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Informe Final de GestiónJosé Luis Araya Alpízar - Viceministro de Hacienda
Febrero 2007- Mayo 2014
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PRESENTACIÓN
Los funcionarios públicos tenemos la obligación de rendir cuentas sobre las funciones que nos fueron encomendadas. El deber se convierte en un derecho para mostrar con transparencia los resultados de la gestión que se nos ha encomendado. Como funcionario del Ministerio de Hacienda me siento responsable de brindar la mayor información sobre los resultados de la gestión y de los retos pendientes que afronta el cargo que me fue asignado temporalmente, para que así la persona que ejercerá mi cargo pueda contar con mayor información en su futura gestión.
De esta forma, en cumplimiento con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Control Interno, en lo que concierne a la rendición de cuentas, presento el siguiente informe, en el cual se contemplan los aspectos más relevantes desarrollados durante la gestión en las diferentes áreas a cargo, así como las recomendaciones que estimo serán de utilidad para quien asume las funciones el futuro.
El presente informe se rinde durante la gestión realizada como Viceministro de Gasto del Ministerio de Hacienda, en el periodo comprendido entre el 13 de febrero del 2007 y el 7 de mayo del 2014. Como puede observarse el periodo cubre dos administraciones diferentes, la primera la del Doctor Oscar Arias Sánchez y la segunda, de la señora Laura Chichilla Miranda, quienes me honraron con la designación y la confianza depositada.
Me desempeñé con la entrega, integridad y dignidad que el cargo requiere y con una profunda e inquebrantable independencia y transparencia, principios éticos y valores que forman parte de mi compromiso en lo personal y como servidor público. Tengo la conciencia tranquila de que el trabajo se realizó siempre dando lo mejor de sí como con los más altos principios éticos.
Los logros y resultados son producto de un equipo de trabajo comprometido y leal al país y a los ciudadanos. Los logros importantes que se han venido obteniendo en materia hacendaria fueron el fruto del esfuerzo del sólido equipo de trabajo, el cual se ha caracterizado por estar, formado por personas capaces y totalmente identificadas con las tareas que lleva a cabo el Ministerio de Hacienda, con los principios éticos y los valores institucionales.
El logro de las acciones ha sido el resultado de una excelente coordinación con las Direcciones de Presupuesto, Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y la Tesorería Nacional. Adicionalmente, se contó con el apoyo de las Direcciones de Contabilidad Nacional, Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa y la Dirección de Tecnología Corporativa, como elementos claves para el buen desempeño del Sistema de Administración Financiera.
Para el Ministerio de Hacienda como ente rector del Sistema de Administración Financiera y por la importancia de su papel en la economía y sociedad costarricense, es clave que su desempeño sea caracterizado por la excelencia, y para ello es fundamental el uso de las mejores herramientas institucionales de gerencia, gestión, evaluación y control; todo ello para el logro de los objetivos y metas ministeriales, esa ha sido nuestra orientación.
La mayoría de la información que presento en este informe de fin de gestión tiene como fuentes de verificación las memorias institucionales del Ministerio de Hacienda y el documento de “¿Cómo lograr la Consolidación Fiscal? Recomendaciones para una Hoja de Ruta” derivado del proceso de consulta y del Diálogo Nacional sobre el estado de las finanzas públicas.
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ÍNDICE DE CONTENIDO
PRESENTACIÓN..........................................................................................................................................................2
ÍNDICE DE CONTENIDO..............................................................................................................................................3
INFORMACIÓN DEL FUNCIONARIO...........................................................................................................................4
LABORES ENCOMENDADAS AL VICEMINISTRO DE EGRESOS.............................................................................4
CONTEXTO FISCAL.....................................................................................................................................................4
Gasto público................................................................................................................................................................5
Remuneraciones.......................................................................................................................................6
Transferencias corrientes..............................................................................................................................................7
El proceso presupuestario y la evaluación de programas públicos.............................................................................10
Compras públicas y contratación administrativa.........................................................................................................11
El reto de aumentar el gasto en educación en forma eficiente...................................................................................12
RESULTADOS DE GESTIÓN.....................................................................................................................................12
Resultados gestión del Viceministerio........................................................................................................................12
La Gestión de las Finanzas Públicas en Costa Rica..................................................................................................14
Resultados en materia de transparencia fiscal del gasto...........................................................................................16
RESULTADOS EN LAS DIRECCIONES DEL ÁREA DE GASTOS............................................................................17
Presupuesto Nacional.................................................................................................................................................17
Tesorería Nacional......................................................................................................................................................18
Administración de Bienes y Compras públicas...........................................................................................................19
Administración de Bienes en la Administración Central..............................................................................................21
Contabilidad Nacional (CN).........................................................................................................................................22
ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS FINANCIEROS........................................................................................22
RECOMENDACIONES EN MATERIA DE GASTO PÚBLICO....................................................................................23
Gobernabilidad fiscal...................................................................................................................................................23
Gasto público...............................................................................................................................................................24
RECOMENDACIONES DE LAS DIRECCIONES ACARGO.......................................................................................27
Presupuesto Nacional.................................................................................................................................................27
Administración de Bienes y Contratación Administrativa............................................................................................27
Sistema Unificado Electrónico de Compras Pública...................................................................................................28
Administración de Bienes en la Administración Central.............................................................................................28
Contabilidad Nacional (CN)........................................................................................................................................28
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA TRANSPARENCIA FISCAL....................................28
RECOMENDACIONES EN MATERIA DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS Y GESTIÓN FINANCIERA..............................................................................................................................................................29
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INFORMACIÓN DEL FUNCIONARIONombre de quien deja el cargo: José Luis Araya Alpizar
Número de cédula: 2-328-855
Puesto ocupado: Vice Ministro de Egresos
Cargo Ocupado: Vice Ministro de Egresos
Ubicación: Despacho del Ministro. Edificio Central del Ministerio de Hacienda
Fecha de inicio de labor: 13 de febrero de 2007
Fecha de fin de labor: 7 de mayo de 2014
Motivo de separación del cargo: Fin de nombramiento
LABORES ENCOMENDADAS AL VICEMINISTRO DE EGRESOSLa Ley General de la Administración Pública señala en su artículo 47 que:
“El Ministerio de Hacienda tendrá dos viceministros: uno encargado de la sección de la Administración del Gasto y otro de la Sección de Ingresos y Recursos Financieros.”
El área bajo mi responsabilidad es la administración del Gasto y la representación del Ministro cuando este no se encuentre el país y se me designe para actuar como ministro ad ínterin.
CONTEXTO FISCAL
Evolución de las finanzas públicas en la última década
El crecimiento económico fue alto del 2004 al 2008, su crecimiento fue superior al crecimiento de largo plazo. El crecimiento del PIB en el 2007 fue del 7,9%. Este comportamiento de la economía produjo aumentos importantes en la recaudación tributaria, lo cual permitió, que la carga tributaria alcanzara 15,3% del PIB en el 2008. El incremento en ingresos, a la par de este fuerte crecimiento de la economía, permitió que el Gobierno lograra un balance financiero positivo en los años 2007 y 2008, además de una reducción de la deuda del Gobierno Central a 25% del PIB en el 2008.
La crisis financiera internacional del 2007-2008, empezó a tener sus efectos sobre la economía costarricense en el 2009 al desacelerarse la recaudación tributaria. Al desacelerarse la actividad económica, los ingresos cayeron en más de 2% del PIB, principalmente al disminuir la recaudación de los impuestos de ventas y renta. Por otro lado, los gastos se incrementaron producto de una decisión política de utilizar el gasto público como política contracíclica ante los efectos negativos de la crisis económica. Esto permitió atenuar parcialmente el impacto
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Ingreso y gasto del Gobierno Central (%PIB)
Ingreso Gasto
Fuente: Elaboración del Ministerio de Hacienda
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inicial de la crisis sobre la actividad económica y el empleo. Sin embargo, los ingresos tributarios no se recuperaron posteriormente a la crisis y los gastos no fueron flexibles a la baja. Las políticas de gasto tenían como finalidad cubrir a los sectores más vulnerables de la sociedad, por lo cual el incremento en gasto estaba destinado a mejorar las pensiones y transferencias de los estratos menos favorecidos. El impulso a la inversión social también fue necesario apoyando programas como Avancemos y el IMAS. Esta situación de crisis y de no recuperación de la carga tributaria disparó al alza el déficit fiscal de Gobierno Central. Después del 2009, aunque la economía crece a niveles por encima de su nivel de crecimiento de largo plazo la carga tributaria no recuperó sus niveles, sino que se mantuvo baja.
Ante ese escenario, la siguiente administración de gobierno tomó medidas urgentes dirigidas a mejorar la recaudación y a contener el gasto público. Estos esfuerzos permitieron atenuar el aumento en el déficit en años posteriores, que aún así alcanzó un 5,4% del PIB en 2013, debido en buena parte al aumento y al cumplimiento de hacienda de los gastos en intereses pero también al impacto continuado de los pluses salariales y nuevos mandatos legales y constitucionales de gasto.
La magnitud del ajuste necesario
La dinámica del gasto, especialmente en el pago de intereses, continúa presionando el déficit al alza, y se prevén aumentos a 6,0% y 6,5% del PIB en 2014 y 2015, respectivamente. De no tomarse medidas en el corto plazo, y considerando el mandato constitucional de incrementar el gasto en educación al 8%, se proyecta un incremento en los déficit primarios y financieros, respectivamente, a 3,4% y 7,9% del PIB y un aumento en la deuda pública a 58% del PIB, bajo un escenario pasivo, es decir, si no se adoptaran medidas correctivas para revertir la tendencia observada y previsible. La estabilización de la deuda requeriría un ajuste en el orden del 3,5% del PIB en el mediano plazo (4 ó 5 años), aún en un escenario relativamente optimista en cuanto a tasas de interés.
Se requiere de un ajuste tal que la deuda pública se estabilice o decrezca como proporción del PIB en el mediano plazo. Para ello, suponiendo que las tasas reales de interés de largo plazo no superen la tasa de crecimiento de la economía, se requiere llevar el déficit primario a cero. Dado que el déficit primario proyectado para el 2019 en ausencia de un ajuste fiscal es del 3,4% del PIB, el ajuste fiscal tendría que ser igual o mayor a esa magnitud.
Existe un riesgo importante de que las tasas de interés reales superen la tasa de crecimiento de la economía, especialmente si las tasas internacionales de interés aumentan en forma significativa y si las expectativas de depreciación cambiaria aumentan más que la inflación. En tal caso, el ajuste fiscal necesario sería mayor.
Gasto público
La dinámica de gasto del Gobierno Central en los años inmediatamente anteriores y posteriores a la crisis financiera fue un factor determinante en el deterioro observado desde el 2007 en la posición fiscal del país. La mayor parte del incremento de 6% del PIB en el déficit primario del Gobierno Central en los últimos seis años se debe a un aumento
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019Balance Primario (2,8) (3,1) (3,2) (3,2) (3,3) (3,5) (3,4)Balance Financiero (5,4) (6,0) (6,5) (6,6) (6,9) (7,3) (7,6)Deuda 36,1 39,5 43,1 46,7 50,2 53,9 57,8
Fuente: Ministerio de Hacienda
Proyecciones fiscales de medidano plazoEscenario pasivo
(%PIB)
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de 4,6% del PIB en el gasto primario, mientras que el restante 1,8% del PIB es explicado por una caída en la carga tributaria. El grueso de este aumento en el gasto primario refleja un aumento de dos puntos porcentuales del PIB en la partida de remuneraciones y dos puntos porcentuales en las transferencias corrientes, relacionadas con transferencias a las universidades, al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), a la CCSS y a otras entidades del sector público. A continuación se detallan los elementos que explican este fuerte aumento y las características principales del gasto corriente del Gobierno Central.
Remuneraciones
El incremento en remuneraciones observado entre 2007 y 2013 se explica principalmente por el aumento en la mayor parte de salarios del sector público que se produjo con la política del percentil 50 entre los años 2007 a 2010, más que en un aumento en el número de empleados. La política del percentil 50, que consistió en equiparar los salarios de los profesionales del Gobierno Central con el percentil 50 de los salarios del sector público autónomo no financiero, llevó a un incremento entre 2008 y 2010 de aproximadamente 50% en el salario promedio del Gobierno Central. Con ello, la razón de remuneraciones a PIB creció en 2,1 puntos porcentuales, de los cuáles 1,3 puntos corresponden a un aumento en la planilla del sector educación, donde se ubica alrededor del 60% de los empleados del Gobierno Central. Como resultado, en los últimos seis años, el salario promedio ha aumentado más de un 25% en relación con el PIB per cápita.
Rubro 2007 2013 VariaciónIngreso total/1 15,5 13,6 (1,8)Gasto Primario 11,8 16,5 4,6
Remuneraciones 5,2 7,3 2,1Adquisición de bienes y servicios 0,5 0,6 0,1Transferencias corrientes/1 4,7 6,9 2,1Gasto de capital 1,3 1,6 0,3
Fuente: Ministerio de HaciendaNota: /1 Neto de FODESAF
Cifras fiscales del Gobierno CentralAjuste(%PIB)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 CambioTotal (% PIB)Gobierno Central 5,2 5,5 6,6 7,1 7,3 7,2 7,3 2,1
Ministerio de Educación 3,0 3,1 3,9 4,2 4,3 4,2 4,3 1,3Resto del Gobierno Central 2,3 2,4 2,7 2,9 3,0 3,0 3,1 0,8
Funcionarios (% de la población)Gobierno Central 2,4 2,5 2,6 2,6 2,6 2,6 2,7 0,3
Ministerio de Educación 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,6 0,2Resto del Gobierno Central 1,0 1,0 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 0,1
Salario bruto promedio (%PIB per cápita)Gobierno Central 2,2 2,2 2,6 2,7 2,8 2,8 2,8 0,6
Ministerio de Educación 2,1 2,1 2,6 2,7 2,8 2,8 2,7 0,6Resto del Gobierno Central 2,3 2,3 2,6 2,7 2,8 2,7 2,8 0,5
Fuente: Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria y del Fondo Monetario Internacional
Remuneraciones del Gobierno Central2008-‐2013
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El empleo en el Gobierno Central durante este período creció a un ritmo similar al de la población, con lo que la razón de empleo en el Gobierno Central a población se mantuvo en Costa Rica en el rango 2,4% a 2,7%, un porcentaje inferior al de la mayoría de los países de la región latinoamericana. La mayor parte del aumento en empleo se dio en el sector educación.
Como consecuencia del aumento en salarios, la planilla del Gobierno Central en relación con el PIB ha alcanzado un nivel superior al de la mayor parte de países de la región y similar al observado en países de la OCDE. Además, si se mide en relación con los ingresos fiscales, la planilla del Gobierno Central se encuentra muy por encima de la de cualquiera de los países de la región y miembros de la OCDE. Mientras que la planilla del Gobierno Central absorbe más de un 50% de los ingresos tributarios en Costa Rica, en Latinoamérica y países miembros de la OCDE oscila entre 20% y 35%.
Los salarios del Gobierno Central y del resto del Sector Público son significativamente más altos que los de empleados del sector privado en categorías de empleo similares. Las diferencias entre los salarios del Gobierno Central y los del sector privado oscilan entre 12% y 40%, con un promedio de 23%. Esta diferencia es aún mayor en el caso de las instituciones públicas descentralizadas, donde los salarios exceden los del sector privado en un 49% en promedio.
En los últimos años se han hecho esfuerzos importantes por desacelerar el gasto en remuneraciones. Desde el 2011, se han emitido directrices presidenciales que limitan la creación de plazas en el Gobierno Central excepto en sectores prioritarios como seguridad y educación. En 2012, se implementó la política de congelar aquellas plazas que quedaran vacantes.
Como resultado de esta política, durante 2010-2013, la razón de empleo en el Gobierno Central aumentó solo levemente, reflejando básicamente el impacto de contratación adicional en los sectores de educación y seguridad, financiados con recursos que por mandato constitucional y legal debían ser transferidos a esas áreas.
Durante este mismo período, los aumentos al salario base no excedieron la inflación. Esto, junto con la política de empleo descrita, ha permitido desacelerar la planilla de un crecimiento real promedio de 19,6% durante 2008-2010 a uno de 5,2% durante 2011-2013.
A pesar de la desaceleración en el ritmo de crecimiento de los salarios en años recientes, el peso de la planilla de Gobierno Central en el PIB no ha bajado. Los incrementos automáticos asociados a remuneraciones adicionales al salario base (pluses salariales) explican buena parte de este comportamiento.
Transferencias corrientes
Los rubros principales que integran las transferencias corrientes son las pensiones de regímenes con cargo al presupuesto, las transferencias a educación (Fondo Especial para Educación Superior -FEES- y Juntas de Educación), transferencias para programas sociales (FODESAF) y las transferencias a la CCSS y al sector salud.
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Total
Posiciones gerenciales
Profesionales
Técnicos y profesionales medios
Administrativos
Servicios y administrativos
Labor No Calificada
Diferencial de Salarios Sector Público vs. Privado, por Ocupación
(diferencia porcentual relativa con el sector privado)
Otras instituciones públicas Gobierno Central
Fuente: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Encuesta Nacional de Hogares y Fondo Monetario Internacional
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14,47,1 4,1 6,4
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2008 2009 2010 2011 2012 2013
Remuneraciones-‐acumulado a Diciembre-‐(variación interanual real)
Remuneraciones Promedio (2008-‐2010) Promedio (2011-‐2013)
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El gasto en los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto alcanza un 2,5% del PIB o 33% de las transferencias corrientes, y se proyecta que este rubro crezca a un ritmo similar al de la economía durante la próxima década. El peso de estos regímenes en la economía se explica en buena parte por los beneficios que conceden, que exceden sustancialmente los provistos por el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la CCSS. Mientras la pensión anual promedio en los regímenes especiales alcanza entre 1,7 y 2,7 veces el PIB per cápita, la pensión promedio del IVM alcanza solo un 50% del PIB per cápita.
Un examen de las condiciones ofrecidas por los regímenes especiales explica estas diferencias:
I. Tasas de reemplazo: La pensión promedio en los regímenes con cargo al presupuesto es un 90% del salario promedio, mientras que la pensión promedio en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte es un 46% del salario promedio.
II. Retiro anticipado: Los participantes en estos regímenes pueden pensionarse con solo cumplir 30 – 33,3 años de contribución al régimen, en comparación con una edad mínima de retiro de 60 años en el IVM y 37,5 años de contribuciones
III. Reglas de indexación de pensiones: La mayoría de los pensionados actuales en estos regímenes especiales obtuvieron sus derechos antes de 1992, y mantuvieron el beneficio de que el monto de su pensión estuviera ligado al salario total del último puesto que dejaron. Esto hace que se beneficien de todas las mejoras salariales que se otorguen a los empleados activos, incluyendo los “pluses”, y de ajustes salariales como el que se produjo por el ajuste de salarios al percentil 50 del sector público. Por su parte, los pensionados que adquirieron sus beneficios después de 1992, tienen su pensión indexada a los ajustes al salario base de los trabajadores activos por costo de vida.
Concepto Millones de colones
%PIB % Total
Transferencias corrientes 1.707.947 6,9 100,0Pensiones 615.928 2,5 33,0Educación 473.158 1,9 25,4
Universidades/1 347.967 1,4 18,7Juntas de Educación 103.558 0,4 5,6FONABE 21.634 0,1 1,2
FODESAF/3 213.836 0,9 11,5CCSS/2 171.743 0,7 12,3Otros/4 233.282 0,9 17,9
Fuente: Ministerio de Hacienda
Notas
/4 Neto de transferencias de FODESAF/3 Corresponde a 593.000 salarios base
Transferencias Corrientes del Gobierno Netas de ingresos provenientes de FODESAF
2013
/1 Incluye los recursos del Fondo Especial para la Educación Superior y otras transferencias a las universidades/2 No incluye transferencias al Régimen No Contributivo de la CCSS, pues ya se cuentan en recursos transferidos a FODESAF
(miles colones)
(% salario promedio)
(razón a PIB per cápita)
Regimenes EspecialesServicio Civil (cerrado) 9.193 8.277 90 1,7Educación (cerrado) 11.699 11.071 95 2,3Judicial (open) 17.907 12.821 72 2,7
Otros regimenesCCSS 5.321 2.448 46 0,5
Régimen de Capitalización Colectiva (para Educación)
11.699 6.255 53 1,3
Generosidad de los Regimenes de Pensiones
Fuente: Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, Superintendencia de Pensiones, Fondo de Pensiones de la Junta del Poder Judicial, Dirección Nacional de Pensiones, Caja Costarricense del Seguro Social y Fondo Monetario Internacional
2012Salario anual promedio
trabajadores activos
Pensión Anual Promedio
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Como resultado, el costo total de estos regímenes supera por mucho el total de pensiones pagado por el IVM en este momento, a pesar de que éste último cubre un número de pensionados tres veces mayor.
Las transferencias para educación alcanzan 1,9% del PIB (1,4% para universidades estatales, 0,4% para financiar comedores escolares y materiales a través de las juntas de educación y 0,1% del FONABE). El componente destinado a universidades ha crecido de 1,0% a 1,4% del PIB entre 2007 y 2013, lo cual se traduce en una tasa de crecimiento anual promedio de 17,2%1 , añadiendo en forma importante a las presiones sobre el gasto corriente del Gobierno Central.
Las transferencias para la CCSS están destinadas a financiar el seguro médico de asegurados por cuenta del Estado (incluyendo la población indigente) y la contribución del Estado al seguro social de los trabajadores independientes. Este rubro se ha incrementado recientemente como resultado de mejores estimaciones en el Presupuesto Nacional y el incremento en la población de trabajadores independientes debido a la desaceleración económica observada en 2008-2009. El Ministerio de Hacienda mantiene su política de respaldo a la CCSS, no solo por medio de la correcta presupuestación de las transferencias corrientes a esta institución, sino también por medio de la conciliación y regularización de deudas pasadas, además de apoyarla con asesoría de organismos internacionales.
Las transferencias para financiar programas sociales del IMAS-FODESAF constituyen un 11,5% del total de transferencias. Aunque estos programas funcionan relativamente bien, según evaluaciones recientes de organismos internacionales, existe espacio para mejorar su focalización y ampliar su cobertura. La fragmentación y complejidad del financiamiento de estos programas dificulta la evaluación de su gestión financiera. Además, existen programas sociales que operan independientemente, a pesar de tener objetivos y beneficiarios similares, lo que genera duplicidad de funciones.
En este campo se ha hecho un avance significativo en el logro de un sistema más transparente, con la formación de una base de datos única de beneficiarios que permita consolidar la asistencia recibida por un individuo a través de distintos programas. Se ha dado un avance importante en las estadísticas sobre cada programa social de la Dirección Nacional de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) con la inclusión de estos indicadores en la página web de esa dirección.
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ierto) CCSS RCC
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Poder ju
dicial (ab
ierto) CCSS RCC
Gasto (% del PIB)
Pension promedio(% del salario promedio)
Gasto en pensiones (total y promedio)
1 El crecimiento nominal de la economía costarricense durante ese mismo periodo fue 10,5%
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El rubro de transferencias corrientes se ha desacelerado en forma importante en los últimos años, con una reducción en su tasa de crecimiento real de 23,5% a 8,3% entre 2008-2010 y 2011-2013. Esta desaceleración se ha logrado a pesar de que las transferencias a la CCSS han aumentado como proporción del PIB y a pesar de las limitaciones enfrentadas debido a destinos específicos y obligaciones ineludibles. Buena parte de esto se explica porque muchas de las transferencias están indexadas al salario base, cuyo crecimiento se ha mantenido en línea con la inflación a partir del 2011.
El proceso presupuestario y la evaluación de programas públicos
El proceso presupuestario debe ser una herramienta fundamental en la capacidad de dirección del Gobierno, incluyendo la capacidad de controlar el nivel y la calidad del gasto del Gobierno Central. Sin embargo, la inflexibilidad del gasto en Costa Rica y la deficiente medición de la producción de servicios públicos han limitado la utilización de esta herramienta para estos fines.
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9,6 6,9
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2008 2009 2010 2011 2012 2013
Transferencias Corrientes-‐acumulado a Diciembre-‐(variación interanual real)
Transferencias Promedio (2008-‐2010) Promedio (2011-‐2013)
Rubro 2011 2012 2013 2014
Total gastos presupuestados 100,0 100,0 100,0 100,0Por mandato constitucional 31,2 31,3 32,2 34,4Por mandato legal 20,9 21,6 21,5 22,5Otras Obligaciones 41,7 41,7 41,0 37,9
Servicio de la Deuda 33,7 33,6 32,9 29,1Intereses 8,7 8,9 9,9 11,6Amortización 25,0 24,7 23,0 17,4
Remuneraciones (Sin MEP y Poder Judic) 8,0 8,1 8,1 8,8Otros gastos /1 6,2 5,8 5,3 5,2
Total gastos presupuestadosTotal gastos presupuestados 26,4 26,5 26,0 24,7
Por mandato constitucional 8,2 8,3 8,4 8,5Por mandato legal 5,5 5,7 5,6 5,6Otras Obligaciones 11,0 11,1 10,7 9,4
Servicio de la Deuda 8,9 8,9 8,6 7,2Intereses 2,3 2,4 2,6 2,9Amortización 6,6 6,5 6,0 4,3
Remuneraciones (Sin MEP y Poder Judic) 2,1 2,2 2,1 2,2Otros gastos /1 1,7 1,5 1,4 1,3
Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección General de Presupuesto NacionalNota: 1/ Contempla gastos por bienes y servicios, formación de capital, y transferencias a Organos desconcentrados y empresas públicas
Presupuesto NacionalComposición del gasto presupuestado
2012-‐2014
Composición
% del PIB
11
La inflexibilidad del gasto constituye un obstáculo muy importante para la racionalización de las transferencias y otros gastos y para el uso del presupuesto como un instrumento efectivo de política fiscal. Esta inflexibilidad proviene de mandatos constitucionales y legales que crean gastos sin ingresos que los financien. Del total de egresos presupuestados para 2014, el 95% está relacionado con el cumplimiento de mandatos constitucionales (34,4%) y legales (22,5%), el pago de salarios2 (19,5%) y el servicio de la deuda (29,1%). El 5% restante lo constituyen recursos destinados a la inversión pública, además del pago de servicios básicos del Estado, sobre los cuales hay muy poco margen de maniobra.
Además, la efectividad del proceso presupuestario en procurar eficiencia y calidad en el gasto depende en buena parte de la capacidad de medir producción y costo. El Ministerio de Hacienda ha hecho esfuerzos importantes en este campo. En el Proyecto de Presupuesto del 2014 se incluyeron indicadores cuantitativos que permiten medir la producción en educación, infraestructura, gestión del Ministerio Hacienda y algunos programas de combate a la pobreza. Entre otros, se incluyeron indicadores de cobertura, deserción y matrícula por nivel educativo; kilómetros de mantenimiento y construcción vial, incluyendo las actividades del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) y Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) y el costo asociado; e indicadores de desempeño del Ministerio de Hacienda en tiempo de desalmacenaje aduanero, porcentaje de aumento en fiscalizaciones de mercancía que ingresa al país y el número de auditorías internas y externas.
Compras públicas y contratación administrativa
En el 2013 el sector público adjudicó ¢1.633.823 millones en materiales y productos minerales, avisaje, alquiler de edificios y otras más de 100 sub-partidas. La magnitud de las compras públicas convierte al Estado como un todo en el principal consumidor e inversionista a nivel nacional, adjudicándose un 6,6% del PIB del 2013 e incluso alcanzando un 14,3% del PIB en el 2011.
Las compras y adjudicaciones se concentran fuera del Gobierno Central. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) explicó por si solo casi la mitad de las adjudicaciones (44,3%); lo siguen la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el Ministerio de Educación Pública (MEP) y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AYA) como las instituciones con la participación más significativa. En el caso del MEP cerca de un 98% del monto corresponde a un Fideicomiso para construir infraestructura educativa.
Estas instituciones hacen muy pocas de sus compras a través de las plataformas digitales del Estado, lo que dificulta o imposibilita un adecuado flujo de información sobre el detalle de los procesos de adquisición. Esta es una limitación importante para hacer los procesos más eficientes, eficaces y expeditos. También dificulta la participación de nuevos proveedores, sobre todo las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES), ya que el acceso a la información puede ser una importante barrera a la entrada.
2 Excluyendo Ministerio de Educación Pública y Poder Judicial, rubros que ya están incluidos bajo los mandatos constitucionales
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El reto de aumentar el gasto en educación en forma eficiente
El mandato constitucional de asignar un mínimo de recursos equivalente al 8% del PIB a educación implica una obligación adicional de gasto equivalente al 1% del PIB, dado que la asignación presupuestaria en 2013 fue cercana al 7%.
Las oportunidades de mejora en el rendimiento académico en primaria y secundaria, además de un mayor desarrollo en infraestructura educacional, sin duda constituyen argumentos para proveer a este sector de los recursos necesarios para atender deficiencias en estas áreas. Sin embargo, es necesario contar con los ingresos corrientes adicionales necesarios para financiar esta inversión en educación. De poco serviría incrementar el gasto en educación, si la ausencia de recursos corrientes para financiarlo nos lleva a un período de inestabilidad económica, mayor desempleo y una consecuente menor cobertura de la red educativa. De igual forma, sería contraproducente incrementar el gasto en educación si ese hace a costa de gastos esenciales del Estado en salud, seguridad y combates a la pobreza. Finalmente, es importante asegurar la eficiencia del gasto adicional en educación, incluyendo la composición entre gasto de capital y gasto corriente, la calidad del recurso humano y mecanismos de rendición de cuentas.
La gradualidad en el gasto en educación parece ser un elemento fundamental en la estrategia que se siga a futuro. Esto podría brindar el tiempo necesario para incrementar los ingresos corrientes, para mejorar los controles de gasto y mejorar la capacidad de ejecución de inversión en el MEP y en las Juntas de Educación. Todo esto se podría lograr en el contexto de un presupuesto plurianual que contemple el uso de este punto adicional de gasto en educación tomando en cuenta tendencias demográficas de reducción gradual en la población estudiantil, las disparidades existentes en el gasto por estudiantes en distintos niveles educativos y el desequilibrio fiscal existente.
RESULTADOS DE GESTIÓNEnumeraré los principales resultados de mi gestión dentro del área de administración de los gastos. Las funciones del viceministro son una mezcla entre la dirección ejecutiva, la técnica administrativa y económica y, la política. Voy a resumir los principales resultados y de los cuales me siento muy orgulloso de haber aportado mi trabajo y dedicación. Sin duda estos logros y resultados no son cosecha propia, son el fruto de cientos de personas, funcionarios públicos y expertos internacionales que brindaron su aporte.
Resultados gestión del Viceministerio
1. Se logró fortalecer los procesos de transparencia del gasto público en Costa Rica y se dispone de un plan de trabajo a seguir con acciones concretas por áreas.
2. Se fortaleció la gestión para resultados en Costa Rica, los indicadores internacionales muestran mejora significativa en todas las áreas de mejora.
3. Se logró fortalecer la Contabilidad del Estado fortaleciendo el órgano rector y mediante la implementación de normativa de calidad internacional como son las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público.
4. Se logró coordinar la política fiscal con la política monetaria mediante una comunicación fluida con representantes del Banco Central.
5. Se logró hacer un balance adecuado entre equilibrio macroeconómico y desarrollo social, que permitió formular, evaluar y ejecutar importantes programas y proyectos de inversión en diversos sectores sociales que permitirán que el país experimente mayor crecimiento económico y menor desigualdad en el futuro. Lograr el balance entre crecimiento económico, estabilidad macroeconómica y reducción de brechas de pobreza y distribución del ingreso siguen siendo los retos que enfrenta la política fiscal.
6. Se logró fortalecer los procesos de formulación, evaluación y ejecución del presupuesto nacional mediante el fortalecimiento de la Dirección General de Presupuesto Nacional y la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.
7. Se logró establecer un Comité de Deuda Interna del Ministerio de Hacienda, integrado por la Tesorería Nacional,
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Crédito Público y el Viceministro de Egresos, que facilita la coordinación con el Banco Central la estrategia de emisión, colocación y asignación de la deuda interna del Gobierno Central y que tiene como finalidad reducir el costo de la deuda y mitigar los riesgos de solvencia del gobierno central.
8. Se logró establecer el Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo como herramienta para la gestión de las finanzas públicas y programación de los presupuestos públicos.
9. Se logró establecer metodologías de sostenibilidad de deuda pública para el gobierno central, esto bajo el auspicio y cooperación internacional lograda por el despacho del viceministro de egresos.
10. Se apoyó en el lanzamiento del Sistema Nacional de Inversiones Públicas y se fortaleció la evaluación de programas y proyectos de inversión pública en todo el Sector Público Costarricense.
11. Se fortaleció la Caja Única del Estado y la programación financiera del Gobierno Central mejorando las estimaciones de flujo de caja y necesidades de financiamiento internas y externas de corto plazo.
12. Se fortaleció la rectoría de Contratación Administrativa y Compras Públicas y se deja un proyecto de ley de Contratación Administrativa para mejorar la eficiencia y eficacia de los procesos de contratación administrativa, reduciendo plazos y costos para el Estado y que establecen con claridad la rectoría para todo el sector público.
13. Se ha logrado que los presupuestos públicos contengan indicadores de gestión y resultados que permitan racionalizar el gasto público estableciendo metas, objetivos e indicadores de medición.
14. Se ha logrado fortalecer mecanismos de control interno, de planificación institucional y un sistema de valoración de riesgo institucional que unifica las acciones estratégicas del ministerio hacia la misión y visión institucional.
15. Se logró atender consultas escritas y orales de diversos sectores sociales como lo son los sindicatos, cámaras empresariales, políticos, académicos y ciudadanos en general, esto mediante respuestas escritas o mediante reuniones.
16. Se logró aprobar y modernizar normativa de sistema financiero nacional relativa a SUGEF, SUGESE y SUGEVAL mediante la participación en el CONASSIF.
17. Se logró contener el gasto público y racionalizarlo mediante decretos, directrices y revisión cuidadosa de partidas presupuestarias.
18. Se apoyó en los procesos de diálogo nacional para la consolidación fiscal que culminaron con una propuesta escrita y recomendaciones de política fiscal en materia de gasto público.
19. Se apoyó a la presidencia sobre el establecimiento de un único sistema de compras públicas.
20. Se logró emitir criterios y estimaciones del impacto fiscal de proyectos de ley en materia de pensiones que no tenían fuentes de financiamiento sanas.
21. Se ha logrado atender, ejecutar y dar seguimiento a los informes y disposiciones que la Contraloría General de la República ha emitido sobre la administración financiera, direccionando a las direcciones involucradas estableciendo planes de trabajo y plazos.
22. Se logró implementar el Programa de efectividad en el Desarrollo del BID que pretendía fortalecer la gestión para resultados del sector público. Este programa estableció una evaluación base en el 2007 y en el 2013 efectuó una segunda evaluación para medir los avances en la gestión para resultados. Logrando resultados positivos en todas las áreas evaluadas.
23. Se logró dar una vigilancia y estricto cumplimiento de leyes y control del gasto público, fortaleciendo programas presupuestarios estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo y que fuesen congruentes con el marco fiscal de mediano plazo.
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La Gestión de las Finanzas Públicas en Costa Rica
El desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas en Costa Rica funciona en general de forma adecuada y en conformidad con las buenas prácticas internacionales, esto de acuerdo al Informe de gestión de las finanzas públicas (por sus siglas en inglés PEFA) del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. La evaluación tiene seis dimensiones: credibilidad del presupuesto, transparencia y universalidad, proceso presupuestario basado en políticas, certeza y control de la ejecución presupuestaria, contabilidad, registro y control, examen y auditorías externas. Credibilidad del presupuesto En general el presupuesto en Costa Rica tiene buena credibilidad. El gasto agregado, se compara bien con el presupuesto original aprobado por la Asamblea Legislativa. Además, las desviaciones del gasto presupuestario a nivel institucional, en comparación con el presupuesto aprobado, son mínimas durante el mismo periodo considerado. Las desviaciones de los ingresos totales, en comparación con el presupuesto aprobado, también son bajas.
Universalidad y transparencia del presupuesto La formulación y ejecución del presupuesto, se basan en clasificaciones institucional, económica, funcional, subfuncional, por objeto del gasto y por fuente de financiamiento (además existen otras clasificaciones útiles). El proceso presupuestario de Costa Rica, en general, es transparente. La documentación que acompaña al proyecto de presupuesto, presentado a la Asamblea Legislativa para su aprobación, es bastante completa. El público tiene acceso a la información clave de este proceso, de manera oportuna. El 50,4% de los recursos públicos de Costa Rica no son parte del Presupuesto que aprueba la Asamblea Legislativa. Sin embargo, no existen operaciones gubernamentales significativas que no estén adecuadamente registradas y reportadas en informes fiscales regulares, que mantienen, por un lado, el Ministerio de Hacienda, a través de la Contabilidad Nacional, y la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria, y, por el otro, la Contraloría General de la República. Esta supervisión contribuye a disminuir el riesgo fiscal que podrían generar las Instituciones Descentralizadas no Empresariales, las Empresas Públicas – financieras y no financieras – y los Gobiernos Subnacionales. Finalmente, las relaciones fiscales intergubernamentales y la asignación real de recursos de transferencia entre los Gobiernos Municipales (asignaciones horizontales) están definidas por reglas claras, que por lo general, se respetan y se conocen de forma oportuna.
Proceso presupuestario basado en políticas La formulación del presupuesto, es un proceso ordenado e institucionalizado, con límites presupuestarios institucionales (máximos), aprobados por la Autoridad Presupuestaria. El proyecto de ley de presupuesto, es presentado y aprobado en las instancias y plazos que establecen, la Constitución Política de la República de Costa Rica y la normativa correspondiente. Las directrices y circulares presupuestarias, se emiten en los plazos y con el detalle que establece la ley, otorgando un tiempo a las Instituciones públicas, para la preparación de sus respectivas proformas de presupuesto. El Gobierno Central Presupuestario, realiza a partir de 2009 un análisis completo sobre la sostenibilidad de la deuda (ASD). El Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo (2009-2013), incluye previsiones fiscales a cuatro años (periodo 2010-2013).
Certeza y control de la ejecución presupuestaria El marco normativo e institucional, que rige la relación entre la administración tributaria y los contribuyentes en Costa Rica, es poco conducente a apoyar el cumplimiento voluntario de la obligación fiscal. Adicionalmente, el sistema de sanciones por infracciones y delitos tributarios, es poco eficaz y requiere de modificaciones sustanciales de su estructura y organización, para incrementar la sensación de riesgo para el infractor. El registro de contribuyentes está administrado de forma adecuada, pero existen algunas dudas sobre su cobertura. El control y fiscalización que realiza la administración tributaria se rige por planes elaborados con criterios objetivos y perfiles de riesgo del
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contribuyente, además que estos últimos tienen acceso irrestricto a un mecanismo independiente de apelación contra las decisiones administrativas de la autoridad. Finalmente, los ingresos tributarios se trasladan con prontitud a las cuentas de la Tesorería Nacional y se concilian de forma adecuada. Se dispone de una buena previsión del flujo de caja para el ejercicio que se actualiza mensualmente y el gasto se ejecuta conforme a las cuotas semestrales previamente acordadas, sin realizarse ajustes significativos en las asignaciones presupuestarias iniciales. Los registros de la deuda interna y externa están completos, se actualizan diariamente con cierres mensuales y se concilian al menos mensualmente, con datos considerados de gran integridad. Se producen estadísticas mensuales completas e informes de gestión, por lo menos con periodicidad anual. Prácticamente la totalidad de los saldos bancarios administrados por la Tesorería, se calculan y consolidan diariamente, en el sistema de cuenta única. El Gobierno Central, contrae préstamos y otorga garantías, mediante un proceso ordenado con criterios y metas fiscales definidos. Los controles de la planilla salarial son efectivos y mejoraran con la finalización de la segunda fase de INTEGRA. Los controles en materia de contrataciones y adquisiciones del Estado, tienen las deficiencias de un sistema atomizado, que no facilita su control ni permite generar eficiencia en los procesos. Los controles internos del gasto no salarial son efectivos, estando pendiente la finalización de la implementación de la Ley de Control Interno. Los sistemas de auditoría interna son eficaces, aunque sus informes no son enviados al MH y a la CGR, lo que podría beneficiar el fortalecimiento del control interno de la GFP.
Contabilidad, registro e información Se elaboran informes presupuestarios del Gobierno Central durante el ejercicio en curso, que brindan información confiable y oportuna, para apoyar los procesos internos de control y gestión, orientados a la toma de decisiones. También se dispone de estados financieros consolidados al cierre del ejercicio, que incluyen la mayoría de los ingresos, gastos, activos y pasivos financieros del Gobierno Central. La consistencia de los datos presupuestarios y financieros, está respaldada por los procesos de conciliación que se realizan regularmente, con las cuentas bancarias, de orden y de anticipos. Sin embargo, como el SIGAF aun no funciona de manera integrada y automatizada con los distintos sistemas de información de la administración financiera, se realizan numerosos procesos manuales, que amenazan la integridad de los datos o el fiel reflejo de los estados financieros. Aunque se aplican principios contables y algunas directrices, el proceso contable, aun no obedece a un marco normativo técnico actualizado y de aplicación integrada y uniforme (Costa Rica ha aprobado las NICSP, pero su entrada en vigencia plena está prevista para el 2016).
Examen y auditoría externa La auditoría anual de las instituciones públicas, cubre aproximadamente el 90% de los gastos totales establecidos en el presupuesto y se realiza de conformidad con la normativa respectiva y en los plazos establecidos por la ley. El escrutinio legislativo del proyecto de ley de presupuesto, se realiza de acuerdo a procedimientos establecidos y en un plazo razonable. El examen de la Ejecución presupuestal, se lleva a cabo de forma similar y con puntualidad; sin embargo, a pesar de disponer de los informes con recomendaciones de la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, la AL en los últimos siete años, no ha aprobado la liquidación de la ejecución presupuestal.
ii) Evaluación del impacto de las fallas La disciplina fiscal agregada en Costa Rica está bien favorecida, contribuyendo a este resultado varios elementos del sistema de gestión de las finanzas públicas analizados en la presente evaluación PEFA. Los más importantes son: la ausencia de gastos que no se registran (extra presupuestales), la buena supervisión del riesgo fiscal agregado, provocado por otras entidades del sector público, así como los buenos niveles de ingresos internos ejecutados. La realización desde 2009 de los análisis de sostenibilidad de la deuda pública, por parte del gobierno y la calidad de los datos que este análisis reporta, son también elementos importantes que influyen de manera positiva sobre la disciplina fiscal agregada. A esta categoría pertenecen también los sistemas eficientes, para contraer préstamos y otorgar garantías. Entre los elementos menos positivos para la disciplina fiscal agregada, hay que destacar: la
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no disponibilidad de manera regular de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagos de gastos y también, la ausencia de vínculos entre presupuestos de inversiones y estimaciones del gasto futuro. Por su lado, las desviaciones mínimas del gasto presupuestario en comparación con el presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa, los sistemas de clasificación presupuestaria utilizados, la exhaustividad de la información incluida en la documentación presupuestaria, la transparencia de las relaciones fiscales intergubernamentales, representan un conjunto importante de elementos que fundamentan, de manera elocuente, el proceso de asignación estratégica de recursos. La buena calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso y el oportuno escrutinio legislativo del proyecto de Ley de Presupuesto Anual, también contribuyen a este resultado, aunque de manera menos significativa. Sin embargo, esta calificación positiva sobre la asignación estratégica de recursos, se ve debilitada por la ausencia de estrategias sectoriales con costos asociados y también por la ausencia de vínculos entre presupuestos de inversiones y estimaciones del gasto futuro.
Finalmente, hay que destacar que, la información financiera proporcionada al gobierno por los donantes sobre su asistencia para programas y proyectos es incompleta, lo que no conduce al objetivo de una asignación estratégica de todos los recursos. Los elementos que contribuyen a una eficiente prestación de servicios por parte del sector público en Costa Rica son: el puntual suministro de información confiable a los gobiernos subnacionales sobre las asignaciones y transferencias a percibir durante el próximo ejercicio presupuestario, la adecuada previsión y seguimiento de los flujos de caja y una auditoría externa eficaz. Al respecto, cabe mencionar también, el buen trabajo que realiza la Contraloría General de la Republica en materia de auditoría externa. Sin embargo, existen algunos elementos que limitan, en parte, esta valoración de eficiencia en la prestación de servicios, como por ejemplo los sistemas existentes de control y auditoría interna, que no son muy eficientes. Además, el sistema de adquisiciones públicas no asegura el uso eficaz y eficiente del dinero y el apenas el 42.6% de los fondos de la ayuda externa se administra mediante el uso de procedimientos. La evaluación de la medida, en que el sistema de GFP existente en Costa Rica respalda el logro de la disciplina fiscal agregada, la asignación estratégica de recursos y la eficiente prestación de servicios, está fuertemente influenciada por la integralidad de la información fiscal existente. En ese contexto, los elementos dignos de mencionar son: el carácter útil de los informes de ejecución presupuestaria, la oportunidad en la conciliación de las cuentas bancarias del gobierno y el amplio alcance de la auditoria del gobierno. A esto contribuyen, en cierta medida, los Estados Financieros que son comprehensivos en su información y oportunos en su presentación. En conclusión, el sistema de Gestión de las Finanzas Públicas en Costa Rica, analizado desde las seis dimensiones del PEFA, funciona en general de forma adecuada y en conformidad con las buenas prácticas internacionales. Las deficiencias observadas están bien identificadas y se conocen las medidas correctivas, algunas de las cuales están en proceso de diseño o implementación. La continuidad de estas mejoras, permitirá fortalecer ulteriormente el sistema de GFP en el país, un elemento determinante para apoyar el desarrollo y la reducción de la pobreza en Costa Rica. En este contexto, el liderazgo del Gobierno es indispensable para el éxito de estas reformas pendientes.
Resultados en materia de transparencia fiscal del gasto
Costa Rica participó en el Programa piloto del FMI, sobre el nuevo “Informe sobre la observancia de normas y estándares internacionales en transparencia fiscal”.
El informe ratifica que Costa Rica tiene prácticas que son avanzadas y buenas en materia de transparencia fiscal, pero que aún hay margen para mejorar.
Prácticas de transparencia fiscal que son avanzadas y buenas
1. Cobertura institucional sobre información presupuestaria consolidada es anual para todo el sector público y mensual para el poder ejecutivo.
2. Se produce información sobre gastos tributarios de forma anual.
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3. La Contraloría General de la República es independiente y audita los balances presupuestarios hasta mayo del año siguiente.
4. El marco presupuestario de mediano plazo y las proyecciones presupuestarias tienen pronósticos de las variables macroeconómicas claves y los supuestos en que se basan.
5. El presupuesto del Gobierno Central es presentado y aprobado de forma oportuna.
6. La Contraloría evalúa la credibilidad del pronóstico fiscal del Gobierno.
7. La Superintendencia General de Entidades Financieras publica anualmente amplia información sobre la estabilidad del sector financiero.
8. Hay amplia divulgación de la información sobre las transferencias entre el gobierno y las empresas públicas.
9. Amplia divulgación sobre la información sobre desempeño.
Resultados en materia de presupuestos y gestión financiera
Presupuesto por Programas y Resultados
Avances
1. Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo
2. Sistema de indicadores para medir desempeño
3. Difusión del presupuesto en la pág. Web, con folleto explicativo amigable
Gestión Financiera Pública
Avances
1. Mantenimiento de excelentes niveles de transparencia presupuestaria
2. Análisis del riesgo fiscal (institucionalidad deuda / tesorería)
3. Inicio proceso introducción NIC-SP
4. Consolidación Sistema de Consulta de Compras con Fondos Públicos
5. Unificación del sistema electrónico de compras
6. Mayor integración SIGAF
RESULTADOS EN LAS DIRECCIONES DEL ÁREA DE GASTOS
Presupuesto Nacional
De conformidad con lo establecido en la Constitución Política y la de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos su reglamento y reformas No.8131, la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN) ejerce la rectoría del subsistema de Presupuesto para el Gobierno de la República, Poderes y otros Órganos de Rango Constitucional y a lo largo del cuadrienio, llevó a cabo diferentes acciones con la finalidad de coadyuvar a una mejor asignación del gasto público, en un marco de transparencia y rendición de cuentas.
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En los últimos años se trabajó identificando en forma pertinente y estratégica la producción de los programas de gasto y sus medidas de desempeño, la DGPN ha trabajado a partir del 2012 en un plan piloto con 9 programas (subprogramas presupuestarios) en 7 órganos del Gobierno de la República, para mejorar los elementos de su programación y por ende, impactar en forma virtuosa en el ciclo de la evaluación de la gestión presupuestaria, posibilitada a partir del suministro de información útil una mejor rendición de cuentas tanto a la ciudadanía como a los órganos de control (externo y político).
Se diseñó e implementó un nuevo sistema informatizado para el ciclo de la formulación presupuestaria del Gobierno Central y sus modificaciones, sin duda alguna le ha introducido una mayor eficiencia transparencia al mismo, lo cual ha redundado en mejoras sensibles a la gobernabilidad fiscal. Vale decir que el nuevo Sistema de Formulación Presupuestaria no solo cumple con los últimos estándares en seguridad informática y diseño en WEB e interoperabilidad; y además se construyó con recursos propios, garantizando un mínimo costo y la propiedad intelectual del mismo.
Una de las mayores apuestas de la presente Administración ha sido avanzar con los esfuerzos iniciados en materia de revelar la política pública en forma inter temporal, aspecto al que responde el concepto de Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo.
Desde el 2013 y en aras de abonar a la transparencia presupuestaria, la DGPN inició con el Presupuesto Ciudadano: una mediación pedagógica para poner a disposición de la ciudadanía, en forma accesible pero especialmente asequible a personas no conocedoras de la materia presupuestaria, los aspectos generales y específicos sobre cómo se generan los ingresos de Gobierno y en especial, cómo se asigna el gasto público, de una manera llana, simple, comprensible.
No obstante las mejoras sensibles en las áreas anteriormente descritas, existe un conjunto de desafíos:
• Se deberá avanzar en una segunda fase para revisar a profundidad las estructuras programáticas en las unidades de gasto (programas presupuestarios), valorando con criterios rigurosos posibles ajustes a la misma, a los efectos de que los programas reflejen en forma pertinente centros de costos, asociados a productos, identificando sus actividades, unidades de medida, unidades ejecutoras y productos; para a partir de ahí, levantar funciones de producción que permitan aplicar criterios de medición objetiva del desempeño de los programas .
• En cuanto al Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo, es necesario avanzar a una fase más activa en la que se involucren en forma participativa y directa las unidades de gasto (programas presupuestarios) e los diferentes órganos del Gobierno, apropiándose de las estimaciones y fortaleciendo el proceso de la asignación y de la sostenibilidad inter temporal.
• Finalmente, deben sostenerse y profundizarse los esfuerzos tendentes a mejorar la calidad, pero en especial la sencillez, oportunidad y accesibilidad de la información sobre el presupuesto público a la ciudadanía y otros grupos de interés.
Tesorería Nacional
A continuación en forma muy breve se destacan algunos aspectos que se consideran de relevancia en la gestión esta Tesorería en el periodo 2010 – 2014.
Uno de los principales cambios normativos que enfrentó la Tesorería Nacional fue dado por el decreto Nº37008-H, del 28 de febrero del 2012, en el cual se varia la atribución dada por la Ley 8131 a la Tesorería Nacional y se crea la Comisión de Subasta de Deuda Interna del Gobierno de la República, constituida por el Viceministro de Egresos o su representante, el Director de Crédito Publico o su representante y el Tesorero o Subtesorero Nacional. El proceso ha incorporado a la toma de decisiones los beneficios de opiniones diversas, análisis, necesidades y valores de los distintos participantes, lo que fomenta mayor compromiso con una gestión eficaz y transparente, evitar los problemas de contestación y comunicación bidireccional y además ha facilitado la coordinación en el mismo tema con el Banco Central.
Conforme lo han definido las autoridades de este ministerio, la Tesorería Nacional se somete anualmente a la
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evaluación institucional de control interno. La atención de las deficiencias detectadas en esa evaluación, se han incluido en un plan de acción y remitido a la DGA, como compromiso formal de esta dirección.
Para el año 2014, se han incorporado al Plan Anual Operativo (PAO) acciones elementales que fortalecen el control interno, tales como actualización de procedimientos, evaluación y medición de riesgos, inicio de un proyecto de gestión de la calidad, fortalecimiento de ética y valores institucionales y un programa de accountability o rendición de cuentas.
La Tesorería Nacional continúa con el proceso de consolidación del Principio de Caja Única, o Caja Única del Tesoro (CUT), cada año se incorporan nuevas entidades, que conforme a la normativa están cubiertas bajo el principio, a la fecha operan dentro del modelo 1879 instituciones. Al haber mayor disponibilidad de recursos hay ahorros significativos en el pago de intereses, que solamente para el 2013 alcanzaron los ¢44.235 millones.
A partir de mayo del 2012, se inició la implementación de un moderno sistema de gestión bancaria, al que se ha llamado Tesoro Digital. Este es un sistema que pone a disposición de las 1879 instituciones en CUT, un portal web que permite a las entidades realizar todas sus operaciones de pagos y cobros desde sus propias instalaciones, similar a la operativa que los bancos comerciales disponen a sus clientes, con la diferencia que ofrece mayor capacidad para soportar pagos y cobros masivos en bloques, así como realizar transacciones entre entidades participantes, generando el movimiento de miles de millones de colones. Este es un modelo que nuevamente ofrece la oportunidad de mejorar en eficiencia en la gestión de los recursos públicos y fortalece la transparencia, y la rendición de cuentas, por cuanto la información está disponible para los entes de control.
Como aporte al logro en la eficiencia de la administración de la deuda pública, para coadyuvar en la sostenibilidad fiscal, la Tesorería Nacional, utiliza diferentes mecanismos e instrumentos que permiten mejorar la estructura de la deuda, incidiendo a la vez en la sostenibilidad fiscal del país. Al ofrecer al mercado títulos de mayor plazo que se han colocado tanto en tasa fija como en variable, se ha logrado extender el perfil de vencimientos, brindándole más espacio a la administración para una mejor gestión de la deuda.
Administración de Bienes y Compras públicas
En términos generales se puede concluir que la DGABCA ha ejecutado sus planes anuales operativos, derivados del plan estratégico establecido para el periodo 2010 – 2014, que a su vez responde al plan institucional, cumpliendo con las funciones que le asigna la normativa. Sobre la marcha, se han realizado los ajustes requeridos, de acuerdo con el entorno y la dinámica administrativa, que generan cambios de diversa índole: legales, tecnológicos, estructurales, entre otros; para adaptar las acciones a los requerimientos institucionales y nacionales.
Las labores de la DGCPAB en el periodo comprendido del 2010 al 2014 se enfocaron en las siguientes áreas:
• Compras Consolidadas mediante Convenios Marco con Criterios Sustentables
• Propuesta de Modificación a la Ley de Contratación Administrativa
• Sistema Unificado Electrónico de Compras Públicas
• Administración de Bienes en la Administración Central
• Compras Consolidadas mediante Convenios Marco con Criterios Sustentables.
Uno de los avances más significativos, ha sido el uso de los convenios marco, implementados a partir del año 2009, para bienes y servicios de uso común y continuo de las instituciones; donde la DGABCA aprovechó la oportunidad establecida en la legislación, para el uso de compras consolidadas, así como los avances tecnológicos, creando un supermercado virtual en Compr@red. A la fecha se tienen 11 convenios marco en ejecución y 9 en trámite, como se puede ver en el siguiente cuadro:
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Entre las ventajas de las compras a través de los convenios marco están: (i) ahorro de recursos al aprovechar economías de escalas (horas/hombre); (ii) simplificación de procesos de contratación y plazos de ejecución; (iii) acceso a precios de compra más competitivos; (iv) posibilidades de negociación para obtener mejores condiciones y descuentos y plazos de entrega; (v) proveedores confiables, seleccionados transparentemente por medio de una licitación pública; (vi) ahorros a través de menores costos de provisión (menores precios); y (vii) eliminación de etapas innecesarias en la cadena de abastecimiento y disminución en costos de inventario.
Los ahorros estimados totales, obtenidos a diciembre del 2013, con el uso de los convenios alcanzan los ¢12.415 millones para el 2013.
Asimismo, la DGABCA trabajó en la incorporación de conceptos de compras sustentables en las compras públicas, considerando las que se realizan a través de los convenios marco. En el 2009 Costa Rica fue seleccionada como país piloto en el Programa de Desarrollo de Capacidades en las Compras Públicas Sustentables en países en desarrollo. En el 2010 se inician los proyectos de desarrollo y se realizan varias acciones estratégicas, entre ellas, talleres de consulta pública para la confección de la “Guía de Compras Públicas Sustentables” y la aplicación de los criterios sustentables en los convenios marco.
En junio del 2011 se realiza la oficialización de la Guía de Criterios Sustentables, herramienta que orienta tanto al sector público como privado, en la aplicación de las compras públicas sustentables, escenario que a la vez sirvió para la primera feria de productos con criterios sustentables, realizada con proveedores comerciales de los convenios marco vigentes en ese momento. Las guías se elaboraron para los siguientes bienes y servicios: equipo de cómputo, equipo de oficina, impresión y reproducción, servicios de limpieza, suministros de oficina, vehículos, servicios de alimentación, vestuario, publicidad y servicios de vigilancia.
Posteriormente se estableció el Plan Nacional de Compras Públicas Sustentables para Costa Rica (2012-2016), cuyo objetivo es crear las condiciones que le permitan al Estado costarricense implementar progresivamente los criterios económicos, ambientales y sociales en sus contrataciones. También se redacta la “Política Nacional de Compras Públicas Sustentables”, para propiciar, a través del poder de compra del Estado, la estimulación de la producción de bienes y servicios con mejor desempeño ambiental y socialmente responsable. Le corresponde al Ministerio de Hacienda liderar y coordinar las acciones necesarias para su implementación en el sector público.
1. Suministros de oficina y papelería 2.Servicios de reparaciones menores en conjunto con SINAC.
CONVENIOS MARCO EN EJECUCIÓN CONVENIOS MARCO EN TRÁMITE
Servicios de limpieza. Materiales de limpieza (Suministros).
Boletos aéreos. Adquisición de medicamentos para la CCSS.
Llantas. Servicios de limpieza 2.
Mobiliario y equipo de oficina. Contratación de talleres para mantenimiento de vehículos.
Reciclaje para desechos electrónicos.Realizando el análisis para implementar un CM de productos de laboratorio en conjunto con Servicio Fitosanitario del Estado.
Materiales para construcción y ferretería. Bombas de infusión en conjunto con la CCSS.
Vehículos (uso administrativo). Compra de llantas 2.
Vehículos policiales. Compra de boletos aéreos 2.
Guantes no látex.
Servicios de catering.
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En el 2013 el Ministerio de Hacienda, a través de la DGABCA, asume la rectoría del proyecto de Compras Públicas Sustentables y se prepara para desarrollar la etapa dos del proyecto, con el “eco-etiquetado”.
Propuesta de Modificación a la Ley de Contratación Administrativa
El tema de las compras públicas reviste especial importancia, por cuanto involucra el uso de fondos públicos, que exige transparencia, calidad, oportunidad, eficacia y eficiencia en los procesos de contratación administrativa. Con el fin alinear la normativa que regula la materia con estos objetivos, ante la evolución de una administración cambiante y competitiva, se determinó la exigencia de modificar parcialmente la Ley de Contratación Administrativa Nº 7494 del 5 de mayo de 1995, para adecuarla a las necesidades presentes, para lo cual fue elaborada una propuesta de reforma a la Ley de Contratación Administrativa que contiene los siguientes cambios: (i) simplificarla al eliminar aspectos procedimentales no indispensables y que por vía reglamentaria se expliciten los procedimientos de contratación; (ii) ampliar el ámbito de aplicación para que la cobertura sea total para todo el sector público, respetando las autonomías respectivas; (iii) simplificación y reducción de tiempos; (iv) recurso de apelación ante el jerarca de la Administración, en caso que adjudique el jerarca ante Contraloría; y (v) regulación a nivel legal de los convenios marco.
Además, se pretende reformar normativa conexa de la siguiente forma:
- Ley de Distribución de Bienes Confiscados o Caídos en Comiso, Nº6106. Eliminar la obligación de las instituciones autónomas o semiautónomas de poner a disposición de la DGABCA sus bienes dispuestos para donación, asumiendo ellas el proceso y estableciendo el deber de informar al ente rector sobre las donaciones realizadas.
- Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Nº8131: Creación del Sistema de Contratación Administrativa, ampliación de la rectoría de la DGABCA a todo el sector público, fortaleciendo las funciones de ente rector, dándole carácter vinculante a sus pronunciamientos.
Sistema Unificado Electrónico de Compras Públicas
La Presidencia de la República ejecutó varias acciones para impulsar la modernización de las compras públicas y establecer un sistema unificado nacional de compras públicas, aprovechando tecnología de punta, a fin de agilizar y actualizar los servicios públicos, en procura de mejores niveles de eficiencia.
A raíz de esa iniciativa se promulgaron varios decretos (Nº 44-H-MICITT, Nº 37943-H-MICITT) directrices (Directriz Nº 63-H) y lineamientos, creando el Sistema Unificado Electrónico de Compras Públicas, para la tramitación automatizada en todas sus etapas, de los procedimientos de contratación administrativa de las instituciones de la Administración Central, y las correspondientes regulaciones para el proceso de transición hacia la implementación y uso de dicho Sistema.
Entre los retos a afrontar está la implementación del Sistema Unificado Electrónico de Compras Públicas, y lo que conlleva dicho proceso, para el cual se ha elaborado un plan que permita una transición exitosa.
Administración de Bienes en la Administración Central
Con relación a la administración de bienes en instituciones de la Administración Central, se ha realizado una ardua labor para contar con información centralizada y actualizada de los bienes que conforman el patrimonio de las instituciones. Asimismo, se ha promovido la concientización a lo interno de las instituciones para que exista una cultura de protección y adecuada administración de los bienes.
Como resultado, en los últimos años se ha logrado que el 100% de las instituciones de la Administración Central en ejercicio presenten su informe anual de bienes, conforme lo establece la ley, y con base en las certificaciones presentadas por cada una de ellas, el 100% tiene registrado en SIBINET (sistema utilizado para el registro y control de bienes de la Administración Central), el 100% de sus bienes. De allí que al 31 de diciembre del 2013, el patrimonio de la Administración Central reportó lo siguiente:
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- Total de bienes (muebles e inmuebles): 800.419 - Valor de adquisición: ¢13.960.014.377.885,20. - Depreciación acumulada: ¢178.642.025.512,74. - Valor en libros: ¢13.781.372.352.872,40.
Dada la trascendencia del control interno en la actividad diaria y su impacto en la consecución de los objetivos y metas organizacionales, la DGABCA conformó una comisión de control interno, con integrantes de las diferentes áreas sustantivas de la Dependencia, que se encarga de dar seguimiento a los resultados que se obtienen cada año, de la aplicación de la autoevaluación anual del sistema de control interno, coordinando la elaboración de los planes de acción para atender las debilidades detectadas y tomar las medidas para fortalecer las áreas que lo requieren, asimismo, realizan una labor de divulgación de información a lo interno, talleres y otras actividades conexas que involucren a todos los funcionarios, concientizándolos sobre la importancia de este tema y de la participación de todos para el éxito.
Contabilidad Nacional (CN)
La Dirección de Contabilidad Nacional tiene tres funciones sustantivas: (i) ente rector del Subsistema de Contabilidad Pública; (ii) consolidar la información financiera del Sector Público Costarricense; y (iii) actualizar la información financiera de la Administración Central. Para el cabal cumplimiento de estas funciones sustantivas, Contabilidad Nacional centró sus esfuerzos en la implementación de la normativa contable internacional en todo el sector público, NICPS. Para ello se definieron una serie de acciones estratégicas donde se han implementado una serie de actividades a fin de lograr la implementación a partir del año 2016 y fortalecer la rectoría del Sub-Sistema Contable Público, que se describen a continuación.
Se han desarrollado una serie de herramientas de orientación para la normalización y estandarización de todas las Instituciones públicas, entre las que se destacan: (i) el Plan General de la Contabilidad Nacional en el que se emitieron una serie de políticas, como el plan de cuentas de las NICSP de la 1 a la 24; y (ii) la Guía de Implementación de las NICSP, para todas las instituciones públicas que tienen que implementarlas, donde se brindan orientaciones con sentido práctico para establecer la secuencia, los métodos y formas de resolver los retos de la implementación. Posteriormente, se logró actualizar todas estas herramientas a las nuevas normas de la 25 a la 32.
CN ha brindado asesoría y acompañamiento a las Instituciones del sector Público, a través de la implementación de una Mesa de Ayuda. En dicha Mesa las instituciones plantean consultas y CN las evacúa en el portal NICSPCR. También se han brindado capacitaciones in sito brindadas tanto por consultores internacionales como funcionarios de CN.
CN da seguimiento y control al avance en la implementación de las NICSP, el nivel de avance a la fecha supera el 50%, a nivel general y 60% específicamente en el Poder Ejecutivo, cuyo proceso de implementación es responsabilidad directa de CN.
Para consolidar las cifras en el sector público es necesario: (i) que todas las instituciones implementen las NICSP y las NIFF; y (ii) que el resto de las instituciones de la Administración Central pueda utilizar el Sistema de Gestión de la Administración (SIGAF) como el único sistema contable.
ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS FINANCIEROSEl ViceMinistro de Hacienda no tiene asignados recursos financieros para su administración. La gestión de los recursos financieros del Despacho del Ministro se tramita a través de la Dirección Administrativa como jerarca del Programa Presupuestario 132 (Administración Superior)
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RECOMENDACIONES EN MATERIA DE GASTO PÚBLICOEl Ministerio después de un proceso de diálogo nacional logró concretar algunas recomendaciones para solventar la problemática de las finanzas públicas. Este proceso fue integral y del cual participé activamente y comparto los resultados y recomendaciones que seguidamente se explican.Este conjunto de medidas fiscales deben sumar al menos 3.5% del PIB para lograr estabilizar la deuda a largo plazo. Las medidas que se plantean a continuación buscan distribuir este ajuste de forma que 1 punto porcentual provenga de la desaceleración del gasto.
Gobernabilidad fiscal
Se proponen medidas relacionadas con cada uno de los elementos principales analizados en el diagnóstico: transparencia fiscal, flexibilidad del gasto y capacidad de dirección del Poder Ejecutivo.
Transparencia fiscal
Se recomiendan las siguientes medidas para promover la transparencia fiscal, todas ellas medidas administrativas que no requieren de la aprobación de nuevas leyes en la Asamblea Legislativa:
a) Continuar la implementación del plan de trabajo preparado por el Ministerio de Hacienda en respuesta al informe sobre “Evaluación de transparencia fiscal” (documentos disponibles en la página web del Ministerio). Este plan incluye elementos como la rendición de cuentas, las estadísticas fiscales, la medición de riesgos fiscales, etc.
b) Continuar la migración hacia un presupuesto por programas basado en resultados, incluyendo el mejoramiento de indicadores de desempeño en cada una de las unidades presupuestarias.
c) Sincronizar los procesos presupuestarios en el Gobierno Central y el resto del Sector Público, y producir un informe de presupuesto unificado que sirva como herramienta de análisis, planificación y definición de prioridades del Poder Ejecutivo sobre todas sus dependencias.
d) Impulsar las mejoras administrativas necesarias para el intercambio de información tributaria, tema de suma importancia para la segunda fase de Revisión de Pares en Transparencia Fiscal e Intercambio de Información de la OCDE.
Flexibilidad del gasto
Se promueven las siguientes medidas para lograr mayor flexibilidad en el gasto público, teniendo en cuenta, sin embargo, que gran parte de ellas requieren de modificaciones en las leyes:
a) Establecer una disposición legal que requiera que todo nuevo gasto debe contemplar nuevos ingresos corrientes para cubrirlo. Esta medida se tendría que efectuar mediante una modificación al reglamento legislativo.
b) En relación con el mandato constitucional de gasto en educación pública, tomar las siguientes medidas por Decreto Ejecutivo:
(i) Incrementar la razón de gasto en educación a PIB en forma gradual a lo largo de 5 años hasta cumplir con el mandato constitucional del 8% del PIB, condicionado a que sea consistente con el cumplimiento de las metas fiscales para el período de transición y con la regla fiscal de déficit estructural en el período posterior.
(ii) Como parte del rubro de gasto en educación cuyo nivel debe alcanzar el 8% del PIB según la Constitución, incluir todos los fondos del Presupuesto Nacional destinados a educación pública, incluyendo, por ejemplo, algunas partidas del presupuesto para los ministerios de Cultura y de Ciencia y Tecnología.
c) Hacer una revisión integral de los mandatos legales de gasto y destinos específicos, con el fin de racionalizar o eliminar aquellos cuyos niveles no se justifican y establecer fechas de vencimiento a aquellos que se justifican solo temporalmente.
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Capacidad de dirección del Poder Ejecutivo
Incrementar la capacidad de dirección del Poder Ejecutivo sobre el sector público descentralizado y sobre los otros poderes mediante los siguientes cambios a las leyes:
a) Ampliar el ámbito de la Ley 8131 para incluir varias instituciones autónomas que actualmente están excluidas de su regulación. Sujetar estas instituciones a lineamientos y directrices de la Autoridad Presupuestaria según la naturaleza de la institución, con lineamientos de información a todo el sector público y lineamientos sobre política de endeudamiento, empleo y salarios para un subconjunto de éstas. El Proyecto de Ley para el Manejo Eficiente de las Finanzas Públicas enviado a la Asamblea Legislativa en 2012 incluye el detalle de esta medida.
b) Fortalecer la normativa del Poder Ejecutivo de proveer lineamientos a los otros poderes en materia administrativa y financiera.
Gasto público
En esta sección se plantean acciones en cuatro áreas: remuneraciones, pensiones, transferencias y eficiencia del gasto. Se estima que estas acciones reducirían el gasto del Gobierno Central como proporción del PIB en cerca de 1 punto porcentual en relación con un escenario pasivo. Como resultado de estas acciones, el gasto primario al 2019 alcanzaría 16,9% del PIB, 0,2 puntos porcentuales menos que en 2013. Ello compensaría por completo el impacto del aumento en gasto en educación de 1 punto porcentual por mandato constitucional.
El cuadro siguiente describe la forma en que se distribuye el punto porcentual de ajuste en el gasto primario que pretende lograrse en forma gradual a través de una desaceleración en gasto: 0,42% de reducción en la razón de remuneraciones a PIB, 0.43% de reducción en la razón de pensiones con cargo al presupuesto a PIB y 0,15% de reducción en transferencias al sector público.
Remuneraciones
Durante el proceso del Diálogo Nacional, distintos sectores expresaron su preocupación por el fuerte crecimiento de la planilla, la inequidad entre salarios en el sector público, la brecha existente en relación con los del sector privado y la gran cantidad de “pluses” que implican aumentos al salario pero que no guardan relación con la productividad. Al mismo tiempo, se señaló la necesidad de que cualquier cambio que se planteara protegiera los derechos adquiridos de los trabajadores.
Las acciones cuya implementación se propone a continuación iniciarían en buena parte de los casos en el muy corto plazo y van orientadas a desacelerar moderadamente la planilla manteniendo el régimen salarial actual. Todas, excepto la última, son medidas administrativas que no requieren de aprobación legislativa. Sin embargo, puede ser conveniente incluir, como transitorios en una ley para la racionalización del gasto, aquellas que requieren esfuerzos sostenidos a lo largo de 5 años:
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a) Política de congelamiento de plazas por cinco años en todos los sectores del Gobierno Central, excepto en el caso de educadores (es decir, personal no administrativo del Ministerio de Educación), cuyo presupuesto aumentará conforme se cumpla el mandato constitucional de llevar el gasto de educación al 8% del PIB. Las plazas adicionales, incluyendo las de educación, deberían justificarse dentro de un plan balanceado entre gasto corriente e inversión. Esta política permitiría reponer plazas que se desocupen.
b) Aplicar el aumento por costo de vida al salario total promedio y no al salario base. Con el sistema actual de remuneraciones, esto requeriría reducir la tasa de crecimiento del salario base de forma que el salario total crezca en línea con la inflación. Esta medida impactaría tanto el rubro de remuneraciones como el de las transferencias corrientes indexadas al salario base, entre las que se incluyen las pensiones con cargo al presupuesto.
c) Controlar la política de reasignaciones mediante la limitación del presupuesto correspondiente o estableciendo por ley limitaciones al cambio en las funciones de plazas asignadas.
d) Auditar la nómina de empleados públicos en los sectores de mayor riesgo por problemas informáticos o por la complejidad del sistema de “pluses”, con el fin de evitar errores en los pagos.
e) Incrementar la transparencia sobre política salarial y remuneraciones en todo el sector público. En el corto plazo, solicitar a todas las instituciones públicas divulgar en sus sitios web los datos relativos a la remuneración total pagada a cada persona o puesto de trabajo.
f) Derogar la ley que establece el incremento semestral del 5% a los diputados, de forma que se establezca un tope razonable al incremento real de sus salarios en línea con las políticas seguidas para el Gobierno Central, esto es, igual a la inflación.
En adición a lo anterior, son necesarias medidas estructurales que mejoren el sistema de incentivos, promuevan la equidad horizontal y fortalezcan el control sobre la planilla en el sector público. La implementación de estas medidas estructurales requerirá de estudios y trabajo previo de organización, así como del establecimiento, por ley, de una rectoría de salarios y empleo del sector público que dirija el proceso.
a) Cambio de régimen salarial para nuevos empleados del Gobierno Central, tal que el salario base constituya un 100% del salario total (sistema denominado “de salario único”). Este régimen aplicaría a los nuevos empleados del Gobierno Central y a aquellos empleados que ya están en el régimen tradicional y que quieran trasladarse al nuevo régimen. Esta fue una alternativa señalada en varias ocasiones durante los foros sostenidos en el proceso de Diálogo Nacional por personas preocupadas por mantener los derechos laborales de los empleados públicos y que al mismo tiempo señalaban la necesidad de ir a un sistema salarial más simple, equitativo y justo. Este régimen ya está implantado en instituciones como el Banco Central y ha demostrado ser efectivo.
b) Establecer un régimen salarial unificado para todo el sector público, el cual deberá caracterizarse por igual remuneración por igual trabajo y por una escala salarial única. Otras entidades públicas que, por ley o por razones técnicas deban tener mayor autonomía en su política salarial, deberían operar dentro de marcos claros de gestión financiera establecidos por el Gobierno Central. El plazo estimado para el establecimiento de este sistema salarial sería de tres años. La necesidad de racionalizar la política salarial en el resto del sector público fue un tema que surgió en forma repetida durante el proceso de Diálogo Nacional.
Pensiones
El sistema actual de pensiones cuenta con regímenes con cargo al presupuesto y regímenes públicos que no están con cargo al presupuesto (por ejemplo, el de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) y el del Poder Judicial), pero que podrían requerir de recursos del Gobierno en el futuro de no tomarse las medidas necesarias para mejorar su posición financiera.3 Durante el proceso de Diálogo, distintos sectores expresaron su preocupación por la sostenibilidad del IVM y del Régimen del Poder Judicial, y por las inequidades existentes dentro de los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto y entre estos y el régimen de IVM.
Para los regímenes de pensiones actualmente con cargo al presupuesto se propone las siguientes medidas, que requieren cambios en la ley de pensiones con cargo al presupuesto:
3 Debe tomarse en cuenta que, aunque el Régimen de Pensiones del Poder Judicial no está con cargo al Presupuesto en su totalidad, la contribución del Estado como Estado y como patrono a este fondo sí está contenida en el presupuesto.
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i) Implementar el tope, actualmente establecido en la ley, de 10 salarios mínimos independientemente de la fecha de jubilación del pensionado.
ii) Eliminar la posibilidad de pensionarse anticipadamente.
iii) Modificar los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto de forma que los beneficios converjan hacia aquellos otorgados por el IVM, excepto en el tanto en que aportaciones mayores justifiquen beneficios mayores. Esto incluye la aplicación a los regímenes con cargo al presupuesto del tope a las pensiones que se utiliza en IVM.
Para el IVM se propone, como medida administrativa, constituir una comisión conformada por representantes de los trabajadores y el Estado que elabore un plan de medidas para sanear este régimen una vez que se cuente con los resultados del estudio actuarial en proceso. Tal plan de medidas debería elaborarse a más tardar en el 2015, de forma que pueda iniciar su implementación 18 meses después, según lo establece la ley.
Para el Régimen del Poder Judicial, se propone modificar las normas que establecen las contribuciones y prestaciones de forma que se asegure su sostenibilidad financiera minimizando el costo para el Estado asociado a eventuales déficits financieros del régimen. Esta medida requiere de aprobación legislativa.
Transferencias corrientes al resto del sector público
Para racionalizar las transferencias al resto del sector público se propone topes al crecimiento real y como proporción del PIB, dependiendo del tipo de transferencia.
a) Transferencias a la CCSS: Mejorar el control sobre el cálculo de la población indigente, asegurados por otras leyes y trabajadores independientes para quienes se transfieren recursos a la CCSS por concepto de subsidio estatal. Para el cálculo del seguro de salud de la población de bajos ingresos, se propone desarrollar una base de datos de personas de bajos ingresos, en un plazo de dos años y bajo la rectoría del INEC y FODESAF. Esta información es fundamental, además, para mejorar la política de combate a la pobreza.
b) Transferencias a las universidades: La senda de transferencias a las universidades debe ser consistente con la senda establecida para el gasto máximo en educación pública que se describe en la sección sobre gobernabilidad fiscal. El nivel adecuado de transferencias a las universidades deberá adecuarse a las prioridades que se establezcan dentro del sector educación, incluyendo el impulso que se le quiera dar a otros tipos de educación.
c) Limitar crecimiento de transferencias al resto del sector público (excluyendo CCSS y universidades), entre otros, mediante cambios en los mandatos legales que crean algunas de estas transferencias:
(i) Establecer durante tres años un tope de cero crecimiento real en el total de transferencias corrientes al resto del sector público, excluyendo las destinadas a educación y a la CCSS. Esto requerirá, en buena parte de los casos, una modificación a leyes que establecen mandatos legales o destinos específicos, tal y como se propone en la sección sobre gobernabilidad fiscal y reflejando las discusiones sostenidas durante el proceso de Diálogo.
(ii) Hacer una evaluación costo-beneficio de cada una de estas transferencias para ver si su nivel actual se justifica. Hasta tanto no se haga esta evaluación, congelar el nivel real de cada una de estas transferencias en el nivel del 2013.
Eficiencia del gasto y reforma del Estado
Durante el proceso de Diálogo, distintos sectores señalaron la necesidad de incrementar la eficiencia del gasto y llevar a cabo un proceso de reforma del Estado. Para promover la eficiencia del gasto y mejorar el funcionamiento del Estado se proponen las siguientes medidas administrativas:
a) Medición del desempeño: Mejorar los mecanismos de medición del desempeño tanto a nivel de unidades presupuestarias como de personal. Para medir el desempeño de unidades presupuestarias se crearán o mejorarán los indicadores de desempeño de los distintos programas presupuestarios y se establecerá un plan de evaluación de impacto para cada uno de estos programas.
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b) Promover mayor eficiencia, ahorro y sostenibilidad ambiental en las compras públicas mediante la utilización de una plataforma digital única de compras del sector público, proceso que ya está en ejecución;
c) Reforma del Estado y eliminación de duplicidades: Se propone la creación de una comisión mixta compuesta por miembros de la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo que, en un plazo de seis meses, elabore un plan para la Reforma del Estado identificando las instituciones o unidades que deben eliminarse.
RECOMENDACIONES DE LAS DIRECCIONES ACARGO
Presupuesto Nacional
• Se deberá avanzar en una segunda fase para revisar a profundidad las estructuras programáticas en las unidades de gasto (programas presupuestarios), valorando con criterios rigurosos posibles ajustes a la misma, a los efectos de que los programas reflejen en forma pertinente centros de costos, asociados a productos, identificando sus actividades, unidades de medida, unidades ejecutoras y productos; para a partir de ahí, levantar funciones de producción que permitan aplicar criterios de medición objetiva del desempeño de los programas .
• En cuanto al Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo, es necesario avanzar a una fase más activa en la que se involucren en forma participativa y directa las unidades de gasto (programas presupuestarios) e los diferentes órganos del Gobierno, apropiándose de las estimaciones y fortaleciendo el proceso de la asignación y de la sostenibilidad inter temporal.
• Finalmente, deben sostenerse y profundizarse los esfuerzos tendentes a mejorar la calidad, pero en especial la sencillez, oportunidad y accesibilidad de la información sobre el presupuesto público a la ciudadanía y otros grupos de interés.
Administración de Bienes y Contratación Administrativa
Propuesta de Modificación a la Ley de Contratación Administrativa.
El tema de las compras públicas reviste especial importancia, por cuanto involucra el uso de fondos públicos, que exige transparencia, calidad, oportunidad, eficacia y eficiencia en los procesos de contratación administrativa. Con el fin alinear la normativa que regula la materia con estos objetivos, ante la evolución de una administración cambiante y competitiva, se determinó la exigencia de modificar parcialmente la Ley de Contratación Administrativa Nº 7494 del 5 de mayo de 1995, para adecuarla a las necesidades presentes, para lo cual fue elaborada una propuesta de reforma a la Ley de Contratación Administrativa que contiene los siguientes cambios: (i) simplificarla al eliminar aspectos procedimentales no indispensables y que por vía reglamentaria se expliciten los procedimientos de contratación; (ii) ampliar el ámbito de aplicación para que la cobertura sea total para todo el sector público, respetando las autonomías respectivas; (iii) simplificación y reducción de tiempos; (iv) recurso de apelación ante el jerarca de la Administración, en caso que adjudique el jerarca ante Contraloría; y (v) regulación a nivel legal de los convenios marco.
Además, se pretende reformar normativa conexa de la siguiente forma:
- Ley de Distribución de Bienes Confiscados o Caídos en Comiso, Nº6106. Eliminar la obligación de las instituciones autónomas o semiautónomas de poner a disposición de la DGABCA sus bienes dispuestos para donación, asumiendo ellas el proceso y estableciendo el deber de informar al ente rector sobre las donaciones realizadas.
- Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Nº8131: Creación del Sistema de Contratación Administrativa, ampliación de la rectoría de la DGABCA a todo el sector público, fortaleciendo las funciones de ente rector, dándole carácter vinculante a sus pronunciamientos.
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Sistema Unificado Electrónico de Compras Públicas.
Entre los retos a afrontar está la implementación del Sistema Unificado Electrónico de Compras Públicas, y lo que conlleva dicho proceso, para el cual se ha elaborado un plan que permita una transición exitosa.
Administración de Bienes en la Administración Central.
Dar seguimiento y ejecución a las labores de control interno en la actividad diaria y su impacto en la consecución de los objetivos y metas organizacionales, la DGABCA conformó una comisión de control interno, con integrantes de las diferentes áreas sustantivas de la Dependencia, que se encarga de dar seguimiento a los resultados que se obtienen cada año, de la aplicación de la autoevaluación anual del sistema de control interno, coordinando la elaboración de los planes de acción para atender las debilidades detectadas y tomar las medidas para fortalecer las áreas que lo requieren, asimismo, realizan una labor de divulgación de información a lo interno, talleres y otras actividades conexas que involucren a todos los funcionarios, concientizándolos sobre la importancia de este tema y de la participación de todos para el éxito.
Contabilidad Nacional (CN)
Para consolidar las cifras en el sector público es necesario: (i) que todas las instituciones implementen las NICSP y las NIFF; y (ii) que el resto de las instituciones de la Administración Central pueda utilizar el Sistema de Gestión de la Administración (SIGAF) como el único sistema contable.
El principal reto de la CN es mantener el apoyo político para la implementación cabal de las NICSP y NIFF en el sector público.
RECOMENDACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA TRANSPARENCIA FISCAL
1. Acciones para mejorar la calidad de informes y producción de estadísticas fiscales.
a. Concluir la puesta en marcha de la implementación de normas internacionales de contabilidad para el sector público (NICSP), garantizando que las clasificaciones contables y presupuestarias sean uniformes.
b. Conciliar los informes fiscales y producir informes de auditoría oportunos que garanticen la confiablidad de la información.
2. Acciones para mejorar el proceso presupuestario.
a. Preparar informes presupuestarios en distintos puntos del ciclo presupuestario de forma que se reporte sobre el presupuesto aprobado (a inicios de año), la ejecución trimestral (al final de cada trimestre) y la ejecución anual
b. Fortalecer el marco fiscal de mediano plazo, mostrando la revisión en supuestos y proyecciones, en relación con el marco producido el año anterior
c. Fortalecer la medición del desempeño de los programas, en línea con los esfuerzos ya iniciados: mediante mejores estructuras programáticas e indicadores de desempeño que permitan migrar hacia un presupuesto por programas basado en resultados; mejoras en la evaluación de desempeño e impacto de programas para medir el resultado de políticas (esta evaluación típicamente requiere de plazos largos de aplicación del programa para poder medir el impacto de las políticas)
3. Acciones para mejorar las proyecciones y los instrumentos para gestionar riesgos
a. Preparar análisis de sostenibilidad de deuda con escenarios múltiples (para evaluar el impacto de cambios en los supuestos)
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b. Incluir en los documentos adjuntos al Presupuesto Nacional un informe sobre riesgos fiscales, incluyendo los riesgos macroeconómicos y pasivos contingentes provenientes de la seguridad social y del resto del sector público, entre otros
4. Cambio en la Constitución Política que permita incorporar el presupuesto del resto del sector público, al proceso del Presupuesto Nacional.
RECOMENDACIONES EN MATERIA DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS Y GESTIÓN FINANCIERA
Presupuesto por Resultados
Desafíos
1. Programas presupuestarios macro no incluyen detalle de resultados.
2. No se cuenta con Ley de Responsabilidad Fiscal
3. Ausencia de incentivos para la efectividad en la gestión
4. Necesidad de incluir en el marco legal la orientación de resultados
5. Desarrollar una planificación de largo plazo
6. Para fortalecer la operatividad de la planificación es necesario asociar los indicadores a la cadena de valor y la definición de los productos a ser alcanzados
7. Crear mecanismos que posibiliten la participación ciudadana en el proceso de planificación
8. Fortalecer la vinculación plan-presupuesto
9. Mejorar la estructura de los programas presupuestarios
Gestión Financiera Pública
Desafíos
1. Reducir las desviaciones presupuesto versus el ejecutado
2. Mecanismos para mitigar los efectos de los riesgos de obligación directa
3. Fortalecer la Contabilidad en base de devengo en el sector público.
4. Integrar el Sistema de Inversión Pública al SIGAF y al presupuesto general
5. Mejorar el sistema de adquisiciones
6. Gestión financiera y presupuestaria consolidada pero con posibilidades de mejora en instrumentos para mitigar efectos de riesgos de obligaciones directas
7. Auditoría interna y externa consolidada pero se puede aumentar cobertura
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8. Presentación y resolución de inconformidades en el proceso de adquisiciones
9. Mayor porcentaje de instituciones que utilizan el sistema electrónico de compras
10. Mayor transparencia sistema electrónico de compras
El informe final de Gestión de Labores está basado en información fidedigna del Ministerio de Hacienda. Hago constar que lo declarado en este informe es correcto.
Lic. José Luis Araya Alpizar Cédula 2-328-855
Cc: Helio Fallas, Ministro de Hacienda designado Francisco Fonseca, Director Administrativo Financiero, Ministerio de Hacienda. Patricia Navarro, Subdirectora Administrativo Financiero, Ministerio de Hacienda.
