Informe No. 35073-BO

Bol iviaLa Educacion Primaria y Secundariaen BoliviaDesafios 2006-201 016 de octubre, 2006

Departamento de Desarrollo HumanoUnidad de Paises para Bolivia, Ecuador, Peru y VenezuelaRegi6n America Latina y el Caribe

Documento del Banco Mundial

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Equivalencia de monedas: US$1 = Bolivianos (Bs.) 7.99 (Tasa de cambio al 16 de octubre, 2006)ANSO FISCAL: Enero 1 - Diciembre 31ACR6NIMOS Y ABREVIATURAS

CEPOs Consejos Educativos de Pueblos OriginariosCEUB Comite Ejecutivo de la Universidad BolivianaCONED Consejo Nacional de Educaci6nDHS Encuesta Demogrifica de Hogares (Demographic Household Survey)EFA Educaci6n para Todos (Education for All Initiative)EIB Educaci6n Intercultural BilingueESTAEDU Estadisticas EducativasFPS Fondo Nacional de Inversi6n Productiva y SocialGTZ Cooperaci6n T6cnica Alemana (German Technical Cooperation Agency)IAEP Evaluaci6n Intemacional del Progreso Educativo (International Assessment of Educational

Progress)HIPC Iniciativa para Paises pobres altamente endeudados (Heavily Indebted Poor Countries

Initiative)IAD Incentivo a la Actualizaci6n DocenteICE Incentivo Colectivo a las EscuelasIDA Asociaci6n Internacional de Desarrollo (International Development Association)IMB Incentivo a la Modalidad BilingueINEP Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Educativas del BrasilINS Institutos Normales SuperioresIP Incentivo a la Permanencia (para maestros urbanos)IPR Incentivo a la Permanencia en el Area RuralLLECE Laboratorio Latinoamericano de Evaluaci6n de Calidad de la Educaci6nMDG Metas de Desarrollo del Milenio (Millenium Development Goals)MECOVI Encuesta de Medici6n de las Condiciones de VidaMINEDU Ministerio de Educaci6nMINHAC Ministerio de HaciendaNBI Necesidades Basicas InsatisfechasNER Tasa de matricula neta (Net Enrollment Ratio)OECD Organizaci6n para la Cooperaci6n y el Desarrollo Econ6micosPEI Proyecto Educativo IndigenaPEN Proyecto Educativo de NucleoPER Proyecto Educativo de RedPIB Producto Intemo BrutoPIDI Programa Integral de Desarrollo InfantilPINS EIB Proyecto de Institutos Normales Superiores en Educaci6n Intercultural BilinguiePISA Programa de Evaluaci6n Internacional de los alumnos (Program for International Student

Assessment)PNB Producto Nacional BrutoPNC Politica Nacional de Compensaci6nPPP Paridad de Poder de Compra (Purchasing Power Parity)PROEIB Andes Programa de Formaci6n en Educaci6n Intercultural Bilingiue para los paises andinosPROME Programas Municipales de Educaci6nRDA Registro Docente AdministrativoSEDUCA Servicio Departamental de Educaci6nSEN Sistema de Educaci6n NacionalSIE Sistema de Informaci6n EducativaSIG Sistema de Informaci6n GeogrificaSIMECAL Sistema de Medici6n de la CalidadSIP Sociedad de Instrucci6n Primaria de SantiagoSTR Relaci6n Docente - Alumnos (Student Teacher Ratio)TGN Tesoro General de la Naci6nTIMSS Estudio de Tendencias Intemacionales en Matematica y Ciencia (Trends in International

Mathematics and Science Study)

UMSS Universidad Mayor de San Sim6nUNESCO Organizaci6n de las Naciones Unidas para la Educaci6n, Ciencia y Cultura (United Nations

Educational, Scientific and Cultural Organization)UPF Unidad de Programaci6n FiscalWDI Indicadores de Desarrollo Mundial (World Development Indicators)

Vicepresidente: Pamela CoxDirector de Pais: Marcelo Giugale

Director Sectorial: Evangeline JavierLider Sectorial: Daniel Cotlear

Gerente Sectorial: Eduardo VelezGerente del Estudio: Raja Bentaouet Kattan/Sergei Soares

BOLIVIA

LA EDUCACION PRIMARIA Y SECUNDARIA EN BOLIVIA: DESAFIOS 2006-2010

INDICE

AGRADECIMIENTOS ......... .......................................................................... V

RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................... VI

INTRODUCION ....................................................................... 1

1. DESCRIPCION DEL SECTOR EDUCATIVO ................................... 2

COBERTURA DE LA EDUCACION ............................................................... 2ORGANIZACION ADMINISTRATIVA ............................................................. 5DESARROLLO INSTITUCIONAL ................................................................. 6PARTICIPACION POPULAR EN EDUCACION ......................................................... 11GASTOS PUBLICOS EN EDUCACION ............................................................ 12COMPENSACION DOCENTE ................................................................... 18

2. TEMAS A ABORDAR EN EL SECTOR EDUCATIVO ............................ 21

ACCESO BAJO E INEQUITATIVO A LOS ULTIMOS ANOS DELNIVELPRIMARIO Y A LA EDUCACIONSECUNDARIA ............................................................................... 21

Falta de oferta ........................................................... 21Participaci6n en el mercado laboral ............................................ 25

BAJA Y DESIGUAL CALIDAD DE LA EDUCACI6N ................................................. 26SISTEMA EDUCATIVO INEFICIENTE ............................................................ 30

Descentralizaci6n ......................................................... 31BAJO AcCESO A LA EDUCACION INICIAL ....................................................... 32BAJA EFICIENCIA INTERNA EN EDUCACI6N SUPERIOR ........................................... 33

3. RECOMMENDACIONES DE POLITICA ...................................... 34

MEJORANDO EL ACCESO Y PERMANENCIA EN EL ULTIMO CICLO DE NIVEL PRIMARIO Y EN ESCUELASSECUNDARIAS .............................................................................. 34

Intervenciones desde la oferta ................................................ 34Intervenciones desde la demanda .............................................. 35

MEJORANDO LOS LOGROS DE APRENDIZAJE .................................................... 37Abastecimiento de materiales de aprendizaje de buena calidad ......................... 37Evaluaciones nacionales 3 ........................................ ......... 37Evaluaciones internacionales ................................................. 38

MEJORANDO LA GESTIbN DESCENTRALIZADA PARA AUMENTAR SU EFICIENCIA Y EFICACIA ..........39La rendicion de cuentas mej 4orada................................... ........ 41

4. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ............................................ 43

ANEXO A. 1: ACCESO Y RENDIMIENTO ......................................................... 46ANEXO A.2: MATRICULACI6N ESCOLAR POR EDAD, INGRESO, GRUPO ETNICO Y GENERO .............. 48ANEXO A.3: IMPACTO FISCAL POR EL MEJORAMIENTO DE LA ASIGNACIbN DE MAESTROS ........ ............ 51

TABLAS

TABLA 1.1: MATRICULACI6N POR NIVEL 2002 ................................................................................. 2TABLA 1.2: EIB 1997 A 2002 ............................................................................................ 9TABLA 1.3: IMPACTO DE LA EIB EN LA BRECHA EDAD-GRADO .................................. 11..... 1

TABLA 1.4: PROYECTOS EDUCATIVOS 2002 ............................................ 12TABLA 1.5: GASTOS EN EDUCACION COMO PORCENTAIE DEL PIB 1995 -2002 .................... 13TABLA 1.6: GASTOS EN EDUCACION COMO PORCENTAJE DEL PIB 2002 ......................... 14TABLA 1.7: GASTOS EN EDUCACION EN PRIMARIA Y SECUNDARIA ................................ 16

TABLA 1.8: FONDOS HIPC II Y LA LEY DEL DIALOGO (EN US$ 1,000) ......................... 17TABLA 1.9: TREs DIMENSIONES DEL ESCALAFON DOCENTE, 2003 ............................... 18TABLA 1.10: DOCENTES POR CATEGORiA, 2003 ......................................... 19TABLA 1.11: BONOS E INCENTIVOS ....................................................... 20TABLA 1.12: EFICIENCLA INTERNA Y PRESION DEMOGRAFICA ........................ ........ 23TABLA 1.13: TASA DE RETORNO EDUCATIVO (PRIVADOS) ........................ ......... 25

TABLA 1.14: MATRICULACION Y PARTICIPACION EN EL MERCADO LABORAL POR EDAD ............... 25TABLA 1.15: PROBITBIVARIANTE MATRICULACION-TRABAJO ................................. 26TABLA 1.16: PROMEDIO DE PUNTAJES EN LENGUAJE Y MATEMATICA EN LLECE - TERCER GRADO. 27TABLA 1.17: RENDIMIENTOS MEDIDOS POR SIMECAL- OCTAVO GRADO (1998) .................. 28TABLA 1.18: FACTORES ASOCIADOS A ALTA CALIDAD SEGUN MEDICIONES DE SIMECAL ............ 29TABLA 1.19: RELACION ALUMNO-DOCENTE EN BOLIVIA Y ELMUNDO (NIVELPRIMARIO) .................... 31

TABLA 1.20: MATRiCULA Y TASA DE GRADUCACIbN EN UNIVERSIDADES PUBLICAS .................33

GRAFICOS

GRAFICO 1.1: TASA DE MATRICULACION Y PIB PER CAPITA ..................................... 3GRAFICO 1.2: MATRICULACI6N POR GRADO ................................................. 4GRAFICO 1.3: ACCESO A EDUCACION SUPERIOR POR QUINTILES .................................. 5GRAFICO 1.4: ASISTENCIA ESCOLAR POR GRUPO ETNICO, QUINTIL DE INGRESOS, GENERO Y RESIDENCIA

URBANA O RURAL ...................................................................... 22GRAFICO 1.5: PIRAMIDES DE MATRICULACION Y PROYECCIONES DE MATRiCULA AREA RURAL 24

GRAFICO 1.6: DISTRIBUCION DE RESULTADOS EN MATEMATICA - PRUEBA LLECE ................ 28GRAFICO 1.7: MATRICULACI6N (LtNEA SOLIDA) Y RENDIMIENTO (LiNEA QUERBADA) POR EDAD Y GRUPO

DEMOGRFICO ....................................................................... 30GRAFICO 1.8: RELACION DOCENTE-ALUMNO Vs. NOMERO DE ALUMNOS Y DISTANCIA DE L HOGAR. 32

RECUADROS

RECUADRO 1.1: MEDIDAS COMPLEMENTARIAS PARA APOYAR LA EIB .......................... 0RECUADRO 1.2: EL AUMENTO EN LA MATRiCULA MEDIANTE BECAS EN BRASIL:EL PROGRAMA BOLSA ESCOLA ........................................................... 35RECUADRO 1.3: PROGRAMA "EDUCACION SECUNDARIA PARA TODOS DE CHILE ..................... 36RECUADRO 1.4: EL CASO DE JORDANIA .................................................... 39RECUADRO 1.5: EJEMPLOS DE FINANCIAMIENTO SIGUIENDO AL ESTUDIANTE.........................................41

AGRADECIMIENTOS

Este informe fue preparado por el equipo compuesto por Raja Bentaouet Kattan y SergeiSoares (Lideres de equipo), Macarena Antonio, Beatriz Paredes, Douglas Ravenstein, yMaria Alejandra Velasco. El equipo recibi6 importante retroalimentaci6n de PatriciaAlvarez, Daniel Cotlear, Ariel Fiszbein, Vicente Fretes-Cibils, Marcelo Giugale, ConnieLuff, Maria Femanda Padr6n, Carlos Rojas, y Eduardo Velez. El informe final fueeditado por Patricia Bemedo y Lerick Kebeck.

Los colegas revisores de esta tarea fueron Luis Crouch, Carolina Sanchez-Paramo y

Miguel Urquiola.

El informe tambien se benefici6 del relevante aporte y dialogo permanente confuncionarios del Ministerio de Educaci6n (MEC): Mauricio Alzerreca, Eric Meave,Orlando Murillo y Gilmar Zambrana. Asimismo, el reporte incorpora comentariosenviados por los sefiores(as) Julio Roque Yujra, Viceministro de Educaci6n,Escolarizada, Alternativa y Alfabetizaci6n; Jose Antonio Suzafno, Responsable deRelaciones Intemacionales del Ministerio de Educaci6n y Culturas; Virginia Pierola,

Coordinadora del Componente de Acceso y Permanencia de las Nifias a la Escuela Rural;Mirka Rodriguez, Profesional en Modalidad Bilingue L2; Flavia Marin, Profesional enCoordinaci6n Interinstitucional e Intersectorial de Educaci6n Inicial y Jaime Chambilla,Responsable de Formaci6n Docente Continua del MEC.

El Estudio Sectorial (AAA) recibi6 comentarios importantes en la etapa del desarrolloconceptual por parte de los colegas revisores Luis Crouch, Carolina Sanchez-Paramo yMiguel Urquiola, ademas de Carlos Rojas, Andrea Silverman y Patricia Alvarez. El

informe fue discutido durante una reuni6n dirigida por Marcelo Giugale (Director de

Paises para Bolivia, Ecuador, Peru y Venezuela), a partir de la cual, se recibieroncomentarios por escrito de los tres colegas revisores. Adicionalmente, se obtuvieronaportes por escrito, de parte de Robert Prouty (HDNED), Elizabeth M. King y HalseyRogers (DECRG).

RESUMEN EJECUTIVO

Durante la ultima decada, Bolivia, el pais con mayor indice de pobreza deAmerica Latina, ha dado grandes pasos en la expansi6n de su sistema educativo y esto seha reflejado en los logros educativos de su poblaci6n. El promedio de afnos deescolaridad ha aumentado de 4.4 en 1992, a 7.9 en 2001. No obstante, mientras lacobertura educativa se ha ido incrementando, lograr la cobertura universal continu6asiendo un desafio, en especial entre grupos vulnerables cuyas tasas de abandono yrepitencia se mantienen altas y la de acceso a la educaci6n secundaria es criticamentebaja. Bolivia se enfrenta a una serie de importantes desafios, incluyendo: el limitado einequitativo acceso a los uiltimos grados del nivel primario y al nivel secundario; la bajacalidad de la educaci6n y, por ende, del rendimiento academico; y la ineficiencia delsistema. La extremadamente baja tasa de matriculaci6n en el nivel de educaci6nsecundaria se traduce en importantes brechas en la fuerza laboral boliviana, en unainsuficiente cantidad de personas altamente especializadas en un area de formaci6n y, poriultimo, en barreras significativas para lograr un desarrollo y crecimiento sostenido en unfuturo cercano.

Acceso inequitativo a los ultimos grados de nivel primario y a la secundaria. Aunque elacceso a la escuela, medido en t&rminos de matricula, ha alcanzado la universalizaci6nentre alumnos/as de hasta los 11 o 12 ahos de edad, despues de la misma se abren seriasbrechas entre alumnos indigenas y no-indigenas, rurales y urbanos, y ricos y pobres. Lacaida en la matricula despues de los 12 afios de edad se atribuye a una variedad defactores. El primero, y mas obvio, es la falta de oferta de los niveles educativoscorrespondientes. La participacion en el mercado de trabajo es otro factor que mantiene anifios y nifias fuera de la escuela.

Baja y desigual calidad de la educaci6n. Los resultados de los examenes nacionales de1998 en Bolivia, tomados a alumnos/as de octavo grado, revelan la baja calidad de laeducaci6n al final de la primaria: tan s6lo la mitad del alumnado logra aprobar en laspruebas de lectura y un tercio en las de matematica. El analisis de los resultados muestraamplias diferencias entre nifios/as de percentiles de ingresos altos y bajos. Las escuelassecundarias se caracterizan por tener curriculos y materiales pedag6gicosdesactualizados, infraestructura inadecuada, metodologia de ensefianza tradicional conlimitados recursos pedag6gicos, y clases de tamafno desbalanceado (demasiadoconcentradas o una tasa alumno-docente muy baja). Asimismo, muchos docentes notienen la formaci6n requerida para el nivel, ni estan preparados con las herramientaspedag6gicas necesarias. A esto se suma que los retomos de la escolarizaci6n en losultimos afios de la primaria y en la secundaria son mucho mas bajos que los de losprimeros afios de primaria o de la educacion superior. Queda claro que es critico mejorarla calidad de la educacion.

Sistema educativo ineficiente. A pesar de que el sector educativo tiene una altaparticipaci6n en el Producto Interno Bruto (PIB), Bolivia no esta logrando formar losciudadanos y los trabajadores productivos que requiere para competir en la economiaglobal. En 2002, la inversi6n en educaci6n fue de 6.8 por ciento del PIB, excediendo asi

lo que se invierte en paises vecinos como Ecuador (2.6 por ciento), Peru (3.3 por ciento),o Brasil (5.6 por ciento). Sin embargo, los recursos no son asignados de manera eficientecomo para mejorar los resultados educativos. En efecto, los gastos en materialeseducativos son bajos mientras la proporci6n de gastos administrativos son excesivamentealtos. Muchas escuelas en Bolivia tienen serias limitaciones en cuanto a acceso amateriales, como papel, lapices y tizas, dado que ni los directores ni los alcaldes seresponsabilizan por su provisi6n. Asimismo, las inversiones en infraestructura no estanen relaci6n con las inversiones en temas pedag6gicos. Finalmente, el problema mas serioque enfrenta el sistema educativo boliviano hoy es la falta de transparencia y de criteriosobjetivos en la designaci6n de cargos para los docentes, un proceso que resulta complejopor el hecho de involucrar diferentes niveles de decisi6n dentro de la administraci6neducativa.

A fin de acelerar el desarrollo de capital humano en Bolivia, sera importante que elGobiemo brinde prioridad a la educaci6n mediante el mejoramiento de su calidad ycobertura, y, asimismo, aumente la eficiencia y uso equitativo de los recursos asignadosal sector. Mas aun, se deben implementar medidas para asegurar la matriculacion en elnivel secundario, asi como la permanencia en el mismo y su culminaci6n. Para tener masalumnos/as en la secundaria, medidas desde el lado de la oferta deben ser acompafiadascon intervenciones financieras por el lado de la demanda que abordaran el problema de lapobreza en el corto plazo y aseguraran que nifios y nifias se inscriban en la escuela ycompleten su escolaridad basica. El mejoramiento de la gesti6n descentralizada tambienpuede ayudar a incrementar la eficiencia y eficacia del sistema educativo.

INTRODUCION

El objetivo principal de este informe es proveer informaci6n actualizada respectoa la situaci6n de la educaci6n en Bolivia e identificar los mayores desafios que enfrentasu sistema educativo en la actualidad. Bolivia ha tenido un progreso significativo en laexpansi6n del acceso a la educaci6n. La tasa neta de matriculaci6n en el nivel primarioes de 97 por ciento y aproximadamente 95 por ciento de los/as ninios/as de 7 a 14 afnos deedad estan actualmente matriculados en las escuelas, colocando asi a Bolivia a la par desus vecinos mas ricos, como Brasil o Peru. Otros paises con similar PIB per capita,

como Guatemala u Honduras, tienen tasas de matriculaci6n considerablemente mas bajas,cerca de 85 por ciento o incluso menos. Ademas, la tasa de abandono del nivel primarioha disminuido de 10 al 7 por ciento en las areas rurales y de 10 a 6 por ciento en lasurbanas durante los ultimos seis anos. Las tasas de repetici6n tambien han sido reducidasa la mitad. La tasa de termino en primaria se ha incrementado de 56 por ciento en 1996 a72 por ciento en 2001 y se estima que alcanzara el 85 por ciento en 2010, poniendo aBolivia en camino para poder alcanzar la Meta de Desarrollo del Milenio (MDG) referidaa la universalizaci6n de la educaci6n primaria.

No obstante, mientras la cobertura escolar se ha incrementado en los ultimos afios,Bolivia aun enfrenta desafios importantes para mejorar su sistema educativo. Lacobertura universal se mantiene como un desafio entre grupos vulnerables, cuyas tasas deabandono y repetici6n son altas, mientras la de acceso a la educaci6n secundaria es aiunmuy baja. En contraste con la elevada matricula registrada en la primaria para el afio2001, la matricula neta para la secundaria fue de s6lo 51 por ciento. A esto se suma que lacalidad de la educaci6n no ha ido mejorando al mismo paso que la ampliacion de lacobertura, tal como lo muestran los resultados bolivianos en pruebas nacionales (Sistemade Medici6n de la Calidad Educativa - SIMECAL) y el analisis minucioso de pruebasintemacionales (Laboratorio Latinoamericano de Evaluaci6n de la Calidad de laEducaci6n - LLECE). Mientras la inversi6n en educaci6n se ha ido incrementandoconstantemente desde 1995, de 5.3 por ciento a 6.8 por ciento del PIB, los recursos no sehan asignado de manera eficiente como para mejorar los resultados en el aprendizaje.

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1. DESCRIPCION DEL SECTOR EDUCATIVO

COBERTURA DE LA EDUCACION

1.1 El sistema educativo boliviano esta compuesto por un area formal y otra no-formal.La educaci6n no-formal cubre la de adultos y la especial. La formal esta dividida en cuatroniveles: inicial, primaria, secundaria y superior. El nivel de educaci6n inicial, antes Ilamadopre-escolar, comienza a los 5 afios de edad. La educaci6n primaria, que cubre ocho afios deescolarizaci6n, es obligatoria para nifios/as de 6 a 13 afios de edad, y esta dividida en tresciclos: de lro a 3ro, de 4to a 6to, y de 7mo a 8vo grados. La educaci6n secundaria,subdividida en dos ciclos de dos afios cada uno (grados noveno y decimo, y onceavo ydoceavo), es ofrecida a alumnos de 14 a 18 afios de edad.

1.2 Durante el afno 2002, el sistema educativo ofreci6 sus servicios a aproximadamente3,052,530 alumnos/as (Tabla 1.1). La gran mayoria (86 por ciento) estaba matriculada enla educaci6n inicial, primaria y secundaria (educaci6n escolarizada), con 62 por ciento s6loen la primaria. La educacion superior y la de adultos corresponden al 10 y al 4 por cientodel total, respectivamente. La cantidad de alumnos matriculados en educaci6n especial esmuy pequefia.

Tabla 1.1: Matricula por niveles en 2002

Porcentaje delNivel Matricula totalEducaci6n escolarizada 2,634,436 86%

Inicial 222,313 7%Primaria 1,877,536 62%Secundaria 534,587 18%

Educaci6n superior 290,423 10%Educacion no formal 127,671 4%

|De adultos 120,780 4%Especial 6,891 0%

TOTAL 3,052,530 100.0%Fuente: Ministerio de Educaci6n.

1.3 En la educaci6n formal aun se esta lejos de alcanzar el acceso universal. Laeducaci6n inicial en Bolivia no recibe suficiente financiamiento y es inaccesible para lamayoria de los nifios y nifias. La matriculaci6n entre nifios de 5 a 6 afios de edad esta cercadel 30 por ciento y entre los de 3 y 4 afios de edad s6lo en 10 por ciento. Lamentablemente,aquellos que menos acceso tienen a este nivel son precisamente los que mas necesitarian desus beneficios. Las poblaciones rurales y pobres son las mAs afectadas en este sentido.Mientras 32 por ciento de la poblaci6n urbana de 5 a 6 anos de edad asiste a escuelas denivel inicial, s6lo 24 por ciento lo hace en las areas rurales. Asimismo, 34 por ciento de losnifios entre 5 y 6 afios de edad procedentes de hogares no pobres asisten a escuelas deinicial, comparado con 27 por ciento de hogares pobres.

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1.4 La expansi6n de la educaci6n en los afios noventa ha ayudado al pais a alcanzarimportantes metas incluyendo altas tasas de matriculaci6n y de termino en la primaria,aunque resta bastante por hacer para mejorar el acceso a la secundaria. Bolivia tiene unatasa de 97 por ciento de matriculaci6n neta, lo cual la coloca por encima de Venezuela yRepuiblica Dominicana, y cerca de Brasil, paises con mayor Producto Nacional Bruto(PNB) per capita (Grafico 1.1). En contraste, la educaci6n secundaria en Bolivia secaracteriza por el bajo e inequitativo acceso -en particular para grupos vulnerables- asicomo por la baja calidad.

Grafico 1.1: Tasas de matriculaci6n y PNB per Capita

100

O Brazil

9 olivia 095

ominican RepublicE

-5z90Y Ecuador Colombia

Venezuela °

85

0 Guatemala80

0 2,000 4,000 6,000

PNB per Capita

Fuente: ESTAEDU. UNICEF. LLECE/OREALC.

1.5 La educaci6n secundaria comprende cuatro afios de escolaridad y se ofrece aalumnos entre 14 y 18 afios de edad que han completado la escuela primaria. En el 2001, lamatriculaci6n neta para la secundaria fue tan s6lo de 51 por ciento.

1.6 Tal como el Grafico 1.2 lo muestra, la mayor parte de la matricula en la educaci6n,fuera del nivel superior, se concentra en la primaria, en especial en los primeros tres grados.En contraste con los 300 mil alumnos del primer grado de primaria, s6lo hay 89 milalumnos en el primer ano de secundaria. Las lineas punteadas (verticales) muestran eltamafio de las cohortes de 1994, 1987 y 1983, que deberian estar en primer grado, fin de laprimaria y fin de la secundaria, respectivamente. Estas cifras muestran un exceso de 63 milnifios (22%) en primer grado y un deficit de 18 y de 72 mil alumnos (11% y 81 %) al finalde la primaria y en la secundaria, respectivamente.

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Grifico 1.2: Matricula por grado

Secundana 4

Secundana 3 10 . .

Secundana2 2129,

Secundana 1 -161.69

Primana 8 161,615

o Primaria 7 :190,8

Primana 6 21t,690

O Primaria 5 t26,742

U Pnmana 4 234,301

Primana 3 i 251 io

Primaria 2 -* ' I 2S8 058

Primaria 1 I - 260

Inicial 2 :1164,085

nicial 1 = 49,152 ,

0 100,000 200,000 300,000 400,000

Matricula en 2001

Fuente: Ministerio de Educaci6n.

1.7 Un modelo alternativo dentro de la educaci6n formal es el multigrado. Las escuelasy aulas multigrado se encuentran en el area rural donde no hay suficientes alumnos/as parajustificar la designaci6n de un/a maestro/a por grado. Los alumnos que asisten a estasescuelas cursan determinado grado mientras comparten el aula con alumnos de otrosgrados. Alrededor del 60 por ciento de las 14,827 escuelas pAblicas de Bolivia son de tipomultigrado y 31 por ciento tiene una sola aula. Aproximadamente 26 por ciento de losalumnos del nivel primario cursa sus estudios en escuelas multigrado. Dado el porcentajede poblaci6n rural en Bolivia, estas cifras no son llamativas'.

1.8 La tasa de matriculaci6n bruta en el nivel de educaci6n superior, de 33 por ciento, esrelativamente alta y mucho mas alta que la de nivel universitario en Brasil y Jamaica (14por ciento en ambos paises), y casi tan alta como la matricula universitaria en Argentina (36por ciento) y Chile (37 por ciento). Sin embargo, la equidad en ese acceso es un problema:mas de la mitad de la matricula es de alumnos pertenecientes al 25 por ciento mas rico de lapoblaci6n, comparado con menos del 10 por ciento correspondiente al 25 por ciento maspobre (Grafico 1.3). A esto se suma que el sistema se caracteriza por su baja calidad eineficiencia intema.

1 Tradicionalmente, las escuelas multigrado han sido consideradas por los planificadores de politica como inadecuadas

para proveer a los nifios con la misma calidad de educaci6n que las escuelas mas grandes donde estan organizados encursos separados por grado. Trabajos recientes sugieren que los logros en estas escuelas pueden estar muy vinculados a la

adecuada adaptaci6n de los metodos de ensefianza al contexto multigrado. Cuando se desarrollan y utilizan metodosapropiados, como es el caso de la Escuela Nueva en Colombia, las escuelas multigrado pueden obtener logros mayoresque sus pares urbanos. En Bolivia, la metodologia oficial de las escuelas multigrado sigue la de la Escuela Nueva. Sin

embargo, la ensenanza bajo el sistema multigrado no ha recibido suficiente atenci6n, como la que recibi6, por ejemplo, la

educaci6n bilingiue y, por tanto, tiene auin mucho por mejorar. Mas aun, la relaci6n entre escuelas multigrado y educacionbilingiie no ha sido adecuadamente explorada. Mayor informaci6n respecto a la efectividad de la educaci6n multigrado sepuede encontrar en McEwan (1998) y Psacharopoulos, Rojas y V&lez (1993).

Grafico 1.3: Acceso a educaci6n superior por quintiles

100%

80%

60% - . . -

6 Q5 (Altos Ingresos)

40%- 0 Q4

i Q3

20% - -- - 3 DQ1/2 (Bajos Ingresos)

0% -Brazil Mexico Colombia Chile Argentina Bolivia

Fuente: Encuestas de hogares.

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

1.9 Despues de promulgada la Ley de Participaci6n Popular en 1994, el sectoreducativo en Bolivia fue gradualmente descentralizado. El servicio educativo es cubiertopor distintos niveles administrativos: el Ministerio de Educaci6n (MINEDU), nueveservicios departamentales de educaci6n (SEDUCA), 327 municipalidades y 275 distritoseducativos.

1.10 El Ministerio de Educaci6n. El MINEDU, de nivel central, tiene un equipo tecnicocompetente y permanente, pero su sostenibilidad esta en riesgo dado que muchos de estostecnicos no son financiados por el Estado. Hay un buen sistema de informaci6n en el nivelnacional. Las propuestas curriculares y los materiales son adecuados. Las principalesresponsabilidades del MINEDU en el nivel central incluyen: designaci6n de presupuestopor departamento, monitoreo y evaluaci6n, y planificaci6n.

1.11 Los SEDUCA. La organizaci6n interna del MINEDU es un reflejo del Estadoboliviano. Junto con el Ministerio, de nivel central, hay nueve unidades desconcentradas,Ilamados SEDUCA (Servicio Departamental de Educaci6n), que coinciden con los nuevedepartamentos del pais. Los SEDUCA son organizaciones hibridas; respondensimultaneamente a la Prefectura del Departamento y al MINEDU. Los SEDUCA se hanconvertido en instancias altamente politicas y tienen poca competencia administrativa ytecnica. Tal falta de competencia se hace particularmente notoria en la distribuci6n pobreque se realiza de los docentes en los distritos. Los SEDUCA son los responsables de ladesignaci6n de los docentes en los distritos.2 En el nivel distrital, el proceso es menospartidario, pero la baja capacidad t&cnica junto con la variable politica en el nivel local

2 A diferencia del Ministerio central, los SEDUCA no cuentan con modelos de optimizaci6n y generalmente no asignan alos docentes en base a datos empiricos. Hace un tiempo, los directores de los SEDUCA venian siendo seleccionados porlos prefectos, quienes eran elegidos por motivos politico-partidarios y no mediante selecciones competitivas para suscargos. Aunque ultimamente el proceso de selecci6n para los SEDUCA ha sido cambiado bajo criterios de merito, auin sesuele realizar la selecci6n entre personas postuladas basicamente por sus conexiones politicas. Por ello, los puestos dedocentes generalmente tambien son asignados a los distritos mediante designaci6n politica.

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muchas veces hacen que se realicen designaciones poco eficientes de los docentes en losdistritos. La selecci6n de las personas para los cargos se delega a las unidadesdescentralizadas, segun la ley nacional.

1.12 Municipalidades. Con sus diversas fuentes de ingreso -desde los impuestospropios, los distribuidos por la participaci6n popular y los recursos HIPC (para paisespobres altamente endeudados)- las municipalidades son responsables de proveer lainfraestructura educativa asi como los materiales fungibles. Sin embargo, las decisionesvinculadas a la educaci6n auin estan centralizadas, con 89 por ciento del presupuestoeducativo siendo definido en el gobierno central. Las municipalidades gastan la mayoria desus recursos (81 por ciento) en infraestructura fisica y s6lo 19 por ciento en materialespedag6gicos o procesos de capacitaci6n. Los alcaldes ahora son responsables por lainfraestructura educativa y, en consecuencia, hay cierta yuxtaposici6n de poder entre ellos ylos directores distritales. Los alcaldes tambien son responsables de mantener lainfraestructura existente y de cubrir las necesidades basicas como electricidad.

1.13 Distritos. La mayor parte de la administraci6n cotidiana se realiza en el nivel deldistrito educativo, dirigido por el director distrital. Dentro de los distritos estan los nuicleoseducativos, un grupo de seis a nueve escuelas que comparten recursos.3 Los nuicleos tienenuna escuela central que cuenta con un centro de recursos pedag6gicos destinado a apoyar alas otras escuelas. Los distritos generalmente coinciden con las municipalidades aunque, enalgunos casos, corresponden a mancomunidades (grupos de municipios), en tanto son 327municipalidades y 275 distritos. El director distrital es responsable de ciertas funcionesbasicas como distribuir los m6dulos de aprendizaje (textos) y los materiales pedag6gicos,designar con base a examenes de competencia a los directores de unidad educativa yasignar a los docentes de las mismas.

DESARROLLO INSTITUCIONAL

1.14 Sistemas de informaci6n. El MINEDU cuenta con un sistema de informaci6n util yque opera adecuadamente. El Sistema de Informaci6n Educativa (SIE) es un sistemaoportuno y preciso en la provisi6n de datos estadisticos basicos sobre matricula,caracteristicas de las escuelas y de los docentes y sobre diversos datos administrativos. Losdatos del SIE se usan regularmente en la unidad de analisis para hacer proyeccionesrespecto a la matricula, el calculo del exceso o deficit de docentes, y otros calculos. Lossistemas administrativos del MINEDU tambien son adecuados. Los docentes son pagadosde manera oportuna. El MINEDU sabe, en que escuela trabaja que profesor y quemateriales ha recibido. Por supuesto, estos sistemas de informaci6n se pueden mejorar. ElSIE sufre de todas las imprecisiones que tiene cualquier sistema de informaci6n que no.estabasado en datos por cada nifio/a4 . Los flujos estadisticos son pobres a nivel de la escuela y

3 Los nucleos urbanos se llaman redes.4Las dificultades para calcular las tasas de flujo de los alumnos surgen del hecho que los alumnos no son registradosindividualmente en las estadisticas educativas. En Bolivia, las estadisticas se basan en el aula. En presencia de trayectosno-estandar, como el abandono ciclico o los patrones de re-ingreso, las "verdaderas" tasas de flujo son imposibles decalcular. Incluso al plantear ciertas hip6tesis fuertes (en particular la de que si un nino abandona el sistema educativo pormas de un anio, el o ella no retorna nunca), el calculo de las tasas de flujo involucra complejos e imperfectos modelos

estadisticos. Una solucion a este problema es basar las estadisticas educativas en la unidad mas importante del sistema:el/la alumno/a individual. Se ha discutido que paises pobres como Bolivia no pueden financiar sistemas estadisticos

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el sistema no ofrece informaci6n basica como la edad de cada alumno y su origen etnico.Asimismo, los distintos sistemas de informaci6n no estan integrados. Aunque docentes yescuelas tienen identificadores unicos que pueden ser usados para combinar datos, esto noes sencillo y usualmente requiere de la contrataci6n de un apoyo externo. La informaci6nanecd6tica apunta a que los datos de matriculaci6n tendrian alta confiabilidad, mientras losreferidos a la asignaci6n de docentes y la distribuci6n de materiales, lo serian en menorgrado.

1.15 Evaluaci6n del rendimiento escolar. Bolivia estableci6 un sistema de evaluaci6nintegral, el SIMECAL (Sistema de Medici6n de la Calidad Educativa), cuyo fin original erausar sistematicamente la informaci6n disponible. Metodol6gicamente hablando, elSIMECAL califica a nivel internacional entre los mejores sistemas de evaluaci6n delrendimiento escolar. Se basa en la Teoria de respuesta al item (Item Response Theory), conpruebas desarrolladas en forma end6gena que reflejan los valores culturales bolivianos.Este sistema ha desarrollado pruebas en lenguaje y matematica, tanto en castellano como enlas tres lenguas originarias mayoritarias; una tarea que pocos sistemas de evaluaci6n enAmerica Latina han igualado. Por su experiencia, el equipo de SIMECAL tambien hadiseniado y administrado pruebas para otras instituciones nacionales como las FuerzasArmadas y la Academia de Policia. A pesar de su excelencia tecnica, las limitaciones delpresupuesto hicieron que las pruebas en primaria se tomaran esporadicamente (1997, 1999y 2000), cada vez en grados diferentes y en muestras -aunque representativas- fueronpequefias. Estas caracteristicas limitan el alcance y utilidad de los hallazgos y hacendificiles las comparaciones.

1.16 A lo anterior se suma el hecho de que el SIMECAL se estableci6 como instituci6nsemi-aut6noma, lo cual ha restringido la legitimidad de una instituci6n completamenteindependiente y de ser integrado a los otros sistemas de informaci6n y planificaci6n delMINEDU. Como resultado, las evaluaciones del SIMECAL no han sido utilizadas comoretroalimentaci6n para areas de interes critico para el MINEDU, como la propuestapedag6gica, la formaci6n docente y los curriculos. Es preocupante que las evaluaciones deSIMECAL no hayan tenido continuidad; siendo que la iiltima prueba en el nivel primario,se realiz6 en el afno 2000. Sus funciones y equipo tecnico fueron limitados hasta que enagosto de 2004 se determin6 la suspensi6n de las actividades del SIMECAL a objeto derealizar la evaluaci6n de resultados y el proceso de reestructuraci6n.

1.17 Apovo pedag6gico para docentes. Bolivia no tiene un adecuado sistema de apoyopedag6gico para sus docentes. Varias propuestas se han probado pero ninguna ha sidorealmente exitosa. El esfuerzo mas significativo fue el del sistema de asesoria pedag6gicaque funcion6 oficialmente desde 1996 hasta abril del 2003. Posteriormente, existi6 unareubicaci6n de los asesores pedag6gicos en el Servicio de Educaci6n PuTblica y, en enero de2004, se procedi6 a la supresi6n del cargo de asesor pedag6gico.

basados en cada alumno; sin embargo, en Peru han experimentado en forma exitosa con este concepto en algunas regionesrurales. Con la caida en los costos de procesamiento de la informaci6n, los sistemas estadisticos basados en el seguimientode cada alumno, grado por grado, se estan haciendo cada vez mas viables. Fundamentalmente, este tipo de sistemarequiere de la asignaci6n de un numero identificador individual para cada alumno/a y que se solicite a las escuelasinformar ese numero de identificaci6n de los alumnos inatriculados.

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1.18 Otro intento para mejorar el trabajo de ensefianza en aula fue la creaci6n deincentivos para docentes, uno de ellos fue el Incentivo a la Actualizaci6n Docente (IAD). ElIAD fue un bono anual de Bs. 2,400 (aproximadamente US$350) para docentes queaprobaban una prueba de rendimiento. Este incentivo para maestros/as se abandon6 pormotivos presupuestarios5, por la falta de apoyo del MINEDU y de la cooperaci6ninternacional, asi como la oposici6n de los gremios docentes ante cualquier intento dediversificar los salarios docentes en base a la medici6n de su desempenio o rendimiento(Contreras y Talavera 2004).6

1.19 Actualmente, se supone que los directores distritales deben ofrecer apoyopedag6gico a los maestros pero sus amplias responsabilidades administrativas no lespermiten cumplir con ese papel. Las entrevistas con estos funcionarios muestran claraconciencia de este problema pero no cuentan con instrumentos para resolverlo. Todos losdirectores entrevistados plantearon que la falta de apoyo pedag6gico a los docentes era unode los obstaculos principales para lograr el mejoramiento de la calidad educativa.

1.20 Formaci6n docente inicial. En Bolivia, los docentes son formados en institucionesespecialmente creadas para ese fin, los Institutos Normales Superiores (INS). En total son18 en Bolivia; 10 son administrados por universidades contratadas por el MINEDU y lasrestantes 8 directamente por este; cabe mencionar que la mitad trabaja con el enfoque deEducaci6n Intercultural Bilingiie (EIB). Hubo un consistente esfuerzo por modernizar einnovar los INS dado que los planificadores en educaci6n reconocen que es mas facilformar nuevos docentes que cambiar la formaci6n de los que ya esten en servicio. Rojas(2004) y otros afirman que los INS estan logrando formar maestros/as mejor capacitados/astal como lo revelan tanto las pruebas estandarizadas como las observaciones en aula. Lacantidad de alumnos que se inscriben en los INS puede variar de 2,000 a 6,000 en un afno,llegando a tener entre 4,000 y 10,000 estudiando al mismo tiempo para ser maestros/as, delos cuales se pueden graduar entre 1,000 y 4,000 en un anio. Dado que existenaproximadamente 92,000 docentes ensefiando dentro de lo que es la educaci6n primaria,esto significa que los nuevos graduados de los INS s6lo representan hasta el 4 por ciento dela fuerza laboral cada anio. A este paso, el impacto por el mejoramiento de la formaci6ndocente inicial tomara bastante tiempo para llegar a las aulas.

1.21 Educaci6n intercultural bilingaie en el nivel primario. La educaci6n interculturalbilingiue (EIB) fue institucionalizada en 1994. Esta iniciativa ha resultado en un nurmero sinprecedentes de nifios indigenas recibiendo educaci6n bilinguie (ver Tabla 1.2). Esteenfoque consiste en enseniar a los/as nifios/as a leer y escribir primero en su lenguaoriginaria, usando esta como lengua de instrucci6n y de comunicaci6n, e introducir elcastellano paralelamente como segunda lengua, en forma oral primero, trabajando sobretodo las funciones de comunicaci6n, para despues trabajar en la escritura y lectura. En lasescuelas donde se aplica la EIB, en los grados Iro a 3ro se trabaja sobre todo en la lenguaoriginaria mientras el castellano se aborda como objeto de estudio; entre 4to y 6to se trabaja

5El IAD represent6 el 2 por ciento de los salarios, casi dos veces lo que el MINEDU gast6 en el IPR (Incentivo a laPermanencia en el Area Rural).6 El Incentivo Colectivo de Escuela (ICE)s, dado a las escuelas en reconocimiento a su buena administraci6n, trabajocooperativo y la calidad educativa, tambien se abandon6 despues de poco tiempo. Asimismo, el IPR -para atraer a yrecompensar el trabajo en el area rural- perdi6 gran parte de su sentido cuando se introdujo el IP (Incentivo dePermanencia) para maestros urbanos.

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tanto con la lengua originaria como con castellano, y a partir del 7mo se tiene previstotrabajar mas con castellano, manteniendo y desarrollando la lengua originaria al abordarlacomo objeto de estudio.

Tabla 1.2: EIB de 1997 a 2002

Ano Escuelas Alumnos/as

1997 1,074 24,2311998 1,291 38,3831999 1,823 57,7762000 2,037 87,6032001 2,725 114,8682002 2,899 192,238

Fuente: Alb6 y Anaya (2003) y Nucinkis (2004).

1.22 Hoy en dia, casi un tercio de los nifios rurales hablantes de guarani, aymara yquechua estan asistiendo a escuelas EIB. En total, casi 30% de las escuelas rurales aplicanel enfoque de EIB. Ninguin otro pais de America Latina ha Ilegado tan lejos en sus logros encuanto al acceso a la educaci6n bilinguie.

1.23 El MINEDU, junto con otras instancias, han introducido una serie de medidascomplementarias para apoyar la implementacion de la politica de EIB (ver Recuadro 1. 1).

1.24 Evaluaciones rigurosas de los impactos de la EIB en los logros de los alumnos hanmostrado resultados positivos.' Si existen dos grupos de escuelas de caracteristicassimilares que atienden alumnos de poblaciones comparables -que difieren s6lo en el hechode que un grupo trabaja con EIB mientras el otro no lo hace-, entonces cualquier diferenciaen la evoluci6n de los indicadores educativos se debera a la variable EIB. Por ejemplo,Sanjinez et al. (2005) utiliza el pareamiento por probabilidad de similitud (propensity scorematching) para generar grupos de tratamiento con EIB y otros de control entre escuelasrurales con poblaci6n indigena y miden el exito utilizando la brecha edad - grado como suvariable de impacto. Ellos encuentran resultados positivos tanto en comunidades quechuascomo aymaras, aunque cabe notar que, entre estos, los datos para los grupos quechuas sonmas confiables. Los resultados (Tabla 1.3), muestran importantes mejoras en la brechaedad - grado en un periodo relativamente corto (tres afios).

7 Mas informaci6n sobre la EIB y sus impactos se encuentra en AIbo y Anaya (2003), Nucinkis (2004), y Landa yJimenez (2004), entre otros.

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Recuadro 1.1: Medidas Complementarias para Apoyar la EIB

Consejos Educativos de Pueblos Originarios (CEPOs). Como parte del sistema piramidal de lasjuntas educativas, explicadas mas adelante, en 1998 se crearon cuatro CEPOs -de caractertransterritorial- uno de cada uno de los pueblos aymara, quechua y guarani, y uno para los demas30 pueblos amaz6nicos (actualmente este ultimo se esta subdividiendo). Los representantes deestos Consejos fueron elegidos por sus respectivos pueblos y hoy juegan un papel fundamentalen la sociedad civil y dentro del MINEDU para apoyar y difundir la educaci6n bilingiie.

Proyecto de Institutos Normales Superiores en Educacion Intercultural Bilingiue (PINS-EIB).Esta fue, tal vez, una de las acciones mas importantes realizadas en el marco de las politicas deEEB. En algunos otros paises donde se ofrece educaci6n bilingiie, los profesores bilingiuesmuchas veces son personas que por casualidad hablan la lengua originaria y a lo sumo recibenbreves cursos sobre c6mo ensefiar en un contexto bilingiie y multicultural. En cambio, Boliviainvirtio de manera importante en la formaci6n inicial de maestros bilingies para el nivelprimario. Nueve de los 18 Institutos Normales Superiores, es decir la mitad del total, formanmaestros para la EIB: dos en aymara y castellano, cuatro en quechua y castellano, uno estrilingiue quechua, aymara y castellano y uno se especializa en guarani y otros idiomas de lastierras bajas. A la fecha, mas de 6,000 docentes se han graduado de los institutos EIB; estegrupo esta creciendo rapidamente, lo cual facilitara el fortalecimiento necesario de la educaci6nbilingiie.

Proyectos Educativos Indigenas (PEI). Este mecanismo descentralizado de gesti6n de laeducaci6n, vinculado a la participaci6n de las comunidades, fue introducido en areas indigenaspara permitir el desarrollo de proyectos educativos indigenas que trasciendan las fronterasmunicipales y respondiesen a la distribuci6n real de los pueblos en determinadas micro-regiones.

Proyecto de Formaci6n en Educaci6n Intercultural Bilingiie para paises andinos (PROEIBAndes). Ademas de la formaci6n inicial de maestros de EIB, se cre6 un programa regional deformacion de postgrado en EEB que funciona en Cochabamba desde 1998. Este programa es elresultado del esfuerzo conjunto de la Cooperaci6n Tecnica Alemana (GTZ), la UniversidadMayor de San Sim6n de Cochabamba y el MINEDU, asi como de los Ministerios de Educaci6nde los demas paises que lo apoyan mediante las becas dadas a alumnos indigenas para asistir almismo. La Maestria en EIB ofrecida en el PROEIB ya cuenta con mas de 50 graduados de seispaises y sus tesis han sido defendidas en areas de planificaci6n de la educaci6n bilingiie yformaci6n de docentes para el area. Este proyecto ha sido fundamental en el apoyo brindado alMINEDU en la capacitaci6n y formaci6n de maestros de EIB.

Pruebas estandarizadas en lenguas indigenas. Bolivia ha sido el primer pais en producirpruebas modemas basadas en la Teoria de respuesta al item (Item Response Theory) para laevaluaci6n de aprendizajes en lenguas originarias. Evidentemente, se habian realizado pruebasen lenguas originarias, pero nunca se habia realizado el esfuerzo de evaluar los aprendizajesdesarrollados bajo la EIB con instrumentos que luego permitiesen la comparacion con pruebasintemacionales como PISA o LLECE.

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Tabla 1.3: Impacto de la EIB en la brecha Edad - Grado

I 19991 20021 2002-1999Altamente monolin ue quechuaCon tratamiento(EIB) 44.65 31.26 -13.38Comparaci6n 45.53 38.94 -6.59Tratamiento/Comparaci6n 1 -0.89 -7.68 -6.79Bajo monolingiue q echuaCon tratamiento 22.78 16.05 -6.74Comparaci6n 22.18 19.51 -2.68

ratamiento/Comparaci6n 0.60 -3.46 -4.06

Nota: Brecha Edad - Grado en porcentajes de nifios con dos o mas anios de brecha.

1.25 A pesar de sus amplios meritos, diversas criticas se han alzado contra la EIB. Unade ellas es que su implementacion esta lejos de ser perfecta. La producci6n de los textos deapoyo sufri6 serios retrasos. Los m6dulos de aprendizaje para el segundo ciclo -de 4to a6to grados, cruciales en la transici6n hacia los iiltimos aiios de la primaria- que debieron serproducidos durante los tres anios despues de los dirigidos al primer ciclo, tomaron muchomas tiempo y algunas cohortes de alumnos que comenzaron con la EIB en los primerosanios pasaron a un segundo ciclo en el que no contaban con los materiales pedag6gicos paradar continuidad al enfoque anterior.

1.26 Otra falencia de la EIB consiste en que muchas veces fue aplicada contra los deseosde padres, madres y alumnos. Esto cre6 innecesarias resistencias entre quienes estabanansiosos por ver a sus hijos aprender el castellano y posiblemente tambien excluyo a variosque querian recibir el enfoque EIB. Una de las criticas a la EIB es que enfatiz6 sobre todoen el aspecto bilingiie, mientras descuid6 el desarrollo de la dimensi6n de lainterculturalidad. Ademas, el enfasis se puso en la ensefianza a nifios indigenas en lalengua originaria que ya hablaban para introducir el castellano despues, pero no se realiz6un esfuerzo similar para ensefiar las lenguas originarias en contextos urbanos o a nifioscastellano hablantes (bilingiiismo de doble via).

PARTICIPACION POPULAR EN EDUCACION

1.27 Tanto la Ley de Reforma Educativa como la de Participaci6n Popular, ambasdecretadas en 1994, han desembocado en la creaci6n de diversos mecanismos departicipaci6n popular vinculados a la toma de decisiones en educaci6n. Se cre6 un consejoeducativo en cada uno de los niveles del sistema educativo. En lo mas basico, estemecanismo se concreta en una junta escolar donde padres y madres de familia participan endecisiones ligadas a la escuela o al nucleo educativo. Tambien se crearon, en los nivelessubsiguientes, los consejos educativos municipales, los nueve consejos departamentales, los4 Consejos Educativos de Pueblos Originarios (CEPOs) -para facilitar la participacion delos pueblos originarios en decisiones de politica de EIB-, y el Consejo Nacional deEducaci6n (CONED).

1.28 A pesar de que estos consejos estan legalmente establecidos, muchos se demoraronen lograr un funcionamiento adecuado. Tal como ocurri6 con otros aspectos de la Reforma,

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los consejos fueron implementados en contra de la voluntad de los sindicatos de maestros.Mientras en algunos lugares funcionan bien, en otros, como en la municipalidad de laciudad de El Alto, los consejos educativos asumieron funciones que no les corresponden,tal como la inscripci6n de los alumnos en las escuelas. En los niveles superiores ha tomadomas tiempo constituir los consejos porque mientras las autoridades del MINEDU lasconsideraban instancias deseables, el contexto politico nunca apoy6 esta iniciativaplenamente. El CONED fue el uiltimo de estos consejos en ser creado y se reuni6 porprimera vez en enero de 2004.

1.29 Quiza el mayor problema que ha surgido por la creaci6n de los consejos es que sehayan complejizado las relaciones entre las varias instancias, niveles y grupos queparticipan en la toma de decisiones en el campo educativo en Bolivia. El exceso deconsejos que existe, junto con las autoridades educativas en los niveles nacional,departamental, municipal, de nricleo y escolar, por momentos ha generado mas confusi6n yconsiderables problemas de comunicaci6n. Como parte de este esfuerzo, se desarrollaronlos Proyectos Educativos para apoyar la gesti6n descentralizada en el nivel local y asicontribuir para lograr una mejor coordinaci6n con los demas niveles. Los proyectoscomienzan con los planes de cada escuela, los Proyectos Educativos de Unidad Educativa(PEU), que luego se agrupan bajo los Proyectos Educativos de Nucleo (PEN - area rural),los Proyectos Educativos de Red (PER - area urbana) o los Proyectos Educativos Indigenas(PEI - en distritos indigenas), segu6n cual corresponda. Estos proyectos son integrados enlos Programas Municipales de Educaci6n (PROMEs), a partir de lo cual forman parteoficial de las programaciones operativas anuales de las municipalidades. Estos proyectosse basan en la participaci6n de las comunidades y tambien permiten la articulaci6n dediversos actores educativos (la Tabla 1.4 muestra el numero de proyectos, escuelas yalumnos involucrados en 2002). En total, 72 por ciento de los/as alumnos/as de nivelprimario participaron en alguin proyecto educativo.

Tabla 1.4: Proyectos educativos en 2002

Tipo Proyectos Escuelas Alumnos/as

PEN 832 6,151 611,172

PER 143 1,271 600,758

PEI 31 314 19,986

Total 1,006 7,736 1,231,916Fuente: Ministerio de Educaci6n / UDI.

1.30 Ademas, estos proyectos apalancan recursos permitiendo combinar fondosmunicipales, desconcentrados y centralizados. Los alcaldes, por ejemplo, contribuyen conrecursos HIPC, sus propios impuestos y la co-participaci6n. Aunque el potencial de losproyectos educativos auin no ha sido aprovechado plenamente por el MINEDU, son uninstrumento prometedor para mejorar la planificacion educativa en todos los niveles y parapotenciar el financiamiento requerido para la educaci6n.

GASTOS PUBLICOS EN EDUCACION

1.31 A pesar del bajo Producto Interno Bruto (PIB) per capita, y mas alla de su limitadarecaudaci6n impositiva, Bolivia tiene un amplio sector puiblico. Los gastos totales delgobiemo promediaron el 30 por ciento del PIB entre 1997 y 2003, y llegaron al 34 por

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ciento en el 2002. En 2002, estos gastos fueron asumidos con apenas 18 por cientoprovenientes de la base impositiva del PIB, dejando el resto de los gastos del sector piublico(equivalente a 16 por ciento del PIB) para ser financiado por la cooperaci6n externa y poruna creciente deuda. Esto contrasta con otros paises cuyo PIB per capita es similar, oligeramente mas alto, como es el caso de Ecuador donde tanto los gastos del sector publicoasi como la recaudaci6n por impuestos representan el 27 por ciento del PIB, y Guatemaladonde el gasto puiblico es del 1 1 por ciento y la recaudaci6n impositiva es del 10 por cientodel PIB. El promedio del gasto pAblico en America Latina es del 23 por ciento del PIB y elpromedio para la recaudaci6n impositiva es del 22 por ciento del PIB.8 Es dentro de estecomplicado contexto fiscal donde los gastos educativos en Bolivia han aumentadoprogresivamente, de 5,3 por ciento, en 1995, a 6,8 por ciento del PIB, en 2002 - excediendoasi lo que se invierte en paises vecinos como Ecuador (2,6 por ciento), Peru: (3,3 porciento), o Brasil (5,6 por ciento). Este aumento se produce en parte por el estancamientodel PIB desde 1998. Sin embargo, no hay duda de que la educaci6n se ha convertido enprioridad en el marco del gasto piiblico en los iiltimos afios (ver Tabla 1.5).

Tabla 1.5: Gastos en educaci6n como porcentaje del PIEB 1995 -2002

Aino 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Gastos recurrentes en educacion 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 6%

Ministerio de Educacion 3% 3% 4% 4% 4% 4% 3% 4%

Universidades 1% 1% 1 % 1 % 2%, 2% 2%, 2%

Alcaldias 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Prefecturas 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Inversi6n en educaci6n 1% 1% 1% 1% 1% 1%N 1% 1%

Total de gastos en educaci6n 5% 6% 6% 6% 6% 6%1 7% 7%Fuente: UDAPE,

1.32 Desde 1994, cuando se promulg6 la Ley de Participaci6n Popular, todos estosrecursos no han sido concentrados en el nivel central. Aunque Bolivia es una republicaunitaria, esta dividida, primero, en nueve departamentos cuya administraci6n esta en manosde los prefectos, que hasta hace poco eran seleccionados en el nivel central y por susvinculos politicos, y en 327 municipalidades que estan en manos de alcaldes elegidos enforma directa. Los gobiernos municipales reciben las co-participaciones tributarias (laparte que les corresponde de la recaudaci6n de impuestos a nivel nacional), asi como losrecursos HIPC (para paises altamente endeudados). El nivel departamental esta algorelegado en el marco de las normas vigentes y existe bastante presion para descentralizarmayores recursos y poder politico hacia este nivel.

1.33 La co-participaci6n tributaria consiste en que se destina 20 por ciento de larecaudaci6n impositiva del gobiemo central a las municipalidades y 5 por ciento a lasuniversidades. El presupuesto del cual se asignan las co-participaciones es relativamentegrande, llegando al 17 por ciento del PIB (esto es aproximadamente 9.000 millones de

8 Estas cifras subestiman tanto las recaudaciones como los gastos, dado que no incluyen los gobiernos subnacionales enBrasil y Argentina.

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bolivianos; o sea unos 1.100 millones de d6lares americanos) 9, lo que significa que la co-participaci6n alcanza alrededor del 3,4 por ciento del PIB para las municipalidades y 0,85por ciento para las universidades. La asignaci6n del HIPC es mas pequefia que la de la co-participaci6n y llega cerca al 1 por ciento del PIB (582 millones de bolivianos; esto es cercade 7.2 millones de d6lares). No obstante, cabe notar que los recursos HIPC se destinantotalmente a las municipalidades y 20 por ciento de los mismos esta destinado paraeducaci6n. Lamentablemente, los recursos HIPC no se han estado ejecutando al ritmo enque son transferidos a las municipalidades por lo que se estan acumulando en las cuentasbancarias de estos.

1.34 En terminos de gastos por nivel educativo, queda claro en la Tabla 1.6 que elMINEDU prioriz6 el nivel primario. Con excepci6n de los costos del nivel superior, losgastos mas altos por alumno son del nivel primario (Bs. 774). Los gastos en el nivelprimario corresponden a casi 70 por ciento del total de los gastos del MINEDU en laeducaci6n no superior, lo cual muestra que la educaci6n secundaria tiene muy pocofinanciamiento.

Tabla 1.6: Gastos en educaci6n como porcentajes del PIEB en 2002

Porcentaje de gastos Porcentaje de gastos Gastodel Ministerio para recurrentes del recurrente poreducaci6n no gobiemo central para alumno

Nivel o item superior educaci6n en Bs.

Administraci6n (central y departamental) 4.0 2.9

Inicial 4.7 3.4 446

Primaria 69.4 50.6 774

Secundaria 15.5 11.3 669

Otros* 6.4 4.7

Total educacion no superior 100.0 73.0

Sistema publico universitario 27.0 3,342

Total Ministerio 100.0 1,019Fuente: MINEDU/UDI. Nota: *Otros incluye educaci6n alternativa, especial, t6cnica y superior no universitaria.

1.35 A pesar de las crecientes pruebas referidas a los beneficios de la educaci6n inicial enel largo plazo, en particular para la poblaci6n mas pobre, la tabla arriba muestra que estenivel no es una prioridad presupuestaria para el MINEDU en Bolivia. El gasto por alumnoen el nivel inicial es muy bajo (Bs. 446). En el otro extremo del sistema, la educaci6nsuperior recibe una amplia parte del presupuesto. Con 27 por ciento del total de los gastosen educaci6n, el nivel superior tiene alto financiamiento desde el punto de vista de losestandares en America Latina. Sin embargo, los gastos por alumno en ese nivel (Bs. 3,342)son bajos en esos mismos rangos latinoamenrcanos. Esta combinaci6n de gasto total alto ygasto bajo por alumno se debe a la excepcionalmente alta matriculaci6n de alumnos en lasuniversidades en Bolivia.

1.36 Financiamiento de la educaci6n superior. El presupuesto para el sistema deuniversidades putblicas aument6 en 62 por ciento entre 1995 y el 2002, esto es del 1,24 al1,71 por ciento del PIB (del 3,6 al 4,5 por ciento del gasto piublico). En el mismo periodohubo un gran aumento en la matricula de la educaci6n superior, lo cual indica que el

9 Los valores de los gastos en educaci6n se refieren todos al 2002.

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incremento en los gastos se ha usado sobre todo para ampliar la cobertura de ese niveleducativo. Esta es una manera mas equitativa y progresiva de utilizar los fondos que si lamatricula se hubiese mantenido igual y en vez de ello se hubiera aumentado el gasto poralumno. Sin embargo, el aumento en si mismo genera cuestionamientos dado que lasuniversidades no tienen altos niveles de rendici6n de cuentas (accountability).'0

1.37 Las universidades son todas financiadas desde el nivel central a traves de la co-participaci6n mencionada y otros recursos del tesoro, pero tienen casi total autonomiaadministrativa y pedag6gica. La administraci6n de la educaci6n superior es desconocidapara el MINEDU ya que la norma vigente define la autonomia universitaria de manera muyvaga. La informaci6n presentada por las universidades basicamente es la que quierenpresentar. Esto significa que, a diferencia de lo logrado con el excelente sistema deinformaci6n para los niveles inicial, primaria y secundaria (el SIE), los datos sobre lasuniversidades no son ni abundantes ni confiables. Hace poco tiempo recien se logr6 contarcon informaci6n sobre la variable de g6nero en la matricula y hasta ahora s6lo se tienenalgunos datos parciales sobre el grupo etnico de los matriculados en ese nivel.

1.38 Existe un Viceministerio para la Educaci6n Superior, Ciencia y Tecnologia, perotiene poca influencia sobre el sistema de universidades piblicas. Las universidades puilicasestan representadas en el Comite Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB) que fungecomo interlocutor para dialogar con ese Viceministerio. En los ultimos afios, la relaci6n hamejorado a traves de ese mecanismo de comunicaci6n. Asimismo, un sistemacomputarizado de administraci6n, llamado COIMATA" ha sido ofrecido a lasuniversidades y aceptado -con amplio exito- en las mas pequefias. Las universidades masgrandes estan comenzando a mostrar inter&s en su uso. Ademas de ayudar a lasuniversidades en su administraci6n intema, COIMATA transfiere informaci6n basica alViceministerio. El Viceministerio tambien ha implementado FOMCALIDAD, un fondoconcursable para proyectos de investigaci6n, que ha mejorado la comunicaci6n intema y hafomentado una incipiente cultura de mayor responsabilidad y de rendici6n de cuentas desus acciones (accountability), dentro del sistema universitario. A pesar de estos avances,la educaci6n superior continuia teniendo una debil administraci6n y le falta mejorar su nivelde rendici6n de cuentas.

1.39 Gastos municipales en el financiamiento de la educaci6n. Los gobiemosmunicipales han pasado de estar virtualmente ausentes del financiamiento de la educaci6n aser responsables del 7 por ciento de los gastos recurrentes en educaci6n y del 1 por cientodel total de gastos no financieros del sector piulico. Mientras estas cifras auin sonmodestas, muestran una tendencia hacia la descentralizaci6n del financiamiento de laeducaci6n. El monto total del fondo de las co-participaciones en el 2003 fue de Bs. 1,320millones (US$163 millones), lo cual corresponde a Bs. 161 (US$20), por persona, por afio.Todas las municipalidades en Bolivia tienen una cuenta bancaria en la cual estos fondos sondepositados casi diariamente. Si no se ejecutan, los fondos se mantienen en las cuentas, tal

10 Por la ley de autonomia, las universidades p:blicas no necesitan informar de sus gastos a nadie. Ni el MINEDU, al cualestan subordinados en teoria, ni el Ministerio de Hacienda, que paga sus gastos, tienen el derecho de saber c6mo gastan lamayoria de sus fondos." El nombre COIMATA viene de una cascada del Departamento de Tarija ya que el sistema asi bautizado fuedesarrollado por la Universidad de ese Departamnento.

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como ocurriria con la recaudaci6n de impuestos propios. Las municipalidades puedengastar estos recursos, que se entienden como de recaudaci6n propia, como ellas loconsideren pertinente y s6lo estan sujetos a controles o supervision por la Contaduria.

1.40 La Tabla 1.7 muestra los gastos en educaci6n por nivel gubemamental. La mayoriade los gastos audn se realizan a traves del MINEDU. S6lo una pequefia parte de los gastosdel MINEDU es ejecutada por los SEDUCA. Las municipalidades estan comenzando ainerementar su participaci6n en las inversiones en educaci6n.

Tabla 1.7: Gastos en Educaci6n Primaria y Secundaria(En % del PEB), 2005

Ministerio de Educaci6n 4.2Gastos corrientes 4.2

De estos: en planilla 3.9Gastos de capital 0SEDUCA 0.1Gastos corrientes 0.1Gastos de capital 0Municipalidades 0.8Gastos corrientes 0.2Gastos de capital 0.6Total Gastos 5.1Fuente: Estimaciones Banco Mundial.

1.41 Con estas nuevas fuentes de ingresos, las municipalidades tambien han recibido masresponsabilidades, en especial en terminos de la provisi6n de infraestructura educativa y deadministrar y proveer materiales fungibles (como papel, tizas, etc.). Sin embargo, hahabido poca coordinaci6n entre el MINEDU y las municipalidades vinculada al uso deestos ingresos. Por ejemplo, uno de los gastos mas comunes ha sido la construcci6n demuros alrededor de las escuelas, lo cual no tiene ningiun valor pedag6gico.

1.42 A lo anterior se suma que la Ley del Dialogo 2000 asigno a las municipalidades unamplio porcentaje de los fondos HIPC, el cual ira despareciendo gradualmente. La Tabla1.8 muestra el porcentaje total de los fondos HIPC II recibidos por las municipalidades. Lostotales municipales para HIPC II liegan alrededor de 28 por ciento de la co-participaci6n.Tal como los fondos de la co-participaci6n, los de HIPC II se consideran recursos propios yse acumulan en las cuentas bancarias de la municipalidad si no son utilizados. A diferenciade los de la co-participaci6n, las municipalidades no pueden utilizar estos recursos a sudiscreci6n ya que tienen destinos predefinidos y la Unidad de Programacion Fiscal (UPF -del Ministerio de Hacienda) es la responsable de controlar su uso en ese sentido.

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Tabla 1.8: Fondos HIPC II y de la Ley del Dialogo (en miles de d6lares)

Afio DiAlogo Total HIPC II %/_2001 (Ago-Die) 32,652 37,652 87%

2002 80,478 107,478 75%2003 47,182 77,792 61%

2004 (Ene-Jun) 19,464 34,683 56%1Fuente: UPF/ Ministeno de Hacienda.

1.43 La UPF supervisa en forma directa la ejecucion mensual de las 111 municipalidadesmas grandes de Bolivia, aunque en teoria todas son sujetas a control por parte del gobiernocentral en lo que se refiere a los gastos de los fondos HIPC II. Esto gener6 que lasmunicipalidades duden en el momento de gastar sus fondos. En junio de 2004, existian Bs.34 millones sin usar en educaci6n y salud, y otros Bs. 117 millones para infraestructuraproductiva. En las visitas a las municipalidades se conoci6 que esto no s6lo se debia a quela supervisi6n de la UPF fuese muy estricta sino tambien a la debil coordinaci6n con elMINEDU, que dejaba a los alcaldes inseguros respecto a la mejor manera de gastar losfondos HIPC.

1.44 Finalmente, la Politica Nacional de Compensaci6n (PNC) cre6 fondos parainversi6n en infraestructura social en el nivel municipal que deben ser negociados con elgobiemo central. Estos son canalizados a traves del Fondo Nacional de Inversi6nProductiva y Social (FPS) y pueden ser utilizados para la construcci6n de infraestructuraeducativa. El FPS provee los medios para canalizar los recursos hacia municipalidadespequefias con menor capacidad gerencial.

1.45 Tomando en cuenta todas las fuentes, las municipalidades gastaron Bs. 216 millones(US$27 millones) en educaci6n en el 2002, lo cual equivale a Bs. 71 por alumno (casiUS$9). Evidentemente, como los fondos son en parte fungibles y tanto la co-participaci6ncomo la Ley del Dialogo (uso de fondos HIPC) y la PNC, todas pagan mas o menos lomismo, la inversi6n de una fuente puede estar obstaculizando o yuxtaponiendose ainversiones desde alguna otra.

1.46 Como se hizo notar antes, las inversiones en educaci6n han crecido en 145 porciento entre 1995 y 2002 (de 0,56 a 1,16 por ciento del PIB y de 1,6 a 3,0 por ciento de losgastos del sector publico). Gran parte de este aumento ocurri6 en medio de un contextofiscal dificil desde 1998 en adelante, lo cual refleja la existencia de un compromisopresupuestario de largo plazo, del nivel nacional con la educaci6n, y muestra tambien unfuerte apoyo de donantes y de la iniciativa HIPC. El financiamiento externo cubri6 el 69por ciento de las inversiones realizadas por el MINEDU entre 1995 y 2001; el mismoprovino tanto de creditos plenamente concesionales, de donantes bilaterales y de agenciasmultilaterales o de prestamos con intereses subsidiados de fondos de desarrollo como laAsociaci6n Internacional de Desarrollo (International Development Association - IDA).Ademas, el financiamiento externo tambien ha cubierto gastos recurrentes, por lo que elvolumen total del financiamiento externo para educaci6n es casi equivalente al volumentotal de las inversiones en educaci6n del MINEDU.

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COMPENSACI6N DOCENTE

1.47 El escalaf6n docente -escala salarial de los maestros en Bolivia- esta determinadopor tres factores: ubicaci6n geografica, formaci6n inicial (haber basico) e incentivos ybonos (dirigidos a premiar el desempeno y a compensar ciertas dificultades). Estos ultimosson independientes del haber basico y de la categoria y s6lo difieren en la partidapresupuestaria de la cual son asignados. Todos los docentes de las escuelas publicas sonpagados por el gobiemo central de acuerdo con esta escala. Los pagos en general sonrealizados de manera oportuna, a diferencia de algunos otros paises donde el pago adocentes es usado por los Ministerios de Hacienda para regular el flujo de fondos. La Tabla1.9 abajo muestra las tres dimensiones del escalaf6n en 2003, para la semana estandar detrabajo de 18 horas laborales. Hay cuatro categorias de formaci6n docente y los maestrosreciben mayor sueldo a mayor titulo. Estas categorias son: normalistas, egresados,titulados por antiguedad e interinos. Los normalistas son las personas que han concluidoexitosamente su formaci6n en un Instituto Normal Superior (INS); los egresados sonquienes asistieron a un INS pero aiun no han recibido su diploma oficial (en general se debea que tienen algunos requisitos pendientes); los titulados por antiguedad son personas queensefiaron en calidad de interinos durante varios afios y estos afnos se reconocen comoequivalentes a los de un titulo de formaci6n de maestros; y los interinos son personas queejercen la docencia sin tener ninguna formaci6n o sin la formacion pedag6gica especificapara ensenar en una escuela.

Tabla 1.9: Tres dimensiones del Escalafon Docente, 2003En Bolivianos - por semanas de 18 horas de trabajo en 2003

Ubicaci6n geografica yformaci6n inicial Categoria en el escalafon docente

Categoria Quinta Cuarta Tercera Segunda Primera CeroSin Categoria Interino (5) (4) (3) (2) (1) (0) Merito

Interino 490 539Tit. Por ant 540 594 702 783 864 945 1,080 1,215 1,350

Egresado 591 650 768 857 946 1,034 1,182 1,330 1,478

Normalista 650 845 943 1,040 1,138 11,300 1,463 1,625

ProvinciaInterino 543 597Tit. Por ant 561 617 729 813 898 982 1,122 1,262 1,403

Egresado 658 724 855 954 1,053 1,152 1,316 1,481 1,645

Normalista 714 928 1,035 1,142 1,250 1,428 1,607 1,785

Rural _ _ _ _ _ _

Interino 588 647Tit. Por ant 645 710 839 935 1,032 1,129 1,290 1,451 1,613

Egresado 712 783 926 1,032 1,139 1,246 1,424 1,602 1,780

Normalista 778 1,011 1,128 1,245 1,362 1,556 1,751 1,945Fuente: MINEDU, 2004.

1.48 Por ultimo, las tres categorias vinculadas a la ubicaci6n geografica corresponden algrado de urbanizaci6n del area donde se encuentra la escuela. La primera categoria incluyelas nueve capitales de departamento (Capital); la segunda agrupa otras localidades urbanas(Provincia); y la tercera son las localidades rurales, donde se incluyen lugares muy aisladosy casi inaccesibles. Los docentes ganan mas por trabajar en lugares menos urbanos. Porejemplo, un normalista recien egresado del INS que trabaje en una pequefia ciudad ganara

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Bs. 714 mientras esta considerado "sin categoria", pero en cuanto sea confirmado comomaestro permanente en ese puesto, su sueldo subira inmediatamente a Bs. 928 (Quintacategoria). Posteriormente, su ascenso en el escalaf6n dependera de su permanencia en elcargo y su desempefio en las pruebas que le seran aplicadas cada cierto tiempo para Ilegarhasta un salario de Bs. 1,785 (Categoria Merito). Si el mismo docente, una vez alcanzadala Tercera categoria, decide mudarse a una capital de departamento como Potosi, su salariodisminuiria de Bs. 1,142 a Bs. 1,040.

1.49 La Tabla 1.10 muestra la distribuci6n de los docentes por categoria. El gran nuimerode interinos -casi 20 por ciento del total de maestros- es alarmante. Los interinos vienencon distinto historial educativo. Algunos son personas con muy poca educaci6n formalmientras otros tienen hasta titulo universitario pero no cuentan con formaci6n docentesistematica. Un importante desaflo para mejorar la calidad de la educaci6n en Bolivia esdeterminar el impacto de tener maestros sin formacion y, si ese impacto es negativo,brindar una soluci6n al 20 por ciento de docentes que auin son interinos.

Tabla 1.10: Docentes por categoria, 2003

Categoria Capital Provincia Rural TOTAL Total (%)Normalista 50% 17% 33% 43,409 47%Egresado 23% 32% 45% 26,959 29%Tit. Antigiuedad 44% 25% 31% 4,260 5%Lnterino 21% 23% 56% 17,8261 19%Total Docentes 36% 23% 41%1 92,454 100%

Fuente: MINEDU, 2004.

1.50 La tercera dimension de la escala salarial de base es la experiencia. La permanenciaen el cargo depende de pasar una prueba y tambien del presupuesto aprobado por elMinisterio de Hacienda (MINHAC). Los incrementos salariales basados en esta dimensi6nson bastante altos y si los maestros progresaran en forma automatica, la planilla de sueldosdocentes -que ya es grande- seria imposible de pagar por el gobierno. Por esto, elMINEDU s6lo puede autorizar promociones una vez que el MINHAC aprueba elpresupuesto para cubrir los aumentos."2

1.51 Anteriormente, las promociones eran dadas automaticamente a los docentes por susafios de antigiuedad (por ejemplo, cuando el MINHAC aprobaba nuevos puestos, estos eranIlenados por los maestros mas antiguos y supuestamente, por ello, los de mas experiencia),pero ahora se basan en un examen. Los docentes tienen la opci6n de tomar este examencada cuatro afios; quienes no lo aprueban tienen la posibilidad de darlo de nuevo al afiosiguiente ya que el MINEDU lo administra cada afio. En 2003 y 2004, la tasa de aprobaci6nfue de 41.2 y 59.9 por ciento, respectivamente. En la practica, no todos los docenteselegibles para rendir el examen lo toman, tanto por la falta de la documentaci6n requeridacomo por la ansiedad de no aprobar. Hasta el 2004, los temas de presupuesto influyeron enla determinaci6n de la nota base para aprobar el examen y se defini6 el corte a posteriori.Esto gener6 observaciones respecto a la transparencia, en especial por parte de lossindicatos de maestros y, como resultado, a partir del 2004 se estableci6 a priori una notaminima fija para aprobar. Esto llev6 a que 22 por ciento mas de maestros se presentaran al

12 El periodo de negociaci6n siempre es tenso y acompafiado por huelgas y manifestaciones de los sindicatos, asi comodificiles negociaciones entre los Ministerios de Educaci6n y de Hacienda.

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examen y casi se duplic6 la cantidad de aprobados. Si no se monitorea y planifica en formaadecuada, ello puede desembocar en compromisos financieros insostenibles o en promesasno cumplidas y de alto costo politico. Como se dijo anteriormente, en 1994 se introdujouna serie de incentivos en el intento de paliar la falta de exito en la deseada reforma generaldel escalafon (fabla 1.1 1).

Tabla 1.11: Bonos e IncentivosIncentivo Descripci6n Valor

Bono frontera Bono mensual pagado a docentes que trabajan hasta a 50 km. de las 20% del haberfronteras nacionales. baisico

(mensual)

Bono zona Bono mensual adicional para incentivar a docentes a trabajar en 20% del haberregiones de dificil acceso. basico

(mensual)

Bono pro libro Un pago anual para la compra de libros. Bs. 440 (anual)

Bono econ6mico Un pago anual a todos los maestros que no se relaciona con Bs. 744 (anual)ninguna conducta en particular.

Bono cumplimiento Un premio anual para maestros que han cumplido con los 200 dias Bs. 621 (anual)de clases; no tiene ninguin mecanismo de verificaci6n.

Bono jerarquico Pago adicional para directores de escuela. Varia segulnsueldo base

Otros bonos Un pago anual para todos los maestros que no reciben el IPR (ver Bs. 400 (anual)abajo).

Incentivo a la Incentivo anual otorgado a docentes que trabajan en areas donde el US$100Perrnanencia en el indice de necesidades basicas insatisfechas (NBI) es superior a (anual)Area Rural Pobre 75%.(IPR)

Incentivo Colectivo a Incentivo dado s6lo en el 2001 a las 1100 escuelas que obtuvieron US$354las Escuelas (ICE) el mejor desempenio nacional segun la evaluaci6n realizada en base (anual)

a un indice calculado con los datos del SIE.

Incentivo a la Incentivo dado s6lo en 2001 a maestros bilingiies. US$200Modalidad Bilingue (anual)(IMB)

Incentivo a la Incentivo dado s6lo en 2001 para docentes que aprobaban una US$350Actualizaci6n prueba de rendimiento. (anual)Docente (IAD)

Fuente: MINEDU, 2004.

1.52 La principal diferencia entre bonos e incentivos es que los bonos son pagados por el

Tesoro General mientras los incentivos son apoyados por los donantes, raz6n por la cual suvalor esta expresado y es calculado en d6lares americanos y no en bolivianos. Un aspectoclaramente negativo de los incentivos es su irregularidad. En contra de las intencionesoriginales del Ministerio, el IMB y el ICE s6lo se pagaron una vez en el 2001. Por su lado,el IPR ha sido pagado regularmente desde el anio 2000 pero es posible que pronto se quedesin fondos por el cierre de los proyectos externos que lo apoyan. Un incentivo pagado s6loocasionalmente, e incluso en parte al azar, es un incentivo debil y probablemente cause masdisenso politico que cambios positivos en la practica de los docentes y en su ubicaci6n enlas escuelas.

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2. TEMAS A ABORDAR EN EL SECTOR EDUCATIVO

2.1. Como se describi6 anteriormente, Bolivia ha dado grandes pasos en laexpansi6n de su sistema educativo durante la uiltima decada. El analisis de la situacionactual muestra que Bolivia auin se enfrenta a una serie de desafios que incluyen: el bajoe inequitativo acceso a los iltimos aios de la primaria y a la educaci6n secundaria; losbajos niveles de rendimiento academico; y la ineficiencia del sistema educativo. Dosotros desafios, que seran mencionados aunque no discutidos en profundidad aqui, son elbajo acceso a la educaci6n inicial y su tambien baja cobertura, asi como la bajaeficiencia intema de la educaci6n superior.' 3

ACCESO BAJO E INEQUITATIVO A LOS ULTIMOS ANOS DEL NIVEL PRIMARIO Y A LAEDUCACION SECUNDARIA.

2.2. Aunque el acceso a las escuelas, medido a traves de la tasa de matriculaci6n,sefiala que 6ste es universal para los/as alumnos/as hasta los 11 y 12 afios de edad, seencuentran importantes brechas cuando se comparan los datos especificos despues deesa edad para alumnos indigenas y no-indigenas, rurales y urbanos, asi como ricos ypobres. Los cuatro paneles del Grafico 1.4 claramente muestran que entre los 7 y los 11afios de edad, casi todos los ninos y las nifias estan en la escuela. Incluso las tasas deasistencia en el area rural, en los quintiles mas bajos o entre la poblacion quechuahablante, estan bastante por encima del 90 por ciento. Sin embargo, a partir de los 12afios de edad, la matriculacion cae en forma significativa y la brecha crece. A esa edad,los alumnos del Area urbana, castellano hablantes y de las familias de mas altos ingresostienen una mayor oportunidad de ser matriculados en la escuela. La tasa dematriculaci6n para alumnos de 14 anios de edad, del quintil de ingresos mas altos, es 14puntos porcentuales mAs alta que la de sus pares del quintil de ingresos mas bajos. Losnifios y las nifias quechuas de 14 afios de edad estAn 16 puntos porcentuales por debajode sus pares castellano hablantes, y la diferencia entre urbanos y rurales es de 14 puntosporcentuales. A los 15, cuando los/as adolescentes deberian estar ingresando a laescuela secundaria, las diferencias crecen y la matriculaci6n se derrumba. Es mAs, a laedad de 16, la diferencia en las tasas de asistencia entre urbanos y rurales es de 27puntos porcentuales, de 26 puntos entre alumnos de los quintiles mas pobres y mAsricos, y de 17 puntos entre quechua y castellano hablantes. Esto sugiere que el acceso alultimo ciclo de la primaria y en especial a la secundaria es particularmente bajo entregrupos vulnerables o en desventaja.

Falta de oferta

2.3. La importante caida en la matriculacion despues de los 12 anios de edad seatribuye a una variedad de factores. El primero y mas obvio es la falta de oferta escolar.Mientras hay como 13,000 escuelas que atienden a nifios de Iro a 3er grado, solo 8,000atienden los grados 4to y 5to, menos de 5,000 ofrecen el ultimo ciclo de primario, yexisten menos de 2,500 escuelas con nivel secundario. Esto muestra que aquellasescuelas que ofrecen los grados mAs altos se hacen mAs escasas y que la distancia entreescuelas se hace mayor a medida que los alumnos Ilegan a los grados mAs altos. ElSistema de Informaci6n GeogrAfica (SIG) informa que los alumnos que no asisten a la

1 Sin desmerecer la importancia de un analisis en profundidad de estos temas, este escapa a los fines de este informe.

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escuela, en promedio, viven al doble de distancia de las escuelas que los que si asisten aella. No es de sorprender que, si todo lo demas se mantiene constante, los nifios quedeben caminar grandes distancias, tengan una probabilidad significativamente mayor dedesertar.

Grafico 1.4: Asistencia escolar por grupo etnico, quintil de ingresos, genero y residenciaurbana o rural

100% - 1DI%

80%r c0%

2L 0% EUbn

Csa)

B 40%- 80%

880

E 40%' I 60

5)0% 40%.

200/% Urbano20% Quintil 1

a Rural-- Quintil 30% - -QallQuintil 5

5 1 0 1 5 20 __ _ _ _ _ __ _ _ _ _ __ _ _ _ _

5 10 15 20

Eoad Edad

100% - 100%

80% - 80%]

C C.)

InJ 60% I 60%-

40% - 40%-80 80

20% - -Quechua 20%o--Aymara -2--.Femennino

0% _- Castellano ______~0% - IVsculino

5 10 15 20 5 10 15 20

Edad Edad

Source: Mecovi 2002.

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2.4. Los alunnos no matriculados en la escuela, en promedio, viven al doble dedistancia de esta que los niiios matriculados. Mientras parte de esto se debe a otrosfactores, que por azar estan correlacionados con la distancia, el analisis econometricomuestra que la distancia es causal y que cada kil6metro adicional entre la escuela y elhogar reduce las probabilidades de ser matriculado en la escuela en 1.3 puntosporcentuales. Los alumnos que viven mas lejos de las escuelas a su vez son los maspobres, son indigenas y tienen padres con niveles educativos mas bajos. En conclusi6n,la falta de oferta escolar es un problema a partir del 4to grado. Mientras la posibilidadde una causalidad inversa no puede ser desechada, como el caso de familias que valorenla educaci6n y se muden mas cerca de las escuelas, es muy fuerte la evidencia de que lafalta de escuelas ofreciendo los cursos superiores es una gran barrera para mejorar elacceso a esos cursos.

2.5. Un importante desafio que Bolivia confronta es el de expandir la ofertaeducativa en el uiltimo ciclo de la primaria y en la secundaria. Como se explic6 en elcapitulo anterior, el crecimiento de la poblaci6n boliviana asi como las mejoras en laeficiencia interna del sistema educativo han generado tasas de termino mas altas para laprimaria, que subieron de 56.1 por ciento en 1996 a 71.5 por ciento en 2001, y que seestima continuaran subiendo a 85 por ciento para el 2010 (Tabla 1.12). Se estima que lademanda para el nivel secundario aumentarA en alrededor de un 26 por ciento en lospr6ximos 10 ahios. El aumento en las tasas de termino combinado con el crecimiento delas cohortes entrantes en cerca del 5.5 por ciento anual, pondran a Bolivia en unasituaci6n en que la matriculaci6n en la secundaria se duplicaria cada 10 anos. En estosuiltimos 10 afios, la mayor parte del aumento en la matricula de secundaria se concentr6en la escuelas urbanas que se caracterizan por estar sobrepobladas y funcionando condocentes sin formaci6n y curriculos desactualizados.

2.6. Si las tasas de Tabla 1.12: Eficiencia interna y presi6n demograficarepetici6n y abandono se Datos demograficosmantienen como en el 2001, Tasa bruta dela demanda para la termino de la Tamano de cohorte Tasa de

a u e r Aiho primaria de 15 afios de edad crecimiento1996 56.1 121,881 6.6°/

seguirA el patron mostrado en 1997 58.5 122,681 1.4%el panel 2 del Grafico 1.5. El 1998 60.3 140,161 7.5%aumento en los pr6ximos 10 1999 66.5 140,663 7.3%afios se centrara en las areas 2000 71.8 154,959 5.3%rurales. El panel 1 del 2001 71.5 154,533 459%mismo grafico muestra la Fuente: SIE y Censo demografico.distribuci6n de los alumnosen areas rurales y urbanas, por grado. Mientras la matriculaci6n en area urbana esrelativamente estable hasta la secundaria, en area rural la misma esta mucho mas infladapor la repetici6n en afios anteriores. Esto quiere decir que a medida que esos ninosavancen en la primaria y que las tasas de promoci6n aumenten, surgira la demanda porel nivel secundaria.

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Grafico 1.5: Piramides de matriculaci6n y proyecciones de matricula Area Rural

Panel 1 - Piramides de Matricula, 2001 Panel 2 - Proyecciones de Matricula Rurales

76,365l3Nt58 s4250 ,000 -____ . - _____

| 11,48 0 Urbano s3

|10627 1 3 Rural s2

12846 , sl 200,000

124.408 t4,201 o p8

135,8340111 -, p7 150,000

142.743 |p6

13,296 6 p5 100,000

138,419 95,882 p4

141,210 110,297 p3 50,000 -Primaria (Nivel Superior)

144,105 113,953 p2 o Secundaria

153,421 131,839 pl 0

175,000 75.000 25,000 125,000 2000 2005 2010

NOmero de Estudiantes

Urban Rural Source: SIE.

Source: SIE.

2.7. Mientras el aumento en las tasas de termino ciertamente es una buena noticia,esta situaci6n tambien crea un importante desafio fiscal. Si la presi6n sobre la matriculaen secundaria sigue el camino sefialado en el Grafico 1.5, se tendrian que crear 130,000plazas adicionales nuevas en las escuelas en los pr6ximos siete afios. Con la relaci6nactual alumnos-docente de 23:1 en las secundarias rurales, se necesitarian 5,600

profesores nuevos. Teniendo en cuenta que el costo de los salarios docentes para losniveles inicial, pnrmaria y secundaria llegan alrededor de 3 por ciento del PIB, esto seconstituye en un complejo desafio fiscal.

2.8. A lo anterior se suma que la calidad de la educaci6n secundaria no puede serdejada de lado en cuanto se va expandiendo el acceso a este nivel. Mientras las escuelasprimarias fueron las que recibieron mayor atenci6n y las que mas cambiaron durante losuiltimos ahos por su prioridad en el marco de la Reforma Educativa, las de secundaria noingresaron a ese proceso por lo que hasta ahora trabajan con un curriculo y materialesdidacticos desactualizados, infraestructura inadecuada e insuficiente, metodologias deensefianza tradicionales y pocos recursos pedag6gicos, y en cursos de tamafnodesequilibrado (desde cursos sobrepoblados hasta escuelas donde la relaci6nalumno:docente es muy baja). Mas aiin, los docentes no estan preparados para trabajaren ese nivel. Se estima que 45 por ciento de los docentes de secundaria no tienenformaci6n para ese nivel o el area en el que se desempenian; esta cifra aumenta hasta un70 por ciento en escuelas secundarias rurales.

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2.9. Otro factor que refleja la necesidad urgente de abordar la calidad de laeducaci6n en los ultimos anios de la primaria Tabla 1.13: Tasa de retorno educativoy en la secundaria es la baja tasa de retorno,es decir del beneficio externo que traen estos (Privados)niveles escolares. La Tabla 1.13 muestra Promedio anual deque las tasas de retomo de los uiltimos afios CICLO la tasa de retomode la primaria y de la secundaria son bajas en Primaria, aiios 1 a 6 12.4%comparaci6n con las de los primeros ciclos Primaria, afios 7 y 8 4.9%de la primaria y el nivel superior. Once por Secundaria 9.1%ciento de los graduados entre 18 y 25 aflos Superior 17.5%de edad estan desempleados. De aquellos Fuente: MECOVI.que si trabajan, 53 por ciento estan sub-empleados sin contrato laboral. Con el niimerode graduados del nivel secundario creciendo en los proximos afios, es probable que lastasas de retorno caigan mas por el incremento en la oferta. Si no se plantean accionesinmediatas para mejorar la calidad de la formaci6n, no habra incentivos para que losj6venes terminen la primaria, ni la secundaria.

Participacion en el mercado laboral Tabla 1.14: Matriculaci6n y participaci6nen el mercado laboral por edad

2.10. La participaci6n en el mercado Trabajo, no No trab., Escuela, Escuela y

laboral es otro factor que mantiene a Edad escuela no esc. no trab. trabajonifios/as yj6venes fuera de la escuela, en 7 1% 6% 87% 7%especial en areas rurales con alto indice 8 1% 3% 86% 10%de pobreza. La Tabla 1.14 indica que 9 1% 2% 84% 13%cerca del 20 por ciento de nifios/as entre 10 1% 3% 80% 16%10 y 14 aios de edad trabajan, lo cual es 11 2% 2% 80% 16%consistente con la edad en que 12 3% 3% 74% 19%comienzan a abandonar la escuela (ver 13 5% 3% 77% 14%arriba). Los resultados usando el metodo 14 9% 7% 67% 17%probit bivariante se presentan en la 15 12% 7% 61% 20%Tabla 1.15'. Los hallazgos revelan que 16 16% 8% 61% 16%existe una significativa correlacion 17 19% 10% 53% 17%

I1 5 Fuente: 2002 MECOVI.negativa entre trabajo y escolarizacion.Estos resultados muestran que cada punto porcentual ex6geno adicional en laprobabilidad de trabajar reduce la probabilidad de matriculaci6n en la escuela en 0,75puntos porcentuales para ninhos y jovenes de 13 a 18 afios de edad. Para nifhos y nifiasde 9 a 12 afios de edad, el coeficiente aumenta a 0,95 por ciento de probabilidad. Estosresultados, al igual que la amplia literatura sobre el trabajo infantil, apoyan la tesis deque la participaci6n de los niiios en el mercado laboral tiene un impacto significativo enla matriculaci6n y en la culminaci6n de la formacion escolar. Es obvio que existen otrosfactores que influyen en la decisi6n de abandonar la escuela y que no son capturados ni

14 Se estim6 un modelo econometrico en el cual las dos variables a explicar son la matriculaci6n y la participaci6n enel mercado laboral, y las variables explicativas son la relaci6n de dependencia del hogar, el nivel de formaci6n deladulto mas educado del hogar, origen etnico, ingreso familiarper capita, edad y extracto geografico del hogar.15 Esto significa que la "verdadera" reiaci6n negativa entre escolarizaci6n y trabajo estara influenciada tanto por losefectos de otras variables como por la causalidad inversa. Con el fin de aislar estos efectos, se usan variablesinstrumentales -variables que tienen una relaci6n causal con el trabajo pero no con la escolarizaci6n- para explicar elefecto. Se usa el valor promedio de los salarios de los trabajadores entre 19 y 24 aihos de edad -que corresponde a lacategoria de edad que sigue a la de 13 a 18- en cada uno de los nueve departamentos por tres anios consecutivoscomo Proxy para la demanda laboral. Este instrumento es imperfecto dado que los esfuerzos y tiempo intra-familiarpueden hacer que el grupo de 19 a 24 afios de edad influya en la conducta de los jovenes de 13 a 18 mediante unmecanismo extemo al mercado laboral.

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medidos en las clasicas encuestas de hogares. Estos se tendrian que abordar en un

trabajo futuro.

Tabla 1.15: Probit bivariante Matriculacion y trabajo

Variable Matriculaci6n Trabajo

Coeficient Valor probit -CoeficienteValor probi

Relaci6n de dependencia -0.613 0/ - 1.550 0O

Nivel maximo de formaci6n de los adultos 0.045 0% -0.018 0%/_

Quechua Base Base

Aymara 0.537 0% -0.065 250/

Castellano 0.364 0%/ -0.399 0/

Guarani -0.075 47% -0.410 00

Capital Base - Base

Urbano 0.020 72%0 0.080 70/

Metropolitana -0.614 0% 0.746 00

Ingresos familiares per capita 0.292 0% - -0.390 0%_

Edad -0.24 0%/ 0.111 00/

Constante 4.460 00/ -2.599 0/

P -0.483 0% -Fuente: MECOVI 2000, 2001, 2002.

BAJA Y DESIGUAL CALIDAD DE LA EDUCACION

2.11. Bolivia ha participado en una evaluaci6n intemacional del rendimiento escolar

tomada por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluaci6n de la Calidad de la

Educacion (LLECE).' 6 La Tabla 1.16 muestra que Bolivia obtuvo un puntaje cercano a

la media en los resultados de rendimiento. Dado su ingreso per capita, este desempefio

es algo mas alto del que se predijo. Sin embargo, un analisis detallado muestra que esta

es una interpretacion muy limitada.

16 La evaluaci6n LLECE se tom6 entre junio y noviembre del 1997 en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,Cuba, Honduras, Mexico, Paraguay, Repiblica Dominicana y Venezuela. Alumnos de tercer y cuarto grado fieronevaluados en matematica y escritura. Bolivia no particip6 en pruebas mas modemas como PISA, TIMSS o IALS. ElLLECE se basa en la teoria clasica de los tests y no es la de Teoria de respuesta al item (Item Response Theory) y sesostiene en preguntas identicas para comparar distintos paises o grupos. El nimero de items es relativamente bajo yla orientaci6n no es de resoluci6n de problemas como lo es la prueba PISA.

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Tabla 1.16: Promedio de puntajes en lenguaje y matematica en LLECE - Tercer Grado(Posici6n en parentesis)

ais Lenguaje MatematicaArgentina 263 (2) 251 (2)Bolivia 232 (7) 240 (6)

rasil 256 (4) 247 (3)Chile 259 (3) 242 (4)Colombia 238 (6) 240 (5)Cuba 343 (1) 351 (1)Republica Dominicana 220 (10) 225 (9)Honduras 216 (11) 218 (11)Mexico 224 (9) 236 (7)Paraguay 229 (8) 232 (8)Venezuela 242 (5) 220 (10)

Fuente: resultados publicados por LLECE.

2.12. Los resultados LLECE en matematica son especialmente llamativos dado queBolivia empata con Colombia por el quinto lugar entre los 1 1 paises participantes. ABolivia no s6lo le fue mejor que a Honduras -el iunico pais con ingresos per capitacomparables dentro de la muestra- sino que tambien le fue mejor que a otros paisesmucho mas ricos como Venezuela y Repablica Dominicana. En lenguaje, sin embargo,Bolivia tuvo puntajes mas bajos que siete de los 11 paises.

2.13. El grafico 1.6 muestra la distribuci6n de los resultados en la prueba LLECE dematematica para Argentina, Bolivia, Cuba, y Venezuela, y el promedio de todos lospaises participantes, por percentil de rendimiento. Fuera de Cuba, que es el pais demayor logro positivo -y que se muestra s6lo para ilustrar que incluso un pais con muylimitados recursos puede alcanzar la excelencia academica- la figura muestra aArgentina como limite superior y a Venezuela como el inferior en los logros de AmericaLatina. Bolivia esta mas o menos al medio de estos extremos, cerca al promedioregional. Tambien es algo mas equitativo que el promedio latinoamericano en tanto losrendimientos mas bajos de Bolivia (situados a la izquierda de la distribuci6n) estanmejor que sus pares regionales, mientras que aquellos bolivianos con los logros masaltos (hacia la derecha) estan por debajo de sus pares. No obstante, los rendimientospueden llevar a conclusiones erradas si s6lo se consideran los promedios. El analisis enprofundidad de la evaluaci6n intemacional LLECE y del SIMECAL boliviano muestragrandes diferencias en los logros de aprendizaje entre nifios de los porcentajes mas altosy los mas bajos. Los resultados LLECE para estudiantes en el nonagesimo (9Omo)percentil de logro en Bolivia son menores que la mitad de los resultados de aquellosestudiantes en el decimo (lOmo) percentil de logro.

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Grafico 1.6: Distribuci6n de Resultados en Matematica -Prueba LLECE

500- Cuba r

450 - --- ArgentinaLatin A mgrica

Bolivia400

*Venezuela

350

300

250

200

150

1000 20 40 60 80 100

Fuente: LLECE

2.14. Los resultados de las pruebas nacionales de evaluaci6n en Bolivia son aun mascontundentes respecto a la baja calidad de la educaci6n. La Tabla 1.17 muestra losresultados de las pruebas tomadas en 1998 a alumnos del octavo grado. S6lo la mitadde los alumnos logra resultados satisfactorios (aprueban) en lectura y menos de untercio aprueba en matematica. Claramente, es critica la necesidad de mejorar la calidadde la educaci6n.

Tabla 1.17: Rendimientos medidos por SIMECAL - Octavo grado (1998)

Rendimniento Lenguaje Matematica

Nivel Descripci6n Porcentaje Descripci6n Porcentajede dealumnos alumnos

Ninguno El nivel de comprensi6n 5.1 Ninguna capacidad para resolver 8.7linguistica es muy bajo para problemas.tomar la prueba.

A Comprensi6n fragmentada 13.9 Resoluci6n de problemas 27.1de un texto. simples de s6lo una operaci6n.

B Capacidad de establecer 31.4 Resolucifn de problemas de 33.7relaciones. operaciones combinadas.

C Compresion global del texto 49.7 Soluci6n de problemas 30.6complejos.

N6tese que "C" es el 6nico nivel de rendimiento en que se considera que el alumno tiene un rendimiento satisfactono,esto es que *aprob6" la prueba.

2.15. El analisis de regresion muestra que gran parte de la diferencia no se explica oesta relacionada con variables del hogar como el nivel educativo de los padres. Sinembargo, el analisis tambien sugiere que la rendicion de cuentas (accountability) y laadministraci6n escolar pueden mejorar los desempefios. Una funci6n de producci6n de

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educaci6n estimada por Urquiola et al. (2000)'7 sugiere que los puntajes en las pruebasaumentan cuando el maestro es normalista, aunque cabe notar que este resultado esdebil y poco significativo en las escuelas puiblicas (ver Tabla 1.18). Asimismo, puedehaber cierto grado de causalidad inversa en tanto los normalistas pueden elegir ensefiaren las mejores escuelas. Sin embargo, estas evidencias son claras y significativas parael caso de las escuelas privadas. El hecho que las privadas tengan mejores resultados(incluso cuando se controlan caracteristicas observables de los alumnos) sugiere quealgunas de las caracteristicas de las escuelas privadas en Bolivia pueden ser importantesdeterminantes del rendimiento academico. Procesos de selecci6n, de agrupamiento porniveles y caracteristicas no observables de los alumnos probablemente juegan un papelimportante en los exitos de las escuelas privadas para el caso de las que son pagas yatienden a la poblaci6n mas rica. Sin embargo, en escuelas de convenio como las de Fey Alegria, tanto la selecci6n como las caracteristicas no observables s6lo juegan unpapel limitado. Esto indicaria que las caracteristicas de gesti6n administrativa, como elmayor apoyo pedag6gico a profesores, la mayor supervisi6n a los mismos y mayor nivelde rendici6n de cuentas (accountability) en general, pueden tener impacto.

Tabla 1.18: Factores asociados a alta calidad segun mediciones de SIMECAL

Muestra completa Privado Piblico RuralVariable 1 2 3 4 5Constante 49.08 54.28 47.64 48.49 50.07

1.02 1.35 4.68 1.26 1.67Maestro Normalista 0.41 0.23 1.96 0.82 -0.26

0.89 0.90 0.71 1.09 1.41Maestro Tit. Antigiiedad -1.00 -0.89 0.11 -1.73

1.49 1.53 2.22 2.15Escuela urbana puiblica -4.22

0.84Escuela rural -4.79

_______1.00

R2 0.157 0.173 0.176 0.075 0.032N 7708 7708 946 3939 2823Fuente: Urquiola et al. (2000)

Nota: Los errores estandar estan en italica.

2.16. Ademas de la falta de maestros mejor preparados y una administracion escolarmas efectiva, los bajos resultados se pueden explicar por otro factor importante:inasistencia o ausentismo, tanto de alumnos como de docentes. Mientras 95 por cientode los alumnos en edad escolar estan matriculados en la primaria, la informacion de laencuesta de hogares muestra que en un dia coman, cerca del 40 por ciento de esoschicos no estan en la escuela. Aunque este fen6meno no ha sido suficientementecomprendido hasta ahora, pueden haber variables institucionales en juego. El trabajosobre ausentismo docente de Kremer et al. (2004) ha mostrado que los directores deescuela informan que buena parte de este fen6meno se vincula a motivos institucionales,como el tiempo dedicado a la capacitaci6n, la planificaci6n y otras actividades quepodrian programarse para un tiempo fuera del aula. Los seis paneles del Grafico 1.7abajo muestran la matriculaci6n (linea s6lida) y la asistencia a clases (linea punteada),

17 La especificacion final tambien incluy6 controles individuales, del hogar y socioecon6micos.

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por edad, para todos los/as alumnos/as bolivianos/as, para mujeres, para quechua yaymara hablantes, y para urbanos y rurales. Estos paneles se construyeron usando lapregunta de asistencia de las encuestas MECOVI."8 El Grafico 1.7 muestra una brechagrande entre matricula y asistencia en especial para alumnos del Area rural. Ladiferencia entre uno y otro en el panel de todos los/as alumnos/as es de 40 puntosporcentuales para ninios entre 8 y 10 anios de edad. En el caso de la poblaci6n rural, esacifra sube a 50 puntos porcentuales para ninos de 9 a 10 anios de edad. Los quechuasmuestran resultados especialmente bajos, mientras los aymaras estan un poco mejor enla asistencia. La brecha asistencia-matriculaci6n es mAs baja en la zona urbana que enla rural y parece que no hay diferencias de genero.

Grafico 1.7: Matriculacion (linea s6lida) y Asistencia (linea punteada) por edad y grupodemografico.

Panel 1 - Bolivia Panel 2 - Mujeres Panel 3 - Quechua

100% - 100% - 100% -

80%- 80%- 80% -

60% . 60% .- - \ 60% ,'

40% ... 40% , 40%

20%- 20% 20% -

0% 0% 0%5 15 25 5 15 25 5 15 25

Panel 4 - Aymara Panel 5 - Rural Panel 6 - Urbanos

100% - ----.--------- 100% - -- 100% ._-

80%- 80%- 80% \

60% ' . 60%- 60% --

40% 40% - 40-

20% - 20%- 20%

0% 0% 0%5 15 25 5 15 25 5 15 25

Fuente: MECOVI, 2002.

SISTEMA EDUCATIVO INEFICIENTE

2.17. A pesar del hecho de que una buena parte del PIB se invierte en educaci6n,Bolivia no estA logrando formar los ciudadanos ni los trabajadores productivos quenecesita para competir en la economia global. En 2002, los gastos en educaci6nrepresentaron el 6,8 por ciento del PIB -el nivel mas alto alcanzado en los ultimos diezafios. Sin embargo, los recursos no son asignados de manera eficiente como paramejorar los resultados educativos. En efecto, los gastos en materiales educativos sonbajos mientras la proporci6n de gastos en temas administrativos son excesivamentealtos. Muchas escuelas en Bolivia tienen serias limitaciones en cuanto a materiales,como papel, lapices y tizas, dado que ni los directores ni los alcaldes se responsabilizan

18 Esta pregunta es bastante nueva para las encuestas de hogares y auin no esta muy claro c6mo los entrevistados laestan interpretando, pero los resultados ya son preocupantes.

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de su provisi6n. Asimismo, las inversiones en infraestructura no estan en unaproporci6n adecuada con relaci6n a las inversiones en aspectos pedag6gicos.

Descentralizaci6n

2.18. Tal como se analiz6 en el capitulo 1, la educaci6n en Bolivia involucra variosniveles administrativos. Sin desmerecer sus aspectos positivos, el reciente proceso dedescentralizaci6n ha generado algunos desvios en cuanto a responsabilidades y recursos.Al igual que en muchos otros paises, algunas funciones se descentralizaron pero elcontrol de aquello que realmente importa, se mantuvo en el nivel central. Hoy en dia, elsector educativo se caracteriza por un proceso de toma de decisiones fragmentado ydesarticulado. El resultado es una posici6n intermedia entre un enfoque de "arriba haciaabajo" -en el cual se crean las escuelas y se designan los docentes de acuerdo confactores demograficos y de flujo de estudiantes, calculados por equipos competentes dela burocracia central- y un enfoque de "abajo hacia arriba" -donde instanciasdescentralizadas son responsables de las decisiones de contrataci6n. El esquemaadministrativo y de supervisi6n actual no permite una adecuada articulaci6n entre losniveles central y municipal, lo cual esta Ilevando a un inadecuado gasto de recursosmunicipales y a que los alcaldes pierdan interes en aumentar su parte en la inversi6n eneducaci6n. Esto ademas lleva a importantes dificultades en la comunicaci6n, ademasdel uso ineficiente de los recursos para educaci6n. Son especialmente evidentes lasduplicaciones en ciertas responsabilidades entre distintos niveles de gobiemo. Estasambigiuedades y falta de claridades en las responsabilidades son severas entre directoresdistritales, alcaldes y los gobiemos departamentales' 9. Las duplicaciones se evidencianen lo que se refiere a las responsabilidades en cuanto a materiales de ensenianza, lospuestos docentes y la infraestructura.

Tabla 1.19: Relaci6n Alumno - Docente (STR) en 2.19. La designaci6nBolivia (nivel primario) ineficiente de los docentes es un

Porcentaje \ Ano 1991 1996 2001 gran problema en Bolivia, que se5% 16.9 18.8 17.9 complejiza por las divisiones en30% 22.0 23.7 23.0 la toma de decisiones entre los50% 26.4 23.9 28.3 diferentes niveles de la70% 30.0 30.8 39.8 administraci6n educativa. Los95% 44.9 40.4 56.8 maestros son pagados por elMedia 27.6 27.4 33.0 gobiemo central, mientras laBolivia 25.2 26.4 24.4 administraci6n educativa del

nivel departamental es la que designa a los docentes a las escuelas. Una vezdistribuidos, los cargos docentes se convierten en un derecho adquirido de losdepartamentos y distritos, y son dificiles de cambiar incluso cuando hay cambiosdemograficos que requeririan de la relocalizaci6n de los docentes.

2.20. La designaci6n docente continua siendo uno de los elementos mas criticos en elmejoramiento de la calidad de la educaci6n. De hecho, la relaci6n docente-alumnos(student-teacher ratio, STR) tiene una relacion debil con el niuimero de alumnos en losdistritos escolares y casi ninguna con la naturaleza rural de los distritos (medida en basea la distancia en kil6metros que los alumnos deben caminar para llegar a la escuela).Un simple algoritmo de optimizaci6n sugiere que mas de 9,000 maestros no sean

" Vale la pena notar que uno de los problemas de coordinacidn se vincula al hecho de que el distrito educativogeneralmente coincide con unajurisdicci6n municipal, pero eso no siempre ocurre en tanto hay 327 municipios y s6lo275 distritos, por lo que algunos municipios menores se agrupan bajo un distrito educativo.

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esenciales en las escuelas en las que trabajan dada la baja relacion alumno-docente. ElGrafico 1.8 muestra que la distribuci6n de los docentes en los distritos es bastanteinadecuada. Incluso tomando en cuenta caracteristicas como la naturaleza rural del pais,la relaci6n alumno-docente en Bolivia deberia ser 29:1, lo cual es algo mas alto que laactual relaci6n de 24:1 (ver Tabla 1.19). Si se deja de lado las altas concentraciones dealumnos en las capitales de los departamentos de Santa Cruz y La Paz, la relaci6nalumnos-docente cae a 16.5:120. Por tanto, las grandes varianzas intradepartamentales nose deben al aislamiento extremo de algunos municipios. Una vez mas, si se excluyeSanta Cruz y La Paz, 41 por ciento de las escuelas bolivianas tienen menos de 12alumnos por docente. Las cifras indican que mientras el tama-no promedio de unaescuela esta razonablemente correlacionado con la relacion alumno-docente (0,87), noocurre lo mismo con la distancia del hogar a la escuela (0,04). La distancia del hogar ala escuela tampoco tiene una alta correlaci6n con el tamafio de la escuela (0,01). Si losmismos graficos se hicieran usando nuicleos escolares o escuelas individuales, lasdiferencias serian mas grandes auin. Esto muestra la necesidad de mejorar la eficienciaya que se pueden lograr cambios sustanciales con una mejor asignaci6n de los/asmaestros/as.

Grafico 1.8: Relaci6n Docente - Alumno (STR) vs. Niimero de Alumnos y Distancia delhogar

Panel 1 - STR vs. Tamano promedio escuela Panel 2 - STR vs. Distancia promedio del hogar ala escuela

200 - 1000 -0

00

cn 150-0 o °n

E 0

0s *a 00 j 10 ° §,,t

0 90

100 - 0) 0oo0

0 0 4 co o 2

*5 1

Relaci6n Alumno-Docente Relacion Alumno-Docente

2.21. Finalmente, en muchas escuelas en Bolivia hay limitaciones en cuanto amateriales basicos coma papel, lapices, tizas, etc., porque ni los directores ni losalcaldes asumen esta responsabilidad. A esto se suma que no hay un presupuestoadecuado para este tipo de gastos.

BAJO ACCESO A LA EDUCACION INICIAL

2.22. Aunque un analisis minucioso del desafio de expandir la educacion inicial

trasciende el alcance de este informe, es necesario recalcar que tal expansion es crucial,

o lo

20 La desviaci6n estandar de la distobuci6n es 18,7, lo que corresponde a una vaianza de 348,3. Enta varianza se

dstribuye como sigue: I por ciento entre departamentos, 20 por ciento entre distitos pero dentro de losdepartamentos, y 79 por ciento dentro de los distntos.

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en especial para mejorar el desempefio escolar de alumnos/as precedentes de grupos endesventaja. La experiencia intemacional muestra que el acceso a la educaci6n inicialrepercute en ganancias significativas y mejores resultados en los aprendizajes. Laeducaci6n inicial recibe muy poco financiamiento y es inaccesible para la mayoria delos nifios y las ninas en Bolivia. El gasto por alumno es menos del 60 por ciento de loque se gasta en los de primaria. S61o 35 por ciento de los nifios de 5 afios de edad y 67por ciento de los de 6 afios de edad estAn matriculados en ese nivel escolar.Desafortunadamente, son justamente aquellos que mas necesitarian acceder al nivelinicial, quienes menos lo hacen. Mientras 32 por ciento de los nifios urbanos de 5 y 6anlos de edad estA en el nivel inicial, s6lo 24 por ciento de sus pares en el Area rural; ymientras 34 por ciento de los ninos de 5 y 6 afios de edad procedentes de hogares nopobres esta accediendo al nivel inicial, s6lo lo hace el 27 por ciento procedente dehogares pobres.

BAJA EFICIENCIA INTERNA EN EDUCACION SUPERIOR

2.23. La educaci6n terciaria en Bolivia se caracteriza por su baja calidad y su bajaeficiencia intema. En consecuencia, pocos alumnos que ingresan al sistema lograngraduarse. Las tasas de graduaci6n son muy bajas (ver Tabla 1.20). Aunque esto estamejorando hace alguin tiempo y puede estar subestimado2", esta situaci6n sefiala que seestA gastando inadecuadamente una importante suma de recursos puTblicos, en especialporque la educaci6n superior requiere el 25 por ciento del total de gastos en educacion.

Tabla 1.20: Matricula y tasa de graduaci6n en Universidades Publicas

Total Nueva Tasa deAno Matricula Matricula Graduados graduacion1990 105,879 28,241 4,7851991 111,455 25,316 5,3491992 120,976 27,969 5,2721993 128,199 26,411 6,5241994 136,791 25,104 7,040 25%1995 142,249 28,622 8,338 33%1996 151,768 29,398 9,890 35%1997 164,393 32,754 10,550 40%1998 178,507 36,297 10,50C 42%1999 194,853 39,425 12,311 43%2000 212,441 41,266 11,836 40%Fuente: Ministerio de Educaci6n/UDL.

21 Los datos educaci6n superior no son muy confiables.

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3. RECOMMENDACIONES DE POLITICA

3.1. Los esfuerzos por mejorar el sistema educativo han resultado en un aumentogeneral de la cobertura durante la Altima decada. Los desafios descritos hasta aqui hanmotivado a los uiltimos gobiernos a poner el enfasis en el mejoramiento en eldesempefio del sector educativo, en especial en el nivel secundario que fue postergadodurante el anterior proceso de reforma. En el marco de los problemas principalesdelineados, se presentan a continuaci6n algunas opciones posibles para responder a esassituaciones.

MEJORANDO EL ACCESO Y PERMANENCIA EN EL ULTIMO CICLO DE NIVEL PRIMARIO Y

EN ESCUELAS SECUNDARIAS

Intervenciones desde la oferta

3.2. Para dar sostenibilidad a los avances logrados en la primaria, la primera y masurgente tarea es expandir su ultimo ciclo, asi como la oferta de secundaria. El mayoracceso a esos niveles y el aumento en las tasas de tenrino, combinados con la presi6npoblacional que trae cohortes mas grandes de alumnos, inevitablemente resultaran enuna alta demanda por la educaci6n secundaria, en especial en el area rural. De hecho, seestima que la demanda para matricularse en ese nivel se duplicara para el 2010.

3.3. Un importante factor que determina el acceso a la escolarizaci6n es la oferta.Entre otros, debe haber una escuela secundaria cercana, debe haber maestros, textos ymaterial disponible. Mejorar el acceso implica tanto invertir en los sistemasconvencionales existentes como explorar modalidades alternativas de provisi6n delservicio en respuesta a las necesidades especificas de la poblaci6n rural. Para losalumnos que abandonan o aquellos que no asisten, por vivir lejos de las escuelas,modalidades como la educaci6n por radio y/o los sistemas de tutorias escuela-hogarpueden ser combinaciones prometedoras. Hay muchos ejemplos de programas exitososde educaci6n radial en America Latina. Los programas de tutorias tambien han sidousados en muchos paises. Estos pueden ser eficaces en terminos de costos y eficientesen cuanto al impacto educativo. Los programas de tutorias consisten en que un maestrovisita una comunidad aislada una o dos veces por semana o en que los nifios viajan unao dos veces por semana a una escuela distante. Durante los restantes dias, los nihossiguen un programa de aprendizaje supervisado por alguin adulto de la comunidad. Si secombina con la educaci6n por radio, dado que las radios a bateria se encuentran encualquier lugar en que no haya electricidad, este modelo puede ser enriquecido bastante.

3.4. Por la ajustada situaci6n fiscal, el uso de la infraestructura educativa existente,para implementar modelos altemativos como la telesecundaria en Areas con acceso aelectricidad, es una posibilidad promisoria para llevar la educaci6n secundaria al Arearural a bajo costo. Esta modalidad consiste en usar infraestructura y maestros existentespara el desarrollo de la educaci6n secundaria. Un/a maestro/a generalista, conformaci6n en educacion secundaria, funge de facilitador del proceso, mientras docentesespecializados en los contenidos dirigen los procesos de instrucci6n mediante video ocanal de televisi6n. En Mexico, donde esta modalidad ya ha sido evaluada tomando encuenta las variables de control para trabajar con grupos de caracteristicas comparables,

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los alumnos de telesecundaria pueden lograr niveles de rendimiento similares a los deotras modalidades. 22

Intervenciones desde la demanda

3.5. Junto con las estrategias centradas en la oferta, y teniendo en cuenta la recesi6necon6mica y la creciente pobreza especialmente en el area rural, se necesitanintervenciones del lado de la demanda para atraer y retener a nifnos/as y j6venes en lasescuelas. Estas intervenciones incluyen acciones como transferencias condicionales dedinero, donde las familias reciben subsidios a cambio de matricular a sus hijos/as en lasescuelas y mantener altos niveles de asistencia. Aunque el costo es alto, estosprogramas han mostrado ser muy exitosos en otros paises de America Latina y deberianser estudiados para su aplicaci6n en Bolivia (Recuadro 1.2).

Recuadro 1.2: El aumento en la matricula mediante becas en Brasil:

El programa Bolsa Escola

En 1995 el distrito federal de la municipalidad de Brasilia lanz6 el innovador programaBolsa Escola, con el objetivo de aumentar el rendimiento escolar y reducir la incidencia deltrabajo infantil. La Bolsa Escola busca romper con el circulo vicioso de la pobreza y el bajorendimiento escolar en Brasil. La relevancia de este programa para el aprendizaje a lo largode toda la vida se basa en el uso de subvenciones destinadas a compensar el costo deoportunidad de asistir a la escuela.

La iniciativa tambien incluye un programa de ahorros que crea un incentivo parapermanecer en la escuela. Si un niiio cuya familia es beneficiaria del programa de becas espromovido al grado siguiente, el programa de ahorro escolar deposita dinero en la cuenta deese alumno. La mitad del dep6sito puede ser retirada cuando el ninio alcanza el quinto grado.Otros retiros pueden ser realizados una vez que el alumno complete la primaria y luego lasecundaria.

3.6. Mexico ha tenido enorme exito en matricular y retener a nifios en las escuelas atraves de su programa de transferencia condicional de dinero: Oportunidades. Rigurosasevaluaciones de impacto de este programa indican que ha logrado incrementarsignificativamente la matriculaci6n de los ninios, en especial de las nifias y en particularen el nivel secundario. Los resultados implican que los nifios tendran un promedio de0,7 anios mas de escolaridad gracias a Oportunidades, aunque este efecto tal vez seincremente mas si los ninos continuan en la secundaria superior como logro delprograma. Usando informaci6n de encuestas para M&xico de 1997 y 1999 (Behrman yotros 2005; Skoufias y Parker 2001; Schultz 2004), se ha demostrado queOportunidades result6 en mejor rendimiento academico entre los alumnos indigenas yen una significativa reduccion de la brecha entre indigenas y no indigenas (Bando yotros 2005). Los resultados tambien seiialan una importante reducci6n en laprobabilidad de que alumnos indigenas trabajen despues de haber participado en elprograma. Aun asi, ninios y nifias indigenas continuan con un rendimiento mas bajo quequienes s6lo hablan castellano o son bilinguies.

3.7. Es importante que las intervenciones se focalicen con cuidado, apuntandoespecialmente hacia poblaciones muy pobres y hacia indigenas por el hecho de ser losgrupos mas vulnerables. Las encuestas de hogares pueden ser valiosos instrumentospara aprovechar la informacion existente sobre los grupos en desventaja, en especial los

22 Ver World Bank (2005).

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indigenas. Sin embargo, sin la necesaria voluntad politica de parte del gobierno en esesentido, es poco probable que las priorizaciones mejoren significativamente. Noobstante y a pesar de implicar un costo fiscal, esta opci6n tambien podria Ilevar a unareducci6n en los costos unitarios.

3.8. Ademas del financiamiento de estrategias para apoyar la demanda, como lasarriba descritas, se puede estudiar el programa de Educaci6n Secundaria para Todos deChile (Recuadro 1.3), diseniado para abordar el problema del abandono escolar dealumnos/as de nivel secundario, para una posible aplicaci6n en Bolivia. Programassimilares en Estados Unidos han demostrado ser altamente eficaces en terminos decostos (Greenwood y others 1998).

Recuadro 1.3: Programa "Educaci6n Secundaria para Todos de Chile"

El programa "Educaci6n Secundaria Para Todos" de Chile, que comenz6 en el 2000, estadisefiado para atacar el problema del abandono escolar de alumnos/as de nivel secundario. Es partede un plan que apunta a lograr la universalizaci6n de un minimo de 12 afios de escolarizaci6n. Lasescuelas son seleccionadas mediante un indice de riesgo de vulnerabilidad que estima laprobabilidad del abandono de los alumnos de cada escuela sobre la base de los ahos de escolaridadde la madre y las tasas de repitencia y de asistencia de los alumnos. Ese mismo indice sirve paradefinir el nulmero de becas requeridas para cada escuela. Esto se complementa con una tarjeta deevaluaci6n para los alumnos que permite que los beneficiarios sean seleccionados sobre la base desu asistencia a clases, sus notas promedio y su situaci6n en cuanto a "overage" (retraso escolar orelaci6n edad-grado/curso).

El programa se basa en una estrategia de intervenci6n que combina dos dimensiones: lacalidad de vida y la calidad de la educaci6n. La primera incluye el acceso a servicios sociales (sobretodo becas para alumnos que son muy vulnerables), mejoramiento de las condiciones de las escuelasy la implementaci6n de un programa escolar de salud disefiado para mantener a personas j6venesdentro de la escuela. En cuanto al componente de la calidad de la educaci6n, cada establecimientodebe formular y desarrollar un plan de acci6n para evitar el abandono escolar, en base a un procesode analisis y reflexi6n y recibe: (a) becas por un valor de 148,000 pesos chilenos por ano(equivalentes a unos US$200 por beneficiario); (b) un plan de capacitaci6n de maestros; (c) un plande desarrollo psico-social; y (d) el mejoramiento de los intemados.

El programa aiun no ha sido evaluado y su cobertura todavia es relativamente limitada; en2001 el programa otorg6 unas 6000 becas. Sin embargo, programas similares han sido altamenteeficaces en terminos de costo. En Estados Unidos, los incentivos para inducir a alumnos de nivelsecundario, de grupos en desventaja, para que se gradiuen han demostrado ser una medida eficaz entenninos de costo.

Fuentes: CEPAL 2002; Greenwood y otros 1998

3.9. Otros programas exitosos de redes educativas de otros paises latinoamericanostambien deberian ser estudiados. Por ejemplo, las Escuelas Matte de la Sociedad deInstruccion Primaria de Santiago (SIP), son un ejemplo de una red de escuelas privadassubsidiadas que ha sido muy exitosa en brindar educaci6n de calidad a nifios de gruposdesaventajados. Las escuelas SIP se ubican en barrios de bajos ingresos, tienencompleta autonomia y fueron originalmente apoyadas s6lo con contribuciones privadas.Estuvieron entre las primeras en aprovechar la oportunidad de convertirse en privadascuando el sistema nacional de cupones se estableci6 en Chile en 1980. Las escuelas SIPtienen un rendimiento mas alto en las pruebas nacionales de rendimiento que lasescuelas piuiblicas (municipales) y que las privadas-subsidiadas, y casi tan bueno comoel de escuelas privadas, pagas, mAs selectivas y mas caras. Este es un importante

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hallazgo considerando que las escuelas SIP atienden nifios de origen pobre (McMeekin2003). Este tipo de programa tiene la ventaja de reducir los costos fiscales mientrasatiende nifios pobres.

MEJORANDO LOS LOGROS DE APRENDIZAJE

Abastecimiento de materiales de aprendizaje de buena calidad

3.10. El acceso a materiales de aprendizaje de calidad, en especial en areas de bajosingresos y en escuelas bilingiues, es critico para mejorar los logros en el aprendizaje delos alumnos. La baja calidad de la educaci6n se puede deber a factores de origenfamiliar como tambien a factores escolares. Entre los factores relacionados con lasescuelas, la calidad de los materiales de aprendizaje, junto con un clima escolarpositivo, son los factores que mas efecto tienen en el rendimiento (UNESCO 2000). EnBolivia, la falta de formaci6n y de efectividad de los docentes, ademas de la falta demateriales o su poca adecuaci6n al contexto, reciben gran parte de la culpa por el bajorendimiento de los alumnos. El rendimiento se puede incrementar sustancialmentemediante intervenciones adecuadamente disefiadas y bien focalizadas, y en tanto estassean bien implementadas. Cuando las intervenciones se amoldan a las necesidades delos nifios de grupos vulnerables, pueden reducir las diferencias existentes entre elrendimiento de estos nifios y sus pares. Por tanto, una mejora sustancial en los logrosde aprendizaje se puede lograr en escuelas rurales y en zonas en desventaja, si seapuntala bien el uso de insumos de mejor calidad. A pesar de las mejoras logradas porla institucionalizaci6n de la Educaci6n Intercultural Bilinguie (EIB) como parte de laReforma Educativa, su implementaci6n esta lejos de haber sido perfecta. A la fecha aunquedan varias cosas sin implementar; ademas, la producci6n de textos pedag6gicossufri6 importantes retrasos, por lo que muchos ninXos se quedaron sin los materialesdidActicos requeridos. Tal vez la mayor falencia de la EIB fue su aplicaci6n en contrade la voluntad de las familias y de los alumnos lo cual result6 en una innecesariaresistencia entre quienes querian que sus hijos/as aprendieran castellano lo antes posibley acab6 excluyendo a quienes apoyaban una educaci6n bilingiie. Una importanterecomendaci6n para la educaci6n bilingiie es que sea una opci6n y no una imposici6n.23

Evaluaciones nacionales

3.11. El uso de las evaluaciones nacionales (SIMECAL) es necesanro para establecerindicadores de logro para el futuro seguimiento de tendencias en los rendimientos y paravincular los resultados con la formaci6n de maestros y el curriculo. Bolivia haestablecido un sistema de evaluaci6n integral con la idea original de usarsistematicamente la informaci6n disponible. Sin embargo, los resultados de SIMECALno han sido usados para retroalimentar a los planificadores. Mientras la intenci6noriginal era la de usar los resultados para mejorar los procesos de reforma curricular yde formaci6n docente, que se estaban llevando a cabo en forina paralela, para asigenerar cambios en las aulas, esto no ha ocurrido hasta hoy. Las limitacionespresupuestarias han repercutido en que se tomaran las pruebas en primaria s6loesporAdicamente (1997, 1999 y 2000); cada vez en un grado diferente y en muestras,que aunque eran representativas eran tambien muy pequenias. Estas caracteristicaslimitan la efectividad de los hallazgos y dificultan la realizaci6n de comparaciones

23 Evidentemente, tal opci6n implicara dificultades y desafios para el MINEDU en cuanto a la planificaci6n. Porejemplo, docentes capacitados y materiales adecuados no podran ser provistos rapidamente. Sin embargo, no cabeduda que los beneficios sobrepasan de lejos sus costos.

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rigurosas. Es preocupante la reciente suspensi6n de las evaluaciones SIMECAL.

Aunque el SIMECAL no se ha eliminado, el equipo ha sido desintegrado y ningunanueva evaluaci6n se ha realizado en el nivel primario desde el anio 2000. Este sistema

de asesoramiento provee una excelente oportunidad a Bolivia para establecer estandaresnacionales respecto a lo que los alunmos debieran aprender en cada afio, sobre la

cualificaci6n de los docentes, la evaluaci6n y el desarrollo curricular, e incentivos para

el mejoramiento de la educaci6n en general. La transformaci6n de un sistema de

evaluaci6n del rendimiento de los alumnos de ser una herramienta de politica para ser

una de apoyo pedag6gico, en la linea de lo que existe hoy en Chile y Uruguay, es un

primer paso hacia el establecimiento de mecanismos tanto para asegurar la mayor

responsabilizaci6n y la rendici6n de cuentas por lo que se hace en el sistema educativo,

como para mejorar la calidad de la educaci6n.

Evaluaciones internacionales

3.12. Mas auin, es importante que Bolivia participe en evaluaciones internacionalescomo TIMSS (Estudio de Tendencias Intemacionales en Matematica y Ciencia) y PISA

(Programa de Evaluaci6n Intemacional de los Alurnos) y use los resultados para

comparar su desempefio con el de otros paises. Los resultados de TIMSS y de PISA

dan una excelente oportunidad para que un pais evaHie su sistema educativo y ajuste sus

politicas educativas (Recuadro 1.4). Este ha sido el caso de Singapur y Jordania donde

los resultados se usan con frecuencia para reformar el curriculo, brindar capacitaci6n de

maestros y realizar investigaciones sobre los factores que influyen en el proceso de

aprendizaje. En ambos casos, pero en especial en Singapur, el uso de los resultados

TIMSS ha generado retomos significativos. Mientras el costo para participar es

relativamente bajo, los beneficios son muchos.

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Recuadro 1.4: El caso de Jordania

Jordania ha comparado su sistema educativo con el de otros paises en cuanto a losindicadores educativos y el rendimiento en pruebas intemacionales. Esto permite a Jordaniatrabajar con informaci6n comparable a partir de la cual analiza el progreso sistematico hacia unaeducaci6n de mejor calidad. Jordania tambien es uno de los "Paises Indicadores de laEducaci6n en el Mundo" (World Education Indicator Countries), que comparan sus sistemascon los paises de la Organizaci6n para la Cooperacion y el Desarrollo Econ6micos (OECD).

En 1990, Jordania se convirti6 en el primer pais arabe que particip6 en la Evaluaci6nIntemacional del Progreso Educativo - IAEP II (International Assessment of EducationalProgress). El estudio IAEP II se lanz6 simultaneamente con el esfuerzo de Jordania dedesarrollar una extensa revisi6n de su sistema educativo que pudiera ser utilizada para disefiarun programa integral de reforma. El proceso del IAEP II no s6lo brind6 datos cruciales respectoal desempefio educativo de Jordania (para el octavo grado), sino que tambien permitio a losespecialistas nacionales en educaci6n aprender sobre el proceso y las tecnicas requeridas paraimplementar ese tipo de ejercicio, incluyendo la selecci6n de la muestra, la administracion de laprueba y el monitoreo de la implementaci6n. El estudio debia servir para apoyar la construcci6nde la capacidad nacional para conducir en forma independiente encuestas nacionales derendimiento educativo en el futuro. Los alumnos de Jordania calificaron cerca de los resultadosmas bajos del IAEP II.

Luego Jordania particip6 en el TIMSS de 1999. Los resultados tuvieron un fuerteimpacto. Alrededor del 75 por ciento de los alumnos obtuvieron puntajes por debajo delpromedio internacional en matematica, lo mismo sucedi6 con 67 por ciento de los alumnos en elarea de ciencias. Jordania tenia el tercer lugar de abajo hacia arriba de un grupo de 20 paisesparticipantes.

Se estableci6 un comite de expertos para investigar las causas de este desempefno tanpobre. Despues de un examen item por item de la prueba, del curriculo escolar y de haberrealizado ensayos de aplicaci6n de pruebas, Jordania volvi6 a administrar la prueba TIMSS enforma completa. Los resultados fueron casi identicos a los obtenidos en la primera vuelta. Sinembargo, los resultados sirvieron para retroalimentar los esfuerzos dirigidos a reformar lacalidad de la educaci6n. Especificamente sirvieron para: (a) establecer comparaciones entre elrendimiento de los ninios de 13 afios de edad con los de 19 otros paises; (b) mostrar lasfortalezas y debilidades en cada area de conocimiento; (c) comparar el desempefio de losalumnos en escuelas dirigidas por distintas autoridades, regiones y areas; (d) identificar losprocesos cognitivos y desarrollar respuestas desde el punto de vista de la formaci6n docente; (e)analizar las caracteristicas familiares y de los hogares asociadas con el rendimiento de losalumnos; y (f) focalizar en influencias negativas y positivas de las practicas de aula, de lasactividades extra escolares, asi como en ciertas actitudes.

El ejemplo de Jordania seniala la importancia del compromiso de un gobierno de utilizarlos resultados de las evaluaciones intemacionales para evaluar su sistema educativo, paraestablecer comparaciones para el futuro monitoreo y para mejorar las politicas. Y masimportante aiin, en este caso los esfuerzos fueron recompensados. En el 2003 Jordania volvi6 aparticipar en el TIMSS. Los resultados fueron impresionantes. Jordania mejor6 sus resultadosen matematica y tambien en ciencias. En esta uiltima, el desempefno de Jordania estuvo porencima del promedio.

MEJORANDO LA GESTION DESCENTRALIZADA PARA AUMENTAR SU EFICIENCIA YEFICACIA

3.13. Mediante la descentralizaci6n del sistema educativo, el gobiemo puedeaumentar la movilizaci6n y uso eficiente de recursos, ademas de la participacion de lascomunidades y de padres y madres de familia en la educaci6n. La descentralizaci6neducativa, tal como es implementada en Brasil, Chile, Colombia, Nueva Zelanda y

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Victoria (Australia), probablemente mejorara el desempefio del sistema educativo. Porotro lado, un sistema descentralizado de financiamiento, sin un mecanismo efectivo decompensaci6n puede resultar en detrimento de los nifios de sectores econ6micos endesventaja. Mediante politicas apropiadas, los beneficios de la descentralizaci6npueden ser disfrutados sin descuidar la equidad. Una de las politicas se refiere a que elgobiemo federal asegure que los departamentos o estados mAs vulnerables reciban masrecursos que los otros. La descentralizaci6n presenta la oportunidad de revisar lamanera en que el dinero federal es designado y permitir que la distribuci6n de fondos se

haga de manera mas sencilla y transparente, con menos posibilidades deyuxtaposiciones. Es particularmente interesante pensar en procesos de distribuci6n delpresupuesto basados en f6rmulas estandar -con el correspondiente marco de definici6nde responsabilidades y niveles e instancias de descargos-, como foana de abrirse a

altemativas mas efectivas para lidiar con los temas de equidad y eficiencia.

3.14. Cabe notar que muchos de los importantes logros en el mejoramiento de losresultados en los aprendizajes en Chile s6lo se alcanzaron despues de que la politica dedescentralizaci6n se complementara con la implementaci6n de programas demejoramiento bien disefiados para las escuelas publicas que incrementaron el apoyo enlos materiales destinados a las escuelas mas pobres y fortalecieron el apoyo al desarrolloprofesional de los/as maestros/as. Esfuerzos exitosos de descentralizaci6n, como losmencionados anteriormente, han sido efectivos en mejorar la educaci6n porqueestuvieron enfocados en las escuelas. Las reformas administrativas y de presupuestofueron disefiadas para garantizar que las escuelas y sus docentes tuviesen competenciaprofesional, autoridad, recursos e incentivos para disefiar e implementar actividades deensenianza y de aprendizaje adecuadas a las necesidades de cada uno de los alumnosindividuales. Es poco practico ademAs de ineficiente que el gobiemo nacional pase porencima o relegue los gobiemos sub-nacionales dado que hay actividades que es mejorque sean realizadas en niveles mas bajos. Se trata de actividades que el gobierno nopuede manejar en forma eficiente porque esta demasiado lejos del problema (porejemplo, la supervisi6n escolar, la coordinaci6n para definir la ubicaci6n de las escuelasy garantizar la equidad entre localidades de un mismo departamento).

3.15. A la luz del esquema de la gesti6n vigente en Bolivia y la fuerte movida politicahacia una mayor descentralizaci6n, la mejor soluci6n puede ser un cambio en las reglasde financiamiento para tener fondos que sigan a los alumnos o que se asignen segancada alumno. Si el MINEDU central financia los departamentos o las municipalidades(o ambos) de acuerdo con una f6rmula basada en donde se ubican los estudiantes(ajustada a condiciones especiales como area rural muy dispersa o dificultades detransporte), esto podria crear incentivos para tener la mayor cantidad posible de nihnos ynifias en la escuela, sin el malgasto existente en la actualidad en la designaci6n de lospuestos para maestros. El MINEDU podria entonces asumir el papel de establecer losestandares de logro, realizar las evaluaciones de desempefio y de proveer la asistenciatecnica a los departamentos y municipalidades que estarian manejando las escuelas.

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Recuadro 1.5: Ejemplos de financiamiento siguiendo a] estudiante("Financing Following Students")

Chile. En Chile los fondos se definen por estudiante al pernitir la elecci6n de la escuela. Estosignifica que los proveedores de educaci6n privada o las municipalidades recibenfinanciamiento del gobiemo central en relaci6n estricta con el niimero de alumnos que logranmatricularse en sus escuelas. Ninos y ninas son libres de decidir en que escuela se matriculan(privada o municipal). Las escuelas privadas reciben financiamiento proporcional al nimero dealumnos matriculados. En el caso de las municipales, reciben el financiamiento per capita,agregan los recursos propios y luego dividen el total de recursos entre sus escuelas como mejorles parezca.

Brasil. Brasil siempre tuvo un sistema educativo descentralizado en el cual las escuelas sonmanejadas por las municipalidades o por los estados que, por ley, estan obligados a designar 25por ciento del total de sus ingresos a educaci6n. Desafortunadamente, esto llev6 a grandesinequidades en el financiamiento por las grandes diferencias en las recaudaciones per capitaentre los distintos estados del Brasil. En 1998 comenz6 una reforma llamada FUNDEF (Fundode Manutencao e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizacao do Magisterio),que toma 15 por ciento de la recaudaci6n por impuestos y de la participaci6n de los ingresos enlos niveles estatales y municipales, y crea un fondo a nivel estatal. Este fondo es luegoredistribuido en los sistemas municipales y estatales en relaci6n proporcional con la matriculaen el nivel primario del afio anterior. El gobiemo federal complementa los fondos de aquellosestados cuya recaudaci6n impositiva cae por debajo de cierto minimo establecido. Una vez mAs,el resultado final es que el financiamiento sigue al alumno.

Colombia. Colombia es el pais que ha seguido un proceso de descentralizaci6n mas cercano alde Bolivia. La descentralizaci6n en educaci6n fue una decisi6n politica que se tom6 como partede una decisi6n nacional de descentralizar todas las Areas. Cuando se descentralizaron a losdocentes por primera vez al nivel departamental, sus salarios fueron pagados con unatransferencia en bloque llamada Situado Fiscal. Sin embargo, la mayor parte del situado sedistribuy6 de acuerdo con las tendencias basadas en la distribuci6n de costos, pre-descentralizaci6n. Esto, claro esta, no llev6 a una mejor designaci6n de los docentes ni a laequidad entre los departamentos. Peor aun, por un tiempo los departamentos podian contratar adocentes y pasar el costo al Situado. Las municipalidades tambien reciben un financiamientobasado en una f6rmula estandar (Participaciones Municipales) y contratan algunos de losdocentes para las escuelas de su dependencia. Los docentes fueron descentralizados sin cuidarde la equidad entre departamentos o municipalidades. Esto llev6 a grandes disparidades en larelaci6n alumno-docente, sin ningun incentivo para cambiar las reglas de designaci6n derecursos. Al hacerse mas complicada la situaci6n, se introdujo el financiamiento siguiendo alalumno y se espera que la situaci6n mejore.

La rendicion de cuentas mejorada

3.16. El fragmentado proceso de toma de decisiones que caracteriza el esquema dedescentralizaci6n vigente en Bolivia sehala la necesidad de asignar responsabilidad porel logro de mejoramientos en los resultados de aprendizaje. En la mayoria de los paisesdonde se logran buenos resultados en las evaluaciones internacionales, las autoridadeslocales y las escuelas tienen un grado de responsabilidad bastante alto en cuanto a loscontenidos a ensenar y/o el uso de recursos, y muchos se preparan especificamente paratrabajar con grupos heterogeneos de alumnos. Para mejorar los resultados deaprendizaje es necesario que el empoderamiento de las escuelas se acompafne con unclaro marco de responsabilidades y de rendici6n de cuentas (accountability) que generela participaci6n social y de los padres/madres en las escuelas. Finalmente, la rendici6nde cuentas por las acciones educativas puede mejorar la calidad de la educaci6n al

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involucrar mas a las familias y a la comunidad, y mediante el establecimiento de metasy visiones para el sistema educativo. Para mejorar la calidad, Bolivia necesita continuaren sus esfuerzos por llevar la toma de decisiones al nivel de las escuelas.

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4. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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ANEXO A.1: ACCESO Y RENDIMIENTO

Los cuatro paneles de la figura A. 1.1 muestran un diagrama de fases construido coninformacion comparable de la Encuesta Demografica de Hogares -DHS- (DemographicHousehold Survey), para los cuatro paises de Latinoamerica con disponibilidad de datos en serie(Bolivia, Peru, Colombia y Guatemala). El objetivo es incluir informacion sobre matricula yrendimiento, y mostrar tanto tendencias a lo largo del tiempo como comparaciones con otrospaises.

El porcentaje del grupo de edad matriculado en la escuela se encuentra en el eje vertical.El primer panel muestra los nifios de 6 a 10 anios de edad, el segundo los de 1 1 a 15, el tercerolos de 16 a 20 y el uiltimo muestra los de 21 a 24 afios de edad. Estos corresponden,aproximadamente, a los/as nifios/as y j ovenes que deberian estar en educacion inicial y primerosciclos de la primaria (aqui Ilamada primaria 'inferior'), en el uiltimo ciclo de primaria (primaria'superior'), secundaria y educaci6n superior. El porcentaje del grupo de edad que asisti6 a almenos parte de la primaria (paneles I y 2), a parte de la secundaria (cuadro 3) o a parte de laeducaci6n superior (cuadro 4), esta en el eje horizontal. Paises con bajo acceso (comoGuatemala) se ubican en la esquina inferior izquierda; aquellos con alto acceso pero con flujoineficiente se ubican en la esquina inferior derecha y aquellos con buen acceso y buen flujo seubican en la esquina superior derecha. La ubicaci6n en la esquina superior izquierda del cuadroes, en principio, imposible. Este diagrama por fases muestra la progresi6n en el tiempo.

Figura A.1.1 - Acceso y Rendimiento por Grupo de Edad

100 100 1 1998

9190 199 2000

z z--o8- Bolivia \

2s Colombia

2 I Peru 1 90

1998 92000 -s- olobi60 -

CZ 70 -- O Guatemala lXQr

60 1998 2000 la 9 Colombia

1199 -+--i Peru

---- Guatemala

50 - , , 80-

50 60 70 80 90 100 50 60 70 80 90 100

% de Grupo de Primana % de Grupo de Primaria

Panel 1 - Inicial y primeros grados de primaria Panel 2 -Ultimos grados de primaria

-47 -

90- --- 40

-0-- Bolivia 20080- 129001998 3 Colombia 1998

CD a 30z 70 - 1994 -z -- Peru

- -6--- Guatemala 199060 -

c 1990 200020-

'a 50-X -. Bolivia m l

F 40 - la - - Colombia 199t 199410

C-s- I Peru30 - 1995 C,- 1998

-0-- Guatemala

20 -0

20 40 60 80 0 10 20 30 40

% de grupo con por lo O/% de grupo con por lo menosmenos secundara nivel superior

Panel 3 - Secundaria Panel 4 - Superior

Fuente: DHS microdata.

El panel I muestra que, aunque Bolivia mejor6 el acceso a los primeros ciclos de laprimaria, el mayor progreso en comparaci6n con los otros tres paises fue en eficiencia intema(por ejemplo, menos repitencia y menos abandono). Esto se puede observar en la lineafuertemente inclinada que representa el pequefho cambio en el eje horizontal junto con un grancambio en el eje vertical. Los paneles 2 y 3 muestran cambios en el acceso debido a mejoras enla eficiencia educativa de los niveles anteriores. Esto sugiere que los uiltimos ahos de laprimaria y la secundaria enfrentaran incrementos en la matricula como resultado delmejoramiento de la eficiencia intema en el nivel primario.

- 48 -

ANEXO A.2: MATRICULACION ESCOLAR POR EDAD, INGRESO, GRUPO ETNICO Y

GENERO

En 1998, la Encuesta Demografica de Hogares -DHS- revel6 que la tasa dematriculaci6n de alumnos de 7 a 11 anios de edad fue de 95 por ciento. Sin embargo, tambiensefial6 que a partir de los 12 anos de edad la matricula se derrumba y la diferencia en la tasa dematriculaci6n entre distintos grupos aumenta.

Cuadro A.2.1 - Matriculaci6n escolar por edad

Panel 1 - Urbano / Rural Panel 2 - Por Quintil de Ingreso

100% - 100%

80% - 80%

, 60% 60% -

@ 40% 40% -

r 0 Quintil 1a--Urbano aL

20% a- Rural 20% - -- Quintil 3

- Total - Quintil 5

0% 0%

10 Edad 15 20 5 10 Edad 15 20

Panel 3 - Por Grupo Etnico Panel 4 - Por Genero100% - 100o% -

80% - 80% -

Ca ,

L 60%- ± 60%a) CD0Q)

a) 40% a)40

o 0a -- Quechua E

i Femenino20% - Aymara 20% - Masculino

| - - Castellano

0% 1 - 0%0/5 10 Edad 15 20 5 10 Edad 15 20

Source: 2002 MECOVI.

A los 16 anos de edad, la diferencia en la tasa de matriculaci6n es de 27 puntosporcentuales entre la juventud urbana y la rural, de 26 puntos porcentuales entre el quintil de lapoblaci6n mas rica y la mas pobre, y de 17 puntos entre la juventud quechua y la castellano

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hablante. La brecha de genero es menor que la de urbano/rural, la de ingresos y la deindigenas/no-indigenas. Es importante resaltar las diferencias entre los grupos indigenas. Losaymara hablantes parecen tener mejores logros que los quechua hablantes. Esto revela que lasvariables ruralidad, bajos ingresos y origen quechua estan fuertemente asociadas con tasas masaltas de abandono, mientras que la residencia urbana, ingresos mas altos, el castellano, y losalurnos aymaras no-rurales estan asociados con tasas mas bajas de abandono.

Los grAficos arriba muestran los resultados segu6n diferentes grupos demograficos, perono muestran el efecto especifico en la matriculaci6n por pertenecer a un grupo determninado.Por ejemplo, los indigenas quechua hablantes tienden a ser predominantemente rurales, muchomas que los castellano hablantes, lo que significa que es imposible saber si el factor que losmantiene fuera de la escuela es su ubicaci6n rural o su lengua nativa. El analisis multivariadode la tabla A.2. 1 muestra los efectos en la matriculaci6n al cambiar simplemente unacaracteristica del estudiante.24 La tabla muestra tambien el cambio en las probabilidades dematriculaci6n por ser un alumno 'moda' (hombre, castellano hablante, urbano habitante delaltiplano, que no trabaja y su madre tampoco), en comparaci6n con alguien que es diferente ens6lo una de esas dimensiones.

Tabla A.2.1- Cambios en las probabilidades de matriculaci6n por Variables

1999 2000 2001 2002Idioma

Castellano BaseIndigena quechua hablante -0.2% -1.3% -0.4%° 0.4%Indigena aymara hablante 0.4% 0.3% 0.6% 1.4%GeneroMasculino BaseFemenino -0.4% -0.4% -0.4% -0.9%Ubicaci6n geografica IJ I_Altiplano Base

Valle -0.7% -2.8% -1.3% -2.2%Llano -0.6% -5.4% -2.3% -5.3%Historia familiar

Escolaridad padre (afios) 0.2% 0.7% 0.4% 0.5%Escolaridad madre (ahos) 0.1% 0.3% 0.2% 0.5%Madre trabaja 0.2% 1.6% 0.4%1 1.0%Nifno/a trabaja -2.6% -15.0% -3.1% -9.4%Interacciones rurales

Urbano BaseRural -3.4% -0.9% -2.5% -2.9%Interacci6n rural - mujer -2.7% -5.1% -4.1% -2.3%Interacci6n rural - quechua -0.5% -0.2% -0.5% 0.6%lnteracci6n rural - aymara -8.1% -3.3% -1.8% -13.0%

Fuente: encuestas MECOVI.

24 Los numeros se caicularon en base a lo siguiente: se estim6 un probit para nifios de 7 a 14 aiios de edad paraestimar coeficientes mostrando el impacto de cada variable en la matriculaci6n. Los coeficientes estimados luegofueron usados para construir ias probabilidades de matnculaci6n de un alumno moda (hombre, castellano hablante,habitante del altiplano, que no trabaja ni trabaja la madre).

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Los resultados muestran que la ubicaci6n rural, en especial cuando se combina con unalengua diferente al castellano, es un fuerte determinantemente negativo para la matriculaci6n.El nivel de formaci6n mas alto en los padres de familia tiene un fuerte efecto positivo en lamatricula, mientras el trabajo infantil tiene un fuerte efecto desfavorable; aunque cabe notar queel trabajo infantil puede estar determinado junto con la matriculaci6n, haciendo la relaci6n entreestos dos mas compleja de lo que una simple estimaci6n probit puede revelar. El impactonegativo de ubicaci6n rural y lengua indigena es bastante claro.

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ANEXO A.3: IMPACTO FISCAL POR EL MEJORAMIENTO DE LA ASIGNACI6N DEMAESTROS

El objetivo de este anexo es mostrar que una mejor asignaci6n de maestros puedepermitir inversiones financieramente sostenibles en educaci6n. El Banco Mundial y elMinisterio de Educaci6n han avanzado en la creaci6n de un modelo dinamico para el salario demaestros y su impacto fiscal. El software usado para crear el modelo se llama iThink (YoPienso) y simula un gran nuimero de relaciones que se ingresan al programa. El modelo desimulaci6n de maestros es bastante complejo y lo que sigue aqui apenas da una idea superficialde las posibilidades de simulaci6n existentes.

El tema a ser investigado es el impacto fiscal de las diferentes politicas de contrataci6ny de remuneraci6n de maestros. Todos los resultados se muestran en terminos del porcentajedel PIB que la planilla de maestros de primaria requeriria. La figura A.3.1 muestra cincoescenarios de un casi incontable nuimero de otras posibilidades. El escenario base supone: (a)una tasa de crecimiento geometrico del haber bAsico real en un 2 por ciento, lo cual es cercano a-aunque levemente inferior a- el promedio hist6rico de los iiltimos 10 afios25; (b) una tasaconservadora de crecimiento real del PIB del I por ciento, la cual es cercana -pero levementesuperior- al promedio desde la crisis del 2000; y (c) que el niumero de maestros permanezcaigual -por ejemplo, que el MINEDU apenas contrate nuevos docentes para llenar los cargosdejados por maestros que se jubilan o que cambian de profesi6n. Esto esta reflejado en elgrafico bajo el titulo Base Case (caso base). Claro que para que este escenario sea real, se debemejorar la asignaci6n de maestros o los nifios se quedaran sin docentes.

3.0% 1

Figura A.3.1Compensaci6n/Docente/PBI

2.8%

2.6%-

2.4%-

2.4o Caso deBase (2,1,reemplazar)

-- 6 Caso 2(2,1, mantener)2.20/%

. - s- Caso 3 (5,1,reemplazar)

--- Caso 4 (0,1, mantener)2.0% - Caso 5 (5,5,reemplazar)

2000 2005 2010 2015

Fuente: Simulaciones iThink.

El caso o escenario base muestra que la presi6n de la planilla de salarios sobre el PIB noes explosiva e incluso caera del actual 2.25 por ciento a 2.03 por ciento hasta el 2014. Elpromedio del salario de maestros crecerA en 22.7 por ciento en la pr6xima decada, lo cual es unpoco menos que el 25 por ciento de incremento logrado durante la anterior. Esta opci6n,obviamente, asume que la asignaci6n de maestros puede ser racionalizada para permitirincrementar la relaci6n docente-alumno, sin perder cobertura. Es importante sefialar que estoes un ejercicio de simulaci6n completo que toma en cuenta jubilaci6n, abandono, promoci6n atraves del escalaf6n y datos demograficos. Sin embargo, no incluye un analisis geogrAfico y notoma en cuenta c6mo se mejorara la designaci6n de maestros.

25 El resto del escalaf6n aumenta en forna lineal con el haber basico.

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Junto con el caso base, se analizaron otros escenarios. En particular, fueron simuladassituaciones en las cuales la relaci6n docente-alumno se mantiene constante. El caso 2 esidentico al caso base excepto que la relaci6n docente - alumno se mantiene constante y aqui elgrafico muestra que la situaci6n es explosiva. La planilla de salarios subira a 2.85 por cientodel PIB y el promedio del salario de maestros aumentara s6lo en un 16.5 por ciento. S6lo elcaso 3, donde el haber basico crece en un extraordinario 5 por ciento anual y los maestrosjubilados son reemplazados, es peor para las finanzas puiblicas, con el promedio de los salariosdocentes creciendo en un 70.1 por ciento en 10 afios y la planilla salarial subiendo a 3 por cientodel PIB. El caso 4 muestra que las negociaciones salariales podrian ser muy duras a fin dehacer que la planilla salarial baje mientras se mantiene constante la relaci6n docente/alumno -no habria posibilidad de ninguin incremento en el haber basico si el PIB crece en un I por cientoal aao.

El caso 5 sirve para mostrar el potencial de un alto crecimiento del PIB. Si el PIB creceen 5 por ciento -lo cual es bueno aunque no espectacular y s6lo esta un poco por encima delpromedio de los afios de alto crecimiento, esto es a fines de los noventa - entonces el haberbasico tambien podria crecer en un 5 por ciento y los maestros estarian ganando un 70 porciento mas dentro de 10 afhos, sin un impacto fiscal adicional en las finanzas publicas.

La conclusi6n mas importante del ejercicio de simulaci6n es que el numero de maestros-y no su salario (dentro de parametros razonables)- es la variable fundamental en ladeterminaci6n de la planilla en el mediano a largo plazo. El aumento constante de los salarioses posible si se aplica junto con una politica de optimizaci6n de la asignaci6n de maestros.Igualmente, algunos aumentos de salario, en especial aumentos focalizados, se pueden combinarcon ciertas politicas para prevenir que niflos y j6venes en riesgo abandonen las escuelas, asicomo para mejorar la calidad y la cobertura de la educaci6n secundaria.

IiI

I

I

I