre el contenido de dicho documento. Posteriormente, a solicitud de la Administración, esta Contraloría General amplió

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el plazo concedido para la remisión de las citadas observaciones hasta el día 28 de noviembre de 2014.

1.18. Mediante oficio No.PE-1249-2014 de fecha 1 de diciembre 2014, la institución remitió las observaciones sobre el contenido del borrador informe. Lo resuelto sobre los planteamientos efectuados en dicho oficio se considera en el Anexo No. 4 de este documento.

1.19. Debemos indicar que la numeración de los párrafos consignada en dicho borrador de informe, se ha procedido a modificar en el presente documento, a partir del capítulo de Resultados, con el propósito de que ésta se presentara correctamente. Lo anterior, manteniéndo el contenido exacto de cada uno de los párrafos.

2. RESULTADOS

EFICIENCIA Y EFICACIA EN LA GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN Y FORMACIÓN

QUE DESARROLLA EL INA

2.1 El estudio efectuado por esta Contraloría General determinó que la gestión efectuada por el INA en los programas de formación y capacitación no han logrado la eficiencia y eficacia requeridas, dado que de acuerdo con los resultados obtenidos en los análisis efectuados, su oferta académica no ha alcanzado ajustarse a las necesidades del país en los diferentes sectores productivos.

2.2 Sobre este particular, el artículo 2 de la Ley Nro. 6868 del 06 de mayo de 1983, establece lo siguiente: el Instituto Nacional de Aprendizaje tendrá como finalidad principal promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense.

2.3 Por su parte, el inciso b) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República señala textualmente lo siguiente: “b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley”.

2.4 Asimismo, en el Plan Estratégico Institucional 2011 – 2016, contempla el punto denominado “Satisfacción de la población meta con respecto a los servicios”, donde se establece literalmente lo siguiente:

“La satisfacción de la población meta está referida a que tanto empresas, organizaciones, u otros gremios, así como personas que reciben un servicio de capacitación o formación profesional del INA, logren, incrementar los conocimientos técnicos o destrezas para desempeñar un oficio, la posibilidad de inserción al mercado laboral, incrementar la producción o productividad de las empresas u organizaciones. En resumen, que la formación o capacitación recibida contribuya a mejorar las condiciones de vida de la población meta.”

2.5 Como se puede apreciar, la normativa que regula a la institución provee los argumentos jurídicos necesarios para que el INA impulse el desarrollo económico y contribuya a mejorar las condiciones de vida de la población, en todos los sectores de la economía, a través de los programas de

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capacitación y formación que ejecuta; sin embargo, para atender su giro de negocio debe monitorear las tendencias del mercado mediante una visión integral que le permita adecuar la currícula a la demanda como lo propone en su plan estratégico.

2.6 Las razones por las cuales se presenta esta debilidad, se debe a que el INA no cuenta con una estrategia que articule los procesos de captura, procesamiento y análisis de la información, bajo un enfoque sistémico, dado que los procesos de investigación de mercado no logran la amplitud necesaria, que le permita contar con una visión integral de las necesidades de capacitación y formación de todos los actores productivos del país e incluso se limita a la información que suministren las empresas que se encuesten y la información que se reciba de otras fuentes, tales como los estudios que realizan los Núcleos y las Unidades Regionales, sin embargo; el proceso de consolidación de la información para obtener la visión país, está circunscrita, según criterio de la Administración, a la unificación de las bases de datos o los cuadros de salida, aspecto que refleja que ese esfuerzo se refiere a una parte de la información que se requiere para obtener un panorama global que responda a las exigencias de los sectores involucrados.

2.7 Otra de las razones que limitan la oferta académica del INA, es el efecto de contar con personal docente de planta destinado a áreas específicas pero ya definidas, lo cual limita la capacidad de ajustarse a los cambios según las demandas de mercado y los requerimientos de puestos de trabajo.

2.8 Esta debilidad ha venido impactando en la estrategia institucional, por cuanto a la fecha la oferta curricular satisface parcialmente el mercado, lo cual reduce su aporte como impulsor de desarrollo económico y su contribución al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense.

2.9 Además, el desajuste que se refleja en su oferta de servicios tiene un efecto directo en la realidad que muestra la planificación estratégica organizacional, en aspectos relacionados con la eficiencia en la distribución de servicios y de recursos, en la eficacia de la administración curricular, en la administración del potencial humano, en los planes de inversión, entre otros.

2.10 Con el propósito de evaluar la eficiencia y eficacia lograda por el INA, en la prestación de los servicios de formación y capacitación, esta Contraloría General procedió a realizar la evaluación de la gestión de esos servicios, utilizando indicadores integrados, con apoyo de un software para análisis de datos, con base en la información correspondiente a los estudiantes egresados y las personas que cursaron Módulos Certificables, Módulos de Programas (o Programas) y Asistencias Técnicas, durante el período del 01 de enero del 2010 y el 31 de Octubre 2013.

2.11 A continuación se comentan en detalle estos resultados.

ANÁLISIS SEGÚN NIVEL DE CUALIFICACIÓN

2.12 De acuerdo con los datos recopilados, los egresados de programas de capacitación y formación profesional, suman un total de 126.697 durante el periodo en análisis, para los cuales se tiene la

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siguiente distribución considerando los niveles de cualificación establecidos en el Modelo Curricular1, para la formación profesional del INA:

Ilustración 2 Distribución de Egresados según Nivel de Cualificación

Periodo 2010-2013*

Fuente: Elaboración CGR, análisis de datos con información INA (31 de Octubre 2013)

2.13 Como se puede observar, un 67.52% de los egresados del INA corresponde a Trabajador Calificado,

mientras que, un 30% aproximadamente corresponde a Técnico y Técnico Especializado, niveles que se definen en el Modelo Curricular de la siguiente manera:

Nivel I: Personal Trabajador Calificado -Persona cuyas competencias le permiten ejecutar procesos técnicos y en sus labores requiere de frecuente instrucción y supervisión.

Nivel II: Personal Técnico -Persona cuyas competencias le permiten ejecutar procesos técnicos, resolver problemas y en sus labores requiere poca o ninguna instrucción y supervisión.

Nivel III. Personal Técnico Especializado -Persona cuyas competencias le permiten diseñar y ejecutar procesos con un alto grado de especialización técnica, así como para instruir, dirigir o mejorar procesos productivos. (El subrayado no es del original)

2.14 A continuación se presenta un detalle de esta distribución de egresados según nivel de cualificación, para cada uno de los años del período en estudio:

1 Modelo curricular para la formación profesional en el INA, Julio 2008.

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Ilustración 3 Distribución de Egresados según Nivel de Cualificación por año

Periodo 2010-2013*

Fuente: Elaboración CGR, análisis de datos con información INA (* 31 de Octubre 2013) 2.15 El gráfico muestra cómo, de acuerdo con la composición de los egresados para cada año, el

porcentaje con nivel de cualificación de Trabajador Calificado, ha aumentado, no así para el caso de los Técnicos Especializados, los cuales han disminuido pasando de una representación de un 5.69% en el 2011 a un 5.10% en el 2012. Para el caso de los técnicos se nota un aumento para el 2011 y una disminución para el 2012 en relación con el año anterior. Se debe considerar que para el 2013 se tiene un corte al 31 de octubre, razón por lo cual no se debe realizar la comparación anual, sin embargo, sí se evidencia la tendencia a mantener un 70% aproximadamente de porcentaje de egresados con Trabajador calificado.

2.16 A continuación se muestra la cantidad de egresados por año con nivel de cualificación Técnico y Técnico Especializado en términos absolutos y los porcentajes de variación respectivos:

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Ilustración 4 Egresados INA de Técnicos y Técnicos Especializados por año

Período 2010-2013* (Porcentajes de variación)

Fuente: Elaboración CGR, análisis de datos con información INA (* 31 de Octubre 2013)

2.17 Con los datos utilizados para la elaboración del gráfico, se determina que durante el periodo 2010-2012, el total de técnicos y técnicos especializados egresados del INA ha disminuido un 15.21% pasando de 11.880 egresados en el 2010 a 10.073 en el 2012, tendencia que se mantiene para el 2013.

2.18 Esta tendencia se contrapone a la información que arrojan las demandas del mercado, las cuáles apuntan a que el país requiere de técnicos, información que ha sido obtenida de los reportajes de

prensa, aportes de las Cámaras2 y por estudios propios del INA

3, así mismo en el Tercer Informe Estado de la Educación, en relación con la demanda de técnicos en el país se indica lo siguiente4:

La Encuesta de recursos humanos, realizada por CINDE entre las empresas de capital externo, estimó que entre 2010 y 2013 la demanda de técnicos crecería en promedio un 30% con respecto al cuatrienio anterior, generando aproximadamente 34.000 nuevos puestos de trabajo, de los cuales casi 15.000 serían para personas con algún grado de educación técnica (Cinde, 2008).

2.19 En línea con la demanda de técnicos en el mercado según los datos de CINDE, el INA no solo no ha crecido mínimo a la tasa estimada por dicha Coalición, sino que la cantidad de egresados durante

2 Entrevista con la Unión Costarricense Cámaras UCCAEP del 25 de noviembre del 2013. Entrevista con la Cámara

de Industrias CICR del 12 de diciembre del 2013. Entrevista con la Cámara de Tecnologías de Información y Comunicación CAMTIC del 21 de noviembre del 2013.

3 Estudio denominado “Aumento de técnicos y técnicos especializados en la Ciudad Tecnológica Mario Echandi Jiménez”, emitido por la Unidad Regional Central Occidental en noviembre 2013.

4 Programa Estado de la Nación. 2011. Tercer informe Estado de la Educación. San José, Programa Estado de la Nación.

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el período de análisis disminuyó, situación que limita el cumplimiento del objetivo para el cual ha sido creada la institución y reduce su contribución al desarrollo del país.

ANÁLISIS POR SUBSECTOR PRODUCTIVO

2.20 En lo que respecta al análisis según el subsector productivo5, tanto en las matriculas como en los egresados se muestra que un porcentaje alto se concentra en 10 de estos subsectores, no obstante esta Contraloría General no obtuvo evidencia de que esta concentración sea congruente con las tendencias y necesidades del mercado.

2.21 En cuanto a los servicios matriculados se obtuvo que un 76.1% se concentra en 10 de los 82

subsectores productivos6 es decir, en un 12.20% de estos. Adicionalmente, un 62.5% de las

matrículas corresponden a cinco subsectores específicos a saber, elaboración de productos alimenticios, informática y comunicación, idiomas, administración e informática. A continuación se presenta el detalle de estos subsectores:

Ilustración 5 Subsectores con mayor cantidad de Matrículas de SCFP

Periodo 2010-2013

SUBSECTOR PORCENTAJE

DE MATRÍCULAS

ELABORACION DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS 18,60%

INFORMATICA Y COMUNICACIÓN 16,60%

IDIOMAS 10,20%

ADMINISTRACION 9,10%

INFORMATICA 8,00%

GASTRONOMIA 4,10%

PREPARACION Y MANIPULACION DE ALIMENTOS 2,60%

PRODUCCION Y SALUD OCUPACIONAL 2,50%

GESTION DE LA PRODUCCION AGROPECUARIA 2,30%

AGRICULTURA 2,10%

% TOTAL 76,10%

Fuente: Elaboración CGR, según datos del Instituto Nacional de Aprendizaje

5 Agrupación de áreas funcionales que tienen afinidad entre sí, ya sea por el tipo de insumos por transformar, el

proceso por desarrollar, los productos por obtener o el servicio por brindar” Anuario INA en Cifras 2012.

6 Subsectores productivos para los servicios matriculados durante el período en estudio: 01 de enero 2010 al 31 de octubre 2013

10


2.22 En relación con los egresados, se determinó que un 72.46% de estos corresponde a 10 de los 80

subsectores productivos7, concentrando un 58.97% de egresados en cinco subsectores:

Informática y Comunicación, Informática, Idiomas, Administración y Elaboración de Productos Alimenticios, tal como se muestra a continuación:

Ilustración 6 Subsectores con mayor cantidad de Egresados

Periodo 2010-2013

SUBSECTOR PORCENTAJE

DE EGRESADOS

INFORMATICA Y COMUNICACIÓN 23,52%

INFORMATICA 15,77%

IDIOMAS 8,70%

ADMINISTRACION 7,05%

ELABORACION DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS 3,93%

CONFECCION DE PRODUCTOS TEXTILES 3,31%

GASTRONOMIA 3,24%

ARTESANIAS 2,90%

SALUD Y BIENESTAR 2,03%

PRODUCCION Y SALUD OCUPACIONAL 2,01%

% TOTAL 72,46%

Fuente: Elaboración CGR, según datos del INA

2.23 Esta Contraloría General también evidenció esta concentración mediante la aplicación de dos

indicadores económicos de concentración de mercado, como son el coeficiente de GINI y coeficiente HHI, los cuales muestran que hay altos niveles de concentración, el primero de ellos (coeficiente de GINI), es un parámetro que ronda los valores de 0 a 1, donde 0 es concentración mínima y 1 por su parte concentración máxima. Para el periodo en estudio, dicho coeficiente en promedio estuvo en 0.78 y 0.77, para servicios matriculados y para egresados, respectivamente. Este indicador evidencia una tendencia alta a concentrar las matrículas y los egresados en pocos subsectores productivos.

2.24 De forma complementaria el coeficiente HHI en promedio presentó valores de 6565,30 y 6165,59, niveles muy altos para un parámetro que en condiciones normales o moderadas de concentración presenta cifras menores a 1800. A continuación se presenta el detalle de los indicadores:

7 Subsectores productivos para los egresados del período en estudio: 01 de enero 2010 al 31 de octubre 2013

11


Ilustración 7 Indicadores de Concentración de Matriculas en SCFP y Egresados del INA

Periodo 2010-2013

2010 2011 2012 20138 Promedio

Matrículas GINI 0,75 0,82 0,78 0,75 0,78

HHI 5106,31 6692,70 6986,23 7475,97 6565,30

Egresados GINI 0,74 0,78 0,80 0,75 0,77

HHI 5249,06 5957,89 6955,72 6499,67 6165,59


2.25 Aunado a esta concentración de egresados y matrículas en subsectores para los cuales no se obtuvo evidencia de que exista una alineación con la demanda del país, el INA cuenta con un indicador de inserción en el mercado laboral en área afín de los sectores productivos de mayor demanda o prioritarios, así establecido en su Plan Operativo Institucional (POI). A continuación se muestra el resultado del indicador según la evaluación del POI, en el que se muestra que la meta no se cumplió en ninguno de los años y el porcentaje de cumplimiento promedio es de un 54%:

Ilustración 8 Indicador de Inserción en el Mercado Laboral

Período 2011-2013

POI INDICADOR META RESULTADO% DE

CUMPLIMIENTO

2011

Porcentaje de total de técnicos egresados de los programas de formación

que aseguran su inserción en el mercado laboral en su área de

formación, en las áreas técnicas de los sectores productivos de mayor

demanda o prioritarios, en el primer año, después de la graduación.

60% 32,7% 54,5%

2012

Porcentaje de personas egresadas de los programas de formación que

aseguran su inserción en el mercado laboral en su área de formación en

las áreas técnicas de mayor demanda o prioritarias, en el primer año,

después de la graduación.

62% 35,7% 57,6%

2013

Porcentaje de personas egresadas de los programas de formación que

aseguran su inserción en el mercado laboral en su área de formación en

las áreas técnicas de mayor demanda o prioritarias, en los seis meses

después de la graduación.

64% 32,1% 50,2%


2.26 Por otro lado, al considerar que el porcentaje de egresados de los subsectores de Informática e Informática y Comunicación corresponde a un 39.29% y que son áreas prioritarias de atención9, se

8 Cifras con corte al 31 de octubre del 2013

12


realizó el análisis más específico para estos subsectores, en el cual se determina que un 97.5% de los egresados corresponden a programas con temáticas básicas y de corte transversal como es el caso de Operante de Cómputo y Ofimática de acuerdo con lo considerado por el INA10, a continuación se presenta la distribución de estos egresados, de los cuales el 76.23% corresponde a Trabajador Calificado:

Ilustración 9 Subsector Informática e Informática y Comunicación: cantidad de Egresados de SCFP

Periodo 2010-2013

PROGRAMA PORCENTAJE CUALIFICACIÓN

MANEJO DE APLICACIONES OFFICE 12,26% TRABAJADOR CALIFICADO

OPERADOR(A) DE APLICACIONES OFIMÁTICAS 10,66% TRABAJADOR CALIFICADO

OPERADOR/A DE EQUIPO DE COMPUTO 53,31% TRABAJADOR CALIFICADO

TECNICO/A OPERADOR/A DE EQUIPO DE COMPUTO 21,72% TÉCNICO

TOTAL 97,95%


2.27 En relación con la naturaleza de estos programas de los subsectores de informática, el Estado de la

Educación, señala que: “Estos nuevos programas no son una carrera técnica, sino un complemento a la formación profesional”.11 Por su parte, en opinión de la Cámara Costarricense de Tecnologías de Información y Comunicación (CAMTIC) 12 la curricula del INA está orientada a lo básico en el tema de las tecnologías de información y comunicación y que según estimación realizada por esa Cámara, existe en el país un faltante de 7000 técnicos anuales en tecnología digital.

2.28 La necesidad de especializar los programas de tecnologías de información, es señalada también en el documento del INA denominado: “Aumento de Técnicos y Técnicos Especializados en la Ciudad Tecnológica Mario Echandi Jiménez”, de Noviembre 2013, en el que se indica: “En tecnologías de información se requieren cada vez más técnicos en programación, administración de proyectos, diseño web, redes, soportes técnicos, animación digital, ventas de tecnología digital y desarrollos móviles (apps para tabletas y celulares)”.

2.29 En términos generales y como se indicó en párrafos anteriores, el porcentaje de egresados correspondiente a Técnicos y Técnicos Especializados del INA, para el periodo estudiado, es de un

9 Oficio PE-0644-2010 del 09 de junio 2010 de la Presidencia Ejecutiva 10 “Informe de medición del indicador del POI: Porcentaje de personas egresadas de los programas de formación

que aseguran su inserción en el mercado laboral en su área de formación en las áreas técnicas de mayor demanda o prioritarias, en los seis meses después de la graduación”.

11 Programa Estado de la Nación. 2011. Tercer informe Estado de la Educación. San José, Programa Estado de la Nación.

12 Entrevista con funcionarios de la Contraloría General, el Director Ejecutivo y Presidente de Junta Directiva de la Cámara de Tecnologías de Información y Comunicación (CAMTIC) del día 21 de noviembre 2013

13


30.83%, y para esos niveles de cualificación los diez programas con mayor cantidad de egresados son los que se muestran en el siguiente cuadro y se comparan con la determinación de necesidades del mercado realizada por la Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo (CINDE) en función de la tendencia del tipo de recurso humano que necesitan las empresas de inversión extranjera, mostrando una brecha importante entre ambos:

Ilustración 10 Comparación de los diez programas con mayor cantidad de egresados (técnicos) del INA con

Carreras Técnicas de Mayor Demanda según CINDE

Programas Técnicos y Técnicos Especializados con mayor cantidad

de Egresados INA

Periodo 2010-2013

Carreras Técnicas de Mayor Demanda según

Encuesta de Recursos Humanos CINDE, 2012

1 Técnico/a Operador/a de Equipo de cómputo 1 Inspectores de Calidad

2 Inglés conversacional para el sector comercial 2 Inyección de plásticos y moldeo

3 Asistente en Administración 3 Mecánica de precisión y mantenimiento industrial

4 Gestión de la Administrac ión MPYMES 4 Electromecánica y electrónica industrial

5 Ejecutivo/a especializado/a en inglés para centros de servicios 5 Contabilidad y finanzas

6 Asistente en Recursos Humanos 6 Diseño publicitario, animación digital

7 Bartender y salonero profesional 7 Redes y telemática

8 Formación de instructores 8 Desarrollo de software

9 Operario/a de centros de acopio de materiales aprovechables 9 Soporte técnico y electrónica

10 Manicurista-Pedicurista 10 Operador de centro de contacto bilingüe ó trilingüe Fuente: Elaboración CGR, según datos del INA y CINDE

2.30 Además, según la encuesta de Percepción empresarial de la UCCAEP desarrollada durante los años 2011, 2012 y 201313, en promedio 3 de cada 10 empresarios considera que la oferta académica del INA no responde a las necesidades reales de su sector productivo, además, en la encuesta del 2012 se indica que un 43% de los empresarios ni siquiera conoce la oferta curricular del INA.

2.31 Las repercusiones originadas por la debilidad comentada, han sido puntualizadas por los diferentes órganos externos como la Cámara de Industrias, la Unión de Cámaras, la Cámara de Tecnologías de Información, la Coalición Costarricense de iniciativas de desarrollo (CINDE), Estado de la Nación, medios de comunicación y por el propio INA, entre otros. En los estudios realizados por esas organizaciones se destacan faltantes importantes de técnicos en diferentes áreas, así como la necesidad de un fortalecimiento de la gestión integral del INA para cubrir las demandas del sector productivo.

ANÁLISIS DE COSTOS

2.32 Mediante oficio UPE-294-201414 del 21 de octubre del presente, se solicitó la información del costo por egresado de cada uno de los diez programas con mayor cantidad de egresados técnicos y técnicos especializados del INA, información que se complementó con el dato de la cantidad de

13 Encuesta trimestral de negocios UCCAEP.

14 Información tomada del Sistema de Estimación de Costos de Servicios de Capacitación y Formación Profesional.

14


egresados de esos programas para el periodo 2010 al 31 de octubre 2013. De acuerdo con dicha información, para ese período se determinó un costo total estimado de ¢5.173.64 millones. A continuación se muestra el detalle de los costos estimados por persona egresada de los programas en mención:

Ilustración 11 Costo por persona egresada según Sistema de Estimación de Costos de SCFP

2010 2011 2012 2013

Téncico (a) Operador (a) de Equipo de cómputo 135.420,50 198.863,63 229.524,53 207.952,91

Inglés conversacional para el sector comercial 276.664,07 467.090,64 530.002,18 546.004,08

Asistente en Administración 137.633,29 184.401,88 199.611,16 183.509,96

Gestión de la Administración Mipymes 137.633,29 184.401,88 199.611,16 183.509,96

Ejecutivo (a) especializado (a) en inglés para centros de servicios 276.664,07 467.090,64 530.002,18 546.004,08

Asistente en Recursos Humanos 137.633,29 184.401,88 199.611,16 183.509,96

Bartender y salone ro profesional 189.123,33 270.115,73 302.887,30 287.713,27

Formación de instructores 93.679,08 133.186,15 142.578,92 159.308,22

Operarios (a) de centros de acopio de materiales aprovechables 121.438,54 125.971,40 358.510,42 709.900,34

Manicurista - Pedicurista 245.258,81 457.969,72 512.340,04 591.261,84

Programa Técnico/a o Técnico/a Especializado/a Costo por persona egresada

Fuente: Sistema de Estimación de Costos, Informe de costeo de SCFP, año 2010-2013.

2.33 Se realizó el análisis respectivo considerando los costos calculados a precios constantes, los cuales eliminan los efectos que introducen las variaciones de los precios (tanto efectos deflacionarios como inflacionarios), utilizando como año base de referencia el 2010. Al respecto, considerando los cambios en precios constantes del 2010 al 2013, se determinaron variaciones reales importantes en cada uno de los costos por egresado, siendo el programa de “Operarios de centros de acopio de materiales aprovechables” el que alcanza el porcentaje más alto con un 412%, seguido del programa “Manicurista-Pedicurista” con un 111%. A continuación se muestran los porcentajes de variación real para cada uno de los programas:

15


Ilustración 12 Porcentaje de variación real en los costos estimados periodo 2010-2013

Fuente: Elaboración CGR, según datos del INA.

2.34 En relación con la brecha entre las carreras técnicas de las cuales se egresan más estudiantes del INA en comparación con las determinadas por CINDE según las necesidades del mercado, y al analizar el incremento de costos y los porcentajes de variación real del 2010 al 2013, se determina un detrimento en la eficacia y eficiencia de la institución para responder a la demanda del mercado.

COBERTURA DE LA POBLACIÓN EN DESVENTAJA SOCIAL

2.35 El análisis efectuado por esta Contraloría General relacionado con la cobertura alcanzada por el INA, respecto de la población calificada en desventaja social, permitió determinar que no existe uniformidad en la definición del concepto de “población en desventaja social”, además de que las acciones desarrolladas por la institución no han sido suficientes para lograr un mayor alcance en la

cobertura de esa población.

2.36 El Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 (PND) se fundamenta en cuatro ejes estratégicos: Bienestar Social, Seguridad Ciudadana y Paz Social, Ambiente y Ordenamiento Territorial, Competitividad e Innovación. Al respecto, el INA participa con metas concretas en dos de los ejes, a saber, Bienestar Social y Competitividad e Innovación, en los otros dos ejes si bien tiene participación no hay metas establecidas para el Instituto.

2.37 En concordancia con lo anterior, se debe considerar la finalidad antes comentada, establecida en el referido artículo 2 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje (Nro. 6868). A su vez, el artículo 3, inciso e), define como parte de las atribuciones del Instituto para lograr sus fines:

16


“Diseñar y ejecutar programas de capacitación y formación profesional, que tiendan a aumentar el ingreso familiar de los grupos de población de menores recursos”.

2.38 Como parte de los esfuerzos institucionales para dar cumplimiento a estos objetivos, en el Plan Operativo Institucional Anual de 2013 (POIA), se define como una de las prioridades institucionales la siguiente: “La población en desventaja social del país incrementará sus conocimientos y destrezas mediante los Servicios de Capacitación y Formación Profesional ampliando sus oportunidades de incorporarse al mercado de trabajo”.

DEFINICIÓN DE LA POBLACIÓN EN DESVENTAJA SOCIAL

2.39 Al respecto, la estructura orgánica del INA contempla la Unidad de Asesoría de Desarrollo Social (ADS), la cual es responsable de gestionar acciones de articulación y coordinación a nivel institucional e interinstitucional, para facilitar la incorporación de población en riesgo social y en condiciones de vulnerabilidad referidas al Instituto, en los Servicios de Capacitación y Formación Profesional (SCFP)15.

2.40 En cuanto a la definición de “Población en desventaja social”, se determinó que a pesar de que existen grupos poblacionales en común incluidos dentro de los distintos conceptos, se evidencian algunas diferencias por las mismas unidades internas del instituto, en el siguiente cuadro se resumen los criterios de la Asesoría de Desarrollo Social (ADS) 16, la Unidad de Planificación Institucional17 y lo indicado sobre el particular en el Plan Nacional Desarrollo (PND):

Ilustración 13 Población en Desventaja Social

Fuente: Elaboración CGR, con datos de ADS, UPE y PND

15 Informe de Gestión ADS, periodo 2013. Oficio ADS-21-2014, 4 de enero del 2014. 16 ADS-39-2014, 17 de febrero de 2014.

17 UPE-100-14, 21 de febrero, 2014.

ADS UPE PND

-Mujeres en condiciones de pobreza (niñas, jóvenes, adultas y jefas de hogar) -Personas adultas mayores -Indígenas -Adolescentes madres -Persona joven, niñez y adolescentes, -Migrantes, víctimas y testigos protegidos

- Becadas - Que recibieron servicios bajo la modalidad de formación personalizada - Mujeres referidas del INAMU - Participantes del Programa AVANCEMOS - Migrantes - Indígenas - Privadas de libertad - Con alguna discapacidad

- Mujeres - Jóvenes

- Indígenas - Personas con discapacidad

- Privados de libertad

17


ANÁLISIS CON EL ÍNDICE DE DESARROLLO SOCIAL (IDS)

2.41 Con el propósito de evaluar los alcances de la cobertura que está logrando el INA respecto de la población calificada en desventaja social, esta Contraloría General procedió a utilizar como parámetro para el análisis la aplicación del Índice de Desarrollo Social 2013 (IDS), herramienta que tal como lo que señala el MIDEPLAN18:

“… contribuirá a la asignación y reorientación de recursos del Estado costarricense, hacia las diferentes áreas geográficas del país; permitiendo apoyar la revisión, planificación y evaluación de proyectos y programas ejecutados en todas las áreas geográficas; además será referencia para la toma de decisiones tanto en el ámbito político como privado, avanzando en la democratización geográfica del desarrollo regional”.

2.42 Asimismo, el Índice de Desarrollo Social es una herramienta que permite priorizar los esfuerzos institucionales, para atender las zonas más rezagadas del país, las cuales forman parte de la población meta del INA, tal como se muestra a continuación:

Ilustración 14

Grupo de Población Meta del INA según POIA 2013

Población Características

Personas en condiciones de marginalidad,

social, económica y cultural

No satisfacen sus necesidades básicas Residentes en áreas marginales de zonas urbanas y rurales Bajo nivel de escolaridad Por lo general provienen del sector informal de la economía Requieren capacitación inicial o complementaria

Fuente: Elaboración CGR, con POIA 2013

2.43 El IDS se construye a partir de las posibilidades de la población a acceder y disfrutar de un conjunto de derechos básicos, agrupados en cuatro dimensiones: económica, participación electoral, salud y educativa, para lo cual se utilizan diferentes indicadores, clasifica las áreas de mayor y menor desarrollo relativo del país, para lo cual se utilizaron macro categorías de forma que los distritos se agrupan de la siguiente manera:

Ilustración 15 Clasificación por Distrito 2013, según IDS

Clasificación Máximo Mínimo

Mayor Desarrollo Relativo 100,0 72,5

Menor Desarrollo Relativo

a) Nivel Medio 72,4 58,0

b) Nivel bajo 57,9 43,9

c) Nivel muy bajo 43,8 0,0

Fuente: Cuadro 20 del IDS 2013, MIDEPLAN

18 Costa Rica Índice de Desarrollo Social 2013, Ministerio de Planificación y Política Económica, Setiembre 2013.

18


2.44 Esta clasificación se utilizó para realizar el análisis de la población egresada y matriculada en los servicios de capacitación y formación profesional que brindó el INA, durante el período del 01 de enero 2010 al 31 de octubre 2013. A continuación se presentan los principales resultados.

COBERTURA DEL INA EN ZONAS DE BAJO Y MUY BAJO DESARROLLO SOCIAL

2.45 Durante el periodo en estudio19, se egresaron de programas un total de 126.697 estudiantes y se brindaron 1.163.461 servicios a personas que cursaron Módulos Certificables, Módulos de Programas y Asistencias Técnicas20.

2.46 La evaluación desarrollada por esta Contraloría General se llevó a cabo considerando el distrito de procedencia del estudiante. Los resultados del análisis permitieron determinar que 3 de cada 10 egresados de programas de capacitación y formación profesional del INA provienen de zonas de bajo y muy bajo desarrollo social, aunado a ello se constató que 29,66% de los servicios se brindaron a estudiantes provenientes de dichas zonas.

2.47 Específicamente, respecto a la población de muy bajo desarrollo social atendida por el INA, según los datos obtenidos, asciende a un 5% aproximadamente, tanto para los egresados como para los servicios brindados por la institución, tal como lo muestra el siguiente gráfico:

Ilustración 16 Estudiantes egresados y servicios según IDS Distrital

Periodo 2010-2013

Fuente: Elaboración CGR, análisis de resultados IDS.

19 01 de Enero 2010 al 31 de Octubre 2013.

20 Según información suministrada mediante oficio GG-1673-2013, del 11 de diciembre 2013.

19


2.48 A su vez, en línea con lo anterior, se determinó que durante el periodo mencionado un 72.76% de los egresados son provenientes de las provincias de San José, Alajuela, Cartago y Heredia, dentro de las cuales un 11.97% provienen de las zonas de bajo desarrollo y un 4.11% de las zonas de muy bajo desarrollo social.

2.49 Las razones por las cuáles se presentan estos resultados, de acuerdo con las indagaciones de este Órgano Contralor, se debe a que el Instituto carece de una política orientada a la atención de la población en desventaja social, en la que considere tanto la población definida en esa misma política, así como las leyes y decretos que le refieren obligaciones a la institución, además de carecer de una estrategia articulada que contemple la atención de estas zonas, con metas acordes al mercado para ajustar los porcentajes de cobertura periódicamente, aumentando su grado de contribución al impulsar el desarrollo del país.

2.50 De acuerdo con los resultados obtenidos en el análisis las zonas de muy bajo y bajo desarrollo social, están siendo atendidas por el INA en porcentajes menores al 30%, esto a pesar de los esfuerzos realizados por la institución, en aras de dar cumplimiento a la legislación vinculante relacionada con la población en desventaja social referida por el Sector Social, en contraste las zonas más atendidas son las zonas que muestran un desarrollo social “medio” y “alto”. Estos resultados reducen la posibilidad del instituto a generar mayor contribución al desarrollo económico y por ende al mejoramiento de las condiciones de vida y de oportunidades de trabajo de los ciudadanos que forman parte del porcentaje sin acceso.

RESULTADOS ALCANZADOS DE LAS METAS DEL INA

2.51 En el análisis de la ejecución de metas institucionales por parte del INA, se determinaron oportunidades de mejora en el proceso de formulación de éstas, por cuanto se estableció que no responden a la realidad institucional, de ahí que las propuestas iniciales se alejan de los resultados alcanzados o bien son objeto de reformulación como consecuencia de las debilidades existentes en las actividades de formulación. Así por ejemplo, algunas de las metas propuestas se cumplen en más del 100%, inclusive se observan metas cumplidas en más de un 300%. Al respecto, es importante destacar que como parte de la planificación institucional, el INA incorpora metas relacionadas con dos de los ejes definidos en el PND, a saber, Bienestar Social y Competitividad e Innovación. En relación con el cumplimiento de estas metas, a continuación se presenta un cuadro resumen con el porcentaje de cumplimiento de estas metas para los años del 2011 al 2013 (ver el detalle en el Anexo Nro. 1 de este informe):

20


Ilustración 17 Porcentaje de cumplimiento metas PND

2011-2013

META 2011 2012 2013

1 0% 55% 97%

2 103% 99,60% 122%

3 123% 173% 95,8%

4 130% 88.7% 98,4%

5 103% 76,70% 83,1%

6 191% 159% 313,2%

7 40% 28% -

8 125% 124% 126%

9 111% 111% 127%

Fuente: Elaboración CGR, según datos INA

2.52 En el cuadro anterior se observa que 5 de las 9 metas programadas, es decir, un 55.6% presentaron niveles anuales de cumplimiento superiores al 100% al menos durante dos años, con cifras que van desde el 103% hasta un 313,2%, aunado a esto, aquellas metas que no presentan un nivel satisfactorio de cumplimiento (1 y 7), la primera fue modificada según la meta del PND y la meta 7 fue eliminada para el periodo 201321.

2.53 Según las evaluaciones de cumplimiento de metas realizadas por la UPE en la Gestión Regional, la cual “…es la encargada de mercadear y ejecutar los servicios de capacitación y formación profesional a nivel nacional”22 se presenta una sobreejecución de las metas, según se observa en el anexo 2 de este informe.

2.54 El principio técnico de planificación institucional, denominado “Previsión”, consiste en prever el futuro, para sopesar lo que se tiene y lo que se podría lograr (objetivos y metas), con fundamento en los indicadores que ofrezcan los diagnósticos previos, las necesidades y las circunstancias futuras a corto, mediano y largo plazo. Este principio conlleva que como parte de la planificación el establecimiento de las metas, debe considerar estos factores para que estas sean previsoras según los diagnósticos realizados.

2.55 En la Evaluación al Plan Operativo Anual Institucional POIA 2010, se señala que en estudios anteriores se determinó que las posibles causas de la sobreejecución de metas son las siguientes:

…algunas debilidades en materia de definición de indicadores y cálculo de proyecciones, prevalencia de indicadores de eficacia, no se definen prioridades sino que se observa la necesidad de señalar todo lo que se realiza en cada unidad: así como la no definición de

21 Oficio PE-1274-2012, del 09 de noviembre del 2012, suscrito por el Presidente Ejecutivo de ese entonces.

22 Evaluación al Plan Operativo Anual Institucional, POIA 2010.

21


estrategias de valoración de los cambios de escenarios, en los cuales se desenvuelve el instituto.

2.56 Por su parte, la Auditoría Interna del INA en su informe Nro. 47- 2012, denominado “Unidad Regional Brunca Administración y Ejecución de Servicios de Capacitación y Formación Profesional” señala:

De acuerdo a los resultados del estudio, se concluye que no hubo eficacia en la gestión realizada a nivel de metas y ejecución presupuestaria con un 72%. Dado los resultados alcanzados, los cuales tienden a la sobre ejecución de metas con porcentajes de un 195% hasta un 860.5% y pueden percibirse debilidades en el tema de la proyección, sea que están utilizando técnicas inadecuadas o no cuenten con la información adecuada para hacerlo.

2.57 Al respecto, la Unidad de Planificación y Evaluación del INA indicó23, que una de las razones por las cuales se presenta la sobreejecución de metas, es el ajuste que se realiza en marzo de cada año al Plan Operativo Institucional Anual, siendo esta fecha muy pronta para poder realizar ajustes a las metas del POIA, razón por la cual para este año se realizará un ajuste a ese plan en el segundo semestre24, en el que las unidades institucionales analizarán los resultados obtenidos en el primer semestre en relación con el cumplimiento de metas y otros elementos, con el objetivo de analizar su POIA y realizar los ajustes que considere necesarios.

2.58 Como consecuencia de lo anterior, el comportamiento de sobreejecución que reflejan algunas de las metas institucionales, revisadas durante el período en estudio, denotan debilidades en la planificación que impacta la eficacia institucional y reducen la posibilidad de considerar estas metas como una referencia razonable para la medición de la gestión en el INA.

EFICACIA DE LA GESTIÓN DE DETERMINACIÓN DE NECESIDADES

2.59 Esta Contraloría General procedió a efectuar una verificación del procedimiento utilizado por el INA en los estudios de demanda de necesidades que se encuentran llevando a cabo a partir del año 2011, y los que servirían de base (en principio) para la planificación de los servicios de capacitación y formación del período 2014. El desarrollo de esos estudios se delegó en las Unidades Regionales por instrucción de la Gerencia General de ese entonces.

2.60 Al respecto, se comprobó que la ejecución de los citados estudios no logró la eficacia requerida, debido a que estos no se concluyeron en los plazos previstos inicialmente, ya que se habían programado para concluirse en julio del año 201325, o sea en aproximadamente 27 meses, sin embargo; al 31 de enero del 2014, de las nueve regionales, solo se habían concluido 3 estudios, correspondientes a las Regionales Occidental, Huetar Norte y Brunca, por lo que de acuerdo con esos datos se obtiene una eficacia aproximada a un 25%, situación que ha impedido contar, en forma oportuna, con los resultados de los estudios, los cuáles servirán de base para la planificación de la oferta a partir del 2014.

23 Entrevista a la jefatura de la Unidad de Planificación y Evaluación del día 14 de marzo 2014.

24 UPE-119-14 del 18 de marzo del 2014.

25 Presentación de la propuesta de investigación –Gerencia General –UPE- Febrero de 2011.

22


2.61 Las debilidades comentadas contravienen lo establecido en el inciso b) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República, el cual señala textualmente lo siguiente: “b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley”.

2.62 Por su parte en la Norma de Control Interno para el Sector Público, específicamente la Nro. 4.5, se establece lo siguiente:

“El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben establecer actividades de control que orienten la ejecución eficiente y eficaz de la gestión institucional. Lo anterior, tomando en cuenta, fundamentalmente, el bloque de legalidad, la naturaleza de sus operaciones y los riesgos relevantes a los cuales puedan verse expuestas...”

2.63 El análisis de la documentación suministrada por la Gerencia General, y la documentación revisada de los archivos de las Unidades Regionales, refleja que las razones que originaron estas inconsistencias obedecen a debilidades en la planificación y control de la ejecución de los estudios desarrollados, ya que se presentaron debilidades en temas relacionados con la dirección de los estudios, su organización, la administración del recurso humano, capacitación, control, definición de los roles y responsabilidades, entre otros aspectos, algunos de los cuáles se comentan en detalle a continuación.

2.64 Asignación de estudios a las Unidades Regionales: La ejecución de los estudios se delegó en dichas Unidades, sin que se haya elaborado un análisis acerca de su capacidad de ejecución, aspecto que impacto en las operaciones de las citadas Unidades en cuanto al uso del recurso humano y la eficacia institucional para cumplir en el plazo establecido.

2.65 Perfil y experiencia de los equipos de investigación: No se llevó a cabo una valoración previa de las competencias y experiencia de los funcionarios que debían asignarse a los equipos de investigación. Ante esa omisión las Unidades Regionales nombraron los funcionarios que iban a participar de las investigaciones, por lo que ante las limitaciones de personal, dichas Unidades se orientaron a seleccionar a los funcionarios de planificación, sin que para ello fuera requisito la experiencia comprobada en investigación, inclusive se conoció de personal que no tenía el perfil de planificador, sino de otras profesiones.

2.66 Como dato adicional, en junio de 2013 se aclara a las Unidades Regionales que los integrantes de los equipos de investigación “no son sinónimos de equipos de planificación”26, cuando ya esos equipos habían sido nombrados desde el 4 de marzo del 2011, aspecto que refleja las inconsistencias que se presentan desde el inicio de los estudios por la ausencia de un proceso de definición previo.

2.67 Dirección y responsabilidad de los estudios: Los alcances de las responsabilidades en los estudios de necesidades no se establecieron formalmente, aspecto que ocasionó incertidumbre por parte de las Unidades Regionales, las cuáles mediante oficio DGR-DR-0021-2013, del 4 de julio del 2013, suscribieron una solicitud a la Gerencia General, con la finalidad de que se les indicara cuál era la

26 Oficio UPE-202-13 del 4 de junio del 2013.

23


instancia técnica a nivel institucional rectora de los equipos de investigación, sin embargo, en la respuesta se aclara que no existe una unidad rectora, sino que los Jefes de las Regionales “deben” ser los responsables de los estudios de sus regiones, sin embargo; no se nos suministró evidencia formal de la asignación de estas responsabilidades. Por otra parte, en el manual de organización y funciones del INA, vigente no se realizaron las modificaciones respectivas en cuanto a la responsabilidad de las Unidades Regionales en la ejecución de los estudios de investigación de necesidades.

2.68 Competencias y perfiles requeridos: Se presentan diferencias cuando se analizan los requisitos, perfiles y competencias solicitados por la Administración para los funcionarios asignados a los equipos de investigación en el INA y los requisitos y el perfil de los profesionales requeridos en los carteles de los contratos por servicios profesionales que se pusieron a disposición de las Unidades Regionales, que utilizarían en caso de que dichas Unidades tomaran la decisión de contratar dichos servicios. En el anexo 3 se observan las inconsistencias señaladas.

2.69 Bases de datos: Este fue uno de los aspectos que limitaron el avance de los estudios de necesidades, ya que las Unidades Regionales tenían que buscar la información que se requiere para obtener la muestra, sin embargo, se enfrentaron con la limitación de que las fuentes de información o las bases de datos no se encontraban actualizadas. De acuerdo con información recopilada en las Unidades Regionales, dicha información se solicitaba a las municipalidades, y otras fuentes, pero la depuración de la información requirió de mucho tiempo y esfuerzo. Esta debilidad se presenta debido a que al inicio de los estudios no se contó con la información necesaria, de tal forma que cuando los estudios de necesidades se ejecutaran este aspecto haya sido valorado por la Administración y se contara con las bases de datos ya depuradas. Mediante oficio Nro. PE-1249-2014, del 1 de diciembre del año en curso, suscrito por el Presidente Ejecutivo del INA, se informó a esta Contraloría General que la Unidad de Planificación y Evaluación había planteado a los equipos de investigación esta salvedad, para que la incluyeran dentro de la etapa de planificación.

2.70 Además de lo anterior, no se documentó adecuadamente su ejecución, toda vez que a pesar de que esta Contraloría General solicitó formalmente la planeación estratégica de dichos estudios, no se suministró evidencia, por ejemplo de los documentos de la planeación de los estudios, los planes de riesgo, cronogramas originales y sus ajustes, así como de los programas de capacitación específicos para el personal asignado a los estudios.

2.71 Como consecuencia de lo anterior, la planificación estratégica de la institución se vio afectada dado que el INA no contó con la información actualizada para diseñar la oferta curricular a partir del año 2014, y fundamentada en la información capturada por los estudios de necesidades, aspecto que puede considerarse perjudicial para la institución por cuanto prolonga la respuesta de la institución ante los requerimientos de los sectores productivos y podría enfrentarse el riesgo de que los recursos utilizados no se utilicen en las verdaderas necesidades en materia de capacitación y formación que ocupa el país y por ende reducen la posibilidad de convertirse en un impulsor de desarrollo.

24


3. CONCLUSIONES

3.1 La gestión del INA en la ejecución de los programas de capacitación y formación no ha logrado la eficiencia y eficacia requerida, dado que no cuenta a la fecha con una estrategia articulada tanto a lo interno como a lo externo de la institución, que le permita orientar la gestión de los programas de capacitación y formación hacia las necesidades del país, con un enfoque sistémico y con información integrada y actualizada sobre dichas necesidades.

3.2 Las debilidades que afectan la gestión que realiza el INA, deben tomarse como áreas de oportunidad, tomando en cuenta que su giro de negocio debe cambiar la dirección que ha tenido en los últimos 10 años, hacia un enfoque de mayor atención en los estudios de determinación de las necesidades en capacitación y formación y con una estrategia dirigida a mejorar su contribución al desarrollo del país, en temas de cualificación, cobertura y tendencias de mercado.

3.3 A pesar de que se espera que los resultados de los estudios de demanda se concluyan este año 2014, para esta Contraloría General no existe claridad sobre como logrará el INA integrar en sus análisis de datos, los resultados de cada Unidad Regional, obtenidos en momentos diferentes y en condiciones socioeconómicas desiguales, aspecto que debe considerar la institución en la respuesta de los sectores productivos.

4. DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

A LA JUNTA DIRECTIVA DEL INA

4.3 Emitir las instrucciones pertinentes al Gerente General, para que en un plazo máximo de 120 días hábiles, se formule una estrategia vinculada con los planes estratégicos institucionales, que permita que los programas de formación y capacitación del INA respondan a las necesidades del país en lo que corresponde a los servicios de capacitación y formación profesional; para ello se debe considerar, al menos, las acciones a seguir en los procesos de captura, procesamiento y análisis de la información, de manera que se logre la integralidad requerida a nivel de país, incluyendo para tal efecto, mejoras en la gestión de los recursos, las relaciones con los organismos externos, la identificación de las fuentes de información y la integración con los mecanismos de cobertura para las poblaciones de menores recursos. Dicha estrategia debe ser aprobada y oficializada en un plazo de 30 días hábiles posteriores a la recepción del documento en cuestión. Sobre el particular, se solicita remitir a esta Contraloría General, en un plazo de 10 días hábiles de

25


la sesión inmediata posterior a la recepción del presente informe, copia del acuerdo tomado por esa Junta Directiva en el cual consten las instrucciones giradas. Además, en un plazo máximo de 10 días hábiles posteriores a que se haya aprobado y oficializado la citada estrategia, remitir una certificación en donde conste dicha aprobación y oficialización. Dichos plazos rigen a partir de la sesión inmediata posterior a la recepción del presente informe. (Ver párrafos del 2.1 al 2.34 de este informe).

4.4 Emitir una política institucional para la atención de la población en desventaja social, en la que se defina dicha población, así como establecer los mecanismos para su implementación. Remitir, a esta Contraloría General, en un plazo de 10 días hábiles copia del acuerdo tomado por esa Junta Directiva en el cual consten las instrucciones giradas y los responsables de su cumplimiento. Además, en el plazo de 60 días hábiles remitir copia del acuerdo que acredite la emisión de la citada política y en un plazo adicional de 30 días hábiles una certificación que acredite su implementación. Dichos plazos rigen a partir de la sesión inmediata posterior a la recepción del presente informe. (Ver del párrafo 2.35 al 2.50 de este informe).

AL LICENCIADO ANTONIO LI PIÑAR, GERENTE GENERAL DEL INA, O A QUIEN EN SU LUGAR

OCUPE EL CARGO

4.5 Formular y poner en ejecución, en un plazo máximo de 120 días hábiles, una estrategia vinculada con los planes estratégicos institucionales, que permita que los programas de formación y capacitación del INA respondan a las necesidades del país en lo que corresponde a los servicios de capacitación y formación profesional, considerando para tal efecto los aspectos mínimos señalados en la disposición 4.3 de este informe, así como el plazo dispuesto para su aprobación. Dicha estrategia debe ser remitida a la Junta Directiva del INA para su aprobación y oficialización en un plazo de 10 días hábiles a partir de su formulación. Poner en ejecución dicha estrategia, en un plazo de 30 días hábiles posteriores a que se haya aprobado y oficializado la citada estrategia, por parte de la Junta Directiva. En un plazo de 10 días hábiles posterior a la implementación, remitir a esta Contraloría General, una certificación en donde conste la implementación de la misma. (Ver párrafos del 2.1 al 2.34 de este informe).

4.6 Elaborar un cronograma con las acciones a ejecutar para la formulación e implementación de la estrategia que se indica en la disposición 4.3 anterior, en el que se indiquen, además, los responsables y respectivos plazos. Sobre el particular, se solicita remitir a esta Contraloría General, en un plazo de 60 días hábiles a partir de la fecha de recibo del presente informe, una certificación que acredite la elaboración del citado cronograma, en cumplimiento de la presente disposición. Posteriormente, se debe remitir dos informes de avance sobre la implementación de la referida estrategia, el primero de éstos el 31 de agosto de 2015 y el segundo informe el 15 de diciembre de ese mismo año. Dichos plazo rigen a partir del recibo del presente informe. (Ver párrafos del 2.1 al 2.34 de este informe).

4.7 Diseñar y poner en ejecución un procedimiento que contenga las actividades y los criterios que servirán de base para la evaluación permanente de los resultados, tanto cualitativos y cuantitativos, obtenidos en la ejecución de la estrategia para la determinación de las necesidades de formación y capacitación a nivel de país. Sobre el particular, se solicita remitir a esta Contraloría General, en un plazo no mayor de 120 días hábiles, una certificación en la que se acredite el diseño de dicho procedimiento, y en un plazo de 120 días hábiles adicionales remitir una certificación que

26


acredite la puesta en ejecución del procedimiento, en cumplimiento de la presente disposición. Los citados plazos rigen a partir de la fecha de recibo del presente informe. (Ver párrafos del 2.1 al 2.34 de este informe).

4.8 Establecer y poner en ejecución las modificaciones pertinentes para que el procedimiento de formulación de las metas institucionales se ajuste a las mejores prácticas de planificación institucional, de tal forma que sean un parámetro razonable que oriente y permita la medición de la gestión de la entidad. Sobre el particular, se solicita remitir a esta Contraloría General, en un plazo máximo de 90 días hábiles, una certificación en la que se haga constar que el procedimiento de formulación de las metas fue ajustado conforme lo dispuesto y en el plazo de 30 días hábiles adicionales, certificación que acredite su puesta en ejecución. Los plazos citados rigen a partir de

la fecha de recepción del presente informe. (Ver del párrafo 2.51 al 2.58 de este informe)

4.9 Elaborar y poner en ejecución un marco orientador específico para los proyectos relacionados con los estudios de necesidades de formación y capacitación, el cual establezca como mínimo las políticas, las actividades correspondientes, la metodología, la estimación de los recursos, las modificaciones normativas, y demás aspectos que se consideren necesarios, con la finalidad de fortalecer la capacidad operativa de los ejecutores de dichos estudios y a su vez que cuenten con un proceso claro, uniforme y debidamente documentado. Sobre el particular, se solicita remitir a esta Contraloría General, en un plazo no mayor de 60 días hábiles, una certificación en la que se haga constar la elaboración del marco orientador específico para los proyectos relacionados con los estudios de necesidades de formación y capacitación, y en un plazo adicional de 30 días hábiles remitir certificación en la que se haga constar su puesta en ejecución. Dichos plazos rigen a partir de la fecha de recepción del presente informe. (Ver del párrafo 2.59 al 2.71 de este informe).

27


ANEXO Nro. 1

Instituto Nacional de Aprendizaje Porcentaje de cumplimiento metas PND

2011-2013

Metra Programada

% de

cumplimiento

de la meta

Metra Programada

% de

cumplimiento

de la meta

Metra Programada

% de

cumplimiento

de la meta

1

65% de la población matriculada en

el INA en desventaja social (mujeres,

jóvenes, indígenas,personas con

discapacidad y privados de libertad

(2) que reciben capacitación para

mejorar sus conocimientos y

destrezas y se incorporan al mercado

laboral un año después a su

graduación

0%

60% de la población matriculada en


jóvenes, indígenas, personas con


que reciben capacitación para




graduación.

54.8%

34 % de la población matriculada en


jóvenes, indígenas,personas con


que reciben capacitación para




graduación.

97%

2

Certificar el 100% de personas que

recibieron y aprobaron la

capacitación y formación profesional

mediante el uso de Tecnologías de la

Información (TIC´s).

103%

100% de personas certificadas que

recibieron y aprobaron capacitación

y formación profesional mediante el

uso de Tecnologías de Información,

respecto de lo programado.

(6220 personas certificadas).

99.6%

25% (6531) de personas certificadas

que recibieron y aprobaron la

capacitación y formación profesional

mediante el uso de Tecnologías de la

Información.

122%

3

Incrementar anualmente al menos un

10% de la acreditación y renovación

de los servicios de capacitación y

formación que prestan empresas

privadas.

123%

10% de incremento en la acreditación

y renovación de los servicios de

capacitación y formación que prestan

empresas privadas. (665

servicios).

173%

10% (732) de incremento de la

acreditación y renovación de los

servicios de capacitación y formación

que prestan empresas privadas.

96%

4

Crecimiento anual de un 5% en

personas matriculadas en formación

del INA que reciben los cursos en

Centros Colaboradores.

130%

5% de incremento en el número de

personas matriculadas en formación

del INA que se imparten en Centros

Colaboradores. (5950 personas

matriculadas).

88.7%

5% de incremento en personas

matriculadas en formación del INA

que reciben los cursos en Centros

Colaboradores(6248 matrículas).

98%

5

Crecimiento anual de un 5% en

personas trabajadoras certificadas

en competencias laborales.103%

5% de incremento en las

aprobaciones de pruebas por

competencias laborales. (9632

aprobaciones).

76.7%

5% de incremento en personas

trabajadoras certificadas en

competencias laborales. (10113)83%

6

100% de MIPYMES con servicios de

capacitación y formación, respecto de

lo programado.

191%



lo programado (1.088 MIPYMES).

159%



lo programado. (1142 MIPYMES).

313%

7

100% de personas microempresarias

con capacitación y formación,

respecto de lo programado.40%

100% de personas microempresarias

con capacitación y formación,

respecto de lo programado. (17.810

personas).

28.4%

8

Egresar 62,508 técnicos, para el

periodo 2011-2014, por competencias

en áreas de mayor demanda o

prioritarias a nivel

nacional,mediante programas de

capacitacion y formación

profesional.

125%







profesional.

124%







profesional.

126%

9

Capacitar a 26,596 personas en el

idioma inglés y otros idiomas dentro

del Programa Costa Rica Multil ingüe.111%







2010 2011 2012

Meta

Fuente: Elaboración CGR, según datos INA

28


ANEXO Nro. 2

Resumen de Evaluaciones al Plan Operativo Anual – Gestión Regional 2010-2012

INFORME CONCLUSIONES RECOMENDACIONES

Evaluación al Plan Operativo Anual

Institucional POIA 2010

Abril 2011

-En términos generales el cumplimiento de las metas de la Gestión Regional es de un 158.4%. Este nivel, permite observar que la planificación y programación establecida por la gestión en conjunto con las unidades regionales, facilitó el alcance de las mismas. -El promedio de cumplimiento de las metas de las unidades regionales fue de un 151,3%, en lo que se refiere a servicios ejecutados programas, módulos y asistencias técnicas).

-Valorar el tipo de metas en los cuales se obtuvo una sobre-ejecución, en aras de analizar posibles alternativas de tratamiento futuro. Así como aquellas que no se muestran retadoras o desafiantes, de cara al cambio institucional que se requiere. -Considerando que el cumplimiento de la Gestión Regional se sobre ejecutó en un 58,4%, en programas y módulos independientes, se recomienda revisar la metodología que se utiliza para establecer las metas del año siguiente.

Evaluación del Plan Operativo Institucional

Anual Gestión Regional

Enero 2012

-En las unidades regionales (en 5 de ellas), se presentan en su mayoría indicadores que superan porcentajes de cumplimiento en más de tres veces lo programado, pero a nivel general las regionales muestran porcentajes de sobre ejecución menores al 200%. -Los resultados alcanzados, no permiten dar una impresión general de la labor desarrollada por la Gestión, debido a que tenemos porcentajes de logro que excedieron lo previsto, incluso en más de dos o tres veces o más lo programado, así como resultados de 0% o bien inferiores al 50,0%.

Se recomienda a la gestión, definir parámetros que orienten la formulación de los valores metas correspondientes a los diferentes indicadores, en aras de evitar que se den distorsiones o discrepancias significativas en el planteamiento de éstos a nivel de cada unidad, ejemplo metas con valores muy bajos.

Evaluación al Plan Operativo Anual de la

Gestión Regional Año 2012

Enero 2013

-Dentro de las metas cumplidas se tienen un porcentaje importante de metas en las que no solo se logra obtener la cifra programada sino que son excedidas en porcentajes que van desde un 40 y un 3.650,0%. -La ejecución presupuestaria no es congruente con el cumplimiento general de las metas. Por cuanto el presupuesto se ejecutó en promedio en un 78,9% y se puede observar una alta sobre ejecución en algunas metas y en otras una subejecución. El porcentaje de metas que llegan a la cifra estimada es bajo.

Analizar los porcentajes de cumplimiento de las metas de modo tal que se implementen estrategias que permitan que éstos sean más acertados. Afín de planificar mejor el presupuesto requerido y los SCFP a ejecutar.

Fuente: Elaboración CGR, con datos INA, UPE

29


ANEXO Nro. 3

Comparación de competencias, requisitos y perfil profesional requerido para los estudios de determinación de necesidades

Información suministrada a las Unidades Regionales en presentación del proyecto febrero del 2012

Competencias de los(as) integrantes del equipo de investigación regional

Bachiller universitario o grado superior en carreras afines a las Ciencias Sociales y Económicas. Conocimiento en el proceso de investigación. Manejo de paquetes informáticos para el procesamiento de datos. Aptitud para el trabajo en equipo. Asertividad Habilidad para establecer relaciones de coordinación intra e interinstitucional. Capacidad de trabajo bajo supervisión.

Información del perfil requerido en justificación de solicitud de contratación de servicios y cartel para contratación directa de servicio de investigación de necesidades de capacitación.

Perfil requerido para la contratación de empresas y profesionales Años de experiencia Experiencia probada en los siguientes campos, planificación, administración y control de trabajo de campo, principalmente en trabajo social.

Mínimo tres años probada

Incorporado al Colegio de Ciencias Económicas.

Evaluaciones de impacto, realizaciones de estudios de mercado, de diagnósticos situacionales, estudios de opinión, evaluación de programas, proyectos sociales y económicos, estudios de detección de necesidades de capacitación,

Mínimo dos años probada

La empresa deberá contar con personal tales como: un profesional encargado de la investigación, un profesional en estadística, dos supervisores de campo y encuestadores que sean necesarios que deben cumplir requisitos mínimos de especificaciones.

Información solicitada, según reporte de códigos con descripción para compra por código de agrupación

Requisitos y perfiles del personal con el que deberá contar el contratista

Coordinador

Incorporado Colegio respectivo Mínimo grado de licenciatura, en estadística, planificación económica y social, economía y administración.

Experiencia mínimo 2 años certificada

Supervisores Mínimo bachillerato universitario en alguna de las carreras de ciencias sociales,

Dos años de experiencia en supervisión de encuestas de campo certificada

Encuestadores Mínimo bachiller en educación media

Un año de experiencia en realización de encuestas de campo certificada

Fuente: Elaboración CGR, con datos del INA

30


ANEXO Nro. 4

VALORACIÓN DE OBSERVACIONES AL BORRADOR DE INFORME DE LA AUDITORÍA OPERATIVA SOBRE LA

GESTIÓN DEL INA EN LOS PROGRAMAS DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN QUE DESARROLLA

Nro. Párrafos 2.4

Observaciones Administración

Que de acuerdo con lo indicado por la Unidad de Planificación y Evaluación en su oficio UPE-310-2014, se indica que la institución cuenta con una estrategia institucional para la determinación regional de las necesidades de capacitación y formación profesional. Dicha estrategia contó con objetivos definidos, actividades a realizar, alcances, responsabilidades definidas y la metodología, aspectos que fueron validados por todas las Unidades Regionales.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

La Administración manifestó que el INA estableció una estrategia, aspecto que no desconoce este Órgano Contralor. Al respecto, debe tenerse presente que lo que señala el Informe en el párrafo 2.4 es que el INA no cuenta con una Estrategia Institucional que articule los elementos que ahí se detallan, bajo un efoque sistémico y con una visión integral de las necesidades de capacitación y formación. Por lo tanto se mantiene la posición externada en el informe.

Nro. Párrafos Del 2.10 al 2.17


Que en el análisis según el nivel de calificación, el estudio hace referencia a datos relativos y no aporta la información de valores absolutos, lo cual no permite tener un panorama claro de los datos encontrados.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Sobre el particular, se aclara que los datos presentados en los párrafos indicados, provienen de los valores absolutos contenidos en las tablas del diccionario de datos, las cuales fueron remitidas mediante los oficios GG-1673-2013 y GG-38-2014 del 11/12/2013 y 15/01/2014, respectivamente. Así mismo, los oficios PADSI-164-2013 y PADSI-13-2014 del 09/12/2013 y 15/01/2014, respectivamente, indican literalmente: “Es importante acotar, que la información suministrada por la parte técnica sobre el SEMS y el SISER es copia fiel del contenido de las tablas de diccionario de datos dentro del lapso que se realizó la extracción de la misma…”. Por lo expuesto esta Contraloría General mantiene lo señalado en el referido borrador de informe, sobre el particular.

Nro. Párrafos 2.8


Se indica que el Órgano Contralor utilizó para el estudio, "indicadores integrados, con apoyo de un software para análisis de datos, con base en la información correspondiente a los estudiantes egresados y las personas que cursaron Módulos Certificables, Módulos

31


de Programas y Asistencias Técnicas". Es importante llamar la atención, ya que se hace indicación a "Módulos de programas". Ese término o tipo de servicio no existe en la oferta formativa de la institución, lo correcto es "Programas", sean de formación o capacitación.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

La CGR mantiene lo expuesto en el borrador del informe, en virtud de que la información suministrada por el INA para el análisis de datos fue remitida mediante los oficios PADSI-164-2013 y PADSI-13-2014 del 09/12/2013 y 15/01/2014, respectivamente, en los cuales se indica literalmente “Estos archivos corresponden a la información de las personas que cursaron Módulos Certificables, Módulos de Programas y Asistencias Técnicas”. Sin embargo se procede a incorporar a manera de aclaración el uso del concepto “programa”. Se aclara que, este aspecto conceptual no afecta el fondo de lo indicado en el informe, ni las cifras suministradas.

Nro. Párrafos 2.19 y 2.20


Se hace referencia a 82 Subsectores productivos, mientras que en el inciso 2.20 hace referencia a 80 Subsectores productivos. Cabe mencionar en este aspecto que la institución cuenta con una configuración de Sectores Productivos desde el año 2011, donde se visualizan, a partir de la definición de 3 sectores económicos, 12 sectores productivos, representados en los 12 Núcleos de Formación y la información se evidencia en la documentación adjunta.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se aclara que en el párrafo 2.19 se hace referencia a 82 subsectores productivos con nota al pie de página que indica: “Subsectores productivos para los servicios matriculados durante el período en estudio: 01 de enero 2010 al 31 de octubre 2013” y en el párrafo 2.20 se hace referencia a 80 subsectores productivos con nota al pie de página que indica: “Subsectores productivos para los egresados del período en estudio: 01 de enero 2010 al 31 de octubre 2013”. En todo caso, el comentario de la administración se refiere a Sectores, mientras que la Contraloría se refiere a subsectores. Así mismo, la cantidad de subsectores productivos tanto para los egresados como para los servicios matriculados, fue tomada del análisis de datos realizado con base en la información suministrada por el INA en los oficios ya indicados. De acuerdo con lo expuesto, se mantiene lo indicado sobre el particular, en el citado párrafo.



A las Unidades Regionales se les asignó la tarea de realizar una Prospección de mercado asesorado por la Gerencia General y un Sondeo de determinación de necesidades de capacitación en un tema específico de importancia a nivel de cada región, cuyos resultados fueron presentados en el mes de octubre de 2014. Dado lo anterior, el cronograma planteado inicialmente no fue de 27 meses, según lo señala el borrador del Informe presentado por la Contraloría General de la República, sino de un año aproximadamente, debido a que las Unidades Regionales iniciaron el proceso en marzo de 2012, tal y como se evidencia en el oficio UPE-61-2012. Por otro lado, debido a las diferentes condiciones de

32


las Unidades Regionales, se acordó que cada una de estas presentara una propuesta de cronograma para la investigación. Es importante señalar que pese a que en el informe de la Contraloría se señala que al 31 de enero de 2014 sólo se habían concluido 3 estudios, la institución cuenta en la actualidad con la cobertura del estudio nacional "Diagnóstico de necesidades de Capacitación y Formación Profesional y Requerimientos de Puestos de Trabajo en el Sector Comercio y Servicios, Industria, Agropecuario y en la Actividad Turística". Aunado a lo anterior, también existe un respaldo por las diferentes solicitudes que se plantean por las Unidades Productivas. También se cuenta con los estudios de Demanda que realizan los Núcleos Tecnológicos todos los años, lo que constituye una base para la planificación de la programación anual de los servicios de capacitación. Existe una articulación entre los Núcleos Tecnológicos y los Comités de Enlace, por medio de los Comités de Sectores Productivos con el fin de que se brinde una retroalimentación permanente para que la institución cuente con datos para dirigir el diseño y ejecución de sus servicios de capacitación y formación profesional.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

El plazo al que se refiere este Órgano Contralor se estableció desde la fecha en que la Gerencia General ordenó el inicio de los estudios a las Unidades Regionales (establecido así en la Presentación de la propuesta de investigación –Gerencia General –UPE- Febrero de 2011), por lo que incluye el plazo en que se llevó a cabo el sondeo, aspecto que se tuvo claro de la documentación aportada por la Administración. Sin embargo; cualquiera de las fechas indicadas concluye con la afirmación de esta Contraloría General en el entendido de que a Enero del 2014, solo se habían concluido tres estudios de necesidades. En cuanto a los estudios de demanda de los Núcleos Tecnológicos y la información que puedan suministrar los Comités de Enlace, este Órgano Contralor en el citado borrador del informe, reconoce la existencia de otras fuentes de información que se tienen en el INA. Por lo tanto se mantiene la posición externada en el informe.



Con respecto a lo que señala el Órgano Contralor acerca de las debilidades en la planificación y control de la ejecución de los estudios desarrollados, cabe destacar que la investigación había sido una tarea de las Unidades Regionales, por lo que en el momento en el que la Gerencia General devuelve a éstas la labor de investigación, se partió del principio de que si en el pasado se lograba realizar investigación, en el presente también. Así mismo, las fechas planteadas inicialmente por la administración para la elaboración de los estudios de determinación de necesidades, fueron modificadas de acuerdo con las condiciones propias de cada Unidad Regional. Para la elaboración de dichos estudios se contó con la supervisión de la Unidad de Planificación y Evaluación, así como con la autorización de horas extra para esta labor.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Los argumentos expuestos por la Administración no contienen elementos nuevos que modifiquen o contradigan la posición de esta Contraloría General, por el contrario, se refuerza la tesis expuesta dado que la Administración argumenta que “…se partió del principio de que si en el pasado se lograba realizar en el presente también”, por otra parte, se considera que no procede la afirmación de que la Unidad de Planificación llevó a cabo

33


una supervisión, ya que ese no fue el rol que le asignaron según los documentos en poder de esta Contraloría General. Por lo tanto se mantiene la posición externada en el informe.

Nro. Párrafos 2.63


La Unidad de Planificación y Evaluación planteó la conformación de los equipos de investigación regional a los directores regionales, así como la especificación de las competencias de las personas y especialidades profesionales afines. La designación de los equipos fue solicitada por la Gerencia General y en respuesta a dicha solicitud, las Unidades Regionales designaron estos equipos de trabajo con personal enlace PYME, funcionarios del Staff de Planificación Regional y del Proceso de Servicio al Usuario, quienes fueron considerados que contaban con las competencias requeridas. Sin embargo en la práctica no se cumplió y esta labor estuvo a cargo del personal del staff de planificación.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Los argumentos expuestos por la Administración fueron conocidos por esta Contraloría General durante el estudio, no agregan elementos nuevos que modifiquen o contradigan lo expuesto en el informe. Se mantiene la posición de esta Contraloría General.

Nro. Párrafos 2.66


Cabe destacar que la Unidad de Planificación apoyó a las Unidades Regionales en los procesos de contratación por medio de la supervisión y asesoría del equipo de investigación de la UPE en cuanto a observaciones realizadas a las empresas contratadas en aspectos de codificación de datos, sistematización de resultados y generación de resultados con inferencia con el fin de garantizar la confiabilidad de los datos de cada uno de los estudios obtenidos hasta el momento.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

El argumento de la Administración es compartido por esta Contraloría General, de hecho en el informe se reconoce el apoyo mostrado por la Unidad de Planificación del INA, en el proceso en cuestión. No se agregan elementos nuevos a la información analizada en la auditoria. Se mantiene la posición externada.

Nro. Párrafos 2.67


Dadas las deficiencias que existen en el país respecto a la actualización de las bases de datos, la depuración de las mismas se hace ineludible y necesaria en cualquier proceso de investigación de la naturaleza de los estudios de determinación de necesidades, etapa que debe incluirse dentro de la planeación de la investigación y que fue planteada a los equipos de investigación en su momento por parte de la UPE, donde también se validaron los objetivos, instrumentos y la conformación del marco muestral.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Considera esta Contraloría General que el argumento expuesto es congruente con lo indicado en el informe, en el sentido de que fue un aspecto que afectó la eficacia de los resultados, no obstante; este Órgano Contralor considera conveniente agregar al informe lo indicado por la Administración en el sentido de que la UPE había planteado esta salvedad para que los equipos de investigación, la incluyeran dentro de la etapa de planificación.

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Nro. Párrafos 2.68


La UPE cuenta con la documentación detallada sobre el accionar acerca de la investigación por parte de cada una de las Unidades Regionales. También es importante mencionar que la investigación dentro de la institución está incorporada dentro del Plan Operativo Institucional y no directamente al Plan Estratégico Institucional, para cuya formulación se utilizó el "Diagnóstico de necesidades de Capacitación y Formación Profesional y Requerimientos de Puestos de Trabajo en el Sector Comercio y Servicios, Industria, Agropecuario y en la Actividad Turística" con una vigencia de cinco años. Cada Unidad del INA realiza su propia valoración de riesgos. Producto de este ejercicio, la UPE en el año 2012 realizó un Plan de Acciones para Administrar el Riesgo. La administración ha realizado un esfuerzo en capacitar a su personal, ofreciendo cursos a los equipos de investigación en varias áreas especificadas en la documentación adjunta, y particularmente la UPE capacitó a la mayoría de estos en el uso del cuestionario, codificación de datos, uso de la base de datos para la sistematización de los mismos y proceso de inferencia para la generación de cuadros.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Los argumentos expuestos fueron de conocimiento del equipo de auditoria, la evidencia aportada no modifica lo externado en el párrafo de cita. Es importante aclarar que el informe no se refiere al Plan Estratégico sino a la planificación estratégica de los proyectos de determinación de necesidades, la información revisada fue suministrada por la Gerencia General, además de la documentación recopilada en cada Unidad Regional y otras unidades del INA. Por lo tanto se mantiene la posición externada en el informe.

Nro. Párrafos 2.69


Si bien es cierto, no se han concretado los estudios de determinación de necesidades de las Unidades Regionales, la planificación institucional no se ha visto afectada ya que a la fecha se cuenta con el estudio de determinación de necesidades presentado a la Contraloría en el año 2010 y que aún se encuentra vigente.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Los resultados del estudio demuestran que la oferta del INA no está alineada al mercado, además en el informe de labores de mayo de 2010 a abril 2013, la señora Shirley Benavides Vindas, Gerente General de ese entonces, consideró el tema de los estudios de detección de necesidades como punto crítico para la institución, y señaló literalmente que “…deben terminarse este año”, refiriéndose al 2013, y agregó que “…serán tomados para reemplazar el estudio de BYS”. Por lo tanto se mantiene la posición externada en el informe.

Nro. Párrafos DISPOSICIÓN 4.5


Se debe indicar en el plazo otorgado para formular y poner en ejecución una Estrategia vinculada con los planes estratégicos institucionales: 90 días hábiles.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se acepta lo indicado por la administración en el sentido de que son días hábiles.


Observaciones Se realiza la consulta si el procedimiento requerido ¿es para la evaluación de la ejecución

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Administración de la estrategia solicitada en la disposición 4.5 o si se requiere para la evaluación del proceso de determinación de las necesidades de servicios?

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Conforme lo que indica la disposición refiere a la evaluación de la ejecución de la estrategia.



Se debe indicar en el plazo otorgado para emitir certificación que acredite la puesta en ejecución de las modificaciones al Procedimiento de formulación de las metas institucionales: 30 días hábiles.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se acoge la observación con la finalidad de que se aclare que se trata de días hábiles.

Nro. Párrafos DISPOSICIONES 4.3, 4.5 Y 4.7


Dado que en el año 2015 se prevé la emisión de nuevos lineamientos de gestión institucional, el ajuste de las metas institucionales, producto de la aprobación del próximo Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, así como modificaciones al Plan de Servicios de Capacitación y Formación Profesional; es que la institución solicita ampliar el plazo para la formulación y poner en ejecución la estrategia vinculada con los planes estratégicos institucionales al finalizar el primer semestre de 2015.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

En virtud de los argumentos expuestos se acoge la solicitud del INA y se amplía el plazo a 120 días hábiles.



Dado que es pertinente construir el cronograma de manera participativa y consensuada con la nueve Unidades Regionales y los doce Núcleos de formación y Servicios Tecnológicos, así como diversas unidades de apoyo administrativo, se solicita ampliar el plazo a 60 días hábiles para la elaboración del cronograma con las acciones a ejecutar para la formulación e implementación de la estrategia.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se acepta la solicitud del INA y se amplía el plazo a 60 días hábiles, tal como se requiere.



Se solicita ampliar el plazo para establecer y poner en ejecución las modificaciones al procedimiento de formulación o ejecución de las metas institucionales al finalizar el primer semestre de 2015. Lo anterior producto que esta actividad está directamente vinculada con las disposiciones emitidas en los puntos 4.3, 4.5 y 4.7.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se acepta la solicitud del INA y se amplía el plazo para establecer y poner en ejecución las modificaciones al procedimiento de formulación o ejecución de las metas institucionales en un plazo de 90 días hábiles.

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