INFORME FINAL CONVENIO 4800002397 DE 2007 AMENAZA ... del Ciudadano...FACULTAD DE ARQUITECTURA, Escuela del HABITAT FACULTAD DE MINAS, Escuela de Ingeniería Civil y Escuela de Geociencias

INFORME FINAL

CONVENIO 4800002397 DE 2007

AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA,AVENIDAS TORRENCIALES E INUNDACIONES EN EL VALLE DE ABURRÁ.

FORMULACIÓN DE PROPUESTAS DE GESTIÓN

LIBRO IV

GESTIÓN DEL RIESGO

JULIO 2009

AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA,AVENIDAS TORRENCIALES E INUNDACIONES EN EL VALLE DE ABURRÁ.

FORMULACIÓN DE PROPUESTAS DE GESTIÓN

INFORME FINAL

CONVENIO 4800002397 DE 2007

MEDELLÍN

Ejecución

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBI ASEDE MEDELLÍN

FACULTAD DE ARQUITECTURA, Escuela del HABITATFACULTAD DE MINAS, Escuela de Ingeniería Civil y Escuela de Geociencias y Medio

Ambiente

Un Proyecto de

MUNICIPIO DE MEDELLÍNÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ

MUNICIPIO DE ENVIGADOCORANTIOQUIA

JULIO 2009

Libro IV Capítulo 1

MARCO PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales einundaciones en el Valle de Aburrá. Formulación de Propuestas de gestión del riesgo.

Libro 4. Capítulo 1. i

Tabla de contenido

1. La gestión del riesgo pensada con un enfoque de derechos para construirpolíticas ................................ ................................ ................................ ............................ 2

1.1. El interés por el tema se incrementa. ................................ ................................ ...... 21.1.1. La magnitud del problema. ................................ ................................ .............. 21.1.2. El posicionamiento del paradigma del ordenamiento ................................ ........ 31.1.3. Las medidas contempladas para las zonas de riesgo. ................................ ..... 3

1.2. La preocupación en torno al tema aumenta ................................ ............................ 4

2. La gestión del riesgo para asentamientos vulnerables ................................ ............ 6

3. El Ordenamiento Territorial como principal instrumento de la gestión del riesgo 133.1. La Ley 388 de 1997 como marco para la gestión del riesgo ................................ .. 183.2. Los planes de ordenamiento municipales y la gestión del riesgo .......................... 203.3. La gestión del riesgo en la gestión ambiental ................................ ........................ 243.4. La planeación como camino para una región incluyente con asentamientosintegrados y seguros................................ ................................ ................................ .... 26

4. La gestión del riesgo a escala metropolitana ................................ .......................... 30


Libro 4. Capítulo 1. ii

Lista de figuras

Figura 1. Proceso de planificación territorial para el riesgo. Fuente: MAVDT, 2006:26. ................................ ................................ ................................ ................................ ........ 24

Lista de tablas

Tabla 1. La incorporación de la prevención y la reducción de riesgos en laplanificación territorial. ................................ ................................ ................................ ...... 15


Libro 4. Capítulo 1. 1

INTRODUCCIÓN

MARCO PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO

Enfoque y criterios para la construcción de los lineamientos de gestión del riesgoen la región metropolitana del Valle de Aburrá .

INTRODUCCIÓN

Este primer capítulo del Libro 4 que plantea el enfoque y los criterios para la gestión delriesgo, articula elementos de los capítulos titulados “Antecedentes de la gestión delriesgo”; “Marco conceptual” y “Marco legal y normativo” del Libro 1 e incorpora además losresultados de los análisis del Libro 3 sobre “Vulnerabilidad y riesgo” y de las reflexionestanto al interior del equipo responsable del estudio como con interlocutores externos, paraformular el marco de la gestión del riesgo. Se constituye así en la introducción al Libro 4“Gestión del riesgo”.

Este marco debe permitir la construcción de políticas de gest ión del riesgo con un enfoquede derechos (1), para asentamientos vulnerables (2), en la perspectiva del OrdenamientoTerritorial (3) a escala metropolitana (4) y aporta tres elementos fundamentales alpresente trabajo:

Nutre la mirada metropolitana y municipal con experiencias procesadas y con propuestaselaboradas a otras escalas territoriales;

Ubica así el problema en un contexto amplio que permite un mayor nivel de gestión, yfinalmente,

Contribuye a conocer y comprender la tendencia al aumento de la vulnerabilidad quecaracteriza los asentamientos humanos en riesgo por amenazas naturales , lo queconstituye un aspecto de gran importancia para el diseño de una política integral, eficientey sostenible.

En el caso concreto de la región metropolitana del Valle de Aburrá, un análisis delcontexto evidencia la pertinencia de tal radiografía y de una reflexión profunda sobre unmodelo de gestión que involucre las tendencias internacionales, latino - americanas ynacionales que buscan precisamente solucionar problemas similares a los que losresultados del censo y los indicadores generales para la región y los municipios permitenidentificar: la estrecha relación entre pobreza, precariedad, marginación, segregación,baja gestión institucional y zonas de amenaza, que el CONPES describe en los siguientestérminos: “De acuerdo con información catastral, se calcula que el 16% del área neta deuso residencial corresponde a asentamientos precarios en las cinco principales ciudadesdel país. En las ciudades con más de 300.000 habitantes, el porcentaje del área urbanacorrespondiente a estos asentamientos es de 19% y en las que tienen entre 100.000 y300.000 habitantes, es de 24%, lo cual implica una problemática más seria en términosrelativos en este grupo de ciudades”. (Documento CONPES 3305, 2004).



En este sentido, la gestión del riesgo en la región metropolitana se construye , comoproceso, en un contexto cuyas características reflejan desigualdad e inequidad, ademásde escasez de oportunidades y recursos, y debe n ser estudiadas para comprender l aproblemática y formular propuestas de solución.

1. LA GESTIÓN DEL RIESGO PENSADA CON UN ENFOQUE DE DERECHOS PARACONSTRUIR POLÍTICAS

1.1. El interés por el tema se incrementa.

Los resultados de la caracterización realizada a partir del censo permiten visualizar cómo,bajo la definición de zonas de riesgo R4 y R5, está clasificada una extensión importantedel suelo y está ubicado un porcentaje considerable de la población de la región (ver:Libro 3. “Vulnerabilidad y riesgo”).

Si bien la llegada individual o grupal de población a Medellín y a los municipios vecinos ysu posterior ubicación en suelos con amenazas naturales se inscriben en un proceso quese consolida desde varias décadas, especialmente en los municipios percibidos como demayor oferta de empleo y de alta cobertura de servicios públicos, en los últimos años,este fenómeno ha tomado un lugar central en el interés público, básicamente por tresrazones:

1.1.1. La magnitud del problema.

La primera razón es la magnitud del problema, en té rminos de extensión de las áreas enriesgo y del número de habitantes asentados en ellas, generalmente en situación devulnerabilidad relacionada con aspectos económicos y sociales que se deben aproblemas estructurales de escala internacional entre los cuales se destacan latercerización de la economía y la crisis de los mercados financieros , y de escala nacionalcomo el conflicto armado, el desempleo, la marginación, los referentes de progreso, labúsqueda de oportunidades, entre otros, los mismos que las condiciones locales noalcanzan a solucionar o a gestionar adecuadamente. En consecuencia, estas situacionesse agudizan y se profundizan cada día a escala local.

Este proceso hace parte de una dinámica retroactiva en la cual una mayor presencia dehabitantes y un incremento de la presión sobre el suelo aumentan el riesgo, lo que a suvez tiende a disminuir el precio de la tierra y a generar una mayor accesibilidad a zonasque presentan así crecimientos exponenciales y en las cuales, por lo tanto, aumentan lafrecuencia, la magnitud y la visibilidad de las tragedias, debido al número de vidas, bienesy sistemas perdidos o afectados.



1.1.2. El posicionamiento del paradigma del ordenamiento

La segunda razón es el posicionamiento del paradigma del ordenamiento como base de laplanificación urbana, cuyas directrices a escala nacional están contempladas en la Ley388 o “Ley de Ordenamiento Territorial ” que obedece a una marcada tendenciainternacional y latino- América de gestión del territorio con el objetivo de “complementar laplanificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervencionessobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible”. (Ley 388 de1997, Art.6).

En esta perspectiva, la Ley apunta a:”1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, enfunción de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.2. El diseño y adopción de los instrumentos y pro cedimientos de gestión y actuación quepermitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectorialesque afectan la estructura del territorio municipal o distrital.3. La definición de los programas y proyectos que concretan esto s propósitos”. (Ley 388de 1997, Art.6).

Esta aplicación es de fundamental importancia porque clasifica el suelo y determina porconsiguiente su desarrollo y las actuaciones a gener ar en éste, y concretamente, enmateria de gestión, define y delimita las zonas de alto riesgo mitigable y no mitigable, y deprotección.

Si bien antes de la promulgación de esta Ley y de la construcción de los acuerdosmunicipales referidos al ordenamiento territorial, existían estudios y controles para laurbanización tanto planificada como espontánea, en la actualidad, el Estado, con losentes municipales y sus funcionarios , y la sociedad civil, con los ciudadanos y susorganizaciones, tienen un mayor nivel de conocimiento y de conciencia sobre los Planesde Ordenamiento Territorial y sus instrumentos para la planificación urbana y el desarrollodel territorio, y sobre las leyes de mayor jerarquía que determinan y regulan lasherramientas de control, presión y sanción tanto para el Estado como para los ciudadanosque, por omisión o contravención, incumplan.

1.1.3. Las medidas contempladas para las zonas de riesgo.

La tercera razón es el conjunto de las medidas que legalmente se contemplan para estaszonas, como es el caso de los programas de “reubicación” y de “reasentamiento” que,generalmente, no son fácilmente aceptados por los habitantes afectados, quienes apelana argumentos económicos, sociales y culturales para mantener el vínculo establecidoentre ellos y con el territorio ocupado ; y que además implican, para los municipios y parala sociedad en general, altos costos y grandes inversiones de recursos, e inclusiverequieren la disposición de áreas que, en la mayoría de los casos, no están disponibles.Cualquier medida de reubicación o de reasentamiento genera críticas, razonables o no,que tienen un gran impacto en la vida urbana . Con ello, se ha logrado en los últimos años



poner en el centro de la discusión diversas concepciones en torno a la ciudad y a losderechos sobre ésta.

1.2. La preocupación en torno al tema au menta

La problemática de las zonas de riesgo en los diferentes municipios de la regiónmetropolitana ocupa un lugar cada vez más central en las preocupaciones de losadministradores y de la población, y se acompaña de un mayor nivel de conocimiento delas implicaciones de la clasificación de estas zonas para los diferentes actores:

Los administradores locales enfrentan la responsabilidad que la ley les transfiere paramantener estas zonas desocupadas y así evitar la amenaza para la vida humana y laseguridad;

Los habitantes temen impactos económicos que se expresan en la disminución del valorde la propiedad, y en la falta de acceso a inversiones públicas ; impactos sociales como lainformalidad, la ilegalidad y la inseguridad en la tenencia; e impactos culturales como lamarginalización y la desconexión de los grandes sistemas estructurantes de ciudad ;

Y los demás ciudadanos comparten estas preocupaciones porque finalmente les sontransferidos los costos de la gestión integral del riesgo, los cuales son mucho mayores enel caso de atención que en el de prevención y mitigación.

De igual manera es un tema de importancia metropolitana, pues en términos territoriales ,un alto porcentaje de las relaciones limítrofes entre municipios está mediado por las zonasde alto riesgo.

Como lo muestran la historia de los asentamientos humanos de la región metropolitana,los datos del censo en términos de cantidad, las situaciones y características de lapoblación implicada y de su hábitat, el análisis de la limitada capacidad de respuesta delEstado y de las administraciones locales, es claro que la magnitud del problema obliga apensar, reflexionar y replantear no sólo los programas proyectados para las zonas de altoriesgo no mitigable como “la reubicación y el reasentamiento de población” que a todasluces son costosos económica y socialmente, sino también los marcos normativos comola “aparente no planificación territorial y por consiguiente la no inversión pública” en dichaszonas. En el contexto internacional y nacional actual de crisis económica y financiera y dedebates profundos en torno al derecho a la vivienda, a un asentamiento sostenible y almejoramiento de asentamientos precarios , estas medidas son insostenibles, más aúncuando la población por atender aumenta día a día, al igual que las dificultades de losmunicipios para intervenir.

Es también necesario reflexionar sobre lo que significa la gestión del riesgo como procesointegral y focalizado en los más vulnerables como una responsabilidad conjunta de lasadministraciones y de los demás sectores de la sociedad, en la búsqueda de programas eintervenciones que generen mínimos impactos económicos, sociales y culturales. Sinembargo cuando no hay alternativa diferente a la de tomar medidas drásticas de gran



impacto en el territorio, los principios de seguridad, equidad y sostenib ilidad debenorientar las acciones.

La gestión del riesgo, en este proyecto concretamente, es una propuesta de políticaprogramática de escala metropolitana que pretende dar cuenta de la movilización y elinterés de diferentes actores sociales:

La institucionalidad pública porque debe enfrentar los impactos, en amplios grupospoblacionales, de factores no resueltos del desarrollo que son una expresión de ladebilidad de su modelo de desarrollo y de una gestión pública no siempre sintonizada conla dinámica real en el territorio y además, en ocasiones, no garante de los derechosfundamentales o de los derechos económicos, sociales y culturales;

Los ciudadanos de los diferentes municipios de la región metropolitana que hanmanifestado, en diferentes procesos participativos y en consultas como las revisiones delos Planes de Ordenamiento Territorial y la discusión de los Planes de Desarrollo, lapreocupación por el problema y la necesidad e importancia de priorizar, en los programasy proyectos, la población asentada en las zonas de riesgo porq ue, hoy más que nunca,son concientes de la realidad sistémica de sus municipios y , hasta cierto punto, de lametrópoli; y

El sector privado porque asocia estas zonas con la existencia de aspectos negativos de laciudad que, en un marco de competitividad reducen las posibilida des de los municipios ydemandan mayores esfuerzos en inversión social estatal, en detrimento de la inversión enotros temas de su interés como la infraestructura.

Como política, la gestión del riesgo debe ser un proceso que contempla un conjunto deacciones implementadas y ejecutadas por el gobierno, con el apoyo de la sociedad, paramejorar la situación actual y transformar la tendencia de las denominadas zonas de riesgodonde predominan el no respeto a derechos de los cuales los habitantes son sujetos, lasexpresiones de inequidad y las desigualdades sociales reflejadas en las restricciones aldesarrollo de la totalidad del municipio.

La política de gestión del riesgo se plantea entonces desde un enfoque de derechos talcomo ha sido formulado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales:“De los derechos económicos, sociales y culturales. 1. Los Estados Partes en el presentePacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y sufamilia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua delas condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medi das apropiadas paraasegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importanciaesencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento ” (ECOSOC,1991: artículo 11). Este enfoque implica reconocer, amparados en los resultados delcenso, y también en datos de la encuesta de calidad de vida , del SISBEN y del DANE,que existe una población en situación de desigualdad y discriminada en los municipios yla metrópoli, a la cual no se le ha garantizado sus derechos, los de primera generaciónprincipalmente por omisión, los de segunda por falta de garantías y los de ter cera por faltade comunicación. Por lo tanto, persiste el compromiso de atender esta población hasta



alcanzar el cumplimiento de los derechos, como una obligación estatal de respetar yproteger los pobladores.

Así mismo, la gestión del riesgo como política implica el concurso de todos los actores ysectores de la sociedad con quienes se debe adelantar un intenso trabajo para latransformación de la percepción y del compromiso frente a la responsabilidad compartidaen la solución del problema.

La anterior reflexión permite concluir que para la construcción de una propuesta degestión del riesgo, es necesario reconocer, comprender y diferenciar las caracterís ticas decada una de las relaciones que se establecen entre la población y el suelo, con miras apromover intervenciones diferenciales acordes con las particularidades de los moradores,sus condiciones y necesidades. En otros términos, la propuesta que se construya, debeconsiderar tanto la vulnerabilidad como la amenaza, y establecer una referenciapermanente a la posibilidad de incluir estas poblaciones en los beneficios y lasoportunidades del desarrollo urbano y rural, en un marco de respeto por sus der echos yatendiendo al interés general y a la capacidad de soporte del territorio. En estaperspectiva, es necesario abordar el tema a una escala supramunicipal, inclusive como unelemento importante entre aquellos desde los cuales se establecen las relaciones entrelos municipios de la región.

Organismos como las Naciones Unidas han puesto el problema en el centro de suspreocupaciones y le han dado un lugar de privilegio en su agenda , al promover una seriede estudios que han llevado a la formulación de propuestas de gestión y aportanelementos a la reflexión de la cual deben participar los gobiernos nacionales .

2. LA GESTIÓN DEL RIESGO PARA ASENTAMIENTOS VULNERABLES

La propuesta de una política de gestión del riesgo es ante todo una propuesta deintervención para asentamientos humanos en situación de vulnerabilidad. Esta decisióntiene implicaciones en la vida cotidiana de los habitantes de las zonas de riesgo, en losterritorios, en la institucionalidad, en los municipios y en la metrópoli en general.

El riesgo, como ha sido definido para este estudio, está determinado por la amenaza y poruna visión de la vulnerabilidad global que considera no sólo las vidas, los bienes y loselementos territoriales de estas zonas, sino también las relaciones y dinámicas que seestablecen entre ellos y que permiten hablar de una perspectiva humana del riesgo (entérminos de individuo y de sociedad). Para ello, se propone una política integral que haceénfasis en la fase de prevención, la reivindica y la dota de instrumentos para la acción,integrando todas las dimensiones del desarrollo.

Ahora bien, definir una política de gestión del riesgo desde el enfoque de asentamientoshumanos, y no desde unidades tradicionales de intervención como la familia, la vivienda einclusive el barrio, es un reto de considerables proporciones y por lo tanto, un proceso querequiere tiempo y, sobre todo, la participación de diversos actores. En este sentido, lametodología construida en este estudio para la identificación, localización y delimitaciónde las zonas de amenazas naturales es un avance, al igual que lo es la conceptualización



en torno a la vulnerabilidad. S in embargo, debe quedar claro que los enfoques adoptadoscomo base para la construcción de la política parten de reflexiones de y con actoresinstitucionales de diversas escalas territoriales y políticas , y que sus aportes, comotambién la información proveniente de las Naciones Unidas, reivindican la importancia deabrir este camino.

La amplia y diversa información proveniente del Centro de las Naciones Unidas para losAsentamientos Humanos, UN- Hábitat, contribuye a construir un concepto deasentamiento humano en los siguientes términos: “Un asentamiento humano es unsistema de relaciones socio- culturales, económicas y pol íticas determinadas queinfluyen en los procesos de apropiación, transformación y ocupación del territorio ,dándose con ello una interacción que diferencia al sistema de otros y permiteverificar su configuración espacial (geográfica, de forma, d e característicasurbanísticas), identificarlo, diferenciarlo, delimitarlo y ubicarlo claramente”.

En la escala metropolitana, e inclusive en la municipal , la identificación de estasdelimitaciones adquiere un nivel de detalle que no es propio de este estudio . Sin embargo,la propuesta de gestión del riesgo respeta este enfoque conceptual como punto de partiday para ello, busca la comprensión de la situación de cada sistema o asentamiento, lo quees posible a partir de la identificación de los “tipos de riesgo”, cada uno de los cualesdefine un asentamiento que emerge de las relaciones que unos habitantes, en un territorioconcreto y con una localización geográfica específica, han construido.

El conocimiento procedente de las zonas de riesgo a partir de estudios y análisis deinstituciones como UN- Hábitat, la CEPAL, la Universidad Nacional de Colombia, lasautoridades ambientales y los municipios con sus Planes de Ordenamiento Territorial, ylos resultados del censo realizado en este estudio brinda n los argumentos suficientes paratomar la decisión de abordar la gestión del riesgo desde la perspectiva de losasentamientos humanos en situación de vulnerabilidad. En efecto, permiten asegurar que,salvo contadas excepciones, las personas y los hogares ubicados en estas zonas hanconstruido una relación con el territorio fuerte e importante para el desenvolvimiento de suvida. Esta relación está caracterizada por :

- Niveles de consolidación social y cultural inversamente proporcionales a la integracióna la oferta centralizada de bienes y servicios, y muy importantes por su alta incidenciaen la vida de los habitantes: a menor integración, más fuerte es la relación socio -cultural;

- Circuitos económicos, fundamentales para conseguir el sustento individual y social,que insertan la población en un tipo propio de economía que le perm ite ciertaaccesibilidad cuando ha sido marginada de otros sistemas económicos; y

- Marcas espaciales, privadas y públicas, convertidas en referentes y representacionesque apuntalan su relación con el resto del municipio: sus habitantes y la municipalidad.

Esta realidad permite hablar de conjuntos complejos de viviendas, hogares y habitantes,en términos de las unidades de análisis empleadas en este estudio, que se relacionandesde especificidades sociales, económicas, culturales y esp aciales que no sólo generan



un sistema particular, sino que deben ser entendidas en su capacidad de generador socialde estrategias adaptativas en respuesta a las bajas capacidades individuales einstitucionales reflejadas en la alta marginalización, desconexión y precarización, que sonlos principales aspectos del aumento de la vulnerabilidad .

En esa medida, el enfoque de asentamientos humanos es condición necesaria yoportunidad para la gestión del riesgo, y mucho más aún cuando se reconocen lasinterdependencias de estos asentamientos con el resto del municipio e inclusive deldepartamento y del país, como es notorio en el caso de los flujos de población ensituación de desplazamiento o inmigrantes que consolid an asentamientos caracterizadospor diferencias de origen social o cultural. Lo anterior no significa que la realidad permitael optimismo. Por el contrario, UN- Hábitat, después de hacer un diagnóstico de escalainternacional, regional e inclus ive de identificar algunos aspectos en la escala nacional,concluye que hoy la tendencia de los asentamientos humanos es a configurarse en unmundo en proceso de urbanización donde la mitad de la población mu ndial vivirá en lasciudades y allí, uno de cada cuatro habitantes estará bajo la línea de pobreza, encondiciones precarias en materia de empleo, acceso a la tierra y a una viviendaadecuada, y tenencia segura.

La relación de los asentamientos humanos precarios y pobres con las zonas de altoriesgo es evidente en la documentación producida por las Naciones Unidas y en losdocumentos ya mencionados, y se explica en gran medida por el hecho de que losasentamientos en riesgo son una expresión de la desigualdad y la inequidad no superadapor el modelo mundial de desarrollo. Según las Naciones Unidas, la mayoría de loshabitantes pobres se ubica en asentamientos caracterizados por la precariedad, lasnecesidades básicas insatisfechas y una fuerte presencia de amenazas naturales en elsuelo donde se localizan, precisam ente por ser el más barato o el susceptible deocupación. En definitiva, hablar de asentamientos en zonas de amenaza natural es hablarfundamentalmente de asentamientos precarios, como se comprobó en el caso de laregión metropolitana del valle del Aburrá.

Debido a la tendencia creciente de la urbanización, al incremento de los asentamientosprecarios y a su ubicación en zonas con amenaza s naturales, la Organización de lasNaciones Unidas definió como una de las siete prioridades que debe atender el ProgramaHábitat “el aumento de la vulnerabilidad frente a los desastres ” y posteriormente,estableció como el séptimo entre los Objetivos del Milenio, “Garantizar la sostenibilidaddel medio ambiente” que hoy se deteriora, en parte, por el incremento del número depersonas que viven hacinadas y en tugurios inseguros, precarios e insalubres en lasciudades. Estos tugurios se caracterizan “por no tener aunque sea una de lascaracterísticas que definen las Naciones Unidas como vivienda digna o adecuada”, esdecir: “Un lugar con privacidad, espacio suficiente, accesibilidad física, seguridad detenencia, estabilidad y durabilidad estructural, iluminación, calefacción y ventilacióndignos. Una infraestructura básica que incluya abastecimiento de agua, saneamiento yeliminación de deshechos, factores apropiados de calidad del medio ambiente y de salud,y un emplazamiento adecuado y con acceso a fuentes de trabajo y a los servicios básicos,todo ello a un costo razonable ”. La situación de estos tugurios, según el informeentregado por la misma institución sobre los avances en las metas del milenio, haempeorado al existir dificultades en el proceso de mejoramiento, debido a la rápida



expansión de las ciudades. Así, para el año 2007 (…) “casi la mitad de la poblaciónmundial vive en ciudades (…); uno de cada tres habitantes de las ciudades viv e encondiciones de tugurio (…). En América Latina, donde la mayoría de los habitantes detugurios tiene acceso al agua y al saneamiento, las condiciones del tugurio secaracterizan principalmente por la presencia de refugios provisionales atestados de gentey hacinamiento”1.

La responsabilidad de esta situación en gran parte de los países en desarrollo es atribuidaa la mala gestión pública, y es agravada en América Latina por la debilidad institucionalpara enfrentar los cambios presentes y sus efectos en la población , “sobre todo en elaumento de la pobreza que afecta principalmente a las ciudades ”, y es reforzada por “lainexistencia de un estatuto claro sobre el régimen de tenenci a de las tierras urbanas y deun sistema legal y financiero no discriminatorio que impide el acceso de los pobres a latierra urbana y a la vivienda, es decir una pobreza urbana como expresión más visible dela urbanización excluyente, sin planificación ni desarrollo”2, como concluyó la ComisiónLatino- americana y del Caribe sobre Asentamientos Humanos de la CEPAL, a partir deldiagnóstico sobre América Latina para la cumbre de las Naciones Unidas en 1996.

La realidad descrita para América Latina por la CEPAL, y en general para los países endesarrollo por las Naciones Unidas, se refleja en Colombia en el 16% de la población delpaís que, en el año 2005, se encontraba en tugurios o asentamientos precarios, sometidaa la falta de acceso al agua potable y sin vivienda3 (Documento CONPES 91, 2005). Estasituación es producto del patrón desequilibrado de crecimiento de las ciudadescolombianas, “con una visión de pequeña escala, que evidencia dificultades en términosde gobernabilidad y planeación urbana. Entr e los principales fenómenos espacialesderivados de esas limitaciones , se encuentra, entre otros, la conformación deasentamientos precarios en las periferias, en donde residen alrededor de 1,3 millones dehogares” (Plan Estratégico Visión Colombia Siglo XXI, 2004), que se convierten en lamaterialización territorial de la desigualdad y la falta de equidad pues , “aunque laeconomía del país está creciendo y generando riqueza, una buena parte de la poblaciónsigue estando por fuera de estos beneficios, bien porque el crecimiento y el gasto no sonsuficientes para los pobres, o bien porque la pobreza extrema es persistente comoconsecuencia de trampas de pobreza en las que se encuentran inmersas las familias enextrema vulnerabilidad” (Núñez y Cuesta, 2006) . ”En consecuencia, pese a los esfuerzos

1 Cuando en un cuarto duermen más de cuatro personas.2 Brakarz, José; Green, Margarita y Rojas, Eduardo, 2002. La Ciudad para todos. BancoInteramericano de desarrollo. Washington, DC. Estado del arte para la formulación de las políticaspúblicas de gestión urbana en asentamiento s en desarrollo. Documento final.3 Como propuesta para dar cumplimiento al Objetivo 7 , el documento CONPES 91 de 2005 retomala meta propuesta por el Gobierno nacional de disminuir a 4% la población en asentamientosprecarios, aumentando la cobertura de agua potable y además con “acciones (que) seconcentrarán en evitar la conformación de nuevos asentamientos precarios, logrando que la ofertaformal de vivienda sea igual a la formación anual de hogares, y en mejorar las condiciones de lavivienda a cerca de 450.000 hogares”.



realizados y a los logros alcanzados, no se ha atacado de manera integral las múltiplesdimensiones de la pobreza” (Documento CONPES 102, 2006).

Esta situación, en América Latina particularmente , se relaciona con la manera cómo se haplanteado hasta ahora el objetivo de las “intervenciones de las políticas en gestión urbanaen los últimos (veinte) años, agenciadas, promovidas y aplicadas de acuerdo con lasdirectrices del Banco Mundial y del Banco Interamericano de De sarrollo, BID, (que) hanestado dirigidas a profundizar los requ erimientos de adecuación físico- espacial, social einstitucional de las ciudades latino - americanas para la funcionalidad del mercado global,más que por una preocupación social ” (Comisión CEPAL, 2001). Producto de ello es larelación con el territorio establecida por las sociedades actuales (no sólo las allíasentadas): compromete la capacidad de las generaciones futuras por satisfacer suspropias necesidades, o en otros términos, promueve un desarrollo no sostenible, con unexagerado consumismo que afecta la integridad de los procesos naturales, con escasasdemandas éticas por la justicia social y con limitados espacios reales de ciudadanía yparticipación social (UN- CEPAL, 2001).

El modelo de desarrollo y de ocupación territorial en el departamento de Antioquia se hacaracterizado históricamente por ser depredador del medio natural, conquistándolo “paraadecuarlo a las demandas del modelo de desarrollo imperante en cada momento(minería, industrialización, colonización agrícola, etc.) cuyos resultados se expresan en ladeforestación creciente, la localización de asentamientos dispersos en sitios escarpados yde difícil acceso, la contaminación y agotamiento de los recursos hídricos y lavulnerabilidad de sistemas orográficos alterados por las infraestructuras ejecutadas sinconsideración a las determinantes del medio natural ”. (PLANEA, 2003). También se hacaracterizado por excluir de los beneficios de estas intervenciones precisamente a lapoblación más vulnerable, o peor aún, por aumentar la marginación y la brecha de ladesigualdad reflejada en la segregación residencial. Esta característica muy propia de lafalta de equidad en América Latina puede ser entendida como “la ausencia o escasezrelativa de mezcla socio- económica en las sub- unidades territoriales de una ciudad ”. Ahíocurre “generalmente que la población de más altos ingresos está ubicada en una zonacentral de la ciudad mientras los más desaventajados están en las periferias, l o cualademás tiene por ejemplo las limitaciones para acceder a redes y contactos, carencia desocialización, estigmatización y una oferta insuficiente de servicios entregadosdescentralizadamente. Las sub- unidades territoriales cada vez se vuelven mashomogéneas a su interior, pero mas heterogéneas entre ellas ”. (CEPAL, 2001).

El departamento de Antioquia precisamente “posee graves falencias en su desarrolloterritorial, las cuales se expresan principalmente en un marcado desequilibrio entre elcentro y la periferia: el 58,6% de la población se localiza en el 1,8% del área, 62.840 km2 ,(básicamente en la región metropolitana del valle de Aburrá) y donde las áreas periféricashan sido territorios de extracción dependientes y subordinad os a la centralidad principal,producto de las exigencias impuestas por el modelo de acumulación y concentraciónimperante” (Gobernación de Antioquia, 2008).

En el caso concreto de la región metropolitana, son evidentes “los recientes, acelerados yno planificados procesos de conurbación y de inmigración a que se ha visto sometido esteterritorio” (PLANEA, 2003), lo que ha dependido en muy buena medida de la dinámica



impuesta por la ciudad capital relacionada con la industrialización. Medellín crecióurbanísticamente y fue planificada con esa vocación que incluyó también municipiosvecinos como Bello e Itagüí. Este perfil industrial apalancó el desarrollo comercial,financiero y la concentración demográfica y económica del departamento, y pese a sudesaceleración y posterior crisis manifiesta en el desempleo, la pobreza y la violencia,Medellín y los municipios vecinos de la región metropolitana se encuentran en mejorescondiciones y disponen de mayores capacidades frente al desarrollo de carácter local yregional que las demás subregiones del departamento, especialmente en lo atinente alrecurso humano calificado, a las condiciones físicas de equipamiento, a la infraestructuray a las telecomunicaciones, al acceso a la información, a la financiación y a lainstitucionalidad de soporte (PLANEA, 2003). Por ello, siguen representando un enormeatractivo para los habitantes de otros municipios que buscan oportunidades y que, enmuchos casos, sólo encuentran la posibilidad de ubicarse precisamente en las zonas dela periferia de la ciudad.

En general, los asentamientos precarios constituyen la manifestación “física y espacial dela pobreza y la desigualdad en un país mayoritariamente urbano ” (Documento CONPES3305, 2004), y por ello mismo, se requiere una política capaz de dar cuent a de la realidadcompleja de los mismos y no sólo de las variables espaciales y físicas del territorio . Talcomo lo concluyó el estudio “Las trampas de la pobreza en Colombia” (Núñez y Cuesta,2006), la trampa ambiental, caracterizada por zonas de riesgo y de desgaste y porsobre- explotación ambiental, está generalmente relacionada con la trampa física ygeográfica4 que “se manifiesta a través de las condiciones geográficas de la región ”,marcada por condiciones precarias de habitabilidad y dificultad de a cceso a mercados yoportunidades laborales, y es donde generalmente se asientan aquellos sometidos a otratrampa: la del desplazamiento forzado.

Los habitantes localizados en zonas de amenaza ubicadas en suelo rural exigen unapartado especial, no solamente por el reconocimiento de sus particularidades socio -culturales, sino y sobre todo por sus desventajas socio- económicas y la escasa presenciainstitucional, inclusive en relación con quienes están igualmente expuestos a amenazasnaturales en contextos urbanos. Las menores opciones de los habitantes rurale s han sidoreportadas por las diferentes instituciones en las escalas internacional, nacional,departamental y local. Las Naciones Unidas, la CEPAL y el DANE como fuentesinstitucionales de información y los documentos basados en sus datos reportanpermanentemente la diferencia. En el caso de Colombia , los indicadores muestranclaramente la diferencia en las Necesidades Básicas Insatisfechas entre los territoriosrurales y los urbanos (PLANEA). El Banco Mundial, en su Reporte de la pobreza enColombia (2002), hace énfasis en “la adversa condición de la población rural cuyapobreza extrema es tres veces mayor que la de los habitantes urbanos, aunque susniveles de desempleo sean menores ”. Y agrega que “esta situación es particularmentedolorosa en Antioquia donde hasta mediados del siglo anterior , algunas de sus zonasrurales habían alcanzado niveles de calidad de vida superiores al promedio nacional ”,

4 El estudio afirma que “de esta trampa, es importante señalar que se puede salir conadecuadas inversiones en infraestructura vial, infraestructura rural (redes terciarias, riego,etc.), infraestructura en servicios públicos y tecnol ogías”. (Núñez y Cuesta, 2006).



pero en el año 2003, “el 85.3% de la población por fuera del Valle de Aburrá está ensituación de pobreza y miseria ” (PLANEA, 2003), lo que no significa que las zonas ruralesde la región metropolitana no tengan una alarmante desigualdad con las zonas urbanas .Al contrario.

La situación de los asentamientos precarios cuya vulnerabilidad es generalmente mayorpor su localización en zonas expuestas a amenazas naturales en la región metropolitana,puede empeorar y su gestión puede dificultarse en la medida en que “en los últimos años,esta región ha experimentado un crecimiento acelerado de la población y un incrementoen la destinación de los usos del suelo con ocupación de áreas exclusivamenteresidenciales, abarcando cerca del 70% de la ocupación del territorio, hecho que denotauna distribución desequilibrada con predominio en algunos usos y déficit en otros . Decontinuar este crecimiento acelerado de la población, según las tendencias analizadas,para el 2020, se tendrá un aumento de más de un millón de habitantes respecto a lapoblación actual” (AMVA, 2007), unos 250.000 hogares aproximadamente, es decir un40% más de lo que existe hoy. La mayoría de estos nuevos habitantes llega para buscaroportunidades, lo que, como lo plantea el AMVA, obliga a reflexionar frente a laslimitaciones de la región metropolitana del valle de Aburrá en cuanto a tierrasurbanizables, infraestructura básica de transportes y servicios públicos, posibilidades deempleo y disponibilidad de vivienda. Adicionalmente es preciso tener en cuenta lacapacidad administrativa de los municipi os para recibir nuevos desarrollos .

Si bien los planteamientos de las diferentes instituciones nacionales implicadasdirectamente en la gestión del riesgo tienen un enfoque integral, en la realidad la accióntiende a ser simplista y desarticulada, a tocar los síntomas del problema como en l oscasos del manejo de los residuos sólidos, del uso de alertas tempranas, de laconstrucción de muros de contención y de otras obras menores, por mencionar sóloalgunos elementos, y en ocasiones, proponen programas de vivienda para reubicacioneso en el mejor de los casos, unos proyectos de mejoramiento integral de barrios ; pero noabordan aspectos estructurales, ni configuran una política, con una visión del tratamientorequerido, que trascienda la respuesta a eventos puntuales.

Una política integral de gestión del riesgo es precisamente lo que busca el AMVA,institución que afirma que “los asentamientos humanos en zonas de amenaza o de interésnatural son producto de procesos sociales, culturales y económicos estructurales”, yrequieren medidas que, en esa misma perspectiva , superan los aspectos físico-espaciales de la vivienda y del entorno; deben ser tratados como problemas complejos desistemas humanos que necesitan protección o, en lo posible, mitigación de los impactosde medidas extremas que se deban tomar, buscando opciones favorables a lasupervivencia de estos asentamientos, al considerar los tejidos económicos y socialesque la población ha construido en ellos.

El criterio de una política de asentamientos h umanos implica entender que la vida human ava más allá de lo biológico; es social, cultural, económica y política. Por lo tanto, en lagestión del riesgo, no basta implementar acciones para preservar la vida biológica .

Además, desde otra escala, el problema de las zonas de riesgo implica no sólo alasentamiento, sino a la totalidad del municipio ya que “trae consigo consecuencias



económicas, sociales y ambientales que no sólo afectan a la población de ingresos bajos,sino acarrean perjuicios para la socie dad en conjunto. Entre éstos, pueden mencionarseel deterioro de la calidad de vida; deficiencias en servicios públicos, vialidad yequipamientos; obstrucción de obras públicas; precariedad de títulos; evasión fiscal; yextra- costos al presupuesto público. A esto se suma el alto impacto ambiental relativo porla ocupación de zonas no aptas para la urbanización, incluyendo daño a las fuentes deagua, pérdida de vegetación e incremento de la escorrentía, con la consecuentegeneración de situaciones de riesgo ”. (Documento CONPES 3305, 2004).

Ahora es importante reiterar que los alcances del presente estudio tienen un centroimportante en el Ordenamiento Territorial, pero que el enfoque de asentamiento humanoes una decisión que posibilita una mirada integral del problema y asume laresponsabilidad de generar un marco general de la propuesta para, en su momento,articular los programas de desarrollo social y económico concretos que se requieran.Pensar en propuestas centradas en el Ordenamiento Territorial no implica que la políticatenga como centro el suelo, sino que plantea un a reflexión desde el territorio, en estecaso, en su expresión como asentamiento humano, lo que lleva inexorablemente aexpresar una concepción integral de la gestión del riesgo que per mita precisar puntos dearticulación de las propuestas territoriales con las de más dimensiones del desarrollo , parallegar a construir una política eficiente y adecuada a las necesidades de la población deestas zonas, sin olvidar los intereses de los municipios y de la región.

Finalmente, para el desarrollo de la propuesta, se ha podido establecer que, como elriesgo es un tema no resuelto5 del desarrollo, evidenciado en los asentamientos precarioslocalizados en zonas de amenaza natural, sus variables son de un carácter estructural ysuperan la escala de administración pública local y metropolitana; pero también que unaadecuada gestión urbana, con instrumentos como el Ordenamiento Territorial , es unaoportunidad para las decisiones y la intervenció n de los gobiernos locales.

3. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL COMO PRINCIPAL INSTRUMENTO DE LAGESTIÓN DEL RIESGO

El énfasis de los organismos multilaterales y nacionales en la afirmación de que la falta deplaneación y de gestión ha redundado en la pobreza urb ana y rural, da cuenta de laimportancia que se debe acordar a estos procesos en cualquier propuesta de políticaorientada a la gestión del riesgo. El presente estudio constata que estas falencias se venrepresentadas fundamentalmente en dos temas:

Primero, en la insipiencia de los grandes estructurantes urbanos , lo que dificulta o impidela conexión (entendida más allá de la conectividad) de los habitantes de las márgenes dela ciudad y de la periferia de los municipios, a los sectores con mayores benefic ios delcrecimiento económico y del desarrollo territorial;

5 Tema ampliamente desarrollado por las fuentes oficiales citadas y además pornumerosos investigadores vinculado s a la RED.



Segundo, en los microterritorios como son las cuadras, los barrios, los asentamientos,cuyas características muestran una gran carencia en la habitabilidad , lo que incluye lasinapropiadas características del suelo, las inadecuadas condiciones de las viviendas y lasdificultades para la resolución de lo cotidiano. En definitiva, estas características han dadocomo resultado asentamientos poco incluyentes, poco integrados y poco seguros,estrechamente relacionados con las zonas de riesgo.

La gestión del riesgo es un concepto complejo que , en su comprensión más amplia, tieneque ver con cualquier medida que ayude a disminuir cualquiera de sus factores, es decirla exposición, la fragilidad y/o la incapacidad de respuesta, en sus fases de prevención,atención y recuperación del desastre . Sin embargo, está claro que el momento de mayoreficiencia para la gestión, debido a los resultados que se obtienen y a la disminución decostos finales, es el de la prevención, en especial, como lo indica la CEPAL , cuando selogra la disminución de los grados de exposición .

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial reitera esta afirmación: “Lagestión correctiva del riesgo se realiza mediante l a zonificación y reglamentación de lasáreas ya ocupadas consideradas en alto riesgo, determinando los tratamientos a seguirde acuerdo con la posibilidad técnica, económica y social de intervenirlo o de mitigarlo,dentro de los cuales se encuentra la recu peración urbanística, el mejoramiento integral debarrios y la reubicación de familias en alto riesgo , mientras que la gestión prospectiva delriesgo está dirigida a las áreas no desarrolladas, con el fin de determinar formas deocupación seguras, en el sentido que se evite y/o se regule la ocupación de áreaspropensas a la ocurrencia de amenazas. Un ejemplo de esto es la determinación desuelos de protección por amenazas naturales o socio - naturales, donde se regula y/orestringe su uso para fines de urban ización porque se considera que éste no escompatible con las condiciones y restricciones ambientales existentes en el territorio .”(Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2005).

En definitiva, las medidas más estructurantes y de mayo r profundidad son aquellas que setoman en la etapa de prevención, pues son las que tienen la capacidad de transformar lastendencias de la situación de vulnerabilidad y por ende del riesgo . No es entonces casualque las diferentes fuentes oficiales revisa das para este estudio reiteren que una adecuadagestión del riesgo pasa por una serie de instrumentos relacionados directamente con lagestión urbana, donde se ubican los recursos realmente capaces de disminuir laexposición. El principal de estos instrumentos es el Plan de Ordenamiento Territorial en lamedida en que contiene las disposiciones normativas que promueven la definición,localización y delimitación de las zonas de riesgo. En últimas, este instrumento da origena las zonas de riesgo, entendidas como producto de una decisión técnico- político. Enefecto, si bien técnicamente esté demostrando que en un área existe una amenazanatural, lo que se puede hacer con ella, en ella y con sus habitantes es una decisión delos gobernantes y, una vez consignada en los acuerdos municipales, esta decisión limitalas acciones públicas y privadas en tales zonas, pues sus actuaciones generales de igualmanera se definen en este instrumento.

En este sentido, el principal aporte del Plan Nacional de Desarrollo 2006- 2010 entérminos de la gestión del riesgo es la reivindicación de la necesidad de fortalecer las



políticas en la materia, orientándolas no sólo a la atención, sino prioritariamente a laprevención, a partir de un incremento de los conocimientos y del fortalecimiento de lasinstituciones. Para ello, el Plan reafirma la importancia de los Planes de OrdenamientoTerritorial y define “de manera particular, como parte de las medidas para la prevención ymitigación del riesgo, incorporar la gestión del riesgo en los Planes de OrdenamientoTerritorial; lo cual se debe acompañar además de la formulación de estrategias paraincluir esta temática en instrumentos de planificación sectorial y territorial; elaborarlineamientos de política para el mejoramiento integral de asentamientos en zonas deriesgo mitigable y reasentar la población ubicada en zonas de riesgo no mitigable; yfomentar la implementación de planes municipales de gestión del riesgo y planes decontingencia para infraestructura indispensable ” (República de Colombia, 2006).

La magnitud evidente del problema sitúa la gestión del riesgo como uno de los asuntos demayor preocupación en las ciudades hoy, y las instituciones gubernamentales tienen unagran responsabilidad en la atención a este problema y en la protección de la vida y losbienes de todos los habitantes que, teniendo en cuenta la eficiencia, eficacia y calidad delas intervenciones públicas y el manejo de los escasos recurso s, tendría que enfocarsecon mayor determinación en la prevención. Precisamente, desde la necesidad deanteponerse a los acontecimientos y planear una ubicación segura, se ha identificado laestrecha relación entre la planificación territorial y las acciones de prevención y demitigación de riesgos, “ya que éstas son las que permiten corregir las situaciones deriesgo existentes, gestión del riesgo correctiva, o evitar su generación ante nuevosproyectos que se desarrollen”. (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,2005).

Dicha relación se encuentra suficie ntemente elaborada y normatizada y su síntesis ,extraída del capítulo 3 del Libro 1, se presenta en la tabla que se entrega a continuación yque muestra además la importancia de la Planeación Territorial en la gestión de ldesarrollo integral.

Tabla 1 La incorporación de la prevención y la reducción de riesgos en la planificación territorial.Ley o

DecretoObligaciones en términos de incorporación de la

prevención y la reducción de riesgos en la planificación territorialLey 46 de

1988Reglamenta la creación del Sistema Nacional para la Prevención y Atención deDesastres, SNPAD.

Ley 09 de1989, o Leyde Reforma

Urbana

Define la responsabilidad de las autoridades municipales en cuanto a laseguridad de los habitantes de las zonas u rbanas ante los peligros naturales, yestablece:- La obligatoriedad para los municipios, con la asistencia de las oficinas de

Planeación, de levantar y mantener actualizado el inventario de las zonasque presenten altos riesgos para la localización de asen tamientos humanos(inundación, deslizamiento).

- La obligatoriedad de adelantar programas de reubicación de los habitantes, oproceder a desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo enlos asentamientos localizados en dichas zonas.

En cuanto al territorio, la ley establece la función social de la propiedad,permitiendo la intervención del Estado directamente sobre la especulación del



Ley oDecreto

Obligaciones en términos de incorporación de laprevención y la reducción de riesgos en la planificación territorial

mercado de las tierras, y creando mecanismos que luego fueron mejorados porla ley 388/97 y que deben ser ap licados por los municipios para la gestión delsuelo, para posibilitar la intervención de las zonas urbanizables y nourbanizables.

Decreto- Ley919

de 1989

Establece la obligatoriedad de trabajar en prevención de riesgos naturales ytecnológicos, especialmente en disposiciones relacionadas con el ordenamientourbano, las zonas de alto riesgo y los asentamientos humanos y crea el SistemaNacional de Prevención y Atención de Desastres, determinando lasresponsabilidades, estructura organizativa, mecanismos de coordinación einstrumentos de planificación y financiación del Sistema a escala nacional,regional y local.

Incluye además el componente de prevención de desastres en los Planes deDesarrollo de las entidades territoriales y define el papel de las Co rporacionesAutónomas Regionales en asesorar y colaborar con las entidades territorialespara los efectos de que trata el artículo 6, mediante la elaboración de inventariosy análisis de zonas de alto riesgo y el diseño de mecanismos de solución.

Ley 02 de1991

Modifica la Ley de Reforma Urbana, estableciendo que los municipios deben nosólo levantar, sino tener actualizados los inventarios de las zonas que presentenaltos riesgos para la localización de asentamientos humanos y que los alcaldescontarán con la colaboración de las entidades pertenecientes al SistemaNacional de Prevención y Atención de Desastres para desarrollar lasoperaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizadosen dichas zonas.

ConstituciónPolítica de

1991

La Constitución Política, entre otras disposiciones, establece que:Artículo 2. “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover laprosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos ydeberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en lasdecisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa ycultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridadterritorial y asegurar la convivencia p acifica y la vigencia de un orden justo.Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas laspersonas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demásderechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes socialesdel Estado y de los particulares” .

En cuanto al manejo de los recursos naturales, reglamentó disposiciones sobrela vivienda digna y el manejo de los recursos naturales para garantizar eldesarrollo sostenible (prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental).Como primer paso para la Planeación, definió la obligatoriedad para lasentidades territoriales de elaborar su Plan de Desarrollo. Dispuso además, en unesquema de descentralización, que el Estado delegaría en las entidad es localesla responsabilidad de conocer y atender en forma integral los recursos naturales,y tomar acciones sobre su manejo.

Ley 152 de1994

Establece los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación,ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo tanto dela Nación y de las entidades territoriales, como de los organismos públicos detodo orden; incluye en materia de planificación, la ratificación de lasustentabilidad ambiental como principio de actuación de las autoridades deplaneación, enunciado en la Ley 99 de 1993, y la necesidad de los planes de



Ley oDecreto


ordenamiento para los municipios.Ley 388 de1997 o Ley

deDesarrolloTerritorial

Los objetivos frente al riesgo son:- Establecer “los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su

autonomía, entre otros, la prevención de localización de asentamientoshumanos en zonas de alto riesgo”

- “Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajustea la función social de la propiedad y perm ita hacer efectivos los derechosconstitucionales a la vivienda, así como por la protección del medio ambientey la prevención de desastres...”

- “Función Pública del Urbanismo: Mejorar la seguridad de los asentamientoshumanos ante los riesgos naturales”

- “Acción Urbanística: Determinar las zonas no urbanizables que presentenriesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazasnaturales, o que de otra forma, presenten condiciones insalubres para lavivienda”.

- “Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención dedesastres...” “En la elaboración y adopción de los planes de ordenamientoterritorial de los municipios, se deberá tener en cuenta, entre otrosdeterminantes, las relacionadas con la conservación y protección del medioambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgosnaturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo paraasentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonasexpuestas a amenazas y riesgos naturales” .

Art. 10. Determinantes de los POT. Numeral 1, literal C. Se relaciona con laconservación y protección del medio ambiente y la prevención de amenazas yriesgos naturales.

Decreto 93de 1998

Adopta el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres , PNPAD, quedefine los objetivos, principios, estrategias y programas de la política nacional.Los tres objetivos básicos de la política son:- Reducción de riesgos y prevención de desastres ;- Respuesta efectiva en caso de desastres y- Recuperación rápida de zonas afectadas.Estos objetivos se alcanzan a través de cuatro estrategias:- Conocimiento sobre los riesgos naturales y antrópicos- Incorporación de la prevención de desastres y reducción de riesgos en la

planificación- Fortalecimiento del desarrollo institucional- Socialización de la prevención y la mitigación de desastres.

Decreto 879de 1998

Reglamenta las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipaly distrital y a los Planes de Ordenamiento Territorial. Exige tener en cuenta lasprioridades del Plan de Desarrollo del municipio o distrito y los determinantesestablecidos en normas de superior jerarquía entre las que se encuentran, lasrelacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursosnaturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales.

Decreto2015 de

2001

Reglamenta la expedición de licencias de urbanismo y construcción conposterioridad a la declaración de situación de desastre o calamidad pública.

CONPES3146

Define la “estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para laPrevención y Atención de Desastres , PNPAD”.



Ley oDecreto


de 2001 Esta estrategia define acciones específicas y busca comprometer a las entidadesen el cumplimiento del PNPAD.

Ley 812 de2003

Establece el Plan Nacional de Desarrollo, PND 2002- 2006 “Hacia un EstadoComunitario”, y plantea en su capítulo III “ Construir Equidad Social”, programa de“Prevención y Mitigación de Desastres Naturales ”:1) La profundización del conocimiento sobre riesgos naturales y su divulgación;2) La inclusión de la prevención y mitigación de riesgos en la planificación y lainversión territorial y sectorial; y,3) La reducción de la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres

CONPES3318 de

2004

Autoriza a la Nación para contratar un crédito hasta por US$263 millones parafinanciar el Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado frentea los Desastres Naturales.

Decreto4002

de 2004

Establece que teniendo en cuenta razones de excepcional interés público, o defuerza mayor o caso fortuito, el alcalde municipal o distrital podrá iniciar elproceso de revisión del plan, las cuáles serán: “La declaratoria de desastre ocalamidad pública y por los resultados de estudios técnicos detallados sobreamenazas, riesgos y vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas deriesgo no mitigable y otras condiciones de restricción diferentes a la inicialmenteadoptadas en el POT”.

3.1. La Ley 388 de 1997 como marco para la gestión del riesgo

La prevención y la reducción de riesgos se incorporó a la Planificación del DesarrolloTerritorial con la Ley 9 de 1989 por medio de la cual se dispone concretarobligatoriamente intervenciones en el territorio en los Planes de Desarrollo Municipalescon acciones, responsabilidades y competencias; y con el Decreto- Ley 919 de 1989 cuyoartículo 6 ordena a las entidades territoriales incorporar el componente de prevención dedesastres en los procesos de planificación territorial, sectorial y de desarrollo.

A partir de la Constitución de 1991 que incrementa la autonomía de las entidadesterritoriales para lograr una mejor atención a las demandas de la población , el marcoinstitucional de la gestión del riesgo estipula las responsabilidades y competencias enmateria de prevención de desast res y relaciona tres sistemas nacionales :

- El Sistema de Planeación, regulado por la Ley 152 de 1994, coordinado por elDepartamento Nacional de Planeación, que busca armonizar los planes de desarrollonacional, departamentales y municipales ;

- El Sistema Ambiental, regulado por la Ley 99 de 1993, coordinado por el Ministerio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que define las responsabilidades del nivelcentral (Ministerio), del nivel regional (Corporaciones Autónomas Regionales) y delnivel municipal; y

- El Sistema de Prevención y Atención de Desastres, regulado por los Decretos 919 de1989 y 93 de 1998, para orientar las acciones del Estado y de la sociedad civil en lamateria.



Su aplicación en el territorio se demuestra en las directrices dictadas por los Planes deOrdenamiento Territorial.

Así, concretamente, la gestión del riesgo en los Planes de Ordenamiento Territorialdebería ser una de las decisiones más importantes. La Ley 388 de 1997 así lo expresa ensus objetivos “El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, enejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo yracional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizadoen su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, asícomo la ejecución de acciones urbanísticas eficientes .” (Ley 388, 1997: Art.1)

Sistema Nacional para la Prev ención y Atenciónde Desastres

(Conjunto de entidades públicas y privadas )Realizar planes, programas, proyectos y accionesespecíficas en materia de prevención de desastres yatención de emergencias.

Nivel nacional

Dirección Nacional de Prevención y Atención deDesastres

Orientar la gestión y coordinar las entidades del Sistema yla ciudadanía para la prevención y mitigación de riesgos,la organización de los preparativos para la atención deemergencias y la rehabilitación en caso de desastre.

Sistema Nacional AmbientalFormular y adoptar las políticas, planes, programas yproyectos en materia de regulación ambiental, recursosnaturales renovables, uso del suelo, ordenamientoterritorial, agua potable y saneamiento básico y ambiental,desarrollo territorial y urbano, así como en materiahabitacional integral.

Departamento Nacional de PlaneaciónDiseñar, hacer viable y controlar las políticas de desarr olloeconómico, social y ambiental del país, en coordinacióncon los Ministerios y los entes territoriales.

DAPARDGarantizar flujos de información coherentes y la ejecuciónde programas y proyectos entre los niveles territoriales yen forma transversal entre los componentes de cada nivel.

Área Metropolitana del Valle de Aburr áAdministrar el medio ambiente y los recursos naturalesrenovables en las zonas urbanas de 9 municipios de laregión metropolitana y en todo Envigado .

CORANTIOQUIAAdministrar el medio ambiente y los recursos naturalesrenovables en 80 municipios de Antioquia.

CLOPADMunicipales

Diseñar y ejecutar las medidas de prevención, mitigación,atención y recuperación de desastres en los municipios

Nivel departamentalDepartamento de Planeación Depart amental

Diseñar las políticas de desarrollo social, económico yterritorial del departamento, respetando las autonomíasmunicipales y velando por la asociatividad y solidaridadde las subregiones

Nivel regional

Nivel localDepartamentos o Secretarias de Planeación

MunicipalClasificar y reglamentar su territorio, incorporando lavariable ambiental, incorporando la gestión del riesgo; ydeterminar los suelos aptos para la expansión urbana,delimitar los suelos expuestos a amenazas naturales, yelaborar los inventarios de población y vivienda en riesgo.



La importancia otorgada en esta Ley a la gestión del riesgo se reitera en el artículo terceroreferido a los fines que deben perseguirse con la función pública del urbanismo, y seprecisa en el artículo 8 que trata de la acción urbanística y señala que el ordenamientoterritorial local se ejerce mediante la acción de las decisiones administ rativas en elordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo6.

3.2. Los planes de ordenamiento municipales y la gestión del riesgo

La Ley 388 de 1997 es un conjunto de normas orientadas a lograr el desarrollo territorial,mediante instrumentos financieros, de gestión y especialmente de planificación, entre loscuales los Planes de Ordenamiento Territorial son el instrumento más decisivo y seconcretan en el marco de la autonomía municipal y distrital.

El artículo 5 de esta Ley define “El ordenamiento del territorio municipal y distrital (como)un conjunto de acciones político - administrativas y de planificación física concertadas,emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de lafunción pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y lasleyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo delterritorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación delespacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socio - económico y en armonía conel medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales .” (Ley 388, 1997)

El artículo 15 plantea que las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y elaprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuacionesurbanísticas indispensables para la administración de estos procesos . Para ello, lasclasifica en tres niveles7:

6 Son acciones urbanísticas concernientes a la gestión del riesgo:1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana.2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios

públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos ypeligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centrosdocentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.

3. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada alas necesidades colectivas.

4. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización deasentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condicionesinsalubres para la vivienda.

5. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la pr evención de desastres, asícomo las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.

6. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de comúnacuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, p ara su protección y manejoadecuados.

7. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas.

7 (...) “En todo caso, los municipios que integran áreas metropolitanas deberán ajustarse en su



“1. Normas urbanísticas estructurales 8

Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en elcomponente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo delcomponente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que lasregulaciones de los demás niveles no pu eden adoptarse ni modificarse contraviniendo loque en ellas se establece, y su propia modificación sólo puede emprenderse con motivode la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal odistrital, con base en motivos y e studios técnicos debidamente sustentados. Porconsiguiente, las normas estructurales incluyen, entre otras:

1.1. Las que clasifican y delimitan los suelos , de acuerdo con lo establecido en el Cap ítuloIV de esta ley.

1.2. Las que establecen áreas y defin en actuaciones y tratamientos urbanísticosrelacionados con la conservación y el manejo de centros urbanos e históricos; las quereservan áreas para la construcción de redes primarias de infraestructura vial y deservicios públicos, las que reservan espaci os libres para parques y zonas verdes deescala urbana y zonal y, en general, todas las que se refieran al espacio público vinculadoal nivel de planificación de largo plazo.

1.3. Las que definan las características de las unidades de actuación o las que establecencriterios y procedimientos para su caracterización, delimitación e incorporación posterior,incluidas las que adoptan procedimientos e instrumentos de gestión para orientar,promover y regular las actuaciones urbanísticas vinculadas a su desarro llo.

1.4. Las que establecen directrices para la formulación y adopción de planes parciales.

1.5. Las que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales ypaisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen almedio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, seránobjeto de modificación.

2. Normas urbanísticas generalesSon aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así comoactuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción eincorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetrourbano y suelo de expansión. Por consiguiente, otorgan derechos e imponen obligacionesurbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con laespecificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente alos objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de

determinación a los objetivos y criteri os definidos por la Junta Metropolitana, en los asuntos de sucompetencia” (Ley 388 de 1997. Artículo 15).8 El subrayado es del autor para hacer énfasis en los temas mas pertinentes para laGestión del Riesgo .



derechos y obligaciones.

En razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellastambién debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e igualmente, losmotivos generales que a iniciativa del alcalde permitir án su revisión parcial [...]

3. Normas complementariasSe trata de aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptadosen desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano delplan de ordenamiento, y que deben incorporarse al Programa de ejecución que seestablece en el artículo 18 de la presente ley. También forman parte de este nivelnormativo, las decisiones sobre las acciones y actuaciones que por su propia naturalezarequieren ser ejecutadas en el corto plazo y todas las regulaciones que se expidan paraoperaciones urbanas especificas y casos excepcionales, de acuerdo con los parámetros,procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales. Entreotras, pertenecen a esta categoría:

3.1. La declaración e identificación de los terrenos e inmuebles de desarrollo oconstrucción prioritaria.

3.2. La localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y lareubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo.

3.3. Las normas urbanísticas específicas que se expidan en desarrollo de planes parcialespara unidades de actuación urbanística y para otras operaciones como macroproyectosurbanos integrales y actuaciones en áreas con tratamientos de re novación urbana omejoramiento integral, que se aprobarán de conformidad con el artículo 27 de la presenteley.” (Ley 388, 1997)

Cuando un municipio adopta el Plan de Ordenamiento Territorial, el alcalde orienta susacciones en este marco, con lo que logra:

- Afirmación de la autonomía municipal para la planificación y administración delterritorio;

- Acceso a recursos adicionales de financiación y cofinanciación por parte de entidadesdel Estado;

- Ejecución de proyectos y obras de infraestructura ;

- Acceso a subsidios para Vivienda de Interés Social ;

- Uso equitativo y racional del suelo;

- Preservación del patrimonio ecológico y cultural ;

- Prevención de desastres;



- Ejecución de acciones urbanísticas eficientes;

- Reparto equitativo de cargas y beneficios; y

- Mejoramiento continuo de la calidad de vida de sus habitantes

Pero cuando un municipio no adopta el Plan de Ordenamiento Territorial, enfrenta variasconsecuencias:

- Limita la posibilidad de generar nuevos recursos para el municipio ;

- Limita el acceso a recursos de cofinanciación de las Corporaciones AutónomasRegionales y del Fondo Nacional de Regalías;

- Limita el acceso a recursos nacionales e internacionales para proye ctos y obras deinfraestructura;

- Limita el acceso a recursos en dinero o en especie qu e destine el Gobierno Nacionalpara Vivienda de Interés Social;

- Impide la expedición de licencias de urbanismo y construcción ;

- Limita procesos de autonomía municipal en el direccionamiento de tr ansferencias eingresos propios;

- Genera desequilibrio, abuso e inequidad en el uso del suelo ;

- Posibilita la vulneración del patrimonio ecológico y cultural ; y

- Ocasiona acciones y sanciones disciplinarias por parte de los organismos de controldel Estado. (MAVDT, 2006).

Al respecto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial señala que lasacciones que se proponen para prevenir el riesgo, en ocasiones, “se confunden yentrelazan con acciones típicas de mejoramiento de la calidad de vida en los municipioscolombianos. Esta incorporación, más que una ćarga´ adicional para las autoridadesmunicipales y regionales, se constituye en una manera de cumplir con la agenda ńormal´del desarrollo local, de forma tal que los fenómenos potencialmente peligrosos no tenganla connotación de amenazas y los atr ibutos urbanos o rurales expuestos no tengan laconnotación de vulnerables ante los primeros”. (MAVDT, 2006: 25).

En el esquema propuesto en la guía mencionada con anterioridad , el Ministerio presentalos beneficios que un municipio puede obtener si logra incorporar correctamente el riesgoen su proceso de planificación territorial:



Figura 1. Proceso de planificación territorial para el riesgo. Fuente: MAVDT, 2006: 26.

3.3. La gestión del riesgo en la gestión ambiental

En el marco de la Ley 388 de 1997, la administración municipal tiene comoresponsabilidad la decisión de acciones urbanísticas como “determinar las zonas nourbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, poramenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para lavivienda; localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención dedesastres” (Ley 388, 1997: Art. 8). Estas medidas están, desde la política, estrechamenteligadas a la conservación y protección del medio ambiente.

Precisamente por la importancia que se reconoce a ambos asuntos, los recursosnaturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, no solamente por la altavulnerabilidad de la población que les es asociada, sino también por lo que representa



para el desarrollo sostenible y la propuesta de competitividad, “las políticas, directrices yregulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento ylocalización de las áreas de riesgo para as entamientos humanos, así como las estrategiasde manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales ” y las demás relativas a laconservación y protección del medio ambiente constituyen normas de jerarquía superiordeterminantes de los Planes de Ordenamiento Territorial (Ley 388, 1997: Art. 10) yrestringen en tales zonas la posibilidad de urbanización en la medida en que no se puedamitigar el riesgo (Ley 388, 1997: Art. 35).

En este marco institucional y normativo, el AMVA afirma que, precisamente, es debido alalto reconocimiento de problemas como la desregulación de caudales con su consecuenteincremento en inundaciones y pérdida de vidas humanas y elementos de cultura material,a los procesos de urbanización con riesgos de pérdidas de vidas y del reducido patrimoniode los más pobres, entre otros9, y al alto impacto de los mismos en las ciudades, que eltema ambiental ha conseguido un espacio central en los procesos de planeación, y pasade ser visto como un “obstáculo al crecimiento” a entenderse como “condiciónimprescindible para el mismo”, con base en la necesidad del manejo sostenible de losrecursos naturales y de su inserción en los procesos de desarrollo. Por ello, laincorporación de la dimensión ambiental en la planificación “se presenta como unaoportunidad para afrontar el devenir del territorio metropolitano ” (AMVA, 2002).

En el mismo sentido, los organismos multilaterales afirman que los asentamientos enriesgo por amenazas naturales son una consecuencia del modelo de desarrollo (CEPA L),y la institucionalidad pública nacional y regional ha definido la misma relación. En la línea5 “la gestión ambiental y del riesgo que promuev e el desarrollo sostenible” del PlanNacional de Desarrollo 2006- 2010, el gobierno nacional incorpora la gest ión del riesgocomo una de las líneas de acción cuyo objetivo es el desarrollo y la competitividad y conella, busca establecer la articulación adecuada entre las dimensiones económica, social yambiental con el fin de “avanzar hacia el desarrollo sostenib le”, o, en otros términos, paraque “se prevenga la degradación ambiental y sus costos y se aseguren oportunidades dedesarrollo a las generaciones futuras ”. Este plan invita a que la planificación ambiental enla gestión territorial incluya los determinantes ambientales y culturales en las decisionesde uso y ocupación del territorio , “incorporando y manejando el riesgo de origen natural yantrópico en los procesos de ordenamiento ”. Los planteamientos del Plan Nacional deDesarrollo se concretan en el programa “Gestión del riesgo para la prevención y atenciónde desastres”, cuya idea central es la necesidad de integrar la gestión ambiental y del riesgo

9 Los demás problemas, que además se comport an como elementos con impacto retroactivo conlos habitantes metropolitanos, calificados como de intervención inmediata por el AMVA son: laeliminación de la vegetación que ejerce funciones protectoras para introducir cambios en los usosdel suelo, como también los impactos sobre el ciclo hidrológico y la recarga de acuíferos asociadosa la desprotección de los suelos con el subsiguiente incremento en los procesos erosivos y deremociones de masas, la disminución de hábitat para especies de flora y fauna, l os impactosnegativos en los procesos de fijación de CO 2, la contaminación atmosférica, de aguas y suelos ysus efectos sobre la salud y el bienestar, la incorporación de áreas verdes en algunos suelos deprotección.



“a la planificación de diferentes sectores de la economía ”, de manera que “esta gestiónintegrada se constituya en una herramienta estratégica para la promoción del desarrollosostenible” cuya expresión contraria ser ía un conjunto de escenarios de desastres,productos de la relación entre el aumento de la vulnerabilidad y la degradación ambiental.

3.4. La planeación como camino para una región incluyente con asentamientosintegrados y seguros

No obstante estos avances teóricos y normativos, la realidad social muestra c ómo “la faltade planificación” aún prevalece en un porcentaje importante del territorio y se manifiestaen “la ocupación de sitios amenazados por movimientos de masa e inundaciones en losmunicipios del valle de Aburrá”, sin tener en cuenta “las características geográficas delmedio natural, destacándose una creciente presión de la urbanizació n sobre las laderasdel valle, que presentan difíciles condiciones geotécnicas y fragilidad ambiental ”, condensidades diferenciales. En efecto, mientras “las zonas planas próximas al río, quedisponen de la mejor infraestructura de servicios y transporte y cercanía a los principalesequipamientos colectivos, experimentan procesos de estancamiento, degradación ysubutilización, las mayores densidades, obtenidas por procesos constructivos progresivose informales ocurren en las zonas de mayores pendientes ”. Esto ha dado como resultadouna urbanización que ofrece grandes dificultades para la accesibilidad y la adecuadadotación urbana, y “ha consolidado una inadecuada relación con el río y sus quebradasafluentes” que son un estructurante ambiental y paisajíst ico del valle. (AMVA, 2002)

Si bien lo anterior reafirma la retroacción entre la protección ambiental y losasentamientos en zonas de alto riesgo, más allá de la preocupación por la degradación devaliosos elementos ambientales y paisajísticos por la inapropiada forma de ocupación delterritorio, es importante reflexionar en torno a las implicaciones que la deficiencia en laplaneación y en general en la gestión urbana tiene en la localización de población enestas zonas y, como producto de ello, la emergencia de asentamientos humanos pocointegrados a los beneficios del desarrollo y a las oportunidades del resto de la ciudad , einseguros para la vida y el bienestar de estos habitantes . Así tenemos una región deciudades poco equitativas e incluyente s, que es a su vez poco equitativa e incluyente.

El AMVA caracteriza así lo anterior: pese a que, en términos generales, la región cuentacon una excelente dotación de servicio s públicos, transporte masivo y avancesimportantes en telecomunicaciones y servicios generales, dentro del mismo valle “sepresenta una concentración desigual de ingresos entre los municipios que lo integran,marcándose una clara diferencia en cuanto a dotación, cobertura de servicios,equipamiento comunitario y empleo, todo lo cual es un factor determinante de lascondiciones de habitabilidad de cada municipio ”. En este panorama, los aproximadamentetres millones de habitantes de la región metropolitana “giran alrededor de un círculo depobreza. (…) Los indicadores sociales muestran la ala rmante situación con cifras del 57%de la población en condición de pobreza absoluta; el desempleo en la regiónmetropolitana supera el 20%, y el 60% de los habitantes ocupados laboralmente disponende un empleo informal o subempleo ”. De este grupo de población, el de mayor pobreza,“una porción importante (…) para resolver su problema de vivienda, se asienta en áreas



periféricas, algunas de ellas de alto riesgo o de importancia ecológica, lo que ocasionaamenazas y riesgos para los habitantes y efectos amb ientales graves (…), situación quecondiciona las posibilidades de un hábitat seguro y se refleja en problemas de convivenciay violencia” (AMVA, 2002).

De igual manera, la cobertura y calidad de los equipamientos colectivos se estádeteriorando, en parte debido al acelerado crecimiento de la población sin lacorrespondiente oferta de servicios y sin el mantenimiento adecuado de los existentes.

Adicionalmente, su localización no es uniforme en los diferentes municipios y en particularen las zonas rurales. El resultado es una marcada segregación espacial, un desequilibriofuncional y, dadas las características socio - económicas de la población de las zonas másdensamente pobladas, generalmente localizadas en zonas de alto riesgo, una notoriainequidad en el desarrollo territorial. En caso de que la tendencia persista, (y en medio dela crisis internacional y del conflicto en el país, la tendencia tiende a agravarse), elProyecto Metrópoli prevé la pérdida de credibilidad en las instituciones del Estado, l apauperización de la población, el aumento de la inequidad, la endemia de la violencia, lapérdida del talento humano, la segregación espacial, la transformación y descomposicióndel núcleo familiar, los procesos de empobrecimiento y efectos de crecimient odemográfico, el deterioro de la remuneración de l trabajo, todo ello relacionado con elorigen de la informalidad de l hábitat producido por los pobladores , la escasez desoluciones de vivienda para los mas pobres y el deterioro de la calidad del hábitat.Finalmente, el Proyecto Metrópoli anuncia una marcada segregación espacial ( AMVA,2002).

Como consecuencia de este escenario , si no se introducen correctivos, el AMVApronostica que, para el año 2020, el valle será “una región aislada, poco competitiva, c onuna estructura urbana desequilibrada y caótica , con un deterioro paulatino y progresivo dela calidad de vida de todos los habitantes de la región y un territorio incapaz de respondera las demandas propias de la conurbación, desintegrado en lo administ rativo, en lopolítico y en su planeamiento ”. El AMVA tiene precisamente como objetivo transformaresta tendencia, y para ello, debe intervenir en aspectos no só lo de planeación ambiental,sino también territorial, teniendo en cuenta las características so ciales, culturales ypolíticas de cada uno de los municipios que configuran la región y de la región mismacomo una nueva emergencia. En esta perspectiva, el enfoque del presente estudioincorpora el respeto de las lógicas propias de los asentamientos.

Solamente una región y unas ciudades que resuelvan estas demandas de susciudadanos, como único camino para disminuir la precarización de poblaciones y sulocalización en suelos no apropiados, pueden mostrarse como una región y ciudadesincluyentes; y a su vez solamente una región y ciudades justas son una región y ciudadesseguras, de acuerdo con el lema de UN- Hábitat: “una ciudad justa es una ciudad segura ”(2007). Este concepto va mas allá de lo que tradicionalmente se ha entendido comoasentamientos seguros, asentamientos sin violencias, e incluye alternativas frente a lasamenazas de desalojo y a la inseguridad de la tenencia. Para llegar a este planteamiento ,UN- Hábitat reconoce que hay muchas expresiones de “violación de derechos humanos, yque los desastres son más ´hechos por el hombre´ que naturales”, y además que estos



desastres “mas que causa, son efectos. Así detrás de la inseguridad, de los desalojos, delas violaciones del derecho a la vivienda y a la tierra, detrás de los impactos sociales yterritoriales de los desastres, están ante todo los problemas de justicia y de equidad ” (UN-Hábitat, 2007).

En este mismo sentido, es importante retomar el pronunciamiento del CONPES para elcaso de Colombia: ante la magnitud del problema, su origen ( mala gestión o ausencia degestión) y sus consecuencias (asentamientos precarios en zonas de amenaza), la gestiónintegral del riesgo es una difícil tarea, en la medida en que, más allá de factores sociales,culturales, macroeconómicos y fiscales, persisten obstáculos para su abordaje, en granmedida relacionados con la provisión de suelo y de vivienda a la población de bajosingresos: en efecto, “la dificultad de los hogares pobres para acceder a la financiaciónhipotecaria, la baja capacidad institucional de las administraciones municipales, la rigidezde la normativa urbanística y del proceso de concesión de permisos de construcción,constituyen limitaciones significativas. A ello se suma la naturaleza imperfecta yexcluyente del mercado de suelo urbano, que carece de transparencia, opera coninformación incompleta, presenta severas barreras de entrada, y se encuentraconsiderablemente regulado”. (CONPES 3305, 2004).

Reforzando las afirmaciones anteriores, UN- Hábitat afirma que “la práctica diaria de vidade los pobres, las minorías y las víctimas nos hace ver todo tipo de injusticias einequidades:

- Por la tendencia generalizada de privatización del hábitat, la vivienda, los servicios y elespacio público pierden su valor de uso y se convierten en mercade rías. Este cambiolleva a situaciones de desregulación que favorecen la especulación inmobiliaria yperjudican el interés público.

- La poca capacidad de planificación y de regulación que aún queda en manos delestado apoya abiertamente los negocios de la tierra y de la construcción y obstaculizaa menudo el alcance de las políticas sociales del hábitat; por ejemplo, los subsidios ala vivienda social en América Latina, diseñados para estabilizar el sector d e laconstrucción, profundizan aún más los efectos sociales y espaciales de la segregaciónurbana.

- Los procesos de reconstrucción post - desastres, como en los casos del Katrina enNueva Orleáns y del Tsunami en el Sur - Este Asiático, le niegan al poblador pobre elderecho de regreso a su ciudad o a su lu gar de origen; son otras formas de desalojoque responden a intereses inmobiliarios y no a inquietudes de prevención a nuevosdesastres.

- Los grandes proyectos urbanos pensados a favor de la calidad de vida de quienestienen recursos desalojan a los pobres . Esto pasa en el norte como en el sur, con laconstrucción de infraestructura urbana como con los procesos de centrificación.

- En ciudades endeudadas de países del norte, los gobiernos locales venden el stockde viviendas sociales. Venden el producto de l ucha de trabajadores e inquilinos pordécadas.



- El miedo a que la burbuja inmobiliaria termine por desinflarse del todo, como ahora enlos Estados Unidos y con efecto de dominó en todo el mundo, conduce a la reventa decarteras hipotecarias morosas, creando nuevas expresiones de inseguridad detenencia”.

Unas prácticas que se evidencian en la realidad de la región metropolitana y que reiteranel hecho de que para cambiar la tendencia del valle de Aburrá, concretamente en el casode los asentamientos en zonas de riesgo, se requiere mucho m ás que lo que se hamencionado, e inclusive la intervención en aspectos que salen de las manos de lasautoridades municipales, metropolitanas y departamentales y que tienen relaciones con lomas profundo de la estructura social, económica e institucional del país , en un contexto decrisis internacional.

La Ley de Ordenamiento Territorial lo expresó adecuadamente cuando determinó que lasinstituciones que lleven a cabo ejercicios de planeación , no deben olvidar que elordenamiento del territorio municipal y distrital tiene “por objeto complementar laplanificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervencionessobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible ”. Y para ello, lasinstituciones deben, en primera medida, definir “las estrategias territoriales de uso,ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales,urbanísticos y ambientales” de cada uno de los territorios, optimizando la utilización de losrecursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para lapoblación actual y las generaciones futuras (Ley 388, 1997: Art. 6).

Un interesante ejemplo de avance en este sentido es el de Bogotá que, en su Plan deOrdenamiento Territorial (Decreto 4260, 2007), convierte en norma la consideración deque los habitantes en zonas de alto riesgo “o cerca de focos de afectación son objetoprimordial de las políticas de vivienda (…) por una doble condición que los hace másvulnerables: son personas en situación de extrema pobreza y de exclusión social, y,además, podrían estar sujetas a riesgos de diferente tipo por la precariedad de susviviendas”.

Más interesante aún es el enfoque de la política de asentamientos precarios que parte delconcepto de hábitat y seguridad humana (Decreto 190 , 2004), establecido y fortalecidocomo un gran pacto social entre todos los actores del desarrollo, que se ha consignado enel Plan de Ordenamiento Territorial y se ha viabilizado a través de los diferentes Planesde Desarrollo de manera continua. Dicha política integra la oferta de viviendas a la ofertade movilidad, espacio público, equipamientos y servicios públicos domiciliarios , pero sobretodo se basa “en una gestión del suelo que incluye el desarrollo de instrumentosfinancieros, la promoción de la urbanización legal como acción preventiva orientada aofrecer alternativas viables con los recursos que quedan al hacer la relación costo-beneficio de lo que le cuestan al Distrito los procesos de legalización y mejoramientointegral de barrios en zonas no propicias para la urbanización ”. Todo ello se planteadesde principios de autorregulación, autofinanciación, equidad en la distribución de cargasy beneficios, mejoramiento ambiental de los b arrios, e involucramiento de los distintosactores.



En el aspecto concreto de la planeación , el AMVA presenta avances importantes como elinstrumento de gestión del territorio denominado “Directrices Metropolitanas deOrdenamiento Territorial” (2006) que establece los referentes para la planeación y elordenamiento metropolitano con miras a lograr precisamente ciudades más equitativas,ordenadas y funcionales, y que se acompaña de un importante trabajo y esfuerzo porenfatizar en la clasificación de las zo nas de riesgo para darles un tratamiento adecuado yproteger la vida y los bienes de los ciudadanos metropolitanos. Sin embargo, también esnecesario reconocer que la competitividad como preocupación central de la planeacióncolombiana ha tomado carrera en cada uno de los municipios y se ha materializadoprincipalmente en la infraestructura . El resultado es precisamente el que señala la CEPALcuando evidencia la tendencia de los países latino- americanos en los cuales las regioneso ciudades que fundamentan su ordenamiento territorial en variables exclusivamenteeconómicas, tienden a ser las ganadoras a corto plazo, agudizando así las desigualdadese inequidades entre territorios y personas, y profundizando la sobre - explotación derecursos (Guimaraes: 30- 31). Frente a este riesgo, se requiere una intervencióninmediata en los asentamientos ubicados en las zonas de riesgo para cons truir equidad yevitar que en el valle, se consolide esta tendencia funesta a mediano y largo plazo.

El presente estudio hará referencia a todos los aspectos anteriores, pero con laconciencia de los límites del estudio mismo, de la propuesta y de la institucionalidad, secentrará en lo que representa la capacidad de decisión del AMVA y de los municipios, sinolvidar la integralidad que requiere una propuesta de gestión del riesgo. Para ello en elapartado siguiente, se analiza, en su marco, lo que representa la escala metropolitana enla gestión del riesgo.

4. LA GESTIÓN DEL RIESGO A ESCALA METROPOLITANA

La importancia de la escala regional es reafirmada cada vez más en diferentes esferas dela vida social, cultural, política y económica de los territorios mundiales. Las realidadesgeográficas, físicas y naturales compartidas por diferentes municipios se han idoreforzando en el transcurso del tiempo con los procesos de urbanización, conurbación,metropolización, globalización y competitividad que cada día adquieren mayor magnitud,no sólo en cuanto a su alcance geográfico , sino además a su capacidad de permeación ytransformación de las dinámicas locales. En este sentido , es necesario gestionar el riesgoa escala regional porque los municipios compart en condiciones naturales, ecosistemas yamenazas, y porque enfrentan, sobre todo desde el enfoque de la presente propuesta,repercusiones y demandas similares en términos sociales, culturales, económicos einstitucionales, en la cotidianidad.

El Plan Estratégico de Antioquia , PLANEA, muestra cómo, mientras el departamento estámarcado por el empobrecimiento económico y el deterioro am biental, en el valle de Aburráse genera el 71.7% del PIB de Antioquia y en las cabeceras urbanas de los diezmunicipios que conforman la región metropolitana, se concentra el 60% del total de lapoblación. Esta concentración urbana ubica las oportunidades y los beneficios deldesarrollo en el valle de Aburrá, mientras que en las otras ocho subregiones, eldespoblamiento del campo y el decrecimiento de los centros urbanos es un comúndenominador. El AMVA expresa esta situación en su Plan de Desarrollo Metropolitano,



“Proyecto Metrópoli 2002- 2020”: los principales problemas comunes a los diferentesmunicipios son la localización de las actividades económicas, la cobertura y calidad de losequipamientos, la prestación de los servicios públicos en las zonas ru rales, la presión dela expansión de las zonas urbanas con altas densidades y ocupación de terrenosno aptos para urbanizar , los aspectos inherentes a la demanda y oferta de vivienda deinterés social, los sistemas de transporte, el saneamiento, la disposi ción de basuras, eluso y ocupación del suelo y los problemas asociados al espacio público y a lapreservación del patrimonio natural, cultural, arquitectónico e histórico. Todos estosproblemas tienen implicaciones directas en la gestión de riesgo, sobre todo en lostérminos institucionales para la toma de decisiones frente a procesos y aspectosestructurales de escala supramunicipal como en el caso de las soluciones compartidasque requieren una gestión integral del riesgo desde la perspectiva de los asentamientoshumanos.

A nivel internacional, las Naciones Unidas y la CEPAL señalan el papel relevante de lasautoridades metropolitanas, al instarlas a “elaborar mecanismos y a fomentar, segúnproceda, instrumentos jurídicos, financieros, administrat ivos, de planificación ycoordinación con el fin de lograr ciudades más equitativas, orden adas y funcionales”, queconstituyen la mejor posibilidad ante la inadecuada gestión urbana hasta ahora vigente enlos municipios, gestión que agrava el deterioro ambiental y otros problemas de lasciudades y regiones, cuya muestra hoy son precisamente los asentamientos precarios.

A nivel nacional, la ley 128 de 1994 “por la cual se expide la ley orgánica de las ÁreasMetropolitanas” plantea la importancia de estas instituciones en Colombia, al definir entresus funciones, “programar y coordinar el desarrollo armó nico e integrado del territoriopuesto bajo su jurisdicción”. Para ello, tendrá dentro de sus atribuciones básicas deplaneación, dictar norma sobre el uso del suelo y velar por su cabal cumplimiento, lo quees una función determinante en el desarrollo metropolitano , si se tiene en cuenta que,además de lo trascendental de estos asuntos, las decisiones metropolitanas son desuperior jerarquía a los acuerdos municipales y constituyen una necesidad apremiante delvalle de Aburrá para lograr un territorio adecuadamente ordenado y ocupado en términosde equilibrio poblacional y sostenibilidad ambiental, según lo afirma el PLANEA.

La Ley 388 de Ordenamiento Territorial reconoce a las Áreas Metropolitanas su facultad yresponsabilidad de disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo delterritorio y regular la transformación y ocupación del espacio, siempre con respeto por lasestrategias de desarrollo socio- económico y en armonía con el medio ambiente y lastradiciones históricas y culturales ( Artículo 5) de los municipios. De igual manera , esta leydefine como normas de superior jerarquía producidas por las autoridades metropolitanaslos determinantes ambientales (Articulo 10) que son “los componentes de ordenamientoterritorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran ahechos metropolitanos, así como las normas generales que establezcan los objetivos ycriterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de ordenamiento delterritorio municipal”. Al adoptar sus Planes de Ordenamiento Territorial, los municipiosdeben ajustarse a estas normas consideradas generales que son concretamente las queestán “relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursosnaturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, contempladas en el sistemanacional de recursos naturales y las definidas por las autoridades ambientale s”.



Las facultades y responsabilidades otorgadas por la Ley a las Áreas Metropolitanas, en elcaso del valle de Aburrá, se concretan en el Plan de Desarrollo Metropolitano, “Metropoli2002- 2020” que define “los hechos metropolitanos, como fenómenos económicos,sociales, físico- territoriales, ambientales y político - institucionales que modifican total oparcialmente la estructura supramunicipal en su composición o en su funcionamiento,dando origen a funciones públicas metropolitanas ”. Tales funciones han de entendersecomo “servicios, decisiones y obras de índole supramunicipal, que bajo el análisis ydecisión de la Junta Metropolitana, corresponden a una visión de planeaciónmetropolitana, bajo el criterio general de permitir analizar las relaciones y efectos deescala regional metropolitana, metropolitana urbana y de carácter estructurante ”.

Hasta ahora el AMVA ha identificado los siguientes hechos metropolitanos:

- El sistema hidrológico del río Medellín (Río Aburrá)

- El sistema vial y de transporte

- Los equipamientos metropolitanos propuestos en el estudio “Orientaciones sobreOrdenamiento Territorial”

- La red troncal de los servicios públicos

- La salud metropolitana

- La política de vivienda metropolitana

- La educación y la cultura metropolitana

- El sistema de espacios públ icos metropolitanos

- Los criterios básicos para que los municipios adopten perímetros urbanos y rurales

- El manejo y la protección del medio ambiente metropolitano

- La política sobre seguridad y convivencia

- La política general para el manejo de los usos d el suelo

- La articulación de la planificación con las demás subregiones

- La política para la orientación económica

- El sistema de centralidades

- El manejo integral de residuos sólidos

- La red metropolitana de prevención y atención de desastres



- La localización espacial de actividades económicas

- El sistema de reservas y suelos de protección

- Los demás proyectos actuales o futuros que , a juicio de la Junta Metropolitana , seajusten a los criterios formulados, las prioridades y los planes respectivos.

El AMVA plantea como su objetivo “consolidar una ecorregión metropolitana educadora,gobernable, sostenible, competitiva, confiable e integrada social y globalmente, mediantela gobernabilidad, la planificación participativa y la convivencia pacífica”, a partir de susfunciones institucionales, “liderar y coordinar los procesos de planeación y gestión deldesarrollo integral de la región, ejercer funciones de autoridad ambiental urbana , contribuiral fortalecimiento de los entes territoriales locales .” Este propósito general se concreta através de unos objetivos estratégicos que, en el marco de la propuesta de gestión delriesgo del presente convenio, son de gran importancia conceptual y política en la medidaen que muestran su concepción integral frente a los problemas ambientales. Estosobjetivos son:

- “El mejoramiento sustancial de las condiciones socio - culturales de la poblaciónasentada en el Valle de Aburrá;

- Coadyuvar en el proceso de generación y consolidación de la cultura, lagobernabilidad, la compet itividad y la integración social y de creación de un sólidoespíritu y sentido de pertenencia;

- La transformación de la estructura económica para generar empleo digno, productivo ycompetitivo;

- La integración de los esfuerzos tanto públicos como privados ” encaminados aconsolidar el desarrollo de la ecorregión metropolitana

Este “espíritu” del Plan de Desarrollo Metropolitano se reafirma en el Plan EstratégicoAmbiental Metropolitano, PEAM, (AMVA, 2002) que construye sus principios a partir de laimposibilidad de separar lo humano de los demás componentes del sistema ambienta l.Por ello plantea como principio que un plan de gestión ambiental es también un planurbanístico o proyecto de ciudad, cuya prioridad es el contenido social, y que requiere lacooperación entre municipios vecinos e implica fundamentalmente la generación y elfortalecimiento de una cultura ciudadana.

En este orden de ideas, define como fenómenos que principalmente “merecen lacalificación de ‘estratégicos´, los flujos inter- municipales” como el agua y el aire, “losecosistemas estratégicos” que por definición son vitales para el funcionamiento delconjunto, “la gravedad social de los problemas ” como los desastres, la población ensituación de desplazamiento, la pobreza y los problemas de gran tamaño e impacto comoel transporte, la extracción de materiales, entre otros.



Con base en los planteamientos anteriores , la política ambiental del AMVA se concreta enlos siguientes lineamientos:

“1. Las transformaciones del territorio, con mir as a un manejo sostenible de recursos:suelo, agua, aire y biodiversidad, se harán privilegiando acciones que contribuyan aatender problemas de mayor impacto colectivo y a corregir desequilibrios sociales.

2. El ordenamiento de las áreas urbanas del Valle de Aburrá se hará con criterios dećiudad compacta y diversa´, cuidando que las intervenciones no transfieran ladegradación, resultado de la urbanización, a territorios más distantes en el espacio y en eltiempo.

3. El AMVA prestará especial atención a relaciones con regiones que le aportan bienes yservicios, entre éstos ambientales y definen la huella ecológica; concertará acciones paradesarrollo regional y considerará compensaciones por servicios.

4. El AMVA se compromete a lograr una gestión eficaz y equitativa, a fortalecer suorganización interna y a impulsar, como lo establece la ley, todos los mecanismos departicipación ciudadana y concertación con los municipios de la Gran RegiónMetropolitana y con las corporaciones ambientales y de desarro llo vinculadas a la misma”.

Para ello, los ejes de planificación, desarrollo social y gestión física son transversales enel Plan y reafirman la importancia y exigencia para un territorio como la regiónmetropolitana, de que cualquier propuesta de gestión del riesgo sea formulada entérminos integrales, con visión sistémica, buscando garantizar la sostenibilidad y elconcurso de las diferentes administraciones municipales que conforman el ÁreaMetropolitana del Valle de Aburrá. Concretamente el instrumento denominado “Directricesde Ordenamiento Territorial para el Valle de Aburrá ” (AMVA, 2006) será entendido comonorma de superior jerarquía y , en consecuencia, será tomado como referente en lapropuesta final del presente estudio.

Libro IV Capítulo 2

LA GESTIÓN DEL RIESGO


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Tabla de contenido

INTRODUCCION................................ ................................ ................................ ............... 11. POLITICA PÚBLICA. ................................ ................................ ................................ .... 1

1.1. El concepto de política pública ................................ ................................ ................ 11.2. La formulación de una política pública ................................ ................................ .... 2

2. PROCESO DESARROLLADO PARA EL ANALISIS Y LA DISCUSION DE LASPROPUESTAS. ................................ ................................ ................................ ................. 33. PRINCIPIOS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO................................ .......................... 4

3.1. La Constitución ................................ ................................ ................................ ....... 53.2. Las Leyes 388 de 1997 y 99 de 1993. ................................ ................................ .... 53.3. Las políticas públicas ................................ ................................ .............................. 63.4. Principios enunciados en los talleres ................................ ................................ ...... 6

4. LA IDENTIFICACION DE LOS PROBLEMAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LASLÍNEAS ESTRATÉGICAS DE GESTION DEL RIESGO ................................ ................... 8

4.1. Identificación de los problemas ................................ ................................ ............... 84.2. Propuestas iniciales presentadas para las zonas urbanizadas y no - urbanizadas, enfunción de los tipos de riesgos. ................................ ................................ .................... 21

5. LA GESTIÓN DEL RIESGO ................................ ................................ ........................ 285.1 Línea de ordenamiento territorial ................................ ................................ ........... 29

5.1.1. Los problemas detectados. ................................ ................................ ............ 295.1.2. Importancia de la línea de ordenamiento territorial ................................ ......... 305.1.3. Propuestas de gestión ................................ ................................ .................... 32

5.2 Línea de ordenamiento ambiental del territorio ................................ ...................... 405.2.1. Los problemas detectados . ................................ ................................ ............ 415.2.2. Importancia de la línea de ordenamiento ambiental del territorio .................... 415.2.3. Propuestas de gestión ................................ ................................ .................... 44

5.1 Línea de ordenamiento metropolitano ................................ ................................ .... 455.3.1. Los problemas detectados. ................................ ................................ ............ 455.3.2. Importancia de la línea de ordenamiento metropolitano. ................................ 455.3.3. Propuestas de gestión en materia de ordenamiento metropolitano. ............... 47

5.4 Línea de fortalecimiento institucional ................................ ................................ ..... 475.4.1. Los problemas detectados. ................................ ................................ ............ 475.4.2. Importancia de la línea de fo rtalecimiento institucional. ................................ .. 485.4.3. Propuestas de gestión en materia de fortalecimiento institucional .................. 49

5.5 Línea de fortalecimiento de las capacidades de articulación institucional ............... 505.5.1. Los problemas detectados. ................................ ................................ ............ 515.5.2. Importancia de la línea de fortalecimiento de las capacidades de articulación................................. ................................ ................................ ................................ 515.5.3. Propuestas de gestión en materia de fortalecimiento de las capacidades dearticulación................................. ................................ ................................ .............. 52

5.6 Línea de gestión científica y tecnológica ................................ ................................ 535.6.1. Los problemas detectados ................................ ................................ ............. 535.6.2. Importancia de la línea de Ciencia y Tecnología ................................ ............ 535.6.3. Propuestas de gestión en materia de Ciencia y Tecnología. .......................... 57

5.7 Gestión sociocultural................................ ................................ ............................ 58


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5.7.2. Importancia de las líneas ................................ ................................ ............... 595.7.3. Propuestas de gestión ................................ ................................ .................... 65

5.8 Línea de intervenciones estructurales ................................ ................................ .... 675.8.1 Problemas detectados................................ ................................ ..................... 675.8.2 Importancia de la línea de intervenciones estructurales ................................ .. 685.8.3 Propuestas de gestión. ................................ ................................ .................... 69

6. EL REASENTAMIENTO................................. ................................ ............................. 696.1. La normatividad sobre el reasentamiento ................................ .............................. 69

6.1.1. Normas Internacionales ................................ ................................ ................. 696.1.2. Declaración de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas .................... 706.1.3. Normas Constitucionales ................................ ................................ ............... 706.1.4. Normas Legales ................................ ................................ ............................. 716.1.5. Normas y criterios aplicables a ocupantes del espacio público ...................... 72

6.2. Los problemas detectados ................................ ................................ .................... 736.3. La importancia de la línea de gestión en reasentamiento ................................ ...... 73

6.3.1 Articulación de diferentes intervenciones al proceso central del reasentamiento................................ ................................ ................................ ................................ 736.3.2. Seguimiento del proceso de reasentamiento y de su articulación a otrasintervenciones................................ ................................ ................................ .......... 74

6.4. Las líneas estratégicas ................................ ................................ ......................... 757. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES ................................ ................................ ......... 75


iii

Lista de Tablas

Tabla 1. Principios................................ ................................ ................................ ............. 7Tabla 2. Problemas identificados por los responsables del estudio ................................ ... 8Tabla 3. Lineamientos de política para la gestión del riesgo ................................ ............ 11Tabla 4. Lineamientos de política para la gestión del riesgo ................................ ............ 12Tabla 5. Lineamientos de política para la gestión del riesgo ................................ ............ 13Tabla 6. Lineamientos de política para la gestión del riesgo ................................ ............ 14Tabla 7. Lineamientos de política para la gestión del riesgo ................................ ............ 15Tabla 8. Lineamientos de política para la gestión del riesgo ................................ ............ 16Tabla 9. Lineamientos de política para la gestión del riesgo ................................ ............ 17Tabla 10. Lineamientos de política para la gestión del riesgo ................................ .......... 18Tabla 11. Lineamientos de política para la gestión del riesgo ................................ .......... 19Tabla 12. Resultados del primer taller institucional: problemática priorizada ................... 20Tabla 13. Propuestas en función de los riesgos. ................................ ............................. 22Tabla 14. Propuestas en función de los riesgos. ................................ ............................. 23Tabla 15. Propuestas en función de los riesgos. ................................ ............................. 24Tabla 16. Propuestas en función de los riesgos. ................................ ............................. 25Tabla 17. Propuestas en función de los riesgos. ................................ ............................. 26Tabla 18. Estrategias para la gestión de los diferentes tipos de riesgo en las zonasurbanizadas y no urbanizadas. ................................ ................................ ........................ 27Tabla 19. Problemas en materia de ordenamiento territorial ................................ ........... 29Tabla 20. Propuestas de gestión en fortalecimiento del ámbito normativo urbanísticoestructural................................ ................................ ................................ ........................ 32Tabla 21. Propuestas de gestión en el fortalecimiento del ámbito norma tivo urbanísticoestructural ambiental ................................ ................................ ................................ ....... 33Tabla 22. Propuestas de gestión en el fortalecimiento del ámbito normativo: Accionesurbanísticas ................................ ................................ ................................ ..................... 34Tabla 23. Propuestas de gestión en inspección, seguimiento y control para la prevenciónde desastres ................................ ................................ ................................ .................... 35Tabla 24. Restricciones según tipo de amenaza. ................................ ............................ 37Tabla 25. Problemas en materia de ordenamiento ambiental del territorio ...................... 41Tabla 26. Propuestas de gestión en la ejecución de las funciones del Ministe rio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ................................ ................................ ...... 44Tabla 27. Propuestas de gestión en figuras de ordenamiento ambiental ......................... 44Tabla 28. Problemas detectados en ordenamiento metropolitano ................................ ... 45Tabla 29. Propuestas de gestión intermunicipal ................................ .............................. 47Tabla 30. Problemas detectados que requieren fortalecimiento institucional ................... 47Tabla 31. Propuestas de gestión: Fondo metropolitano para la gestión del riesgo .......... 49Tabla 32. Propuestas de gestión: planificación local para la prevención y atención dedesastres ................................ ................................ ................................ ......................... 49Tabla 33. Propuestas de gestión: fortalecimiento de las entidades, instituci ones yorganizaciones ................................ ................................ ................................ ................ 49Tabla 34. Propuestas de gestión: articulación de la prevención de desastres con la políticaambiental ................................ ................................ ................................ ......................... 50Tabla 35. Problemas detectados que requieren articulación institucional ........................ 51Tabla 36. Propuestas de gestión: articulación a procesos de escala regional,departamental y nacional ................................ ................................ ................................ . 52


iv

Tabla 37. Problemas detectados en ciencia y tecnología ................................ ................ 53Tabla 38. Propuestas de gestión: desarrollo de instrumentos metodológicos para e lanálisis del riesgo ................................ ................................ ................................ ............ 57Tabla 39. Propuestas de gestión: Sistema de Información Metropolitano ........................ 57Tabla 40. Propuestas de gestión: creación y fortalecimiento del programa de Ciencias yTecnología................................ ................................ ................................ ....................... 58Tabla 41. Problemas que requieren gestión socio - cultural ................................ ............. 59Tabla 42. Propuestas de gestión para fortalecer la institucionalidad social y comunitaria 65Tabla 43. Propuestas de gestión para la formación y capacitación ................................ . 66Tabla 44. Propuestas de gestión para la comunicación y divulgación ............................. 67Tabla 45. Problemas en torno a las intervenciones estructurales ................................ .... 67Tabla 46. Propuestas para la gestión para la protección y contingencia en obras deinfraestructura................................ ................................ ................................ .................. 69Tabla 47. Los problemas relacionados con el reasentamiento ................................ ........ 73


1

INTRODUCCION

En el marco elaborado y sustentado en el primer capítulo del presente Libro 4, estesegundo capítulo consagrado a la “Gestión del riesgo” trata los siguientes temas:

- La concepción de la política pública hacia la cual tiende el estudio , en el numeral 1;

- El proceso realizado para el análisis y la discusión de las propuestas iniciales, en elnumeral 2;

- Los principios sobre los cuales se sustenta la política pública en materia de gestión delriesgo, en el numeral 3;

- La identificación de los problemas a resolver para la construcción de las líneasestratégicas de gestión del riesgo, en los talleres y las reuniones de trabajo, en elnumeral 4;

- Las líneas, estrategias y acciones de la política pública de gestión del riesgo, definidasa partir de la normatividad y de los problemas identificados a lo largo del estudio,discutidos y validados en los talleres y las reuniones de trabajo, en el numeral 5;

- La gestión del reasentamiento como línea específica, planteada en los términos dereferencia del estudio, en el numeral 6; y

- Algunas reflexiones finales, en el numeral 7.

1. POLITICA PÚBLICA1.

1.1. El concepto de política pública

Una referencia a diferentes expresiones de lo que es una política pública es pertinente ypermite contextualizar y elaborar la propia para la gestión del riesgo . En efecto, para laEscuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Gobernación de Antioquia, es una“directriz generada por un sistema político que se impon e al colectivo como manera deproceder frente a un asunto específico, el cual se considera un asunto público sujeto aconflicto”; para otros, es “la articulación de acciones, decisiones intencionalmentecoherentes y racionalmente focalizadas, tomadas por a ctores públicos (no solo estatales)y eventualmente privados, con el fin de resolver un problema social definido como público,

1 Ver: algunas fuentes utilizadas en este numeral 2: http://www.sipalonline.org/glosario.html#P ;http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/agronomia/2008868/index.html ;http://books.google.com.co/books?id=pQ3d63350HcC&pg=PA1 4&lpg=PA14&dq=definicion+politica+publica&source=web&ots=2IBBke_rrs&sig=UjzwFoTI_f5z403rFbqGLr2CkEw&hl=es&sa=X&oi=book_result&resnum=9&ct=result#PPA15,M1 ;

http://www.sipalonline.org/glosario.html#P

http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/agronomia/2008868/index.html

http://books.google.com.co/books


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que ha sido discutido, argumentado y validado en un consenso, utilizando para ellorecursos técnicos y económicos”; y para unos últimos, es el conjunto de decisionestomadas por el Estado frente a asuntos socialmente problemáticos de interés general opúblico, con base en criterios orientadores discutidos y concertados con la sociedad, parapermitir respuestas articuladas, adecuadas, coherentes, eficaces y pertinentes .

Sin desconocer los matices de estas definiciones de una política pública, el presenteestudio destaca que se trata de políticas sobre un tema de interés público y colectivo, quese fundamentan en el ejercicio ciudadano de expresión y en la capacidad de participa ciónen la toma de decisión tanto del Estado como de diferentes sectores de la sociedad, y queexigen la inversión de diferentes tipos de recursos públicos y privados, además de“comunitarios”, para “ lograr la completa realización de la dignidad humana y atender losproblemas fundamentales del hombre en sociedad” (Lasswell). Este proceso debecontribuir a mejorar la gestión de los asuntos públicos y la gobernabilidad medianteintervenciones concertadas, priorizadas y articuladas.

1.2. La formulación de una política pública

La formulación de una política pública es un proceso que debe tener ciertascaracterísticas importantes:

- Iniciarse con la calificación de un asunto como problema de interés público ; y situarloen un ámbito temporal o espacial para lograr un cambio ;

- Fundamentarse en análisis coherentes en el marco constitucional, legal y normativo;

- Desarrollarse con la participación de diferentes actores que le dan legitimidad , comolas entidades estatales y la sociedad a través de organizaciones sociales, políticas oacadémicas;

- Componerse de un factor de racionalidad basado en un proceso científicointerdisciplinario, un factor político reivindicando la concertación y el compromiso, y unpropósito valorativo expresado en términos de bien común y con referencia aprincipios y valores;

- Expresarse a través de normas definidas por una autoridad competente , con lascuales se pretende ordenar conductas, garantizar derechos, movilizar recursos y darsolución al problema enfrentado a través de la política pública;

- Acompañarse de una perspectiva axiológica explícita y de una dimensióncomunicacional para que las normas expedidas sean entendidas cabalmente por losdestinatarios.


3

Además,

- Su aplicación debe ser factible al traducirse en acciones que se realizarán bajo laresponsabilidad de los actores públicos y privados con el fin de alcanzar los objetivosacordados; y

- Su seguimiento debe ser realizable y permitir una evaluación del impacto y eventualesajustes.

Los elementos aquí señalados han orientado todo el proceso desarrollado en el presenteestudio y serán los referentes para formular algunas reflexiones al final de este segundocapítulo del Libro 4.

2. PROCESO DESARROLLADO PARA EL ANALISIS Y LA DISCUSION DE LASPROPUESTAS.

En esta fase del trabajo, cuando los responsables de los estudios de amenaza pormovimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones ya habían sostenido variasreuniones en cada uno de los municipios con el fin de discutir los mapas producidos, sepromovió un nuevo proceso de trabajo concertado que deb ía concluir con la formulaciónde las líneas estratégicas de políticas públicas de gestión del riesgo .

Se elaboró una síntesis del proceso y de sus resultados, para compartirla y analizarla endiferentes escenarios, con base en la integración de:

- Las reflexiones iniciales sobre los aspectos conceptuales y metodológicos del estudio,y sobre diferentes aspectos del contexto en el cual se desarrolla, contenidas en elLibro 1;

- Los estudios de amenaza, presentados en el Libro 2 , con sus respectivos mapas;

- Los aportes del censo entregados en el capítulo 2 del Libro 3 que han permitido definirlas vulnerabilidades físico- espacial, social, económica y cultural de cada municipio yde la región metropolitana del Valle de Aburrá ;

- Los análisis de la vulnerabilidad institucional , con base en la gestión administrativa yfinanciera de cada uno de los municipios, formulados en el capítulo 3 del Libro 3 ; y

- El marco institucional y los criterios para la gestión del riesgo.

Con el objetivo de presentar la síntesis elaborada, de discutirla y de definir las líneasestratégicas de gestión del riesgo, los responsables del presente estudio extendieron unainvitación a los alcaldes, a los directores de las Oficinas de Planeación y a los expertos de


4

los 9 municipios de la región metropolitana (con excepción de Medellín), comprometidoscon la gestión del riesgo, para participar en dos talleres de trabajo2.

Los representantes de los municipios del Norte de la región metropolitana se reunierondurante 2 mañanas, con 15 días de diferencia; y los representantes de los municipios delSur, durante 2 tardes separadas por el mismo lapso de tiempo.

En ambos casos, durante la primera sesión, se presentó la síntesis mencionada, unapropuesta de principios orientadores de la política y, detalladamente, los resultados delcenso, y especialmente los problemas detectados, en cada uno de los municipios paraque sean discutidos y evaluados por los participantes.

En una segunda sesión, se entregó el resumen de los resultados del taller anterior, laspropuestas de líneas estratégicas de gestión del riesgo para que sean evaluadas ypriorizadas por los participantes , y las estrategias de intervención en función de lasamenazas en las zonas urbanizadas y no urbanizadas .

Posteriormente, en Medellín donde varias reuniones habían tenido lugar, los profesionalesde diferentes dependencias de la Alcaldía participaron en un taller, como consta en la listade asistencia3, que se había preparado el siguiente material:

- Los principios que deben orientar la política pública de gestión del riesgo y han sidoidentificados por los responsables del estudio y por los participantes en los talleresmunicipales del Norte y del Sur de la región metropolitana;

- Los problemas identificados que debe enfrentar la gestión del riesgo;

- Las líneas estratégicas para la gestión del riesgo;

- Las estrategias y los requerimientos para los diferentes tipos de riesgo en las zonasurbanizadas y no urbanizadas.

En todos los casos, los materiales elaborados para el taller se acompaña ron de unformato para ampliar, restringir o cuestionar las propuestas presentadas.

3. PRINCIPIOS PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO

Como se menciona en el numeral anterior, cualquier enu nciado de política estatal o depolítica pública requiere una referencia a principios que la enmarquen. Y la política degestión del riesgo no puede ser la excepción.

En este caso, los principios se definen en diferentes documentos y procesos, así:

2 Las listas de asistencia se encuentran en el anexo al presente capítulo.3 Ver: Anexo al Capítulo 2 del Libro 4.


5

3.1. La Constitución

En este caso, un principio fundamental relacionado con el tema está definido en el artículo8 de la Constitución de 1991: “Es obligación del Estado y de las personas proteger lasriquezas culturales y naturales de la Nación .”

3.2. Las Leyes 388 de 1997 y 99 de 1993.

Otros principios, explícitamente incorporados en las Leyes 388 de 1997 y 99 de 1993,tienen gran importancia en el presente trabajo:

La Ley 388 de 1997 destaca 3 principios claros sin definirlos:

- La función social y ecológica de la propiedad;

- La prevalencia del interés general sobre el particular ;

- La distribución equitativa de cargas y beneficios .

La Ley 99 de 1993, en su artículo 63, identifica 3 principios normativos generales , básicosen la gestión y en el tema del presente estudio, y los define así:

- Armonía regional: Los entes territoriales “ ejercerán sus funciones constitucionales ylegales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, demanera coordinada y armónica, con sujeción a las no rmas de carácter superior y a lasdirectrices de la política nacional ambiental, a fin de garantizar un modelo unificado,racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambientefísico y biótico del patrimonio natural de la nación .”

- Gradación normativa: “En materia normativa, las reglas que dicten las entidadesterritoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovablesrespetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadaspor autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensiónterritorial de sus competencias .”

- Rigor subsidiario: “Las normas y medidas (…) que las autoridades medioambientalesexpidan para (…) la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten elejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación yrestauración del medio ambiente (…) podrán hacerse sucesiva y respectivamente másrigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional,departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquíanormativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias .”


6

3.3. Las políticas públicas

Además, quienes reflexionan acerca de las políticas p úblicas reivindican algunosprincipios o valores que este proceso no puede ignorar:

- La justicia social como marco;

- La autonomía como capacidad de discernir lo que es conveniente para todos y deconcertar la manera de lograrlo.

- La fundamentación racional de todo el proceso;

- La transparencia y claridad

- La información clara, verdadera y oportuna;

- El compromiso para la puesta en práctica de la política pública por parte de lasentidades territoriales y de las autoridades ambientales.

3.4. Principios enunciados en los talleres

Los principios enunciados en los talleres realizados con representantes de los 10municipios de la región metropolitana, todos con algún nivel de participación en la gestióndel riesgo4, se explicitan a continuación tales como han sido formulados, porque son unaexpresión de las concepciones y, más aún, de las preocupaciones de quienes losformularon5.

Se presentan por orden alfabético porque no han sido jerarquizados por los participantesen los talleres, pero sin incluir los pri ncipios ya identificados al inicio de los numerales 2. 1.a 2.3, todos reconocidos y avalados por los responsables de la gestión del riesgo en losmunicipios, y sin eliminar las repeticiones o corregir algunas confusiones evidentes entreprincipios, derechos y formas de intervención, y se presenten algunas repeticiones.

4 Ver: lista de participantes en anexo al presente Libro.5 Los principios han sido analizados durante el primer taller con los municipios del Norte y del Surdel Valle de Aburrá y durante el taller con el municipio de Me.


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Tabla 1. Principios

Concepto Contenido

ArticulaciónArticulación institucional.Articulación entre instituciones y comunidad.

Cooperación

Concepción en la cual los problemas comunes pueden ser solucionadosmás fácilmente con la ayuda de todos de manera propositiva, en unambiente de confianza recíproca .

CorresponsabilidadExistencia simultánea de derechos, deberes y compromisos , sin olvidarque deberes y derechos están indisolublemente ligados .Derecho compartido por todos los habitantes de una región , a laprotección y seguridad de sus bienes y su s vidas, y para ello, al apoyo detodos.Respeto a los derechos de las personas afectadas por desast res.

Equidad Aplicación de la normatividad para todos , sin excepción y con igualdad.

IgualdadReconocimiento de los derechos de toda persona a la igualdad , al disfrutede un ambiente sano y libre de amenazas.

Participación

Reconocimiento del derecho individual a la participación en la gestión delriesgo en todas sus fases, y de la responsabilidad del municipio que debeprocurar que este derecho no sea vulnerado .Desarrollo urbano planificado creando zonas más seguras.En asentamientos actuales dism inuir la amenaza y vulnerabilidad en obrasde mitigación.Monitoreo y control permanente

Seguridad Implementación de un sistema de comunicaciones y alertas tempranas.Articulación entre los municipios para la prevención y la recuperación en elmomento del desastre.Apoyo institucional para la consecución de recursos financieros, humanosy técnicos.

Solidaridad

Las comunidades no se deben aislar, deben ser correspondientes con laseguridad y protección entre vecinos así mi vecino sea otra familia u otromunicipio, una empresa, una universidad.Gestión de proyectos que financien y sostengan a los grupos de apoyo.

El crecimiento poblacional debe ser en armonía con la naturaleza y medioambiente, no en contra de la seguridad de todos.Mejoramiento y preservación de zonas amenazadas o afectadas porfenómenos naturales o sociales, en búsqueda del mejoramiento delentorno.

SostenibilidadFomento de acciones que permitan la implementación de los elementosque componen la sostenibilidad ambiental, económica y so cial.

ResponsabilidadAsunción y cumplimiento de los compromisos adquiridos por todos losentes.

Vivienda digna

Toda persona tiene derecho a vivir en una vivienda libre de amenazas y elmunicipio procurará desde la gestión de riesgo porque este derecho n osea vulnerado


8

4. LA IDENTIFICACION DE LOS PROBLEMAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LASLÍNEAS ESTRATÉGICAS DE GESTION DEL RIESGO

4.1. Identificación de los problemas

Con base en el trabajo contenido en los capítulos 2 y 3 del Libro 3, los responsables delestudio elaboraron una lista de problemas que entregaron, e n todos los talleres, sin ordenpreestablecido y sin jerarquización.

Tabla 2. Problemas identificados por los responsables del estudio

PROBLEMA

1. Deficiencia o ausencia de definiciones asociadas a prevención, atención y mitigación dedesastres, así como a gestión del riesgo, amenaza, riesgo y vulnerabilidad2. Ausencia de directrices generales para la realización de estudios geotécnicos e hidrológicosen los municipios del área metropolitana del valle de Aburrá3. Inexistencia, en las Universidades, de propuestas de pasantías o similares, a manera deasistencia técnica para pensar la actuación en gestión del riesgo4. Baja cualificación de los funcionarios públicos e n gestión del riesgo

5. Confiabilidad tecnológica media y baja; viviendas ubicadas en la margen del río o de lasquebradas; inestabilidad en las orillas; amenaza deslizamiento y avenidas torrenciales enépocas de lluvia; explotación de material de playa

6. Falta de red de alcantarillado y de adecuada disposición de residuos sólidos en algunossectores; vertimientos a la quebrada; socavamiento de orillas; inestabilidad del terreno;profundización del cauce; gran cantidad de deslizamientos; presencia de esc ombreras7. Contradicciones e inconsistencias ocasionales en las directrices y reglamentacionespertinentes en gestión del riesgo, promovidas por diversas entidades territoriales.8. Desconocimiento de las competencias de los P lanes de Ordenamiento Territorial y de losPlanes de Desarrollo municipales en gestión del riesgo9. Consolidación de construcciones con materiales inadecuados ; propensión al crecimiento enaltura y aumento de peso de las edificaciones10. Ausencia de programas de mejoramiento de vivienda para aumentar su confiabilidadtecnológica11. Consolidación de construcciones con materiales inadecuados ; propensión al crecimiento enaltura y aumento de peso de las edificaciones12. Dificultad para evaluar el estado real de las construccione s13. Ausencia de delimitación precisa de las zonas de alto riesgo en sus diversos grados deamenaza

14. Ausencia de directrices claras en cuanto al manejo de escombreras, áreas captadoras deacueducto veredal, tanques de almacenamiento de agua, en caso de localización en zonas deamenaza o en su área de influencia.15. Falta de delimitación precisa de las líneas del corredor férreo, las líneas troncales, elpoliducto, los ojos de agua sal, así como de su área de influencia. Además su reglamentaciónresponde a normas de superior jerarquía .


9

PROBLEMA16. Ausencia de decreto de zonas de Desarrollo Prioritario para V ivienda de Interés Prioritario,particularmente para vivienda destinada a población a reasentar por desastre o por localizaciónen zonas de alto riesgo17. Falta de directrices de reasentamiento de población por desastre o por localización en zonasde alto riesgo.18. Inexistencia de bancos de tierras para la localización de población a reasentar o paraasentamientos de emergencia19. Normas y códigos de construcción para mejorar la confiabilidad tecnológica, centradassolamente en la estructura física, sin considerar las prácticas constructivas y de uso20. Ausencia de directrices de uso, intensidad de uso y ocupación para zonas desocupadas porprogramas de reubicación o por un evento natural o socio - natural21. Alta criticidad de la vivienda ; baja confiabilidad tecnológica ; humedad debido a la cercanía alas quebradas; evidentes muestras de inestabilidad del terreno

22. Metodología ambigua e imprecisa para avalúos de propiedades privadas para efectos deatención de desastres o reubicación de asentamientos23. Instrumentos poco claros y conocidos para la planificación y gestión del suelo para suadquisición con el fin de desarrollar programas de vivienda para reasentamiento de población24. Desconocimiento de las posibilidades que brinda el territorio en caso de emergencia25. Falta de información dirigida a los pobladores, propietarios o inquilinos, sobre la situación deriesgo26. Sistemas de abastecimiento inseguros con posibilidad de fugas que podrían afectar áreasmayores27. Prácticas inadecuadas y potencialmente peligrosas

28. Información centrada en la difusión de desastres29. Falta de articulación de medios de escala local30. Desconocimiento de las posibilidades que brinda el territorio en caso de emergencia

31. Estudios sobre zonas de alta criticidad sin consideraciones acerca del crecimientodemográfico asociado a la densidad habitacional y a la forma de crecimiento urbano32. Ausencia de definición de las intervenciones para las actuaciones en zonas de alto grado decriticidad que poseen áreas hídricas, de reserva forestal, y de manejo especial donde seencuentran asentamientos humanos33. Vivienda y entorno en alto deterioro por ubicación en zona de cantera ; evidente inestabilidaddel suelo que amenaza con derrumbes hacia la zona poblada

34. Ausencia de asociación de postulados o directrices de carácter metropolitano en loslineamientos de política municipales35. Bajos niveles educativos que tienen incidencia en la capacidad de conocer, comprender yasumir los temas relacionados con la gestión del riesgo .36. Baja participación en las organizaciones sociales, y especialmente en las relacionadas conla gestión del riesgo.

Esta lista fue analizada por los representantes de los 9 municipios (con excepción deMedellín) y les permitió entregar una reflexión inicial y dar un primer paso hacia la


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reformulación y priorización de los problemas , con los resultados individuales y colectivosque se entregan a continuación:

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburrá. Formulación dePropuestas de gestión del riesgo.

11

BARBOSA

Tabla 3. Lineamientos de política para la gestión del riesgo

Problemática Problema PrioridadAsentamientos subnormales y construcciones inseguras Asentamientos humanos en zonas de retiro de quebradas

Construcciones inapropiadas desde el punto de vista estructuralViviendas inseguras

2

Comunidad poco preparada para las emergenciasDeficientes medios de comunicación masiva sobre riesgoParticipación comunitaria escasa

3Falta de difusión y de participación en el tema del riesgo

Movilidad alta de población del campo a la ciudad 5Cobertura en salud incompletaEscasez de fuentes de empleoNivel educativo bajoCondiciones socio- económicas bajas en zonas R4 y R5

4Baja calidad y cobertura de necesidades básicas

Informalidad de los servicios públicos en zonas vulnerables 6Deficiencia institucional en la gestión del riesgo Deficiencia institucional en la gestión del riesgo

Poca o deficiente inversión pública en la gestión del riesgo1

Notas tomadas de las carteleras elaboradas por los funcionarios


12

BELLO


Problemática Problema PrioridadFalta de capacitación ciudadana para la gestión del riesgo Falta de preparación de la ciudadanía

Desconocimiento de sitios segurosBajo nivel de participación ciudadana en organizacionesDesconocimiento de rutas de evacuación

1

Ausencia de política de reasentamiento a niveles metropolitano ylocal

Ausencia de directrices para reasentamientoAusencia de directrices para el uso de los sitios donde hayareasentamiento

3

Falta de acceso al crédito para la población Ausencia de aseguramiento y de apoyo financiero 6Calidad mala de la vivienda Baja confiabilidad tecnológica de las edificaciones 5Ausencia o déficit de recursos para la mitigación del riesgo Falta de actuaciones en mitigación del riesgo 2Falta de directrices metropolitanas para la gestión del riesgo Falta de directrices de carácter metropolitano 4



13

CALDAS


Línea Problema PrioridadPlaneación Ausencia de estudios técnicos que permitan delimitar las zonas de riesgo, tanto en los

suelos urbanos como rurales4

Educación Debilidad en la formación y capacitación de los organismos encargados de la atenciónde emergencias en el municipio

8

Educación y desarrollo de la comunidad Desconocimiento y falta de percepción de la población sobre la gestión del riesgo 7Planeación Carencia de un plan de contingencia que permita atender adecuada y oportunamente

cada evento que se presente en el municipio5

Educación y comunicación Deficiencia en los medios de comunicación locales: radio, medios alternativos,voceadores, volantes, periódicos…

9

Planeación Localización de viviendas en zonas inadecuadas: lechos de las quebradas y zonas dedeslizamiento

1

Planeación Falta de aplicación y control urbanístico en el municipio, tanto en las áreas urbanascomo rurales

2

Economía Falta de recursos técnicos, tecnológicos, humanos, económicos y logísticos para eladecuado funcionamiento del CLOPAD

3

Desarrollo de la comunidad y educación Deficiencias en la participación de las organizaciones comunitarias en la gestión delriesgo

6



14

COPACABANA


Línea Problemática Problema PrioridadUrbanismo Falta de control en el proceso de localización y

construcciónControl de la construcción en el municipioControl de la localización en zonas de riesgo

1

Medio ambiente Falta de saneamiento básico Implementación decidida del programa de saneamientobásico en el municipio

5

Proyección delmunicipio

Falta de articulación entre actores Mayor atención de las autoridades ambientales, ruralesy urbanas, a la localización en zonas de amenaza y deriesgoNecesidad de que el municipio haga presencia y genereconfianza para afrontar emergencias

4

Ordenamientoterritorial

Falta de incorporación del riesgo al ordenamientoterritorial

Delimitación de los problemas del territorio en el POTAceleración del proceso de revisión del POT paraincorporar las zonas de amenaza.

3

Capacitación Problemas de comunicación Impulso a los medios de comunicación local, de fácilcomprensión para la comunidad

7

Proyección Falta de sensibilización y de conocimiento de losproblemas

Incremento de la sensibilización a las personas queestán en zonas de alto riesgo.Fomento de la participación de la comunidad en gruposque se vinculen a la gestión del riesgo.Aumento de la educación ambiental a las comunidadesen lo relacionado con las aguas servidas domésticas ycon la disposición de residuos sólidos.

6

Gestiónfinanciera

Falta de recursos Implementación del acceso al crédito y alaseguramientoGestión municipal para adquirir recursos para mitigar elriesgo

2



15

ENVIGADO


Problemática Problema PrioridadMunicipal Desconocimiento de los riesgos en el municipio

Ausencia de delimitación precisa de las zonas de alto riesgoFalta de avances tecnológicos e innovaciónEscasa sistematización de los procesosLimitada confiabilidad de la información sobre las zonas de riesgoExistencia de movimientos en masa en la ladera orientalInexistencia de alertas tempranasDeficiencia en las definiciones, actuaciones y delimitaciones del territorioDebilidad en actuaciones específicas en zonas de riesgo y poca atención prestada a los temas ambientales

1

Educacional Nula preparación para atender emergenciasFalta de preparación de la comunidad y para ella en la atención de emergenciasFalta de acompañamiento a las organizaciones comunitariasPoca o nula percepción del riesgo

2

Normativa Problemas de planificación del territorioAusencia de normativa asociada a las zonas de alto riesgoFalta de control en la ejecución de obrasInexistencia de transferencia del riesgo

3



16

GIRARDOTA


Problemática Problema PrioridadPolíticas técnicas de construcción segura Falta de herramientas técnicas para ubicar zonas seguras

Dificultad para aplicar normas a viviendas nuevas y antiguaspara que se hagan con seguridad estructural

4

Educación para la convivencia con el medio ambiente Dificultad para implementar una cultura del auto- cuidadoFalta de organización de la comunidad para afrontar el riesgoEscasez de ayudas técnicas para la prevención en zonasvulnerables

2

Soluciones de vivienda segura en todo tipo de zonas Falta de políticas de vivienda al alcance de todosBaja cobertura de soluciones técnicas para vertimientos deaguas residuales

3

Política estatal para dirigir la economía del riesgo Ausencia de educación en riesgos para los gobernantes;presupuestos poco enfocados a la inversión, y menos a lainversión en gestión del riesgo

1



17

ITAGÜÍ


Problemática Problema PrioridadCapacitación Poca capacitación para la construcción

Baja percepción del riesgoPoco conocimiento de las alertas tempranas

2

Saneamiento básico Baja conexión al sistema de alcantarillado 4Políticas regionales de gestión del riesgo Ausencia de directrices y programas metropolitanos 1Investigación Falta de investigación 3Transferencia del riesgo (seguros) Ausencia de programas de transferencia del riesgo 5



18

LA ESTRELLA


Problemática Problema PrioridadDesplazamiento como problemática de escala nacional.Necesidad de programas de asistencia

3

Pobreza de la gestión del riesgoFalencias en la gestiónFalta de información entre el municipio y la comunidad

Deficiencias en la socialización de programas y proyectos y departicipación en ellosDeficiencia en la cobertura y mala calidad de la educaciónProblemas de cobertura del plan maestro de acueducto yalcantarilladoFalta de credibilidad de la administración municipal por la no-continuidad de las políticas ya implementadas

2.1.

No cumplimiento de las políticas y de las normas establecidaspara el buen funcionamiento de la administración municipal

Deficiencia en la formulación de políticas de gestión del riesgoen el PBOT y en el Plan de Desarrollo

1

Poca inversión social y carencia de programas y proyectosproductivos

2.2.



19

SABANETA


Problemática Problema PrioridadGestión social Poca participación de la comunidad en los procesos de

prevenciónPoco conocimiento de la población en temas de riesgo y devulnerabilidadNecesidad de mayor compromiso de la comunidad en la gestióndel riesgoExcesiva confianza y dependencia de las accionesadministrativas; y falta de iniciativas

1

Falta de mayor cobertura en inspección, control y vigilancia delos procesos constructivosAsentamientos no planificados y con diferentes problemáticassocialesDesconocimiento de los procesos de asentamiento

2Regulación normativa

Falta de concreción de políticas de información sobre prevenciónde riesgos desde los medios

3

Articulación de planes Falta de coordinación de la administración con los sectores desalud y educaciónNecesidad de vinculación del sector industrial a la gestión delriesgo

1



20

Con base en este ejercicio realizado por los representantes de los municipios, losresponsables del estudio elaboraron la siguiente tabla - síntesis que será de especialimportancia en el momento de articular problemas y líneas estratégicas de gestión :

Tabla 12. Resultados del primer taller institucional: problemática priorizada

Problemáticas priorizadas 1Falta de políticas municipalesFalta de una política regionalFalta de articulación entre Planes de Ordenamiento Territ orial y Planes de DesarrolloFalta de articulación y corresponsabilidad institucional (autoridades ambientales, sector privado, municipios)Baja participación de la comunidad en la prevención y atención de riesgoBajos niveles de conocimiento de la vuln erabilidad, la amenaza, el riesgo y su gestiónFalta de conciencia y bajo compromiso de los gobernantes para financiar una política de gestión del riesgoFalta de política estatal para la financiación de la gestión del riesgoDeficiencia en investigación tecnología e innovación

Problemáticas priorizadas 2Falta de acceso al crédito y al aseguramiento para la población vulnerableFalta de gestión de los municipios para obtener recursos para la gestión del riesgoFaltan de acciones en mitigaciónFalta de preparación para atender las emergenciasFalta de control urbanístico y de vigilanciaDeficiente tecnología constructivaFalta de una adecuada zonificaciónFalta de educación ambiental integralFalta de organización en la comunidad como estrat egia para enfrentar el riesgoFalta conciencia del auto- cuidado y la seguridad

Problemáticas priorizadas 3Falta de comunicación entre el municipio y la comunidadFalta de política metropolitana y de política municipal para el reasentamientoDéficit en la normatividad para las zonas de alto riesgoFalta de política de información pública sobre el riesgoFalta de política de vivienda con cobertura universalAusencia de asignación de recursos humano, físico, financiero… suficientes para el funcionami ento de losCLOPAD

OtrosBaja confianza en las administraciones municipales por parte de los habitantes de las zonas de riesgoInformalidad de los servicios públicos en las zonas de riesgoFalta de saneamiento básicoDificultad para aplicar las normas de construcción a las viviendas viejasCarencia de planes de emergencia y contingenciaDeficiencia en los medios de comunicación locales


21

Síntesis: temas fundamentalesPolítica metropolitana de riesgoArticulación y corresponsabilidad institucionalDifusión y comunicaciónFormación comunitaria, social e institucionalFinanciación, privada y pública, de la gestión del riesgoConstrucción y fortalecimiento de la investigación y del desarrollo tecnológicoPlan habitacional metropolitanoAumento del control urbanísticoFortalecimiento del sistema de prevención y atención de desastresFortalecimiento de las redes de apoyo a la gestión del riesgo

A partir de estos ejercicios, de los problemas identificados y priorizados, se discutieron lasprimeras propuestas de líneas estratégicas de gestión del riesgo que, en razón de suimportancia, se exponen detalladamente en el numeral 5 del presente capítulo .

4.2. Propuestas iniciales presentadas para las zonas urbanizadas y nourbanizadas,en función de los tipos de riesgos.

A continuación, se presentan las propuestas elaboradas por los representantes de losmunicipios para las zonas urbanizadas y no - urbanizadas, en función de los tipos deriesgo, las cuales debidamente analizadas y revisadas se incor poran a la línea deordenamiento territorial:

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrenciales e inundaciones en el Valle de Aburrá.Formulación de Propuestas de gestión del riesgo.

22

BARBOSA

Tabla 13. Propuestas en función de los riesgos.

Tipo deriesgo Estrategias para zonas urbanizadas Estratégias para zonas no

urbanizadas Línea propuesta

Riesgo 1 Monitoreo Monitoreo Fortalecimiento institucional yempoderamiento de la comunidad

Riesgo 2 Monitoreo Monitoreo Fortalecimiento institucional yempoderamiento de la comunidad

Riesgo 3 Aplicación de normas y de controlesurbanísticos Monitoreo

Aplicación y control de la normativade desarrollo y ordenamientoterritorial

Riesgo 4

Exigencia de estudios técnicosdetallados y de diseños acordes;preparación de la comunidad conobras de mitigación.

Protección forestal, restricciones ycontroles al crecimiento y aldesarrollo no planificado.

Aprobación y/o licencias sólo paraproyectos con factibilidad en los sitiosespecíficos

Riesgo 5Obras de mitigación,reasentamientos; preparación de lacomunidad; gestión de recursos.

Declaratoria de protección yrecuperación.

Socialización de las restricciones anteel riesgo;Ejecución de obras y proyectos dereasentamiento y recuperación paraminimizar el riesgo.Control a la presencia de nuevasviviendas


BELLO

Propuestas en función de los riesgos.

La tabla que contiene las estrategias de gestión frente a 5 tipos de riesgo, para las zonas urbanizadas y nourbanizadas,no ha sido llenada por los funcionarios durante el taller.


23

CALDAS


La tabla que contiene las estrategias de gestión frente a 5 niveles de riesgo, para las zonas urbanizadas y no-urbanizadas, no ha sido llenada por los funcionarios durante el taller.

COPACABANA


Tipo deriesgo Estrategias para zonas urbanizadas Estratégias para zonas no urbanizadas Línea propuesta

Riesgo 1

Implementación de un control paradisminuir el riesgo en obras civiles ydisminución de la vulnerabilidad de lapoblación

Exigencia por la Secretaría de Planeaciónmunicipal para programas de viviendanueva, basados en unos diseñosestructurales de baja densidad

Control urbanístico

Riesgo 2

Implementación de un control paradisminuir el riesgo en obras civiles ydisminución de la vulnerabilidad de lapoblación

Exigencia por la Secretaría de Planeaciónmunicipal para programas de viviendanueva, basados en unos diseñosestructurales de baja densidad

Control urbanístico

Riesgo 3Implementación de estudios geotécnicose hidráulicos para evitar que el riesgo seincremente

Implementación de estudios geotécnicose hidráulicos para evitar que el riesgo seincremente

Obtención de estudiosespecíficos

Riesgo 4 Exigencia de estructuras adecuadas paraviviendas de poca altura

Exigencia de estructuras adecuadas paraviviendas de poca altura y conservaciónde las zonas de protección

Control y vigilanciaurbanística y de uso porparte de la Secretaría dePlaneación

Riesgo 5 Definición de criterios para reubicarviviendas

Restricción total al uso urbanístico yconservación de las zonas de protección



24

ENVIGADO



GIRARDOTA


Tipo deriesgo

Estrategias para zonasurbanizadas

Estratégias para zonas nourbanizadas

Línea propuesta

Riesgo 1 Implementación del auto- cuidadoConsideración para reubicación si sonafectaciones grandes al medioambiente

Capacitación preventiva

Riesgo 2Capacitación e implementación dealertas; Implementación del auto-cuidado

Implementación de proyectos deconservación ambiental para que lazona no pierda sus característicasProhibición de viviendas sin estudiosprevios

Implementación ambiental del auto-cuidado

Riesgo 3 Cambio de la condición estructural delas viviendas

Prohibición del uso residencial Usos preventivos en zona de riesgo

Riesgo 4Implementación del uso estricto de lavivienda que tenga estudiogeotécnico

Realización de obras de mitigaciónProhibición del uso residencial

Medidas y políticas ambientales parazonas no recuperables

Riesgo 5 Implementación preventivaReubicación

Realización de obras de mitigaciónProhibición del uso residencial

Recuperación e inversión en zonasde alto riesgo



25

ITAGÜÍ



LA ESTRELLA


Tipo deriesgo

Estrategias para zonasurbanizadas

Estratégias para zonas nourbanizadas

Línea propuesta

Riesgo 1Riesgo 2 Cumplimiento del POTRiesgo 3 Cumplimiento del POT

Riesgo 4

Programas de reubicación delmunicipioObras de estabilización yreforestación

ReforestaciónDefinición del uso de la zona por elmunicipio

Plan de vivienda con sentido común

Riesgo 5 Programas de asistencia post-reubicación

Demolición de las viviendas malubicadasDefinición del uso de la zona por elmunicipio

Plan de vivienda con sentido común2008- 2011



26

SABANETA


Tipo deriesgo

Estrategias para zonas urbanizadas Estratégias para zonas nourbanizadas

Línea propuesta

Riesgo 1

Implementación de planespreviamente esbozados condiferentes dependencias y ejecuciónde proyectos de educación sobreprevención

Implementación de la regulaciónnormativa

Riesgo 2Riesgo 3Riesgo 4Riesgo 5



27

Estas propuestas se sintetizan en la tabla siguiente:

Tabla 18. Estrategias para la gestión de los diferentes tipos de riesgo en las zonasurbanizadas y no urbanizadas.

TIPO DERIESGO

ESTRATEGIA PARA ZONASURBANIZADAS

ESTRATEGIA PARA ZONAS NOURBANIZADAS

Implementar controles para disminuir elriesgo en obras civiles y disminuir lavulnerabilidad de la población

Exigir por parte de la Secretaría dePlaneación de cada municipio, que losprogramas de vivienda nueva tengandiseños estructurales y densidadesacordes con el nivel de riesgo.

Implementar planes previamenteesbozados con diferentesdependencias y ejecutar programas deeducación en prevención.

Adoptar regulación normativa y actuarde acuerdo a ella.

Promover el auto- cuidadoConsiderar la posibilidad de reubicaciónen caso de afectaciones grandes almedio ambiente

RIESGOTIPO 1

Monitorear Monitorear

Cumplir las normas del POT

Controlar para disminuir el riesgo conobras civiles y disminuir lavulnerabilidad de la población

Exigir por parte de las secretarías dePlaneación de los municipios que losprogramas de vivienda nueva tengandiseños estructurales y densidadesacordes con las condiciones

Capacitar e implementar sistemas dealertas

Implementar la conservación ambientalpara que la zona no pierda suscaracterísticas.

Promover el auto- cuidado Prohibir la ubicación de viviendas sinlos estudios pertinentes

RIESGOTIPO 2

Monitorear MonitorearDesarrollar estudios geotécnicos ehidráulicos para evitar mayores nivelesde riesgo.

Desarrollar estudios geotécnicos ehidráulicos para evitar mayores nivelesde riesgo.

Cambiar las condiciones estructuralesde las viviendas

Prohibir el uso residencial

Capacitar en gestión del riesgo

RIESGOTIPO 3

Aplicar normas y controles urbanísticos MonitorearEjecutar programas de reasentamientopor parte del municipio

Reforestar

Exigir estructuras adecuadas paraviviendas de poca altura

Exigir estructuras adecuadas paraviviendas de poca altura y conservaciónde zonas de protección.

Implementar un uso estricto de vivienda Realizar proyectos de mitigación.Construir sólo con estudios geotécnicos Prohibir el uso residencial.Exigir estudios técnicos detallados, ydiseños acordes con las condiciones;preparar la comunidad con obras demitigación

Declarar la zona de protección forestal;restringir y controlar el crecimiento ydesarrollo no planificado.

RIESGOTIPO 4

Reforestar y ejecutar obras deestabilización

Dar destino a la tierra por parte delmunicipio


28

Demoler las viviendas mal ubicadasDesarrollar programas post-reubicación Dar un destino a la tierra, por parte del

municipio

Definir los criterios para reubicar lasviviendas

Restringir totalmente el uso urbanísticoy promover la conservación de zonasde protección

Implementar acciones preventivas Realizar proyectos de mitigación.Reubicar Prohibir el uso residencial

RIESGOTIPO 5

Realizar obras de mitigación; reasentarla población y prepararla para la gestiónde recursos.

Declarar la zona como de protección yrecuperación.

5. LA GESTIÓN DEL RIESGO

A continuación, se presentan las 8 líneas estratégicas para la gestión del riesgo,formuladas por los responsables del estudio y enriquecidas por sus diferentesinterlocutores:

- Ordenamiento territorial

- Ordenamiento ambiental del territorio

- Ordenamiento metropolitano

- Fortalecimiento institucional

- Fortalecimiento de la articulación institucional

- Ciencia y tecnología

- Gestión social

- Intervenciones estructurales

Para facilitar la lectura de esta parte central del documento y no desarticular lareflexión, para cada una de las 8 líneas estratégicas, se sigue el mismo proceso quese enuncia a continuación:

- Los problemas detectados y agrupados en función de su naturaleza , dejandoconstancia de que algunos problemas requieren gestión en diferentes líneas , y porlo tanto, se enuncian en varias oportunidades ;

- La importancia de la línea que se formula para dar respuesta a los problemasidentificados; y

- Las propuestas de gestión.


29

5.1 Línea de ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial es “ la expresión espacial de las políticaseconómicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad; es, ala vez, una disciplina científica, una técnica administrativa y unapolítica concebida como un enfoque interdisciplinario y global,cuyo objetivo es un desarrollo equ ilibrado de las regiones y laorganización física del espacio según un concepto rector. ”6

Esta línea es la primera en importancia porque, como se ha planteado a través de todoel estudio, la gestión del riesgo debe inscribir se en el ordenamiento territorial ydesarrollarse en este contexto.

En razón de los problemas detectados, se desarrolla a partir de varias estrategias.

5.1.1. Los problemas detectados.

Los problemas detectados a través del censo, de las entrevistas en los municipios, delos talleres y las reuniones, y de los análisis consignados en los tomos anteriores delpresente estudio, han sido evaluados y validados con la participación derepresentantes de los 10 municipios de la región metropolitana y, en la línea deordenamiento territorial, se enuncian a continuación en un orden construido aposteriori: algunos hechos constatados reiteradamente que se refieren al contexto yafectan el territorio, los aspectos señalados en torno a las viviendas, los serviciospúblicos y el entorno, y los elementos de carácter institucional, referidos tanto almunicipio, como al AMVA y a las autoridades ambientales:

Tabla 19 Problemas en materia de ordenamiento territorial

ProblemasExistencia de escombrerasExplotación inadecuada de material de playaAltos niveles de criticidad de las viviendas y baja confiabilidad tecnológica.Consolidación de construcciones con materiales inadecuados, con propensión al crecimiento enaltura y al aumento de peso de las edificaciones, sin considera r las restricciones urbanísticas.Viviendas ubicadas en las márgenes o en las zonas de retiro del río o de las quebradas, conconsecuencias como la inestabilidad en las orillas, las amenazas de deslizamiento y de avenidastorrenciales, especialmente en épocas de lluvia, y humedades nocivas para los ocupantes .Viviendas y entorno en alto deterioro por su ubicación en zona de canteras y rellenos; y evidenteinestabilidad del suelo que amenaza con derrumbes hacia la zona pobladaFalta de programas de mejoramiento de viviendas para aumentar su confiabilidad tecnológicaSistemas de abastecimiento inseguros con posibilidad de fugas que pueden afectar áreasmayores, sobre todo en sistemas de abastecimiento comunitario.Ausencia de red de alcantarillado y disposición inadecuada de residuos sólidos en algunossectores, con consecuencias como los vertimientos a la quebrada, el socavamiento de orillas, lainestabilidad del terreno, la profundización del cauce, y una gran cantidad de deslizamientos.Desconocimiento de las competencias de los P lanes de Ordenamiento Territorial y de los Planesde Desarrollo municipales en gestión del riesgo.Desconocimiento de los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas, POMCA, que deben serun referente.

6 Carta Europea de Ordenamiento Territorial, 1983.


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ProblemasInexistencia de relaciones precisas entre las restricciones urbanísticas y el análisis de gestión deriesgoFalta de directrices y de políticas municipales y metropolitanas de reasentamiento de poblaciónpor desastre o por localización en zonas de alto riesgo.Falta de conocimiento y de claridad sobre los instrumentos de planificación y de gestión del suelopara la adquisición de tierras para programas de viviendas destinadas al reasentamiento depoblaciónInexistencia de bancos de tierras para la localización de población a reasentar o para losasentamientos de emergenciaAusencia de decreto sobre zonas de desarrollo prioritario para Viviendas de Interés Prioritario,VIP, particularmente para viviendas destinadas a la población a reasentar por desastre y por sulocalización zonas de alto riesgo, bajo un criterio municipal y metropolitanoAmbigüedades e imprecisiones de la metodología para los avalúos de la propiedad privada paraefectos de atención de desastres o de reubicación de asentamientosFalta de directrices claras en cuanto al manejo de escombreras, áreas captadoras de acueductosveredales, tanques de almacenamiento de agua, en caso de localización en zonas de amenaza oen su área de influencia, o en los casos en que persisten vacíos normativos de competencia yaplicabilidadNormas y códigos de construcción para mejorar la confiabilidad tecnológica, centradas sólo en laestructura física, sin considerar las prácticas constructivas y de usoAusencia de directrices de uso, intensidad de uso y ocupación para zonas d esocupadas porprogramas de reubicación o por un evento natural o socio - natural. Si existen directivas, no serealizan las intervenciones y no se da una destinación específica al suelo liberado.Falta de atención al crecimiento demográfico asociado a la densidad habitacional y a la forma decrecimiento urbano y metropolitano, en los estudios sobre las zonas de alta criticidad; y falta demonitoreo y control permanente.Falta de definición de las intervenciones en materia de actuaciones e intervenciones e n zonas dealto grado de criticidad que tienen áreas de protección hídrica, de reserva forestal o de manejoespecial, y en las cuales existen asentamientos humanos.

5.1.2. Importancia de la línea de ordenamiento territorial

La gestión del riesgo toma cada día más importancia en los procesos de planificacióny de planeación del desarrollo, superando la tradicional perspectiva que restringía elasunto a la planeación territorial y ambiental por una visión compleja que lo integratambién a la planeación social y económica; y desde el reconocimiento de que losriesgos representan un problema que ha venido creciendo debido a los modelos dedesarrollo y a las formas de ocupación del territorio.

El ordenamiento territorial es una herramienta de planificación q ue contribuye demanera efectiva a la gestión correctiva del riesgo (PNUD), al adoptar medidas yacciones de manera anticipada para promover la reducción de la vulnerabilidad conbase en los estudios de amenazas y riesgos, buscando revertir o cambiar los p rocesosque generan riesgos.

Igualmente el ordenamiento incorpora la gestión prospectiva del riesgo (PNUD), queimplica adoptar medidas y acciones en la planificación del desarrollo para evitarnuevas vulnerabilidades o amenazas. Se desarrolla en función del riesgo "aún noexistente" y se concreta a través de regulaciones, inversiones públicas o privadas,instrumentos de planificación, etc. Hacer prospección implica analizar el riesgo a futuropara definir el nivel de riesgo aceptable. Y para que sea exito sa, se requiere un altogrado de voluntad política, compromiso social y conciencia pública.


31

En otras palabras, el ordenamiento del territorio debe apoyar la gestión de territoriossometidos a riesgos, como el de los que resulten del proceso de desarrollo futuro.

La Ley 388 de 1997 de “Desarrollo territorial” y sus decretos reglamentariosdeterminan los aspectos que rigen el ordenamiento territorial de los municipios ydistritos del país. El tema de la gestión del riesgo , aunque no se señale de maneraexplícita, sí se encuentra a lo largo de las diferentes normas. Es de rescatar que entrelos objetivos de la ley se encuentra la prevención de desastres y que dentro de uno delos fines de la función pública del urbanismo se señale el “ mejorar la seguridad de losasentamientos humanos ante los riesgos naturales ”. Adicionalmente los suelos deamenaza alta o mal llamados “zonas de alto riesgo no recuperable ” o similares, debenser considerados como suelos de protección y sus restricciones de uso debenincorporarse en las respectivas zonificaciones.

En este orden de ideas y teniendo como referente los estudios técnicos realizadospara la región y los ejercicios de planificación municipal, metropolitana y regional, seplantea que el ordenamiento territorial como i nstrumento para la gestión del riesgodebe apuntar, entre otros, a los siguientes aspectos:

- El conocimiento del riesgo y de sus factores de amenaza y vulnerabilidad, no sólopor parte de los técnicos y dirigentes , sino además por todos aquellos queconviven con él;

- La identificación de las restricciones al uso y los umbrales de riesgo admisible paracada zona;

- El desarrollo de mecanismos de gestión del suelo en riesgo, ya que este suelo haestado excluido de la planificación y en él , son aplicables instrumentos deplanificación y gestión;

- La innovación tecnológica para la construcción en asentamientos con restriccionespor amenaza;

- Los mecanismos para evitar la ocupación de zonas de amenaza o de territorioscuyos ocupantes fueron reasentados;

- Los instrumentos para la gestión integral de territorios en riesgo. En efecto, comoel riesgo es función una gran cantidad de variables que determinan la amenaza yla vulnerabilidad, la acción sobre las zonas de riesgo debe ser integral, buscandodisminuir todos los factores generadores de amenaza y vulnerabilidad.

- Los sistemas de información para el control territorial y la actualización de lascondiciones de riesgo que tienen, todas, un comportamiento dinámico.

El ordenamiento territorial debe plantearse como un a herramienta flexible, la cual debeajustarse de acuerdo a las condiciones externas e internas para alcanzar el modelo deciudad propuesto. El riesgo es dinámico , lo que obliga a que los instrumentos para suestudio y actualización lo sean, y se permita s u integración en el ordenamiento demanera ágil. Por ende los estudios y restricciones que se definan, deben ser losuficientemente explícitos para que cualquier cambio no genere necesariamente unarevisión completa del Plan de Ordenamiento del Municipio y no incida en ladesactualización de los instrumentos de planificación.


32

5.1.3. Propuestas de gestión

En respuesta a los problemas identificados en el numeral 5 .1.1., y con base en lasorientaciones consignadas en el numeral 5 .1.2., se formulan las siguientes propuestasde gestión en materia de ordenamiento territorial con base en 3 estrategias:

5.1.3.1. Estrategia de fortalecimiento del ámbito normativo urbanístico estructural.

Tabla 20. Propuestas de gestión en fortalecimiento del ámbito normativo urbanísticoestructural

Línea Estrategia Acciones1.1. Clasificación del territorio en suelo urbano, rural y deexpansión urbana, de acuerdo a la Ley 388 de 1997 yteniendo en cuenta las restricciones por amenaza,particularmente para suelo de expansión urbana.1.2. Delimitación y establecimiento de áreas y tratamientosurbanísticos relacionados con la conservación y el manejode centros urbanos e históricos, teniendo en cuenta sulocalización en zona de amenaza o en el área de influenciade una amenaza.1.3. Localización y definición de las características de lainfraestructura para el transporte, los servicios públicosdomiciliarios, la disposición y el tratamiento de los residuossólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientosde servicios de interés público y social, tales como centrosdocentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos,para dar respuesta y reducir la vulnerabilidad en caso dedesastre.1.4. Definición de las características de las unidades deactuación que se encuentran en restricción alta o media, ylos criterios y procedimientos para su caracterización,delimitación e incorporación posterior, in cluidas las queadoptan procedimientos e instrumentos de gestión paraorientar, promover y regular las actuaciones urbanísticasvinculadas a su desarrollo: Unidades de actuación,actuaciones urbanísticas. Planes parciales1.5. Determinar directrices asociadas a gestión del riesgoen planes parciales, PUI, APIS y demás instrumentos.1.6. Estudios técnicos específicos para el otorgamiento delicencias de construcción en zonas de alto riesgo o zonasque presenten inestabilidad del suelo

5.1. Ordenamientoterritorial

1.Fortalecimientodel ámbitonormativourbanísticoestructural

1.7. Exigencia de estudios periódicos de estabilizaciónestructural a privados y públicos


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5.1.3.2. Estrategia de fortalecimiento del ámbito normativo urbanístico estructuralambiental.

Tabla 21. Propuestas de gestión en el fortalecimiento del ámbito normativo urbanísticoestructural ambiental

Línea Estrategia Acciones2.1. Definición de las áreas de protección y conservación delos recursos naturales y paisajísticos, de las que delimitanzonas de riesgo y en general, de todas las que conciernen almedio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de larevisión del Plan de Ordenamiento Territorial , serán objetode modificación.2.2. Definición de las zonas de riesgo y de su grado derestricción.2.3. Definición y delimitación de las zonas no urbanizablesque presentan riesgos para la localización de asentamientoshumanos, por amenazas naturales, o que present ancondiciones insalubres para la vivienda.2.4. Identificación, delimitación precisa y caracterización delos ecosistemas de importancia ambiental del municipio , ydefinición de su grado de afectación por su localización en lazona de amenaza o por encontrarse e n el área de influenciade una amenaza y; de común acuerdo con la autoridadambiental de la respectiva jurisdicción, definición de lasdecisiones requeridas para su protección y manejoadecuados.2.5. Localización de áreas críticas de recuperación y con trolpara la prevención de desastres, así como de áreas confines de conservación y recuperación paisajística.2.6. Definición y delimitación de escombreras, de áreascaptadoras de acueductos berreadles y de tanques dealmacenamiento de agua; formulación de las directrices deactuación en caso de localización en zonas de amenaza oen el área de influencia de una amenaza.


2. Fortalecimientodel ámbitonormativo,urbanístico,estructuralambiental.

2.7. Definición y delimitación de líneas de corredor férreo,líneas troncales, poliductos, ojos de aguasal, así como de lasdirectrices de actuación en caso de localización en zonas deamenaza o en el área de influencia de una amenaza.


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5.1.3.3. Estrategia de fortalecimiento del ámbito normativo : acciones urbanísticas.

Tabla 22. Propuestas de gestión en el fortalecimiento del ámbito normativo: Accionesurbanísticas

Línea Estrategia Acciones3.1. Zonificación de los centros de producción, de lasactividades terciarias y residenciales, y de sus usosespecíficos, intensidades de uso, cesiones obligatorias,porcentajes de ocupación, densidades de edificaciones ydemás normas urbanísticas, según grados de restricciónpor amenaza socio- natural.3.2. Calificación y determinación de terrenos de desarrolloy construcción prioritaria, según grados de restricción poramenaza socio- natural.3.3. Ubicación de infraestructura y equipamientossusceptibles de ser ocupados en casos de desastre.3.4. Definición de usos, intensidad, usos del suelo,actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación,urbanización, construcción de las zonas de acuerdo a sugrado de restricción, particularmente cuando se trata e A4y A5.3.5. Definición de usos, intensidad, usos del suelo,actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelacióny urbanización, para zonas desocupadas por programas dereubicación.3.6. Definición de usos, intensidad, usos del suelo,actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelació ny urbanización, para zonas que recibirán programas dereubicación.3.7. Procedimientos para afectación de propiedad privadapara efectos de atención de desastres o reubicación deasentamientos. Imposición de servidumbres.3.8. Definición y procedimiento de expropiación de terrenosy mejoras declaradas de utilidad pública por tratarse dezonas con restricción alta.3.9. Procedimiento de adquisición de inmuebles parareubicación de asentamientos. Pago a propietarios,poseedores, tenedores y arrendatarios.3.10. Calificación y localización de terrenos para laconstrucción de Vivienda de Interés Social, teniendo encuenta la aptitud geológica del suelo y su grado derestricción.


3.Fortalecimientodel ámbitonormativo:accionesurbanísticas

3.11. Definición y reserva de terrenos para la expansión delas infraestructuras urbanas teniendo en cuenta la aptitudgeológica del suelo.


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5.1.3.4. Inspección, seguimiento y control para la prevención de desastres.

En respuesta a los problemas identificados, y con base en las orientacionesacordadas, se formulan las siguientes propuestas de gestión en materia deordenamiento territorial a partir de la inspección, el seguimiento y el control para laprevención de desastres.

Tabla 23. Propuestas de gestión en inspección, seguimiento y con trol para laprevención de desastres

Línea Estrategia Acciones4.1. Promoción del reforzamiento estructural de lasedificaciones privadas.4.2. Adecuación funcional de las edificacionesindispensables en caso de desastre.4.3. Inclusión de la microzonificación sísmica en los Planesde Ordenamiento Territorial.4.4. Inspección, seguimiento y control de las zonas de riesgono ocupadas y sus áreas de influencia.4.5. Inspección, seguimiento y control a los suelos deprotección.


4. Inspección,seguimiento ycontrol para laprevención dedesastres

4.6. Inspección, seguimiento y control al cumplimiento de laobligatoriedad del análisis de riesgos y medidas deprotección en obras de gran magnitud y en la actividadindustrial.

Algunos otros problemas identificados como de ordenamiento territorial se refuerzan oabordan en otras líneas complementarias.

5.1.3.5. Normas definidas desde los estudios de amenaza

Dadas las limitaciones del método estadístico empleado para evaluar la amenaza pormovimientos en masa y la dificultad para la validación de los resultados, que como sedijo en el Libro II, será el tiempo el que de las pistas sobre la coincidencia entre elmodelo y el comportamiento real del territorio, aparecen di ficultades operativas para elejercicio cotidiano de las autoridades encargadas de la gestión del territorio toda vezque hay algunas diferencias importantes entre el modelo propuesto en este estudio ylos modelos de amenaza tradicionalmente utilizados por los municipios para la gestióndel riesgo y que han sido parte de los Planes de Ordenamiento Territorial formalmenteestablecidos.

El modelo, como se dijo tiene un coeficiente de correlación estimable entre el 0.77 y0.80 lo que se considera muy bueno para este tipo de estudios; estos valoresexpresan el nivel de coincidencia entre la respuesta obtenida y la deseada, cosa quetiene que ver en manera importante con las bases de datos sobre eventos y mapas demorfodinámica que fueron empleados en los cálcul os.

Cuando se comparan el modelo calculado por los métodos estadísticos con losmodelos tradicionalmente utilizados por los municipios se encuentran diferentesniveles de correlación, lo que impone una reflexión sobre las causas más probablespara la diferencia y sobre la gestión que los municipios tendrán que dar al territorio a


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partir de esta herramienta. Son cuatro las situaciones que se identifican a partir de laconfrontación de los modelos en cuestión:

Coincidencia entre zonas de Amenaza alta o zona s de Alto riesgo no recuperablesegún sea la nomenclatura empleada por el municipio y las zonas de Amenaza ocriticidad 4 y 5 del modelo.

Zonas de Amenaza alta o de alto riesgo no recuperable según sea la nomenclaturaempleada, que fueron valoradas en niveles de criticidad 1, 2 y 3.

Zonas de Amenaza baja o intermedia reconocida en los mapas que acompañan losPlanes de Ordenamiento territorial de los municipios y que ahora aparecen conniveles altos de criticidad (A 4 - A 5).

Para el primer caso, en el cual se tiene coincidencia, las municipalidades deberánincluir entre sus normativas las exigencias que se hacen en este trabajo paragestionar el proceso urbano. En la Tabla 24 ya propuesta en el Libro II se dan lascondiciones que deberán cumplir las int ervenciones que se propongan en este tipo depolígonos.

En el caso 2 cuando se da que zonas tradicionalmente reconocidas como de altaAmenaza quedaron incluidas en el modelo como áreas de criticidad baja, seconsidera que éstas no pueden ser excluidas a utomáticamente de las zonas conrestricciones de ocupación que consideran los Planes de Ordenamiento Territorial.

Son áreas o polígonos donde tradicionalmente se presentan eventos desastrosos y enalgunos casos son las áreas designadas por las autoridade s como zonas de atenciónprioritaria e incluso existen planes de reubicación en marcha para algunas de ellas. Seconsidera que los planes de ordenamiento territorial deberán mantener como críticasestas zonas hasta tanto se hagan los estudios de microzonif icación geotécnicanecesarios para establecer la real dimensión del problema y solo así las autoridadespodrían proceder a desafectar los predios que dichos estudios recomienden. Para elcaso en que se hayan realizado con anterioridad los estudios técnicos demicrozonificación, las autoridades territoriales podrán asumir, después de validar losestudios disponibles, la zonificación así establecida únicamente para las zonas quehan sido objeto de los mencionados estudios técnicos.

Para el caso 3, que es cuando aparecen calificadas con altos niveles de criticidadsectores que no habían sido tenidos en cuenta por las autoridades porque no tienenregistros de eventos, se deberán tener en cuenta que son áreas que por suscondiciones físicas tienen una probabi lidad importante de presentar fenómenos deinestabilidad en el futuro que quizá no se han hecho manifiestas porque el uso delsuelo que se ha dado hasta el momento, es muy próximo al adecuado. Modificacionesen ese uso del suelo o intervenciones urbanístic as de cualquier tipo comoconstrucción de obras de infraestructura, densificación individual o colectiva deviviendas entre otras pueden llegar a desmejorar las condiciones de estabilidadprecarias que se estiman en el modelo y desencadenar procesos que po ngan enpeligro la vida o los bienes de los ciudadanos. Estas son áreas que deberánsometerse, de manera prioritaria, a evaluaciones técnicas específicas que le permitana la autoridad conocer en detalle las condiciones del territorio para, de esta manera ,establecer planes de intervención adecuados específicamente a cada uno de lossectores.


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Tabla 24. Restricciones según tipo de amenaza.

AmenazaProb.

Ocurrencia demovimiento enmasa anual (%)

Características generales Tipo de detonación Tipo de ocupaciónque se permite Estudios a ejecutar

1 0-0,2

Presenta significativa influencia de la lluvia a 15días, sin embargo en general las pendientesson medias, se presentan muy poca cantidad deprocesos asociados a este tipo de amenaza

Principalmente debido a laacción en conjunto de la lluviaacumulada a 15 días y laspendientes

Cualquier tipo deestructura pública oprivada

mínimamente la NSR-98

2 0,2-3,2

Presentan significativa influencia de la lluvia a15 días; en general las pendientes son medias,e igualmente como en el caso de la amenazatipo 1 se presentan muy poca cantidad deprocesos asociados a este tipo de amenaza

Principalmente debido a laacción en conjunto de la lluviaacumulada a 15 días y laspendientes


NSR-98, y a criterio deldiseñador ejecutar o no,estudios de estabilidad deladeras y taludes

3 3,2 – 5,5Se caracteriza por presentar pendientes altas ygran influencia de la lluvia acumulada a 15 días,y un gran uso agrícola

Principalmente debido a laacción en conjunto de la lluviaacumulada a 15 días y laspendientes, y en menormedida factores antrópicoscomo practicas agrícolas


NSR-98, estudios deestabilidad de laderas ytaludes, y de maneraopcional, según criteriodel diseñador, ejecutar ono estudio paradeterminar la probabilidadde ocurrencia demovimiento en masa

4 5,5- 8,5

Significativa influencia de la lluvia acumulada a15 días, con pendientes medias y concaracterísticas geológicas y geomorfológicosdesfavorables. Presenta un uso urbano yagrícola significativo

Principalmente por la acciónen conjunto de lluviaacumulada a 15 días, y poruna geología y geomorfologíadesfavorables y en menormedida por factores antrópicos


NSR-98, estudios deestabilidad de laderas ytaludes, y estudio paradeterminar la probabilidadde ocurrencia demovimiento en masa

5 8,5-16,5

Poca influencia de la lluvia, se considera quedebido al alto uso urbano que existe, los maloshábitos de construcción sumados a unidadesgeológicas, geomorfológicas y pendientesdesfavorables, son las causales de una altaprobabilidad de movimientos en masa

Principalmente antrópica unidoa las condicionesdesfavorables del terreno

Únicamente el estadodecide sobre queproyectos se puedenejecutar

Estudios geotécnicos dealto detalle


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Puede darse el caso de zonas que no tienen condiciones físicas que hagan probablela ocurrencia de movimientos en masa y hayan sido calificadas con nivelesintermedios o altos de criticidad en el modelo que se presenta y que puedan serconsideradas como errores o imprecisiones del modelo como consecuencia de lasdeficiencias puntuales que pudieron haber tenido la información con q ue seconstruyeron las variable, o porque con posterioridad al dato que se utilizó lasautoridades hicieron los correctivos técnicos necesarios. En casos de éstos serán lasautoridades, que previo concepto de especialistas en el tema , excluya en sus Planesde Ordenamiento Territorial estos polígonos, sin que estos sean quitadosmecánicamente del modelo probabilístico que presenta la Universidad en esteestudio.

Una situación especial la conforman las áreas periféricas del valle de Aburrá,generalmente correspondientes con las unidades geomorfológicas de escarpes quese caracterizan por sus altas pendientes y por ser el área donde se inician la mayorparte de las corrientes que drenan hacia el río Medellín o Aburrá. Son áreas quetradicionalmente han sido de protección o de ocupación rural con usos de bajaintensidad donde predominan plantaciones de bosques, remanentes de bosquesnaturales o rastrojos y uso agropecuarios que afectan poco la estabilidad de lossuelos y que por esta razón aportaron pocos dato s al modelo de evaluación de laamenaza por movimientos en masa. En los mapas presentados en este informe sedestacan como áreas de baja criticidad, lo que si se analiza fuera de contexto, podríaser interpretado como áreas con condiciones de estabilidad a decuadas para eldesarrollo de proyectos de ocupación urbana o suburbana.

Muchos de los municipios han designado estas zonas como áreas de conservaciónporque comprenden su importancia ambiental en el contexto del Valle de Aburrá yadvierten las dificultades que estas zonas tienen para procesos de ocupación masintensos que los que actualmente tienen. Aunque desde el punto de vista del modelode amenaza por movimientos en masa que se presenta son áreas de criticidad baja,se considera que las autoridades municipales deben mantener en sus normas deordenamiento territorial la destinación como zonas cuya vocación principal es laprotección en la medida en que son las únicas zonas que pueden garantizar unmínimo de calidad ambiental en el conjunto de un Valle densamente poblado.

Una consideración adicional a la ambiental esbozada en el párrafo anterior, es la quetiene que ver con la necesidad de proteger las cuencas altas y medias de lasquebradas que drenan al río Medellín o Aburrá. En estas partes es donde se dan lascondiciones generadoras de fenómenos desastrosos como las avenidas torrencialesque también fueron el objeto de este trabajo. En el capítulo correspondiente ainundaciones y avenidas torrenciales se hizo una discusión sobre estas causas; comose dice, las avenidas torrenciales son el resultado de la combinación deprecipitaciones de alta intensidad con la disponibilidad de sedimentos finogranulares yaltos gradientes que dan velocidad a las crecientes. Cuando se da la combinación deestos tres factores hay alta probabilidad de ocurrencia de avenidas torrenciales lascuales afectan principalmente las zonas donde ocurren cambios marcados en losgradientes de las quebradas ya casi todas urbanizadas de manera regular o irregular.Proteger las partes altas del Valle no solo tiene importancia ambiental o paisajística,es una imperiosa necesidad para mantener las probabilidades de flujos torrenciales enniveles manejables.


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Se propone entonces que las autoridades municipales incorporen en sus Planes deOrdenamiento Territorial el criterio de conservación estricta en áreas rurales ysuburbanas que presenten altas pendientes. En este estudio se consideró que laspendientes iguales o superiores a los 35º aportaban de manera igual al modeloprobabilístico de amenaza por movimientos en masa. Con las consideracioneshechas antes se asume en este estudio que en las áreas calificadas como rurales osub urbanas que tengan pendientes iguales o superiores a 35º deben ser excluidas decualquier tipo de uso urbano, suburbano o rural intensivo y preferentemente deben serdedicadas a la conservación estricta. Se debe desestimular cualquier proceso deocupación intensa ya iniciado y las autoridades deberán velar por el mantenimiento delas condiciones actuales o su reversión para zonas que, cumpliendo con lascondiciones establecidas, se encuentren ocupadas con usos intensos (habitacionaleso agropecuarios), en la actualidad.

En los párrafos siguientes se hacen las consideraciones específicas para las distintassituaciones anunciadas.

CRITICIDAD A1 – A2 - A3

Urbanizada

Intervención de mantenimiento y mejoramiento de condiciones urbanísticas, redes deservicios públicos, control de desarrollos y nuevas construcciones y de modificacionesde importancia cumpliendo la normatividad técnica y urbanística vigente.

No urbanizada

En zona urbana o zonas de expansión urbana se pueden usar desarrollando concumplimento de normas generales de urbanismo y construcción.

En zonas rurales de pendientes fuertes se debe dar prio ridad al mantenimiento de lascondiciones de uso actuales; si las pendientes son iguales o superiores a 35º el usopermitido debe ser el de conservación. Para zonas con pendientes en el rangoestablecido que ya cuenten con desarrollos intensos en uso del s uelo rural se debevelar por el mantenimiento estricto de esas condiciones y promover el paso, en lamedida de lo posible a usos más compatibles con la protección.

CRITICIDAD A4

Áreas urbanizadas

Mejoramiento de condiciones de urbanismo y mitigación de fenómenos amenazantes,control estricto a procesos de modificación o intensificación del uso existente yexigencias de estudios técnicos más estrictos a los mínimos legales como se indicaen las recomendaciones del presente informe (tabal anterior). La intervención estataldebe ser coordinada por las instancias de planeación de los municipios.

Áreas no urbanizadas

Solo pueden autorizarse estructuras públicas o privadas con estricto control deestudios específicos y detalles requeridos por las recomendaci ones del presente


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estudio. Estos polígonos se deben someter a estudios de microzonificacióngeotécnica detallada que determine los usos posibles mas adecuados para cada unode ellos.

Áreas rurales

El uso compatible con este nivel de criticidad es el d e conservación estricta.Cualquier modificación a esta condición deberá ser avalada por estudios geotécnicosde detalle siempre y cuando el polígono no tenga pendientes iguales o superiores a35º.

CRITICIDAD A5

Áreas urbanizadas

Se requieren, de manera urgente, estudios detallados de microzonificación geotécnicaque determinen los tratamientos específicos para cada uno de los sectores que seidentifiquen. Además de microzonificar, los estudios deben diseñar las obras urgentesde mitigación cuando haya lugar a ellas; definir las condiciones de mejoramientobarrial que modifique las condiciones de vulnerabilidad y las áreas donde solo esposible la reubicación o reasentamiento de población.

En las zonas con este nivel de criticidad solo se permiten proye ctos públicospuntuales que demuestren, con estudios específicos y con el detalle necesario, laviabilidad técnica de las intervenciones. No se considera conveniente la autorizaciónde proyectos privados por el efecto demostrativo que tienen en las poblaci onesvecinas ubicadas en condiciones de alta criticidad. En caso en que la administraciónconsidere, por razones del interés general, la necesidad de autorizar intervencionesprivadas deberán hacerse los estudios técnicos y sociales mas estrictos quegaranticen la estabilidad de las zonas y que minimicen el impacto demostrat ivo en lascomunidades vecinas.

Áreas no urbanizadas

Sólo se permiten las construcciones de carácter público que sean indispensables parael beneficio común y después de suplir todas las exigencias técnicas a que se hahecho mención en el presente estudio.

Áreas rurales

El único uso recomendable para estas áreas es el de protección. Las únicasintervenciones posibles deberán ser de carácter público cuando las necesidadescomunes así lo determinen y solo si se cumple con el requerimiento de hacerpreviamente los estudios de detalle que muestren la viabilidad técnica de laintervención.

5.2 Línea de ordenamiento ambiental del territorio

“El ordenamiento ambiental del territorio se propone, ante todo,contribuir y garantizar la funcionalidad y sostenibilidad del sistemanatural de soporte de la población y de los procesos sociales y


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económicos. (…) Es, al tiempo que una función del Estado, uninstrumento de planificación y un escenar io de análisis yconcertación.” 7


Los problemas detectados en esta línea coinciden, en algunos casos, con los que seseñalaron en la línea anterior ; se presentan en un orden similar y se abordan en unaperspectiva diferente y complementaria.

Tabla 25. Problemas en materia de ordenamiento ambiental del territorio

ProblemasExistencia de escombreras no controladasExplotación indiscriminada de material de playaAltos niveles de criticidad de las viviendas y baja confiabilidad tecnológica.Viviendas ubicadas en las márgenes y en las zonas de retiro del río o de las quebradas, lo quegenera amenaza de deslizamiento y de avenidas torrenciales en épocas de lluvia , y humedadesnocivas para los ocupantes.Viviendas y entorno en alto deterioro por su ubicación en zona de canteras y rellenos; y evidenteinestabilidad del suelo que amenaza con derrumbes en el sector y en la zona poblada.Sistemas de abastecimiento inseguros con posibilidad de fugas q ue pueden afectar áreasmayores, sobre todo en sistemas de abastecimiento comunitarioAusencia de red de alcantarillado y de disposición adecuada de los residuos sólidos en algunossectores, con consecuencias como los vertimientos a la quebrada, el socavamiento de orillas, lainestabilidad del terreno, la profundización del cauce, y una gran cantidad de deslizamientos .Desconocimiento de las competencias de los P lanes de Ordenamiento Territorial y de los Planesde Desarrollo municipales en temas de gestión del riesgo. Por ejemplo, no se tiene en cuenta losPlanes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas, POMCA.Falta de directrices claras para el manejo de escombreras, áreas captadoras de acueductosveredales, tanques de almacenamiento de agua, en caso de su localización en zonas deamenaza o en su área de influencia, o en los casos en que persisten vacíos normativos decompetencia y aplicabilidadFalta de definición de las intervenciones en materia de actuaciones e intervenciones en zonasde alto grado de criticidad que tienen áreas de protección hídrica, de reserva forestal o demanejo especial, en las cuales existen asentamientos humanosFalta de atención al crecimiento demográfico asociado a la densidad habitacional y a la forma decrecimiento urbano, en los estudios sobre las zonas de alta criticidad; y falta de monitoreo ycontrol permanente.

5.2.2. Importancia de la línea de ordenamiento ambiental del territorio

La Ley 99 de 1993 define el ordenamiento ambiental del territorio como “ la funciónatribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación del usodel territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación a fin de garantizar suadecuada explotación y desarrollo sostenible ”; como tal, “es un componentefundamental, ineludible e indisociable del ordenamiento territorial ” y se articula a losprocesos de planificación del desarrollo a diferentes escalas.

7 Ministerio del Medio Ambiente, 1998. Políticas ambientales de Colombia. Bogotá.


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Obedece a “un proceso técnico- político que parte de la zonificación de uso adecuadodel territorio con un enfoque ecosistémico, el cual establece la compatibilidad de lasactividades que se realizan en las diferentes unidades territoriales con característicasecológicas, sociales y económicas de las mismas, que hagan sostenible el desarrollodesde el punto de visa ambiental.”8

El Ministerio del Medio Ambiente (1998) ha detectado diferentes nudos críticos entrelos cuales se destacan los usos insostenibles del territorio y la transformación de losecosistemas, que se expresa particularmente en el crecimiento urban o que el profesorJulio Carrizosa plantea en los siguientes términos: “Desde un punto de vista amplio deordenamiento ambiental, es claro que el desequilibrio de la red de ciudades y,específicamente, la concentración de la población en cuatro grandes áreasmetropolitanas, afectan la situación ambiental del país y hacen necesario y urgente elestudio de los asentamientos actuales y de su crecimiento, así como el análisis de losprocesos de distribución espacial de la población en las diversas regiones del país”9.(…)

Por su pertinencia en el presente estudio, se debe plantear el debate sobre este tema,como lo hace el autor en el mismo documento: “Los efectos ambientales de lametropolización no han sido estudiados detalladamente. Quienes creen que esosimpactos son positivos presentan argumentos tendientes a defender la concentraciónde la población por las economías de escala en la provisión de servicios públicos, lanecesidad de ampliación de los mercados nacionales, la variedad de las posibilidadesculturales, la facilidad de consecución de empleo y la minimización de los espaciosdedicados a vivienda (Lotero; Molina…) . Quienes se oponen a la metropolizacióndesde un punto de vista ambiental alegan que la prestación eficiente de serviciospúblicos tiene límites establecidos por las existencias de fuentes de energía y de agua,y por falta de gobernabilidad de conglomerados muy grandes de poblaciones pobres;se dice también que la minimización en espacios dedicados a la vivienda significahacinamiento y disminución de calidad de vida, que la concentración de poderconduce a acaparamiento de los recursos de agua y energía que pertenecen a otrasregiones y, sobre todo, que la acumulación de población significa tambiénconcentración de residuos líquidos y sólido s por encima de las capacidades detransformación ofrecidas por el medio natural, con el consiguiente deterioro de losecosistemas. Cuando estas concentraciones de población se producenfundamentadas en las migraciones de habitantes rurales , estos problemasambientales se agravan por choques culturales entre las concepciones tradicionalesde la vida rural y los nuevos retos planteados por la ciudad y los citadinos. GómezBuendía plantea acertadamente la diferencia entre “ciudad grande” y “gran ciudad” yexplica cómo en la primera “la debilidad de la polis… explica y se manifiesta en escasaparticipación política, violencia social, ingobernabilidad, inseguridad y ausencia deidentidad”.10

Independientemente, de la opinión de cada lector frente a este debate, las estrategiasde ordenamiento ambiental del territorio deben considerar los aspectos señalados yevaluar el estado de los referentes (población, fuentes de energía, servicios públicos,estado de los ecosistemas…), en el caso particular de la región metro politana del Vallede Aburrá.

8 Ibidem, p. 339.9 Carrizosa, Julio, 1985. En: Espacios y territorios. “El territorio, el ambiente y la sostenibilidad”p.11710 Ibidem.


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Lo anterior implica asumir los 4 objetivos de los lineamientos de ordenamientoambiental del territorio planteados por el Ministerio:

- Disminuir los nuevos procesos de migración y ocupación insostenible hacia áreasde alto valor ecosistémico y cultural, lo que en la región metropolitana, y para eltema de la gestión del riesgo, se refiere especialmente a los asentamientossituados en los límites de los perímetros urbanos o en los bordes de ciudad, enáreas de laderas pendientes o en cañadas que deberían ser de “protecciónambiental” y que coinciden con las mayores zonas de riesgo ;

- Identificar, promover y establecer usos sostenibles del territorio y de los recursosnaturales en áreas rurales transformadas, como uno de los temas generalmentedescuidado ante la gravedad de los problemas urbanos , pero de gran importanciaen los corregimientos y las veredas de los diferentes municipios ;

- Promover procesos de crecimiento y desarrollo sostenible en el sistema deasentamientos humanos del país, para mejorar la calidad de vida de la población,disminuyendo los impactos negativos generados a escal a nacional, regional y localen el territorio, lo que exige la implementación de políticas nacionales y especialatención al tema del riesgo asociado al modelo de ocupación del territorio ;

- Promover la recuperación, mantenimiento y uso sostenible de la oferta hídrica,como factor fundamental en la orientación del proceso de ocupación y uso delterritorio. Este tema es especialmente preocupante en una región metropolitanaque depende en gran medida de los recursos hídricos de otras regiones y quepoca atención ha prestado a los propios, aún en municipios en los cuales todavíaexisten fuentes para el consumo humano y para las actividades productivas, y noha considerado las amenazas e inclusive los desastres generadas por malagestión.

De los temas anteriores, algunos como los de las dinámicas poblacionales y de losprocesos migratorios, no pueden ser resueltos en el presente documento porque serefieren a asuntos que atañen a las estructuras del país y a las relaciones al interiordel mismo; están bajo las responsabilidades del Estado y requieren reflexionesregionales y locales en el contexto nacional .

Otros se abordan en diferentes líneas en función del énfasis privilegiado. Así, losprocesos participativos que son fundamentales para desarrollar las estrategias deordenamiento ambiental del territorio, se analizan en la línea 7 de gestión socio -cultural.

Y finalmente unos últimos se proponen aquí y se agrupan bajo dos criterios:

- Estrategias de ejecución de las funciones del M inisterio de Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial, y

- Estrategias de aplicación de las figuras de ordenamiento ambiental.


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En respuesta a los problemas identificados en el numeral 5.2.1., y con base en lasorientaciones consignadas en el numeral 5 .2.2., se formulan las siguientes propuestasde gestión en materia de ordenamiento ambiental del territorio.

5.2.3.1. Estrategia de ejecución de las funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienday Desarrollo Territorial

Tabla 26. Propuestas de gestión en la ejecución de las funciones del Ministerio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Línea Estrategia Acciones

1.1. Política nacional de población y control al crecimientodemográfico a ser establecida conjuntamente con el Min isteriode Salud: es básica con referencia al Ordenamiento Territorial.5.2. Ordenamiento

ambiental

1. Funcionesdel MAVDTcomo eje deactuación delejecutivo en elcontextoambiental

1.2. Política nacional de asentamientos humanos y deexpansión urbana, conjuntamente con el Min isterio deDesarrollo Económico.

5.2.3.2. Estrategia de aplicación de las figuras de ordenamiento ambiental.

Tabla 27. Propuestas de gestión en figuras de ordenamiento ambiental

Línea Estrategia Acciones2.1. Determinación de las normas ambientales mínimas y delas regulaciones de carácter general sobre el medio ambientea las que deberán ajustarse los centros urbanos, losasentamientos humanos y las actividades mineras,industriales, de transporte y en general todos los servicios olas actividades que puedan generar directa o indirectamentedaños ambientales2.2. Cumplimiento de la función 12: "Expedir o actualizar elestatuto de zonificación de uso adecuado del territorio […] yfijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo decuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial. Elalcance de esta función es de especial trascendencia por que,a través de un estatuto de zonificación , se determina unaamplia competencia del Ministerio de Ambiente Vivienda yDesarrollo Territorial con respecto a la definición de los usosdel suelo. Esta función podría entrar en conflicto con lafacultad de los municipios para determinar los usos del suelo".(Martínez, 2004: 109).2.3. Protección de áreas hídricas , de cuerpos de agua y de aguas decontrol especial,2.4. Áreas de reserva forestal.2.5. Áreas de manejo especial en las cuales se integranactividades tan variadas como protección, asentamientosurbanos y actividades productivas.

5.2.Ordenamientoambiental

2. Figuras deOrdenamientoAmbiental

2.6. Planes de manejo y abandono de explotación de canteras


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5.1 Línea de ordenamiento metropolitano

“Las decisiones políticas del presente y del futuro deben estarretroalimentadas por una clara interpretación del desarrollosostenible de la región metropolitana y de interdependencia con elresto del departamento; de otra manera la pobreza y sus efectosambientales será más avasallante prospectivamente que lasmetas del crecimiento y competitividad por si solos, para lograrestándares de calidad de vida compatibles con las metas delmilenio.”11


Los problemas que se enuncian a continuación, han sido identificados por losrepresentantes de los municipios y se centran básicamente en dificultades dearticulación y en la percepción de vacíos en la orientación de procesos de gestión delriesgo.

Por lo tanto, algunos temas planteados encuentran propuestas estratégicas en la línea5 de articulación institucional y en la línea 1 de ordenamiento territorial.

Tabla 28. Problemas detectados en ordenamiento metropolitano

ProblemasAsociación escasa o inexistente de postulados o directrices de carácter metropolitano en loslineamientos de políticas municipalesDesconocimiento de las competencias de los P lanes de Ordenamiento Territorial y de losPlanes de Desarrollo municipales en temas de gestión del riesgo. Por ejemplo, no se tiene encuenta los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas, POMCA.Existencia de algunas contradicciones e inconsistencias entre las directrices y lasreglamentaciones en materia de gestión del riesgo en las diferentes entidades territorialesAusencia de una directriz metropolitana interinstitucional para la gestión de riesgoAusencia de decreto para las zonas de desarrollo prioritario para Vivienda de InterésPrioritario, VIP, especialmente para población a reasentar en razón de la ocurrencia de undesastre o de la localización en zonas de alto riesgo, con un criterio metropolitanoInexistencia o déficit de directrices de uso, intensidad de uso y ocupación de zonasdesocupadas por programas de reubic ación o luego de un evento natural o socio- natural.Cuando se han dado directivas, éstas no han llevado a la realización de intervenciones. Lossuelos liberados, después de una intervención, no tienen una destinación específica.

5.3.2. Importancia de la línea de ordenamiento metropolitano.

En el documento “Directrices metropolitanas de ordenamiento territorial “Hacia unaregión de ciudades”, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, AMVA, define ysustenta ampliamente la importancia del ordenamiento metropolitano, como unproceso específico que se inscribe en las dos líneas anteriores, con una perspectivaligada al hecho de que el AMVA tiene la responsabilidad de “ programar y coordinar eldesarrollo armónico e integrado del territorio bajo su jurisdic ción” y de formular las

11 ECSIM, 2006. Referentes ambientales para una prospectiva de Medellín y el Valle de Aburrá.Medellín.


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“Directrices de ordenamiento territorial ” que deben incorporarse a los Planes deOrdenamiento Territorial y a los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial.

Esta responsabilidad, sumada a la que le corresponde como autoridad deplanificación, transporte y ambiente urbano en el Valle de Aburrá, obliga el AMVA aconcertar en torno a los “hechos metropolitanos” consignados en el Plan Integral deDesarrollo Metropolitano (Acuerdo 018 2001) y en las líneas estratégicas del Plan deGestión Ambiental Regional (Decreto 1200 de 2004), a partir de un diagnósticopreocupante y con incidencias sobre el tema del presente estudio: la región, “estaestructura espacial, resultante de la integración de un sistema natural desestabilizadoy un sistema social inequitativo (desestructurante), presenta deficiencias que semanifiestan en discontinuidades y condiciones inaceptables de habitabilidad, que a suvez señalan las acciones necesarias para su recuperación ”12.

Sobre esta base, el AMVA busca entonces alcanzar un crecimiento equilibrado,moderado, programado y compensado.

Para ello, inicialmente señala que “Constituyen norma de superior jerarquía ydeterminantes que los municipios deben tener en cuenta para la formulación, revisióny ajuste de los planes de ordenamiento territorial, las relacionadas con la conservacióny protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazasy riesgos naturales (…)” y aborda los hechos metropolitanos referidos a la basenatural, haciendo énfasis en uno de los temas fundamentales para el presente estudio:los bordes de protección ambiental con el fin de contener la expansión urbana en lasladeras que coinciden con las áreas de mayores riesgos, mediante intervenciones depreservación, recuperación, restauración, consolidación suburbana y mejoramientointegral. En efecto, la conservación de la base natural implica, entre otras acciones yen función del tema del presente estudio , reducir los riesgos y las amenazas de origennatural, recuperar las zonas de retiro de quebradas, definir las zonas de extracción dematerial de arrastre, considerando la dinámica de cada corriente de agua, identificarlas áreas en las cuales la actividad minera debe ser excluida o restringida.

Además, el Acuerdo Metropol itano 15 de 2006 se refiere a diferentes aspectos de lagestión del riesgo en otros apartes:

- “Los municipios deberán considerar en los Planes de Ordenamiento la reserva detierras para localizar los equipamientos relacionados con (…) el sistema dePrevención de Desastres y Emergencias ” (Artículo 36)

- Al referirse a los principios para la formulación de la política de viviendametropolitana, el Artículo 49 reza: “ Equidad social, económica y territorial. Implicaun tratamiento prioritario a los grupos y comu nidades más vulnerables” que son,como lo señala el trabajo del censo, también los habitantes de la s zonas deriesgo.

- Además, el Artículo 50 señala que esta misma política de vivienda deberáconsiderar las condiciones de los suelos y evitar las amenazas y los riesgos porfenómenos naturales al seleccionar terrenos receptores de nuevas edificaciones.

- Al respecto, insiste en la importancia de la coordinación institucional para eldesarrollo de la política de vivienda en la región metropolitana.

12 Plan Estratégico Ambiental Metropolitano, PEAM, 2003.


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- Y finalmente, considera necesario incorporar los resultados del presente estudioen los Planes de Ordenamiento Territorial y en los Planes Básicos deOrdenamiento Territorial, con el fin de implementar políticas concertadas yunificadas en la región metropolitana y, a la vez, de priorizar diferentes aspectosde la gestión en función de las condiciones particulares de cada municipio.

5.3.3. Propuestas de gestión en materia de ordenamiento metropolitano.

En respuesta a los problemas identificados en el numeral 5.3.1., y con base en lasorientaciones consignadas en el numeral 5 .3.2., se formulan las siguientes propuestasde gestión en materia de ordenamiento metropolitano , las cuales complementan laspropuestas que se plantean en los numerales 5.1.3. y 5.2.3.

Tabla 29 Propuestas de gestión intermunicipal

Línea Estrategia Acciones1.1. Aplicación de mecanismos jurídicos y de conciliación paralas zonas de litigio por conflictos limítrofes, especialmente enlas zonas de alto riesgo no recuperable o en las zonas dedesastre natural y socio- natural y en su área de influencia.

5.3. Ordenamientometropolitano

1. Gestiónintermunicipal

1.2. Refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de los bienespúblicos y privados de escala metropolitana o de ciudad.

5.4 Línea de fortalecimiento institucional


Los problemas detectados se refieren a diferentes temas de gran importancia para lagestión del riesgo que no será posible con instituciones débiles y desarticuladas . Lalista se inicia con los problemas internos de las entidades, continúa con las relacionesde éstas con el medio y con otros actores, y concluye con situaciones de caráctergeneral.

Tabla 30. Problemas detectados que requieren f ortalecimiento institucional

ProblemasDeficientes niveles de formación y cualificación de algunos funcionarios públicos para lagestión del riesgoInsuficiente información de los funcionarios públicos en temas de gestión de riesgoFalta de articulación de los medios de comunicación y difusión de escala localExistencia de algunas contradicciones e inconsistencias entre las directrices y lasreglamentaciones en materia de gestión del riesgo en diversas entidades territoriales.Inexistencia de bases de datos sobre las familias que han sido reasentadas y recibensubsidios en diferentes proyectosAmbigüedad e imprecisiones de la metodología para los avalúos de la propiedad privada paraefectos de atención de desastres o de reubicación de asentamientosAusencia de una directriz metropolitana interinstitucional para la gestión de riesgoFalta de atención al crecimiento demográfico asociado a la densidad habitacional y a la formade crecimiento urbano, en los estudios sobre las zonas de alta criticidad; y falta de monitoreoy control permanente.


48

5.4.2. Importancia de la línea de fortalecimiento institucional .

La gestión del riesgo requiere fortaleza de cada uno de los actores conresponsabilidades en prevención o mitigación de riesgos, y atención o recuperaciónposterior a un desastre, y, de hecho, numerosos problemas identificados a lo largo deeste estudio se refieren a debilidades institucionales como la escasa capacitación delos funcionarios en el tema, su corta vinculación a los procesos y su d esconocimientode los demás actores, el deficiente manejo de la información, las dificultades decomunicación y difusión, las restricciones en la gestión de recursos, la ausencia deseguimiento a los procesos, entre otros aspectos .

Sólo con instituciones fuertes y articuladas entre sí como se planteará en la líneasiguiente, es posible desarrollar políticas públicas coherentes y estables en materia degestión del riesgo.

Las propuestas que se entregan a continuación pretenden suministrar elementos paraenfrentar los diferentes problemas, sin que el orden sea jerárquico. Sin embargo, esimportante que, durante un proceso de concertación, los diferentes actores tenganclaridad sobre las consecuencias de privilegiar una u otra forma de intervención a nivelmetropolitano y en cada uno de los municipios de la región metropolitana: unasdecisiones desencadenan procesos; otras sólo logran el objetivo perseguido.

Con base en el diagnóstico, en las discusiones de los talleres y en la normatividad, esfundamental dar trámite a cada deficiencia señalada mediante diferentes mecanismosde intervención:

- La creación de un fondo metropolitano, como uno de los instrumentos para lagestión territorial y del riesgo que debe permitir atender de manera rápida yeficiente una emergencia, sin tener que recurrir a numerosas dependencias o adeclaratorias de emergencia manifiesta ;

- La planificación local para la prevención y atención de desastres que debesuministrar el marco en el cual las entidades fortalecidas puedan interactuar y quese constituye en el marco para la gestión del riesgo, como se pudo comprobar enla primera línea estratégica de ordenamiento territorial ;

- La normativa local para la Prevención y Atención de Desastres , con el fin deapoyar las orientaciones de plani ficación establecidos.

- El fortalecimiento de las entidades, instituciones y organizaciones regionales delsistema con el fin de articular la gestión local al sistema regional, y por este medio,inclusive, al sistema nacional , al cual siempre es necesario recurrir en caso dedesastre;

- La articulación de la prevención de desastres y de la política ambiental que,demasiado frecuentemente, se desarrollan sin los vínculos indispensables , a pesarde las declaraciones en torno al hecho de que la gestión del ries go se da en laintersección de los sistemas ambiental, de planeación, y de prevención y atenciónde desastres;


49

5.4.3. Propuestas de gestión en materia de fortalecimiento institucional

5.4.3.1. Estrategia de creación del fondo metropolitano para la gesti ón del riesgo.

Tabla 31. Propuestas de gestión: Fondo metropolitano para la gestión del riesgo

Línea Estrategia Acciones1.1. Definición e implementación de políticas públicas y demecanismos financieros para la prevención, mitigación,preparación, atención de desastres, y para la rehabilitacióny reconstrucción luego de un desastre.

5.4. Fortalecimientoinstitucional

1. Creacióndel fondometropolitanopara lagestión delriesgo

3.2. Aseguramiento e implementación de pólizas deseguro.

5.4.3.2. Estrategia de planificación local para la Prevención y Atención de Desastres

Tabla 32. Propuestas de gestión: planificación local para la prevención y atención dedesastres

Línea Estrategia Acciones2.1. Incorporación adecuada de la temática de prevencióny atención de desastres en los planes locales dedesarrollo, de ordenamiento del territorio y realización deplanes específicos2.2. Incorporación de la variable riesgo de desastres en laplanificación del desarrollo


2. Planificaciónlocal para laPrevención yAtención deDesastres 2.3. Aplicación de las políticas de prevención y atención de

desastres y articulación con las ambientales

5.4.3.3. Estrategia de fortalecimiento de entidades, instituciones y organizacionesregionales del sistema

Tabla 33. Propuestas de gestión: fortalecimiento de las entidades, instituciones yorganizaciones

Línea Estrategia Acciones3.1. Promoción y capacitación del personal voluntario enbúsqueda y rescate y otros operativos de emergencia .5.4.Fortalecimiento

institucional

3. Fortalecimiento deentidades,instituciones yorganizacionesregionales del sistema

3.2. Fortalecimiento de la capacidad de operaci ón yrespuesta de la red de urgencias en caso de desastre yde las comisiones asesoras.


50

5.4.3.4. Estrategia de articulación de la prevención de desastres y de la políticaambiental

Tabla 34. Propuestas de gestión: articulación de la prevención de desastres con lapolítica ambiental

Línea Estrategia Acciones4.1. Coordinación de actividades para la articulación de lSistema Nacional Ambiental y el Sistemas Nacional parala Prevención y Atención de Desastres.4.2. Incorporación de la información sobre amenazas,vulnerabilidades y riesgos en los diagnósticos y perfilesambientales a nivel nacional, regional y local .4.3. Promoción de estudios de actitud ambiental a nivelmunicipal considerando el riesgo como restricción odeterminante para la planificación del hábitat y deldesarrollo urbano.4.4. Elaboración y puesta en marcha de programas desaneamiento básico y de protección ante amenazasambientales de carácter biológico e industrial.4.5. Impulso de planes protección y de ordenamiento ymanejo de cuencas hidrográficas deterioradas.


4. Articulaciónde laPrevención dedesastres y dela políticaambiental

4.6. Fortalecimiento institucional para la prevención ymanejo de incendios forestales.

5.4.3.5. Estrategia de normativa local para la Prevención y Atención de Desastres

Tabla 32. Propuestas de gestión: normativa local para la prevención y atención dedesastres

Línea Estrategia Acciones5.1. Articulación de las políticas y las normas deprevención y atención de desastres con las ambientales


5. Normativalocal para laPrevención yAtención deDesastres

5.2. Incorporación adecuada de la temática deprevención y atención de desastres en los planes localesde desarrollo, de ordenamiento del territorio yrealización de planes específicos .

5.5 Línea de fortalecimiento de las capacidades de articulación institucional

Esta línea está estrechamente vinculada a la anterior y, en alguna medida, dependede ella porque sólo las organizaciones fuertes podrán interactuar de manera racional,coherente, complementaria, solidaria, eficaz y eficiente.


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Los mayores problemas detectados en relación con el tema , y confirmados con losparticipantes en los talleres y las reuniones, son los siguientes, sin orden jerárquico:

Tabla 35. Problemas detectados que requieren articulación institucional

ProblemasExistencia de algunas contradicciones e inconsistencias entre las directrices y lasreglamentaciones en materia de gestión del riesgo en diversas entidades territoriales.Ausencia de una directriz metropolitana interinstitucional para la gestión de riesgoInsuficiente información sobre la gestión del riesgo en las Universidades, y falta de propuestas depasantías o similares a manera de asistencia técnica para pensar el tema y trabajar el tema.Escasa articulación entre los sectores público y privado.Falta de articulación de los medios de escala localInexistencia de bases de datos sobre las familias que han sido reasentadas y reciben subsidiosen diferentes proyectos

5.5.2. Importancia de la línea de fortalecimiento de las capacidades dearticulación.

Durante el desarrollo del presente estudio, se ha insistido en la dificultad de adelantarprocesos compartidos entre los diferentes actores con responsabilidades en la gestióndel riesgo: entre el AMVA y las autoridades ambientales regionales y municipales;entre los municipios que comparten ecosistemas con amenazas, vulnerabilidades yriesgos; entre las entidades locales con funciones directa o indirectamente ligadas a lagestión del riesgo; entre los sectores público y privado; con las organizaciones de lacomunidad, etc.

Por esta razón, se pretende promover 3 estrategias fundamentales para incrementarlas capacidades de articulación entre entidades :

- Una primera estrategia plantea la necesidad de articulación a procesos que seadelantan a escalas diferentes de la municipal, como las escalas regional,departamental y nacional;

- Una segunda estrategia es la constitución de la red metropolitana del riesgo, comoespacio en el cual los diferentes actores se encuentran y definen sus mecanismosde trabajo conjunto;

- Una tercera estrategia es la articulación entre el sector público y el sector privado.


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5.5.3. Propuestas de gestión en materia de fortalecimiento de las capacidades dearticulación.

5.5.3.1. Estrategia de articulación a procesos de escala regional, departamental ynacional

Tabla 36. Propuestas de gestión: articulación a procesos de escala regional,departamental y nacional

Línea Estrategia Acciones1.1. Adopción de las directrices nacionales y departamentalespara la prevención y atención de desastres

5.5.Fortalecimientode lascapacidades dearticulación

1. Articulacióna procesos deescalaregional,departamentaly nacional

1.2. Articulación a las redes temáticas y técnicassubregionales, departamentales y nacionales.

5.5.3.2. Estrategia de red metropolitana del riesgo

Tabla 35. Propuestas de gestión: red metropolitana del riesgo

Línea Estrategia Acciones2.1. Creación de un Sistema Regional para la Prevención yAtención de Desastres.2.2. Compatibilización de la información y de los sistemas deinformación a escala metropolitana.2.3. Diseño y desarrollo de planes metropolitanos deprevención y atención de desastre, de contingencia,emergencia y recuperación

5.5.Fortalecimientode lascapacidades dearticulación

2. Redmetropolitanadel riesgo

2.4. Definición de un marco jurídico e institucional subregionalque permita que la atención de desastres y la asistencia mutuasean funcionales.

5.5.3.3. Estrategia de cooperación de los sectores público y privad o para la gestión delriesgo.

Tabla 36. Propuestas de gestión: cooperación de los sectores público y privado

Línea Estrategia Acciones3.1. Articulación de las políticas y los programas de seguridadindustrial con la prevención y atención de desastres

5.5.Fortalecimientoinstitucional

3.Cooperaciónde lossectorespúblico yprivado parala gestión delriesgo

3.2. Vinculación de universidades y centros de educación einvestigación en las políticas y programas de reducción dedesastres


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5.6 Línea de gestión científica y tecnológica

“Achira!Nan krinzhara bedeade nubeira biebudha jumaraba krinzhaphanuquiraka thashira ajuade nubura wagdita phanula.Idi thsiraba iruphanuta wagaphanura un auduara unudithaphanutha.Compañeros!Que los discursos sobre conservación de los recursos naturalesno sólo sean de palabras, sino toda una realidad.Si hoy conservanos lo que tenemos, mañana tendremos muchomás.”13

5.6.1. Los problemas detectados

Los mayores problemas detectados en relación con el tema , y confirmados con losparticipantes en los talleres y las reuniones, son los siguientes, sin orden jerárquico:

Tabla 37. Problemas detectados en ciencia y tecnología

ProblemasDeficiencia o ausencia de definiciones asociadas a l a prevención, atención y mitigación dedesastres, así como a la gestión del riesgo, e inclusive a los conceptos de amenaza,vulnerabilidad y riesgo.Ausencia de directrices generales para la realización de estudios geotécnicos e hidrológicos enlos municipios de la región metropolitana del valle de Aburrá .Insuficiente información sobre la gestión del riesgo en las Universidades, y falta de propuestas depasantías o similares a manera de asistencia técnica para pensar el tema y trabajar el tema.Atención a las normas y a los códigos de construcción para mejorar la confiabilidad tecnológica,limitada a la estructura física, y ausencia de asociación de las prácticas constructivas y de uso.Confiabilidad tecnológica baja y media en el conjunto de las edifi caciones situadas en las zonasR4 y R5 de la región metropolitana

5.6.2. Importancia de la línea de Ciencia y Tecnología

El avance en ciencia y tecnología se considera como el eje vital para el desarrolloeconómico y social de un territorio y sus habitantes, en la medida en que elconocimiento y las soluciones que de éste se derivan , son indispensables para superarlas dificultades y limitaciones que enfrentan la s sociedades y los países. Por ello, lasNaciones Unidas14 han declarado su importancia para disminuir la brecha entre paísesdesarrollados y aquellos en vía de desarrollo.

13 Palabras de Dionisio Cabrera Mecha, miembro de la comunidad Emberá del río Nuquí,Iguaque, 199614 OEI, UNESCO. 1999. La ciencia para el siglo XXI: una nueva v isión y un marco para laacción. Conferencia Mundial sobre la Ciencia. Budapest, julio .


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El documento CONPES 3080 de 2002 reconoce la importancia que la inversión enciencia y tecnología tiene para el país y plantea que “Colombia requiere que, demanera sistemática, articulada y eficiente, el conocimiento se convierta en elementoque sirva, no solamente para responder al entendimiento de la realidad y su entorno,sino también y fundamentalmente, para que se convierta en motor de desarrollo y enfactor dinamizador del cambio social”15; y si bien, en su contenido, el documento haceun marcado énfasis en el tema de la productividad, también reconoce que la finalidadúltima de los desarrollos científicos y tecnológicos es construir una nueva sociedadmás equitativa y en armonía con su entorno.

Entre las estrategias planteadas por la Política de Ciencia y Tecnología, está la de“articulación y consolidación de la investigación en medio ambiente y hábitat comoelemento fundamental del Sistema Nacional Ambiental”16. Este planteamiento señalala función primordial de la ciencia y la tecnología: buscar resolver graves problemasdel ambiente, pero también de un número importante de la población del país quehabita en condiciones poco favorables. Con este enfoque, la estrategia s e concreta entorno a los siguientes proyectos:

- Preservación del agua, la biodiversidad y los bosques;- Recuperación de laderas degradadas;- Uso sostenible de la biodiversidad nativa ;- Producción limpia, con énfasis en los sectores agroindustrial, industria l, turismo y

minero- energético;- Mejoramiento del hábitat: equidad regional y modelos de desarrollo; vivienda y

movilidad humana; y mercado de tierras y suelo urbano ;- Soporte de investigación para la formulación y evaluación de políticas

ambientales.17

Tanto la Ley 29 de 1990 de “Ciencia y Tecnología” como el marco político definido enel documento CONPES 3080 de 2002 hacen una invitación a los científicos einvestigadores para que, desde su responsabilidad social, propongan y desarrollenproyectos con verdadero aporte a la sociedad y especialmente a las comunidadesmenos favorecidas. Insisten también en que la investigación, con verdadero sentidosocial, proponga soluciones a problemas relacionados directamente con el bienestarde las comunidades, como viv ienda, alimentación, vías de comunicación,infraestructura de agua potable y saneamiento básico, energía y comunicaciones.

En la misma dirección, la Organización de las Naciones Unidas afirma que la dificultadde la existencia de población en zonas de rie sgo, a escala mundial, va en aumentodebido básicamente al cambio climático, a la degradación ambiental y al desarrollourbano mal planificado. Así, hoy, millones de vidas están en peligro debido a quepocas veces se sopesan los riesgos de manera adecuada, especialmente en lospaíses en desarrollo; y si bien todos los desastres no se pueden predecir mediante eluso adecuado de tecnologías , sí es posible disminuir los daños como ya estádemostrado en países con mayores adelantos científicos.

La Organización de las Naciones Unidas afirma además que el dinero invertido en lareducción de los riesgos es una manera efectiva de reducir las muertes y los daños.

15 Tal como reza la Ley 29 de 1990, Ley de Ciencia y Tecnología.16 República de Colombia, 2002. CONPES 3080 de 2002, Política Nacional de Ciencia yTecnología17 Los subrayados son nuestros


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De hecho, asegura que gastar recursos para reducir los riesgos es una buenainversión, mientras que la pérdida de vidas, propiedades y medios de sustento es muycostosa para las sociedades y los países. Por ello, invita a invertir en generación deconocimiento y, sobre esta base, a concretar soluciones para los problemas; y aclaraque ésta es una invitación que no va dirigida a los servicios de emergencia , sino a losgobiernos y a sus unidades de planeación y finanzas para que inviertan más enprevención y en conocimiento y reconocimiento de la realidad, con énfasis en lascomunidades locales.

En este sentido cabe destacar dos aspectos:

- Primero, que las limitaciones técnico - científicas de la región constituyen un factorimportantísimo en esa sumatoria de factores físicos, sociales, económicos,ambientales y culturales, que en su conjunto constituyen la vul nerabilidad; y

- Segundo, que la capacidad técnico - científica por sí misma no es suficiente paradisminuir la vulnerabilidad: algunos avances deben conducir a crear un falsosentido de seguridad, pues es fundamental que cada ciudadano y el conjunto de lapoblación tengan acceso a la información y sepan manejar los conocimientosadquiridos. Este propósito merece tanta o más atención que el diseño y laoperación misma de esa capacidad científica.

Como producto de estas reflexiones , la Organización de las Naciones Unida ha creadoprogramas en el área de Gestión Tecnológica e Ingeniería, que no sólo propende n porapoyar a las universidades y a los centros de investigación, sino que buscan lapopularización de los cocimientos alcanzados. De igual manera , cuenta con elproyecto “Educación para un futuro sostenible” que es la continuación del proyecto“Educación e información sobre medio ambiente y población para el desarrollo” (EPD)que busca posibilitar en forma transdisciplinaria cambios de actitudes y conduct as quefaciliten la construcción de un desarrollo sostenible.

Concretamente, en el ámbito regional, los análisis realizados por los técnicos y losinvestigadores de este estudio, y los aportes de los funcionarios públicos part ícipes delproceso en sus diferentes momentos identificaron diferentes procesos indispensables,desde la perspectiva de la gestión integral del riesgo, con énfasis en la prevención,mitigación y preparación como las oportunidades para evitar el desastre o por lomenos minimizar sus impactos. Estos procesos son los siguientes:

5.6.2.1. Información para el conocimiento y análisis cualificado del riesgo.

El manejo de la información a través de sistemas debe permitir el acceso ainformación en tiempo real, actualizada y con referente territori al como mapas, censos,magnitudes y probabilidades que contribuyan a la toma de decisiones para laprevención y la mitigación de desastres, y que, además, posibiliten simular escenariosde riesgo, mejorar el uso de líneas vitales, conexiones con centros de atención,durante los desastres, o, en otros términos, diseñar y ejecutar planes y modelos derespuesta a los desastres.

Las características físicas de la región metropolitana y la forma cómo se ha dado elproceso de poblamiento y de ocupación de la región, hacen necesario aumentar lasexigencias a quienes construyen en la ciudad . Para ello, es indispensable definir


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requerimientos de estudios técnicos que ofrezcan mayor certeza acerca de los lugaresen los cuales se construye para garantizar la seguridad.

Por el carácter regional del fenómeno , se espera que las propuestas en esta estrategialogren aunar esfuerzos políticos, económicos y sociales en una misma institución quelogre centralizar y homologar los criterios, procedimientos e instrumentos.

5.6.2.2. Mejoramiento de la tecnología para la construcción de vivienda popular 18.

Si bien detrás de la definición de cierta porción de suelo como zona de alto riesgo , haymuchos aspectos a tener en cuenta, la magnitud del problema reflejada en el númerode edificaciones, viviendas, hogares y habitantes de dichos asentamientos y en lascondiciones socio- económicas de los mismos no permite pensar en una solucióndefinitiva a corto plazo como sería un reasentamiento . Y la tendencia es mucho máspreocupante si consideramos tanto la baja capacidad de control y vigilancia de lasautoridades de los municipios de la región metropolitana, como la llegada continua denuevos habitantes que se asientan en las laderas y las zonas peligrosas.

Al respecto, en los análisis, es necesario separar las consideraciones acerca de lasimplicaciones netamente ambientales como sería tener que proteger las zonasestratégicas, de los altos costos económicos de los procesos de estabilización.

Es importante entender que, en estas zonas, existen asentamientos consolidados quees casi imposible remover; que nuevos habitantes no dejará n de llegar por si mismosporque es el único suelo al que los pobres pueden acceder ; y que históricamente otraszonas en similares características físicas han crecid o bajo el argumento de lacapacidad económica de mitigar el riesgo, lo que lleva a buscar una opción paraaumentar la seguridad de esta población bajo una responsabilidad socialmentecompartida. El principal objetivo de este estudio es llevar al sector de la poblaciónantes mencionado, procesos constructivos mejorados, de bajo costo, utilizandomateriales de fácil adquisición local para la construcción de una vivienda popularadecuada al entorno.

En este caso, se piensa en la innovación que conduzca al mejoramiento detecnologías constructivas para la vivienda popular . Una vez estos sistemas de viviendahayan sido validados como adecuados, deben ser debidamente documentados ydifundidos entre la población a través de los medios de comunicación masiva,manuales de construcción, videos, y capacitaciones en sitio entre otros, especialmentepara que sean conocidos por la población auto- constructora de escasos recursoseconómicos.

5.6.2.3. Popularización de la información.

Como bien lo plantea la Organización de las Naciones Unidas, de nada sirven losgrandes desarrollos técnicos y científicos si no se llevan a la población que requierelos conocimientos adquiridos y que enfrenta el riesgo en la cotidianidad. En este caso,se propone entonces desarrollar dos estrategias de trabajo:

18 Programas de este tipo tiene antecedentes en países como Japón y algunos deCentroamerica


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- Una de adquisición de conocimientos y de adecuación de tecnologías con bajosrecursos como es el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) y sistemas constructivosde vivienda popular, y

- Otra de acceso continuo a la información y a los resultados de estudios sobre laszonas habitadas, de manera directa y de acuerdo a las capacidades de lospobladores, es decir, no solamente a través de medios de comunicación masivos ,sino también de centros de consulta y apoyo directo.

5.6.3. Propuestas de gestión en materia de Ciencia y Tecnología .

5.6.3.1. Estrategia de desarrollo de instrumentos metodológicos para el análisis delriesgo.

Tabla 38. Propuestas de gestión: desarrollo de instrumentos metodológicos para elanálisis del riesgo

Línea Estrategia Acciones1.1. Análisis de riesgos por movimientos en masa .1.2. Análisis de riesgos por avenidas torrencia les einundaciones.1.3. Análisis de riesgos por sismo.1.4. Análisis de riesgos tecnológicos y otros .

5.6. Gestióncientífica ytecnológica

1. Desarrollo deinstrumentosmetodológicospara el análisisdel riesgo 1.5. Análisis de vulnerabilidad por cada una de las amenazas

anteriores.

5.6.3.2. Estrategia de Sistema de Información Metropolitano .

Tabla 39. Propuestas de gestión: Sistema de Información Metropolitano

Línea Estrategia Acciones2.1. Normalización y estandarización de procedimientos paragenerar e intercambiar información.2.2. Creación de sistemas de información localesintercomunicados con las redes nacionales de informaciónpara la prevención y atención de desastres, compatibles einterrelacionados.2.3. Apoyo a la implementación de los planes de contingencia.2.4. Creación de sistemas de información para la prevención yatención de desastres, compatibles e interrelacionados.2.5. Diseño de Sistemas de Información Metropolitanos para elseguimiento, control y vigilancia de los procesos inherentes ala prevención y atención de desastres

5.6. Gestióncientífica ytecnológica

2. Sistemas deInformaciónMetropolitano

2.6. Apoyo y fomento del uso de Sistemas de Informaciónlibres que permitan que, en acción de colaboración,evolucionen los municipios y el Área Metropolitana del Valle deAburrá en la gestión del riesgo.


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5.6.3.3. Estrategia de creación y fortalecimiento del programa de Ciencia y Tecnología

Tabla 40. Propuestas de gestión: creación y fortalecimiento del programa de Cienciasy Tecnología

Línea Estrategia Acciones3.1. Diseño de un repositorio de datos, de acceso común a losmunicipios de la región metropolitana, que almacene lasvariables monitoreadas en la gestión del riesgo.3.2. Implementación y fortalecimiento de Redes Metropolitanasde Investigación y Estudio.3.3. Creación del observatorio de geotecnia .3.4. Creación del observatorio de zonas de riesgo .3.5. Redes de monitoreo y alerta de cuencas de régimentorrencial y de zonas inestables de ladera.3.6. Planes especiales para nuevas tecnologías en sistemasde abastecimiento de agua más seguros .

5.6.Gestióncientífica ytecnológica

3. Creación yfortalecimientodel programa deCiencia yTecnología

3.7. Planes especiales para nuevas tecnologías en sistemasde alcantarillado convencionales y no convencionales quebrinden mayor seguridad.

5.7 Gestión sociocultural

“El territorio es un constructo social, el cual se recibe transformadodel pasado y será dejado a las futuras generaciones con lashuellas de los diversos cambios producidos por nosotros en elpresente.”19

La gestión sociocultural, como se observa a continuación, se desarrolla en 3 grandeslíneas en razón de los problemas detectados:

- Una primera línea de fortalecimiento de la institucionalidad social y comunitaria;

- Una segunda línea de formación y capacitación

- Una tercera línea de difusión y comunicación

5.7.1. Problemas detectados

Los mayores problemas detectados en el censo, en los talleres y las reuniones conrepresentantes de los municipios con funciones en el tema, y en los análisisdesarrollados por el equipo técnico responsable del presente estudio corresponden avarias líneas de gestión y deben ser atendidos con diferentes estrategias .

Estos problemas, una vez agrupados, corresponden a las 3 líneas señaladas yademás a una línea que, por su importancia, se trata independientemente en elnumeral 6 del presente capítulo: el reasentamiento.

19 Grupo GEA, 2008. Guía metodológica para el ordenamiento territorial y la gestión de riesgos.Medellín.


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Tabla 41. Problemas que requieren gestión socio - cultural

ProblemasBaja participación en las organizaciones sociales, y especialmente en las relacionadas con lagestión del riesgoFalta de atención al crecimiento demográfico asociado a la densidad habitacional y a la forma decrecimiento urbano, en los estudios sobre las zonas de a lta criticidad; y falta de monitoreo ycontrol permanenteBajos niveles educativos que tienen incidencia en la capacidad de conocer, comprender y asumirlos temas relacionados con la gestión del riesgoPrácticas inadecuadas y potencialmente peligrosas en la ocupación y permanencia en el territorioDesconocimiento de las posibilidades que brinda el territorio en caso de emergencia. En efecto,aún donde existen planes comunales de emergencia con la información de todas las comunas dela ciudad, éstos no se han comunicado o difundido masivamenteFalta de entrega de información a los pobladores, propietarios o inquilinos, sobre la situación deriesgo en la cual vivenInformación sobre el riesgo y la gestión del riesgo, sin continuidad, ni estructura, y adem áscentrada en la difusión de desastres y no en la prevenciónFalta de articulación de los medios de comunicación y difusión de escala localAusencia de directrices de reasentamiento de población por desastre o por localización en zonasde alto riesgo. No hay una política para el mismoInexistencia de bancos de tierras para la localización de población a reasentar, o para losasentamientos de emergenciaInexistencia de bases de datos sobre las familias que han sido reasentadas y reciben subsidiosen diferentes proyectosFalta de claridad y de instrumentos de planificación y gestión del suelo para su adquisición paraprogramas de vivienda para reasentamiento de población no son claros, además son pococonocidos

5.7.2. Importancia de las líneas

La lectura de los problemas identificados lleva a sustentar la importancia de 3 líneasde gestión sociocultural.

5.7.2.1. Línea de fortalecimiento de la institucionalidad social y comunitaria

Hoy surgen nuevas formas de participación diferentes de las que ejercían presión enlas décadas anteriores como los sindicatos, las organizaciones vecinales, e inclusivecomo los movimientos sociales tan fuertes en los años 1980 - 1990; están ligadas aidentidades étnicas o de género, a grupos que cuestionan proyectos y políticas, conmenos representación y más participación directa, así como se pudo apreciar envarios municipios con motivo de las discusiones de los Planes de OrdenamientoTerritorial o de los Planes de Desarrollo .

Estas nuevas formas se dan en torno a la apertura de espacios político- socio-distributivos y, para resolver los problemas identificados, buscan un equilibrio defuerzas entre los actores y los intereses enfrentados para así poder negociar yalcanzar compromisos entre los intereses económico s, sociales y ambientales.


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Para ello, el manejo de la información y de la comunicación es fundamental, como loveremos en la tercera línea estratégica de gestión socio - cultural, e implica elreconocimiento de cada interlocutor, el respeto por los difere ntes saberes, elestablecimiento de relaciones abiertas y horizontales y finalmente la concertación.

En efecto, hoy, en el marco de la Constitución de 1991, la participaci ón es percibida yasumida como un derecho y un deber, como un instrumento de educac ión y de control,y como un mecanismo que garantiza los intereses individuales y colectivos.

Como lo plantea el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se trata de“Garantizar una participación amplia, deliberada y responsable de la ciu dadanía en lapreservación de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes ambientales y engeneral en la gestión ambiental, que cumpla una función eficaz en la construcción deldesarrollo sostenible que contribuya a generar las condiciones para que l a sociedadcivil adquiera cada vez más capacidad de incidencia en el acto de gobernar. ”20

Sin embargo, la participación enfrenta limitaciones y para que se de, algunascondiciones objetivas son necesarias, como la libertad de expresión, la existencia decanales de comunicación, el apoyo de organizaciones y el acceso a la información.Además, son necesarias condiciones subjetivas como el s entido de pertenencia, lacomprensión de los alcances de un proyecto, la percepción de posibilidades deinterlocución, el procesamiento de experiencias y la disposición a “hacer parte de” y a“ser parte de” un proceso.

El mismo ministerio plantea un segundo objetivo de la participación y es “Establecerdirectrices conceptuales y operativas para la interpretación y aplicació n del conceptode participación ciudadana por parte de las instituciones públicas que forman parte delSINA, y generar condiciones objetivas y subjetivas que permitan la aplicación en lapráctica de estas directrices.”

En el contexto actual, los temores ante la participación que deben superarse, sonnumerosos y están relacionados con experiencias anteriores de manipulaciones y decompromisos incumplidos, con concepciones tendientes a privilegiar los estudiostécnicos y los criterios de la economía y la ingeniería sobre todos los demás, con laresistencia de diferentes actores porque “ la participación podría generar violencia ylentitud en los procesos”.

Además, a lo anterior, se suma el hecho de que los procesos participativos son másnecesarios, pero más difíciles donde enfrentan situaciones de hecho que secaracterizan por ser irregulares, ilegales o informales… como en la gran mayoría delos asentamientos humanos situados en las cañadas o en los bordes de ciudad, dondetienen dimensiones económicas, soci ales, políticas y ambientales, y donde oscilanentre consideraciones locales y globales. Así, en lo económico, se busca lacompetitividad que depende de ventajas y condiciones locales diferenciadas y que seplantea en una perspectiva global, mientras que e n lo social y lo ambiental, se busca lacalidad de vida en el territorio local.

Las estrategias de participación consisten, según el caso, en:

20 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 1999. Lineamientos de una políticapara la participación ciudadana en la gestión ambiental. Bogotá, P. 73.


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- Estimular las formas directas de participaci ón, para resolver los problemas juntos yeventualmente “equivocarse juntos”, enfrentando las dificultades de organización ylos conocimientos dispares;

- Apoyar la formación temprana de un mandato popular mediante elecciones,encuestas u otro medio, para lograr criterios construidos y compartidos en torno alos asuntos centrales en discusión;

- Aplicar mecanismos de negociación anticipada con el fin de evitar conflictos, y

- Organizar instancias formales de participaci ón para los problemas y conflictosdifusos y promover la formulación de políticas. Esta estrategia es a una escalamayor que las anteriores para abordar asuntos en los cuales los afectados sonmuchos y el impacto no está concentrado en el territorio, como es el caso de lacontaminación, la inseguridad, entre otros temas .

Es importante destacar que

- El número de conflictos ambientales locales crece por la pérdida de calidad devida, el incremento de la conciencia ambiental y las nuevas formas departicipación y acción política local, y que se debe intentar resolverlos en la escalaen que se presentan;

- Es fundamental unificar los criterios entre las diferentes instancias del Estado paraactuar como uno, y así participar de las negociaciones.

Así, “la participación constituye un proceso continuo, colectivo y de largo plazo, quedebe permitir a los actores acopiar y procesar la información necesaria y convertirla endecisiones concretas dentro de procesos determinados.”

5.7.2.2. Línea de formación y capacitación.

“Propender por una educación, desde la cuna hasta la tumba, quenos inspire un nuevo modo de pensar y nos incite a descubrirquiénes somos en una sociedad que se quiera más a si misma,que aproveche al máximo nuestra creatividad inagotable, quecanalice hacia la vida la inmensa energía creadora que durantesiglos hemos despilfarrado en la depredación y l a violencia, y nosabra, al fin, la segunda oportunidad sobre la tierra, que no tuvo laestirpe desgraciada del Coronel Aureliano Buendía.” 21

Esta línea es el soporte de la anterior en la medida en que personas u organizacionestienen mayores capacidades de interactuar y de resolver las dificultades ligadas a lalocalización en asentamientos en zonas de riesgo.

Y la educación ambiental trasciende el tema central de este estudio porque “(…) debetender hacia la producción de cambios sustanciales en las man eras de pensar yactuar, no sólo en relación con el medio, sino también, y principalmente, en nuestr asrelaciones son el otro... Fortalecerá una cultura ambiental solidaria, equitativa y no -

21 Gabriel García Márquez, en: Misión de Ciencia y Tecnología


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violenta que entienda y acepte nuestra diversidad cultural y las diferencias regionales yétnicas. Como tal facilitará y comprometerá a los Colombianos con la urgencia departicipar activamente en la formación del país que deseamos.” 22

Esta educación debe tener algunas características fundamentales: ser

- Ética

- Estética

- Sistémica e integral

- Interdisciplinaria y

- Científica

“Tres grandes temas hacen parte de la preocupación del hombre de finales de milenioy no sólo de la reflexión de teóricos, humanistas, políticos… También han sidoincorporados en las agendas internacionales como prioridades básicas: la pobreza, laviolencia y el medio ambiente. ” Y por numerosas razones que se han mencionado enel Libro 1 y en el capítulo 1 del libro 4, ocurre con frecuencia que estos 3 temasconfluyan en la gestión del riesgo porque también tienden a converger la falta derecursos, la inequidad social, la insostenibilidad ambiental.

Y la solución o la posibilidad de tenderse hacia una solución está en la construcción deuna nueva cultura, marcada por la ética y desarrollada desde la educación en suresponsabilidad de formar, capacitar, orientar… y de preparar las generacionesactuales y futuras para una mayor equidad social, una mayor participación, un mayorrespeto por los derechos, un mayor reconocimiento de las diferentes identida des, y unrespeto por lo otro.

Este camino se debe recorrer a todos los niveles de la educación, desde la familiahasta la Universidad, con la vinculación de todos los actores de la sociedad, en unavisión interdisciplinaria, interinstitucional y partici pativa.

5.7.2.3. Línea de difusión y comunicaciones .

En términos generales, los procesos de difusión y comunicación como estrategiafocalizada y a la vez masiva, son fundamentales en cualquier proceso social, sobretodo si se tiene en cuenta que todos los habitantes del territorio no participan demanera directa en organizaciones y agrupaciones en las cuales, generalmente, seconcentran las estrategias de formación e información desarrolladas por lasadministraciones públicas. De hecho, como antecedent e, se puede mencionar losresultados de la caracterización de los hogares de las zonas de alto riesgo norecuperable del municipio de Medellín, realizada en el año 200523, en donde seevidencia cómo solamente el 2% de los hogares tiene algún miembro que per tenezcaa cualquier tipo de organización social.

22 Ministerio del Medio Ambiente. Una educación para la paz.23 Universidad Nacional de Colombia, Escuela del Hábitat, 2005. Caracterización de las zonasde riesgo del municipio de Medellín . Convenio interadministrativo Municipio de Medellín , através del SIMPAD, CORANTIOQUIA y Universidad Nacional de Colombia.


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La gestión del riesgo, desde la perspectiva aquí planteada, exige que los habitantesdel municipio, sobre todo los ocupantes de los asentamientos en riesgo, alcancenniveles de conocimiento y conciencia ade cuados para que, en medio de la situación deriesgo permanente en la que se encuentran y que seguramente no tendrá solucionesen el corto plazo, tengan las herramientas necesarias para tomar decisiones a tiempoy así proteger sus vidas y sus bienes.

La información con la que la población cuenta es fundamental para la configuración desu representación del riego, sobre todo en la medida en que, como lo afirma laOrganización Panamericana de la Salud, la gente tiende a ser particularmenteresistente a la idea de que se encuentra en riesgo frente a un peligro, inclusiveconsideran que está en un peligro menor que otros, así sean sus vecinos. Por ello, sibien la comunicación en la región metropolitana ha sido pensada, hasta ahora, másbien desde la perspectiva de la atención y la recuperación, es necesario trabajar encomo desde ésta se puede contribuir a aumentar la capacidad de respuesta, algarantizar el conocimiento y el entendimiento, la confianza y la credibilidad, el di álogoinstructivo y la promoción de actitudes y decisiones apropiadas, es decir aquellasinstruidas, informadas y basadas en evidencia.

Una propuesta de comunicación para las zonas de riesgo debe apuntar a laincorporación de los conocimientos científicos y sociales que , hasta el momento, sehan construido en relación al riesgo; es decir, difundir con claridad y transparencia loscriterios para definir una zona de riesgo, las implicaciones que estar allí trae(incluyendo las legales), las soluciones que se avizoran y las medidas de protecc iónque deben tomarse mientras llegan las medidas definitivas. Así, el principal objetivode esta estrategia es dar cumplimiento al derecho de conocer los peligros a los que seestá expuesto, partiendo de la hipótesis de que quien conoce los riesgos , puedeafrontarlos para minimizarlos, lo contrario aumenta la vulnerabilidad social y niega elderecho a la toma de decisiones cualificadas.

Desde el enfoque de comunicaciones para el desarrollo , se busca aprovechar unaherramienta eficaz que puede contribuir a lograr los objetivos y la sostenibilidad delproceso de gestión del riesgo. Para ello , se busca que los contenidoscomunicacionales informen, eduquen y eleven el nivel de conciencia de las personascon respecto a la situación en la que se encuentran; ad emás también, del rol activoque deben asumir como actores. Tanto los canales como los contenidos debenproporcionar información que les permita anticiparse a las decisiones y lograr un rolmás activo en ellas, incluyendo la capacidad de gestionar.

La estrategia de difusión y comunicación debe apuntar a:

- La incorporación de los conocimientos asociados al rie sgo por parte de loshabitantes;

- La entrega de la información antes de que sea necesario tomar decisiones; esdecir, para la prevención y no para la atención y la recuperación;

- La generación de asociaciones entre ciudadanos;

- La adaptación de los contenidos y canales a las capacidades de los habitantes .


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La estrategia de comunicación y difusión del riesgo que se proponga debe buscar darsolución a tres problemas fundamentales considera dos de dicha esfera:

1. Baja percepción del riesgo.

Aproximadamente un 50% de la población no sabe que está en zona de altoriesgo; pero, más preocupante es que un alto porcentaje de aquellos que lo saben,no cree que su vivienda corra algún peligro. En este caso es absolutamentenecesario elevar primero los niveles de conciencia para posicionar luego lasestrategias de manejo, protección, prevención y mitigación.

2. Desconocimiento de medidas de prevención y mitigación .

Alrededor del 92% de los habitantes de las zonas de riesgo no lleva a caboninguna medida de prevención, en lo cual no solamente se entienden las obrasfísicas sino todas las estrategias sociales de preparación como por ejemplo lasalertas tempranas, los convites y en general toda la organización social que sedebe tejer y fortalecer, pues históricamente la capacidad de construcción,mantenimiento y recuperación de estos asentamientos depende de la capacidaddel trabajo conjunto y solidario.

3. Baja calidad de la información.

Los medios masivos de comunicación son la principal fuente de la información quellega a los habitantes; seguidos de la información suministrada por los vecinos.Esto ha redundado en el hecho de que los contenidos de la misma sean másnoticiosos que formativos, lo que es totalmente contrario a lo que se requiere. Lamejor fórmula para transformar esta situación es fortalecer una comunicación localcon énfasis formativo- preventivo, liderada por las municipalidades y acompañadapor el AMVA.

En el caso puntual de las zonas de riesgo, la calidad de la información es másimportante que el hecho de hacerla pública, pues si bien la reflexión sobre ésta eslo que permite a los habitantes tomar decisiones acertadas en términos de laprotección de sus vidas y sus bienes; el hacer público lo que sucede conlleva unaserie de consecuencias inevitables como por ejemplo: afectaciones de lalegitimidad política, incidencia en la depreciación de los bienes inmuebles,posibilidad de imputaciones de resp onsabilidad civil o penal sobre actoresgubernamentales o empresarios.

Esto hace que se deba poner énfasis en la responsabilidad y control técnico ysocial sobre los contenidos, lo cual no quiere decir que las comunicaciones delriesgo se manejen bajo un modelo cerrado que le otorga solamente voz a laoficialidad y desconoce el manejo comunitario del riesgo, su perspectivas,creencias y también las tecnologías que les han permitido por décadas ubicarse ysobrevivir allí. La idea no es negar, sino al cont rario reconocer la producción de undiálogo de saberes que vayan más allá de la imposición de la norma.


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5.7.3.1. Estrategias para la línea de fortalecimiento de la institucionalidad social ycomunitaria.

En respuesta a los problemas identificados en el numeral 5.7.1., y con base en lasorientaciones consignadas en el numeral 5.7.2.1., se formulan las siguientespropuestas de gestión destinadas al fortalecimiento de la institucionalidad social ycomunitaria.

Tabla 42. Propuestas de gestión para fortalecer la institucionalidad social ycomunitaria


Establecimiento de redes de vigilancia y monitoreoepidemiológico.

5.7. Gestiónsocio- cultural

1.Fortalecimiento dela institucionalidadsocial y comunitaria Creación y fortalecimiento de los comités zonales,

barriales, corregimentales y veredales de emergencia .


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5.7.3.2. Estrategias para la línea de formación y capacitación.

En respuesta a los problemas identificados en el numeral 4.7.1., y con base en lasorientaciones consignadas en el numeral 4.7.2.2., se formulan las siguientespropuestas de gestión destinadas a la formación y a la capacitación.

Tabla 43. Propuestas de gestión para la formación y capacitación

Línea Estrategia Acciones2.1. Capacitación pública para la gestión del riesgo , destinadaa las comunidades, los líderes, los servidores públicos, loscandidatos a asumir responsabilidades políticas y loscomunicadores sociales.2.2. Educación para el manejo adecuado de los sistemas desaneamiento y abastecimiento de agua.

2.3. Apoyo a las ONG y a otras formas de organización yparticipación ciudadana, para que la sociedad s e apropie deprocesos de prevención y atención de desastres. Lacentralización de quejas sería importante.2.4. Desarrollo de programas docentes de formación sobre eltema de la gestión del riesgo para los educadores.2.5. Impulso a la educación curricular en la educación básicaprimaria y secundaria en las diferentes regiones del país.2.6. Apoyo a las instituciones de educación superior para larealización de programas académicos, de investigación y deeducación continua.

2.7. Diseño y elaboración de material didáctico para lacapacitación de funcionarios.

2.8. Diseño y elaboración de materiales, guías, cursos yestándares de formación para programas de educaciónsuperior en temas de prevención y atención de desastres.2.9. Desarrollo de postgrados especializados en la gestión delriesgo.

2.10. Elaboración de planes escolares de emergencias ycontingencias.2.11. Diseño y estandarización de metodologías decapacitación, para la prevención y atención de desastres.2.12. Definición de un sistema de medición de la efectividad delos programas establecidos, con estándares e indicadores parael seguimiento, la evaluación y el control.2.13. Capacitación a instituciones de Planificación delDesarrollo.2.14. Capacitación a entidades responsables del conocimientocientífico.

2.15. Capacitación a organismos de prevención y atención dedesastres.

2.16. Capacitación comunitaria.


2.Formación ycapacitación

2.17. Divulgación y suministro de material sobre prevención dedesastres a los comités regionales o locales y a otrasinstituciones de los sectores público y privado.


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5.7.3.3. Estrategias para la línea de comunicación y divulgación.

En respuesta a los problemas identificados en el numer al 5.7.1., y con base en lasorientaciones consignadas en el num eral 5.7.2.3., se formulan las siguientespropuestas de gestión destinadas a la comunicación y divulgación.

Tabla 44. Propuestas de gestión para la comunicación y divulgación

Línea Estrategia Acciones3.1. Realización y promoción de eventos de divulgación ycapacitación a nivel nacional y regional.3.2. Promoción de procedimientos de respuesta y reacciónciudadana, a través de las organizaciones representativas ,en caso de desastre.3.3. Formación de formadores.3.4. Diseño de campañas de información pública a nivelnacional y regional para el conocimiento de las amenazasy las medidas preventivas individuales y comunitarias.3.5. Desarrollo y diseño de campañas de divulgación conentidades del sector privado.3.6. Impulso a programas preventivos en escenariosdeportivos, teatros y edificaciones públicas.3.7. Estandarización de metodologías de información yprocedimientos para el manejo de emergencias ydesastres.


3. Comunicación ydivulgación

3.8. Definición de mecanismos y herramientas deinformación sobre la normatividad, así como difu sión de losincentivos acordados para motivar la prevención ensectores como vivienda, servicios públicos y agua potable ,entre otros.

5.8 Línea de intervenciones estructurales

5.8.1 Problemas detectados

Al señalar los problemas, se sintetizan algunos elementos generales del contexto queinciden en la necesidad de desarrollar programas de mitigación del riesgo conintervenciones estructurales, para luego considerar las condiciones particulares de lasviviendas, los servicios y el entorno y finalmente introducir algunos reflexiones decarácter institucional.

Tabla 45. Problemas en torno a las intervenciones estructurales

ProblemasPrácticas inadecuadas y potencialmente peligrosas en la ocupación y permanencia en elterritorioExplotación inadecuada de material de playaExistencia de escombreras lícitas y no; de llenos poco estudiados…Alta criticidad de la vivienda y ba ja confiabilidad tecnológica de la mayoría de las edificacionesen las zonas R4 y R5.Viviendas ubicadas en la margen o las zonas de retiro del río o de las quebradas, congeneración de inestabilidad en las orillas, amenazas de deslizamiento y de avenidastorrenciales, especialmente en épocas de lluvia, humedades nocivas para los ocupantes .


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ProblemasViviendas y entorno en alto deterioro por su ubicación en zona de canteras y rellenos , con unaevidente inestabilidad del suelo que amenaza con derrumbes en y hacia la zona poblada.Consolidación de construcciones con materiales inadecuados, propensión al crecimiento enaltura y aumento de peso de las edificaciones, sin tener en cuenta las restriccionesurbanísticasFalta de programas de mejoramiento de vivienda p ara aumentar su confiabilidad tecnológicaSistemas de abastecimiento inseguros con posibilidad de fugas que afectan áreas mayores,sobre todo en sistemas de abastecimiento comunitarioFalta de red de alcantarillado y de disposición adecuada de residuos sólidos en algunossectores, con consecuencias como los vertimientos a la quebrada, el socavamiento de orillas,la inestabilidad del terreno, la profundización del cauce y la gran cantidad de deslizamientos.Normas y códigos de construcción para mejorar l a confiabilidad tecnológica, centradas en laestructura física sin consideraciones acerca de las prácticas constructivas y de uso .Falta de directrices para las intervenciones en zonas de alto grado de criticidad que tienenáreas de protección hídrica, de reserva forestal o de manejo especial, y en las cuales existenasentamientos humanos.Falta de directrices claras en cuanto al manejo de escombreras, áreas captadoras deacueductos veredales, tanques de almacenamiento de agua, en caso de localización en zonasde amenaza o en su área de influencia ; persistencia de vacíos normativos acerca de lascompetencia y la aplicabilidad.Falta de directrices de uso, intensidad de uso y ocupación para las zonas desocupadas porprogramas de reubicación o luego de un evento natural o socio- natural. Cuando hay algunasdirectivas, las intervenciones no se ejecutan y no se da una destinación especifica a estesuelo.Falta de directrices generales para la realización de estudios geotécnicos e hidrológicos en losmunicipios de la región metropolitana del valle de Aburrá.

5.8.2 Importancia de la línea de intervenciones estructurales

Esta línea ha sido para unos la panacea en la gestión del riesgo y ha permitido mitigaralgunas amenazas y unos pocos elementos de la vulner abilidad físico- espacial; y paraotros, ha sido un distractor ante la gravedad de los problemas urbanos y rurales querequieren gestión. Las intervenciones estructurales son necesarias pero comoconsecuencia de estudios detallados que enfrenten el problem a de la Gestión delriesgo en su conjunto. La construcción de muros de contención o canales y coberturasde quebradas pueden quizás, resolver el problema inmediato de la comunidadcircundante agobiada por la magnitud de sus dificultades pero no necesariam entereducen el riesgo general y en ocasi ones pueden incluso generar situaciones devulnerabilidad mayores.; cuencas hidráulicas que se canalizan o cubren en las partesbajas sin tomar el contexto general como referencia pueden llegar a acrecentar laamenaza por inundaciones y avenidas torrenciales.

Un Plan de obras de mitigación del riesgo debe ser el resultado de análisis y acuerdostécnicos de mayor alcance. Hay casos importantes donde lo prioritario es mitigar laposibilidad de que ocurra un movimiento en masa y en ese caso las influenciasestructurales son prioritarias pero también hay casos en que las soluciones masefectivas pueden ser no estructurales o su combinación entre estructurales y noestructurales. Serán las circunstancias particulares de los asentamientos en riesgo losque definirán las intervenciones mas ajustadas a un política integral de gestión delriesgo.


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5.8.3 Propuestas de gestión.

Tabla 46. Propuestas para la gestión para la protección y contingencia en obras deinfraestructura


1.1. Promoción y desarrollo de planes de contingencia pararedes de servicios públicos y líneas vitale s con el fin de poderdar respuesta en caso de desastre, y rehabilitar los servicios.

5.8.Intervencionesestructurales

1. Protección ycontingenciaen obras deinfraestructura.

1.2. Impulso y realización de planes de contingencia paraproyectos civiles de alto nivel industrial y tecnológico con el finde poder dar respuesta y prestar atención en caso de desastrede origen externo o interno.

6. EL REASENTAMIENTO.

El reasentamiento es uno de los temas más complejos en relación con la gestión delriesgo. Sin embargo ha sido tratado en diferentes escenarios y la ciudad de Medellíncuenta ya con experiencias que es necesario evaluar, como la de los procesosposteriores a la tragedia de Villa Tina hace 20 años y los de Moravia en los últimos dosaños.

6.1. La normatividad sobre el reasentamiento

El tema ha sido ampliamente tratado en el docume nto “Marco de política dereasentamiento” del Departamento Nacional de Planeación, DNP, en febrero de 2004,con motivo de la presentación de un proyecto relacionado con la introducción de unnuevo sistema de transporte en varias ciudades de Colombia. Por l o tanto, acontinuación, se hace referencia permanente al texto citado.

“Si bien el Estado Colombiano no cuenta en su cuerpo normativo con unprocedimiento reglamentado para formular y ejecutar planes de reasentamiento, comosí los tiene para adquisición de predios, existen normas internacionales yconstitucionales que sirven de base para ello. En consecuencia cada uno de lossubproyectos de sistemas integrados de transporte masivo que se adelanten en elpaís con la financiación del Banco Mundial, se fundamentarán en estas normas asícomo en el presente Marco de Política de Reasentamiento ”.

6.1.1. Normas Internacionales

Como prevalecen el derecho internacional y los derechos humanos sobre la regulacióninterna de un país, como lo plantea la Constitución Política en su artículo 93, esnecesario considerar estos aportes.

Así, la Convención de San José de Costa Rica establece en el artículo 21 que “Todapersona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar el uso ygoce al interés social. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto


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mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad publica o de interéssocial y en los casos y según las formas establecidas en la ley. ”

6.1.2. Declaración de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas

Hace varias referencias directas e indirectas al tema:

- “Todo ser humano tendrá derecho a la protección contra reasentamientosarbitrarios que le alejen de su hogar o de su lugar de residencia habitual ” (ONU,Principio 6).

- “Se encuentran prohibidos internacionalmente los reasentamientos arbitrarios encaso de proyectos de desarrollo en gran escala, que no estén justificados sobre uninterés público superior o primordial ” (ONU, Principio 6)

- “Antes de decidir el desplazamiento de pe rsonas, las autoridades competentes seaseguran que se han explorado todas las alternativas viables para evitarlo. Cuandono quede ninguna alternativa, se tomaran todas las medidas necesarias paraminimizar el desplazamiento y sus efectos adversos ” (ONU, Principio 7).

- “Las autoridades responsables del desplazamiento se aseguran en la mayormedida posible de que se facilita alojamiento adecuado a las personasdesplazadas en condiciones satisfactorias de seguridad, alimentación, salud ehigiene y que no se separan a miembros de la misma familia ” (ONU, Principio 7).

- “Se buscará contar siempre con el consentimiento libre e informado de losdesplazados” (ONU, Principio 7).

- “Las autoridades competentes tratar án de involucrar a las personas afectadas enparticular a las mujeres en planificación y gestión de su reasentamiento ” (ONU,Principio 7).

- “El desplazamiento no se llevará a cabo de tal manera que viole los derechos a lavida, dignidad, libertad y seguridad de los afectados ” (ONU, Principio 8).

- “Se deberán adoptar medidas adecuadas para facilitar a los futuros reasentados ,información completa sobre las razones y procedimientos de su desplazamiento y,en su caso, sobre la indemnización y reasentamiento ” (ONU, Principio 7).

6.1.3. Normas Constitucionales

- Artículo 1. “Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma deRepublica unitaria, descentralizada, con una autonomía de sus entidadesterritoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de ladignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran yen la prevalencia del interés general .”

- Artículo 2. “Las autoridades de la República están constituidas para proteger atodas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creenc ias ydemás derechos y libertades y para asegurar en cumplimiento de los deberessociales del estado y de los particulares .”


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- Artículo 5. “El estado reconoce, sin discriminación alguna, la primicia de losderechos inalienables de la persona y ampara a la f amilia como institución básicade la sociedad”.

- Artículo 90. “El estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos quele sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridadespúblicas...”

- Artículo 287. “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión desus intereses y dentro de los limites de la Constitución y la Ley... ”

- Artículos 42, 43, 44, 46, 51, 58, 79, 80. Consagran los derechos sociales,económicos y culturales.

- El derecho a la vivienda se debe reconoc er en condiciones de dignidad, es deciren condiciones materiales y espirituales de existencia que permitan vivir concalidad y tener un espacio para el libre desarrollo de la personalidad (sent. C -575/92. Art. 51 Constitución Nacional).

6.1.4. Normas Legales

Ley 388 de 1997

- Artículo 1, numeral 3. “Garantizar que la utilización del suelo por parte de suspropietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivoslos derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públ icos domiciliarios yvelar por la creación y la defensa del espacio publico, así como por la proteccióndel medio ambiente y la prevención de desastres .”

- Artículo 2. “El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientesprincipios: La función social y ecológica de la propiedad; La prevalencia del interésgeneral sobre el particular; La distribución equitativa de cargas y beneficios.”

- Artículo 3. “Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo ”.

- Artículo 4. “Participación democrática. En ejercicio de las diferentes actividadesque conforman la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales ymetropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales,económicos y urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y susorganizaciones...”

- Artículo 119. Señala que en caso de propietarios o poseedores de vivienda deinterés social que no acepten la forma de pago o el derecho de preferenciaprevistos en este articulo, la administración municipal o distrital que participe enproyectos de renovación correspondientes les garantizará el acceso a una soluciónde vivienda del mismo tipo, para lo cual otorga los subsidios municipales devivienda.


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Ley 3° de 1991 y Decretos reglamentarios 706 de 1995 y 824 de 1999.

Fijan la cuantía del subsidio y el valor de la vivienda de interés social.

Ley 99 de 1993 en el artículo 57.

“Del Estudio de Impacto Ambiental. Se entiende por Estudio de Impacto Ambiental elconjunto de la información que deberá presentar ante la autoridad ambientalcompetente el peticionario de una Licencia Ambiental ”.

Ley 546 de 1999

Artículo 2. “Objetivos y criterios de la presente Ley. El Go bierno Nacional regulara elsistema especializado de financiación de vivienda de largo plazo para fijar lascondiciones necesarias para hacer efectivo el derecho constitucional a la viviendadigan, de conformidad con los siguientes objetivos y criterios: p roteger el patrimonio delas familias representado en vivienda... ”

6.1.5. Normas y criterios aplicables a ocupantes del espacio público

Dentro de las normas y sentencias relevantes, se encuentran las siguientes:

- Se definen los bienes de uso público com o bienes inalienables, imprescriptibles einembargables (Constitución Nacional Art. 63).

- En los bienes de uso público, no se admite la existencia de derechos adquiridos.Las personas que se encuentren en ellos son meros ocupantes. (Consulta C de EOctubre 28/94).

- La recuperación de los bienes de uso público puede hacerse mediante declaratoriade reserva ecológica o ambiental, acción restitutoria o acción popular. (Consulta Cde E Octubre 28/94).

Cuando la administración permite la ocupación de áreas que constituyen espaciopúblico o zonas de reserva y protección, sin adelantar las acciones oportunas ypertinentes en los términos que la ley establece para prevenir o impedir estaocupación, debe proponer programas de reasentamientos. Como lo expresa la Cort eConstitucional: “estableciendo con su permisividad la confianza por parte de losadministrados de crear unas expectativas en torno a una solución de vivienda. Loanterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se propongarecuperar el espacio publico ocupado por los administrados que ocuparon tal espaciopublico, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación dedichas personas” Fallo de tutela T617/1995


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6.2. Los problemas detectados

Tabla 47. Los problemas relacionados con el reasentamiento

ProblemasNo se han construido directrices de reasentamiento de población por desastre o por localizaciónen zonas de alto riesgo. No hay una política para el mismoInexistencia de bancos de tierras para la localización de población a reasentar, o para losasentamientos de emergenciaInexistencia de bases de datos sobre las familias que han sido reasentadas y reciben subsidiosen diferentes proyectosFalta de claridad y de instrumentos de plan ificación y gestión del suelo para su adquisición paraprogramas de vivienda para reasentamiento de población no son claros, además son pococonocidosAmbigüedad e imprecisiones de la metodología para los avalúos de la propiedad privada paraefectos de atención de desastres o de reubicación de asentamientos

6.3. La importancia de la línea de gestión en reasentamiento

El reasentamiento es el proceso mediante el cual se apoya a las personasdesplazadas para restablecer los niveles de vida que tenían ante s del desplazamiento.

Este proceso debe darse articulado a otros y requiere además un importante y juiciososeguimiento.

6.3.1 Articulación de diferentes intervenciones al proceso central delreasentamiento

Para lograr un exitoso proceso de reasentamiento, es necesario dar importantes pasoscomplementarios que, en su mayoría, coinciden con los que se identificaron en elmacro- proyecto de intervención integral en Moravia y tienen relaciones tanto con lasfamilias que se trasladan, como con la población receptora y con quienes se quedanen el asentamiento de origen.

Se trata con quienes se trasladan de

- Acompañar y prestar atención integral a las familias y a las organizaciones delasentamiento ubicado en zona de alto riesgo que se debe reasentar, con unenfoque integral y una voluntas expresa de mantener el tejido social ;

- Identificar las familias con vulnerabilidad económica y otras vulnerabilidades, yarticularlas con otras instancias para el desarrollo de iniciativas tendientes almejoramiento de sus ingresos;

- Promover y apoyar el avance en la incorporación de hábitos y estilos de vidasaludables, que incidan en mejoramiento de la salud integral y la calidad de vida;

Para las familias y las organizaciones de ambos asentamientos, se debe:


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- Apoyar la autogestión en torno al uso, la adecuación y el mantenimiento delespacio público y de los equipamientos sociales;

- Acompañar, formar y prestar atención social integral a los habitantes de ambosasentamientos en proyectos de vivienda de interés social, para la generación decompetencias ciudadanas tales como convivencia, participación y responsabilidad,respeto por la diferencia, para tender hacia el mejoramiento de las condiciones devida y la sostenibilidad;

- Coordinar acciones y buscar la articulación con otras instituciones para lavinculación de la comunidad a diferentes programas y proyectos realizados por laentidad territorial y las demás entidades públicas del orden regional y nacional .

Para las familias y las organizaciones de ambos asentamientos y la poblaciónreceptora, es necesario:

- Promover la participación social, la organización ciudadana y la autogestión ,teniendo en cuenta las necesidades propias de la ejecución del programa ;

- Diseñar y desarrollar estrategias de comunicación que promuevan el desarrollocomunitario, la creación de escenarios de solidaridad y convivencia en elasentamiento de origen y su área de influencia y en los nuevos barrios ;

- Realizar el seguimiento y la sistematización del proceso como de toda experienciade interés general.

6.3.2. Seguimiento del proceso de reasentamiento y de su articulación a otrasintervenciones

El seguimiento se inicia con la construcción de una línea de base, con referencia alplan de acción y a la programación completa del proceso, y con la fo rmulación deindicadores de eficacia y eficiencia en las diferentes dimensiones del proceso.

- Línea base de familias reasentadas para evaluar los avances del reasentamiento;

- Línea base de familias con proyecto identificado de reubicación, preparadas, perosin reasentar;

- Línea base de familias sensibilizadas , pero aún sin solución;

- Líneas base de familias en el entorno que han participado de actividades deacercamiento y convivencia;

- Organizaciones y personas participantes en los 3 grupos de población;

- Seguimiento financiero a la ejecución del proyecto.


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6.4. Las líneas estratégicas

7. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES

Es importante relacionar estas reflexiones finales con la concepción de una políticapública, retomando la descripción entregada en el numeral 2 del presente capítulo:

7.1. La formulación de una política pública debe “ iniciarse con la calificación de unasunto como problema de interés público; situarlo en un ámbito temporal oespacial y centrarse en él para lograr un cambio ”

El primer Libro plantea los elementos pertinentes para demostrar que la gestión delriesgo y la problemática de los asentamientos localizados en zonas de alta amenazason temas de interés público que afectan hoy, directa o indirectamente, a todos losciudadanos concentrados en la región metropolitana del valle de Aburrá. Señalaademás que existe una marcada tendencia, confirmada en los trabajos de campo, auna agudización de los problemas y a un incremento tanto de las zonas de altaamenaza, como de la población vulnerabl e.

7.2. Debe “fundamentarse en análisis coherentes en el marco constitucional, legal ynormativo”

En el mismo Libro 1, el marco legal y normativo ha sido definido de manerasistemática y detallada con el fin de que cualquier propuesta de gestión se inscriba, sindificultades, en ese marco.

7.3. Debe “desarrollarse con la participación de diferentes actores que le danlegitimidad, como las entidades estatales y la sociedad a través deorganizaciones sociales, políticas o académicas ”

El proceso ha contado con la participación de entidades del orden metropolitano ymunicipal, con representantes de las autoridades ambientales, con expertos en eltema, y con representantes del mundo académico. Pero, en sentido estricto, no haconcluido porque las recomendaciones de e ste estudio deben incorporarse a losplanes de ordenamiento territorial de los municipios y por lo tanto, debatirse en losdiferentes espacios de discusión y concertación.

7.4. Debe “componerse de un factor de racionalidad basado en un procesocientífico interdisciplinario, un factor político reivindicando la concertación y elcompromiso, y un propósito valorativo expresado en términos de bien común ycon referencia a principios y valores ”

El marco conceptual y los principios y criterios formulados al inicio del Libro 4reivindican los valores que orientan el proceso; y el conjunto del documento evidenciael trabajo técnico y científico producido para entregar las líneas estratégicas de gestióndel riesgo.


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7.5. Debe “expresarse a través de normas definidas por un a autoridad competente,con las cuales se pretende ordenar conductas, garantizar derechos, movilizarrecursos y dar solución al problema enfrentado a través de la política pública ”

Con base en el presente documento, el proceso debe continuar en nuevos esp acios:las autoridades ambientales y de planeación deben entregar normas y criterios para elordenamiento territorial y ambiental, y a su vez, los municipios deben considerar lasdiferentes líneas y priorizar sus intervenciones, en el marco suministrado po r el AMVAy por CORANTIOQUIA.

7.6. Debe “acompañarse de una perspectiva axiológica explícita y de unadimensión comunicacional para que las normas expedidas sean entendidascabalmente por los destinatarios ”

Este paso debe darse en la etapa de concertación de las líneas estratégicas y en lapriorización de las intervenciones, de manera concertada entre las autoridadesambientales y de planificación, las municipalidades y sus diferentes sectores. Y eldocumento contiene todos los elementos requeridos para ello.

7.7. “Su aplicación debe ser factible al traducirse en acciones que se realizarán bajola responsabilidad de los actores públicos y privados con el fin de alcanzar losobjetivos acordados”

El documento entrega 8 líneas, cada una con las estrategias que perm iten enfrentarlos problemas detectados; y cada estrategia se acompaña de las acciones propuestas,con el fin de facilitar la toma de decisión de las entidades territoriales.

7.8. “Su seguimiento debe ser realizable y permitir una evaluación del impacto yeventuales ajustes”.

El seguimiento es fundamental y debe hacerse a partir de una línea base que sepuede identificar en cada uno de los temas tratados; pero además, es necesario quecada entidad territorial, en función de sus condiciones particulares, defin a indicadoresde gestión, en términos cuantitativos y cualitativos, que permitan controlar la ejecuciónde las acciones priorizadas.


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LIBRO 4

ANEXO

El presente anexo contiene algunos datos acerca de las consultas realizadas duranteel proceso de formulación de este trabajo.

1. Visitas realizadas a los diferentes municipios

El equipo técnico responsable del proyecto ha realizado varias visitas a los diferentesmunicipios:

- Una primera visita al inicio del proceso, durante el periodo preelectoral, co n el finde recopilar informaciones pertinentes para abordar el tema a escala municipal yregional;

- Una visita inicial de presentación al inicio del año, con el fin de exponer el proyectoa las nuevas administraciones municipales;

- Una visita posterior para presentar y discutir los mapas de amenaza;

- Una última visita a los municipios de Itagüí, Sabaneta, Caldas, Bello y Medellín conel fin de dar una segunda discusión de los mapas de amenaza.

2. Talleres

2.1. Talleres realizados con los municipios del Nor te y del Sur de la regiónmetropolitana del Valle de Aburrá.

- Primer taller realizado el 20 de mayo, en la mañana con los municipios del Nortede la región metropolitana y en la tarde con los municipios del Sur.

- Un segundo taller realizado el 3 de junio, en los mismos horarios, y coninvitaciones a las mismas personas.


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Asistencia: 20 de mayo8.00 a.m. Municipio del Norte

Nombre Municipio Cargo Tel Correo electrónicoJairo Gómez Quiceno Copacabana Prof. Univ. 2740069 ext.123 [email protected]é Q. Gallego Bello Subsecret. Infraestructura 2727283 [email protected] Rave Henao Bello Secretario poco legible [email protected]

4540110 o 4540140Ruben Zuleta Girardota Coord. CLOPAD 4054200 o 3136571096 [email protected] Correa Barbosa Coord. CLOPAD 4548390 o 3122258974 [email protected] p.m. Municipio del SurCarmen Cecilia López Valderrama Envigado Coord. CLOPAD 3394065 [email protected] Patricia López M. Envigado Prof. Univ. Medio ambiente 3394000 ext 4216 [email protected] María Moreno Isaza Caldas Asesora PBOT 3788538 [email protected] Patricia Ortiz G. Caldas Asesora PBOT 3788538 [email protected] Fredy Arrubla Caldas Contratista 3788538 [email protected] José Hernández Franco Itagüí Coordin. CLOPAD 311- 3185049Luis Alfonso Restrepo Zuluaga Itagüí Prof. Univ. Obras públicas 3.165.684.608 [email protected] Adolfo Ruiz Valencia Itagüí Prof. Univ. Gestión urbana 3734491 o 301-2422099 [email protected] Darío García Otálvaro Itagüí prof. Univ. Planeación 3764861 [email protected]

Pilar del S. Aguirre Alvarez La EstrellaSubsercrt. Planeación eInfraestructura 311- 7629791 [email protected]

Lina María Atehortúa Montoya La EstrellaGestión ambiental-CLOPAD 311- 3226281 [email protected]

Martín Alonso Herrera O. Sabaneta Secret. Planeación 2880098 ext. 172 [email protected] M. Quintero A Sabaneta Instructora Prevención 314. 6293884 o 2883566 [email protected] Andrés Hernández López Envigado Prof. Univ. OOPP 3394000 ext 4393 [email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]

[email protected]


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Asistencia: 3 de junio8.00 a.m. Municipio del Norte

Nombre Municipio Cargo Tel Correo electrónicoJairo Gómez Quiceno Copacabana Prof. Univ. 2740069 ext.123 [email protected]é Q. Gallego Bello Subsecret. Infraestructura 2727283 [email protected] E. Delgado V. Bello Contratista 300-663.31.97 [email protected] Zuleta Girardota Coord. CLOPAD 4054200 o 3136571096 [email protected] Correa Barbosa Coord. CLOPAD 4548390 o 3122258974 [email protected]ás Zapata Valderrama Medellín Profesional universitario [email protected] Molina Olano Medellín Profesional universitario [email protected]

Octavio Antonio David Yepes BelloSecretario de MedioAmbiente [email protected]

Mario Flórez Medellín Interventor2.00 p.m. Municipio del SurCarmen Cecilia López Valderrama Envigado Coord. CLOPAD 3394065 [email protected] Patricia López M. Envigado Prof. Univ. Medio ambiente 3394000 ext 4216 [email protected] María Moreno Isaza Caldas Asesora PBOT 3788538 [email protected] Patricia Ortiz G. Caldas Asesora PBOT 3788538 [email protected] José Hernández Franco Itagüí Coordin. CLOPAD 311- 3185049Oscar Darío García Otálvaro Itagüí prof. Univ. Planeación 3764861 [email protected]

Pilar del S. Aguirre Alvarez La EstrellaSubsercrt. Planeación eInfraestructura 311- 7629791 [email protected]

Lina María Atehortúa Montoya La EstrellaGestión ambiental-CLOPAD 311- 3226281 [email protected]

Martín Alonso Herrera O. Sabaneta Secret. Planeación 2880098 ext. 172 [email protected] M. Quintero A Sabaneta Instructora Prevención 314. 6293884 o 2883566 [email protected] Andrés Hernández López Envigado Prof. Univ. OOPP 3394000 ext 4393 [email protected] Alvarez Acebedo Sabaneta Directora CLOPAD 301.01.73 ext. 13 [email protected] Adolfo Ruiz Itagüí PU Gestión urbana 373.44.91 [email protected]ía Patricia Arango Itagui PU de suelos 373.44.91Ambos talleresAlbeiro Rendón R UN Docente 425.51.34 [email protected]

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José Humberto Caballero UN Docente 430.95.79 [email protected]án E. Martínez C. UN Docente 425.52.34 [email protected]ónica Cortes Restrepo UN Contratista UN 269.24.59 [email protected]és Cardales UN Coordinador SIG 513.95.88 [email protected] Laínez UN Contratista 331.00.98 [email protected]ónica Mejía Escalante UN Docente 430.94.27 [email protected]çoise Coupé UN Investigadora 430.94.27 [email protected] López UN Contratista 281.51.87 [email protected]

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2.2. Taller realizado en Medellín

El taller del 4 de septiembre de 2009 es el último de una serie de reunionesprogramadas especialmente con el fin de discutir los asuntos del estudio de amenazaspor movimientos en masa.

Este último taller tiene como objetivo analizar las propuestas de ge stión del riesgo, conla participación de las siguientes personas:

Nombre Entidad Cargo Teléfono Correo electrónicoHernán EduardoMartínez C. UNAL Docente 425 51 52 [email protected]órquez G. DAPM Ing. Ambiental 385 58 84 [email protected] A. FlórezA. DAPM Interventor 385 58 83 [email protected] AdarveVargas SIMPAD Geóloga 385 52 49 [email protected] VargasGómez DAPM Lider USPMAG 385 58 02 [email protected] RendónRivera UNAL Docente 425 51 34 [email protected]íctor SánchezC. SIMPAD Interventor 385 52 49 [email protected]ín Molina O.

DAPM Consultor 385 58 83 [email protected] López

DAPM Consultor 385 54 74 [email protected]ónica MejíaEscalante UNAL Docente 430 94 27 [email protected] LaínezParra UNAL Arquitecta 430 94 27 [email protected]án DavidGuzmán A SMA Docente 385 24 65 [email protected] CárdenasHernández SMA Docente 385 65 86 [email protected] AdolfoGiraldo Valencia EPM 380 41 84 [email protected] ElenaLondoño

Metro-información Contratista 385 72 57 beatrize.londoñ[email protected]

FrançoiseCoupé UNAL Investigadora 430.92.27 [email protected]. HumbertoCaballero A. UNAL Coordinador 430.94.27 [email protected]

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MODELO CONCEPTUALSISTEMA DE INFORMACIÓN AVR

GEOINFORMACION PARA AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO PORMOVIMIENTOS EN MASA, AVENIDAS TORRENCIALES E INUNDACIONES EN EL

VALLE DE ABURRÁ2009

Amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, avenidas torrencial es einundaciones en el Valle de Aburrá. Formulación de Propuestas de gestión del riesgo.

i

Tabla de contenido

1. CONTEXTO DEL SIG . ................................ ................................ ............................... 1

2. MÉTODOS DEL SIG................................. ................................ .............................. 22.1 Objetivo Uno................................. ................................ ................................ ....... 22.2 Objetivo Dos: ................................ ................................ ................................ ....... 3

3. MÉTODOS DE LA FASE DE DESARROLLO DEL APLICATIVO SIG . ..................... 5

4. INVENTARIO DE DATOS. ................................ ................................ ......................... 64.1 Información Base................................. ................................ ................................ 6

4.1.1 La cartografía base. ................................ ................................ .......................... 64.1.2 La forma del terreno. ................................ ................................ .................... 74.1.3 Las Vías y la red urbana. ................................ ................................ .............. 7

4.2 Información Insumo ................................ ................................ ................................ . 74.2.1 Capas del Proyecto Microzonificación Sísmica. ................................ ........... 74.2.2 Capas de eventos AMVA................................ ................................ ............. 74.2.3 Capas de lluvias ................................ ................................ .......................... 7

4.3 Otras capas. ................................ ................................ ................................ ....... 84.3.1 Usos del Suelo. ................................ ................................ ............................ 84.3.2 Caracterización Sociocultural y económica. ................................ .................. 8

4.4 Capas intermedias producidas en el proyecto ................................ .................... 84.4.1. Las celdas de trabajo ................................ ................................ ....................... 84.4.2. La pendiente. ................................ ................................ ................................ ... 94.4.3. La segunda derivada de la pendiente (curvatura) ................................ ............. 94.4.4 La permeabilidad del suelo ................................ ................................ .............. 10

5. INFORMACIÓN RESULTADO ................................ ................................ ................ 105.1 Amenaza por Movimiento en Masa ................................ ................................ .... 105.2 Amenaza por Inundación ................................ ................................ ................... 105.3 Vulnerabilidad. ................................ ................................ ................................ ... 11

5.3.1 Vulnerabilidad precenso. ................................ ................................ ............ 115.3.2 Vulnerabilidad Micro (post censo) ................................ ............................... 11

5.4 Riesgos ................................ ................................ ................................ ............. 115.4.1 Calculo del Riesgo................................. ................................ ..................... 12

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . ................................ .......................... 13


ii

Lista de tablas

Tabla 1. Modelo de riesgo. ................................ ................................ .............................. 12


1

MODELO CONCEPTUAL

Sistema de Información AVRGEOINFORMACION PARA AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR

MOVIMIENTOS EN MASA, AVENIDAS TORRENCIALES E INUNDACIONES EN ELVALLE DE ABURRÁ

1. Contexto del SIG.

Este proyecto tiene como objeto fundamental “ Desarrollar una metodología unificada,dinámica y cuantitativa utilizando herramientas de SIG para la zonificación de la amenaza,vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa, de acuerdo con las condiciones localesy estado del arte actual”, en términos prácticos, este objetivo requiere de la aplicación deprocesos y procedimientos SIG, usando la plataforma ArcGis -Esri, sugieren los TR(Términos de Referencia) que sea dinámica, que facilite e l almacenamiento,mantenimiento, la consulta de información alfanumérica y geográfica a la vez.

Es oportuno informar que la plataforma tecnológica del municipio de Medellín y El ÁreaMetropolitana para efectos de SIG, es ArcGis -Esri, por tanto es esa la arquitecturatecnológica sobre la cual se debe trabajar.

Siendo Arcgis la plataforma usada, el documento gira alrededor de métodos,procedimientos y una propuesta operativa para la construcción de un SIG, pre, en y postproyecto. La plataforma SIG permite visualizar, analizar, recuperar y consultar indicadoresambientales de riesgos de origen natural arrojados en el proceso de investigación. Estaherramienta facilita el monitoreo y el análisis de las transformaciones de la ciudad en eltiempo, facilitando además la toma de decisiones a nivel de las políticas municipales,departamentales y nacionales.

Inicialmente se propone construir un repositorio de datos que pueda ser usad o por lasherramientas GIS que esta plataforma requiere y exige y desarrollar un Aplicativo que uselos datos del repositorio para geoprocesar, analizar y visualizar la geoinformaciónasociada a los procesos geológicos en el Valle de Aburrá .


2

2. Métodos del SIG.

Los métodos se dividen en dos grandes bloques, procesos y procedimientos en la fase deuso del SIG como herramientas y métodos específicos para la construcción de lageodatabase y los aplicativos entregables como producto de la metodología producida yobjeto de este convenio.

Procesos y procedimientos (Fase preparación de datos y uso del SIG como herramientade geoprocesamiento)

Para efectos de dar repuesta oportuna a los requerimientos de datos de los especialistastemáticos, se conformó un Grupo SIG para el proyecto.

Han sido objetivos del grupo, los siguientes:

2.1 Objetivo Uno.

Analizar la base de datos de Eventos existente, previo estudio en la ciudad deMedellín.

Garantizar que todos los datos de los polígonos construidos del estudio previo enla ciudad de Medellín tuvieran sus bases de datos.

Revisar que los códigos (O sea el ID) de enlace entre los datos base de los mapasy la base de datos estuvieran concordando.

Analizar si la cartografía base existente se encuentra dentro de un formato digitalapropiado, suministrada por la Oficina SIG del Área Metropolitana, bajo estrictareserva de confiabilidad al coordinador del grupo SIG, representado en sumomento por Andrés Cardales.

Verificar la calidad en la digitalización de los datos por parte de los asistentes deIngeniería del Proyecto.

Recopilar información cartográf ica y estudios del centro de documentación delÁrea Metropolitana del Valle del Aburrá ([email protected]).

El inventario de estudios y cartografía sobre riesgo, amenaza y vulnerabilidad para elValle de Aburrá se realizó visitando y consultando los diferentes centros dedocumentación de entidades públicas del Municipio de Medellín que manejan el temametropolitano y ambiental inherente al riesgo.

En el Centro de documentación del Área Metropolit ana se obtuvieron 34 registroscartográficos y 36 registros de estudios ubicados temporalmente en la páginahttp://www.geociencia.net/riesgos/ (usada en el proyecto y ya migrada al servidor internodel proyecto). Los estudios corresponden a documentos institucionales y estudios deconsultorías financiados por la entidad pública y/o funcionarios de la misma entidad . Nohubo limitaciones en el acceso a la información.

Recopilar información cartográfica y estudios del centro de documentación de laSecretaría del Medio Ambiente en el Municipio de Medellín. En esta dependencia

[email protected]

http://www.geociencia.net/riesgos/


3

entregaron una tabla en Excel con la información de las existencias de la información enla secretaría; esta información fue clasificada por titulo, autor, entidad que la realizó, año,y una breve descripción del trabajo que se adelantó; dicha información le fue entregada algrupo de vulnerabilidad y amenaza, además fue puesta en la página a disposición detodos los interesados.

Por otra parte se realizó una visita a la biblioteca de Planeación Municipal de Medellín yse solicitó por documento escrito la base de datos de la información existente en esadependencia y relacionada con los temas de interés del proyecto ; dicha solicitud se hizo el10 de diciembre del 2007 hasta la fecha (18 de febrero 2008) , no se obtuvo respuesta,aun hoy no hay respuesta a dicha solicitud .

2.2 Objetivo Dos:

Se recopiló información en formato ARC GIS compatible, suministrada por la Oficina SIGdel Área Metropolitana para almacenarla en los computadores asignados por laUniversidad Nacional ubicados en el laboratorio de suelos de la Facultad de Minas y l aEscuela de Hábitat de la Facultad de Arquitectura-CEHAP para este proyecto. Lainformación fue suministrada por la coordinación del SIG, a los auxiliares de ingeniería,ellos la organizaron, depuraron y almacenaron en los computadores del centro M1, saladestinada por el grupo de Geotecnia para trabajar en el proyecto.

Desarrollo de una inducción en método s SIG (nivel teórico) a los diferentes grupos detrabajo, haciendo énfasis en conceptos como ArcMap, ArcToolBox, Extensiones deAnálisis Espaciales, Análisis de Rutas y 3D, conceptos de cartografía, símbolo y/otoponimia, coordenadas (x,y), Orígenes de Coordenadas, esferoides, geoides,comparación de sistemas de proyección (EPM vs. Área Metropolitana).

Se presentó la cartografía digital en formato ArcGIS como: Datos fuentes (Geodatabase),Tablas, Feature Class, Feature Data Set, Cartografía Base (Toponimia , Curvas de Nivel,Vías, Construcciones, Red Drenaje), Cartografía Temática (Vulnerabilidad, Geología,Geotecnia, Hidrológicos, Riesgos) ; las planchas tienen el código del IGAC.

Bases de Datos de Eventos.

Se abordaron dos bases de datos, la base de datos del SIMPAD y la base de datos deDESINVENTAR.

Base de Datos DESINVENTAR: Se recibió un archivo en Excel con 6896 registros de loscuales se tomaron 1651 registros ya que los otros registros correspondían a Medellín. Deesos 1651 registros se tomaron 1131 donde los eventos eran: Avenida, Caída de Rocas,Deslizamiento e Inundación. Eventos como Accidente, Derrame, Escape, Estructura,Explosión, etc., fueron retirados debido a que no están considerados en el objeto de lestudio.


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De los 1131 registros restantes 523 registros aparecían con alguna nomenclatura oalguna ubicación y fueron georeferenciados, los otros se depuraron porque su ubicaciónnecesita ser revisada uno a uno.De la fuente inicial de información que se recibió se puede considerar que está c ompletaaunque tiene algunas deficiencias en el modelo ya que sobran algunos campos y existencolumnas para observaciones; se aconseja cambiar de plataforma tecnológica (Excel porAccess como mínimo) para un mejor manejo de los datos.

Base de datos SIMPAD: Otra base de datos, proveniente de un reporte de una BD mascompleta; ésta tiene 6534 registros y es la que utilizamos para los eventos de Medellín.

De estos 6534, 4801 registros están Georeferenciados y de los 1733 restantes 1181tienen una nomenclatura para ubicar el punto. Los 552 restantes presentan problemas deubicación (vereda tal, km. tal o como en muchos casos nada).

Con respecto a la información inicial, la información es muy básica, un código, el barrio, lalocalidad, coordenadas “x, y”, fecha de solicitud y de visita, ingeniero, comuna , tipo deevento, nombre de la persona que informó el evento y el teléfono.

Las dos bases de datos presentan problemas similares , entre otros, dificultad y hastaimposibilidad para geolocalizar algunos eventos . No estandarización de las ubicaciones ;cuando la localización es rural, la dificultad es mayor, por lo que se han dejado de utilizarmuchos registros.

Procesamiento de Eventos.

Una actividad crucial y que gastó tiempo efectivo del grupo de trabajo fue la depuración,reingeniería y posterior construcción de una base de datos de eventos morfodinamicossucedidos en el Valle de Aburrá.

Eventos de DESINVENTAR. Los fenómenos naturales de tipos tales como deslizamientos,inundaciones, lluvias intensas generad oras de movimientos en masa, avenidastorrenciales y crecientes son comunes en nuestro medio. Se han hecho intentos por partede entidades o personas interesadas en este tipo de fenómenos naturales, para crear unabase de datos organizada sistemáticamente que permita identificar mínimamente el lugar,hora, naturaleza del fenómeno, área afectada, personas e infraestructura afectada, entreotros aspectos que permitan la espacialización (georreferenciar) con un nivel alto deconfianza dicho evento. DESINVENTAR, es una base de datos que recoge desastresnaturales que afectan diversas zonas del territorio nacional.

Para el caso del Área Metropolitana del Valle de Aburr á, que los eventos no estén bienreportados, hace que disminuya el nivel de confiabilidad al momento de suposicionamiento y georreferenciación.

En el proceso de espacialización de los eventos se us ó el software ArcGIS 9.1, ArcGIS9.2 y una cartografía básica existente para el Valle de Aburrá, georreferenciada conorigen en el datúm Bogotá “Colombia Bogotá Zone”.


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También fue labor del grupo SIG, georreferenciar los eventos geológicos ; en este sentidose tienen 450 puntos georreferenciados en las zonas urbanas de los municipios del Vallede Aburra; éstos no incluyen a Medellín.

Para dicha georreferenciación, se dividió la base de datos de DESINVENTAR en tresgrupos:

Eventos por dirección completa.Eventos por EsquinaEventos no nomenclados.

Los eventos en general presentan problemas de localización, por tanto sugeorreferenciación es por lo menos aproximada.

Para suplir limitantes de no coincidencias en la escritura, se diseño un algoritmo difuso, enel cual por aproximación se ubica un evento en la dirección “MAS CERCANA”, un criteriodifuso que encierra membresía por aproximación al cruce o vía mas cercano.

Se instaló la Base Cartográfica suministrada por la Oficina SIG del Área Metropolitana delValle de Aburrá, lo que permitió generar cartografía base y los mapas temáticos degeología superficial, geología de roca y geomorfología.

3. Métodos de la fase de Desarrollo del Aplicativo SIG.

Para usar ArcGis al nivel que un GIS robusto exige, es decir centralizar la información enun repositorio de datos común, mediante el cual sea posible acceder una sola fuente dedatos de forma concurrente, es necesario que se diseñe una base de datos robusta, queentregue datos en tiempo real, que ofrezca procesos y flujos de información al usuariofinal de manera tal que considere irrelevante la herramienta y que a la vez refuerce laimportancia de su labor especifica (Motor GIS).

En este sentido, en la primera fase de este proyecto los análisis de amenaza,vulnerabilidad y riesgo requieren de la superposición de capas, el geoanálisis continuo, loque hace necesario fuentes de datos de alta disponibilidad al usuario y lo que facilita elanálisis temático específico.

En una segunda fase, el GIS es objeto del proyecto y las actividades se concentran endesarrollar un aplicativo que será usado por los técnicos y expertos del AMVA y elmunicipio de Medellín y Envigado y que después podrá ser usado por los demásmunicipios de la jurisdicción del Área Metropolitana.

Más que un aplicativo, se tiene una solución GIS, con dos módulos así:

1. Un modulo de datos específico para el manejo de la información correspondi ente a loseventos geológicos de interés para la gestión del riesgo , a la amenaza, la vulnerabilidad yel riesgo. Este modulo consiste en “layers” o capas configuradas que pueden ser usadas


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por los técnicos para superponer, visualizar, combinar las diferen tes capas y obtenermapas síntesis a partir de los temáticos insumo.2. Desarrollo de un Aplicativo de Sistemas de información geográfica que permit evisualizar, procesar y analizar los geodatos recopilados y obtenidos por el grupo consultoren desarrollo del proyecto; este módulo combina la encuesta de campo con los temáticosde amenaza, vulnerabilidad y riesgo .

Por último se deja la propuesta para el Desarrollo de un Modelador Espacial que permitahacer estimaciones de Riesgo usando la metodología produc ida en la fase de formulacióndel proyecto.

4. INVENTARIO DE DATOS.

El siguiente material contiene la geoinformación, datos y elementos digitales utilizados yprocesados en el cálculo, estimación y presentación de la amenaza, la vulnerabilidad y elriesgo en el marco de este proyecto.

4.1 Información Base.

4.1.1 La cartografía base.

El proyecto recibió la cartografía base SIGMA, cuya fuente es EPM ; suponíamos que laproyección de la misma era “Local Medellín”, o lo que es lo mismo Azimutal equidistan te;no fue así y se está usando con proyección Transverse Mercator y sistema decoordenadas con base en Bogotá; esta premisa es de fuerte impacto en el proyecto, dadoque Medellín y Envigado usan datos con proyecciones distintas y eso genera los primeroserrores de localización, georreferenciación entre otros.

Si las proyecciones distintas generan alteraci ón en la geoposición de los datos, es másvoluminoso y preocupante aun, el grado de desactualización de los datos, en muestreos ycensos en campo, la población es sensible al cambio de nombres en hitos geográficos, ala no existencia de sus referentes geográficos y al error en la localización de elementosdel territorio que se supone son estáticos y de localización exacta.

No es menos grave el pedido que hacen los funcionarios de los municipios cuando enpresentaciones se encuentra problemas de l ímites, de inexactitud geográfica, de cambiode coordenadas etc.

Tampoco escapa a esta serie de inconsistencias, el tiempo que pierde el empadronadoren campo cuando direcciones, drenajes o hitos han sido mal ubicados, lo que generapoca precisión en el dato que se está tomando y lo que redunda en viviendas, polígonosque terminan en un área geográfica que no posee las características reales del área deinterés.


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4.1.2 La forma del terreno.

El proyecto no asume la impresición en la forma del terreno, las curvas de nivel de lacartografía usada, no tienen el grado de precisión deseado para análisis de la naturalezadel riesgo, asumir una pendiente equivocada equ ivale a decir que un asentamiento tieneuna pendiente equivocada por lo que puede ser incluido en riesgo no teniéndolo oexcluido del riesgo siendo que la realidad es critica.

4.1.3 Las Vías y la red urbana.

Es preocupante que aun con las últimas actualizaciones catastrales, con el advenimientode Google, con las imágenes satelitales modernas, con los trabajos continuos empleandoGPS entre otros, tengamos una cartografía oficial con el grado de desactualización eimprecisión que tiene la cartografía entregada para este proyecto.Los errores no solo son de toponimia, son de localización, son de proyección, son deprecisión, son de no adyacencia, son de topología incompleta, son muchos; demasiadossi tiene en cuenta que con esta información se planifica el Valle de Aburra.

Existen en el Valle de Aburrá, compañías que poseen redes urbanas digitales actuales,ruteables y a precios asequibles a los gobiernos locales, sin embargo no hay consensosobre cual usar y terminamos haciendo mosaicos cartográficos que por lo menos sonpoco apropiados para el tipo de análisis que involucra la vulnerabilidad de losasentamientos y la población general.

4.2 Información Insumo

4.2.1 Capas del Proyecto Microzonificación Sísmica .

De este proyecto se usaron las capas de geo morfología y geología

Estas capas fueron reconfiguradas para poder ser usadas por la red neuronal ; secodificaron a un valor único (unique value) como función SIG y posteriormente fueronllevadas a valores hexadecimales (unidades que soporta la RNA)

4.2.2 Capas de eventos AMVA

Se usaron tres capas de eventos de la región metropolitana, así:

1. Los eventos que reporta la base de datos del POMCA (recopilación de los eventosreportados al área Metropolitana en los últimos años)2. Los eventos que se lograron georreferenciar de las bases de datos del SIMPAD y deDESINVENTAR.3. Los eventos digitalizados a partir de las experiencias de algunos funcionarios dePlaneación Municipal del Municipio de Medellín.

4.2.3 Capas de lluvias


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Para poder modelar un escenario probabilístico, se necesitó una serie de capas que sedenominaron detonantes; estas capas fueron la lluvia acumulada a 3 y 15 días.

Para generar la capa de lluvia fue necesario intra polar y extrapolar la precipitación en 29estaciones usadas en la región metropolitana; se obtuvo entonces la lluvia como unamatriz de dos columnas en la que cada una representa la lluvia a 3 y 15 días.

4.3 Otras capas.

4.3.1 Usos del Suelo.

La capa de usos del suelo fue obtenida a partir del trabajo de estandarizac ión ycompilación del taller de ordenamiento del área Metropolitana (ing., Darney Echeverri yarq. Juan Manuel Patiño), de esta capa se obtienen códigos unificados de usos, loscuales son posteriormente transformados a sus respectivos valores hexadecimales y enese estado son introducidos a la RNA.

4.3.2 Caracterización Sociocultural y económica.

Para obtener la vulnerabilidad pre censo (ver informe de vulnerabilidad), fue necesariousar información secundaria, para estimar las áreas objeto del censo.

En esta estimación hubo muchas propuestas y métodos de trabajo, finalmente se usó laencuesta de calidad de vida del área Metropolitana, la de Medellín, y la de Envigado.

Se obtuvo una capa con múltiples variables (multicapa en el modelo de Riesgo)

Esta capa fue rediseñada, hasta obtener una variable denominada la fragilidad social.

4.4 Capas intermedias producidas en el proyecto

4.4.1. Las celdas de trabajo

Una celda es un objeto espacial de forma rectangular, que permite asociar informaciónalfanumérica a un área con una amenaza determinada.

Esta capa es fundamental en la estructura del proyecto y es la base de todos los demásanálisis.

Las celdas son usadas tanto en amenaza como en vulnerabilidad y finalmente en riesgo.

¿Que es una celda?

Una celda es la unidad de mapeo del proyecto y consiste en una zona del territorio queposee un área formada por un cuadrado de 50 x 50 metros.


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Toda la región metropolitana, donde existe algún grado de amenaza, vulnerabilidad oriesgo, está cartografiada por estas celdas.

En desarrollo del proyecto, a la celda se le asignan varios atributos, tanto de amenazacomo de vulnerabilidad, de riesgo y de gestión del riesgo.

4.4.2. La pendiente.

La no existencia de una versión oficial de un Modelo Digital de Elevació n de terreno, haobligado a este proyecto a producir un DTM para generar un mapa de pendientes.Los datos que se han empleado en el modelo proceden de una única fuente, la cartografíabase EPM de la región metropolitana del Valle de Aburr á.

Se usó para el mismo las curvas de nivel cada 10 y cada 2 metros, la hidrografía y laenvolvente de cada municipio usada como “boundary” (limite espacial) en el proceso.

Mucho se ha discutido sobre el método, el software y los algoritmos usados en modelosde elevación digital y por tanto de pendientes; en este proyecto se opt ó por usar elalgoritmo ANUDEM (Hutchinson, 1988).

Hubo tres razones para ello:

R1. Está documentado, cosa que no ocurre con muchos algoritmos usados en DEM.R2. Está implementado en la plataforma tecnológica que usa este proyecto (ESRI) .R3. Modela el terreno respetando las altitudes, los drenajes y la envolvente del área bajoestudio.

Para aquellos que quieren profundizar en la discusión de l porqué de la elección de unmétodo y no de otro, dejamos a su disposición y como anexo , el documento “Evaluaciónde los errores de modelos digitales de elevación obtenidos por cuatro métodos deinterpolación” Pérez y Mas 2008.

El modelo final tiene celdas de 10 x 10 metros.

En zonas urbanas es posible llegar a precisiones de 2 x 2 metros.

Para calcular la pendiente se uso la función SLOPE de Arcinfo.

4.4.3. La segunda derivada de la pendiente (curvatura)

Dada la discusión anterior y dados los requerimientos del modelo, se opt ó por estimar nosolo la pendiente, sino la forma de la misma, que parece ser también es un factor clave almomento de detonarse un movimiento en masa.

En este sentido también hay fuertes corrientes de pensamiento distinto; este proyectooptó por usar arcinfo para encontrar la curva tura, forma de la pendiente o segundaderivada de la pendiente.


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4.4.4 La permeabilidad del suelo

Esta capa es usada por el modelo de amenaza y es obtenida con procedimiento decampo, el cual emplea perforaciones georeferenciadas que posteriormente van a unlaboratorio de suelos, se obtiene una malla de datos con esa información y finalmente esinterpolada en el modelo.

5. Información Resultado

5.1 Amenaza por Movimiento en Masa

En adelante MMS, es una capa producto de un modelamiento en el que intervie nenmuchas variables y en el que hay varios procedimientos antes de obtener su resultado, enresumen la amenaza se modela así:

Para variables discretas.

Capa X + Codificación + Conversión a Hexadecimal + Ingreso a RNA -> (Produce)Probabilidad semestral de amenaza.

Para variables continuas.

Capa X + estandarización + Ingreso a RNA -> (Produce) Probabilidad semestral deamenaza.

Este documento no enfatiza sobre codificación y estandarización en el proceso previo alRNA, para ello se debe remitir al libro específico sobre amenaza, que entrega esteproyecto.

La probabilidad semestral de amenaza es un vector georreferenciado, en el cual lavariable de salida es multiplicada por 200 para encontrar un valor de probabilidad anualde ocurrencia de un Movimiento en Masa.

El vector está formado por puntos, los cuales coinciden con los centroides de las celdas(ya descritas en un ítem anterior)

El vector es interpolado utilizando el método kriguin simple y es entregado como una caparaster y como una capa vectorial para efectos de consulta (los modelos raster tienen comogran limitante que solo permitan una variable a la vez por cada capa), haciéndolospesados poco flexibles y altamente dependientes de memoria.

5.2 Amenaza por Inundación

Esta capa es obtenida por medio de la digitalización de las huellas geomorfológicasdejadas en el terreno por los eventos de inundación y/o avenidas torrenciales, es


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determinista y su contenido y proceso técnico es explicado en el capitulo de inundacióndel libro de amenaza.

5.3 Vulnerabilidad.

La vulnerabilidad en este proyecto tiene varias versiones, que obedecen a varias etapas ypor lo tanto posee varias capas.

Para ahondar en su contenido, proceso y entender su aplicabilidad, se debe consultar ellibro vulnerabilidad en donde los expertos dan cuenta de la magnitud de esta variable. Acontinuación se presenta las versiones de vulnerabilidad y un resumen de cómo se obtuvo.

5.3.1 Vulnerabilidad precenso.

Se obtiene de estimar la Fragilidad social a partir de la encuesta d e calidad de vida, tieneescala barrial y veredal.

Vulnerabilidad del piloto.

Se realizó una prueba piloto en el municipio de Itagui, la cual permitió calcular una nuevavulnerabilidad.

5.3.2 Vulnerabilidad Micro (post censo)

A partir de las variables del censo se calcula la vulnerabilidad final, la cual a su vez poseetres versiones, así:

Vulnerabilidad de los polígonos del censo.Vulnerabilidad de las celdas de trabajo.Vulnerabilidad de cada vivienda.Vulnerabilidad de cada hogar.

La vulnerabilidad es heurística y determinista ; es si se quiere, subjetiva. Sin embargo, estambién el proceso de una reunión de expertos los cuales valoran el peso de cadavariable que entra a formar parte del modelo de vulnerabilidad.

Al final la vulnerabilidad tiene dos formas, una cuantitativa y continua y una cualitativa entérminos de v1 hasta v13, siendo v1 el valor más bajo de vulnerabilidad y v13 el valor m ásalto.

A mayor vulnerabilidad, mayor problema y se esperaría que mayor riesgo; sin embargo,por ser una combinación no lineal y no ecuacional, su comportamiento debe ser analizadoa la luz de las recomendaciones de los expertos.

5.4 Riesgos

La capa de riesgo es el producto escala r de superponer la vulnerabilidad y la amenaza.


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Es importante aclarar que esa superposición va mas allá de la simple carga de dos capasgeográficas en un área geográfica común, es distinto y debe entenderse para poder usarde forma adecuada este modelo.

5.4.1 Cálculo del Riesgo.

En el libro del riesgo se explica el método y los procesos y procedimientos para obtenerlo ;desde el punto de vista del SIG, el riesgo es producto de un método de análisismultivariado derivado del método AHP (Análisis Jerárquico de Procesos o AnalistHierarchical Process) .

Un grupo de expertos es reunido, y es requerido para que valoren en tabla de dobleentrada los valores que debe tomar el riesgo, dado unos valores de amenaza y devulnerabilidad. A continuación se muestra una tabla de doble entrada producto del análisisdel grupo de expertos para el cálculo del riesgo.

Tabla 1. Modelo de riesgo.

V1 V2 V3 V4 V5 V6 V7 V8 V9 V10 V11 V12 V13A1 R1 R1 R1 R1 R1 R1 R1 R1 R1 R1 R1 R1 R1A2 R1 R1 R1 R2 R3 R2 R3 R3 R3 R4 R2 R3 R3A3 R2 R2 R3 R4 R3 R2 R3 R3 R3 R4 R2 R3 R3A4 R3 R4 R3 R4 R4 R3 R4 R4 R4 R5 R4 R4 R4A5 R4 R4 R4 R5 R5 R4 R5 R5 R5 R5 R4 R5 R5Inund R2 R2 R3 R3 R4 R4 R3 R4 R4 R5 R5 R5 R5AT R5 R5 R5 R5 R5 R5 R5 R5 R5 R5 R5 R5 R5

Riesgo

Amenazas

Vulnerabilidad


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6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIO NES.

El estudio ha demostrado que se puede utilizar la tecnología SIG para realizar estudios deamenaza y riesgo por factores como los movimientos en masa. Las ventajas frente a lastécnicas tradicionales son la rapidez y automatismo en la captura y análisis de los factoresinherentes a estas problemáticas socioambientales.

Otra conclusión del estudio es que las tecnologías propietar ias y cerradas, limitan lademocratización de la información, el riesgo es un tema p úblico por lo que la informacióndebería ser de libre acceso, cosa que no ocurre con el uso de software como los usadosen este proyecto.


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REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA

Hutchinson, M.F. 1988. Calculation of hydrologically sound digital elevation models.Proceedings of the Third International Symposium on Spatial data Handling, August 17 -19,Sydney.

Hutchinson, M.F. 1989. A new method for gri dding elevation and stream line data withautomatic removal of pits. Journal Of Hydrology 106:211 -232 .Environmental System Research Institute (ESRI), Inc. 1992.

CRÉDITOS

AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR MOVIMIENTOS EN MASA, AVENIDASTORRENCIALES E INUNDACIONES EN EL VALLE DE ABURRÁ. FORMU LACIÓN DE

PROPUESTAS DE GESTIÓN

Un proyecto de

MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Alonso Salazar JaramilloAlcalde

Carlos Hernando Jaramillo ArangoDirector de Planeación

ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ

Mauricio Facio Lince PradaDirector

Alejandro González ValenciaSubdirector Ambiental

MUNICIPIO DE ENVIGADO

José Diego Gallo RiañoAlcalde

Juan Diego León ToroSecretario de Planeación

CORANTIOQUIA

Luís Alfonso Escobar TrujilloDirector General

Juan Lázaro Toro MurilloSubdirector (e) Ecosistemas

EjecuciónUNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA SEDE MEDELLÍN

Facultades de Arquitectura y Minas

Coordinador GeneralIngeniero Geólogo José Humberto Caballero A.

Equipo de trabajo

Grupo de Amenaza por Movimientos en Masa

CoordinadorIngeniero Geólogo Hernán Eduardo Martínez C.

Ingeniero Civil Jorge Esteban Alarcón G., Ingeniero Civil Robinson Andrés Giraldo Z.Ingeniero Civil Gabriel Jaime Zapata G.

Grupo de Amenaza por Inundaciones y Avenidas Torrenciales

CoordinadoresIngeniero Geólogo José Humberto Caballero A.Ingeniero Geólogo Albeiro de Jesús Rendón R.

Ingeniera Geóloga Carolina García L., Ingeniero Geólogo Juan Fernando Giraldo G.Ingeniero Geólogo Juan Carlos Ortiz, Ingeniera Geóloga Claudia Peláez

Grupo Vulnerabilidad y Riesgo

Coordinadora Socióloga Françoise Coupé

Estudio de vulnerabilidad y formulación de propuestas de gestión

Antropóloga Elizabeth Arboleda G., Arquitecta Mónica E. Mejía Escalante, ArquitectaYonaira Lainez P.

Estudio de la vulnerabilidad

Economista Juan Guillermo Cardona B., Ingeniera Civil Lina María Vidal, Socióloga OlgaElena Jaramillo G.

Supervisoras del censo

Arquitecta Luz Mayury Otálvaro M., Economista Cristina A. Henao M.

Sistema de Información Geográfica

CoordinadorEspecialista en SIG Andrés Cardales B.

Ingeniero Mecánico Gustavo Adolfo López V., Ingeniera Forestal Mónica M. Cortés R.

AsesoresIngeniero Geólogo Marco Fidel Gamboa R.

Abogado Germán Ríos A.

INTERVENTORES

MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Ingeniero geólogo Mario Flórez Arroyave, Ingeniero Geólogo Martín Molina

ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ

Ingeniero Geólogo Edier Vicente Aristizabal G.

CORANTIOQUIA

Ingeniero Geólogo Francisco Leoz M.

MUNICIPIO DE ENVIGADO

Ingeniera Civil Carmen Cecilia López

PORTADA

Fotografías:Edier Aristizabal G.

Mario Florez A.Hernando López

Humberto Caballero A.

Documents

INFORME FINAL CONVENIO 4800002397 DE 2007 AMENAZA ... del Ciudadano...FACULTAD DE ARQUITECTURA, Escuela del HABITAT FACULTAD DE MINAS, Escuela de Ingeniería Civil y Escuela de Geociencias