Informe sobre la Propuesta de Pago por Servicios Ambientales en México J Burstein 2002

8/8/2019 Informe sobre la Propuesta de Pago por Servicios Ambientales en Mxico J Burstein 2002

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Informe sobre la Propuesta dePago por Servicios Ambientales

en Mxico

Este informe fue realizado en el marco del proyecto

Pago por Servicios Ambientales en Las Amricasauspiciada por la Fundacin FORD y ejecutado por Fundacin PRISMA

Coordinacin del Proyecto: Herman Rosa y Susan Kandel

Coordinacin Nacional

John Burstein

Escrito por

John Burstein , Gonzalo Chapela y Mendoza, Jazmn Aguilar, Emilienne de Len

Estudios de Caso

Fondo Bioclimtico (Chiapas): Adalberto Vargas, John Burstein

Ecoturismo (Oaxaca y Veracruz): Luisa Par, Hctor Marcelli

UZACHI (Oaxaca): Martha Miranda, Francisco Chapela

Enero 2002


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TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO............................................................................ 1PARTE I: EL MARCO GENERAL (POLTICO-SOCIAL-AMBIENTAL)5

A. Estado de los Recursos Naturales en Mxico ..................................................................7B. Historia y Poltica Ecolgica............................................................................................8C. Marco Legal ....................................................................................................................11D. El Marco Institucional y Polticas de Gobierno y de la Sociedad Civil..........................16

PARTE II: EN LA PRAXIS: PANORAMA DE OPORTUNIDADES YLIMITACIONES EN LA EXPERIMENTACIN DE PSA...................... 22

A. Revisin Panormica de Casos ......................................................................................22

B. Estudios de Caso ............................................................................................................40BIBLIOGRAFA....................................................................................... 86

ANEXOS.................................................................................................... 90

Anexo I: Nota Metodolgica................................................................................................90Anexo II. Tablas de las dependencias ms importantes para la poltica ambiental.............92Anexo III: Taller de Experiencias en Chiapas .....................................................................95


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RESUMEN EJECUTIVO

Por su situacin de puente geogrfico mesoamericano, y su variedad topogrfica, Mxico seconoce como uno de los pases de megadiversidad en el mundo. Hay grandes recursosforestales (aproximadamente 56% del territorio); y hay una tasa de deforestacin que es el doble

del promedio nacional.

El campesinado mexicano es un sector en transicin. Viene de haber sido un pilar de laRevolucin Mexicana (1910-20) con la cual gan una reforma agraria que todava hoy pone ensu posesin ms de la mitad del territorio nacional y de haber proporcionado alimentacin ymano de obra baratas durante la transformacin del pas hacia uno urbano (en el 75%) y enavanzadas vas de la industrializacin. La poblacin campesina en parte significativa indgena se concentra en el sur del pas, donde tambin se concentran las reservas de agua y el bosquems importantes. De hecho, hasta el 80% del bosque nacional se encuentra en los ejidos ycomunidades semi-colectivizados, conocidos como propiedad social.

En general estamos hablando de campesinos que producen para su consumo y para el mercado,cuyas formas de organizacin y de acceso a los recursos naturales ofrecen oportunidades paraconstruir esquemas de desarrollo sustentable, y hasta de reconversin de reas inapropiadas parala agricultura a su vocacin forestal. La situacin sigue siendo de riesgo fuerte de destruccinirreversible de los recursos naturales y biodiversidad de grandes reas de la propiedad social sila sociedad y gobierno mexicano no mostraran compromiso poltico de invertir en el desarrollosustentable.

Desde los aos 1970, Mxico ha reconocido un problema de contaminacin del aire y agua, y haexperimentado con normas y controles hacia su resolucin, sin nunca retar de forma frontal laexpansin econmica industrial del pas. Para finales de los aos 1980, la proteccin del

ambiente comenz a perfilarse. Fue en 1988 que el gobierno se abri a una secretara delambiente. La creacin de reas naturales protegidas (ANP) pronto result estratgica.

Al mismo tiempo, organizaciones civiles (o no-gubernamentales) conservacionistas y ecologistasemergieron con agendas de denuncia contra abusos en el modelo econmico (el airecontaminado por los autos, la industria destructora de hbitats, etc.) y de reclamo al Estado paraque asumiera su papel de protector de los recursos naturales. Con aptitudes progresistas en laarena internacional, el gobierno mexicano figur en el movimiento ambientalista post-Ro/92, yfue de los primeros ratificadores del Protocolo de Kioto. Un aparato gubernamental mnimorespetable (la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, 1995) de ideologaavanzada en el mbito del desarrollo sustentable y la conservacin se arm. Al mismo tiempo el

pas opt por la globalizacin neo-liberal radical, terminando en su participacin en el Area deLibre Comercio de Amrica del Norte (1994).

Mientras tanto, los campesinos y campesinas mexicanas han experimentado con distintasestrategias, desde la resistencia en su economa de subsistencia, el reclamo poltico porprogramas mnimos, y la experimentacin con alternativas de mercado, ya que los granosbsicos, el caf convencional, y el ganado son todas opciones de poco futuro.


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El Pago por Servicios Ambientales (PSA) describe la estrategia de una clase emergente deproyectos de desarrollo sustentable que encuentran su sentido en la valoracin econmica de losrecursos naturales y la biodiversidad. PSA tiene la caracterstica de representar una sntesis delambientalismo con el liberalismo (y su empoderamiento de mecanismos del mercado). Dependede la premisa de que se est dando una transicin paradigmtica hacia la incorporacin del

capital natural en la teora econmica y la prctica poltica el enverdecimiento (o greening)de la economa , como es la propuesta de algunos de los economistas y ecologistas mexicanosms prestigiados. La participacin campesina en el PSA se justifica como un rechazo a laprctica de pedir a los campesinos otro sacrificio ms para la nacin o ahora la humanidad yentender como justo y necesario el obtener un ingreso reflejando el valor econmico real de losservicios ambientales que resultan de las actividades y decisiones de los campesinos (poseedoresde reas estratgicas para el PSA). As que Mxico presenta una gama amplia de experiencias piloto, casi siempre de PSA,manejado por campesinos. Mencionamos: (a) organizaciones campesinas en Chiapas quevenden la captura de carbono a una compaa francesa que promueve carreras de autos; (b)grupos de ejidatarios de Michoacn que venden un paquete de servicios incluyendo el cuidadodel hbitat de las mariposas monarca; (c) otros campesinos que venden un paquete que incluye elcuidado del hbitat de los animales que los compradores cazan; (d) campesinos de Chiapas quese agregan a la iniciativa de un parque nacional el servicio de cuidado del bosque que asegura laexistencia del agua de los sistemas de riego y la presa hidroelctrica de la misma cuenca; (e)campesinos indgenas oaxaqueos que ofrecen su conocimiento y conservacin in situ de plantascon un potencial medicinal a instituciones de investigacin y compaas farmacuticas.

En general, se pueden clasificar en cuatro las estrategias de PSA encontrados solas o encombinacin , que son la compra-venta de:

1. captura de carbono2. desempeo hdrico3. conservacin de la biodiversidad4. belleza escnica.

Se ve en los ejemplos mexicanos que, adems de los oferentes y los compradores, hayintermediarios muy importantes, con las funciones de (a) ofrecer asistencia tcnica, (b) gestionarproyectos, (c) certificar el producto (o ofrecer un aval, ms informalmente y (d) participar en lapromocin-comercializacin, frecuentemente como traductor- intermediario. En nuestrosejemplos, son organizaciones civiles que realizan esas funciones. Como una funcin adicionalmuy importante, las organizaciones de la sociedad civil (tanto sociales como civiles) inciden enpolticas pblicas al respecto. Entonces, hablamos de alianzas estratgicas que se dan entreorganizaciones de la sociedad civil, como un elemento imprescindible para el PSA.

Las cuatro estrategias de PSA tienen, en mayor y menor grado, estas caractersticas:?? Es a largo plazo.?? Su mercado suele ser internacional, y sujeto a esquemas reguladas por acuerdos

internacionales.?? Requiere de una colaboracin de mltiples actores.


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?? Se puede considerar como parte del producto un aspecto intangible que es la concienciade los oferentes y los compradores del valor ambiental de la actividad de cuidado a losrboles captores de carbono.

Abundando sobre el ltimo punto, al reconocer el doble-propsito combinando estrategias

ambientales como sociales (la mejora de la calidad de vida de los campesinos), se ve laintroduccin del concepto de comercio justo, combinado con el PSA. En el caso de captura decarbono, por ejemplo, esto nos llev a hablar de la captura de carbono-plus (CC-plus),reconociendo que el servicio ofrecido por campesinos es un valor agregado en s.

Este ensayo explora el marco social, legal y poltico del PSA en Mxico (Parte I) y la praxis dePSA en Mxico (Parte II), incluyendo estudios de caso hechos por tres equipos, tocando cincoexperiencias especficas. Identificamos puntos de vista, entre los diversos colaboradores en esteproyecto, que no llegan a ser una defensa de PSA hay demasiadas dudas y retos , pero deinclinacin a favor de su experimentacin para aprender de ella. Con esto, reconocemos undebate fuerte, y saludable, entre actores de la sociedad civil donde algunas inclusive cuestionan y

rechazan la premisa bsica, de la internalizacin econmica del capital natural. Planteamoseste estud io nicamente para permitirnos a todas y todos un debate ms frtil.

Recogemos algunas observaciones resultadas de la exploracin de la praxis en Mxico. Primero,PSA es riesgoso. Es innovador; a veces introduce una actividad de generacin de ingresos(convirtiendo actividad agrcola y forestal) o abriendo nuevos mercados (turistas urbanas en laselva). Tiende a ser slo relevante a largo plazo, tanto para la obtencin de ingresos para loscampesinos como para sus efectos ecolgicos. Tiende a requerir de relaciones organizacionalescomplicadas, en particular por ser mercados nuevos y a veces internacionales. Esto hacenecesaria las relaciones estables entre organizaciones de la sociedad civil, y tambin congobierno.

PSA resulta ser atractivo para mucha de la poblacin campesina. Inclusive puede verse comoganar la lotera a campesinos que se les paguen para cuidar su propio entorno. Pero larecepcin inicial de la idea no es igual a su apropiacin cabal. Ah es donde los ingresosmarginales que normalmente constituyen la promesa econmica de PSA pueden no sersuficientes para permitir el proceso de apropiacin a cumplirse. Claro, la base cultural, indgenaen particular y campesina en general, constituye la mejor para la apropiacin de PSA.

Es justificable econmicamente PSA? Esa es una pregunta que es demasiado temprano paracontestarla. Seguramente, las estrategias de PSA y captura de carbono, ecoturismo en detalle dan muestras de ser ms lucrativas que las tradicionales, de ser posible su masificacin. Detodas formas, sale como aconsejable en general la idea de unir el mercado puro de PSA conuno de comercio justo, de ser posible.

La viabilidad de PSA est relacionada a la capacidad organizacional de las organizaciones de lasociedad civil, a largo plazo.

En sntesis:


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?? Trabajar con productores pequeos probablemente implican costos de transaccin ms altos(que, por ejemplo el mismo servicio ambiental ofrecido por un gran terrateniente).

?? Se ha visto que es un error disear el proyecto de PSA en trminos de una comunidad (quefrecuentemente sufre divisiones sociales y donde la divisin de trabajo y ganancias puede sercontenciosa); en cambio, el trabajo con grupos voluntarios dentro de la comunidad, o regin,

propicia mejores resultados.?? Relacionado al punto anterior, hay que considerar la inversin en fortalecimiento

organizacional necesario para la construccin de alianzas estratgicas efectivas por parte de yentre organizaciones de la sociedad civil.

?? Ya que se trata de la construccin de un mercado, hay que prestar atencin tanto a lapromocin de la demanda como la oferta, sabiendo que la demanda lidera en la construccinde los mercados.

?? Los ingresos adicionales obtenidos casi siempre resultan ser marginales a la economafamiliar. Al mismo tiempo, esto puede ubicarse dentro de la realidad de la economacampesina que es, por naturaleza, diversificada.

?? La apropiacin del proyecto por parte de los oferentes la conciencia ecolgica se basa en

parte en el ingreso (marginal) y en la cultura indgena y la campesina en general.

En el esfuerzo por entender el espacio que PSA ocupa en la poltica y prctica mexicanas, esimportante rescatar varios elementos: las estrategias de PSA (a) estn parcialmente consagradasen tratados y procesos polticos-econmicos internacionales, (b) comparten premisas con laspolticas rectoras mexicanas de la privatizacin y descentralizacin de funciones pblicas yterminando con subsidios y tutelaje hacia el sector campesino, (c) pueden encontrar eco comouna nueva visin del campesino como custodio de los recursos naturales, pero (d) tambin puedeencontrar un rechazo de fondo por imponer la mercantilizacin sobre conceptos (i) delcampesinado como actores econmicos no-capitalistas y (ii) del gobierno como responsable delcuidado de la naturaleza como recurso de la nacin.


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PARTE I: EL MARCO GENERAL (POLTICO-SOCIAL-AMBIENTAL)

Introduccin

Este ensayo forma parte de un proyecto de investigacin a nivel continental, coordinado por elPrograma Salvadoreo de Investigacin sobre Desarrollo y Medio Ambiente (PRISMA), conapoyo de la Fundacin Ford, cuyo fin es de obtener un conocimiento ms sistematizado delcontexto socio-poltico y las principales experiencias vinculadas al tema de Pago por ServiciosAmbientales (PSA) en Amrica Latina. En particular se pretende analizar las oportunidades,desafos y riesgos para las comunidades rurales campesinas e indgenas a participar en iniciativasde PSA.1

Las ideas aqu contenidas provienen de muchas fuentes y, como estn indicados, de muchosautores inclusive. Este texto tiene un fuerte elemento de bsqueda. Frente el reto de darcontenido, pintar el contexto socio-poltico y legal, y rastrear las experiencias, de un concepto

bastante futurista, los contribuidores estuvimos muchas veces inspirados, a veces desesperados, ysiempre susceptibles a revisin con respecto a nuestra bsqueda. No pretendemos que lainformacin aqu ofrecida sea completa ni agote la riqueza de discusin y experiencia que seencuentra en Mxico, pero s consideramos que identifica pistas en cuanto a una futuraprofundizacin en el tema en este pas.

Nuestra esperanza es que el esfuerzo de sistematizacin de las experiencias y discusin vigentesen Mxico, contribuya a la construccin conceptual del tema de Pago de Servicios Ambientales ya su instrumentacin como un mecanismo con potencial financiero para lograr cambios en lossistemas de produccin hacia la sustentabilidad y en el desarrollo rural integral, contribuyendo aaliviar las condiciones de pobreza y marginacin de la poblacin rural indgena y campesina.

En rigor, hay que reconocer que este estudio fue realizado por equipos de expertos/as internos-cum-externos a las experiencias consideradas. Por ello, es evidente que existe un sesgo a favorde las apuestas subyacentes en los proyectos: que el PSA es una estrategia vlida y factible. Sinembargo, las experiencias fueron revisados tambin bajo lupa crtica, tanto por los externoscomo por los internos. Sin pretender objetividad absoluta, aprovechamos aqu la actititudauto-crtica que gui en mucho la elaboracin de los estudios de caso.

Conceptos claves

Entendemos que el Pago por Servicio Ambiental (PSA) ocurre como transaccin mediante el

cual los poseedores de las tierras son retribuidos por los usuarios de los servicios ambientales.Esto puede ser directamente, con el desarrollo de un mercado donde los usuarios explcitamenteaportan a la conservacin y mejoramiento del servicio, o mediante formas indirectas,normalmente mediadas por el Estado a travs de impuestos o subsidios.2

1 Ver Anexo I para una explicacin de la metodologa del estudio.2Ver anexo III, Taller de Experiencias en Chiapas, de 23 de junio de 2000, con participantes de instanciasgubernamentales y ONGs, donde se enumeran mecanismos para el PSA, como pagos directos, subsidios, acuerdosde conservacin, y varios otros.


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Como conclusin de una reflexin entre ambientalistas mexicanas, se lleg a la siguientedefinicin de servicios ambientales:

Es la retribucin por la mitigacin del deterioro, restauracin y/o incremento,

en forma consciente, de los procesos ecolgicos esenciales que mantienen las

actividades humanas a travs de la produccin de alimentos, la salud, lageneracin de energa elctrica, el mantenimiento del germoplasma con uso

potencial para el beneficio humano, el mantenimiento de valores estticos y

filosficos, la estabilidad climtica, la generacin de nutrientes y en general el

aprovechamiento de los recursos naturales.3

Reconocemos, adems del capital financiero, el capital natural (es decir, la naturaleza) y elcapital social (esquemas de relacin entre organizaciones y otros actores sociales). Comofundamento del PSA, cambios en el capital natural estn internalizados en la economa,calculando valores monetarios e incorporndolos a las transacciones que previamente secalcularon como si el capital natural era infinita.

Como existen en casi toda situacin de mercado, en el caso de PSA identificamos a los tresactores bsicos:?? El beneficiario o usuario del servicio ambiental; en particular se puede identificar al

comprador o quien paga por el servicio ambiental.?? El proveedor del servicio ambiental, quien corresponde al dueo, usufructuario, o como

trmino ms general, elposeedorde la superficie o territorio donde se genera el servicio.?? Los intermediarios conforman la tercera clase de actores, y corresponden a las funciones de:

(a) asistencia tcnica, (b) certificacin, (c) gestin de fondos, y (d) comercializacin.

En este ensayo, intentamos respetar a una tipologa de los servicios ambientales (aunque se ver

que hay una tendencia al traslape) que diferencia entre:a) Captura de carbono, que incluye la conservacin de depsitos existentes as como elincremento de la fijacin en los productos provenientes de los bosques o de las tierrasdonde existen y se incrementan esos depsitos.

b) Servicios hdricos y el mejoramiento del desempeo en las cuencas, que incorporanservicios como el abastecimiento de agua y recarga de acuferos subterrneos,prolongacin de la vida til de la infraestructura hidrulica y la prevencin ymitigacin de desastres causados por fenmenos metereolgicos de exceso deprecipitacin.

c) Conservacin de la diversidad biolgica, incluyendo la conservacin de nichos yreduccin de la fragmentacin del hbitat en el paisaje regional mediante formacin

de corredores.d) Belleza escnica, visto como un servicio por s mismo, como un factor devalorizacin de propiedades de la naturaleza y como un componente de la oferta deservicios de recreacin.

3Ibid.


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A. Estado de los Recursos Naturales en Mxico

Su condicin de diversidad climtica y su posicin como puente entre los organismos nerticos ylos neotropicales, le confiere a Mxico el estatus de un pas de megadiversidad, siendo, en el

mundo, en el lugar 12 en nmero de especies, el primer lugar en reptiles y es centro de origen yde mayor diversidad de especies vegetales, como los pinos y los nopales, el agave, aguacate,algodn, amaranto, cacao, calabaza, camote, cempaxchiltl, chile, chicozapote y otros. 4

El territorio de Mxico es de 1,953,162 kilmetro cuadrados, de los cuales 60% es rido, 56% esforestal, 24% dedicado a la agricultura (con 1% en riego, 11% en sistemas migratorios, y 11% ensistemas estables) y 14% est dedicado a la ganadera (sin incluir el uso ganadero de selvasbajas, arbustos y matorrales).

Analizando ms de cerca la condicin forestal del pas, aproximadamente una cuarta parte (50millones de hectreas) del territorio nacional est cubierta por bosque natural cerrado; otros 18

millones de hectreas son de bosque degradado; y adicionalmente los ecologistas coinciden enque el territorio dedicado a la agricultura y la ganadera debe reducirse tal vez en la mitad parallegar a un sistema sustentable.5 Desafortunadamente,Mxico presenta actualmente una tasa de deforestacin al doble del promedio mundial.

En las contrastantes condiciones ambientales de Mxico, la degradacin de los recursos naturaleses una constante. Esto se manifiesta en la presencia de procesos de erosin hdrica (que son losms importantes), salinizacin en las principales reas de riego, y prdida generalizada defertilidad y materia orgnica, acidificacin y contaminacin por agroqumicos que afectan dealguna manera al 85% de la superficie nacional y de manera grave a ms de 35 millones dehectreas. (Programa Sectorial Forestal y de Suelos, SEMARNAP, 1995)

En cuanto a los recursos hdricos, Mxico tiene una condicin de asimetra con un norte seco yun sur dotado de mayor capacidad de agua, en sus nueve cuencas hidrogrficas.Mxico tiene una disponibilidad promedio per cpita, de 450 m3 al ao y una extraccin de 800m3. (Mestre, 2000)

Segn cifras oficiales, las emisiones netas totales anuales de bixido de carbono llegaron, en1990, a los 444 millones de toneladas, lo que representa menos del 2% de las emisionesmundiales. Cerca de dos tercios corresponden a los diversos procesos de combustin en lossectores energtico, industrial, de transporte y de servicios. El resto, cerca de un tercio, se

4 Escriben Bentez Daz y Gonzlez (1997): Para ubicar la diversidad de ecosistemas de Mxicose tom encuenta un sistema de clasificacin jerrquico que distingui cinco tipos de ecosistemas terrestres, divididos enonce tipos principales de hbita y stos, a su vez, en un total de 191 eco-regiones. ...Mxico es el pas con mayordiversidad ecolgica de Amrica Latina y el Caribe, al estar presentes dentro de sus lmites polticos los cinco tiposde ecosistemas, 9 de los 11 tipoes de hbitat (82%) y 51 de las 191 eco- regiones identificadas (26.7%).5 La secretara de agricultura estima que unas 22 millones de hectreas son propicias para plantaciones madererascomerciales aunque sea una cifra alta por no tomar en cuenta las necesidades de capital natural de la poblacincampesina. (Macera, 1997) El mismo autor proyecta, como una poltica idnea del desarrollo sustentable, queMxico ofreciera, en 2000, 11 millones de hectreas y crecer a 26 millones, 30 aos despus en la conservaciny captura de carbono, incluyendo las reas protegidas y las de manejo sustentable. (Masera et al., 1995)


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origina en los procesos de deforestacin o cambio de uso de sueloEn trminos de emisionesper cpita, las de Mxico representan 3.70 toneladas de CO2 por habitante, por debajo de las4.02 toneladas correspondientes al promedio mundial. (Julia Carabias y F. Tudela, 2000) Porsupuesto, Mxico califica como uno de los pases de mayor intensidad energtica de sueconoma, lo que revela una gran ineficiencia, mientras que ms de 10 millones de personas usan

an como energtico primordial la lea. (Mxico: hacia una Polticas Ambiental; 2000) Otrosestudiosos calculan en ms del doble la poblacin que depende de la lea, llegando a ser el 78%de la demanda total de madera en el pas. (Masera; 1997)

Tanto el potencial de los recursos de Mxico en cuanto a diversidad biolgica como a recursoshdricos y productivos, hace de la conservacin y el mejoramiento de los recursos naturales uninters nacional y, a la vez internacional. En ese contexto resulta importante queaproximadamente el 80 por ciento de los recursos forestales de Mxico estn en las manos de losejidos campesinos y comunidades indgenas.*

B. Historia y Poltica EcolgicaComo resultado de la Revolucin Mexicana, y reivindicado en el texto de la Constitucin de1917, qued establecido el precepto, an vigente, de la propiedad pblica de los recursosnaturales de las tierras, el subsuelo, y el mar territorial. El Estado mexicano inaugur en estaforma un criterio por el que los recursos naturales son bienes de propiedad comn y el Estadomismo administra su transferencia y dominio a los particulares, agrupados en los nacientes ejidosy las nuevamente reconocidas comunidades indgenas (el esquema de la propiedad social), o demanera individual como la propiedad privada. De esta manera, el Estado opera con funciones derbitro y mitigador de las speras relaciones entre las clases populares y las clases dominantes.

Con la presidencia de Lzaro Crdenas (1934-40), y la aplicacin del modelo de sustitucin deimportaciones, se proporcionaron las condiciones para el desarrollo industrial del pas, elcomienzo de un proceso de urbanizacin que no cesa hoy en da. De inters para la agricultura,se privilegi la aplicacin de tecnologas de alta mecanizacin, y a la vez el desarrollo de lainfraestructura de comunicacin, que puso las tierras de productividad marginal en condicionesde ser aprovechadas.

Durante la consolidacin de la Revolucin Institucional mexicana (1930-1982) sedesarrollaron las instancias de gestin del medio rural, que incluan la administracin del accesoa la tierra (instituciones agrarias y la Confederacin Nacional Campesina, CNC, como mega-gremio agrcola), las de fomento (bancos, aseguradora, Servicio Nacional de Extensin Agrcola)

y las acadmicas (incluyendo el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas yPecuarias (INIFAP) que, en los 1960s, promova la Revolucin Verde).

Con el gobierno de Miguel de La Madrid (1982-88), inici un periodo de viraje hacia unaeconoma de mercado, que inclua: la apertura comercial, la privatizacin de las empresasestatales, la desregulacin, la contencin salarial del campo y de los planteamientos netamente

* Esta seccin retoma, frecuentemente citando ampliamente, el texto original de Chapela. Sern de esta formaindicadas secciones posteriores donde el texto viene del Dr. Chapela.


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pos-revolucionarios el planteamiento de poner en circulacin mercantil las tierras y abrirlas alas inversiones del sector privado.

En los aos subsecuentes, en el mbito internacional se dej atrs el papel de liderazgo queMxico haba jugado entre el tercermundista grupo de los no-alineados durante la dcada de

1970 a 1980, hacia la participacin plena en el mercado capitalista globalizado, con la firma delTratado General sobre Aranceles (GATT), en 1986, el ingreso en la Organizacin para laCooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), en 1993, y el Tratado de Libre Comercio deAmrica del Norte (TLC) en 1994.

Mxico acudi a las polticas ambientalistas consecuentes con la estrategia de normas ycastigos (command and control) con nfasis exclusivo en normas regulatorias aplicables aresiduos lquidos y slidos, y tambin gaseosos de forma que, hasta el presente, siguen vigentesaproximadamente 80 reglamentos sobre deshechos reproducidos en su mayora de la Agenciapara la Proteccin Ambiental de los Estados Unidos. (Urquidi, 1999)

En un confiado esfuerzo por establecer las bases jurdicas para la neo-liberalizacin del campo,el presidente Carlos Salinas modific, en 1992, el Artculo 27 constitucional para permitir laventa de las parcelas ejidales; se establecieron procedimientos para la enajenacin irrestricta delos ejidos con posibilidades inmobiliarias urbanas y tursticas. Sin embargo, se mantuvo lapersistencia del dominio colectivo sobre las tierras forestales.

En adicin, dos leyes claves fueron modificados. La Ley de Aguas estableci las bases para latransferencia a los particulares de la gestin de los Distritos de Riego y de los sistemas de aguapotable, as como la posibilidad de apropiacin de los cursos de agua y el trasvasamiento entrecuencas por los particulares para crear un mercado del agua. La Ley Forestal retir la mayorade los dispositivos de control de los aprovechamientos forestales y propici las condiciones parael establecimiento de plantaciones comerciales, especialmente orientadas a la produccin demateria prima celulsica.

Sin embargo, la exploracin de incentivos econmicos para la conservacin no estuvo ausente.En 1992 hubo una iniciativa desde la academia para investigar y proponer mecanismos delmercado para completar o an sustituir a las medidas regulatorias que haban sido losinstrumentos predilectos por el gobierno mexicana. La estrategia de normas y castigos,experimentada desde 1972, era ampliamente criticada por ineficaz por este grupo deintelectuales (incluyendo a Vctor Urquidi y otros). La problemtica bajo su consideracin fue lade reducir la contaminacin ambiental, principalmente por parte del sector industrial, y seobserv que los impuestos ecolgicos (por emisiones y otros desincentivos basados en elprincipio de quien contanima paga) no iban a ser aguantables para la micro- y pequeaempresa siendo un sustento fundamental de la economa mexicana.

Tambin esta escuela de ambio-economistas criticaba los permisos comerciables (tradeablepermits) preferidos por los neo-liberales por no distorsionar la economa porque los vieroncomo altamente susceptibles a la corrupcin. Pueden dar lugar a un mercado seminegro, en elque incluso se falsifiquen los documentos respectivos Los compradores de los permisospueden no hacer las inversiones ambientales necesarias sino contentarse con pagar por


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contaminar y seguir contaminando; en todo caso, trataran de trasladar ese costo adicional alconsumidor (Urquidi, 1999) Y termina abogando a favor de un conjunto de polticasincluyendo subsidios para la proteccin de bienes colectivos, con el argumento de que unanlisis a largo plazo de ingresos fiscales futuros poda justificar tal medida. Esta polticasubsidiaria es, por supuesto, el antecedente del concepto de PSA, que efectivamente est

retomado por un grupo ampliado de economistas y ecologistas, como se ver al final de estaseccin.

El papel de las organizaciones de la sociedad civil6

La preocupacin por el medio ambiente por parte de grupos civiles organizados tomimportancia por primera vez en el momento coincidente con el viraje neo-liberal en la polticanacional a partir de 1982. Hubo dos sectores que aparecieron con intereses distintos pero quelograron momentos de alianza: el sector campesino y la clase media urbana. Las grandesdiferencias de enfoque fueron evidentes. Uno de los temas ms importantes para los campesinosfue el control de los recursos forestales mayoritariamente en sus manos, como estuvomencionada anteriormente. Frente a demandas cada vez mejor organizadas, y en las cualesparticiparon varias organizaciones civiles, o ONGs profesionales 7, el gobierno mexicano decididescontinuar varias concesiones a compaas madereras privadas y, en Oaxaca, Quintana Roo,Chiapas y Michoacn en particular, naci un nuevo modelo, la silvicultura social. Este modeloestuvo respaldado por el movimiento para el desarrollo sustentable, con estrategiashermanadas como la agroecologa, la agricultura orgnica, y mercados nichos, o justos (deproductos orgnicos y solidarios con los pequeos productores).

La certificacin de los productos a entrar en mercados especializados result ser otra funcinimportante. En la agricultura orgnica siendo el caf orgnico el mercado ms importante pormucho surgen certificadores nacionales (como OCIA y Certimex). Tambin surge el ConsejoCivil Mexicano para la Silvicultura Sustentable, A.C. (CCMSS), afiliado al Forest StewardshipCouncil, para certificar la madera que se produce bajo planes de manejo sustentable.

Por el otro lado, el movimiento ecologista, que encuentra su principal apoyo en la clase media yurbana, se consolida a travs de campaas especficas, comenzando con la preocupacin por laconstruccin de una planta nuclear de generacin elctrica, Laguna Verde. (Aunque la plantasigue funcionando, el programa de expansin de electricidad nuclear se ha detenido.).Posteriormente se arma una campaa acerca de la calidad del aire en la Ciudad de Mxico, conun programa de limitar a los carros en un-da-no-circula como consecuencia. De forma similar,ha habido campaas de proteccin a la mariposa monarca, contra la construccin de una fbricade sal en el rea de habitacin de ballenas en Baja California, y contra la construccin de un reade depsito de deshechos nucleares en Sierra Blanca en la zona fronteriza con Estados Unidos.Una campaa que aglutin a las organizaciones civiles con algunas campesinas, fue ladeclaracin de una Reserva Campesina en Los Chimalapas, Oaxaca, que encontr una resistenciaoficial fuerte, por ver la iniciativa como apoyo a la autonoma radical de la zona.

6 Esta seccin se basa en el trabajo de Ronald Nigh (2000).7 Vale mencionar el Grupo de Estudios Ambientales (GEA) y ERA, ASETECO, Maderas del Pueblo, y UCEFO,entre otras.


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El movimiento ecologista suele funcionar con base en redes, a veces ad hoc y a veces msformales, que consisten en organizaciones civiles dedicadas a la ecologa. 8 El peso delmovimiento llev a la ayuda no-declarada del partido gobernante, en los 1980s, para formar elPartido Verde Ecologista Mexicano, con la esperanza de canalizar las iniciativas polticas del

movimiento ecologista urbano. Claro, su impacto mayor fue la decisin de establecer, porprimera vez en 1982, una secretara con responsabilidad por la ecologa, la SEDUE (como sever ms adelante).

C. Marco Legal

El marco jurdico-normativo que rige la gestin de los recursos naturales, se encuentra dispersoen una variedad de instrumentos legales. Los contenidos de la Constitucin y las leyes generalesfederales son materia del Congreso de la Unin, de igual forma que los tratados internacionales.Todas las leyes generales requieren de leyes reglamentarias. Las Normas Oficiales Mexicanas

(NOM) establecen patrones con la fuerza de ley.

El Artculo 27 de la Constitucin sigue dando la definicin bsica del carcter nacional de lapropiedad de los recursos del pas. En este espritu patrimonial, el Estado, establece los mediospara la constitucin de la propiedad social9 y privada y restringe aquellas a la preservacin delinters pblico.

Por primera vez, en 1971, el gobierno mexicano aprob una ley ambiental consolidada, querespondi a la acelerada industrializacin y urbanizacin del pas, desde los 50s, y que estabadedicada estrictamente al control de la contaminacin del aire, agua y mar. En laLey Federal deProteccin del Ambiente (1982) se vieron incluidas provisiones para la proteccin y preservacin

de los ecosistemas, incluyendo por primera vez un marco legal para la proteccin de la flora,fauna, tierra y agua. Marc tambin el inicio de la conjugacin de la conservacin de losrecursos naturales con el desarrollo socio-econmico; y coincidi con la conformacin de unanueva secretara federal con responsabilidades ecolgicas-ambientales, la Secretara deDesarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE).

En 1988 se aprob la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente(LGEEPA) que est considerada como una de las ms avanzadas de Amrica Latina, por sucarcter comprensivo y en particular por la introduccin del ordenamiento ecolgico, laevaluacin del impacto ambiental y los planes de manejo, y por incorporar elementosparticipativos como la denuncia popular. 10 Sin embargo no prev expresamente el uso de

instrumentos econmicos dentro de la poltica ambiental.

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8 Adems de las organizaciones mencionadas en la nota anterior, figuran Pronatura, el Centro Mexicano de DerechoAmbiental, Conservacin Internacional, Greenpeace, y redes como el Pacto de Grupos Ecologistas, el Grupo de losCien, y otras ms.9 La propiedad social consiste en los ejidos y los bienes comunales de los pueblos indgenas.10 VerInstrumentos Econmicos, PNUMA/SEMARNAP, 1998.11Ibid.


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La LGEEPA fue enmendada a finales de 1996 reflejando la sustitucin de la teora del usoracional por la teora del uso sustentable de los recursos naturales; explicita el objetivo delograr el equilibrio entre la sustentabilidad bio-fsica y la sustentabilidad socio-econmica. Lanueva ley incluy la garanta al derecho de todo ciudadano/a a vivir en un entorno adecuado parasu desarrollo, salud y bienestar; estableci: la preservacin de la biodiversidad, el objetivo de

prevencin y control de emergencias y contingencias ambientales, y mecanismos decoordinacin entre instituciones gubernamentales, y con el sector privado y de la sociedad civil.La LGEEP orden la descentralizacin de funciones a los gobiernos estatales y locales (y hasta aorganizaciones sociales con supervisin del gobierno federal.12 (Gonzlez y Gastelum)

La ley forestal fue una de las leyes reglamentarias del artculo 27 que ms directamente expresael inters patrimonial nacional. Despus de su primera edicin, en 1884, ha sido modificadarepetidas veces, incluyendo en 1986, 1992 y 1997. Una caracterstica principal de la legislacinforestal es que impone un esquema de regulacin al uso y disfrute de las existencias en lastierras, que incluye el mecanismo de autorizacin de aprovechamiento contra un Programa deManejo Forestal, obligatorio y verificable. A partir de la Ley de 1992 se consider prohibido elcambio de uso del suelo forestal, lo que puso fin a la larga trayectoria de las polticas decolonizacin y ampliacin de la frontera agropecuaria. Sin embargo, la Ley Forestal fuerestringida en cuanto a las disposiciones orientadas hacia la produccin y conservacin de losecosistemas forestales.

Una estrategia promovida por el gobierno ha sido la creacin de plantaciones madererascomerciales. Una industria marginal en la economa, se proyectaba su expansin en hasta unmilln de hectreas en el sexenio terminando en 2000 (siendo una meta no alcanzada peroavanzada).

La Ley Agraria que reglament la reforma neo-liberal del Artculo 27 constitucional en 1992,

estableci las condiciones para la incorporacin de las tierras de propiedad social al mercado y,de esa manera, para promover las inversiones en el campo.

Al dar por terminado el reparto agrario, la reforma 1992 se centr principalmente en elfortalecimiento del pleno derecho de propiedad en las tierras ejidales y en la seguridad en latenencia de las tierras privadas. Por otro lado, proporcion el marco adecuado para integrargrandes unidades productivas, al permitir la asociacin de predios privados, adems de establecerun lmite a la pequea propiedad forestal.

Respecto la gestin de los recursos naturales, los efectos de la reforma legal son varios. Lamayor precisin y seguridad jurdica permiten una relacin patrimonial ms estrecha hacia las

tierras del ejidatario, lo que podra promover un mayor cuidado por las tierras y podra tambindesalentar al colectivismo. (De todas formas, hasta la fecha se han dado pocos casos de losejidos que privatizan las parcelas.)

12 Se cre la Coordinacin General de Descentralizacin de la SEMARNAP para dar seguimiento a la iniciativa. Sinembargo, hasta la fecha, la institucionalizacin de funciones ambientales a nivel de los estados y mucho ms losmunicipios queda prcticamente por hacerse.


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Con respecto a las tierras forestales, las modificaciones de ley tambin son equvocas. La ley leda un trato de excepcin a las tierras forestales, en el sentido de asegurar que sigan siendoposedas en comn y que, ante la posible terminacin del rgimen ejidal, hay una transferenciaobligatoria a propiedad nacional. Es la indivisibilidad de las tierras forestales.Desgraciadamente, la falta de involucramiento mayor de los ejidatarios y comuneros en un

aprovechamiento sustentable legal del recurso forestal les ha llevado a los propietarios sociales a(a) o frenar la regularizacin/privatizacin de sus terrenos por miedo de perderlos (b) o ladeforestacin inducida en los procedimientos de deslinde, titulacin y certificacin de parcelas,donde los ejidatarios desmontan con el fin de recibir las tierras de manera individual y ante lainterpretacin de que el gobierno incautar los predios que no se encuentren bajo cultivo!

La Ley de Vida Silvestre tuvo, entre sus objetivos, crear las condiciones para el desarrollo de lasUnidades de Manejo Sustentable (UMAS), instrumentos de control del aprovechamiento deorganismos de vida silvestre. La venta de derechos de cacera ha sido hasta ahora una de las msimportantes aplicaciones de esta ley, incluso antes de emitida y su regulacin ha conducido a laelevacin muy sustancial de la captura de ingresos por los dueos de los recursos.

Aunque hasta ahora las UMAS han tenido un desarrollo fundamentalmente en los ranchosprivados del norte del pas, esas experiencias han abierto un antecedente de venta directa derecursos de biodiversidad, con efectos positivos para el mejoramiento de hbitat de animales yplantas, an cuando stos no se comercialicen.

El proyecto de Ley de Conservacin y Restauracin de Suelos tiene una orientacinprincipalmente inductora de prcticas sustentables del manejo de las tierras. Hace referenciaexpresa a la obligacin gubernamental de atender prioritariamente reas vulnerables y crticas dedegradacin. Da cabida a la formacin de mercados de servicios ambientales correspondiendo ala conservacin de las cuencas hidrogrficas, en donde se estableceran mecanismos detransferencias financieras a los gestores de las partes altas de las cuencas, con el objeto deincrementar la infiltracin y la regulacin del rgimen de escorrenta en las cuencas.

La Ley de Aguas Nacionales debera proporcionar el marco para la integracin de las partes delas cuencas y pagar por los servicios ambientales hidrulicos, principalmente a travs detransferencias de derechos de aguas negociados y operados en el contexto de los Consejos deCuenca.

Esta ley, hasta ahora, no ha considerado la integracin en los consejos y en la gestin de lascuencas a otros usuarios de la cuenca diferentes de los usuarios del agua. La ampliacin de esteconcepto es actualmente motivo de demanda por algunos sectores minoritarios de la sociedad.

La Ley de Bioseguridad an no se haba concluido en agosto de 2000. Se puede sealar suimportancia para PSA en trminos de la regulacin de los derechos de propiedad intelectual, queson la base legal principal para los arreglos de venta de diversidad gentica.

El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC), de 1994, contiene un captulocompatible con aspectos del proyecto de Ley de Bioseguridad, que contemplan el tema de losderechos de propiedad intelectual y las patentes, que protege, en cierta manera, los organismos


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macroscpicos, aunque no los microorganismos y los principios bioqumicos de los organismos,los cuales pueden y han sido explotados principalmente por las compaas farmacuticas.

Mxico ratific la Convencin Marco sobre el Cambio Climtico en 1993 y ratific el Protocolode Kioto en abril de 2000. La Convencin oblig a los signatarios a prevenir la acumulacin de

gases de efecto invernadero de manera que el desarrollo econmico sustentable no se veaamenazado. El Protocolo de Kioto operativiz, de forma flexible, la Convencin y estableci unsistema mundial de comercio de reducciones certificadas. En 2000 Mxico mantuvo una posturade apoyo al Mecanismo de Desarrollo Limpio, reconociendo el peligro de una evasin decompromisos de la Convencin Marco por parte de los pases firmantes del Anexo I, peroseguros, sin embargo, de que se puede cancelar por completo este riesgo si acotamos los tiposde proyecto y los sometemos adems al ms estricto control metodolgico, con reglastransparentes y rigurosas. (Carabias y Tudela, 2000)

Mxico es de los pocos pases en desarrollo que han realizado un Inventario Nacional deEmisiones de Gases de Efecto Invernadero, como parte de sus compromisos de la Convencin ypara la preparacin de un Programa Nacional de Accin Climtica, donde conservacin yreforestacin resultan estrategias claves tanto para disminuir las emisiones de Mxico como paraproporcionar sumideros de carbono.

El cuadro siguiente resume la importancia de los distintos instrumentos legales para laconstruccin de polticas de PSA.

Instrumentos jurdicos-normativos

Relacin con PSA

Constitucin, Artculo 27 ?? Tutela del patrimonio de recursos naturales y serviciosambientales.

?? restriccin del jus abutandi en el carcter de los derechos depropiedad sobre las tierras.

?? Inters pblico como fundamento de subsidios, incentivos ytransferencias financieras.

LGEEPA ?? En el apartado de instrumentos econmicos prev el pago, losincentivos y la formacin de instrumentos de mercado. (Sinembargo, sigue sin reglamentacin de lo mismo.)

Ley de Vida Silvestre ?? Promueve el aprovechamiento econmico de especies de floray fauna.

Ley de Bioseguridad ?? Podra incluir una regulacin de derechos de propiedadintelectual y bioprospeccin favorables al establecimiento de

esquemas de PSA.Ley Forestal ?? Con los programas de manejo, establece las bases deevaluacin y monitoreo para el pago de estrategias de PSA.

?? Contiene limitaciones a la posibilidad de canalizar recursos almejoramiento del bosque.

Ley Agraria ?? Posibilita la canalizacin de inversiones para empresasproductoras de servicios ambientales.

Ley de Conservacin deSuelos

?? Prev mecanismos de concertacin para transferenciasfinancieras en las cuencas hidrogrficas.


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?? Instrumenta la canalizacin de recursos para el mejoramientode las tierras y de sus servicios ambientales.

Ley de Aguas ?? Contiene la figura de consejos de cuencas como espacio deconcertacin y administracin de PSA en cuencas.

Convencin Marco sobre elCambioClimtico/Protocolo deKioto

?? Compromiso de participar en mejora de factores en la emisinde gases de efecto invernadero

?? Apoyo para programas de conservacin, aprovechamientosustentable de recursos naturales, etc., y para el Mecanismo deDesarrollo Limpio

Convencin sobreBiodiversidad

?? Compromiso de conservar, con utilizacin sustentable, ladiversidad biolgica, desarrollando programasgubernamentales al respecto

Tratado de Libre Comerciode Amrica del Norte

?? Provee disposiciones relativamente protectoras de losderechos de propiedad intelectual necesarios para el pago porbiodiversidad.

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D. El Marco Institucional y Polticas de Gobierno y de la Sociedad Civil13

El ajuste estructural lleg a ser la poltica rectora del estado mexicano, y puede sealarse comoun parmetro indicativo de la dramtica reduccin del gasto pblico la cada de un 75% en los

recursos presupuestales destinados al campo a lo largo de las ltimas dos dcadas, llegando arepresentar slo el 4.8% del gasto programable en 1999 a nivel federal. (AMUCSS, ANEC, etal.).

Con respecto al campo, se definieron dos programas principales. La Alianza para el Campo fuedestinado a los productores rurales considerados viables para la promocin de la inversin,mientras el PROCAMPO estuvo focalizado en un padrn de productores de menos viabilidadeconmica y es un subsidio directo basado en el rea de cultivo de granos bsicos. Fue elprincipal destino del presupuesto de egresos del campo, llegando a ms de mil millones dedlares anuales, segn el Presupuesto de Egresos 2000. Vale mencionar que programasdestinados a la reforestacin, en forma de plantaciones de parte de inversionistas medianos y

grandes, tambin llegaron a formularse.

Instituciones y programas

Con el establecimiento de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE) en 1988 elgobierno mexicano comenz a reconocer la importancia estratgica del cuidado de los recursosnaturales, primero con un enfoque de contrastar los factores de aumento de la contaminacin delagua y aire, y, desde la creacin del Instituto Nacional de Ecologa (INE) en 1988, la ampliacindel mandato para incluir la conservacin de los recursos naturales.14 Los principales esfuerzospara la conservacin fueron restrictivos del uso de los recursos naturales a travs de reservas y

vedas. Ms de 500 parques nacionales designados en el papel durante el siglo pasado llegaron aocupar hasta la mitad del territorio nacional, pero hoy se reconocen 111 reas protegidas,cubriendo casi el 10% del territorio, como la pieza clave de la poltica ambiental mexicana.15

Desde 1977, Mxico comenz a experimentar con un concepto ms integral de reas protegidasen las cuales se reconocieron algunos derechos de los pobladores que se encuentran viviendo enellas. En ese ao, se estableci la Reserva de Montes Azules, en Chiapas, como la primera deuna serie dentro de la iniciativa del UNESCO, Man and the Biosphere. Inclusive, en laplaneacin de las Areas Naturales Protegidas (ANP) ms recientemente han aparecido estrategiasde promocin de pagos por servicios ambientales, como forma de financiar los costos delgobierno en vigilancia, sealizacin, etc. (Gmez-Pompa y Kaus, 1998)

Como efecto de la Cumbre de la Tierra en 1992 se dio impulso a la integracin de la polticaambiental dentro de una secretara de estado. La Secretara de Medio Ambiente, RecursosNaturales y Pesca (SEMARNAP), creada en 1995, represent un esfuerzo por racionalizar los

13 Ver Anexo II para un cuadro de dependencias gubernamentales relacionadas a polticas ambientales.14 Por ejemplo, antes de 1988 no haba evaluacin de los impactos ambientales en los programas gubernamentales.15 En 1994 Areas Naturales Protegidas tuvo un presupuesto de aproximadamente US$3 millones; en 2000, es deUS$157 millones.


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programas que alojaban responsabilidades relacionadas con los recursos naturales y labiodiversidad, y tuvo la pretensin de incorporar las preocupaciones ambientales como una delas grandes prioridades dentro de la coyuntura del ajuste econmico. SEMARNAP junt lacartera de la SEDUE, INE, la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA) yotras dependencias relacionadas con la gestin del agua y la conservacin de suelos y forestal de

la antigua Secretara de Agricultura, Ganadera y Recursos Hidrulicos.Como el tercer pas ms beneficiado por el Banco Mundial en el mundo, Mxico refleja lasinfluencias de esa instancia multilateral. Si bien, la Poltica Forestal de 1991 del Banco no fueexplcitamente incorporado a las Estrategias de Asistencia al Pas como concesin al gobiernomexicano, sin embargo los contenidos de la Poltica Forestal se vieron reflejados, en el discursoy muy parcialmente en la prctica gubernamental. Puntos importantes en la Poltica son: (a) sloprestar para forestacin a gobiernos comprometidos con la conservacin de sus bosques, (b) deplano, no invertir en actividades madereras en bosques hmedos tropicales primarios, y (c)involucrar a los pueblos respecto el establecimiento de reas naturales protegidas y plantacionesforestales.

Sin desconocer el paso significativo que se abri para la consideracin e implementacin depolticas ambientales, la SEMARNAP renombrado Secretara del Medio Ambiente y RecursosNaturales, SEMARNAT, en 2001 se debe apreciar como una iniciativa en construccin.Primero, sigue habiendo una dispersin de responsabilidades entre varias institucionesgubernamentales en el rea ambiental, incluyendo las secretaras de agricultura, reforma agraria,de desarrollo, las comisiones de agua y luz, entre otras.16 Segundo, la SEMARNAP no fuefacultada, ni poltica ni econmicamente para realizar una coordinacin eficaz de las distintasdependencias, como en algn momento fue imaginado.17 Y finalmente, la SEMARNAP se havisto acotada por la accin de las dos instancias de aplicacin de la poltica de ajuste econmico:la Secretara de Hacienda y la de Comercio. Como se ver a continuacin, las objeciones deHacienda con respecto a las polticas que ponen en riesgo el balance de ingresos y egresosnacionales tienden a prevalecer en las negociaciones polticas. Consecuente con la preocupacinpredominante por la competitividad internacional, la Secretara de Comercio ha tenido una vozdeterminante en el mismo sentido.18

Se han dado momentos de debate pblico en tiempos recientes que nos permiten entender losfactores polticos y sociales que influyen sobre la elaboracin de polticas ambientales. Por ellado positivo, es notable que Julia Carabias Lillo, una ecologista con una trayectoria distinguidadentro de las ONGs, fuera seleccionada, y se mantuvo hasta el final del sexenio, como laresponsable de SEMARNAP. Dio lugar a la incorporacin en el gobierno de un equipo deexpertos/as ecologistas provenientes de las ONGs y la academia. Como saldo de estaexperiencia, hubo una ampliacin de reas protegidas, prstamos importantes negociados con losbancos multilaterales (para programas forestales, etc.), y campaas fuertes de conscientizacin

16 Ver Anexo II para un cuadro que muestra la diversidad de programas relacionados con el desarrollo sustentable.17 La crisis econmica que se estall en enero de 1995 hizo todava ms difcil financiar el proyecto de laSEMARNAP.18 La Secretara de Comercio estableci una figura de Manifestacin de Impacto Regulatorio que incluye elrequisito de la evaluacin de costo/beneficio en las propuestas normativas, en particular las Normas OficialesMexicanas (NOM) previstas por la Ley de Metereologa y Normalizacin.


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pblica (alrededor de los incendios forestales, y respecto el peligro de la escasez del agua, comoejemplos).

Ganas del Ejecutivo no obstante, existen lmites reales a la privatizacin, en particular en cuantoa la defensa de la energa barata. Por esa razn, ni PEMEX (petrleos de Mxico) ni la

Comisin Federal de Electricidad (CFE) se ha podido vender. (Esta oposicin se ve reforzada enlas experiencias recientes de privatizacin de la banca y la compaa telefnica, con altos nivelesde corrupcin e ineficiencia.) Claro, esto resulta un aviso para los que tienen una agenda dePago por Servicios Ambientales, en el sentido de mostrar lmites de lo polticamente aceptableen cuanto a la privatizacin de los recursos naturales.

Sociedad Civil

Lo que es ms, postulamos que la movilizacin social ambientalista ha venido cobrando ciertafuerza. Se observa, en este sentido, una diferencia muy grande entre la estrategia gubernamental,en los 1980s, de desafiar el bloqueo comercial del atn mexicano (por no usar redes de pescaprotectoras de los delfines), y la decisin, tomada en 1999, de no permitir la construccin de unaplanta salinera en Baja California con alta probabilidad del disturbio de las ballenas grises. Estegiro en la postura gubernamental permite soar con que la globalizacin, tanto econmica comosocial, tendr algn efecto en sentido positivo en la poltica ambientalista mexicana, encondiciones especficas y hasta ahora raras.

Y el campesinado? Su fuerza poltica es real; representa alrededor del 25% de la poblacinmexicana. Sin embargo, el aporte campesino al PIB es menos del 10%; y su mala famaecologista reside en una histrica tendencia a la colonizacin y destruccin del ambiente. Talvez el declive en su poder poltico est ms claramente sealado en el finiquito de la reformaagraria que se dio en los 1990s. La poltica gubernamental se basa en la reduccin de lapoblacin del campo a proporciones encontradas en los pases desarrollados, ms o menosconsciente de los tiempos necesarios para que la economa nacional (y la migracin) pudieranabsorber esta poblacin.

Pero a pesar de todo, los campesinos siguen cuidando y siendo los dueos de importantesrecursos naturales. Los acadmicos les han descubierto distintas bondades (como la capacidaddel policultivo y el conocimiento de propiedades de la flora). Y si las organizaciones campesinastradicionales tienden a dedicarse a la defensa de sus derechos a servicios gubernamentales, otrascombinan el reclamo poltico con, cada vez ms, propuestas de innovacin, con la capacidad deintegrarse verticalmente, emplear tecnologas apropiadas, y entrar en mercados. Hay quereconocer, en particular, la capacidad demostrada de organizaciones de los pequeos productoresdel caf de innovar en la produccin y comercializacin del caf orgnico, que ya se extiende aotros productos orgnicos o del mercado justo o solidario.19

En suma, si bien se vivi durante aos una contradiccin entre los intereses del campesinado (deextensin de milpa y ganado) y los de los conservacionistas, hoy en da se notan esfuerzos para

19 Actualmente, Mxico produce unas cuatro quintas partes del caf orgnico del mundo. Los productores, en sumayora campesinos organizados, producen, benefician, empacan y exportan el producto. El caf (convencin yorgnico) es la quinta fuente de divisas del pas.


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negociar alianzas entre los ambientalistas de nueva generacin, comprometidos con eldesarrollo sustentable, y organizaciones campesinas, tambin de nueva generacin, que buscanalternativas econmicas no-tradicionales.

En los estudios de caso (Parte II) perfilamos varios esfuerzos homologar criterios entre

ambientalistas y campesinos. Aqu cabe mencionar que hay evidencias tambin de una aperturaambientalista dentro de actores polticos mexicanos. En el contexto de las elecciones de 2000,un grupo de ecologistas polticamente caracterizable como oficialista20 public Mxico: Hacia una Poltica Ambiental Eficaz para el Desarrollo Sustentable, que sugiri unareestructuracin del aparato institucional, e hicieron las siguientes recomendaciones:

(a) Es urgente una poltica que le restituya su carcter y vocacin forestal a la mayorparte de nuestro territorio, que integre regulaciones al sector rural con unareorientacin del PROCAMPO y de otros subsidios, de tal forma que induzca laconservacin ecolgica.

(b) Es preciso tambin disear nuevos mecanismos de transferencia de recursos desde elsector privado, y sistemas creativos de transaccin econmica a travs de alianzas conejidatarios, comuneros, propietarios individuales y empresarios, al igual que conestados y municipios, encaminados a la proteccin de nuestros ecosistemas, por la vade sociedades, compras de tierras, arrendamientos, servidumbres, y asignacin depresupuestos oficiales. Deben reconocerse las nuevas oportunidades que sedesarrollarn en el mbito internacional para financiar la conservacin de los bosquesde Mxico

(c) Sera de la mayor importancia el promover que el mercado funcione a favor de laproteccin ambiental y la sustentabilidad. Se debern de desarrollar con muchamayor insistencia mecanismos e instrumentos de mercado que incentiven cambios deconducta en los diferentes agentes econmicos, como son los productores y los

consumidores.

Despus de un ao de gobierno de transicin, o pos-PRI donde, por cierto, varios de losfirmantes del documento citado asumieron puestos se puede ver que la reorientacin depolticas pblicas ser ms paulatina de lo esperado. Sin embargo, la visin aqu presentada nosfija la pauta de cmo un sector poderosos de la clase poltica mexicana est evolucionando paraun futuro.

Es interesante notar, como otra influencia importante hacia la reorientacin de programaspblicos, que el Banco Mundial ha participado en el diseo y el financiamiento de variosproyectos que contienen elementos propicios para el Pago por Servicios Ambientales. Primero,

el BM est aportando un patrimonio para la creacin de un Fondo de Areas Naturales Protegidas,donde las ANP mostrarn planes de instrumentos de captura de renta para la conservacin alargo plazo. 21 Segundo, el BM est financiando un estudio de la SEMARNAP, conjuntamente

20 Es con una disculpa a individuos miembros que posiblemente no les agradara la caracterizacin. Nuestra nicaintencin aqu es de sealar que es un grupo que no se opone a la globalizacin como realidad de hoy en da. Losno-oficialistas, entonces, son los que rechazan la globalizacin.21 Este fondo est administrado por una institucin formalmente no-gubernamental, el Fondo Mexicano para laConservacin de la Naturaleza.


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con la secretara de agricultura, para valorar los recursos naturales y disear polticas quepermitan la internalizacin de los gastos reales de actividades extractivas y de produccin.Tercero, el BM apoya el proyecto de Corredores Biolgicos (Mesoamericanos) en el sur deMxico, cuyo objetivo es apoyar a poblaciones campesinas de las zonas de mayor coberturavegetal para implementar programas de desarrollo sustentable a travs de una iniciativa

coordinada entre ocho instituciones gubernamentales.Frente estas iniciativas, un bloque de organizaciones civiles, de larga trayectoria y con lazosimportantes en el movimiento ecologista internacional, ha definido una postura crtica a lamercantilizacin de la naturaleza en principio, y los arreglos desaventajosos que siempre se venen las experiencias de bioprospeccin y otros esquemas francamente consonantes con el PSA,como se ver ms adelante.

Reflexin a manera de conclusin inicial

A pesar de la recesin y la crisis poltica que prevalece en este momento (enero de 2002), elmpetu hacia la globalizacin econmica y tambin poltica sigue apareciendo dominante, con elcual se tiene que prognosticar un ambiente favorable a la construccin de mercadosinternacionales en servicios ambientales. Hay un mercado internacional emergente en labiodiversidad, gracias a su propio tratado; y el ecoturismo es un mercado internacional en alza.Sin duda, el destino reciente del Protocolo de Kioto es el ms ilustrativo: la gran potencia, losEstados Unidos, abdic su liderazgo, y sin embargo lo dems pases del mundo, en su conjunto,lograron una especie de rescate del tratado. Por lo tanto, pronosticamos un mercadointernacional creciente para PSA.

De la misma manera, en Mxico ya existe un alto nivel de conscientizacin en la clase poltica, ycada vez ms en la opinin pblica, con respecto a las crisis de contaminacin (del aire de laCiudad de Mxico, de las maquiladoras de la frontera); el conocimiento de las crisis en cuanto alacceso y regulacin de los recursos naturales est un poco menos extendido (el Nio, losincendios); y el entendimiento sobre los servicios ambientales como correctivos es todava pocodifundido.

Existe un problema fuerte en cuanto a la valuacin de los recursos naturales y la biodiversidad el enverdecimiento, o greening, de la teora y prctica econmicas ya que la poltica pblicano suele transformarse fcilmente y al entrar en el terreno de valores del no-uso, etc., quetodava falta de precisin cuantificable, se anticipan resistencias. Claro, hay una tradicin deexpropiacin-con-compensacin, basada en algn clculo de costo de oportunidad, pero el saltoes grande de all a la valoracin total de los servicios ambientales (incluyendo restriccionesinherentes en actividades productivas y la proteccin activa de los recursos naturales). Y cuandoson poblaciones campesinas unos de los sujetos, o actores principales como oferentes de losservicios, nos encontramos con otra serie de resistencias socio-polticas. Por lo tanto, nosrefugiamos en la observacin de que cualquier pronstico trabajara dos escenarios: elenverdecimiento de la poltica pblica a corto plazo (los seis aos de la administracin pblicaentrante), o ms a largo plazo.


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No queda duda de la tendencia a favor de la implementacin de estrategias de PSA en Mxico,dadas las siguientes consideraciones:

?? Mxico exhibe ventajas comparativas en cuanto a mercados internacionales enmateria de la biodiversidad, cobertura forestal (actual y deseada) y el ecoturismo.

??

La vulnerabilidad climtica y de acceso al agua y otros recursos representa un riesgosignificativo nacional, anunciado por las organizaciones de la sociedad civil y laacademia y reconocido por el estado.

?? La poltica socio-econmica mexicana, basada en la lgica neo-liberal, se prestaperfectamente a soluciones de mercado para enfrentar la problemtica ambiental.

Tendrn los campesinos y campesinas un papel importante en la incorporacin de estrategias dePSA en Mxico? La mayor parte del territorio nacional apto para estrategias de PSA en capturade carbono, el ciclo hidrulico, la biodiversidad y (en forma un poco menor) belleza escnica, espropiedad social de los campesinos e indgenas. Por eso, tienen un lugar asegurado en la mesade discusin. Hay que reconocer que la poltica nacional claramente apunta a una reduccin

paulatina de la poblacin campesina, y drstica a nivel internacional (tal vez del casi 30% actualal 2-3% de los otros pases de la OECD), y la reduccin de propiedad social tambin. Lasupervivencia del sector campesino, en contra de esta visin de nacin, depender de lacombinacin de la capacidad de los campesinos de recuperar (como sector y en alianzas) unpoder poltico y su capacidad de lograr una eficiencia econmica competitiva.

En ese sentido, la transicin paradigmtica, o el enverdecimiento de la economa, viene aofrecer una estrategia potencial de supervivencia al mismo campesinado. Frente a unavaloracin real, total y justa de los servicios ambientales, la decisin econmica lgica, basadaen el anlisis de costos de oportunidad, llevar a la conversin de los sistemas agropecuariosactuales a la agroforestera y agroecologa sustentable, en muchos casos. Una urbanizacin y

migracin parcial inevitable, entonces, podra dejar a una poblacin campesina ms prspera,con organizaciones y empresas sociales ms consolidadas y profesionales.


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PARTE II: EN LA PRAXIS: PANORAMA DE OPORTUNIDADES YLIMITACIONES EN LA EXPERIMENTACIN DE PSA

Las distintas experiencias en el campo del desarrollo sustentable se vienen evolucionando conun entusiasmo galapagociano; y algunas de ellas se pueden clasificar dentro del gnero o

gnero-en-construccin de PSA. En lo que sigue, rasgamos entre la praxis mexicana, ypresentamos a travs de una revisin panormica y con unos estudios de caso experienciasinteresantes para nuestra edificacin en la identificacin de las oportunidades y limitacionesimplcitas en PSA.

Organizamos la revisin panormica respetando las cuatro especies de PSA (mencionadas en laintroduccin):

?? Captura de carbono

?? Servicios hdricos

?? Conservacin de la biodiversidad

?? Belleza Escnica.

Notamos que a veces una experiencia se escapa de la clasificacin, por la razn de que unaactividad puede aportar varios servicios. (Por ejemplo, los rboles que capturan carbono puedentambin regular el ciclo hdrico y ofrecer belleza escnica.) En esos casos, identificamos lasexperiencias segn su objetivo principal.

Como vimos en la seccin anterior, las experiencias de PSA se ubican en un contexto donde elgobierno mexicano muestra cierta apertura hacia polticas ambientales innovadoras, siempre ycuando no contradiga la consolidacin de su proyecto liberal econmico. En ese espacioacotado, las estrategias de PSA tienen cabida y por lo tanto veremos que PSA surge muchas

veces en forma incipiente22 en distintos programas del sector pblico mexicano. Pero sobretodo encontramos experiencias relevantes llevadas por actores no-gubernamentales(organizaciones de la sociedad civil, OSC) cuya relacin con el modelo econmico liberalsuele ser ms escptica.

Claro, la revisin de casos aqu pas por un filtro: nos interesan las experiencias de PSA en lascuales los agentes vendedores son campesinos/campesinas.

A. Revisin Panormica de Casos

1. CAPTURA DE CARBONO

Por el hecho de encontrar un potencial mercado internacional, la estrategia de captura de carbonoes consecuente con la poltica econmica nacional y por lo tanto goza de un apoyo

22 Decimos incipiente porque la estrategia final de PSA implica un ingreso que se aplica al cuidado del servicioambiental suficiente para su duracin sin fin, mientras vamos a encontrar varias experiencias que, si bien pordefinicin aplican ingresos a la conservacin, no necesariamente llegan ahora a una sustentabilidad total.


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gubernamental, comenzando con la ratificacin del Mecanismo de Desarrollo Limpio dentro delProtocolo de Kioto, e incluyendo la promocin de experiencias nacionales (como parte delPrograma Nacional de Accin Climtica).

Con ms de la cuarta parte del territorio en forma de bosque, y reconociendo que la capacidad

arable sustentablemente pide al pas reconvertir a su vocacin forestal a un rea grande (de hastala sexta parte del territorio nacional), existe un gran potencial para masificar la estrategia decaptura de carbono. Al recuperar el dato de que ms de la mitad del territorio nacional semantiene en forma de propiedad social, en manos de los campesinos y muchos de ellosindgenas , se ve la importancia de reunir el esquema de captura de carbono con un proyecto dedesarrollo campesino.23

Establecida esta enorme oportunidad, las experiencias piloto24 y las investigaciones al respecto,han logrado delimitar con mayor precisin las posibilidades y retos relacionados con estaestrategia de PSA. A nivel mundial, las investigaciones ya estn arrojando informacin queorienta el debate. En particular el Department of International Developmentdel gobierno delReino Unido ha financiado intercambios internacionales que apuntan a las siguientesconclusiones:(a) el campesinado vive gracias a un conjunto de estrategias econmicas, de forma que los

esquemas de captura de carbono tienen que tomar en cuenta la viabilidad de la poblacincampesina para asegurar el acceso al capital natural necesario para su supervivencia.

(b) Los sumideros de grandes extensiones, bajo una administracin simple y tenencia clara,ofrecen las condiciones ptimas. Al contrario, las organizaciones campesinas,frecuentemente dbiles, representan altos costos de transaccin.

(c) El problema de derrame (leakage) respecto al cambio de uso de suelo requiere de agentesintermediarios de amplio mandato (sean dependencias gubernamentales u ONGs).

(d) Finalmente las polticas de captura de carbono y su certificacin, deben incluir criterios desilvicultura sustentable y sistemas de supervivencia de los campesinos.(Bass, 2000)

En Mxico, un esfuerzo importante de investigacin de la estrategia de captura de carbono fuerealizado por Omar Masera y su equipo en el Centro de Ecologa de la Universidad Nacional(UNAM).25 Se compararon tres experiencias de captura de carbono 26: San Pedro el Alto,Oaxaca, el Plan Piloto Forestal de Quintana Roo, y la plantacin maderera de La Sbana,Oaxaca. En un anlisis de costo-beneficio, determinaron que:

23 De hecho se ver ms adelante que la unin de la estrategia de captura de carbono con una de comercio justo

para un servicio de captura de carbono-plus es fundamental a la experiencia piloto de Chiapas, Mxico.24 Mientras no se concluya la negociacin de la Conferencia de las Partes de la CMCC, las experiencias piloto se danpor distintas razones por parte de los compradores, incluyendo la construccin de una imagen corporativa, o paraposicionarse para un eventual mercado activo. De unas 30 experiencias en lo forestal a nivel mundial, por lo menosuno se encuentra en Mxico: el Fondo BioClimtico en Chiapas.25 Se ver ms adelante que el esfuerzo de investigacin asociado al Fondo BioClimtico es tambin de las msamplias y ricas del mundo en este momento.26 Podramos decir que son experiencias de PSA-incipiente, ya que no participan en el pre-MDL, sino que sonexperiencias de silvicultura comunitaria, donde la captura de carbono resulta un tema de inters de losinvestigadores.


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(a) La plantacin maderera presentaba el potencial de un moderado nivel de captura decarbono, y que su viabilidad econmica dependa de su proximidad a carreteras y laposibilidad de extensiones de 20,000 has o ms. Las plantaciones exhiben los costosanuales ms altos y la inversin inicial ms grande. (Masera et al., 1997)

(b) La experiencia en bosque tropical nativo (Quintana Roo), mostr el nivel ms alto de captura

de carbono, pero con una viabilidad econmica frgil, debido a que los mercados demadera se limitan a unas pocas especies que ocupan una proporcin pequea de la biomasaforestal.

(c) La experiencia en bosque templado nativo (Oaxaca) mostr un nivel de captura de carbonointermedio, y con la viabilidad econmica ms alta, ya que predominan las especies conmercados (pino y encino) y, con densidad de poblacin ms alta que en los trpicos,aprovecha de los sistemas agro-silviculturales en mayor grado.

Otras conclusiones y recomendaciones de la comparacin tripartita incluyen:

(a) Hay que considerar en los costos los correspondientes a la creacin o mantenimiento deinstituciones intermediarias que ofrecen servicios como: apoyo en lo comercial, gestincon el gobierno, asistencia tcnica e investigacin.

(b) En el caso de la creacin de plantaciones, hay que considerar los costos asociados a laprdida de productos de subsistencia adems del costo de oportunidad de la tierra.

Otras experiencias

Aun estando en una fase muy inicial, la captura de carbono ha atrado la imaginacin del sectoroficial ecologista tanto como a los miembros del sector campesino que se informan de ella. Otra

experiencia en construccin (asesorada por tcnicos del Instituto de Ecologa de la UNAM) es lade Nuevo San Juan Parangaricutiro, Michoacn, que consiste en el manejo forestal basado en laorganizacin comunal. La literatura avanza la discusin de la capacidad de captura utilizandoel instrumento de medicin CO2FIX pero no abarca los aspectos sociales y polticos.(Ordez Daz).

Como ejemplo de cmo la estrategia de captura de carbono puede salir del costo de oportunidadde la tierra en cuestin, existe el estudio de viabilidad de la Delegacin de Cuajimalpa, en elDistrito Federal, acerca de la posibilidad de establecer un programa de captura de carbono en lareserva del Desierto de los Leones. Siendo de las reas protegidas ms antiguas de Mxicoresulta no muy apta, porque ya su nivel de captura de carbono es reducido y el costo del

saneamiento del bosque ser ms alto que el ingreso por concepto de la captura. En las reascolindantes hay comunidades con derechos ancestrales de la tierra que cuentan con algunosrecursos boscosos. Por ser estos terrenos semi-urbanos, se calcula que el carbono fijadocostara aproximadamente US$170 por tonelada, calculando el costo de oportunidad y el costodel establecimiento del plan de manejo. (Esto es arriba de 10 veces del precio pagado en otraspartes de Mxico y del mundo.)


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Se sabe de la exploracin de una idea visionaria en el rea de control de emisin de gases delefecto invernadero. La secretara de energa tuvo plticas, durante la administracin delPresidente Zedillo, con la British Petroleum Company acerca del concepto de petrleo verde,con carbo-bonos internacionales.27 Objeciones de fondo salieron con respecto a la necesidad deintroducir plantaciones masivas, al detrimento de bosques naturales. La idea no prosper.28

De mucha ms posibilidad es la estrategia de captura de carbono en el suelo. 29 ActualmenteRIOD-MEX (contra la desertificacin) est levantando la demanda de incluir en losprocedimientos reconocidos para el pago de captura de carbono los conceptos relacionados conla conservacin de las tierras agrcolas y ganaderas, tomando como referencia la capacidad deesquemas de policultivos, cultivo de cobertura y variaciones en la aplicacin de tcnicas delabranza de conservacin para producir y mantener biomasa depositaria de carbono. Segnestimaciones de la SEMARNAP pueden significar 1,000 millones de toneladas por cada puntoporcentual de contenido de masa orgnica (MO), solamente en las tierras de uso agrcola, lo quepodra justificar una agenda significativa para la aplicacin de proyectos de implementacinconjunta.30

Certificacin

Como fue mencionada en la seccin de Conceptos Claves, una funcin de los gestores de losPSA es la de la certificacin, funcin que se est definiendo todava en cuanto a la estrategia decaptura de carbono. Esta funcin est bien conocida por los cafetaleros orgnicos. De haberdependido de certificadores internacionales, las organizaciones cafetaleras han promovido lacertificacin por actores locales ligados a los nacionales (como es el caso de Certimex, A.C.),que al mismo tiempo pueden proporcionar cierta asesora pre-certificadora y todo a un preciomucho menor que el costo de transporte y honorarios internacionales.

En el rea ms extendida de la agroecologa, la Asociacin Mexicana de Agricultores Ecolgicos(AMAE) ha intentado servir de enlace nacional para la Organic Crop Improvement Association(OCIA) que ofrece la certificacin con su sello institucional. La AMAE ha hecho trabajo decabildeo con la Secretara de Agricultura para desarrollar una reglamentacin nacional paragarantizar la calidad de los alimentos orgnicos.

La certificacin forestal es muy semejante a la considerada en el apartado de certificacin deproductos orgnicos, donde el acceso al mercado, o el precio preferente, premia directamente eldesempeo ambiental de manera agregada. La apertura de mercados de productos forestales

27 Esto es significativo cuando consideramos que Mxico extrae 1.5 millones de barriles de petrleo diariamente.28 Este caso,y el de Cuajimalpa, son de entrevistas con Hernndez y AMBIO.29 En un estudio sobre las posibilidades de mitigacin de la emisin de carbono por actividades agrcolas, Paustian etal. argumentan que para frenar el cambio de uso del suelo la capacidad de captura de carbono en la agricultura tieneque reconocerse, y que es un instrumento muy potente para la captura de carbono.30 Declaraciones recientes de la Secretaria Carabias de SEMARNAP coinciden con este apreciacin y sealan elacuerco con RIOD en el sentido de negociar el endoso de la agenda de mantenimiento y ampliacin de los depstiosde carbono de la CMCC a la de Desertificacin, con lo cual se abriran nuevos campos de aplicacin de recursosfinancieros con los provenientes del Global Environmental Facility del Banco Mundial. (Chapela, Gonzalo; 2000)


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tiene un potencial notable como impulso a la cultura de mercado que hara posible lainteriorizacin de las externalidades hoy no pagadas.

El proceso de certificacin de madera comenz a partir de la difusin de la experiencia de lostrabajos del Plan Piloto Forestal de Quintana Roo y de la Sierra Jurez de Oaxaca 31, y a

principios de los 80s se juntaron con el grupo de representantes de instituciones que iniciaronuna organizacin de alcance mundial, orientada a la proteccin de los bosques, la cualposteriormente dio lugar al Forest Stewardship Council (FSC), como un esquema ciudadano decertificacin no-lucrativo (del norte y del sur) .32 De esa forma sali el afiliado de la FSC enMxico una entidad no gubernamental llamada Consejo Civil Mexicano para la SilviculturaSostenible (CCMSS). El CCMSS ha configurado un conjunto de instrumentos para lacertificacin, como el establecimiento de las cadenas de custodia, el endoso de los trabajos decertificacin mediante un sistema de franquicias y acreditacin, los principios, criterios, normasde procedimiento y cdigo de tica de aplicacin global.

En Mxico se han establecido, por un lado, organizaciones civiles que promueven y llevan acabo la certificacin y, por otro lado, el foro normativo responsable de garantizar la correctaaplicacin, llamada Iniciativa Mexicana o CERTIFOR, donde participan organizacionesciviles como el CCMSS adems de organizaciones de productores forestales. De acuerdo con elFSC, este organismo, entre otras funciones, aprueba las normas y procedimientos mexicanospara la certificacin que, dentro de los parmetros del FSC tiene caractersticas propias.

En cuanto a la certificacin de la captura de carbono, expertos mexicanos, retomando laoportunidad ofrecida con el MDL, definieron varias polticas, entre ellas:

(a) los niveles de captura que se tomarn como base y reserva actuarial para los contratosdebern ser certificados por una entidad independiente reconocida por la Entidad Mexicanade Acreditacin.

(b) Adems de la fianza de cumplimiento, todo contrato deber contar con un seguro paracontingencias.

(c) Los carbobonos certificados se dividirn en dos series: I para el mercado interno y Eexportables, en una proporcin regulada por la Oficina Mexicana (de la CMCC) y/oconvenida por las partes.33

El CCMSS tiene inters en servir de certificadora de PSA. Son expertos en el empleo delsistema para calcular adicionalidad, Land Use and Carbon Sequestration (LUCS).34 Lo han

31 Fueron asesorados por Francisco Chapela y Sergio Madrid, quienes llegaron a fundar el CCMSS, mencionado a

continuacin. Otras organizaciones ecologistas muy importantes en este esfuerzo son: el Grupo de EstudiosAmbientales (GEA), Estudios Rurales y Asesora (ERA), y GIRA.32 En este proceso el World Resources Institute, de Washington, D.C., con la participacin de Aarn Zazueta yBruce Cabarle, tuvo un papel determinante para la participacin mexicana.Hay que decir que, en cuanto este esfuerzo produjo mayor inters general, servicios lucrativos de certificacin sehan ido desarrollando, como el de Catalytic Scientific Certification con la marca Green Cross y losprocedimientos de la International Standards Organization, con su serie de normas ISO 1400.33 Ricardo Hernndez, en entrevista, dio a conocer el Declogo para la oferta de srvicios ambientales, que seelabor conjuntamente con Gerardo Segura en 1997, en el SEMARNAP.34 El LUCS es una alternativa al sistema de CO2 FIX (empleado por ECOSUR y la UNAM en Michoacan).


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probado en Oaxaca y estn en proceso de aplicar el instrumento en Durango, Campeche, yQuinta Roo. Fue presentado a la US Iniciative for Joint Implementation (US/JI).35

Estudios de Caso

Ms adelante (en el apartado B) se encuentra una reflexin ms de fondo sobre la estrategia decaptura de carbono. Se basa en el proyecto del Fondo BioClimtico, en el estado de Chiapas, yen l de la Unin Zapateca-Chinanteca (UZACHI) en el estado de Oaxaca.

2. DESEMPEO HIDRICO

Con la consideracin del desempeo hdrico como servicio ambiental, pasamos de los mercadosinternacionales a los principalmente nacionales. La demanda potencial para el servicio esenorme. Evidentemente, el comportamiento de las cuencas tiene un efecto determinante sobre ladisponibilidad de agua, sobre la duracin de la vida til de las costosas obras de infraestructura yen la mitigacin de los riesgos de desastres por inundaciones y avalanchas.

El reconocimiento terico de estos conceptos ha sido reflejado en programas de la Secretara deAgricultura, ms recientemente en la Comisin Nacional del Agua, la Comisin Nacional deZonas Aridas, y en otros. Desde hace dcadas atrs, los productores forestales mantuvierondemandas basadas en la retribucin por parte de los usuarios del agua a los dueos de losbosques por lo que ellos llamaron produccin de agua. Esto tuvo lugar principalmente en lasorganizaciones campesinas forestales de Chihuahua y Durango, que reclamaban elreconocimiento de su contribucin a la produccin agrcola de las prsperas tierras de Sinaloa yla Laguna.

Con la promulgacin de la Ley de Aguas Nacionales de 1992, se introdujo la muy interesantefigura de los consejos de cuenca, como instancias multi-sectoriales locales comisionados conel cuidado de las cuencas y los sistemas hidrulicos.36 Como experiencia piloto en la cuenca delLerma-Chapala incluyendo el Distrito Federal, se conform en 1995 el Grupo de Trabajo deConservacin de Suelo y Agua, que elabor un programa con dos ejes centrales: (1) el desarrollode micro-cuencas con la participacin central de los municipios y las comunidades campesinasubicadas dentro de esas micro-cuencas y (2) la creacin de un fideicomiso para la canalizacinde recursos financieros para la conservacin de la cuenca, alimentado principalmente por partesproporcionales de los derechos de agua, en lo que conform el primer planteamiento de cargar alos usuarios del agua los costos del mantenimiento del servicio de cuenca.

FOCAT

35 Se estiman los costos de la aplicacin del LUCS en un mnimo de US$20,000. (entrevista con Sergio Madrid)36 Habra que aclarar que en la integracin de los Consejos solamente se consideraban los usuarios del agua y nootros agentes presentes en las cuencas, como los agricultores, ganaderos y forestales de las partes altas o lospescadores ribereos que sufren los efectos de los agentes contaminantes.


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Ese mismo proyecto abandonado posteriormente por el gobierno federal fue retomado por elGobierno del Distrito Federal para el establecimiento de un Fondo de Conservacin de Agua yTierra (FOCAT). Hasta 2000, el FOCAT tampoco ha sido aplicado ms que en algunoscomponentes que estn sirviendo como piloto, como es el programa de pagos de incentivos a labuena reforestacin, por el que se aporta a las comunidades un peso por planta viable evaluada

despus de una temporada de secas.El planteamiento en teora, pues consiste en la formacin de un fondo alimentado conaportaciones provenientes de los recursos fiscales directos del Gobierno del Distrito Federal,transferencias de cuotas provenientes de ingresos de contribuyentes beneficiarios de los serviciosde los recursos naturales, donativos y del Fideicomiso Ambiental. Se estima que dichasaportaciones del FOCAT podran alcanzar los montos siguientes:

FUENTE MONTOESTIMADO

Partes proporcionales de ingresos de:? ?cuota de consumo de agua (10%)? ? impuestos inmobiliarios: predial, fraccionamientos,

permisos de construccin (5%)? ?Pago de tenencia por uso de automviles (2%)

$ 170,000,000

Gasto directo fiscal d

Documents

Informe sobre la Propuesta de Pago por Servicios Ambientales en México J Burstein 2002