INONDATION ExTRêME

InondatIon extrême

quelles réponses à l’échelle natIonale

et européenne ?

25e

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2013

-201

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GDS)

n°1

t r avau x d e s au d i t e u r sINHESJ

Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice

avril 2015 iSSN 2265-447X

2 © iNHESJ – avril 2015 – rapport du Groupe de diagnostic stratégique n°1.

InondatIon extrême : quelles réponses à l’échelle natIonale et européenne ? Rapport du Groupe de diagnostic stratégique n°1 – 25e Session nationale « Sécurité et Justice » - 2013/2014

Directeur de la publication M. Cyrille SCHOTT, directeur de l’INHESJ

Photographie de couverture :

« ND 141 - PARIS - La Grande Crue de la Seine - Rétablissement de la circulation par passerelles au Quai de Passy inondé » par Scanné par Claude Shoshany — Collection personnelle. Sous licence Domaine public via Wikimedia Commons - http://commons.wikimedia.org/

Ce document ne saurait être interprété comme une position officielle ou officieuse de l’institut ou des services de l’État. les opinions et recommandations qui y sont exprimées n’engagent que leurs auteurs. il est publié sous la responsabilité éditoriale du directeur de l’institut.

les Membres du Groupe de Diagnostic Stratégique n°1 :

tuteurs - GueNON Catherine (DGSCGC) asseMat Benoit (iNHESJ)

araGNOuet-BruGNaNO Lydie Commissaire divisionnaire

astiC sylvaine administratrice civile

BeLOuard Frédéric SNCF

BerGere-duCOte delphine Chef de bureau adjointe - DPJJ

BONaMY Christophe aiCS PrOTECTiON

CaLLON Jean-éric Maître de conférences - PariS SUD 11

FOuLLON Claude OraNGE

FritZ Yves Commissaire divisionnaire

GOudaLLier Bruno Colonel de gendarmerie

Harrat Faouzia Commissaire divisionnaire - algérie

LaNGLOis Matthieu Médecin - raiD

MirOuH Mohamed el Yazid Colonel de gendarmerie - algérie

PeCH de LaCLause vincent Colonel de sapeurs-pompiers

de PLiNvaL Benoît Colonel de sapeurs-pompiers

traBOLd Fabien Médecin - SDiS 68

© iNHESJ –avril 2015 – rapport du Groupe de diagnostic stratégique n°1. 3


SommaireGlossaIre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

synthèse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

IntroductIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

rôle de l’état, des collectIvItés terrItorIales, de l’unIon européenne, des orGanIsatIons InternatIonales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

avant l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Vers une politique nationale rénovée de prévention du risque d’inondation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

La préparation à l’improbable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

pendant l’InondatIon : la réponse opératIonnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Du citoyen victime au citoyen acteur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

L’organisation de la gestion de crise à l’échelon départemental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

L’échelon national . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

L’échelon européen et international . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

après l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Inscrire la catastrophe dans la mémoire collective pour mieux faire face à la suivante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Le retour à la normale : mise en place de cellule de reconstruction auprès des préfets concernés par l’inondation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

la sauveGarde des populatIons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

avant l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Améliorer le comportement de chacun en informant et en alertant mieux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Renforcer l’éducation des populations aux risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Développer une culture de solidarité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

pendant l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Diffuser des informations claires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Organiser le soutien à la population . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Identifier les « personnes vitales » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

après l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

l’Impact économIque, mesures de préventIon, de sauveGarde et de réponse rapIde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

avant l’InondatIon : antIcIper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Résilience économique et gestion de la continuité d’activité (GCA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Vers une révision du système de couverture des risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

après l’InondatIon : le retour à la normale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

iNONdatiON extrêMe quelles réponses à l’échelle

nationale et européenne ?Rapport du Groupe de

diagnostic stratégique n°1.25e Session nationale

«Sécurité et Justice» (2013/2014)

InondatIon extrême : quelles réponses à l’échelle natIonale et européenne ?

Rapport du Groupe de diagnostic stratégique n°1 – 25e Session nationale « Sécurité et Justice » - 2013/2014

4 © iNHESJ – Novembre 2014 – Sécurité des objets connectés

protectIon des bIens, de l’envIronnement, Impact sur les terrItoIres et l’urbanIsme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

avant l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40Le découpage territorial est une difficulté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

L’adaptation des plans et la rapidité de leur élaboration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Un droit de l’urbanisme centré sur le bâti d’habitation au détriment des infrastructures vitales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

La problématique des monuments historiques en zone inondable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

après l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44La question de la reconstruction après sinistre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

La question de la solidarité nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

les flux, les réseaux et l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

les réseaux concernés et leurs enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46Le réseau routier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Le réseau ferroviaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Le réseau électrique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Le réseau des télécommunications . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Le réseau d’eau potable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48

Le réseau d’assainissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

avant l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Un ou plusieurs bassins hydrographiques nationaux sont impactés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Une identification initiale par chaque opérateur de réseau de son niveau de résilience face à la crue est indispensable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Anticiper les manœuvres d’évacuation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

pendant l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Les voies de communication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

La préservation des réseaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

La gestion des flux de populations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

après l’InondatIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

conclusIon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

liste des recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

annexe 1 . liste des personnes rencontrées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

annexe 2 . bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65



« Être conscient de la difficulté permet de l’éviter»

Lao-Tseu



GlOSSairE

abf : architecte des Bâtiments de Franceamf : association des Maires de Francecatnat : Catastrophe NaturellececIs : Common Emergency Communication and information SystemceprI : Centre Européen de Prévention du risque inondationcIc : Centre interministériel de CrisecIr : Cellule interministérielle de reconstructioncnfpt : Centre National de la Fonction Publique Territorialecod : Centre Opérationnel DépartementalcoGIc : Centre Opérationnel de Gestion interministérielle des CrisescsI : Code de la Sécurité intérieuredatar : Délégation interministérielle à l’aménagement du Territoire et à l’attractivité régionaleddrm : Dossier Départemental sur les risques MajeursdIcrIm : Document d’information Communal sur les risques MajeursdGscGc : Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion de Crisedos : Directeur des Opérations de Secoursdreal : Direction régionale de l’Environnement, de l’aménagement et du logementeprI : Evaluation Préliminaire des risques d’inondationercc : Emergency response Coordination Centrefcc : Federal Communications Commissionfema : Federal Emergency Management agencyGca : Gestion de Continuité d’activitéhta : Haute Tension de classe a Ial : information des acquéreurs et des locatairesIcpe : installation Classée pour la Protection de l’EnvironnementnIms : National incident Management System (système de gestion national des crises – USA)oem : Office of Emergency Managementorsec : Organisation de la réponse de Sécurité Civilepca : Plan de Continuité d’activitépco : Poste de Commandement Opérationnelpcs : Plan Communal de SauvegardepGrI : Plan de Gestion des risques d’inondationpIcs : Plan intercommunal de Sauvegardeplan : Personal localized alerting Networkplu : Plan local d’UrbanismepprI : Plan de Prévention du risque inondationpprn : Plan de Prévention des risques NaturelspZds : Préfet de Zone de Défense et de Sécuritéretex : retour d’ExpérienceschapI : Service Central d’Hydrométéorologie et d’appui à la Prévision des inondationssaIp : Système d’alerte et d’information des PopulationssdIs : Service Départemental d’incendie et de SecourssIdpc : Service interministériel de Défense et de Protection CivilesnGrI : Stratégie Nationale de Gestion des risques inondationspc : Service Prévisionnel des CruessynerGI : Système Numérique d’Échange, de remontée et de Gestion des informationstpe : Très Petites EntreprisestrI : Territoire à risque important d’inondation


iNONDaTiON EXTrêME : qUEllES rÉPONSES à l’ÉCHEllE NaTiONalE ET EUrOPÉENNE ? Rapport du Groupe de diagnostic stratégique n°1 – 25e Session nationale « Sécurité et Justice » - 2013/2014

SyNTHèSE

les inondations engendrent 20 000 morts dans le monde par an. Elles représentent une menace dans de nombreux pays. En France, le risque inondation est le risque naturel le plus présent et récurrent. quelques chiffres sont à souligner : 13 300 communes dont 300 agglomérations sont concernées ; en cas de débordements de cours d’eau ou de ruissellement : 17,1 millions de résidents permanents (27 % de la population métropolitaine)

sont potentiellement exposés, et au moins 9 millions d’emplois (40 % des emplois totaux) pourraient être affectés. le coût des dommages liés aux inondations en France est de 400 M€ par an pour les dommages assurables, soit 650 à 800 M€/an de dommages économiques réels 1. le coût réel, avec le surcoût dû à des catastrophes majeures, est de l’ordre de 1 à 1,4 milliards d’euros/an.

les bases de travail et d’étude ont toujours reposé à ce jour au maximum sur la crue centennale ou les plus hautes eaux connues (PHEC). Peu de réflexions ou d’analyses ont été menées prenant pour échelle une crue exceptionnelle, millénale, majeure. C’est l’objet du présent rapport avec pour idée directrice de produire des recommandations permettant la prise en compte du caractère exceptionnel de l’inondation.

l’inondation extrême suppose l’absence de toute certitude et de tout élément de référence, elle entraîne de facto une déstabilisation économique, sociale et politique. Elle met en péril le fonctionnement des pouvoirs publics, celui des entreprises, des grands opérateurs, la vie quotidienne des citoyens. ainsi, par exemple, la conjugaison des crues exceptionnelles de la loire et du rhône pourrait couper la France en deux et avoir des répercussions immédiates sur l’axe de communication européen Nord-Sud. Cette situation aurait un effet destructeur sur les territoires et l’économie et mettrait l’État face à des responsabilités qu’il n’a plus aujourd’hui la capacité d’assumer seul.

Dans ce rapport, cinq thèmes sont développés. le groupe de travail a tout d’abord étudié le rôle de l’État, des collectivités territoriales et de l’Union européenne. il conclut principalement que l’organisation des pouvoirs publics est globalement satisfaisante et que les textes récents, notamment la directive inondation, constituent un cadre juridique pertinent.

il a aussi étudié la question centrale de la sauvegarde des populations, confirmant dans son analyse que l’enjeu principal est la formation de tous à une culture de la crise et ainsi du risque. le point d’achoppement est alors indubitablement l’information des citoyens avant et pendant la crise, l’accompagnement à long terme des sinistrés et la gestion des plans de sortie de crise.

il a poursuivi son étude en examinant les conséquences économiques mettant en exergue la faiblesse d’anticipation de la crise par les acteurs économiques privés comme publics. ainsi, si les secteurs prioritaires sont contraints à des obligations de continuité d’activité, tel n’est pas le cas de la majorité des entreprises. il n’y a sur ce point aucune préparation à la crise dans la majorité des secteurs économiques. Dans le même sens, le système assurantiel n’est pas préparé à une crise majeure.

(1) Source : évaluation préliminaire du risque inondation – juillet 2012.



le groupe de travail s’est ensuite interrogé sur l’impact d’une telle crise exceptionnelle sur les territoires et sur l’adaptation du droit de l’urbanisme à une inondation d’ampleur inégalée. il s’interroge essentiellement sur l’inadéquation du découpage territorial découlant du code de l’urbanisme et sur la gestion par les pouvoirs publics de la question de la reconstruction après sinistre des bâtiments détruits.

Enfin, le groupe de travail s’est intéressé aux flux et réseaux et à la nécessité d’une planification à l’échelon du territoire dans son ensemble, de la gestion de ses derniers, avec notamment la mise en place d’un plan de circulation national ou de la préservation des réseaux pendant et après la crise.

aussi, le groupe de travail s’est attaché à être force de propositions aboutissant à soixante-cinq recommandations, certaines purement formelles (adaptation d’un texte…), d’autres plus globales ou sollicitant des politiques publiques de plus grande ampleur, qui peuvent être regroupées dans quatre domaines différents.

En premier lieu au regard des actions préventives et afin de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens, ont ainsi été notamment proposées les actions suivantes : la modification des procédures d’élaboration des Plans de Prévention des risques inondations (PPri) ; la préparation des décideurs publics à l’improbable ; le renforcement de l’approche globale du dispositif OrSEC ; la contrainte sur les entreprises pour les encourager à élaborer des plans de continuité d’activité.

En second lieu, des outils de gestion de crise adaptés à tous les événements même majeurs ont été mis en exergue : en renforçant l’organisation actuelle ; en confortant le rôle de la Direction Générale de la Sécurité Civile dans la gestion de crise majeure, ainsi que le rôle du ministre de l’intérieur ; en planifiant les modalités de réception de l’aide internationale ; en mettant en place des structures permettant la coordination des mécanismes de prévention associant le secteur économique ; en allongeant la période d’état d’urgence sans recours au Parlement.

En troisième lieu, des pistes de réflexion pour la sortie de crise ont été préconisées : en modifiant la réglementation d’urbanisme relative au droit de reconstruction ; en favorisant la création d’une cellule interministérielle de reconstruction ; en mettant en place un droit locatif dérogatoire en période de risque pour les habitations mais aussi les locaux professionnels ; en confiant au préfet de département la police de l’urbanisme pendant la période post-crise ; en renforçant et généralisant la pratique des retours d’expérience.

Enfin, le groupe a souhaité promouvoir de manière privilégiée l’information et la formation des citoyens : en mettant à leur disposition un site internet ouvert au moment de la crise ; en favorisant une culture partagée de gestion de crise et une politique publique de résilience ; en mettant en place un label ou un prix résilience ; en assurant la transparence de l’information sur les risques et une meilleure lisibilité des servitudes issues des PPri (plan de prévention des risques d’inondation) ; en contraignant les communes à la mise en ligne des PPri.

En réalité, la réflexion sur une inondation extrême nous rappelle la maxime romaine « Omnes Vulnerant Ultima Necat 2 » : la préparation à la crise nous appartient et le citoyen est indubitablement l’enjeu majeur.

(2) « Toutes les heures sont souffrances, seule la dernière est délivrance ».

SyNTHèSE



actions préventives : réduire la vulnérabilité des populations et des biens

Outils de gestion de crise « tous risques » : les durcir face à l’improbable, l’inattendu, l’ampleur sans précédent

Liste des recommandations - Synthèse 1. Actions préventives : réduire la vulnérabilité des populations et des biens

Recommandations

majeures

R2 Veiller à la transposition de la directive européenne inondation dans les délais prescrits p. 15

R3 Faire de la prévention des inondations une priorité nationale en matière de politique publique p. 15

R13 Mettre en place une politique publique de la résilience, en visant le citoyen, les collectivités, les entreprises et l’Etat p. 21

Recommandations

mineures

R1 Parvenir à l’approbation de tous les Plans de Prévention du Risque Inondation p. 14

R4 Veiller à l’actualisation régulière du Dossier Départemental des Risques Majeurs p. 15

R8 Procéder à l’évaluation de la mise en œuvre du nouveau Système d’Alerte et d’Information des Populations p. 17

2. Outils de gestion de crise "tous risques" : les durcir face à l'improbable, l'inattendu,

l'ampleur sans précédent

Recommandations majeures R10

R14 Généraliser les Plans Communaux de Sauvegarde et faire du maire le Directeur des Opérations de Sauvegarde (DOSA)

p. 18 p. 20

R.9 R.15

Renforcer l'approche globale de gestion de crise du dispositif ORSEC. passer de la notion de Directeur des Opérations de Secours (DOS) à la notion de Directeur des Opérations de Gestion de Crise (DOGEC)

p. 17 p. 21

R.55 Diffuser une cartographie prévisionnelle, dans une logique d’harmonisation et de partage de l’information, à l'ensemble des opérateurs de réseaux publics et privés voire la mettre en réseau au profit des particuliers, en amont de la crise

p. 49

R.62 Mettre rapidement en œuvre un plan de circulation national (routier, ferroviaire, aérien), décliné au niveau zonal et départemental p. 52

Recommandations mineures

R.19 Renforcer l’utilisation des réseaux sociaux dans le cadre de la communication de crise p. 22

R.22 Former les acteurs de gestion de crise au mécanisme de protection civile européen et onusien p. 24

R.29 Elargir l’accès au portail ORSEC (SYNERGI) existant accessible aux acteurs de la crise p. 31

R48 Modifier la procédure d’élaboration des PPRI en permettant à l’Etat d’adopter le plan en cas de blocage ou de retard significatif p. 42

R.60 Mettre en œuvre une politique d'incitation des opérateurs de réseau à s'engager en amont de la crise p. 51

3.

Synthèse liste des principales recommandations



Sortie de crise : faciliter et favoriser le retour à l’acceptable, la reprise d’activité en renonçant à fonctionner à l’identique « comme avant »

information et éducation des populations à la prise en compte du risque et la préparation de la résilience, communication : combler un retard qui semble typiquement français

4. Sortie de crise : faciliter et favoriser le retour à l'acceptable, la reprise d'activité en renonçant à fonctionner à l’identique "comme avant"

Recommandations

majeures

R.33 Renforcer l’implication des organisations ou fédérations professionnelles en matière de promotion de la GCA et la résilience de son secteur d’activité p. 35

R.35 Créer un label Gestion de la Continuité d’Activité /résilience p. 36

R.39 Dans le domaine de l’assurance, inciter financièrement l’assuré aux efforts de prévention dans la couverture du risque p. 37

Recommandations mineures

R.30 Assurer le repérage, la disponibilité et le transport et la sécurité des personnes vitales p. 32

R.24 Réfléchir dès avant la survenue de l’inondation aux modalités de mise en place de Cellule Interministérielles de Reconstruction p.16

R.31 Organiser l’accompagnement social des victimes sur la durée par des plans de sortie de crise p. 26

R.37 Ne pas contraindre les opérateurs d’Importance Vitale de protéger leurs Plans de Protection Particuliers face au risque inondation sous la classification « Confidentiel Défense »

p. 36

R.42 L’assureur doit apporter aux professionnels une aide à la création d’une nouvelle activité sans attendre les réparations et le retour à la normale de l’ancienne activité

p. 38

5. Information et éducation des populations à la prise en compte du risque et la préparation de la résilience, communication : combler un retard qui semble typiquement français

Recommandations majeures

R.6 Systématiser les moyens de conservation de la mémoire du risque inondation p. 16

R.26 Impliquer le citoyen dans la culture du risque p. 29

R.52 Renverser le principe de droit à reconstruction après sinistre (article L 111-‐3 du code de l’urbanisme) p. 44

R.53 Modifier le code de l’urbanisme pour que le Préfet demeure seul en charge de la police administrative de l’urbanisme p. 45

Recommandations

mineures

R.7

Développer la connaissance du site internet « vigicrues » p. 17

R.45 Mettre en ligne systématiquement le Plan de Prévention du Risque Inondation sur le site de la commune ou de la Préfecture dans un délai de 15 jours à compter de son adoption

p. 40



iNTrODUCTiON

(3) Source : évaluation préliminaire du risque inondation – juillet 2012.

20 000 morts : c’est le bilan annuel des inondations dans le monde.

En France, 1 habitant sur 4 et 1 emploi sur 3 sont potentiellement exposés à ce risque. le coût moyen annuel des dommages liés aux inondations est de 400 millions d’euros pour les dommages assurables, soit 650 à 800 millions d’euros/an de dommages économiques réels 3.

le risque « inondation majeure » se caractérise par sa faible occurrence et par son énorme gravité. l’étude conduite par l’OCDE en 2014 sur un scénario de crue type 1910 en Île-de-France évalue les dommages directs entre 3 et 30 milliards d’euros. En effet, en un siècle, la vulnérabilité des populations et de l’économie s’y est accrue exponentiellement : concentration des enjeux, complexité et interdépendance des réseaux, modes de production en flux tendus et donc absence de stocks, multiplicité des acteurs publics et privés en charge des services, société de consommation dont la résilience est inversement proportionnelle au confort dans lequel elle est habituée à vivre. au-delà des dommages directs, un choc d’une telle ampleur pourrait réduire le PiB de 3 %, avec ses corollaires en termes d’emploi et de finances publiques. l’effacement des conséquences pourrait prendre des décennies.

Si le territoire métropolitain a été épargné depuis 1910 par une inondation d’une telle ampleur, tout laisse à penser qu’il ne le restera pas indéfiniment. En effet, sans jouer les cassandres, le changement climatique et la concentration croissante des populations et des activités économiques le long des fleuves et des côtes augmentent l’exposition aux risques d’inondation, de quelque nature qu’elle soit : inondation de plaine, inondation marine, crue torrentielle, ruissellement ou remontée de nappes phréatiques.

au-delà de « l’inondation majeure » et en observant les catastrophes récentes qui ont pu dévaster certaines contrées (tsunamis en 2004 et 2011, ouragan « Katrina » en 2005, cyclone aux Philippines en 2013,…) il est possible, sans pour autant en donner de définition précise, d’établir le contour de ce que sera une « inondation extrême » à travers ses conséquences. Pas obligatoirement dramatique, suivant sa nature, en termes de victimes immédiates, elle le sera indubitablement en termes économique, de santé publique et politique. Dépassant les systèmes de protection et bousculant les certitudes, elle remettra en question toute



l’organisation nationale, et éventuellement celle des pays voisins (car aucune frontière ne peut stopper l’eau). Une partie des dégâts sera irrémédiable, des zones entières ne seront plus économiquement ni physiquement réinvesties, un patrimoine inestimable sera considéra-blement modifié, voire disparu. Dans une telle situation, l’économie française serait particulièrement fragilisée. il pourrait s’ensuivre une crise politique majeure, mettant à mal les structures héritées de notre histoire nationale.

la faible probabilité d’une inondation de ce type dans notre pays génère une grande ignorance de la population peu encline à s’y intéresser, par effacement de la mémoire collective ou manque d’information. il convient donc de mettre en œuvre toutes les actions possibles pour éviter la survenance du risque, sinon en réduire considérablement les conséquences.

En effet, l’anticipation, la gestion de crise et le retour à la normale sont l’affaire de tous les citoyens. Elles nécessitent une implication à tous les échelons : local, zonal, national, international. quel que soit le degré de préparation auquel parviendraient les pouvoirs publics dans notre pays, l’événement sera d’une ampleur tellement exceptionnelle qu’il ne trouvera de réponse à bonne hauteur que dans l’engagement averti de ses citoyens, leur résilience et leur solidarité.

Prendre dès maintenant, individuellement et collectivement, la mesure du défi à relever face à une inondation extrême est la posture à adopter impérativement.

avant : conduire une réflexion globale et sans tabou et y associer le plus grand panel d’acteurs potentiels, renforcer les dispositifs préventifs et s’entraîner.

pendant : décider et agir dans l’incertitude et en mode dégradé, encourager et exploiter toutes les ressources locales, y compris les plus inattendues, solliciter et utiliser à bon escient l’aide internationale.

après : envisager non pas une reconstruction à l’identique, impossible, mais en donnant la priorité à la relance économique en s’appuyant sur les nouvelles forces que la crise aura contribué à faire émerger.



rôle de l’état, DES collectIvItés terrItorIales,

DE l’unIon européenne, DES orGanIsatIons

InternatIonales

vers une politique nationale de prévention du risque

d’inondation rénovée

l’inondation extrême n’est pas retenue comme référence dans un Plan de Prévention des risques inondations (PPri) car elle est par essence au-delà de la crue centennale ou historique. les outils mis en place par l’État en matière de prévention des inondations (plans, fonds, documents d’information) n’en demeurent pas moins indispensables car ils permettent aux parties prenantes qui seront impliquées dans la gestion de l’inondation extrême de développer la culture du risque inondation et d’agir en amont sur l’enjeu afin de diminuer les conséquences néfastes de la crise.

une démarche de planification à finaliserles plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPrN) 4 – dont les

PPr inondations (PPri) – sont des plans élaborés par l’État en association avec les collectivités locales selon un aléa de référence – centennal ou historique le plus fort connu - en croisant les aléas et les enjeux en présence. l’enjeu de ces plans est de réduire l’exposition au risque afférent et la vulnérabilité des personnes et des biens. Si environ 85 % des PPrN approuvés traitent du risque inondation, ces documents ne couvrent toutefois pas encore l’ensemble du ter-ritoire exposé à ce risque.

avaNT l’iNONDaTiON

(4) Prévus par la loi n°95-101 du 2 février 1995 et le décret du 5 octobre 1995.



Recommandation 1

Parvenir à l’approbation de tous les PPRI prescrits en faisant évoluer leur conception en :

- demandant une plus grande implication des préfets de département et de leurs équipes en charge de ces dossiers afin d’obtenir l’approbation des PPRI dans des temps plus courts ;

- informant systématiquement les préfets coordonnateurs de bassin des évolutions des PPRI ;

- prenant en compte dans les PPRI les évolutions des Plans de Gestion du Risque Inondation (PGRI) ;

- améliorant la participation des élus locaux au processus d’élaboration notamment par une formation ;

- fixant les règles de zonage au niveau national et en introduisant une procédure de révision simplifiée ;

- imposant la mise en conformité des PLU aux PPRI, en renforçant notamment le contrôle de légalité.

Le cadre offert par la directive inondationla fréquence et l’intensité des inondations au cours de ces dernières années

en Europe a conduit l’Union européenne à adopter la directive inondation 2007/60 CE relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation qui a été transposée en droit français en juillet 2010 5. la directive fixe le cadre d’une approche intégrée de la gestion des inondations : elle couvre tout le cycle de gestion des catastrophes (prévention, préparation, réaction et remise en état). Elle repose sur la mobilisation de tous les acteurs concernés par les risques d’inondation aux différents échelons territoriaux. Pour mettre en œuvre ce processus collaboratif, la concertation et le partage des responsabilités s’organisent dans le cadre d’une gouvernance partagée au niveau national et au niveau du bassin hydrographique.

le ministre en charge de l’Écologie élabore une Stratégie Nationale de Gestion des risques d’inondation (SNGri). au niveau territorial, le préfet Coordonnateur de Bassin joue un rôle central puisqu’il :

– élabore une évaluation Préliminaire des Risques d’Inondation (EPri) sur le district ;

– sélectionne des Territoires à Risques Importants d’inondation (Tri) sur la base de l’EPri et des critères nationaux définis dans le cadre de la SNGri ;

– élabore des cartes des surfaces inondables et des risques d’inondation sur les Tri pour trois types d’inondations : probabilité faible (inondation extrême), moyenne (inondation centennale) et forte (inondation fréquente). l’échéance maximum est fixée à juin 2014 ;

– élabore un Plan de Gestion des Risques d’Inondation (PGri) sur le district (échéance en décembre 2015).

la transposition de la directive entraîne une refondation de la politique de gestion des inondations, tout en maintenant les outils et démarches déjà

(5) Par l’article 221 de la loi portant engagement national pour l’environnement (lENE) du 12 juillet 2010 et par le décret n°2011-227 du 2 mars 2011, qui ont modifié le code de l’environnement).



Recommandation 2

Veiller à la transposition de la directive européenne inondation dans les délais prescrits. Profiter de cette échéance pour sensibiliser les citoyens aux risques d’inondation et développer une véritable culture du risque en France. Mettre en place une approche intégrée pour contribuer à la résilience du territoire.

Recommandation 4

Veiller à l’actualisation régulière des DDRM :

– en sensibilisant les préfets de départements ou directeurs de cabinet ou SIDPC, un an avant la date de mise à jour, de la nécessité de cette dernière dans les délais ;

– en veillant à l’actualisation des DDRM sur les sites Internet des préfectures accessibles au public.

Recommandation 3

Faire de la prévention des inondations une priorité nationale en matière de politique publique en :

- renforçant la coopération interministérielle en matière de prévention à l’échelon national et sous la houlette du préfet coordonnateur de bassin à l’échelon local ;

- poursuivant la mise en œuvre d’une approche globale de la prévention des inondations par l’utilisation des outils existants en les incluant dans l’approche préconisée par la directive européenne ;

- tendant vers une prévention des inondations durable en privilégiant l’aménagement durable, l’urbanisation respectueuse de l’environnement en lien avec la directive européenne ;

- clarifiant les critères de priorisation des investissements de l’état dans la prévention des risques.

existants en les inscrivant dans un nouveau cadre dans le but de les optimiser. la directive inondation est une opportunité pour créer une dynamique et mettre en place un nouveau partenariat sous l’égide de l’État entre les acteurs de la prévention et de la gestion de crise auxquels on associe les acteurs locaux et partenaires internationaux. Elle offre également une occasion de sensibiliser l’ensemble de la population aux risques d’inondation.

vers une culture du risque d’inondation : d’une information préventive à son évaluation

Selon l’article l125-2 du code de l’environnement : « Les citoyens ont un droit à l’information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent. »

à l’échelon départemental, le Service interministériel de Défense et de Protection Civile (SiDPC), sous l’autorité du préfet, établit le Dossier Dépar-temental sur les risques Majeurs (DDrM) qui comprend la liste des communes du département soumises à un risque majeur, la description des risques et leurs conséquences prévisibles sur les personnes, les biens et l’environnement ainsi que l’exposé des mesures de prévention et de sauvegarde prévues pour limiter leurs effets. le DDrM qui existe dans toutes les préfectures, est transmis aux maires 6. il doit être mis à jour tous les cinq ans maximum.

(6) En même temps qu’il transmet le DDrM aux maires, le préfet envoie : la synthèse des risques connus dans la commune, un résumé des procédures et servitudes, la cartographie au 1/25000e.



Recommandation 7

Développer la connaissance du site internet vigicrues (https://www.vigicrues.gouv.fr) par les acteurs et amplifier la prévision des inondations.

le maire est responsable de l’élaboration du Document d’information Communal sur les risques Majeurs (DiCriM) 7, lequel est basé sur le DDrM. le DiCriM contient le recensement et les caractéristiques des risques naturels et technologiques majeurs de la commune, l’historique des événements passés significatifs à l’échelle de la commune ainsi que les mesures de prévention et de protection intéressant la commune. Ce document sert à la communication avec les populations et doit être accessible à tous. Dans les communes couvertes par un PPri existe également l’information des acquéreurs et des locataires (ial). l’ial qui est joint à tout contrat de location, promesse ou acte de vente, comprend notamment un état des risques (risque(s) au(x)quel(s) l’immeuble est exposé, extraits de cartes et documents permettant de localiser l’immeuble/risque(s), règlement du PPri approuvé ou appliqué par anticipation) 8.

la mémoire du risque inondation est aujourd’hui un paramètre insuffisamment pris en compte au niveau communal et pourtant la connaissance d’inondations majeures localement est un point crucial.

la préparation à l’improbable de la prévision des crues à la prévision des inondations

alimenté par les Services de Prévisions des Crues (SPC), le Service Central d’Hydrométéorologie et d’appui à la Prévision des Crues (SCHaPi) 10 fournit des prévisions de crues et renseigne un dispositif national de vigilance hydrologique. il permet l’information de tous et notamment des acteurs institutionnels de la gestion des crises, au premier titre desquels se trouvent les préfets. il publie une carte « vigilance crues », donne une information sur les risques potentiels des 24h à venir, permettant, par exemple, la mobilisation et le pré-positionnement des moyens au niveau local et national dès l’atteinte du niveau orange, voire jaune. Par ailleurs, dès la publication d’un niveau orange ou rouge, le SCHaPi est renforcé.

(8) En complément, quand un immeuble a subi un sinistre avec indemnité, le vendeur ou le bailleur en informe par écrit l’acquéreur ou le locataire : si vente, mentionné dans l’acte.

Recommandation 5

Faire circuler l’information actualisée sur le risque inondation aux fins d’une meilleure connaissance du risque par les populations en veillant à la communication.

Recommandation 6

Systématiser les moyens de conservation de la mémoire du risque inondation en mettant en place des repères de crues 9 (marquage, photographies de l’événement, tout support pédagogique adapté...) qui relèvent du maire. L’inventaire et l’emplacement des différents repères sont joints au DICRIM.

(9) Cf. loi n°2003-699 et décret n°2005-233. On y retrouve le cours d’eau concerné, la date correspondante, la hauteur d’eau atteinte, la fréquence de survenue de l’inondation.

(10) Créé en 2003, ainsi que vingt deux services de prévisions des crues (SPC) remplaçant les anciens services d’annonces des crues (SaC) sur le territoire français.

(7) introduit par le décret n°90-918.



L’alertel’alerte 11 a pour objet d’informer la population de l’imminence d’une

situation mettant en jeu sa sécurité et permet de prendre immédiatement les mesures de protection. les préfectures envoient l’alerte aux maires et aux services déconcentrés en ayant recours à des automates d’appel ou à des prestataires de service. le préfet de département peut également demander la transmission d’un message – informations sur la nature du risque ainsi que les premières consignes – à l’un des médias de radio ou de télévision de radio France (France bleu, France info…), de France 3 et réseau France Outre-Mer et le cas échéant, d’autres services de radio et de télévision (radios locales).

la mise en place d’un nouveau système d’alerte et d’information des populations (saIp) est actuellement en cours. il utilise les sirènes mises en réseau (État, collectivités locales et entreprises soumises à un plan particulier d’intervention), la communication par SMS et les réseaux sociaux ainsi que différents vecteurs type automates d’appel, panneaux à messages variables des opérateurs de transport et des collectivités territoriales...

La planification : OrseC et PCsla planification a pour but d’assurer la préparation des mesures de secours

et de sauvegarde et d’adapter la mise en œuvre des moyens aux risques et aux catastrophes. la planification couvre l’occurrence des risques, qui ne peuvent être évités malgré les mesures de prévention et de protection. En cas d’inondation extrême, le dispositif de l’Organisation de la réponse de Sécurité Civile (OrSEC 12) serait le cadre d’action utilisé par tous les acteurs dans la crise.

(11) Selon le décret 2005-1269 du 12 octobre 2005 (pris en application de l’article 8 de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004).

Recommandation 8

Procéder à l’évaluation de la mise en œuvre du nouveau SAIP en :

– effectuant le bilan dans les départements expérimentaux dès la fin de première année de fonctionnement (septembre 2014), rectifiant au besoin les méthodes en vue de l’extension à toutes les zones à risques prioritaires fin 2015 ;

– s’assurant que les bassins des fleuves les plus à risques soient parmi les zones prioritaires ;

– veillant à ce que le signal d’alerte soit systématiquement accompagné de consignes de comportement à l’attention de la population.

Recommandation 9

Renforcer l’approche globale de gestion de crise du dispositif ORSEC, quelle que soit l’origine de cette crise (sécurité civile, sécurité publique, sanitaire etc.…) en :

- prenant l’exemple du dispositif global de gestion de crise existant aux états-Unis ;

- le renommant en Organisation de la Gestion de Crise ;

- modifiant la loi de modernisation de la sécurité civile n°2004-811 du 13 août 2004.

(12) le dispositif OrSEC se compose de deux parties : le livre i relatif aux dispositions générales traitant des éléments nécessaires à la gestion de tout type d’événement, qui constitue l’ossature et la boîte à outils opérationnels sur laquelle le préfet doit s’appuyer en fonction des circonstances, le livre ii relatif aux dispositions spécifiques propres à certains risques préalablement identifiés qui reprennent en partie le contenu des Plans Particuliers d’intervention (PPi) et des anciens Plans de Secours Spécialisés (PSS).



Recommandation 10

Généraliser et développer les PCS en :

– envoyant aux maires concernés un rappel de la nécessité des PCS ;

– proposant des modèles de PCS (comme l’initiative prise par le Centre Européen de Prévention du Risque Inondation...) ;

– renforçant la formation des maires et de leurs équipes (notamment par l’Association des Maires de France et le Centre National de la Fonction Publique Territoriale) ;

– soutenant l’initiative de certaines communautés d’agglomération ou communautés de communes qui élaborent des Plans Intercommunaux de Sauvegarde (PICS) pour les communes qui relèvent de leur aire d’action.

la volonté d’associer les maires se traduit dans le Plan Communal de Sauvegarde (PCS) 13. l’alerte et l’information de la population ainsi que le soutien et l’accompagnement de la population en sont les objectifs 14. les retours d’expérience montrent que les communes en possédant ont fait preuve d’une meilleure gestion de crise. En 2010, sur 10 546 communes qui sont soumises à obligation de réaliser un PCS, 5337 en ont arrêté un.

La formation et l’entraînement les préfets de départements sont également les animateurs des politiques

interministérielles de préparation des populations. il leur revient d’organiser régulièrement des exercices afin de renforcer le niveau d’appropriation des acteurs et les habitudes de travail en commun. Tant dans leur phase de préparation que dans leur phase d’exécution, la participation active des collectivités territoriales doit être recherchée. Naturellement, les opérateurs publics ou privés des services essentiels à la vie sociale (opérateurs téléphoniques, société d’autoroute, distributeurs d’eau et d’électricité, etc.) ainsi que la population doivent être associés. il s’agit là d’une priorité gouvernementale confirmée par la loi de modernisation de la sécurité civile 15.

Pour tenter de faire face à une inondation extrême c’est-à-dire à l’inconnu, chacun doit se préparer à être surpris. Cela ne suffit pas de faire des exercices pour se connaître. les acteurs et plus particulièrement les décideurs doivent être capables d’inventer sur une feuille blanche, d’accepter d’être sur des terrains inconnus complexes : « think out of the box but there is no more box » 16.

Recommandation 11

Faire évoluer la méthodologie des entraînements en :

– veillant à ce que les décideurs participent en personne aux exercices ;

– privilégiant l’innovation, la cinétique flash, la dynamique foisonnante, l’inter connectivité ;

– intensifiant les entraînements interministériels réguliers et réalistes, avec tous les acteurs ;

– utilisant la capacité des formations militaires de la Sécurité Civile et celles des sapeurs-pompiers à faire de l’analyse stratégique en temps réel ;

– se préparant à l’après-crise, en s’appuyant sur les RETEX précédents.

(13) le PCS fut instauré par la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 et fait l’objet du décret n°2005-1156 du 13 09 2005.

(14) le plan communal de sauve-garde (PCS) est obligatoire pour toute commune touchée par le zonage d’un PPri. l’ab-sence de PPri n’implique pas que la commune n’est pas expo-sée au risque inondation, il est donc conseillé de concevoir un PCS dans cette optique.

(15) Pour permettre le développement de cette pratique, la DGSCGC a élaboré des outils méthodologiques pour la conduite des exercices. le mémento en 10 points est le document de référence pour monter et réaliser un exercice de sécurité civile.

(16) Source : lagadec, conférence iNHESJ iHEDN 2013.



il est indispensable de développer une culture partagée de gestion des crises dès la formation initiale et l’interopérabilité des agents concourant à la sécurité et à la défense intérieures. Si la formation professionnelle continue permet les échanges des services entre eux, en revanche, entre ces derniers et le monde économique, il n’en est pas de même au moment de la formation initiale. il existe un relatif cloisonnement des formations initiales de ces acteurs qui seront partie prenante dans la gestion de crise, tant au niveau tactique, opérationnel que stratégique. ainsi, sur la base d’une doctrine commune, chaque école supérieure devrait décliner dans ses programmes les méthodes de gestion de crise, en prenant en compte la dimension globale de la crise et la nécessaire coordination interservices. Outre les écoles formant des cadres de la fonction publique, il importe d’associer celles ayant pour public les futurs cadres du monde économique et financier ainsi que le monde universitaire.

Un des leviers majeurs d’accroissement de la résilience passe par l’éducation et la formation. C’est l’éducation à la sécurité civile, débutant dès le plus jeune âge et se poursuivant à l’âge adulte : il s’agit de la mise en place de programmes éducatifs, déclinés en capacité à agir, en prévention et en traitement, de la maternelle au lycée, relayés notamment par les associations de sécurité civile et les sapeurs-pompiers (formation des jeunes sapeurs-pompiers).

Recommandation 12

Développer une culture partagée de gestion de crise, enseignée dans toutes les écoles supérieures concourant à la formation des cadres et favoriser les exercices en commun, dès les formations initiales.

Recommandation 13

Mettre en place une politique publique de la résilience, en visant le citoyen, les collectivités, les entreprises et l’état.

Développer, généraliser les bonnes pratiques et initiatives telles que celle du SDIS06 : l’Information Préventive aux Comportements qui Sauvent.



PENDaNT l’iNONDaTiON : la rÉPONSE OPÉraTiONNEllE

la réponse opérationnelle repose sur trois composantes : les citoyens, la force territoriale, la force nationale dans les dimensions secours à personnes et protection des populations. l’appui de l’Europe voire de l’ONU est à prendre en compte également lors d’une inondation extrême.

Du citoyen victime au citoyen acteur

la résilience est la capacité d’une personne, d’une famille, d’une communauté, d’une région ou d’un pays à résister, à s’adapter, et à récupérer rapidement, en vue de maintenir ou d’établir des structures et un niveau de fonctionnement acceptables dans les suites d’une crise ou d’une catastrophe. la résilience met l’accent sur ce qu’une organisation, une communauté, un individu peuvent faire pour eux-mêmes lorsque l’aléa survient. ainsi, la notion de résilience en sécurité civile tient pour acquis que chacune des communautés peut être confrontée à un sinistre et doit, dans cette perspective, développer ses capacités en vue de limiter les effets néfastes de ces situations.

l’organisation de la gestion de crise à l’échelon départemental

la prise en compte de l’inondation extrême va forcément impacter plusieurs départements et l’organisation de ces derniers doit être clarifiée.

Le maire en charge de la sauvegarde des populationsEn matière de gestion de crise, le maire est directeur des opérations de

secours (DOS) tant que la crise reste dans le cadre de sa commune. le rôle attendu du maire est de se concentrer sur la mission essentielle de prise en charge des populations en activant son plan communal de sauvegarde.

Recommandation 14

Les principaux services intervenant dans l’urgence pour secourir et sécuriser (SAMU, sapeurs-pompiers, police, gendarmerie) ne sont pas des services communaux mais départementaux ou nationaux. Aussi, serait-il utile, pour une meilleure lisibilité des tâches de chacune des autorités, de désigner le maire comme Directeur des Opérations de SAuvegarde (DOSA), lorsque la gestion de crise est reprise par le Préfet, représentant de l’état.



Le préfet de département dirige, coordonne et communique

le préfet de département garantit l’unité de la gestion de crise, sur le fondement d’une approche globale de la situation. Conformément à l’article l742-2 du Code de la sécurité intérieure, le préfet est le directeur des opérations de secours (DOS) en remplacement du maire dès lors que les capacités ou les limites de la commune sont susceptibles d’être dépassées. Toutefois, la notion de DOS est restrictive car la compétence du préfet de département en matière d’opération de secours s’inscrit dans le cadre plus large de ses prérogatives en matière d’autorité de police administrative générale. le préfet de département lors d’une crise ne gère pas que les opérations de secours mais toutes les opérations ayant un lien avec la crise.

le préfet bénéficie de l’appui du service interministériel de défense et de protection civile (SiDPC). En matière de gestion de crise, celui-ci est chargé d’assister en permanence le préfet quelle que soit la nature de la crise.

lorsque la situation justifie une coordination pour l’analyse de l’événement et la préparation de la décision qui dépasse le cadre normal des relations habituelles entre les services, le centre opérationnel départemental (COD) est activé en préfecture par le chef du SiDPC, sur décision du préfet. En fonction des circonstances, le préfet peut décider de mettre en place un (ou plusieurs) postes de commandement opérationnel (PCO) sur le terrain. Défini réglementairement comme une structure de gestion de crise du préfet au plus près de l’événement, le PCO remplit une fonction qui mérite une clarification. En effet, l’absence de positionnement clair du PCO par rapport au COD engendre des problèmes de doublon et se traduit plus généralement par la difficulté à distinguer qui fait quoi au niveau de chacune de ces deux structures.

Recommandation 15

Pour gagner en lisibilité, en cohérence et renforcer l’aspect transversal de l’autorité du préfet, passer de la notion de Directeur des Opérations de Secours (DOS) à la notion de Directeur des Opérations de GEstion de Crise (DOGEC).

Recommandation 16

Renforcer le poids et la lisibilité du Service Interministériel de Défense et de Protection Civile en faisant :

- évoluer le SIDPC en DIGEC : direction interministérielle de la gestion des crises ;

- de la DIGEC le pivot de la politique interministérielle de planification des actions de gestion de crise.

Recommandation 17 éviter toute confusion en termes à la fois de sémantique et de fonction induite par la notion de Poste de Commandement Opérationnel (PCO) en :

- fondant l’organisation de la gestion de crise sur le principe simple : la direction s’appuie sur le COD en préfecture ou le COD-A sur le terrain et le commandement s’appuie sur les PC de service sur le terrain,

- utilisant la notion de COD-Avancé (COD-A) en lieu et place de PCO,

- conservant la notion de Poste de Commandement pour le PC du commandant des opérations de secours.



l’information pendant la crise est indispensable à la conduite des opérations. Cependant, les sources étant multiples et diverses (institutionnelles, réseaux sociaux,…), l’excès d’information peut être préjudiciable si la capacité d’analyse est insuffisante.

l’État est tenu de surveiller l’évolution d’une crise.

la réception, le stockage, la distribution de l’aide matérielle aux personnes affectées ainsi que les approvisionnements des sauveteurs nécessitent une organisation permettant une gestion efficace et une bonne utilisation des ressources. Une annexe OrSEC « logistique » doit être adaptée aux capacités de l’infrastructure locale (communale, départementale, zonale) : ce sont la qualité des infrastructures routières, portuaires, aéroportuaires, fluviales ou maritimes, l’existence et la disponibilité de sites pour le stockage des approvisionnements, l’existence et la disponibilité des moyens de transports. Cette annexe OrSEC prendrait en compte certaines dispositions administratives, telle la simplification des formalités douanières, des avantages financiers consentis aux entreprises qui mettraient à disposition des moyens logistiques etc.

Les responsabilités du préfet de zone de défense et de sécurité

la zone de défense constitue un échelon de la chaîne décisionnelle dédié à l’appui (pourvoyeur de moyens en renfort, etc.) et à la coordination opérationnelle supra-départementale d’une inondation extrême. le préfet de zone de défense et de sécurité (PZDS) bénéficie de compétences élargies 17. il est l’interlocuteur privilégié du niveau national et assure la coordination des efforts départementaux en matière de renforts. Si le préfet de zone de défense et de sécurité intervient pour des mesures s’appliquant au-delà des limites d’un département ou qui doivent être cohérentes entre plusieurs départements, cette intervention ne dessaisit pas les préfets de département qui restent l’échelon opérationnel en matière de gestion de crise.

(17) Définies dans le Code de la défense aux articles r 1311-1 et suivants, modifié et complété par les décrets n°2010-224 et n°2010-225 du 4 mars 2010.

Recommandation 18

Renforcer les moyens des cellules de renseignement et d’analyse au bénéfice des décideurs.

Recommandation 19

Moderniser la communication de crise notamment au travers de l’utilisation des réseaux sociaux en dotant la DGSCGC et les préfectures de comptes twitter donc de personnels qualifiés pour leur gestion (possibilité de disposer d’un pôle de personnels qualifiés à l’échelon zonal).

Recommandation 20

Créer une annexe ORSEC « logistique de la catastrophe », définissant une organisation logistique prenant en compte les besoins de la population et les besoins des secours.



l’échelon national la direction politique et stratégique des crises majeures relève du Président de

la république et du Premier ministre 18.

Le centre interministériel de criseDès lors qu’une situation d’urgence, par son caractère exceptionnel, ses

dimensions politique et médiatique, requiert des décisions prises au niveau national de façon interministérielle, le centre interministériel de crise (CiC) peut être activé à la demande du Premier ministre. Dans ce cas, le CiC prend des décisions de portée nationale à des fins de coordination (notamment entre différentes zones de défense et de sécurité) ou pour établir des mesures d’exception du droit positif (assouplissement de mesures, de droit des transports, accès à certains produits de première nécessité).

La conduite opérationnelle d’une crise majeure est le plus souvent du ressort du ministre de l’intérieur

Chargé de la transposition territoriale des plans gouvernementaux, le ministre de l’intérieur, assure en principe la présidence du CiC et la conduite opérationnelle des crises sur le territoire de la république et assure, à ce titre, la mise en œuvre des instructions du Premier ministre. Néanmoins, le Premier ministre peut décider de conserver à son niveau ou de prendre à son compte tout ou partie de la conduite opérationnelle de la crise, en liaison avec le Président de la république. le Premier ministre peut également confier la conduite opérationnelle de la crise à un autre ministre qu’il désigne en fonction de la nature des événements, du type de crise ou de l’orientation politique qu’il entend donner à son action.

La direction Générale de la sécurité Civile et de la Gestion des Crises au cœur du dispositif de gestion de l’inondation extrême

le Centre Opérationnel de Gestion interministérielle des Crises (COGiC) placé sous l’autorité du DGSCGC voit, dans ce contexte, sa dimension de veille (il assure une veille permanente, 24h sur 24, sur l’ensemble du territoire), de transmission d’information vers les plus hautes autorités de l’État et de gestion interministérielle des crises, réaffirmée.

Pour soutenir les services territoriaux de sécurité civile, le ministre de l’intérieur dispose des moyens nationaux de la sécurité civile. ils interviennent sur l’ensemble du territoire français et contribuent aux actions internationales de secours, notamment dans le cadre du mécanisme communautaire de coopération renforcée dans le domaine de la protection civile.

le DGSCGC dispose ainsi d’un modèle opérationnel dont les caractéristiques principales sont : une grande couverture territoriale, une grande capacité

(18) Cf. circulaire PM du 03 janvier 2012.



de mobilisation et une capacité de former hors du commun. Ce modèle est reconnu comme étant efficient tant en France qu’à l’étranger.

l’échelon européen et internationalla survenue d’une crue extrême, sur le territoire français, nécessitera de

demander l’aide internationale, soit dans le cadre d’accords binationaux, soit dans le cadre du mécanisme de protection civile européen ou Onusien. Cette même crue impactera probablement plusieurs États membres.

il existe un mécanisme de protection civile de l’Union Européenne qui vise principalement à faciliter la coopération lors des opérations d’assistance en matière de protection civile dans les cas de catastrophes majeures. il comprend plusieurs outils destinés à fournir au niveau communautaire une préparation adéquate et une réponse efficace aux catastrophes. Ces outils comprennent le Centre de Coordination de la réaction d’Urgence (ErCC), le Système Commun de Communication et d’information d’Urgence (CECiS), un programme de formation à la gestion de crise et les modules de protection civile standardisés (module de purification de l’eau, postes médicaux avancés, sauvetage/déblaiement etc.).

la participation française au mécanisme a depuis l’origine été pensée et pilotée sans imaginer qu’un jour, ce mécanisme pourrait être sollicité pour venir en aide à notre pays. le nombre d’experts formés est insuffisant (et presque tous sont des opérationnels de la sécurité civile) pour répondre à une inondation extrême.

Recommandation 21

Conforter le rôle du DGSCGC dans la gestion des crises majeures, en tant que bras armé du ministre de l’Intérieur en :

- faisant du COGIC en mode veille et lorsque le CIC n’est pas activé, la sentinelle du ministère de l’Intérieur, relié à tous les principaux centres ministériels de crise (signature de conventions avec ces centres),

- faisant du COGIC lors d’une crise majeure, le centre opérationnel « back office » du CIC (le rapprocher physiquement du CIC et garantir sa capacité opérationnelle y compris en cas d’inondation extrême),

- communiquant davantage sur les missions et actions des moyens nationaux et territoriaux de la sécurité civile et leurs missions,

- développant des formations sur les moyens nationaux de la sécurité civile à l’attention des décideurs et acteurs de la gestion de crise.

Recommandation 22

Conforter le rôle du DGSCGC dans la gestion des crises majeures, en tant que Former les acteurs de gestion de crise au mécanisme de protection civile européen et onusien, élargir le vivier aux décideurs des ministères de l’Intérieur et des Affaires étrangères.

- Planifier les modalités de réception de l’aide internationale, en s’inspirant du projet de recommandations européennes (EU Host Nation Support Guidelines).

- Pendant les inondations, mettre en place des structures de commandement « euro-compatibles ».



inscrire la catastrophe dans la mémoire collective pour mieux

faire face à la suivante

le retour d’expérience (rETEX) 19 consiste en une analyse méthodique et rigoureuse d’un événement ou d’un exercice dans le but de comprendre les causes et les mécanismes ayant conduit, lors de sa gestion, à des innovations ou des dysfonctionnements afin d’en tirer des enseignements pour l’avenir. Si des retours d’expérience sont très fréquemment organisés sous l’égide des préfets dans les suites des exercices majeurs, leur prise en compte et leur traduction opérationnelle par l’ensemble des acteurs sont souvent imparfaites.

le retour à la normale : mise en place de cellules de

reconstruction auprès des préfets concernés par l’inondation

En cas d’inondation extrême, le bilan économique serait très lourd et nécessite la mise en place d’une Cellule interministérielle de reconstruction (Cir) 20 dans chaque préfecture de département touchée par les inondations. les missions des Cir – guichet unique pour traiter des conséquences multiples de l’inondation - sont de :

– servir de relais entre les sinistrés, les assurances, les institutions intéressées par la reconstruction et les élus locaux, afin que l’information soit claire, cohérente, facilement disponible et concentrée en un seul point,

Recommandation 23 Développer une véritable culture du retour d’expérience, inscrite dans la planification, partagée, et aidant à l’évolution des plans (gestion de crise) et des dispositifs de prévention.

aPrèS l’iNONDaTiON

(19) la conduite d’un rETEX fait l’objet d’un guide méthodologique (Ministère de l’intérieur, DDSC - juillet 2006).

(20) Sur le modèle de la première Cir mise en place dans le Gard après les inondations des 8 et 9 septembre 2002.



– assurer la cohérence du traitement administratif de chaque dossier. le même dossier peut ainsi servir à une demande de calamités agricoles ou à des demandes portant sur des aides spécifiques, qu’elles soient à la charge de l’État ou des collectivités,

- informer les ministres intéressés des questions qui leur sont soumises et qui exigeront l’intervention du gouvernement.

Recommandation 24

Réfléchir dès avant la survenue de l’inondation aux modalités de mise en place dans chaque département d’une Cellule Interministérielle de Reconstruction en :

- créant un guide méthodologique à diffuser à tous les acteurs de la crise,

- disposer d’un vivier de cadres pouvant partir en mission longue pour piloter ou prendre part à une CIR,

- disposer de l’état des crédits spécifiques qui peuvent être rapidement mobilisés.



la sauveGarde DES populatIons

la protection des populations constitue un enjeu majeur pour tout pouvoir public. Mal gérée, elle peut entraîner une véritable crise politique. les autorités américaines après le passage de l’ouragan Katrina en 2005 et, plus récemment, le gouvernement britannique après les inondations majeures en angleterre en ce début 2014, ont à ce titre, essuyé de très graves critiques dans leurs pays respectifs.

Un effort conséquent a été mené en termes de réglementation et de prévention délimitant ainsi le périmètre d’actions concernant la sauvegarde des populations en cas d’inondation. Toutefois, les retours d’expérience en France et à l’étranger montrent que des points de faiblesse demeurent et qu’il convient d’accentuer cet effort.

la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 réaffirme que la protection générale des populations nécessite d’impliquer l’ensemble des acteurs (citoyens, associations, institutions, services publics et partenaires privés…) dont la diversité est devenue une caractéristique de la sécurité civile.

aussi, est faite la distinction entre le champ de la sauvegarde des populations 21 et celui des missions de secours qui sont, elles, dévolues aux services d’urgence. les actions de sauvegarde sont principalement des actes d’assistance aux personnes réalisés par des acteurs qui ne sont ni formés, ni équipés à intervenir en situation dangereuse. A contrario, les services publics dédiés (les polices nationale et municipales, la gendarmerie nationale, les services d’aide médicale d’urgence, les services d’incendie et de secours, voire les armées) sont prioritairement engagés sur les opérations de secours d’urgence dont l’organisation fait l’objet d’une planification spécifique aux unités idoines. Cependant, une coordination entre tous ces acteurs demeure indispensable car cette distinction est intimement liée à la situation du moment. Elle est d’ailleurs assurée à l’échelon du Directeur des Opérations de Secours (DOS).

(21) au sens de l’article 13 de la loi de modernisation de la sécurité civile.



Comme dans toute gestion de crise, le bon comportement des populations face à l’événement est un atout considérable. C’est à ce titre que l’article 4 de la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004 définit l’individu comme le premier acteur de la sécurité civile 22, en étant déjà responsable de sa propre sécurité. Par conséquent, l’information puis l’alerte des populations constituent un critère de réussite fondamental pour la conduite des opérations, leur donnant un caractère obligatoire et prioritaire pour les autorités.

Cependant, cette information doit être ciblée et fiable afin d’éviter des réactions incontrôlées et néfastes pour la bonne marche des opérations, comme les effets de panique. De la qualité des actions d’information préventive sur les risques 23, dépendra la réaction positive et efficace de la population face aux consignes édictées par les autorités pour faire face à l’événement.

En particulier, la question de l’évacuation (préventive ou non) deviendra alors une des préoccupations majeures dans l’esprit de chacun, en particulier des autorités.

avant de définir un plan d’action, il est nécessaire de savoir à quel public on s’adresse, selon les zones, (urbaines ou rurales, touristiques) et selon les périodes (la population pouvant varier du simple au double). il faut donc dresser une cartographie de ces populations et des phénomènes migratoires saisonniers afin que toutes les populations (résidents, travailleurs, saisonniers, touristes, nomades…) puissent être prises en charge de façon temporaire ou permanente avec leurs exigences propres selon leur situation (assurer le logement, le transport...). Cette cartographie doit être portée à la connaissance du public, car la connaissance de sa situation par rapport à des zones de risques devrait permettre à chacun d’anticiper les conséquences d’une inondation majeure.

Recommandation 25

Disposer d’une photographie actualisée des populations pour définir un plan d’action efficace et la partager entre services concernés.

(23) Notamment les consignes de sécurité diffusées dans le cadre du DiCriM (document d’information Communal sur les risques Majeurs).

améliorer le comportement de chacun en informant et en alertant mieux


(22) art 4 ; « Toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile. En fonction des situations auxquelles elle est confrontée et dans la mesure de ses possibilités, elle veille à prévenir les services de secours et à prendre les premières dispositions nécessaires ».



renforcer l’éducation des populations aux risques

Selon un sondage iPSOS pour le ministère de l’Écologie de novembre 2013, 63 % de français se disent mal informés des risques naturels auxquels ils sont exposés. l’information existe mais elle reste le plus souvent l’apanage de publications spécialisées ou destinées à un public vivant dans des zones dites à risques. Non seulement les populations ignorent souvent les risques auxquels elles sont exposées mais elles ne connaissent pas les comportements à adopter en cas d’alerte et a fortiori de crise. il y a là un équilibre très subtil à trouver entre le rôle de protection qu’incarne l’État (la sécurité des populations et des biens est une compétence régalienne) et la responsabilité des populations. il faut sortir d’une logique d’information pour aller vers l’éducation, impliquer le citoyen dans la culture du risque : le rendre responsable et acteur de sa protection sur trois axes : l’information, la prise de conscience et l’implication réelle dans la préservation de sa personne et ses biens. Pour cela, il est nécessaire de :

- développer la communication préventive et la diffusion des informations reposant sur des supports de communication de masse accessibles à tous de façon facilitée et percutante : clip à la télévision, recours aux réseaux sociaux, campagne publicitaire dans les réseaux de transport en commun etc ;

- améliorer l’éducation des populations (évaluer la vulnérabilité de son habitation - sécuriser son logement préventivement en conséquence - connaître les gestes et réflexes à adopter à l’annonce d’une crue, pendant, en cas d’évacuation et après la crue) ;

- développer des exercices d’une ampleur certaine (importance de l’entraînement et d’éprouver les plans) avec le renfort de l’armée et de l’Union européenne.

Recommandation 26

Impliquer le citoyen dans la culture du risque, enjeu fondamental, par un renforcement de l’éducation des populations et un meilleur accès aux informations.

à ce titre, il serait souhaitable d’exploiter le retour d’expérience de l’ouragan Sandy en octobre 2012 aux États-Unis. De nouveaux outils sont apparus et de nouvelles applications ont été développées au service de la protection de la population. le gouvernement américain a ainsi lancé un réseau individuel d’alerte localisée (Personal Localized Alerting Network – PlaN) en avril 2012, par le biais d’un partenariat public privé entre l’autorité de régulation des télécommunications (FCC) et la FEMa, afin que les citoyens américains reçoivent gratuitement des alertes d’urgence ciblées sur leur téléphone mobile en cas de catastrophe. les messages émis par les administrations locales et



fédérales sont transmis après validation aux opérateurs de services mobiles qui les diffusent dans les zones concernées, au moyen de messages textes (pop up). le « PlaN » a été utilisé durant l’ouragan Sandy ; les citoyens New-yorkais ont ainsi reçu des messages d’alerte sur leur téléphone portable. Google a mis à disposition une carte interactive permettant de suivre l’évolution de Sandy : cette carte interactive de crise agrégeait en temps réel les données du National Hurricane Center, de l’US Naval Research Laboratory, ou encore de Weather.com et Weather.gov. On y trouvait les données météorologiques mais aussi des informations sur les coupures de courant, sur l’état du trafic routier et la localisation des centres d’hébergement d’urgence. Earthquake.usgs.gov indique également les zones inondables et l’emplacement des abris d’urgence, des postes sanitaires et des webcams.

Développer une culture de solidarité

Sur une inondation de grande ampleur, il faudra proposer des plans d’aide de type aide humanitaire : héberger sous forme de campement, soutien sanitaire, nourriture. l’État seul ne peut garantir cette aide ; il faut donc assurer le soutien de la société civile auprès des pouvoirs publics, notamment en :

– définissant préventivement le rôle de la solidarité nationale (identification, attribution d’une fonction au sein du dispositif de crise, instance de coordination) ;

– développant les coopérations services publics-privés avant même la crise : convention avec les grandes enseignes, les entreprises privées de sécurité, les entreprises de transport d’urgence, les entreprises de communication (radios, réseaux sociaux, télévision), établissements bancaires, raffineries, etc.).

Recommandation 27

Mobiliser de façon élargie et préventive, des acteurs institutionnels aux représentants de la société civile, au plan national et international.

les grandes catastrophes mobilisent les médias et l’opinion publique pendant la crise mais elles ont tendance à être vite oubliées. il est nécessaire de faire un effort sur la transmission de la mémoire, des savoir-être et savoir-faire, créer des liens entre ceux qui ont vécu un sinistre afin de constituer des communautés dormantes qui pourront être réactivées en cas de nouveau sinistre ou qui pourront faire émerger de bonnes pratiques pour d’autres personnes/communautés (à l’instar des communautés de quartier – espaces d’échanges).

Recommandation 28

Formaliser une culture de la solidarité au-delà de la mobilisation des bonnes volontés au cœur de la crise.



Dans cette phase, les actions de sauvegarde peuvent se décliner, sans être exhaustif, comme suit.

Diffuser des informations clairesau-delà des éléments classiques d’une communication de crise, il convient de

délivrer les informations nécessaires pour que chacun comprenne la situation du moment et celle à venir afin de s’organiser en conséquence.

lors des catastrophes, souvent l’information génère de l’inquiétude et donc des attitudes irréfléchies. les messages de prévention qui diffusent les alertes doivent veiller à proposer des pistes voir des moyens de faire face. il faut avant tout diffuser des messages informatifs sur les bons gestes pour vivre en situation de crise (comment pallier l’absence d’électricité, d’eau, gérer ses déchets) afin de favoriser une attitude responsable qui garantisse une appropriation pour amener à des comportements adaptés et des prises de conscience. Par ailleurs, souvent les médias forcent le trait dramatique et mettent en avant ceux qui ont tout perdu alors qu’il faudrait valoriser les initiatives positives individuelles, comme collectives.

Recommandation 29

Coordonner les actions de communication avec l’ensemble des médias afin de diffuser les informations utiles et éviter les mouvements de panique et de désordre.

- Mettre en place un site de flux d’information pour le grand public.

- élargir l’accès au portail ORSEC (SYNERGI) existant accessible aux acteurs de la crise.

Organiser le soutien à la population

il faut mettre à l’abri les personnes (protection/évacuation) et organiser le soutien à la population, en matière de :

– accueil,

– sécurité des biens et des personnes,

– hébergement,

– soutien médico-psychologique,

– santé (accès aux soins, vaccinations, désinfections…),

– ravitaillement (nourriture, eau, denrées de première nécessité).

Dans le cas étudié d’une inondation extrême, ces actions s’inscrivent

PENDaNT l’iNONDaTiON



dans la durée et nécessitent par conséquent une organisation de proximité, particulièrement solide bien que limitée dans le temps (« éviter que le provisoire ne devienne définitif »).

Cette phase peut être particulièrement délicate à gérer bien que les autorités publiques aient en charge de planifier en amont de telles actions. En effet, selon la nature des impacts de l’inondation sur le plan local, la mise en application de ces plans peut constituer un réel défi tant les structures alors identifiées sont hétérogènes, souvent non permanentes, peu rompues à de telles situations, et surtout, risquent d’être absentes car touchées elles-mêmes par le sinistre.

identifier les « personnes vitales » (ou personnes ressources)

les forces institutionnelles (sapeurs-pompiers, armées, gendarmerie, police, sécurité civile) seront exclusivement mobilisées pour les actions d’urgence sous la conduite du commandant des opérations de secours ou pour des missions d’ordre public. Par définition comptée, cette ressource humaine ne devrait pas être directement concernée par ce type d’activités, sauf cas particuliers.

Dès lors, pour assurer ces actions de sauvegarde, les autorités s’appuieront sur leurs structures locales (selon leur état de résilience) et des acteurs essen-tiellement bénévoles plus ou moins organisés, d’origine locale, nationale voire étrangère 24 (hôpitaux, associations, ONG, entreprises, particuliers…) qui se présenteront la plupart du temps spontanément au nom de la solidarité humaine.

Par ailleurs, en France, il n’y a pas de définitions des « personnes vitales » dont l’action est primordiale en période de crise (personnels de secours, soins, protection, autorités administratives et politiques de premier plan). il n’existe pas de plan de récupération des « personnes vitales » à l’échelle nationale, seulement des plans internes aux établissements ou aux entreprises concernées.

Recommandation 30 Assurer le repérage, la disponibilité, le transport et la sécurité des « personnes vitales ».

(24) En effet, l’ampleur du phéno-mène laisse envisager aisément l’emploi de l’aide internationale.



Du fait de la durée exceptionnelle de l’événement (plusieurs semaines), le retour à la normale ne pourra être envisagé pour l’ensemble de la population. Cela conduit à prendre en compte plus particulièrement les actions :

• d’aide au relogement/reconstruction ;

• de soutien médico-psychologique ;

• d’aide administrative ;

• d’aide sociale 25.

il revient aux autorités publiques de mettre en place les structures idoines en ayant le souci de les rendre identifiables et accessibles par tout un chacun 26. Dans cette tâche, ils s’appuieront sur l’ensemble des acteurs disponibles, institutionnels comme bénévoles. Cette phase est souvent la plus difficile à gérer notamment sur le plan local car la population française considère que l’État a réponse à toute situation et ce, dans les délais les plus brefs. C’est pourquoi, il est nécessaire pour les pouvoirs publics et les institutions concernées dont les sociétés d’assurances, d’anticiper le plus en amont possible une telle réponse.

à la différence de la gestion de crise, on n’est plus dans l’immédiat mais dans la durée. la mobilisation est donc différente et il est nécessaire de mieux définir l’aide sociale et l’accompagnement : repérer/désigner les interlocuteurs institutionnels, privés et les associations ; définir les périmètres et diffuser cette information.

Recommandation 31 Organiser l’accompagnement social des victimes sur la durée par des plans de sortie de crise.


(25) l’objectif notamment est d’éviter aux victimes, quelles qu’elles soient, d’être marginalisées en leur redonnant au plus vite une place et un rôle dans la société.

(26) le caractère de proximité est fondamental pour conserver voire instaurer un climat de confiance entre les autorités et les sinistrés, absolument nécessaire pour une gestion sereine de la situation.



la résilience économique des grandes métropoles et des territoires face à la crue majeure relève à la fois de la responsabilité des pouvoirs publics et des grands opérateurs d’infrastructures chargés de missions de service public.

En dépit des catastrophes récentes, les collectivités locales, la société civile et les acteurs économiques ne semblent pas avoir pris à sa juste mesure la fragilité des grands ensembles urbains et les interdépendances des systèmes critiques face aux risques qui mettent en péril la continuité de la vie sociale et économique.

il est donc nécessaire de réformer le modèle actuel en promouvant une approche financière cohérente basée sur l’efficience économique à long terme, en développant la culture du risque des entreprises, en innovant dans le domaine des assurances et en valorisant les entreprises faisant preuve de résilience.

l’Impact économIque : mesures DE préventIon, DE sauveGarde ET DE réponse rapIde

avaNT l’iNONDaTiON : aNTiCiPEr

résilience économique et Gestion de la Continuité d’activité (GCa)

la dérégulation récente de certains secteurs d’activités économiques d’utilité publique (télécom, énergie, eau...) conduit au constat que la coordination, le partage, le soutien, la priorisation, la connaissance des moyens et des ressources ne se fera pas dans le cadre classique d’un pilotage institutionnel. Un nouveau cadre mieux adapté à ces enjeux mérite donc d’être défini.

En effet, si les secteurs prioritaires d’activité du public ou du privé sont contraints par des obligations de continuité de service et de réponse aux besoins vitaux des populations, celles-ci ne sont que déclaratives et non liées à une obligation de résultat. Par ailleurs, aucune disposition n’impose d’obligation en matière de préparation et d’entraînement à la gestion de crise. le principe commun est celui de l’irresponsabilité fondée sur le cas de force majeure.



Un cas dit de « force majeure » est un événement exceptionnel auquel on ne peut faire face. Traditionnellement, l’événement doit être « imprévisible, irrésistible et extérieur » pour constituer un cas de force majeure. Cette conception classique est cependant à remettre en cause. En pratique, la force majeure permet une exonération de la responsabilité, c’est-à-dire qu’on écarte la responsabilité qui aurait normalement dû être retenue, en invoquant les circonstances exceptionnelles qui entourent l’événement.

Recommandation 32

Responsabiliser les entreprises chargées d’un service public par une limitation du recours à la notion juridique de force majeure :

- en imposant aux entreprises ayant un caractère d’utilité publique ou collectif dans une zone d’aléa connu (PPRN) une obligation de gestion de la continuité d’activité (GCA), à promouvoir par le biais des organisations et fédérations professionnelles, et à intégrer dans leur planification de crise ;

- en sanctionnant les dirigeants n’ayant pas pris en compte l’aléa connu dans le cadre de la GCA.

l’éclatement historique et structurel de certains services à caractère collectif comme les transports des biens, les services à la personne, la garde d’enfant, les services ambulanciers, la pharmacie… obligent au constat que la coordination, le partage, le soutien, la priorisation, la connaissance des moyens et des ressources ne se fera pas dans le cadre actuel « État-centré ».

Recommandation 33

Renforcer l’implication des organisations ou fédérations professionnelles en matière de promotion de la GCA et la résilience de son secteur d’activité :

- le cadre juridique ou statutaire des structures professionnelles doit évoluer, dans le domaine de la résilience sectorielle, pour leur permettre d’exercer une véritable mission reconnue d’utilité publique,

- les organisations et fédérations professionnelles sectorielles doivent porter une action de sensibilisation de leurs adhérents,

- les services publics de protection et de sécurité civile doivent impliquer ces structures dans le cadre de leur planification,

- les structures professionnelles doivent promouvoir la mutualisation de moyens, agir comme prescripteur sur les solutions, éventuellement agir comme centrale d’achat pour les services ou produits liés à la résilience.

les grandes métropoles implantées sur des territoires à fort risque d’inondation extrême disposent d’une capacité de mobilisation importante qui confère une réelle légitimité à leur participation active dans le processus de gestion de crise aux côtés des acteurs institutionnels traditionnels. il convient donc de favoriser cette cohérence en évitant les approches différentes ou redondantes actuellement observées.

Recommandation 34 Dans les grandes métropoles, créer un comité associant Métropole – Région – Zone de Défense/Acteurs économiques et services publics chargés d’améliorer la gouvernance des travaux de GCA et la coordination des plans de prévention.



Par ailleurs, s’il est désormais incontournable dans la culture d’entreprise d’utiliser des certifications standards du type « iSO 9000 » ou « iSO 14000 », il n’en est rien en matière de GCa ou de résilience. Une nouvelle approche doit être envisagée afin de développer un label pour les entreprises répondant à des critères définis en la matière.

Recommandation 35

Créer un label GCA/résilience permettant de :

- susciter la prise de conscience et l’intérêt des entreprises sur cette nécessité ;

- favoriser toute entreprise qui a mené des actions concrètes en vue de renforcer la sécurité et la continuité de ses activités face aux risques majeurs ;

- valoriser ces entreprises dans la phase de sélection de fournisseurs dans les marchés publics ;

- permettre à ces entreprises de bénéficier d’un dispositif d’assurance avantageux en cas de sinistre.

les petites et moyennes entreprises (PME) sont généralement mal informées sur leur vulnérabilité face au risque inondation ainsi que sur la question de la GCa.

Recommandation 36

Rendre accessible sur un site Internet ouvert à tous l’information sur les aléas et risques prévisibles sur les services d’utilité publique. Chaque opérateur d’infrastructure publique ou privée doit avoir l’obligation de mettre à disposition ces données et de les maintenir à jour.

le corpus réglementaire qui se développe depuis 2010 autour des Secteurs d’activités d’importance vitale laisse entrevoir une extension de son périmètre de risque, qui est limité actuellement à la menace terroriste, afin de le porter à une approche tout risque devant conduire les Opérateurs d’importance vitale à renforcer leur résilience face à un ensemble de risques, dont les risques naturels.

le cadre actuel de la loi sur les Saiv utilise une modalité de gestion du secret basé sur une classification des données dites sensibles au niveau « Confidentiel Défense ». Cette méthode de protection des données n’est pas adaptée à la réalité de fonctionnement des entreprises et bride la bonne mise en œuvre de la démarche de résilience.

Recommandation 37

Ne pas donner l’obligation aux opérateurs d’importance vitale de protéger leurs plans de protection particuliers face au risque inondation sous la classification « Confidentiel Défense ».

Par ailleurs, la promotion d’une véritable culture de la GCa dans le monde économique doit passer par une meilleure prise en compte en matière de formation.

Recommandation 38

Inclure la sensibilisation à la GCA dans la formation initiale et continue des cadres. La formation professionnelle à la GCA pourrait être assortie d’un label de qualité validé par un organisme de type INHESJ.



vers une révision du système de couverture des risques

le système d’assurance français, très protecteur, offre une couverture du risque étendue à un coût modéré. qui plus est, il n’intervient qu’au titre des réparations, donc dans la gestion de la post crise. il est renforcé de surcroît par le régime CaTNaT (catastrophes naturelles) qui permet une prise en charge par l’État, assureur de dernier recours, des sinistres particulièrement graves et sans limite de garantie. Ce dispositif n’incite donc pas le particulier ou le chef d’entreprise à s’inscrire dans une démarche de prévention.

aujourd’hui, la garantie CaTNaT est la même pour tous et ne tient pas compte des mesures de prévention éventuellement prises au niveau du particulier ou de l’entreprise. il est donc proposé de créer un nouveau mécanisme tenant compte des efforts réalisés en amont de la crise. Un client (citoyen, entreprise ou collectivité) qui investirait de l’argent dans la prévention des risques et l’anticipation de la crise doit être « récompensé » sur son contrat d’assurance. ainsi, une entreprise « criso-prévoyante » (notion à labelliser) bénéficierait d’une franchise plus faible en cas de sinistre.

Recommandation 39

Dans le domaine de l’assurance, inciter financièrement l’assuré aux efforts de prévention dans la couverture du risque.

Dans le cas d’une inondation millénale, le système de déclaration de catastrophes naturelles s’avérerait vite inadapté en raison du volume de déclarations à traiter. Dés lors, un effort de simplification des procédures de déclaration des sinistres doit être mis en œuvre, ne serait-ce que pour en diminuer le coût de traitement qui serait colossal en cas de survenue d’une inondation extrême.

Recommandation 40

Prévoir une simplification du mécanisme de la déclaration CATNAT en cas de crue extrême.

Dans le cas d’une inondation majeure, il apparaît préférable de proposer un relogement durable dans un délai raisonnable. Compte tenu de l’insuffisance actuelle du parc immobilier locatif des grandes agglomérations, il convient de favoriser le déplacement de populations et d’entreprises vers des zones où la pression locative est moins forte, et où la relocalisation de l’activité économique, hors PPrN est facilitée en raison de disponibilité de foncier et de locaux immédiatement disponibles.

aPrèS l’iNONDaTiON :

lE rETOUr à la NOrMalE

InondatIon extrême : quelles réponses à l’échelle natIonale et européenne ?

Rapport du Groupe de diagnostic stratégique n°1 – 25e Session nationale « Sécurité et Justice » - 2013/2014

les entreprises et les salariés qui conduiraient un projet de relocalisation seraient en droit de bénéficier de dispositions financières, fiscales ou sociales. il faudrait en outre permettre la mobilité des salariés non sinistrés à titre privé par quelques dispositions simples et favorables au foyer fiscal.

Recommandation 41

Envisager des mesures liées à la relocalisation de l’entreprise :

- le conjoint qui se trouve dans l’obligation de démissionner pour suivre la relocalisation pourra bénéficier d’ouverture de droit à indemnisation chômage dans des conditions favorables ;

- en cas d’acquisition d’une résidence principale dans les six mois suivant la relocalisation, toute acquisition de la résidence principale pourra se faire avec un droit à un taux réduit des frais. L’acheteur devrait aussi pouvoir souscrire à une garantie mutualiste pour son contrat de crédit immobilier ;

- pour les entreprises et les particuliers sinistrés, créer un contrat de bail « Catastrophe Naturelle », aux conditions d’exécution plus favorables par rapport au régime du droit commun hors zone à risque (avec éventuellement une incitation aux bailleurs telle qu’une garantie sur les loyers ou un avantage fiscal) ;

- faciliter l’accès à la location sous condition des sinistrés avec une garantie mutualiste mise en place par l’état et les sociétés d’assurances ;

- ne pas attendre des indemnisations ou la réparation d’un sinistre mais faciliter le flux et la reconstruction.

l’assureur doit favoriser par des dispositifs de couverture du risque la poursuite ou la reprise d’activité des entreprises et en particulier des plus sensibles (artisans, TPE, PME). En effet, la relance générale de l’économie au lendemain d’une telle catastrophe repose sur l’adaptabilité des entreprises, renonçant à faire « comme avant » mais capables d’innover vers de nouvelles activités répondant au mieux à la situation extraordinaire. l’assureur a un rôle moteur d’incitation à l’innovation.

Recommandation 42

L’assureur doit apporter aux professionnels une aide à la création d’une nouvelle activité sans attendre les réparations et le retour à la normale de l’ancienne activité. Cela doit être précisé dans les plans de reprise d’activité ainsi que sur les contrats d’assurance.

Recommandation 43

Aider financièrement (BPI) les entreprises existantes et/ou reconverties dans le secteur de l’éco-activité et en particulier le recyclage des déchets valorisables. L’aide se portera aussi sur la simplification administrative en cas de crise majeure. Cet objectif doit être étendu à l’ensemble du secteur de l’Eco construction et Eco conception.

38 © iNHESJ – Janvier 2015 – rapport du Groupe de diagnostic stratégique n°3.



le droit de l’urbanisme a su prendre en considération les risques naturels, de manière progressive mais structurée. la quasi-totalité des territoires soumis aux risques d’inondation sont concernés par un plan de prévention des risques naturels.

il aura fallu toutefois la crise de vaison-la-romaine en 1992 pour qu’un dispositif national soit élaboré, et la tempête Xynthia pour que la mise en place des plans de prévention soit accélérée. il existerait plus de 12 000 plans de prévention des risques sur le territoire national, avec une disparité réelle selon les situations géographiques. Ce nombre important révèle la réalité de la menace puisque les derniers chiffres publiés font état de 3,4 millions de logements situés en zone inondable, 11 % des départements regroupant 50 % de ces logements. le risque est ainsi particulièrement concentré sur le territoire national (source DATAR).

la directive européenne « inondation » de 2007 a fait évoluer le dispositif des plans de prévention du risque inondation (PPri).

le plan, articulé en trois volets (prévention, protection et préparation aux situations d’inondation) constitue une véritable stratégie pour l’État : il définit les risques, fixe les objectifs évaluables et arrête les actions pour les atteindre.

le dispositif légal et réglementaire semble à première vue satisfaisant et complet, notamment depuis les modifications intervenues après la tempête Xynthia et la Directive communautaire. il est évident qu’il est impossible d’encadrer dans le code de l’urbanisme ou dans le code de l’environnement les mesures de prévision d’une crue d’ampleur exceptionnelle, les territoires seraient trop vastes et les mesures juridiques sans effet (impossibilité de restreindre les droits à construire sur un vaste territoire…).

Un certain nombre de questions se posent toutefois aujourd’hui sur l’adaptation du régime juridique à une situation exceptionnelle, tant sur la question de la préparation des populations aux risques que sur la situation juridique pendant la période d’aléa et à la situation des territoires post-crise.

protectIon DES bIens, DE l’envIronnement,

Impact SUr lES terrItoIres ET l’urbanIsme



le découpage territorial est une difficulté

la lisibilité des informations pour le citoyen est un élément essentiel, tant pour le préparer à une culture du risque que pour affronter le risque ou lui permettre de s’adapter aux situations postérieures à la crise. il est indéniable que sur ce point, la question du découpage territorial est essentielle. Or, elle est peu lisible en l’espèce. En plus du découpage administratif classique, dans lequel s’insèrent les dispositifs réglementaires de protection - PPrN annexés au Plan local d’Urbanisme (PlU) et présence des risques dans les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) – vient se greffer la question de la répartition des compétences entre l’État et le Maire, mais aussi, depuis la directive « inondation », les territoires à risque important d’inondation (Tri) – zones où les enjeux potentiellement exposés aux inondations sont les plus importants – et les plans de gestion des risques d’inondation (PGri). il convient aussi d’ajouter le découpage territorial lié à la fréquence des inondations. Enfin, il faudrait aussi ajouter les différents découpages issus des PlU et des PPrN sur le territoire de la commune ou de l’intercommunalité.

Recommandation 44

Rédiger une information pédagogique à destination des habitants notamment sur les servitudes touchant les autorisations d’occupation du sol par des mesures de vulgarisation et de communication.

Cette multiplicité des découpages rend la politique publique un peu illisible : quelle est l’autorité compétente en matière de risques naturels ? quelle est la source d’information légitime et fiable ? Comment assurer une information crédible quand dans un département il existe 553 plans de prévention des risques ? Ces questions nécessitent d’autant plus une réponse d’évidence que la crise est majeure.

il convient d’ajouter que l’information publique issue des PPri est encore aujourd’hui difficilement accessible ou compréhensible. En effet, peu de PPri sont en ligne, et quand tel est le cas, les dispositions ne sont pas expliquées de manière pédagogique. Or, à la différence des Plans locaux d’Urbanisme (PlU) qui sont « standardisés » notamment dans les dispositions réglementaires (chaque règlement dispose de 14 à 16 articles clairement identifiés), les PPri ne le sont pas.

Recommandation 45

Mettre en ligne systématiquement le PPRI sur le site de la commune ou de la Préfecture dans un délai de 15 jours à compter de son adoption.




il en est de même des informations accessibles, notamment aux acquéreurs ou locataires, qui sont souvent lacunaires.

Recommandation 46

Simplifier l’écriture des formulaires d’information lors de la signature des baux et des ventes de biens immobiliers.

il convient alors de préciser que ces normes ne sont adaptées qu’à une crue centennale, et qu’un événement d’intensité exceptionnelle conduira à des mesures exceptionnelles notamment en matière de droit de l’urbanisme. le PPri étant un document d’urbanisme, il ne peut prendre en compte la crue millénale même à titre d’information. En revanche, le lien peut être fait au travers du DDrM.

Recommandation 47

Créer une annexe au DDRM sur la crue millénale.

Cette annexe doit entraîner la prise de conscience que des propriétés situées au delà de la zone de danger, ou même au delà du périmètre du PPRI pourraient être impactées.

l’adaptation des plans et la rapidité de leur élaboration

Cette question est aussi essentielle, l’adaptation en droit des plans de prévention étant évidemment une nécessité. Ces plans doivent prendre en compte non seulement l’évolution des risques mais aussi le développement de l’urbanisme. Toutefois, cette adaptation n’est pas sans poser des difficultés insurmontables en pratique.

la rédaction d’un PPri par le préfet est souvent longue et difficile notamment en raison des objectifs parfois différents du Maire et de l’État mais aussi en raison des contentieux qui en découlent. De plus, cette élaboration complexe est parfois perçue par la population comme une profonde injustice notamment dans la définition du zonage (zones rouges inconstructibles/zones bleues constructibles).

à titre d’exemple, la Cour des comptes relève ainsi dans son rapport : Les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var - que :

– des PPri n’ont pas été prescrits dans toutes les zones concernées ;

– la procédure d’élaboration est trop longue ne permettant pas à l’État de s’opposer efficacement à des constructions en zone à risque ;

– des maires font obstacle aux PPri, les considérant comme des freins au développement de leur commune ;

– les préfets résistent mal aux pressions des élus et acceptent des allongements excessifs des procédures.



C’est pourquoi, à l’avenir, une forte détermination devra guider l’élaboration des plans de prévention des risques naturels en priorité sur les zones à forts enjeux. Dans le cadre d’une réflexion sur une crue exceptionnelle, il est fondamental de distinguer les enjeux dans le cadre d’une crue connue, de ceux d’une crue centennale, voire milléniale. En effet, la notion d’enjeux n’est pas identique et la réflexion ne doit pas être uniquement centrée sur le bâti et les populations à court terme mais aussi sur d’autres objectifs à moyen et long terme (emploi, services publics…).

les nouvelles dispositions (notamment issues du décret du 28 juin 2011) donnent force réglementaire au délai de trois ans pour l’adoption des plans de prévention des risques naturels. le délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet. Comme le souligne le rapport de la Cour des comptes, si ces dispositions constituent un progrès, elles ne contiennent toutefois pas d’indication sur les conséquences d’un non-respect du délai. il est indispensable de prévoir une sanction dans l’hypothèse où ce délai ne serait pas respecté, par exemple la possibilité pour l’État d’adopter le plan unilatéralement.

Recommandation 48

Modifier la procédure d’élaboration des PPRI en permettant à l’état d’adopter le plan en cas de blocage ou de retard significatif.

Un droit de l’urbanisme centré sur le bâti d’habitation au détriment des infrastructures vitales

la difficulté principale est que les mécanismes juridiques ont été construits sur la base d’une crue centennale, ou de la dernière crue connue. ils sont dès lors partiellement inadaptés à une crue majeure dépassant le niveau connu ou prévisible. autrement dit, la prise en compte en droit de l’urbanisme d’un risque d’inondation exceptionnelle doit conduire à dépasser le cadre classique des PPri qui se préoccupent essentiellement du bâti existant ou futur. la réflexion sur un événement exceptionnel doit indubitablement entraîner une réflexion adaptée sur les territoires essentiels, les infrastructures vitales… l’objectif ne doit alors pas uniquement établir une réglementation essentiellement concentrée sur le bâti d’habitation mais sur les infrastructures essentielles qu’il convient de protéger de l’aléa.

les PPri doivent ainsi identifier sur leur territoire les infrastructures qui seraient menacées dans l’hypothèse d’une crue extrême, et en tirer les conséquences



en droit de l’urbanisme.

Recommandation 49

Insérer obligatoirement dans les PPRI un chapitre permettant d’identifier les infrastructures vitales pouvant être menacées en cas de crue exceptionnelle et indiquer les servitudes éventuelles à instaurer pour assurer leur protection.

la problématique des Monuments historiques en zone inondable

la problématique de la sauvegarde des monuments historiques (43 500 répertoriés) est absente des dispositifs législatifs et réglementaires actuels. Cette absence est contestable qu’il s’agisse de la prise en compte d’une inondation exceptionnelle ou non, alors même qu’il s’agit d’un patrimoine unique contribuant à faire de la France la première destination touristique mondiale.

Ne serait-il pas utile de prévoir, dans le code de l’urbanisme ou dans le code du patrimoine, que lors d’une demande d’autorisation de travaux ou de permis de construire concernant un monument inscrit ou classé, l’avis de l’architecte des Bâtiments de France (aBF) doit aussi concerner la prise en compte du risque ?

Recommandation 50

Confier aux Architectes des Bâtiments de France (ABF) le soin de prendre en compte la présence d’un risque dans leurs avis.

il serait aussi possible de prévoir dans le projet de loi actuel du ministère de la Culture pour le périmètre de protection ou les futures villes historiques, que l’avis de l’aBF porte sur les conséquences de la réalisation des travaux et sur l’aléa pesant éventuellement sur le monument historique si ce dernier est dans une zone inondable.

Enfin, se pose aussi la question de la présence d’un monument historique classé ou inscrit dans une zone soumise à un fort aléa dans l’hypothèse d’une inondation extrême. Ne convient-il pas alors, si ce patrimoine apparaît comme étant menacé par un tel risque, de prendre en charge le coût de sa protection ? Cette protection ne doit être prévue que pour les monuments d’importance nationale.

Recommandation 51

Faire prendre en charge par le Fonds Barnier, voire par des dispositifs européens ou internationaux, le coût de la protection des Monuments Historiques ou de leur collection en cas de menace grave.

la question de la reconstruction



après sinistre

Une des questions posées par le rETEX sur la tempête Xynthia (cf Rapport de la Cour des comptes) est la reconstruction après sinistre.

l’article l 111-3 du code de l’urbanisme, modifié en 2010, dispose aujourd’hui que « La reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale, le plan local d’urbanisme ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles en dispose autrement, dès lors qu’il a été régulièrement édifié. » Cette rédaction issue de la loi Solidarité et renouvellement Urbain du 13 décembre 2000 prévoit ainsi un véritable droit à reconstruction.

Toutefois, la majorité des plans ignore cette disposition, ne serait-ce que du simple fait qu’ils (PlU ou PPri) ont été adoptés avant la modification législative. autrement dit, il conviendra d’attendre la révision de l’intégralité des PPri pour qu’il existe une situation compréhensible sur le territoire national avec l’identification des parcelles et des bâtis concernés par l’interdiction de toute reconstruction.

Pendant cette période transitoire, seul le préfet de département peut refuser la délivrance d’un nouveau permis de construire sur le fondement de l’article r 111-2 du code de l’urbanisme (CE, avis, 23 février 2005, leb p. 79). Mais cette situation n’est pas satisfaisante puisqu’elle revient à faire du cas par cas. Ces dispositions sont adaptées à la situation du droit actuel, permettant au PPri de mentionner de manière expresse l’impossibilité de toute reconstruction après sinistre.

la situation est préoccupante en cas de crue exceptionnelle si cette dernière met en exergue un aléa qui n’avait pas été identifié auparavant et ainsi des zones nouvelles de grands dangers (par exemple un territoire qui n’avait pas été intégré dans un PPri, ou qui n’avait pas été classé en zone de danger dans un PPri). ainsi, une crue d’une intensité exceptionnelle pourrait révéler des faiblesses, ou modifier des éléments de territoires rendant vulnérables des parcelles qui n’avaient pas été identifiées auparavant comme étant soumises à un risque.

Recommandation 52

Modifier l’article L 111-3 du code de l’urbanisme, renverser ainsi le principe de droit à reconstruction après sinistre. Il faut prévoir que dans les zones de danger (à qualifier) en cas d’inondation d’une exceptionnelle gravité, la reconstruction après sinistre est impossible sauf mention expresse dans le PPRI. Il faut ainsi définir des zones précises où la reconstruction après sinistre sera impossible et en informer nominalement les propriétaires au moment de l’adoption du PLU ou du PPRI.

Ces dispositions sont inadaptées à une situation exceptionnelle de crue.




En effet, il n’est pas impensable qu’un territoire voit son avenir compromis du fait de la crise majeure. Mais si antérieurement à la crise, aucune interdiction de reconstruction n’a été actée en droit, les pouvoirs publics auront la plus grande difficulté à faire accepter une décision d’interdiction de toute reconstruction après crise.

Plus fondamentalement, il convient de se poser la question de l’autorité publique pouvant assumer ces obligations dans les zones de grands dangers notamment à la suite d’une inondation extrême. Ne convient-il pas alors (comme c’est le cas pour les Projets d’intérêt Général ou les Opérations d’intérêt National) de transférer à l’État la compétence urbanisme et confier ainsi au seul préfet la police administrative en ce domaine.

Recommandation 53

Modifier le code de l’urbanisme pour que le Préfet demeure seul en charge de la police administrative de l’urbanisme (notamment pour la délivrance des permis de construire et autres autorisations d’occupation des sols) à la suite d’une inondation extrême. Cette modification pourrait trouver sa place dans une modification de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, transférant la compétence en la matière à l’état, et allongeant la durée de l’état d’urgence sans recours au Parlement (uniquement dans cette hypothèse de crue exceptionnelle) pour, par exemple, 3 ou 6 mois.

la question de la solidarité nationale

la Cour des Comptes, dans son rapport, propose que dans une situation de risque élevé, et cela est particulièrement vrai dans le cas d’une crue exceptionnelle, la solution consisterait à renoncer à toute protection physique des zones habitées compte tenu de leur inefficacité (digue, bassin de rétention...).

Dans cette hypothèse, la circulaire du 18 mars 2010 du Ministère en charge de l’Écologie prévoit la possibilité de rachat amiable des maisons par l’État des biens immobiliers exposés au risque d’inondation (pratique des zones de solidarité ou zones noires). Elle pose les principes et les méthodes relatifs « aux zones sinistrées qui ne pourront plus être occupées à cause de leur forte exposition aux risques ». Elle n’a été mise en application qu’à l’occasion de la tempête Xynthia. Cependant trop ambiguë, et contrairement à ses préconisations, les élus et la population n’ont pas accepté les décisions prises. Face au traumatisme subi, la réponse de l’État s’est voulue rapide. Mais cette précipitation a entraîné des rachats de biens immobiliers injustifiés, augmentant sensiblement le coût des opérations. le montant total (rachats et réparations) payé par le Fonds Barnier a entraîné le quasi-assèchement de sa trésorerie fin 2010.

Recommandation 54

Définir les zones noires dans lesquelles le rachat par la solidarité nationale est automatique après sinistre et étendre ainsi la réflexion aux conséquences d’une inondation exceptionnelle.



lES flux, lES réseaux ET l’InondatIon

les réseaux sont structurellement inducteurs secondaires de crise : la survenance d’un aléa provoque en détériorant les réseaux, toute une chaîne de dysfonctionnements induits, qui amplifient la crise. autrement dit, une crue millénale portera directement atteinte aux personnes, aux biens et aux activités mais la vulnérabilité des réseaux et leur interdépendance aggravera la situation.

lES rÉSEaUX CONCErNÉS ET lEUrS ENJEUX

le réseau routier Tous les réseaux sont tributaires de la praticabilité de la voirie. lors d’une

crue, quel que soit leur domaine d’expertise (télécommunications, électricité, gaz, eau, assainissement), les techniciens sont amenés à intervenir pour effectuer des vérifications de leurs équipements, des réparations, ou encore des approvisionnements. le succès de ces opérations de maintenance, souvent urgentes, dépend de l’accessibilité des ouvrages. Par ailleurs, les services urbains empruntant le réseau routier sont éminemment dépendants de son état : collecte des ordures ménagères, réseau de transport en commun, etc. Enfin ce réseau est également indispensable pour permettre une évacuation des personnes hors des zones inondables.

le réseau ferroviaire réseau Ferré de France est propriétaire du réseau ferré national. il en gère le

fonctionnement, l’entretien et le trafic et ces missions sont confiées à la SNCF.

le réseau ferroviaire est bien développé sur le territoire métropolitain. Dans un contexte de crise, ses capacités sont à exploiter dans le domaine de l’évacuation de population et de l’approvisionnement notamment dans une dimension nationale. il présente toutefois des vulnérabilités directement liées aux inondations (alimentation électrique des caténaires, implantation d’une partie du réseau souvent dans les zones d’expansion des fleuves…).



le réseau électrique le réseau électrique français est divisé en trois segments : la production, le

transport et la distribution.

la production est principalement assurée par les centrales nucléaires. Ces dernières ont été, pour la plupart, construites suffisamment surélevées pour être à l’abri des crues, même exceptionnelles. l’électricité est alors transportée à très haute tension vers les agglomérations via des câbles aériens soutenus par des pylônes. les nouvelles installations ont tendance à se réaliser dans des galeries souterraines pour les protéger des intempéries. Cependant, les postes de transformation permettant la distribution de l’électricité aux usagers ne sont pas à l’abri des inondations. Par ailleurs, si les centrales nucléaires, généralement implantées le long des fleuves, sont construites pour pouvoir résister à des inondations de type déca-millénial, se pose la question néanmoins de la poursuite de leur production (faute de moyens de communication, de personnel, de transport…).

la plupart des réseaux reposent sur la disponibilité de l’énergie. leurs points de concentration possèdent des équipements qui nécessitent le plus souvent une alimentation électrique : les stations d’épuration pour le fonctionnement des pompes, les centraux et relais téléphoniques, les systèmes d’alimentation en eau potable, le chauffage urbain, l’éclairage public, les installations ferroviaires et de métro, etc. leur dépendance vis-à-vis du réseau d’électricité fait de ce dernier un maillon essentiel dans la chaîne d’amplification des endommagements.

le risque majeur du réseau électrique se situe au niveau des transformateurs HTa et des branchements particuliers susceptibles d’êtres inondés. Des mesures de protection existent d’ores et déjà comme le positionnement de ces transformateurs, hors d’eau, à plus d’un mètre au-delà de la crue de référence, mesures qui s’avéreraient inefficaces dans le cadre d’une crue millénale. Comme pour les autres réseaux, la prise en compte de cette dernière dimension nécessiterait des investissements insupportables au regard de la probabilité du risque. Pour protéger ce réseau, l’opérateur privilégie la mise hors tension de manière préventive de ces transformateurs de façon à pouvoir rétablir le plus rapidement et dans les meilleures conditions les capacités initiales.

le réseau des télécommunications les réseaux téléphoniques régionaux sont maillés et les centraux sont reliés

entre eux par de la fibre optique. quant au réseau local, il est constitué de câbles en cuivre, donc particulièrement vulnérables à l’eau contrairement au réseau optique.

le réseau de télécommunications est déterminant pour la gestion courante des autres réseaux. ainsi, les flux d’approvisionnement des biens de consommation sont intégralement dépendants des systèmes d’information, à l’instar du réseau de distribution électrique. la surveillance automatisée du réseau d’eau potable dépend également du bon fonctionnement de ce réseau.



Dans un contexte de crise, ce réseau prend toute son importance dans la communication, l’information des populations, la coordination entre services.

la préservation d’une capacité locale de ces réseaux est, comme les autres réseaux vitaux que sont l’eau et l’énergie, un facteur déterminant pour le maintien ou le retour des populations. à titre d’exemple, des dispositifs ont précédemment été déployés après le passage de l’ouragan Sandy : centres mobiles de communication, bornes radio mobile, stations de recharge pour téléphones portables dans les quartiers impactés.

les opérateurs sont à ce jour nombreux sur le marché. Néanmoins, dans des cas extrêmes, la possibilité d’imposer une ouverture totale de leur réseau à tous les usagers est techniquement possible.

le réseau d’eau potableCe réseau est déterminant pour le maintien ou le retour des populations.

le réseau d’eau potable est structuré à partir de postes de relèvement qui donnent à l’eau suffisamment de pression pour être acheminée jusqu’au consommateur.

les risques, en cas de crue, sont liés soit à l’arrêt de l’alimentation électrique des pompes, soit à la mauvaise qualité de l’eau suite à la submersion du point d’alimentation.

le réseau d’assainissement les eaux usées sont acheminées vers la station d’épuration à partir des postes

de relèvement. après traitement, les eaux sont transportées vers les points de rejet par des conduites équipées de vannes pour empêcher les eaux de retourner vers le réseau.

l’absence d’étanchéité des conduites et les risques de submersion des postes de relèvement peuvent provoquer des débordements susceptibles de générer des problèmes d’insalubrité.

Si les données sur sa résistance sont à ce stade peu connues, ce réseau est tout aussi déterminant que le réseau d’eau potable pour le maintien ou le retour des populations.



Un ou plusieurs bassins hydrographiques nationaux

sont impactésil est impératif dès ce stade de disposer très en amont de la crise d’une

cartographie prévisionnelle intégrant ce scénario afin d’en identifier et d’en mesurer l’impact sur les territoires et les flux notamment (énergie, communications…). Cette cartographie, préalable indispensable à toute planification et prescrite par l’UE, est en voie d’achèvement.

il est prévu qu’elle soit intégrée dans les PGri (plan de gestion des risques d’inondation).

Si l’approche cartographique constitue une problématique partagée, il est à souligner que jusqu’à présent, certains opérateurs, qui prennent le risque en compte, développent leur propre outil.

Recommandation 55

Diffuser une cartographie prévisionnelle, dans une logique d’harmonisation et de partage de l’information, à l’ensemble des opérateurs de réseaux publics et privés, voire la mettre en réseau au profit des particuliers, en amont de la crise.

On peut d’emblée penser que le territoire national sera coupé en plusieurs zones qui ne pourront pas communiquer par voie terrestre pendant un temps certain. D’après le ministère en charge de l’Écologie, 17 millions de résidents permanents devraient être touchés (soit 27 % de la population nationale métropolitaine) et au minimum 9 millions d’emplois sont potentiellement exposés. l’inventaire des matériels et des moyens (de secours ou nécessaires à la préservation de l’appareil productif) à évacuer, prend toute son importance.

Recommandation 56

Durant la phase de montée en puissance d’une crue milléniale, réaliser impérativement une planification en amont de la crise de la transposition de ces moyens matériels.

La recherche de possibilités d’entraide ou de coopérations internationales par le biais de l’UE ou en bilatéral notamment doit être anticipée (réseaux d’énergie, de distribution, de communications, moyens de pompage de très grande capacité.




l’ampleur du phénomène impactera de multiples départements voire plusieurs zones de défense. D’emblée la crise prend donc une dimension nationale et nécessite une gestion de flux centralisée. l’organisation de la planification doit être conçue en tenant compte de cette contrainte.

Recommandation 57

Pour une crue extrême, dès le temps de la planification, l’autorité de gestion de crise doit relever du niveau national.

Une identification initiale par chaque opérateur de réseau de son niveau de résilience face à la crue est indispensable

la planification globale en amont de la crise doit s’appuyer sur cette identification, niveau par niveau, ainsi que sur ses dépendances par rapport aux autres réseaux (cf paragraphe précédent).

à ce jour, si un certain niveau de planification est constaté pour appréhender des crues centennales (exemple : région Île-de-France), en revanche, ces plans de protection n’incluent pas le risque de crue millénale.

le dispositif juridique actuel n’est pas assez contraignant sur les obligations de service public. l’article l.732-1 du code de la sécurité intérieure impose que « les exploitants d’un service, destiné au public, d’assainissement, de production ou de distribution d’eau pour la consommation humaine, d’électricité ou de gaz, ainsi que les opérateurs des réseaux de communications électroniques ouverts au public prévoient les mesures nécessaires au maintien de la satisfaction des besoins prioritaires de la population lors des situations de crise. Ces besoins prioritaires, définis par un décret en Conseil d’état, sont pris en compte dans les cahiers des charges ou contrats régissant les concessions ou délégations de service public et dans les dispositions réglementaires encadrant les activités précitées, qui peuvent comporter des mesures transitoires ».

Or, ce décret qui précisera le niveau d’exigence et les délais d’application requis pour leur mise en œuvre n’a pas été pris.

Recommandation 58

Publier rapidement le décret d’application de l’article L 732-1 du CSI afin de disposer d’une plus grande précision dans les niveaux de résilience à atteindre pour chaque opérateur de réseau incluant le risque millénal et sur tout ou partie du territoire national.



Comme déjà indiqué, de nombreux opérateurs ont pris ou mettent en place leurs propres planifications, souvent pour répondre aux exigences des PPri mais aussi de leur propre initiative pour protéger leurs infrastructures.

Recommandation 59

Dans un souci d’efficience et de cohérence globale, les opérateurs ayant réalisé des planifications doivent :

- mettre en place systématiquement des procédures d’audit/contrôle pour s’assurer de la pertinence des mesures planifiées,

- réaliser des études d’impact très précises pour chaque niveau de crue, en s’appuyant sur les TRI (territoires à risque important d’inondation), incluant toutes les données de retour à la normale.

Cela permettrait à chaque opérateur de stopper le développement de leurs réseaux sur des territoires à risque, et de proposer une véritable culture de résilience. la difficulté de cette mesure repose sur le coût, le financement et les délais de réalisation de ce type d’études qui peuvent dépasser plusieurs millions d’euros selon le territoire concerné.

Recommandation 60

Mettre en œuvre une politique d’incitation des opérateurs de réseau à s’engager en amont de la crise, peut être par le biais d’une valorisation de l’image de l’entreprise ou de réductions fiscales.

anticiper les manœuvres d’évacuation

Selon les DrEal (directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement), les délais de détection de la crue sont très limités. Dans le cas le plus favorable d’une crue à cinétique lente, ces délais sont de l’ordre de 3 à 4 jours. la gestion des flux de populations à déplacer pour une période plus ou moins longue et la notion de périmètre très élargi par rapport aux zones sinistrées doivent être prises en compte. Une partie de la population sinistrée trouvera naturellement un refuge dans son cercle familial ou amical, plus ou moins proche. Dès lors, l’ensemble du réseau des transports devra être mobilisé (comme les dispositifs de grandes migrations estivales, la mobilisation des collectivités territoriales, des entreprises privées et de l’Union européenne en termes de fourniture de moyens de transport).

les entreprises sont également concernées par ces mesures d’évacuation dans le cadre de la sauvegarde de leur outil de travail et de la continuité de leur activité de service ou de production (exemple : les grandes entreprises installées dans le quartier de la Défense ont élaboré, pour la plupart, des



Plans de Continuité d’activité qui prévoient notamment ce que l’on appelle des « extractions » autrement dit le déménagement dématérialisé de leur outil de travail dans la mesure où elles subiront les conséquences des inondations sur le réseau électrique).

Recommandation 61

Anticiper la mobilisation nationale des opérateurs des réseaux de transports avec comme objectif la définition d’un plan de circulation au minimum à l’échelon zonal coordonné au niveau national, notamment dans l’hypothèse de crues impactant plusieurs bassins hydrographiques : réservation d’axes prioritaires d’évacuation, de secours, d’approvisionnement des zones inondées...

Chaque entreprise jusqu’à la PMI-PME doit anticiper son plan d’extraction afin que celui-ci soit pris en compte à chaque niveau de planification.

PENDaNT l’iNONDaTiON

les voies de communicationla gestion des flux de déplacement lors de l’inondation est d’une importance

prioritaire. Elle doit être envisagée sous différents aspects :

• évacuation des populations en début de crise, dans des délais limités ;

• gestion des secours pendant l’ensemble de la crise ;

• gestion des travaux de sécurisation et de réparation dès la montée en puissance de la crise, pendant et après la crue ;

• continuité des activités vitales.

Recommandation 62

Mettre rapidement en œuvre un plan de circulation national (routier, ferroviaire, aérien), décliné au niveau zonal et départemental pour les territoires concernés d’emblée (sanctuarisation des autoroutes ou 4 voies pour l’évacuation, détermi-nation de zones de repli, d’axes de secours prioritaires, de zones interdites,…).

la préservation des réseaux la préservation des réseaux, pendant la crue, est déterminante pour :

– limiter les effets néfastes de l’aléa ;

– linformer les populations ;

– lmener à bien les missions de sauvegarde des populations,

– léviter une désertification pérenne des zones sinistrées (retour d’expérience Katrina) ;

– lfavoriser au plus tôt la reprise de l’activité.



Pour cela, la poursuite de l’approvisionnement en eau et en électricité est une priorité.

En fonction des saisons, les contraintes liées à la préservation des réseaux fluctueront. ainsi, une crue hivernale devra nécessairement intégrer au plus vite la dimension flux d’énergie (chauffage).

Par ailleurs, des décisions difficiles devront être prises à l’aune de leurs conséquences dans la crise et dans l’après-crise. ainsi, l’exemple du réseau électrique est significatif :

– faudra-t-il procéder très rapidement à des coupures préventives, accompagnées d’un démontage des équipements en zone inondable dans un but de restauration rapide de capacité ?

– ou faudra-t-il maintenir l’alimentation électrique jusqu’à ses limites au risque d’endommager durablement l’infrastructure et de retarder inexorablement la phase de la restauration ?

Recommandation 63

Renforcer l’approche globale dans la gestion de la crise afin de prendre en compte l’interdépendance des réseaux dans la définition des priorités (zones, secteurs d’activité,…).

la gestion des flux de populationsDès lors que des populations sinistrées auront été déplacées se pose le

problème de leur hébergement et de leur approvisionnement en ressources vitales sur une durée plus ou moins longue liée aux délais de décroissance de la crue et à la capacité de revenir à un niveau de crise permettant le retour des populations.

Recommandation 64

Ne pas limiter la gestion de crise de la dimension réseaux et flux aux zones sinistrées mais l’élargir également aux zones de repli.


afin de limiter la désertification des zones sinistrées, une gestion des flux retour doit être organisée dès que possible. Celle-ci aurait intérêt à s’appuyer sur une notion de priorité à donner aux retours cadencés de populations « professionnelles » indispensables à la reprise de l’activité et au retour des populations.

Recommandation 65

Introduire dans la gestion de crise la notion de ressource professionnelle indispensable à la reprise de l’activité et au retour des populations.



conclusIon

Nous avons pu constater tout au long de notre étude que le risque inondation n’est pas un risque oublié ni négligé en France. le centenaire de la crue de la Seine en 2010 ainsi que l’occurrence accrue des catastrophes naturelles dans le monde ont même provoqué un regain réel d’intérêt de la part des acteurs publics mais aussi du monde de l’entreprise et des citoyens.

Néanmoins, la multiplication des rapports et des textes de loi n’empêche pas une apparente apathie. En effet, une dispersion des responsabilités entre plusieurs ministères, l’effacement de la mémoire collective (hormis localement dans les zones les plus récemment touchées) et le contexte économique peu favorable à de lourds investissements freinent la prise en compte sérieuse de l’événement exceptionnel, surtout si ce dernier ne correspond pas aux valeurs prévisionnelles référencées.

l’Union européenne vient d’adopter un nouveau dispositif intégré pour une meilleure coordination politique dans les situations de crise majeure. En France, une stratégie nationale de gestion des risques d’inondation est en cours d’élaboration. Dans ce contexte plutôt porteur, notre réflexion sur la gestion par les pouvoirs publics et la société civile dans son ensemble (opérateurs d’importance vitale, acteurs économiques, collectivités territoriales, associations, citoyens,…) d’une inondation extrême affectant un ou plusieurs bassins hydrographiques nationaux nous a amené à proposer une soixantaine de recommandations.

afin d’en faciliter la lecture, elles peuvent être regroupées sous 4 rubriques :

1 . actions préventives : réduire la vulnérabilité des populations et des biens ;

2 . outils de gestion de crise « tous risques » : les durcir face à l’improbable, l’inattendu, l’ampleur sans précédent ;

3 . sortie de crise : faciliter et favoriser le retour à l’acceptable, la reprise d’activité en renonçant à fonctionner à l’identique « comme avant » ;

4 . Information et éducation des populations à la prise en compte du risque et à la préparation de la résilience, communication : combler un retard qui semble typiquement français.



lIste DES

recommandatIons

actions préventives : réduire la vulnérabilité des populations

et des biensrecommandatIon 1 P. 14

Parvenir à l’approbation de tous les PPri prescrits en faisant évoluer leur conception en :

• demandant une plus grande implication des préfets de département et de leurs équipes en charge de ces dossiers afin d’obtenir l’approbation des PPri dans des temps plus courts,

• informant systématiquement les préfets coordonnateurs de bassin des évolutions des PPri,

• prenant en compte dans les PPri les évolutions des Plans de Gestion du risque inondation (PGri),

• améliorant la participation des élus locaux au processus d’élaboration notamment par une formation,

• fixant les règles de zonage au niveau national et en introduisant une procédure de révision simplifiée,

• imposant la mise en conformité des PlU aux PPri, en renforçant notamment le contrôle de légalité.

recommandatIon 2 P. 15

veiller à la transposition de la directive européenne inondation dans les délais prescrits. Profiter de cette échéance pour sensibiliser les citoyens aux risques inondation et développer une véritable culture du risque en France. Mettre en place une approche intégrée pour contribuer à la résilience du territoire.


Faire de la prévention des inondations une priorité nationale en matière de politique publique en :

• renforçant la coopération interministérielle en matière de prévention à l’échelon national et sous la houlette du préfet coordonnateur de bassin à l’échelon local,

• poursuivant la mise en œuvre d’une approche globale de la prévention des inondations : en utilisant les outils existants en les incluant dans l’approche préconisée par la directive européenne,

• tendant vers une prévention des inondations durable en privilégiant l’aménagement durable, l’urbanisation respectueuse de l’environnement en lien avec la directive européenne,

• clarifiant les critères de priorisation des investissements de l’État dans la prévention des risques.


veiller à l’actualisation régulière des DDrM :

• en sensibilisant les préfets de départements ou directeurs de cabinet ou SiDPC, un an avant la date de mise à jour, de la nécessité de cette dernière dans les délais,

• en veillant à l’actualisation des DDrM sur les sites internet des préfectures accessibles au public,

• en rappelant l’existence du portail OrSEC où se trouvent les DDrM actualisés afin de développer la démarche de benchmark et de bonnes pratiques à utiliser.




Procéder à l’évaluation de la mise en œuvre du nouveau SaiP en :

• effectuant le bilan dans les départements expérimentaux dès la fin de première année de fonctionnement (septembre 2014), rectifiant au besoin les méthodes en vue de l’extension à toutes les zones à risques prioritaires fin 2015,

• s’assurant que les bassins des fleuves les plus à risques soient parmi les zones prioritaires,

• veillant à ce que le signal d’alerte soit systématiquement accompagné de consignes de comportement à l’attention de la population.


Mettre en place une politique publique de la résilience, en visant le citoyen, les collectivités, les entreprises et l’État.

Développer, généraliser les bonnes pratiques, initiatives telles que celle du SDiS06 : l’information Préventive aux Comportements qui Sauvent.

Outils de gestion de crise « tous risques » : les durcir face à l’improbable, l’inattendu, l’ampleur sans précédent


renforcer l’approche globale de gestion de crise du dispositif OrSEC, quelle que soit l’origine de cette crise (sécurité civile, sécurité publique, sanitaire etc.…) en :

• prenant l’exemple du dispositif global de gestion de crise existant aux Etats Unis,

• le renommant en Organisation de la Gestion à la Crise,

• modifiant la loi de modernisation de la sécurité civile n° 2004-811 du 13 août 2004.


Généraliser et développer les PCS en :

• envoyant aux maires concernés un rappel de la nécessité des PCS,

• proposant des modèles de PCS (comme l’initiative prise par le Centre Européen de Prévention du risque inondation...)

• renforçant la formation des maires et de leurs équipes (notamment par l’association des Maires de France et le Centre National de la Fonction Publique Territoriale),

• soutenant l’initiative de certaines communautés d’agglomération ou communautés de communes qui élaborent des Plans intercommunaux de Sauvegarde (PiCS) pour les communes qui relèvent de leur aire d’action.




Faire évoluer la méthodologie des entraînements en :

• veillant à ce que ce soit les décideurs qui participent aux exercices,

• privilégiant l’innovation, la cinétique flash, la dynamique foisonnante, l’inter connectivité,

• intensifiant les entraînements interministériels réguliers et réalistes, avec tous les acteurs,

• utilisant la capacité des formations militaires de la Sécurité Civile et celles des sapeurs-pompiers à faire de l’analyse stratégique en temps réel,

• se préparant, avant la crise, à l’après-crise, ce en s’appuyant sur les rETEX précédents.


Développer une culture partagée de gestion de crise, enseignée dans toutes les écoles supérieures concourant à la formation des cadres et favoriser les exercices en commun dès les formations initiales.


les principaux services intervenant dans l’urgence (sapeurs-pompiers, police, gendarmerie, SaMU) ne sont pas des services communaux mais nationaux et départementaux. aussi serait-il utile, pour une meilleure lisibilité des tâches de chacune des autorités, de désigner le maire comme Directeur des Opérations de Sauvegarde (DOSa).


Pour gagner en lisibilité, en cohérence et renforcer l’aspect transversal de l’autorité du préfet, passer de la notion de Directeur des Opérations de Secours (DOS) à la notion de Directeur des Opérations de Gestion de Crise (DOGEC).


renforcer le poids et la lisibilité du Service interministériel de Défense et de Protection Civile en faisant:

• évoluer le SiDPC en DiGEC : direction interministérielle de la gestion des crises,

• de la DiGEC le pivot de la politique interministérielle de planification des actions de gestion de crise.


Éviter toute confusion en termes à la fois de sémantique et de fonction induite par la notion de Poste de Commandement Opérationnel (PCO) en :

• fondant l’organisation de la gestion de crise sur le principe simple: la direction s’appuie sur le COD en préfecture ou le COD-a sur le terrain et le commandement sur les PC de service sur le terrain,

• utilisant la notion de COD-avancé (COD-a) en lieu et place de PCO,

• conservant la notion de Poste de Commandement au PC du commandant des opérations de secours.


Mettre en place de véritables cellules de renseignement et de planification au bénéfice des décideurs.


Moderniser la communication de crise notamment au travers de l’utilisation des réseaux sociaux en dotant la DGSCGC et les préfectures de comptes twitter donc de personnels qualifiés pour leur gestion (possibilité de disposer d’un pôle de personnels qualifiés à l’échelon zonal)




Créer une annexe OrSEC « logistique de la catastrophe », définissant une organisation logistique prenant en compte les besoins de la population et les besoins des secours.


Conforter le rôle du DGSCGC dans la gestion des crises majeures, en tant que bras armé du ministre de l’intérieur en :

• faisant du COGiC en mode veille et lorsque le CiC n’est pas activé, la sentinelle du ministère de l’intérieur, relié à tous les principaux centres ministériels de crise (signature de conventions avec ces centres),

• faisant du COGiC lors d’une crise majeure, le centre opérationnel « back office » du CiC (le rapprocher physiquement du CiC et garantir sa capacité opérationnelle y compris en cas d’inondation extrême),

• communiquant davantage sur les missions et actions des moyens nationaux et territoriaux de la sécurité civile et leurs missions,

• développant des formations sur les moyens nationaux de la sécurité civile à l’attention des décideurs et acteurs de la gestion de crise.


Former les acteurs de gestion de crise au mécanisme de protection civile européen et onusien, élargir le vivier aux décideurs du Ministère de l’intérieur, des affaires Étrangères.

• Planifier les modalités de réception de l’aide internationale, en s’inspirant du projet de recommandations européennes (EU Host Nation Support Guidelines).

• Pendant les inondations, mettre en place des structures de commandement « euro-compatibles ».


Développer une véritable culture du retour d’expérience, inscrite dans la planification, partagée, et aidant à l’évolution des plans.


Mobiliser de façon élargie et préventive des acteurs institutionnels aux représentants de la société civile au plan national et international.


Formaliser une culture de la solidarité au-delà de la mobilisation des bonnes volontés au cœur de la crise.


Coordonner les actions de communication avec l’ensemble des médias afin de diffuser les informations utiles et éviter les mouvements de panique et de désordre,

• Mettre en place un site de flux d’information pour le grand public,

• Élargir l’accès au portail OrSEC (SyNErGi) existant accessible aux acteurs de la crise.


Modifier la procédure d’élaboration des PPri en permettant à l’Etat d’adopter le plan en cas de blocage ou de retard significatif.




insérer obligatoirement dans les PPri un chapitre permettant d’identifier les infrastructures vitales pouvant être menacées en cas de crue exceptionnelle et indiquer les servitudes éventuelles à instaurer pour assurer leur protection.


Confier aux architectes des Bâtiments de France (aBF) le soin de prendre en compte la présence d’un risque dans leurs avis.


Diffuser une cartographie prévisionnelle, dans une logique d’harmonisation et de partage de l’information, à l’ensemble des opérateurs de réseaux publics et privés voire la mettre en réseau au profit des particuliers, en amont de la crise.


Durant la phase de montée en puissance d’une crue milléniale, réaliser impérativement une planification en amont de la crise de la transposition de ces moyens matériels.

la recherche de possibilités d’entraide ou de coopérations internationales par le biais de l’UE ou en bilatéral notamment doit être anticipée (réseaux d’énergie, de distribution, de communications, moyens de pompage de très grande capacité.


Pour une crue extrême, dès le temps de la planification, l’autorité de gestion de crise doit relever du niveau national.


Dans un souci d’efficience et de cohérence globale, les opérateurs ayant réalisé des planifications doivent :

• mettre en place systématiquement des procédures d’audit/contrôle pour s’assurer de la pertinence des mesures planifiées,

• réaliser des études d’impact très précises pour chaque niveau de crue, en s’appuyant sur les Tri (Territoire à risque inondation), incluant toutes les données de retour à la normale.


Mettre en œuvre une politique d’incitation des opérateurs de réseau à s’engager en amont de la crise, peut être par le biais d’une valorisation de l’image de l’entreprise ou de réductions fiscales.


anticiper la mobilisation nationale des opérateurs des réseaux de transports avec comme objectif la définition d’un plan de circulation au minimum à l’échelon zonal coordonné au niveau national, notamment dans l’hypothèse de crues impactant plusieurs bassins hydrographiques : réservation d’axes prioritaires d’évacuation, de secours, d’approvisionnement des zones inondées.

Chaque entreprise jusqu’à la PMi-PME doit anticiper son plan d’extraction afin que celui-ci soit pris en compte à chaque niveau de planification.




Mettre rapidement en œuvre un plan de circulation national (routier, ferroviaire, aérien), décliné au niveau zonal et départemental pour les territoires concernés d’emblée (sanctuarisation des autoroutes ou 4 voies pour l’évacuation, détermination de zones de repli, d’axes de secours prioritaires, de zones interdites, ….).


renforcer l’approche globale dans la gestion de la crise afin de prendre en compte l’interdépendance des réseaux dans la définition des priorités (zones, secteurs d’activité, …)


Ne pas limiter la gestion de crise de la dimension réseaux et flux aux zones sinistrées mais l’élargir également aux zones de replis.

Sortie de crise : faciliter et favoriser le retour à l’acceptable, la reprise d’activité en renonçant à fonctionner à l’identique «comme avant»


réfléchir dès avant la survenue de l’inondation aux modalités de mise en place de Cellule interministérielles de reconstruction au plus près de terrain, soit par département en :

• créant un guide méthodologique à diffuser à tous les acteurs de la crise,

• disposer d’un vivier de cadres pouvant partir en mission longue pour piloter ou prendre part à une Cir,

• disposer de l’état des crédits spécifiques qui peuvent être rapidement mobilisés.


assurer le repérage, la disponibilité et le transport et la sécurité des personnes vitales.


Organiser l’accompagnement social des victimes sur la durée par des plans de sortie de crise.


responsabiliser les entreprises chargées d’un service public par une limitation du recours à la notion juridique de force majeure :

• en imposant aux entreprises ayant un caractère d’utilité publique ou collectif dans une zone d’aléa connu (PPrN) une obligation de gestion de la continuité d’activité (GCa), à promouvoir par le biais des organisations et fédérations professionnelles, et à intégrer dans leur planification de crise,

• en sanctionnant les dirigeants n’ayant pas pris en compte l’aléa connu dans le cadre de la GCa.




renforcer l’implication des organisations ou fédérations professionnelles en matière de promotion de la GCa et la résilience de son secteur d’activité :

• le cadre juridique ou statutaire des structures professionnelles doit évoluer, dans le domaine de la résilience sectorielle, pour leur permettre d’exercer une véritable mission reconnue d’utilité publique,

• les organisations et fédérations professionnelles sectorielles doivent porter une action de sensibilisation de leurs adhérents,

• les services publics de protection et de sécurité civile doivent impliquer ces structures dans le cadre de leur planification,

• les structures professionnelles doivent promouvoir la mutualisation de moyens, agir comme prescripteur sur les solutions, éventuellement agir comme centrale d’achat pour les services ou produits liés à la résilience.


Dans les grandes métropoles, créer un comité associant Métropole – région – Zone de Défense /acteurs économiques et services publics chargé d’améliorer la gouvernance des travaux de GCa et la coordination des plans de prévention.


Créer un label GCa/résilience permettant de : - susciter la prise de conscience et l’intérêt des entreprises sur cette nécessité ;

• favoriser toute entreprise qui a mené des actions concrètes en vue de renforcer la sécurité et la continuité de ses activités face aux risques majeurs,

• valoriser ces entreprises dans la phase de sélection de fournisseurs dans les marchés publics,

• permettre à ces entreprises de bénéficier d’un dispositif d’assurance avantageux en cas de sinistre.


Ne pas donner l’obligation aux opérateurs d’importance vitale de protéger leurs Plans de Protection Particuliers face au risque inondation sous la classification « Confidentiel Défense ».


inclure la sensibilisation à la GCa dans la formation initiale et continue des cadres. la formation professionnelle à la GCa pourrait être assortie d’un label de qualité certifié par un organisme de type iNHESJ.


Dans le domaine de l’assurance, inciter financièrement l’assuré aux efforts de prévention dans la couverture du risque.


Prévoir une simplification du mécanisme de la déclaration CaTNaT en cas de crue extrême.


Envisager des mesures liées à la relocalisation de l’entreprise :

• le conjoint qui se trouve dans l’obligation de démissionner pour suivre la relocalisation pourra bénéficier d’ouverture de droit à indemnisation chômage dans des conditions favorables,

• en cas d’acquisition d’une résidence principale dans les 6 mois suivant la relocalisation, toute acquisition de



la résidence principale pourra se faire avec un droit à un taux réduit des frais. l’acheteur devrait aussi pouvoir souscrire à une garantie mutualiste pour son contrat de crédit immobilier,

• pour les entreprises et les particuliers sinistrés, créer un contrat de bail « Catastrophe Naturelle », aux conditions d’exécution plus favorables par rapport au régime du droit commun hors zone à risque (avec éventuellement une incitation aux bailleurs telle qu’une garantie sur les loyers ou un avantage fiscal),

• faciliter l’accès à la location sous condition des sinistrés avec une garantie mutualiste mise en place par l’État et les sociétés d’assurances,

• ne pas attendre des indemnisations ou la réparation d’un sinistre mais faciliter le flux et la reconstruction.


l’assureur doit apporter aux professionnels une aide à la création d’une nouvelle activité sans attendre les réparations et le retour à la normale de l’ancienne activité. Cela doit être précisé dans les plans de reprise d’activité ainsi que sur les contrats d’assurance.


aider financièrement (BPi) les entreprises existantes et/ou reconvertis dans le secteur de l’éco-activité et en particulier le recyclage des déchets valorisables. l’aide se portera aussi sur la simplification administrative en cas de crise majeure. Cet objectif doit être étendu a l’ensemble du secteur de l’Eco construction et Eco conception.


Faire prendre en charge par le Fonds Barnier, voire par des dispositifs européens ou internationaux, le coût de la protection des Monuments Historiques ou de leur collection en cas de menace grave.


Publier rapidement le décret d’application de l’article l 732-1 du CSi afin de disposer d’une plus grande précision dans les niveaux de résilience à atteindre pour chaque opérateur de réseau incluant le risque millénal et sur tout ou partie du territoire national.


introduire dans la gestion de crise la notion de ressource professionnelle indispensable à la reprise de l’activité et au retour des populations.

information et éducation des populations à la prise en compte du risque et à la préparation de la résilience, communication : combler un retard qui semble typiquement français


Faire circuler l’information actualisée sur le risque inondation aux fins d’une meilleure connaissance du risque par les populations en veillant à la communication.




Systématiser les moyens de conservation de la mémoire du risque inondation en mettant en place des repères de crues 27 (marquage, photographies de l’événement, tout support pédagogique adapté...) qui relèvent du maire. l’inventaire et l’emplacement des différents repères sont joints au DiCriM.


Développer la connaissance du site internet vigicrues (https://www.vigicrues.gouv.fr) par les acteurs et amplifier la prévision des inondations.


Disposer d’une photographie actualisée des populations pour définir un plan d’action efficace et la partager entre services concernés.


impliquer le citoyen dans la culture du risque, enjeu fondamental, par un renforcement de l’éducation des populations et un meilleur accès aux informations.


rendre accessible sur un site internet ouvert à tous l’information sur les aléas et risques prévisibles sur les services d’utilité publique. Chaque opérateur d’infrastructure publique ou privée doit avoir l’obligation de mettre à disposition ces données et de les maintenir à jour.


rédiger une information pédagogique en direction des habitants notamment sur les servitudes touchant les autorisations d’occupation du sol par des mesures de vulgarisation et de communication.


Mettre en ligne systématiquement le PPri sur le site de la commune ou de la Préfecture dans un délai de 15 jours à compter de son adoption.


Simplifier l’écriture des formulaires d’information lors de la signature des baux et des ventes de biens immobiliers.


Créer une annexe au DDrM sur la crue millénale.

Cette annexe doit entraîner la prise de conscience que des propriétés situées au delà de la zone de danger, ou même au delà du périmètre du PPri pourraient être impactées.


Modifier l’article l 111-3 du code de l’urbanisme, renverser ainsi le principe de droit à reconstruction après sinistre. il faut prévoir que dans les zones de danger (à qualifier) en cas d’inondation d’une exceptionnelle gravité, la reconstruction après sinistre est impossible sauf mention expresse dans le PPri. il faut ainsi définir des zones précises où la reconstruction après sinistre sera impossible et en informer nominalement les propriétaires au moment de l’adoption du PlU ou du PPri

(27) Cf. loi n°2003-699 et décret n°2005-233. On y retrouve le cours d’eau concerné, la date correspondante, la hauteur d’eau atteinte, la fréquence de survenue de l’inondation.



mme sabine baIllarGuet, ingénieur des travaux publics de l’État, bureau des risques météorologiques, service des risques naturels et hydrauliques, ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie

m . nicolas barGe, Département Défense, Direction de la Sûreté, SNCF

m .vann barseGhIan, Cabinet SiraCED PC, Préfecture du loiret

m . nicolas bauduceau, Directeur scientifique et technique, Centre Européen de Prévention du risque inondation

lieutenant-colonel boue, chef de la section préparation opérationnelle, bureau opérations – préparation opérationnelle, BSPP

m . alain brIere, Directeur contrôle de conformité ErDF

m . pascal coulon, Directeur de Coulon Sa. vanves

m . frédéric daGes, responsable du SPC loire-Cher-indre, DrEal Centre

mme devaux-ros, Pôle des Politiques Publiques de l’Etat, Secrétariat Général pour les affaires régionales Centre

m . charles dumartInet, responsable modélisation des risques, COvEa

m . bernard durand, directeur réassurances, COvEa

m . patrick ferreIra, chef du service loire risques Transport, Direction Départementale des Territoires, Préfecture du loiret

m . eric de frotIn, chef du département crise, ville de Paris

Général GarrIGues, consultant, ex chef d’état major de la zone iDF

m . xavier Graff, responsable risques et crises, groupe aCCOr

m . philippe hestroffer, chef de la division des risques naturels et hydrauliques, DrEal lorraine

m . christian de joannIs de verclos, ingénieur général des ponts des eaux et des forêts, coordonnateur du collège des risques naturels et technologiques, ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie

m . Gervais mIllet, responsable sécurité, Unibail rodamco, Paris Xvi

m . pierre mIllerat, Directeur réseau, ErDF Paris

m . patrick laGadec, r2CS

Général drahoslav ryba, Ministère de l’intérieur, directeur général du corps des pompiers de la république Tchèque

m . richard vIGnon, préfet délégué à la défense et à la sécurité zone de défense Est

m . jean-pierre WaGner, ingénieur des travaux publics de l’État, chargé de mission coordination internationale des risques inondations, DrEal lorraine


Modifier le code de l’urbanisme pour que le Préfet demeure seul en charge de la police administrative de l’urbanisme (notamment pour la délivrance des permis de construire et autres autorisations d’occupation des sols) à la suite d’une inondation extrême. Cette modification pourrait trouver sa place dans une modification de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, transférant la compétence en la matière à l’Etat, et allongeant la durée de l’état d’urgence sans recours au Parlement (uniquement dans cette hypothèse de crue exceptionnelle) pour, par exemple, 3 ou 6 mois.


Définir les zones noires dans lesquelles le rachat par la solidarité nationale est automatique après sinistre et d’étendre ainsi la réflexion aux conséquences d’une inondation exceptionnelle.

annexe 1

lIste DES personnes rencontrées



Ouvrages, études et rapports- ludvina Colbeau-Justin & Bernadette de vanssay, « analyse psychosociologique auprès des sinistrés des inondations de la

Somme » - rapport d’appui à la mission interministérielle sur les crues de la Somme, novembre 2001.

- Cour des Comptes, « les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le var », rapport public thématique, juillet 2012.

- Haut Comité Français pour la Défense Civile, « retex suite à l’ouragan Sandy », juillet 2013.

- le Projet Sphère 2011, « la Charte humanitaire et les standards minimums de l’intervention humanitaire ».

- Sir Michael Pitt, « rapport inondation 2007 – UK ».

- Joana Guerrin, « Penser la politisation de l’environnement à l’international », irSTEa Montpellier, G-Eau / Université de Montpellier 1, Congrès aFSP Paris 2013.

- Céline Grislain-letrémy, reza lahidji et Philippe Mongin, « les risques majeurs et l’action publique », rapport CaE n°5/2012 décembre 2012.

- OCDE, étude sur la gestion des risques d’inondation, « la Seine en Île-de-France 2014 ».

- Nations unies, « rendre les villes plus résilientes, Manuel à l’usage des dirigeants des gouvernements locaux, Une contribution à la Campagne mondiale 2010-2015 » Stratégie internationale de Prévention des Catastrophes (Nations-Unies) mars 2012.

- Magali reghezza-Zitt, « Paris coule-t-il ? », éditions Fayard.

- DGSCGC, Guide OrSEC «alerte et information de populations», tome G4, juin 2013.

- DGSCGC, Guide de méthodologie générale OrSEC, décembre 2006.

- DGSCGC, Guide sur le soutien des populations, septembre 2009.

- DGSCGC, guide d’élaboration des plans communaux de sauvegarde, 2006.

- DGSCGC, mémento d’élaboration des PCS, octobre 2008.

- DGSCGC, mémento sur les exercices PCS, octobre 2008.

- DGSCGC, guide thématique d’exercices sur le réseau ferré national et dans les gares, 2013.

- DGSCGC, mémento sur les exercices de sécurité civile, 2008.

- DGSCGC, synthèse rETEX 2013, décembre 2013.

- rapport du Ministère de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie, « Mieux Savoir pour Mieux agir », EPri nationale, décembre 2011 (mise à jour octobre 2013).

- rapport du Ministère de l’Écologie, du Développement Durable, « réduire la vulnérabilité des réseaux Urbains aux inondations », novembre 2005.

- Projet de « Stratégie Nationale de Gestion des risques d’inondation » du Ministère de l’Écologie, du Développement Durable, juin 2013.

- Guide du Ministère de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie, « Plans de Gestion des risques d’inondation à l’échelle du district : des Tri aux stratégies locales – premiers éléments de cadrage », août 2013.

- rapport d’information de M. Pierre-yves Collombat, sénateur du var sur les inondations dans le var et le Sud-Est de la France, septembre 2012.

- Guide du CEPri, « Bâtir un plan de continuité d’activité d’un service public », avril 2011.

- Fondation nationale Entreprise et Performance, « Face aux crises, courage, changeons ! » juillet 2013.

- Patrick lagadec, « Piloter en univers inconnu », juin 2013.

annexe 2

bIblIoGraphIe



Périodiques et articles- Marc Erlich, roman Konieczny, Philippe Blancher, Claire Devaux-ros et Nicolas Gérard

Camp’huis «enseignements des crues récentes de l’Oder en matière de crise, de post-crise et de reconstruction», revue Houille Blanche, n°6, 2004.

- Patrick lagadec et Xavier Guilhou, « Katrina, quand les crises ne suivent plus le script », revue Préventique Sécurité 31, N°88, Juillet-août 2006.

- Patrick lagadec, « le citoyen dans les crises, nouvelles donnes, nouvelles pistes », revue Préventique Sécurité, N°115, Janvier-février 2011.

- Guillaume Savornin, antony angrand, Gaëlle Carcaly, David Bourguignon, Dossier « risque climatique », revue Face au risque, novembre 2013.

- ludovic FayTrE, « Urbanisation et risques inondables », institut d’aménagement et d’Urbanisme, juillet 2011.

Sites web

http://www.cepri.net/

http://www.prim.net

www.sphereproject.org

http://memoiredescatastrophes.org/

http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20100807034701/http:/archive.cabinetoffice.gov.uk/pittreview/thepittreview/final_report.html

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/69489/2012-01-31-pb13705-pitt-review-progress.pdf

Premier ministre

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