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INFORME Nro. DFOE-AE-IF-06-2014

23 de julio, 2014

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS AMBIENTALES Y DE ENERGÍA

INFORME DE AUDITORÍA ACERCA DE LA RAZONABILIDAD DEL CONTROL EJERCIDO POR LA COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS SOBRE LAS UNIDADES EJECUTORAS QUE

DESARROLLAN OBRA PÚBLICA

2014


CONTENIDO

Página nro.

RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN .....................................................................................................1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA .................................................................................................... 1

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA .................................................................................................. 1

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA .............................................................................. 2

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA .................................................. 2

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA .............................................................................. 2

METODOLOGÍA APLICADA ..................................................................................................... 3

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ............................................. 4

2. RESULTADOS .........................................................................................................4

INSUFICIENCIA DEL CONTROL Y FISCALIZACIÓN DE LA CNE SOBRE LA GESTIÓN DE LAS UNIDADES EJECUTORAS EN EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS .......................................... 4

INOBSERVANCIA DE LA NORMATIVA DE APLICACIÓN SUBSIDIARIA EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA RELATIVA A LA SUSPENSIÓN DE LOS TRABAJOS DE OBRA...................................... 10

EL PROCESO DE CONTRATACIÓN DE LAS OBRAS RESTA OPORTUNIDAD A LA ATENCIÓN DE LAS EMERGENCIAS .................................................................................................................. 12

INSUFICIENTE RESPUESTA INSTITUCIONAL PARA CONCRETIZAR EN LOS PLANES DE INVERSIÓN LAS NECESIDADES DE LOS PLANES GENERALES DE LA EMERGENCIA ................................................... 17

DEBILIDADES PARA DESIGNAR A LAS UNIDADES EJECUTORAS Y EN EL ANÁLISIS DEL ALCANCE TÉCNICO DE LAS OBRAS DE LOS PLANES DE INVERSIÓN ........................................................................... 18 AUSENCIA DE MECANISMOS PARA COMPROBAR CAPACIDAD TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA DE LAS UNIDADES EJECUTORAS PROPUESTAS ........................................................................... 18 AUSENCIA DE MECANISMOS PARA EL ANÁLISIS DE LOS ALCANCES TÉCNICOS DE LAS OBRAS Y LOS TÉRMINOS DE REFERENCIA ................................................................................. 21

3. CONCLUSIONES ................................................................................................... 23

4. DISPOSICIONES ................................................................................................... 25

A IVÁN BRENES REYES EN SU CALIDAD DE PRESIDENTE DE LA CNE O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO. ........................................................................................................................... 25


CUADROS

CUADRO NRO. 1 TIEMPO TRANSCURRIDO EN LA EJECUCIÓN DE LAS OBRAS ................................................ 5 CUADRO NRO. 2 TIEMPOS TRANSCURRIDOS EN DÍAS DE OCHO CONTRATACIONES DE OBRA ANALIZADAS POR ESTA CONTRALORÍA GENERAL .................................................................................................. 13 CUADRO NRO. 3 TIEMPO TRANSCURRIDO ENTRE LA ORDEN DE COMPRA Y DE INICIO ................................. 16

FIGURA FIGURA NRO. 1 OBRAS DEL PROYECTO DE RECONSTRUCCIÓN DEL PUENTE SOBRE EL RÍO DESENREDO EN EL CANTÓN DE POCOCÍ .................................................................................................................... 22

ANEXOS ANEXO NRO. 1 EVENTOS ACONTECIDOS ACERCA DE LAS SUSPENSIONES DE LOS TRABAJOS EN LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO CE-007-2010 ...................................................................................................... 27 ANEXO NRO. 2 FECHAS Y AFECTACIONES EN LA CONCLUSIÓN DE OBRAS .................................................. 29 ANEXO NRO. 3 MOTIVOS DE SUSPENSIONES DE LOS TRABAJOS DE OBRA ................................................. 31 ANEXO NRO. 4 VALORACIÓN DE OBSERVACIONES AL BORRADOR DEL INFORME ........................................ 34



RESUMEN EJECUTIVO ¿Qué examinamos? La auditoría especial tuvo como objetivo determinar la razonabilidad y eficacia del control y fiscalización ejercidos por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) a las unidades ejecutoras que desarrollan obra pública, para ello, se analizaron las actividades que se ejecutan en el proceso de la fase de reconstrucción de la emergencia, para verificar los mecanismos de control y seguimiento ejercidos por la CNE en esa fase, y aquellos utilizados para rendir cuentas sobre la oportunidad y buen uso de los recursos públicos invertidos. La auditoría abarcó las operaciones comprendidas entre el 01 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2012. ¿Por qué es importante? La fiscalización y el control que ejerce la CNE sobre las unidades ejecutoras resulta fundamental para tener una seguridad razonable acerca del cumplimiento de las responsabilidades, la organización, capacidad técnica y administrativa institucional y el deslinde de competencias entre las instituciones que intervienen en la fase de reconstrucción de una emergencia; de modo que la acción conjunta, coordinada, eficaz y compartida de todos los agentes involucrados permitan la oportunidad y eficiencia en la reposición de las obras de infraestructura pública afectadas, en la atención de las causas de riesgo o necesidades originadas por dicha emergencia. ¿Qué encontramos? Se determinó que es insuficiente el control y fiscalización ejercido por la CNE, sobre las actividades y acciones desarrolladas por las unidades ejecutoras durante el proceso de reconstrucción de las obras públicas a su cargo; lo cual, propicia demoras en la ejecución, finalización y entrega de las obras. Además, es deficiente el respaldo documental de los actos de inicio, suspensión y reinicio de estas obras, a pesar de constituir insumo esencial para el control de los plazos previstos. Asimismo, se evidenció que esa Comisión no considera la normativa en contratación administrativa que aplica de forma subsidiaria en la fase de ejecución contractual, relacionada con las suspensiones de las obras, así como, las regulaciones internas en materia de presentación de informes escritos de evaluación del avance físico y de la calidad de las obras; y acerca de la conformación de expedientes con información completa de cada proyecto. Además, no se cuenta con mecanismos de verificación que permitan comprobar si resulta suficiente la estructura, organización, capacidad técnica y administrativa de las instituciones consideradas para ejercer el rol de unidades ejecutoras. Por ello, se constituyen esas unidades sin la seguridad razonable de su aptitud para el control y ejecución de las obras que se proponen en los planes de inversión y los términos de referencia y/o el cartel para la contratación, de forma que puedan identificar en los alcances técnicos debilidades antes de la contratación respectiva, para que se tomen las acciones pertinentes que faciliten la culminación de las obras con la calidad y oportunidad requeridas. Por ejemplo, en el caso de la reconstrucción de puentes sobre algunos ríos la unidad ejecutora nombrada se cambió un año después, sin que el acuerdo respectivo indique las razones de dicho cambio, y en otros casos debido a que no cuenta con el personal técnico capacitado. También, el Órgano Contralor determinó que no se ejerce un control eficaz sobre los plazos empleados por la CNE y las unidades ejecutoras en las actividades de la fase de reconstrucción, desde la aprobación de los planes generales de emergencia hasta la entrega de las obras. Al


respecto, el tiempo promedio transcurrido fue de 15,6 meses entre la aprobación del plan general de emergencia y la correspondiente a los planes de inversión respectivos; entre la aprobación de éstos últimos y el inicio de las obras transcurren en promedio 10,7 meses; y el tiempo utilizado para la ejecución de las obras tarda hasta 27,9 meses, a pesar de que la contratación original se efectuó por 2,5 meses. En términos de duración total de un proyecto se observó también el uso de plazos desproporcionados, por ejemplo, en el proyecto “Diseño y construcción de bastiones, armado y lanzamiento de puente metálico tipo Acrow sobre el Río Pacuar en el camino La Palma-El Roble-Santa Rosa de Pérez Zeledón”, se utilizaron 7 años desde el plan general de la emergencia hasta el recibo de la obra. El atraso en el desarrollo de las actividades se debe, en su mayoría, a las suspensiones de los trabajos debido a situaciones que pueden ser previsibles, como el contar oportunamente con fuentes y la cantidad necesaria de extracción de materiales; cambios de diseño de las obras; y el manejo de los tiempos en trámites de aprobación y actividades administrativas, como por ejemplo: la obtención del cuaderno de bitácora de obras, la inscripción de planos de construcción, la elaboración y aprobación de órdenes de compra, de modificación o de servicio, y la contratación de personal para inspección y supervisión; lo cual, ocasiona hasta 5 suspensiones en la ejecución de una misma obra. Además, que las debilidades identificadas tienen efecto acumulativo que extiende significativamente la ejecución de la fase de reconstrucción de la emergencia, incluso más allá del plazo máximo legal de 5 años, en detrimento de la oportunidad en la atención de las causas de riesgo o necesidades que dieron origen a las emergencias, lo que puede generar una problemática mayor en la zonas más vulnerables del desastre. ¿Qué sigue? En razón de lo expuesto, se giran disposiciones a la Presidencia de la CNE, para reestructurar, emitir e implementar el proceso de fiscalización y control sobre las unidades ejecutoras para la reconstrucción de las obras producto de las emergencias, desde el plan general de la emergencia hasta el cierre de los proyectos; prever en dicho proceso los controles necesarios para asegurar el cumplimiento de los plazos establecidos para las actividades de contratación, inicio y ejecución de las obras; el respaldo documental del inicio, la suspensión y el reinicio de las obras; indicación expresa de las actividades en las cuales aplica normativa supletoria en materia de contratación administrativa en fase de ejecución contractual. También, diseñar y oficializar el informe de evaluación del avance físico de las obras en la fase de reconstrucción en las emergencias que incluya la calidad de estas; e instruir a las unidades ejecutoras para que elaboren y presenten ante la CNE esos informes. Además, emitir y divulgar los mecanismos de control que permitan acreditar que las unidades ejecutoras designadas tienen la estructura, organización y capacidad técnica y administrativa para asumir razonablemente las responsabilidades y obligaciones propias de la ejecución de las obras.



DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS AMBIENTALES Y DE ENERGÍA

INFORME DE AUDITORÍA ACERCA DE LA RAZONABILIDAD DEL CONTROL EJERCIDO POR LA COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS SOBRE LAS UNIDADES EJECUTORAS QUE

DESARROLLAN OBRA PÚBLICA

1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. La auditoría se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a la Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica nro. 7428.

1.2. La relevancia de fiscalizar la razonabilidad y eficacia de la fiscalización y el control ejercidos por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) sobre las unidades ejecutoras que desarrollan obra pública, radica en que dichas unidades son coadyuvantes de la Comisión en la realización de las actividades de mitigación y reconstrucción a situaciones de emergencia; de modo que depende de la acción conjunta, coordinada, eficaz y, sobre todo, de una visión compartida de servicio público de manera tal que las causas de riesgo o necesidades que desestabilizan las condiciones sociales, económicas y ambientales de las áreas afectadas, sean atendidas con la oportunidad y eficacia que la población demanda.

1.3. Además, de que el modelo de gestión de la reconstrucción y reposición de las obras de infraestructura pública afectadas por una emergencia, conlleva riesgos asociados a la delimitación de las responsabilidades, la capacidad de organización institucional, el deslinde de competencias de las instituciones, entre otros, que de materializarse tendrían efectos negativos significativos sobre la calidad de vida de los afectados.

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.4. Determinar la razonabilidad y eficacia del control y fiscalización ejercidos por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias sobre las unidades ejecutoras que desarrollan obra pública, en apego al ordenamiento jurídico y a las buenas prácticas de la administración de proyectos, con el propósito de

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promover oportunidad en las atención de las obras requeridas y el buen uso de los recursos públicos destinados a esas obras.

NATURALEZA Y ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.5. Se analizaron los procesos de control y seguimiento que ejerce la CNE sobre las unidades ejecutoras que desarrollan obra pública en todo el territorio nacional, y aquellos que dichas unidades utilicen para rendir cuentas; con respecto a la oportunidad y buen uso de los recursos públicos invertidos. La auditoría abarcó las operaciones comprendidas entre enero de 2008 y diciembre de 2012, ampliándose en los casos que se consideró necesario.

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.6. Los expedientes de las obras públicas de que disponen el Departamento de Proveeduría Institucional y la Unidad de Gestión de Procesos de Reconstrucción son incompletos y falta información relevante acerca de la contratación o ejecución de esas obras, esto dificultó o no permitió conocer algunas de las actuaciones llevadas a cabo por las unidades ejecutoras o de la misma CNE.

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA

1.7. La CNE es la institución pública rectora en lo referente a la coordinación de las labores preventivas de situaciones de riesgo inminente, de mitigación y de respuesta ante situaciones de emergencia. Además, la Comisión cuenta con personería jurídica instrumental para el manejo y la administración de su presupuesto, y para la inversión de sus recursos, con patrimonio y presupuesto propio.

1.8. En la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, nro. 8488, se introduce el concepto de prevención del riesgo e imprime un giro en el accionar institucional, dado que regula la actividad extraordinaria del Estado frente a una situación de emergencia. Este accionar se realiza en tres fases de intervención: Respuesta, Rehabilitación y Reconstrucción de la emergencia; esta última fase es la de objeto de estudio, e incluye la reconstrucción y reposición de obras de infraestructura pública, entre otras acciones, para lo cual dispone de un plazo máximo de 5 años.

1.9. La CNE de conformidad con las competencias que la Ley nro. 8488, en su artículo nro. 15, inciso e), puede nombrar unidades ejecutoras para ejecutar las obras dirigidas a la prevención y mitigación de los desastres. Estas unidades son instituciones públicas con competencia en el campo afín a las obras por ejecutar; además, deben contar con la organización administrativa y capacidad técnica que permita garantizar el cumplimiento de las metas propuestas, la óptima satisfacción de las necesidades y el control de los recursos asignados.

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1.10. Las unidades ejecutoras dependen directamente de la CNE, a la cual corresponde el control y la fiscalización de lo actuado mediante la Unidad de Gestión de Procesos de Reconstrucción (GPR)1. A su vez, esas unidades tienen la responsabilidad de coordinar la gestión administrativa relacionada con el trámite de los pagos, las solicitudes de compras, la elaboración y presentación del plan de inversión –detalla los proyectos a realizar, sus costos y plazos–, la descripción técnica del proyecto, las inspecciones, los informes de avance, el trámite de las órdenes de modificación y la recepción de las obras, entre otras actividades.

1.11. Así entonces, la importancia de determinar la razonabilidad y la suficiencia de la fiscalización y control que ejerce la CNE sobre las unidades ejecutoras que actúan al amparo de un plan de inversión para la ejecución de obras, radica en el riesgo de que la gestión de estas unidades ejecutoras y la Comisión no cumplan oportunamente sus responsabilidades, ante deficiencias en la organización, capacidad técnica y administrativa, afectando la calidad y eficacia de la reconstrucción y reposición de obras de infraestructura pública ante las situaciones de emergencia.

METODOLOGÍA APLICADA

1.12. La metodología utilizada se fundamentó en el procedimiento de auditoría de carácter especial establecido en el Manual General de Fiscalización Integral de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de esta Contraloría General (MAGEFI), el Manual de Normas Generales de Auditoria para el Sector Público y otra normativa de auditoría establecida en las políticas y lineamientos relativos a los estudios de fiscalización posterior de dicha División.

1.13. Para el desarrollo de la auditoría se limitó el objeto de estudio a tres tipos de obras: puentes, obras viales (carreteras y caminos) y obras en ríos para la protección de poblaciones e infraestructuras; esto para contrataciones cuyo costo estimado fue igual o superior a cien millones de colones (₡100.000.000,00). Además, se analizaron en detalle 10 expedientes relativos a la contratación y 10 a la ejecución de las obras.

1.14. También, fue seleccionada una muestra de planes de inversión, se evaluaron las gestiones efectuadas por la CNE y las instituciones públicas para convertir en esos planes las necesidades incluidas en los Planes Generales de Emergencia; además, de la revisión de expedientes de los proyectos en algunas unidades ejecutoras, con el propósito de analizar los informes de esas unidades acerca de la calidad en el proceso constructivo de las obras.

1 Denominada anteriormente Contraloría de Unidades Ejecutoras (CUE), nombre que mantenía durante el

período que abarcó la auditoría.

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COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.15. La comunicación preliminar de los resultados de la auditoría se efectuó el 15 de julio de 2014, en la sala de sesiones de la Junta Directiva de la CNE, ubicado en el edificio central de la Comisión Nacional de Emergencia; y mediante oficio nro. DFOE-AE-0354 se hizo entrega del borrador del presente informe. En esa oportunidad estuvieron presentes los siguientes funcionarios, Lic. Rafael Fonseca Carmona, Director Ejecutivo, Sr. Anyelo Rodríguez García, Asesor del Presidente, Licda. Miriam Orozco Valerio, Auditora Interna, Lic. Eduardo Mora Castro, Jefe de Asesoría Legal.

1.16. Mediante oficio AL-OF-0648-2014 del 23 de julio de 2014, con instrucciones del Presidente de la CNE, el Jefe de Asesoría Legal, planteó las observaciones al borrador del informe, referidas principalmente a aspectos de forma y relacionados con los plazos para el cumplimiento de disposiciones. Estas fueron analizadas y se incorporaron los ajustes y aclaraciones que se estimaron pertinentes en el cuerpo de este informe. Ver Anexo nro. 4.

2. RESULTADOS

INSUFICIENCIA DEL CONTROL Y FISCALIZACIÓN DE LA CNE SOBRE LA GESTIÓN DE LAS UNIDADES EJECUTORAS EN EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS

2.1. La Contraloría General no encontró evidencia en los expedientes de proyectos revisados acerca de que la CNE haya ejecutado un control y fiscalización suficientes en cuanto a la gestión técnica y administrativa desarrollada por las unidades ejecutoras durante el proceso de ejecución de las obras, que permitiera corroborar el cumplimiento de la normativa emitida por la Comisión para regular las responsabilidades y obligaciones de esas unidades ejecutoras. Además, que dicho control y fiscalización se lleva a cabo con el fin de obtener certeza del cabal cumplimiento de los objetivos propuestos con la ejecución de las obras de reconstrucción, sea solventar oportuna y asertivamente las situaciones de emergencia.

2.2. Lo anterior, por cuanto se determinaron en esta auditoría situaciones relacionadas con omisiones o actuaciones de la CNE, en cuanto al control sobre el cumplimiento de las fechas de finalización y entrega de las obras, y acerca de la calidad del proceso constructivo; la exigencia en la presentación de informes de evaluación mensual y final del avance físico y calidad de las obras; y de la remisión oportuna de la documentación que conforma el expediente del proyecto, según finalizan las actividades de ejecución.

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2.3. En ese sentido, en la auditoría se determinó que de 75 proyectos de obra analizados, en 63 de los casos (84%) no se cumplió con la fecha de entrega establecida originalmente; y en 29 de ellos (39%) los proyectos fueron ejecutados en el doble o más del tiempo programado. No obstante, que en la mayoría de estos atrasos existen justificaciones que los motivan, se recurre principalmente al instrumento de la suspensión de la obra, y es aquí donde la CNE no ejerce un control razonable acerca del período que debe mantenerse la obra en ese estado o decidir el no continuar con las obras; lo anterior, se observa según los comentarios que se realizan en párrafos siguientes.

2.4. En primer término, destacar que la fecha para el inicio de la ejecución de los trabajos establecida en la orden de inicio, representa un hito para el control del cumplimiento del plazo para la conclusión y entrega de las obras, y se fija con base en el contrato. El control de este elemento de la ejecución de los contratos de obra resulta relevante para verificar si el contratista cumple el plazo, y de su eficacia depende que las obras destinadas a atender situaciones de emergencia entren en servicio según lo programado.

2.5. Para ejemplificar, en el siguiente cuadro se muestran algunos de los 75 proyectos citados, en los cuales el tiempo transcurrido entre la fecha de orden de inicio y la de conclusión de las obras fue superior a un año.

Cuadro nro. 1

Tiempo transcurrido en la ejecución de las obras

Nombre del proyecto

Número de Contratación

Plazo ofertado(días)

Fecha de inicio de las

obras

Fecha de conclusión

de las obras

Tiempo transcurrido

en la ejecución de

las obras (días)

Protección de las márgenes, recaba y canalización del cauce del Río Agujas

CE-041-2010 55 02/05/2011 21/05/2012 385

Diseño y construcción de bastiones, armado y lanzamiento de puente metálico tipo Acrow sobre el Río Pacuar en el camino La Palma-El Roble-Santa Rosa de Pérez Zeledón

CE-007-2010 75 17/08/2010 30/11/2012 836

Limpieza y canalización margen derecha Río Bananito en comunidad de Bananito Toma AYA

CE-063-2011 52 20/02/2012 23/07/2013 519

Reconstrucción y ampliación de obras de protección en Río Paquita en las localidades de Paquita, Villa del Mar y

CE-017-2009 58 06/01/2010 26/02/2011 416

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Nombre del proyecto

Número de Contratación

Plazo ofertado(días)

Fecha de inicio de las

obras

Fecha de conclusión

de las obras

Tiempo transcurrido

en la ejecución de

las obras (días)

otras

Puente sobre el río Palo Seco Las Vegas de Parrita (89 m)

CE-010-2012 140 18/06/2012 10/07/2013 401

Dragado y construcción de obras en el río Damas

CE-036-2009 100 14/01/2010 21/01/2011 372

Reconstrucción y obras de protección Río San Isidro, Barrantes - Hospital

CE-005-2010 80 23/08/2010 26/01/2012 521

Construcción de obras de protección al margen izquierda del Río Sixaola (Ítem 2)

CE-033-2009 113 10/11/2009 06/10/2011 695

Fuente: Elaboración propia con información brindada por la Unidad de Gestión de Procesos de

Reconstrucción de la CNE.

2.6. Como se observa en el cuadro anterior, el tiempo real transcurrido en la ejecución de esas obras contrasta significativamente con los plazos máximos de ejecución originales. Por ejemplo, en el caso de la contratación CE-007-2010 el tiempo transcurrido fue 10 veces mayor al plazo original, en el cual se dieron 4 suspensiones de obra que generaron un lapso de 738 días, referidas a la definición del sitio de ubicación del puente, por ende un cambio en su diseño y lo contractualmente pactado; sin embargo, esta definición técnica se tuvo que haber realizado de previo a su contratación, además, de una mayor celeridad en el manejo de los trámites administrativos. Ver detalle de eventos asociados a este caso en el anexo nro. 1 del presente informe.

2.7. De igual forma, en su mayoría las justificaciones de las suspensiones obedecen a situaciones que pueden ser previsibles, como el contar oportunamente con fuentes y la cantidad necesaria de extracción de materiales; cambios de diseño de las obras; y el manejo de los tiempos en trámites de aprobación y actividades administrativas, como por ejemplo: la obtención del cuaderno de bitácora de obras, la inscripción de planos de construcción, la elaboración y aprobación de órdenes de compra, de modificación o de servicio, y la contratación de personal para inspección y supervisión. Según detalle de justificaciones en anexo nro. 2 de este informe.

2.8. Por su parte, el Órgano Contralor no encontró evidencia de los informes presentados por las unidades ejecutoras a la CNE, acerca de la evaluación mensual y

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final del avance de las obras. Tampoco, acerca de acciones realizadas por la Unidad de Gestión de Procesos de Reconstrucción solicitando a las unidades ejecutoras tales informes, a fin de controlar los plazos y finalización de las obras.

2.9. Estos informes de evaluación son importantes para aportar a la CNE información para detectar factores que limitaban el normal avance de las obras, y riesgos que pudiesen impedir el cumplimiento de la fecha de conclusión. Ello, con el propósito de adoptar medidas oportunas ante las desviaciones detectadas, y así, asegurar razonablemente el cumplimiento de la fecha de entrega de las obras o que su postergación respondiera a eventos justificados y por el menor tiempo posible.

2.10. Al respecto, los únicos documentos encontrados en los expedientes acerca del avance de las obras son las estimaciones para el pago a los contratistas, las cuales, fueron remitidas por las unidades ejecutoras a la GPR. En algunos de esos documentos se mencionan las actividades constructivas realizadas en el período, y el porcentaje de avance por actividad y el global del proyecto; datos que por sí mismos no constituyen elementos fundamentales para concluir sobre el análisis de los términos de cumplimiento o de avance de las actividades en la ejecución de las obras.

2.11. Además, no existe evidencia en los expedientes analizados, ni fue aportada por la GPR2, acerca de que la CNE fiscalice y controle el cumplimiento de los estándares de calidad de los materiales, las técnicas para su aplicación, la utilización del equipo y los métodos constructivos empleados en el proceso de construcción de las obras; Tampoco se observó que la Comisión exija a las unidades ejecutoras la presentación de informes de evaluación mensual y final que le permitan verificar si las obras se ejecutan de conformidad con los estándares de calidad especificados, y adoptar acciones correctivas oportunas, en caso de desviaciones; ni que dicha verificación se realice por otros medios.

2.12. La normativa de la CNE3 relativa al control del avance y cumplimiento de la fecha de conclusión de las obras y de la calidad de su ejecución, establece la obligación de las unidades ejecutoras de rendir informes sobre el avance físico del proyecto de acuerdo a los cronogramas establecidos e informes escritos de la evaluación mensual y final de la calidad lograda. Además, que las unidades ejecutoras revisan la calidad de los materiales y las técnicas para su aplicación, la utilización del equipo y los métodos constructivos empleados, para que la obra se desarrolle con criterios, métodos y técnicas apropiadas.

2 Mediante oficio nro. DFOE-AE-0294-2014 del 13 de junio de 2014.

3 Artículo 35 del Reglamento a la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo D.E. 34361 del 21

de noviembre de 2007. Artículos 5, 6 y 7 del Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de Unidades Ejecutoras. Aprobado en el acuerdo nro. 123-2009 del 24 de agosto de 2009.

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2.13. Asimismo, que es el encargado del proyecto (nombrado por la unidad ejecutora) quien genera, coordina y presenta los informes escritos de evaluación mensual y final sobre ese avance físico y de la calidad lograda, de modo que permita su verificación por la unidad ejecutora y la Unidad de Gestión de Procesos de Reconstrucción (GPR). Y también, que tales informes son conocidos, revisados y fiscalizados por la GPR, unidad de la CNE que tiene la responsabilidad de fiscalizar y controlar a las unidades ejecutoras.

2.14. Asimismo, las buenas prácticas en administración de proyectos4 señalan que los informes tienen que proporcionar información del rendimiento en comparación con el plan de gestión del proyecto, e incluir resultados del control del cronograma y de la calidad, entre otros. También, que los informes de avance y el estado actual del cronograma tienen que contener información sobre las fechas de inicio y finalización reales, y las duraciones restantes para las actividades del cronograma no completadas.

2.15. También, estas buenas prácticas indican que la oficina de gestión de proyectos (en este caso la Unidad de Gestión de Procesos de Reconstrucción) debe coordinar los estándares generales de calidad del proyecto, entre el director del proyecto (Encargado del Proyecto) y cualquier organización de evaluación de calidad interna o externa. Asimismo, que el proceso de control de calidad debe permitir supervisar los resultados específicos del proyecto, determinar si cumplen con las normas o estándares de calidad relevantes e identificar los modos de eliminar las causas de resultados insatisfactorios.

2.16. Además, esas mismas prácticas citan que los procesos de seguimiento y control son realizados para observar la ejecución del proyecto, de forma que se puedan identificar los problemas oportunamente y adoptar las acciones correctivas, cuando sea necesario, para controlar la ejecución del proyecto y lograr su conclusión a tiempo; y que el control del cronograma del proyecto consiste en determinar los factores que crean cambios en ese cronograma y gestionar las modificaciones reales a medida que sucedan.

2.17. Además, la Contraloría General determinó en los expedientes de proyectos examinados falta de consistencia al documentar en ellos todo acto o acción relevante dictado por la unidad ejecutora, relacionado con la fecha de inicio, la suspensión o el reinicio de los trabajos de obra. Lo que dificulta el establecimiento de la cronología de los eventos en la ejecución de los contratos de obra, que debe respaldar la veracidad de los actos y acciones, y limita la eficacia de la fiscalización y

4 Apartados 1.6.4; 3.2; 3.2.4; 4.5; 6; 6.6.2; 8.3; 9.4.1; y 10.3.3 de la Guía de los Fundamentos de la

Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK®) Tercera Edición.

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control que debe ejercer la GPR en el cumplimiento de los plazos contractuales, y de establecer las responsabilidades según sea el caso.

2.18. Por ejemplo, no se encontraron documentos en el expediente del proyecto que mantiene la GPR en la contratación CE-33-2009 - Construcción de obras de protección en la margen izquierda del Río Sixaola - Ítem 8, Encauzamiento del río Chirolitos. En el desarrollo de esa obra existió una orden de suspensión de los trabajos a partir del 26 de noviembre de 2009, pero no está en el expediente el documento mediante el cual la unidad ejecutora emitió la orden de reinicio.

2.19. El último documento que contiene el expediente antes citado, corresponde a una consulta realizada por la unidad ejecutora a la GPR el 27 de noviembre de 2010, indicando que al estar las obras suspendidas no contaban con indicación de la GPR para reiniciar las labores o si, por el contrario, se rescindiría el contrato. Tampoco se encontraron las actas de recepción provisional y final de las obras a pesar de que según indicó la GPR el proyecto fue concluido.

2.20. Por otra parte, en el expediente del proyecto CE-41-2010 “Protección de las márgenes, recava y recanalización del cauce del río Agujas, ubicado en el cantón de Garabito”, se indica que las obras iniciaron el 2 de mayo de 2011 y con un plazo de ejecución de 55 días; posteriormente, la GPR solicitó ampliar su plazo de entrega por lo que, aparentemente, la unidad ejecutora giró una orden de suspensión del proyecto a partir del 18 de agosto de ese año, la cual no fue posible localizar físicamente, pero si se hace referencia en otros documentos del expediente.

2.21. La falta de documentos de respaldo en el expediente como los citados en párrafos precedentes, evidencia debilidades en la gestión documental y de la información de los proyectos, la cual, resulta fundamental para sustentar la toma de decisiones de la GPR en su rol de fiscalización y control de las unidades ejecutoras a cargo de las obras.

2.22. Según la normativa de la CNE5 la unidad ejecutora debe llevar un expediente del proyecto, actualizado y foliado, de toda la documentación técnica y financiera que se genera durante su ejecución, y completarla una vez finalizada esa ejecución y realizado el finiquito del contrato. Además, las buenas prácticas de administración de proyectos6 señalan que el proceso de supervisión y control de los trabajos del

5 Artículo 35 del Reglamento a la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo D.E. 34361 del 21

de noviembre de 2007. Artículo 10 del Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de Unidades Ejecutoras, aprobado en el acuerdo nro. 123-2009 del 24 de agosto de 2009. Artículo 147 del Reglamento Autónomo de Servicios y Organización, publicado en La Gaceta nro. 239 del 12 de diciembre del 2001.

6 Apartado 4.5 de la Guía de los Fundamentos de la Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK®) Tercera

Edición.

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proyecto requiere una base de información precisa y actualizada de este, así como, la documentación hasta la conclusión del proyecto; máxime que en ese entonces la GPR debía refrendar las órdenes de servicio7.

2.23. A su vez, se determinó que en tres de las 7 obras ejecutadas en la margen izquierda del Río Sixaola no consta la participación de funcionarios de la CNE en la recepción de dichas obras, a pesar de la importancia de documentar la conformidad del Estado con las obras recibidas, que darán atención a una emergencia. Además, de que la normativa de la CNE8 señala que el encargado del proyecto hará la inspección final de la obra en compañía del funcionario fiscalizador de la GPR y el contratista; levantará el acta de recepción en la que consignará el estado en que se encuentra ésta, y si la recibe a satisfacción o si el contratista debe hacer correcciones o mejoras; y, finalmente, todos firmarán el acta.

INOBSERVANCIA DE LA NORMATIVA DE APLICACIÓN SUBSIDIARIA EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA RELATIVA A LA SUSPENSIÓN DE LOS TRABAJOS DE

OBRA

2.24. La Contraloría General determinó que ante vacíos en su reglamentación interna, la CNE no considera subsidiariamente la normativa establecida en materia de contratación administrativa, especialmente para el trámite de las suspensiones de obra. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 del Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de Unidades Ejecutoras.

2.25. Al respecto, señala ese artículo 12 que los procedimientos de contratación de bienes y servicios que requieran las unidades ejecutoras se realizarán con base en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, su Reglamento, y el Reglamento de Proveeduría de esa Comisión y, en lo pertinente, se aplicará subsidiariamente la Ley Contratación Administrativa y su Reglamento. Asimismo, en los carteles de contratación se establece expresamente que en lo no estipulado en esos documentos y el Reglamento de Proveeduría de la CNE, se utilizará supletoriamente la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento.

2.26. Según se pudo constatar la suspensión de las obras de reconstrucción o reposición es una figura de uso frecuente en la fase de ejecución de los contratos por parte de las unidades ejecutoras, sin embargo, la CNE no cuenta con normativa que la regule

7 Se refieren a documentos acerca del trámite de inicio, suspensión y reinicio de las obras, entre otros

elementos relacionados con la gestión del tiempo del proyecto. Refrendo suprimido con la promulgación del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, publicado en La Gaceta nro. 221 del 15 de noviembre de 2013.

8 Artículo 29 del Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de Unidades Ejecutoras. Aprobado en el

acuerdo nro. 123-2009 del 24 de agosto de 2009.

11


ni tampoco se utiliza el régimen excepcional que rige las contrataciones de emergencia, según se indicó anteriormente. Este vacío regulatorio también se presenta en la rescisión, resolución contractual, prórroga del plazo, modificación unilateral del contrato, reajuste de precios y finiquito. Ver detalle de los motivos y tiempos de suspensión de los proyectos analizados en el Anexo nro. 3 del presente informe.

2.27. Así las cosas, de conformidad con lo establecido en el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo nro. 33411 y sus reformas, las suspensiones de los trabajos de obras que se dan en las contrataciones de emergencia son reguladas mediante dos figuras, a saber, la suspensión del plazo y la suspensión del contrato9. Estas dos regulaciones se aplican según su origen, y cada una tiene formalidades, trámites y efectos jurídicos distintos.

2.28. Al respecto, se determinó que las suspensiones de los trabajos de obra analizadas en esta auditoría, no se realizaron al amparo de esas regulaciones, puesto que no contienen los elementos sustantivos básicos establecidos en cuanto a respetar el plazo máximo y su única prórroga de seis meses, no por plazos indefinidos como se otorga en la CNE; acordarse por escrito mediante resolución motivada por el jerarca o titular subordinado, no así por los encargados de proyecto de las unidades ejecutoras; indicación precisa de lo ejecutado hasta el momento de la suspensión y quien es responsable de conservar lo ejecutado, lo que no se especifica en los casos analizados; de igual forma tampoco se mencionan las medidas a adoptar para garantizar el equilibrio financiero; ni la eventual fecha de reinicio de la ejecución.

2.29. En ese sentido, las suspensiones de los trabajos de obra se realizaron sin que la GPR ejerciera control en cuanto a su origen, tiempo, motivaciones, formalidades, trámites y efectos administrativos y jurídicos; propiciando que eventualmente el contratista continúe con la ejecución de la obra aunque este suspendida, o que las unidades ejecutoras y la CNE realicen gestiones y actuaciones sin límite de plazo. Lo anterior, pone de manifiesto que la CNE no es rigurosa en el control y fiscalización de las unidades ejecutoras, para que se dé cumplimiento a los presupuestos jurídicos establecidos en la normativa de aplicación subsidiaria en materia de suspensión de los trabajos de obra.

2.30. Esto ha ocasionado que la figura de la suspensión de los trabajos se utilice en detrimento de la normal y continua ejecución de las obras de reconstrucción, y que su fecha de finalización se prolongue significativamente. De esta forma, las poblaciones afectadas no pueden disponer de las obras con la oportunidad

9 Artículos 199 y 202, respectivamente, del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa DE nro.

33411 y sus reformas.

12


requerida en la declaratoria de emergencia, y se incremente el costo final de las obras, por los reajustes de precios que eventualmente deban reconocerse a los contratistas, en menoscabo del uso de los recursos públicos.

EL PROCESO DE CONTRATACIÓN DE LAS OBRAS RESTA OPORTUNIDAD A LA ATENCIÓN DE LAS EMERGENCIAS

2.31. Las obras para la prevención y mitigación de desastres incluidas en el Plan General de la Emergencia, son sometidas a un procedimiento especial de contratación, el cual, inicia con la aprobación que otorga la Junta Directiva de la Comisión al plan de inversión propuesto por una institución pública, la que en la mayoría de los casos se convierte en la unidad ejecutora para desarrollar el proyecto. Este procedimiento de contratación es elemento clave para lograr con la oportunidad requerida la obtención de las obras, y en él participan las unidades ejecutoras –principalmente en los términos de referencia- y la CNE, lo que hace que incidan en su duración.

2.32. Al respecto, la Contraloría General determinó que de 85 contrataciones10 examinadas el tiempo promedio fue de 10,7 meses (320,1 días) entre la aprobación del plan de inversión y la emisión de la orden de inicio de las obras. En el caso de un proceso de contratación transcurrieron 5,8 años (2.119 días) entre la aprobación del plan de inversión y la declaración del procedimiento como infructuoso, esto porque la unidad ejecutora no justificó el incremento del presupuesto de la obra. En este caso se aprobó un nuevo plan de inversión y el nuevo proceso de contratación de las obras tomó 6,53 meses (196 días) hasta la emisión de la orden de inicio. Es decir, considerando ambos procesos de contratación, transcurrieron más de 6 años desde la aprobación del plan de inversión original hasta obtener la orden de inicio de las obras.

2.33. Además, 5 procesos de contratación superaron los 3 años (1.100 días) desde que se aprobó el plan de inversión y la fecha en la cual se dio la orden de inicio. De estos proyectos 3 concluyeron con la rescisión del contrato, sin que se haya encontrado evidencia de nuevas contrataciones para atender las necesidades a solventar. A su vez, el análisis de estos 5 casos permitió determinar que los puntos críticos del proceso estuvieron en alguna o varias de las fases de elaboración y definición de los carteles o términos de referencia para la contratación, el período de recepción de ofertas y la selección de los contratistas.

10

Contrataciones relacionadas con la construcción de caminos, carreteras, puente y obras en ríos, cuyos montos son iguales o superiores a los 100 millones de colones.

13


2.34. Asimismo, en el siguiente cuadro se detalla para 8 casos analizados, el tiempo transcurrido en las fases de contratación de las obras desde la aprobación del plan de inversión hasta la emisión de la orden de compra correspondiente.

Cuadro nro. 2 Tiempo transcurrido en días de ocho contrataciones de obra

analizadas por esta Contraloría General (período diciembre 2008 a junio 2012)

CONTRATACIÓN

Tiempo entre aprobación del

plan de inversión hasta publicación

del pliego de condiciones

Tiempo entre la invitación hasta la apertura de

ofertas

Tiempo tomado para adjudicar

Tiempo desde adjudicación

hasta emisión orden de compra

Tiempo desde aprobación del

plan de inversión hasta la emisión de la orden de

compra

CE-117-2008 891 36 154 7 1.088

CE-005-2010 349 39 46 8 442

CE-020-2011 75 45 47 13 180

CE-021-2011 61 45 50 18 174

CE-051-2011 93 14 33 12 152

CE-010-2012 295 22 67 9 393

CE-070-2012 Línea 05

202 89 36 15 342

CE-070-2012 Línea 09

113 89 56 7 265

Fuente: Elaboración propia con información de los expedientes de contratación del Departamento de Proveeduría de la CNE.

2.35. Como se puede apreciar, en las contrataciones CE-117-2008, CE-005-2010, CE-010-2012 y CE-070-2012 se dieron tiempos significativos en la fase de elaboración y definición de los carteles de contratación, debido al manejo discrecional de tiempos con que operan las unidades ejecutoras en la elaboración y presentación a la CNE de los términos de referencia para la contratación, así como por parte de esa Comisión en el análisis y trámite correspondiente. Además, de que a esas fechas no se disponía de una regulación interna de plazos para la elaboración de los citados carteles, sino hasta el 14 de marzo de 2012 cuando la CNE aprobó11 los criterios para establecer plazos máximos para que las unidades ejecutoras presenten los mencionados términos de referencia.

11

Lineamiento de la entonces Contraloría de Unidades Ejecutoras de la CNE, respecto de los tiempos establecidos para que las unidades ejecutoras presenten especificaciones técnicas y términos de referencia para elaborar el cartel de contratación por emergencia.

14


2.36. También en la fase para la recepción de ofertas el plazo se extendió, principalmente, porque la fecha establecida para la apertura fue “suspendida” una o varias veces, para atender las solicitudes de aclaración a las condiciones del cartel que presentaron los potenciales oferentes, solicitudes que incluso se dieron faltando pocas horas para llevar a cabo el acto de apertura de ofertas; situación que no opera en el proceso de contratación administrativa ordinario, ya que estas aclaraciones tienen validez únicamente en el primer tercio del plazo establecido para la recepción de ofertas12.

2.37. Por ejemplo, en los procedimientos de contratación de las siguientes obras se dieron las suspensiones que se detallan a continuación:

En el caso de las contrataciones CE-020-2011 “Reconstrucción del puente sobre el río Desenredo en el cantón de Pococí provincia de Limón” y CE-021-2011 “Reconstrucción del puente sobre el río la Zota en el cantón de Pococí, provincia de Limón”, las invitaciones a presentar ofertas se realizaron el 4 de abril de 2011 y la fecha de las aperturas fueron establecidas para el 15 de ese mismo mes. Sin embargo, esas aperturas fueron ampliadas hasta el 03 y 04 de mayo de 201113, respectivamente, sin indicación de los motivos de las prórrogas. Posteriormente, el 26 de abril de 2011 el Departamento de Proveeduría Institucional comunicó14 la suspensión por tiempo indefinido de la recepción de ofertas, argumentando como motivo que se encontraban en proceso de análisis las aclaraciones solicitadas por los posibles oferentes.

En las contrataciones CE-070-2012 “Construcción de puente sobre el río Caraigres en Monterrey de Aserrí”, San José. Línea 09: Caraigres, y CE-070-2012 “Diseño y construcción del puente sobre el río Niñey en San Rafael de Limón-Limón. Línea 05: Río Niñey, Provincia Limón”, la invitación a presentar ofertas se realizó el 28 de junio de 2012 y la fecha de apertura fue establecida para el 17 julio de 2012. No obstante, el 13 de julio de ese año15 el Departamento de Proveeduría Institucional suspendió por tiempo indefinido la recepción y apertura de las ofertas, para atender solicitudes de aclaraciones técnicas presentadas por los potenciales oferentes. Luego, el 30 de agosto de 2012, ese Departamento trasladó16 la fecha de apertura de ofertas para el 25 de setiembre, a fin de dar un plazo prudencial para que los

12

Artículo 60 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 13

Mediante los oficios nros. DPI-OF-1411-2011 y DPI-OF-1413-2013, ambos del 13 de abril de 2011. 14

Mediante oficio nro. DPI-OF-1481-2011, del 26 de abril de 2011. 15

Mediante oficio nro. DPI-OF-2869-2012, del 13 de julio de 2012. 16

Mediante oficio nro. DPI-OF-3688 -2012, del 30 de agosto de 2012.

15


oferentes presentaran sus propuestas técnicas con todos los requerimientos indicados en el cartel de contratación.

2.38. Al respecto, la CNE no ha normado el tema de la suspensión de la fecha de apertura de las ofertas, la cantidad ni el tiempo máximo de estas. Tampoco está regulado el plazo que tienen los potenciales oferentes para presentar las solicitudes de aclaración, el plazo máximo con que cuente la Administración para pronunciarse sobre esas aclaraciones, ni otros elementos relacionados con las modificaciones y aclaraciones al cartel y las prórrogas para la recepción de ofertas. Estos elementos si están regulados en el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa17; normativa que aplica en forma subsidiaria.

2.39. Además, la Contraloría General determinó que algunas aclaraciones efectuadas por la CNE han originado ajustes y modificaciones técnicas a los alcances de las obras a contratar, lo cual, produce incertidumbre a los potenciales oferentes y poca fluidez al proceso de contratación. Por ejemplo, el 31 de julio de 2007 se promovió la contratación CE-176-2007 “Contratación para la instalación y un puente modular lanzable sobre el Río Sapoa en el Cantón de La Cruz, Guanacaste”, pero producto de una aclaración fue declarada infructuosa el 13 de octubre de 200818, pues, requería modificar el punto de lanzamiento del puente al no reunir contar con las características topográficas estratégicas ni la definición de elementos técnicos acerca de la hinca de los pilotes y los rellenos de aproximación. Así, 490 días después del primer llamado a ofertar, la Administración debió realizar una nueva contratación CE-117-2008 “Construcción de bastiones, colocación de puente tipo Acrow y construcción de alcantarilla de cuadro y accesos sobre el río Sapoa, en San Dimas, La Cruz, Guanacaste”19. Ello, denota debilidades en la definición y revisión de esos alcances.

2.40. Por otra parte, también la fase de selección de contratista tardó aproximadamente 45 días, tiempo evidentemente mayor al que tardaría dicha fase si se aplicara en forma estricta lo normado por la CNE20. Estas normas establecen que: a) luego de levantada el acta correspondiente a la presentación de ofertas, la Proveeduría debe remitir el expediente administrativo en el plazo de dos días hábiles al Departamento Legal; b) el Departamento Legal debe realizar el estudio jurídico en un plazo de dos días hábiles, con excepción de que haya prevenciones a los oferentes, en cuyo caso lo realiza en un plazo adicional de tres días hábiles; c) el Departamento que solicitó

17

Artículo 60 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 18

Mediante oficio nro. CNE-DPR-4431-08. 19

La invitación a ofertar se dio el 03 de diciembre de 2008. 20

Artículo 39 del Reglamento para el funcionamiento de la Proveeduría Institucional de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. Publicado en La Gaceta nro. 172 del 3 de setiembre del 2009.

16


la contratación debe realizar el estudio técnico en un plazo dos días hábiles, indicando la razonabilidad del precio, con excepción de que se requiera hacer prevenciones a los oferentes, en cuyo caso realiza ese estudio en un plazo máximo de tres días hábiles adicionales; d) con el criterio técnico y legal, la Proveeduría debe convocar al Comité de Adjudicaciones para que se reúna en el plazo de 1 día hábil; y e) la Proveeduría debe remitir el expediente en un día hábil al funcionario competente para que resuelva.

2.41. Además, el Órgano Contralor identificó pasos intermedios de enlace entre las actividades citadas, cuyos plazos no están normados, aunque influyen en el plazo máximo total para seleccionar los contratistas. Esas actividades se establecen en forma secuencial, pese a que algunas pueden ejecutarse paralelamente para ahorrar tiempo.

2.42. Asimismo, el tiempo que transcurre entre la emisión de la orden de compra y la emisión de la orden de inicio de las obras, actos para la transición de la fase de contratación a la de ejecución de las obras, se presentan en el siguiente cuadro:

Cuadro nro. 3

Tiempo transcurrido entre la orden de compra y de inicio

CONTRATACIÓN

Tiempo total transcurrido desde emisión de la orden de

compra hasta emisión de la inicio de las obras

CE-005-2010 68

CE-020-2011 801

CE-021-2011 441

CE-051-2011 44

CE-070-2012 Línea 09

34

Fuente: Elaboración propia con información de los expedientes de la Proveeduría y de la Unidad de Gestión de Procesos de Reconstrucción de la CNE.

2.43. Como puede apreciarse, el tiempo transcurrido estuvo entre los 34 y 801 días; tiempos ampliamente superiores a lo establecido en la normativa de la CNE21, que establece a partir de la comunicación respectiva de la Proveeduría un plazo de cinco días hábiles para que la unidad ejecutora emita la orden de inicio. En cuanto a las obras relativas a las contrataciones CE-020-2011 y CE-021-2011, sus órdenes de

21

Artículo 17 del Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de Unidades Ejecutoras, aprobado en el acuerdo nro. 123-2009 del 24 de agosto de 2009.

17


inicio fueron dadas en esos plazos prolongados, debido a que las condiciones del sitio no correspondían a las indicadas en los documentos de la contratación, lo que obligó a ajustes en los alcances técnicos de las obras.

2.44. La situación descrita en cuanto a la inobservancia de la normativa emitida por la CNE para regular los plazos en el trámite de la selección de los contratistas y emisión de la orden de inicio de las obras; así como, para delimitar el plazo máximo para realizar esa selección, las suspensiones de la apertura de ofertas y demoras de las unidades ejecutoras y la CNE para elaborar y establecer los documentos de contratación, originan que el proceso de contratación no sea expedito y simple, según lo requieren las particulares condiciones de una declaratoria de emergencia, y, en consecuencia, demora la atención de las causas de riesgo y necesidades que originaron dichas contrataciones.

INSUFICIENTE RESPUESTA INSTITUCIONAL PARA CONCRETIZAR EN LOS PLANES DE INVERSIÓN LAS NECESIDADES DE LOS PLANES GENERALES DE LA EMERGENCIA

2.45. Las obras analizadas por el Órgano Contralor tienen su origen en 11 declaratorias de emergencia emitidas del 2005 al 2010, de las cuales 3 aún se encuentran abiertas. Los planes generales de la emergencia relativos a estas declaratorias fueron aprobados y utilizados como base para la elaboración, presentación y aprobación de los planes de inversión, y estos últimos incluyen las obras de reconstrucción o rehabilitación a realizar.

2.46. Al respecto, se determinó que el tiempo promedio que transcurre entre las aprobaciones del plan general de emergencia y los de inversión fue de aproximadamente 15,6 meses. Además, 61 planes de inversión de un total de 96 examinados (63%) fueron aprobados después de un año de emitidos los planes generales de la emergencia. Existen casos para los cuales se tardó más de 5 años para dicha aprobación, como en el proyecto “Diseño y construcción del puente sobre el Río Niñey en San Rafael de Limón-Limón” y la “Reconstrucción del Puente Quebrada Mora, Sector Cocaleca, Esquipulas, Palmares-Alajuela”, para el cual el plan general de emergencia fue aprobado en los años 2005 y 2006, y los planes de inversión en 2011 y 2012, respectivamente.

2.47. En ese sentido, la normativa de la CNE22 establece que las instituciones del Estado deben realizar esfuerzos comunes para proteger la vida, la integridad física y el patrimonio de todos los costarricenses, considerando prioritaria la atención de sus

22

Artículos 3, 30 y 41 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo nro. 8488. Artículo 26 y 36 del Reglamento a la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo D.E. nro. 34361 del 21 de noviembre de 2007. Artículo 39 inciso b) del Reglamento para el Funcionamiento de la Proveeduría Institucional de la CNE, publicado en La Gaceta nro. 172 del 3 de setiembre del 2009.

18


necesidades. Además, que la fase de reconstrucción de la zona afectada por la emergencia inicia con la aprobación del plan general de la emergencia; fase que contribuye a estabilizar las condiciones sociales, económicas y ambientales de las áreas afectadas y que debe concluirse en un plazo máximo de cinco años. También, que la Dirección Ejecutiva debe informar a la Junta Directiva de la Comisión acerca del desarrollo del plan general durante su ejecución, así como, de las medidas complementarias que se requieran incorporar y los controles adicionales por aplicar.

2.48. Con respecto al particular, la CNE no suministró a la Contraloría General información y documentos que evidenciaran gestiones específicas para disminuir el tiempo transcurrido entre las aprobaciones de los planes de cita. Lo que comunicó23 la Comisión al Órgano Contralor fue el procedimiento posterior a la publicación de los decretos de emergencia, lo que no se relaciona con las gestiones consultadas.

2.49. Al respecto, a criterio de Contraloría General la CNE no ha ejercido las potestades que le confiere el marco legal, a fin de lograr que las instituciones públicas presenten con celeridad los planes de inversión que derivan de las declaratorias de emergencia; y de que se atiendan con oportunidad las causas de riesgo y necesidades derivadas de esas emergencias, y que se ejecute la fase de reconstrucción en el plazo máximo de 5 años establecido en la normativa.

2.50. En esa línea de pensamiento, y tal como lo señala la Sala Constitucional en Sentencia nro. 2003-11382 del 7 de octubre de 2003, el ámbito de organización y función pública debe gravitar en búsqueda de la mayor eficacia y celeridad posibles, eso bajo condiciones ordinarias de actuación administrativa, y con mayor razón cuando las condiciones son extraordinarias, como es el caso de las declaratorias de emergencia y su fase de reconstrucción. De modo que cuando por períodos extensos se atrasa la presentación de los planes de inversión ante la Junta Directiva de la Comisión para el trámite de aprobación, por ese lapso se mantendrán por las causas de riesgo y necesidades que se pretenden subsanar.

DEBILIDADES PARA DESIGNAR A LAS UNIDADES EJECUTORAS Y EN EL ANÁLISIS DEL ALCANCE TÉCNICO DE LAS OBRAS DE LOS PLANES DE INVERSIÓN

Ausencia de mecanismos para comprobar capacidad técnica y administrativa de las unidades ejecutoras propuestas

2.51. La CNE no cuenta con mecanismos idóneos que le permitan constatar la estructura, organización y capacidad técnica y administrativa de la institución pública propuesta

23

Oficio de la Dirección Ejecutiva nro. DE-SEG-OF-185-2014 del 07 de mayo de 2014.

19


para ser nombrada con las responsabilidades y obligaciones de una unidad ejecutora. En ese sentido, la GPR indicó a la Contraloría General24 que:

“El Plan de inversión es el instrumento que detalla de forma pormenorizada, las acciones, obras y recursos financieros que se emplearán para atender lo que les sea asignado; por tanto, la presentación y firma del plan de inversión que es elevado a Junta Directiva, implica en sí mismo que dichas instituciones cuentan con la capacidad instalada para asumir las responsabilidades conferidas para la ejecución de los proyectos contenidos en dicho plan. Por otra parte, la carta de compromiso viene a recalcar y oficializar dicha responsabilidad pues de igual manera es firmada tanto por el máximo jerarca de la institución; así como por la parte técnica de dicha institución.”

2.52. Al respecto, en criterio del Órgano Contralor la capacidad instalada de una institución no responde necesariamente a la capacidad técnica y administrativa requerida para atender con eficiencia un proyecto relacionado con una emergencia. Por otra parte, las cartas de compromiso suscritas por unidades ejecutoras y la CNE, no aluden específicamente a la capacidad técnica y administrativa que dispondrá la unidad ejecutora para realizar el plan de inversión, de forma que asegure razonablemente el desarrollo a cabalidad de las actividades, obligaciones y responsabilidades que le establece la normativa.

2.53. Lo anterior, por cuanto la carta de compromiso se limita a describir los compromisos que adquiere la unidad ejecutora, como por ejemplo: nombrar como mínimo tres funcionarios específicos que la representen; coordinar con la Contraloría de Unidades Ejecutoras de la CNE la presentación de documentos, trámites de pago, solicitudes de compra, inspecciones de proyectos y finiquitos de obra; iniciar los trabajos adicionales hasta que la CNE haya aprobado las órdenes de modificación; llevar sellada y foliada la bitácora oficial del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica (CFIA); llevar un expediente del proyecto completo, actualizado y foliado; presentar informes de avance de obra el informe final; y vigilar el cumplimiento de lo estipulado en el Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de Unidades Ejecutoras.

2.54. Es necesario destacar la importancia de que la CNE verifique la idoneidad de las unidades ejecutoras previo a su nombramiento, pues, la selección errónea favorece

24

Oficio de la Unidad de Gestión de Procesos de Reconstrucción nro. GPR-1353-2014 del 27 de mayo de 2014.

20


la falta de oportunidad y costo económico adicional en la atención de la emergencia. Esta situación se evidenció en los siguientes casos:

La Junta Directiva de la CNE mediante Acuerdo 0028-201125, aprobó el plan de inversión para la "Reconstrucción de Puentes sobre los Ríos Maryland, Las Cabras, Seis Amigos en el Cantón de Siquirres” y se nombró como unidad ejecutora a la Dirección de Obras Públicas del MOPT. Sin embargo, un año después, mediante acuerdo 041-01-2013 ese órgano colegiado sustituyó esa Dirección por el Instituto de Desarrollo Rural, sin señalar las razones por las cuales la primera no podía hacerse cargo de la ejecución de la obra en ese momento.

Con los acuerdos 0083-2010 y 0086-2010, ambos del 20 de abril de 2010, la Junta Directiva de la CNE aprobó los planes de inversión para el "Diseño y construcción del puente sobre el Río María Aguilar en Río Cuarto de Grecia, Alajuela” y el “Diseño y construcción del puente sobre el río Tuis Turrialba”, respectivamente; las unidades ejecutoras nombradas fueron la Municipalidad de Grecia y de Turrialba, en ese mismo orden. No obstante, nueve meses después la Unidad de Gestión de Procesos de Reconstrucción solicitó26 nombrar al MOPT como unidad ejecutora para ambos planes de inversión, alegando que las municipalidades no contaban con profesionales especialistas en puentes, ni con el personal para brindar seguimiento a los proyectos. Luego, la Comisión ofreció al MOPT utilizar recursos del Fondo Nacional de Emergencias, para contratar personal especializado en labores de inspección y fiscalización de dichas obras.

2.55. De conformidad con la normativa establecida27, la CNE tiene la obligación de nombrar unidades ejecutoras a las instituciones públicas con competencia en el área en donde se desarrollen las acciones, siempre que éstas cuenten con una estructura suficiente para atender los compromisos derivados de la ejecución, control, fiscalización y supervisión de esas acciones, las obras de infraestructura y los contratos necesarios para la atención de las emergencias.

2.56. En relación con la estructura que debe tener la unidad ejecutora, la normativa de la CNE28 señala que el jerarca de la institución designada como unidad ejecutora deberá suscribir una carta de compromiso, mediante la cual acepte la designación y hará constar que cuenta con la estructura necesaria para asumir esa función. Además, la carta debe consignar el encargado de proyecto responsable de la

25

Tomado en la Sesión Ordinaria nro. 02-11 del 19 de enero del 2012. 26

Mediante los oficios nros. CUE-0250-2011 y CUE-0251-2011 del 25 de enero de 2012. 27

Artículo 39 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, nro. 8488. Artículo 3 del Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de Unidades Ejecutoras, aprobado por la Junta Directiva mediante acuerdo 123-2009 de la sesión celebrada el 24 de agosto de 2009.

28 Artículo 6 del citado Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de Unidades Ejecutoras.

21


supervisión y control de los trabajos y, de ser necesario, al personal de apoyo idóneo para ejecutar los planes de inversión. También, justificar en caso de no contar con dicho personal, y así pueda la CNE tomar las medidas necesarias.

2.57. Al no disponer la CNE de instrumentos para verificar la idoneidad de la estructura de las unidades ejecutoras, y la capacidad técnica y administrativa de estas, asume el riesgo de nombrar instituciones que no cuentan con los requerimientos para garantizar el cumplimiento de las responsabilidades y obligaciones asociadas al desarrollo de las obras contenidas en el plan de inversión; o de no considerar aquellas actividades que se puedan fortalecer de las unidades ejecutoras nombradas, de conformidad con el artículo 31 de Ley 8488, entre otra normativa.

Ausencia de mecanismos para el análisis de los alcances técnicos de las obras y los términos de referencia

2.58. Los expedientes de contratación y los de proyectos analizados por la Contraloría General, no contienen evidencia documental que demuestre el análisis realizado por la CNE acerca del alcance técnico de las obras contenidos en los planes de inversión y en los términos de referencia para su contratación. Estos alcances son elaborados y presentados por las unidades ejecutoras.

2.59. Al respecto, los expedientes de los proyectos CE-020-2011, CE-021-2011 y CE-022-2011, consignan un oficio de la GPR29 dirigido al Subdirector de Obras Públicas de MOPT, donde indica “…Entre las responsabilidades se encuentran la elaboración de los términos de referencia para la publicación de los carteles; mismos que se mantuvieron tal como fueron remitidos a esta Contraloría…”. Este tipo de análisis y señalamiento de la CNE no es usual, pues, obedece a cuestionamientos de la Directora Regional de Guácimo del MOPT30, en torno a las debilidades técnicas contenidas en los carteles de contratación de dichos proyectos.

2.60. Se determinó falta de análisis al alcance técnico de la contratación CE-020-2011, pues, se presentó error en el alineamiento y ubicación del puente31, que derivó en la imposibilidad de utilizar el puente hasta que se corrija el desnivel mostrado en la fotografía nro. 1 tomada por la Contraloría General el 27 de mayo de 2014. A pesar de la situación, se dio la recepción definitiva de la obra el 04 de abril de 2014.

29

Mediante el oficio nro. CUE-3543-2012 del 05 de noviembre de 2012. 30

Mediante el oficio nro. RL-DI-0983-2012 del 23 de noviembre de 2012. 31

De acuerdo con los documentos de contratación, un acceso y un relleno de aproximación al puente quedaban ubicados en el propio lecho del río.

22


Figura nro. 1

Obras del proyecto de reconstrucción del puente sobre el Río Desenredo en el Cantón de Pococí

Fuente: Elaboración propia, fotografía tomada en visita de campo realizada el 27 de mayo de

2014.

2.61. En relación con el alcance técnico del caso de cita la GPR indicó32 lo que se transcribe:

“1. De conformidad con lo establecido en Artículo N°20 inciso i) de la Ley N°8488, esta Unidad emite el criterio técnico mediante un oficio que contiene el resumen ejecutivo del plan de inversión. Dicho oficio se remite al Director Ejecutivo junto con los planes de inversión presentados por las instituciones que fungirán como Unidades Ejecutoras en caso de aprobarse dicho plan. La responsabilidad de elevar dichos planes de inversión a Junta Directiva es competencia del Director Ejecutivo.

2. Dada la diversidad y necesidad de materializar los proyectos que se ejecutan al amparo de decretos de emergencia, el análisis que realizan los

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Mediante oficio nro. GPR-1353-2014 del 27 de mayo de 2014.

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profesionales de esta unidad es práctico y expedito. La remisión de los términos de referencia y/o publicación de cartel por parte la Proveeduría Institucional implica que efectivamente se realizó el análisis de los alcances técnicos del proyecto propuesto respecto al plan de inversión aprobado; en caso de estar incompletos o presentar inconsistencias de orden mayor, éstos son devueltos para que sean corregidos por la contraparte técnica de la Unidad Ejecutora.”

2.62. Sin embargo, en los folios de los expedientes del proyecto a que refiere la GPR, relativos a documentos remitidos a la Junta Directiva para la aprobación de los planes de inversión, no están presentes los elementos objetivos de la valoración, análisis o revisión efectuados, y únicamente resumen o transcriben los contenidos de los planes de inversión presentados por las instituciones aspirantes a unidad ejecutora, sin que de ellos se derive el análisis a que alude esa dependencia.

2.63. Sobre este particular, la normativa de la CNE33 establece el deber de las unidades ejecutoras de coordinar lo necesario con la entidad para presentar los planes de inversión, y la descripción técnica cualitativa y cuantitativa de los proyectos para la valoración de la CNE; que la GPR y junto con cada unidad ejecutora deben definir las condiciones técnicas para ejecutar el plan de inversión, y que esa oficina es la encargada de revisar los aspectos técnicos de cada cartel de licitación elaborado por la unidad ejecutora.

2.64. La ausencia de mecanismos formales para analizar los alcances técnicos contenidos en los planes de inversión, términos de referencia y/o publicación del cartel de las contrataciones, limitan la capacidad de la CNE para identificar y subsanar oportunamente eventuales debilidades técnicas de las obras, y en consecuencia la celeridad requerida en la ejecución de dichas obras para atender oportunamente las causas de riesgo y necesidades originadas por la emergencia.

3. CONCLUSIONES

3.1 La fiscalización y el control realizados por la CNE acerca de la gestión técnica y administrativa de las unidades ejecutoras que desarrollan obras públicas de reconstrucción, presenta debilidades que derivan en la falta de oportunidad en su finalización como lo demandan las causas de riesgo o necesidades originadas por

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Artículo 34 del Reglamento a la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo D.E. 34361 del 21 de noviembre de 2007. Artículo 39 del Reglamento para el funcionamiento de la Proveeduría Institucional de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, publicado en La Gaceta Nº 172 del 3 de setiembre del 2009. Artículo 13 del Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de Unidades Ejecutoras. Aprobado en el acuerdo nro. 123-2009 del 24 de agosto de 2009

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las emergencias. De esta forma, no se aplican a cabalidad los criterios de eficacia, efectividad, calidad y oportunidad al ejercer la Comisión la fiscalización y control, limitando la confianza razonable de que las obras construidas permitirán reestablecer las condiciones sociales, económicas y ambientales de las áreas y poblaciones afectadas por la emergencia.

3.2 La implementación de mejoras administrativas y técnicas al proceso de ejecución de las obras, resulta relevante para la detección oportuna de las desviaciones en la gestión de las unidades ejecutoras, que eventualmente afectan la entrega a tiempo, la calidad o el costo final de las obras de reconstrucción, esto en detrimento de la oportunidad, eficacia y buen uso de los recursos públicos invertidos.

3.3 Las debilidades detectadas por la Contraloría General en las actividades de la ejecución de la fase de reconstrucción, y cuyos efectos acumulados han hecho que una vez aprobado el plan general de la emergencia ésta se extienda incluso más allá del plazo máximo de 5 años contemplado en la normativa, lapso en el cual se mantienen las afectaciones en las áreas y los pobladores involucrados en una emergencia.

3.4 También, falta previsión a la CNE para nombrar unidades ejecutoras que cumplan con la estructura y capacidad técnica y administrativa para desarrollar las obras de reconstrucción. Además, dicha Comisión ha permitido que las unidades ejecutoras administren los plazos en la ejecución de las obras de forma discrecional, utilizando indiscriminadamente la figura de la suspensión de las obras sin documentar el motivo.

3.5 La inobservancia de la normativa para la presentación de los informes de evaluación mensual y final del avance físico de las obras, priva al proceso de toma de decisiones de información valiosa para la gestión oportuna de acciones correctivas ante eventuales desviaciones; así, no se obtiene suficiente información de la calidad de los materiales, las técnicas para su aplicación, la utilización del equipo y los métodos constructivos empleados en el proceso de ejecución de las obras, conforme a las sanas prácticas de la ingeniería en cuanto a la seguridad, funcionalidad y durabilidad de las obras. Tampoco, la CNE realiza el análisis del alcance técnico y especificaciones de las obras contenidos en los planes de inversión y los documentos contractuales.

3.6 Además, la inobservancia de la normativa de contratación administrativa de aplicación subsidiaria, ha propiciado la práctica de interrumpir constante y prolongadamente la ejecución de las obras, lo que retrasa las fechas de su conclusión y entrega. Además, el débil respaldo documental acerca de la pertinencia de los actos que motivan el inicio, la suspensión y el reinicio de los

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trabajos de obras, dificultan la trazabilidad de los eventos, el control del cumplimiento de los plazos contractuales y la gestión oportuna de desviaciones que ponen en riesgo la conclusión y entrega de las obras.

3.7 En suma, el modelo de planificación, contratación y ejecución de obras amparadas a una declaratoria de emergencia, por la vía de la delegación de actividades técnicas y administrativas específicas a las entidades públicas y unidades ejecutoras, acarrea riesgos de no alcanzar oportunamente los objetivos propuestos de la fase de reconstrucción de una emergencia, y por ende, de no prestar el eficaz y eficiente servicio público que en este caso conlleva la seguridad y bienestar de las personas en situaciones de riesgo y emergencia.

4. DISPOSICIONES

4.1 De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, nro. 7428, y el artículo 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2 Este Órgano Contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como, de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de estas.

A IVÁN BRENES REYES EN SU CALIDAD DE PRESIDENTE DE LA CNE O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO

4.3 Restructurar, emitir e implementar el proceso de fiscalización y control sobre las unidades ejecutoras para la reconstrucción de las obras producto de las emergencias, desde el plan general de la emergencia hasta el cierre de los proyectos; de manera que se subsanen las situaciones descritas en los párrafos 2.1 al 2.7, 2.17 al 2.50 y 2.58 al 2.64 de este informe. Prever en dicho proceso los controles necesarios para asegurar el cumplimiento de los plazos establecidos para las actividades de contratación, inicio y ejecución de las obras; el respaldo documental del inicio, la suspensión y el reinicio de las obras; indicación expresa de las actividades en las cuales aplica normativa supletoria en materia de contratación administrativa en fase de ejecución contractual. Remitir al Órgano Contralor, una certificación que acredite la restructuración, emisión e implementación del proceso requerido, a más tardar el 30 de enero de 2015.

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4.4 Diseñar y oficializar el informe de evaluación del avance físico de las obras en la fase de reconstrucción en las emergencias, así como, de la calidad lograda en el proceso constructivo; y establecer su periodicidad. Instruir a las unidades ejecutoras para que elaboren y presenten obligatoriamente ante la CNE estos informes. Remitir a la Contraloría General una certificación que acredite la oficialización del informe, y la instrucción girada a las unidades ejecutoras, a más tardar el 27 de febrero de 2015. Ver párrafos del 2.8 al 2.16 de este informe.

4.5 Emitir y divulgar los mecanismos de control que permitan acreditar que las unidades ejecutoras designadas tienen la estructura, organización y capacidad técnica y administrativa para asumir razonablemente las responsabilidades y obligaciones propias de la ejecución de las obras. Remitir a la Contraloría General los documentos que acrediten la emisión y divulgación de los criterios requeridos, a más tardar el 27 de febrero de 2015. Ver informes del 2.51 al 2.64 de este informe.

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Anexo nro. 1 Eventos acontecidos acerca de las suspensiones de los trabajos en la

ejecución del proyecto CE-007-2010 “Diseño y construcción de bastiones, armado y lanzamiento de puente metálico tipo Acrow sobre el Río Pacuar

en el camino La Palma-El Roble-Santa Rosa de Pérez Zeledón”

El 17 de agosto de 2010, la unidad ejecutora (Municipalidad de Pérez Zeledón) emitió la orden de inicio de las obras.

El 20 de agosto de 2010, esa unidad solicitó la suspensión de la obras a partir de esa fecha, con la finalidad de que la Dirección de Puentes del MOPT procediera a la revisión de los estudios de suelos e hidrología del sitio del puente presentados por el contratista.

El 20 de octubre de 2010, la unidad ejecutora solicitó el reinicio de las trabajos de obra, pero 8 días después la GPR solicitó suspender las obras por lo menos durante 6 semanas, para realizar la contratación de estudios con el fin de definir el sitio de ubicación del puente, además se indicó que el reinicio de las obras se estaría dando eventualmente en la segunda semana de diciembre 2010.

El 14 de marzo de 2012, aproximadamente un año y cuatro meses después, la GPR remitió a la unidad ejecutora el informe con los resultados del estudio de comparación de sitios para la ubicación del puente, en el que se recomendó el mismo sitio definido en la documentos de la contratación y que ya había sido establecido originalmente por la CNE.

El 16 de abril de 2012, la Junta Directiva de la CNE aprobó la modificación al plan de inversión y así ajustarlo a las obras requeridas para el sitio de ubicación del puente seleccionado.

El 25 de abril de 2012, la Dirección de Puentes del MOPT, luego de valorar las tres opciones de ubicación del puente, recomendó construirlo a 500 metros aguas abajo del puente colapsado y que se requería una estructura de 30 a 35 metros de longitud.

Como producto de lo anterior, el 18 de mayo de 2012, la unidad ejecutora envió a la CNE para trámite la orden de modificación nro. 1, que aumentó el monto y el plazo contractual.

El 09 de julio de 2012, la GPR comunicó la aprobación de esa orden de modificación e indicó a la unidad ejecutora que debía realizar las gestiones ante el MOPT, para obtener los materiales faltantes para la obra y también la

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construcción de paso alterno en la margen derecha del río para el tránsito de vehículos y personas.

El 12 de julio de 2012, la unidad ejecutora emitió la orden de reinicio de labores para el 16 de ese mismo mes.

El 27 de agosto de 2012, la unidad ejecutora suspendió indefinidamente la obra con el fin de que la Municipalidad de Pérez Zeledón construyera el relleno de aproximación de la margen izquierda del río, según los compromisos asum

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INFORME Nro. DFOE-AE-IF-06-2014 23 de julio, 2014 DIVISIÓN ...€¦ · lanzamiento de puente metálico tipo Acrow sobre el Río Pacuar en el camino La Palma-El Roble-Santa Rosa de