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Instituciones, ablandamiento de restricciones presupuestales y
bancarrota ∗
Mario Bergara† Jorge Ponce††
Leandro Zipitría†††
Primer borrador: Diciembre de 2002
Este borrador: Julio de 2003
Resumen En este trabajo se presenta un modelo de ablandamiento de restricciones presupuestales (ARP) en una relación de crédito bancario, enfatizando el rol del marco institucional como elemento central en el ARP. De acuerdo a la constelación específica de instituciones y parámetros el modelo permite el surgimiento de dos tipos de ARP: (i) el ARP como un problema de inconsistencia temporal de las decisiones, y (ii) el ARP como un problema de asistencia externa. El modelo contribuye a una mejor comprensión de cuestiones tales como la intervención política en los contratos privados, la dicotomía de bancos de propiedad pública y privada, el rol del diseño de los procedimientos de bancarrota y los subsidios entre grupos sociales a través del sistema de crédito.
Clasificación del JEL: D21, D23, D73, G18, G28, G33, L14 Palabras claves: Ablandamiento de restricciones presupuestales, instituciones, quiebra bancaria, propiedad de la banca, bancarrota.
∗ Los comentarios son bienvenidos y pueden enviarse a [email protected], [email protected], [email protected]. Los autores desean agradecer los valiosos aportes de János Kornai y János Varga. Asimismo, las opiniones vertidas en el trabajo son responsabilidad exclusiva de los autores y no representan las de las organizaciones para las cuales trabajan. † URSEC (Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones) y Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. †† BCU (Banco Central del Uruguay). ††† MEF (Ministerio de Economía y Finanzas)
1 – Introducción El término ablandamiento de restricciones presupuestales (ARP) fue propuesto
originalmente por Kornai (1986) para explicar un fenómeno recurrente en los países
socialistas. Posteriores desarrollos extendieron esta noción a otros países y, actualmente,
se reconoce que, en diversos grados, casi todos los países sufren de este síndrome. En
general, éste refiere al persistente rescate de organizaciones en situación patrimonial
comprometida por parte de un tercero, entre los cuales pueden encontrarse el Estado, los
bancos, los órganos jerárquicos, etc. El análisis del ARP incluye una amplia literatura que
abarca la demanda óptima de insumos y la aparición de la escasez (Goldfeld y Quandt,
1988; Kornai, 1986; Pun, 1995), el grado de descentralización del gobierno (Qian y
Roland, 1998), su impacto sobre la investigación y el desarrollo (Huang y Hu, 1998 y
1999), los incentivos dentro de las organizaciones jerárquicas (Bai y Wang, 1998), el
comportamiento del sistema bancario (Berglöf y Roland, 1997 y 1998; Mitchell, 1999), y
el financiamiento de las empresas y la banca (Povel, 1997; Rizov, 2001; Dewatripont y
Maskin, 1995; Dewatripont y Roland, 1999; Berglöf y Roland, 1998). En Schaffer (1998),
Berglöf y Roland (1998), Dewatripont y Roland (1999), Roland (2000), y Kornai et al.
(2002), pueden encontrarse diversas síntesis de esta literatura.
Por una parte, la visión “paternalista” del ARP, sugerida por Kornai (1986 y 1992),
señala que la decisión de ablandar la restricción financiera surge de la preocupación del
gobierno por el empleo, la necesidad de obtener apoyos políticos y las posibilidades de
corrupción. El síndrome del ARP es visto como una característica particular del Estado, el
cual actúa en forma paternalista sobre los agentes económicos, alentando, con ello, las
conductas de búsqueda de rentas. Constituye, por tanto, una relación social en la cual el
deudor espera recibir asistencia financiera externa a través de distintos mecanismos, como
son los “subsidios blandos”, los “impuestos blandos”, el “crédito blando” y los “precios
administrativos blandos”. Por otra parte, Schaffer (1989) y Dewatripont y Maskin (1995)
presentan una visión alternativa del fenómeno. Estos autores sugieren que el ARP puede
aparecer de forma endógena como un problema de compromiso dinámico. Señalan que el
ARP es producto de la inconsistencia dinámica de las decisiones, donde la existencia de
costos hundidos provoca que, ex post, sea beneficioso renegociar el contrato inicial a pesar
de que esto sea ineficiente ex ante. En este caso, la fuente del ablandamiento es la
imposibilidad del acreedor de comprometerse a no renegociar el contrato inicial una vez
1
que la inversión ha sido realizada. La promesa de hacer cumplir la restricción presupuestal
es el compromiso de cuya credibilidad depende la dureza relativa del régimen.
Kornai (1986, 1992 y 1998) enfatiza dos características del ARP. En primer lugar,
ésta aparece en una relación vertical: el paternalismo, y el ARP como una manifestación
del mismo, es una típica relación social entre un superior y su subordinado, entre las
autoridades y la gerencia de la empresa. En segundo lugar, es principalmente un problema
de expectativas: lo importante para el síndrome del ARP no es un resultado particular, sino
el resultado de la experiencia dinámica de la sociedad. La obtención de financiamiento
externo puede ser vista como una variable aleatoria: cuando más segura esté la empresa de
que recibirá asistencia, más blanda será su restricción. Para Kornai (1998), la restricción
presupuestal es blanda sólo cuando se rescatan grandes grupos de empresas de forma
frecuente, y esta asistencia ocurre una y otra vez, de forma predecible, y la experiencia
colectiva de estos rescates queda marcada en las expectativas de los empresarios. Bardhan
(1992) describe el síndrome señalando que las consideraciones políticas interfieren con el
mecanismo despiadado de mercado y el Estado permanece como el salvador último de
empresas en quiebra: la responsabilidad política puede prevalecer sobre la responsabilidad
financiera.
Aunque mucho se ha escrito describiendo las múltiples consecuencias del
síndrome del ARP, la literatura no ha formalizado una explicación sobre por qué la
restricción presupuestal es blanda. Kornai et al. (2002) señalan que la expresión
restricción presupuestal blanda se aplica de forma figurativa a un síndrome social
específico y amplio que se encuentra en la realidad económica. El entorno político, social
y económico genera las motivaciones para la formación del síndrome del ARP. La
literatura formal, por su parte, se ha enfocado en intentar explicar los motivos y los efectos
del síndrome, incluyendo los distintos remedios para atenderlo. Sin embargo, no existen
formalizaciones sobre las posibles implicancias del marco institucional en el surgimiento
del ARP. En este trabajo, sugerimos un modelo simple en el cual los elementos
institucionales influencian tal surgimiento en una relación de crédito bancario. Esta
formalización permite generar tanto la visión política (paternalista) como la visión de
agencia (de compromisos creíbles) del síndrome del ARP.
La introducción de la perspectiva institucional es fundamental en nuestro análisis.
Las instituciones proveen la estructura de incentivos de una economía y dan forma a la
dirección del cambio económico (North 1990 y 1994). Consisten tanto de restricciones
2
formales como informales e incluyen, básicamente, la naturaleza y calidad del sistema
político, la independencia y capacidad del sistema judicial, las normas y hábitos que
restringen las acciones de los individuos, la ideología dominante, el carácter y el balance
existente entre los diferentes intereses dentro de la sociedad y, por último, las capacidades
administrativas (Levy y Spiller, 1995). Las instituciones (tanto políticas como
económicas) y la efectividad con la cual se hacen cumplir, determinan los costos de
transacción. Los factores socio-políticos que afectan los costos de negociar, contratar,
monitorear y hacer cumplir las reglas juegan un papel económico fundamental. Asimismo,
la habilidad de los gobiernos y los políticos para comprometerse creíblemente a no
interferir en los contratos privados es crucial para obtener inversión y financiamiento de
largo plazo. El marco institucional establece así las restricciones al sistema político para
actuar sobre la estructura de derechos de propiedad.
En este análisis, los costos de transacción surgen como un elemento fundamental.
Williamson (1996) desarrolla la teoría de la economía de los costos de transacción (ECT)
y adopta un enfoque contractual para el estudio de las organizaciones económicas, siendo
la unidad de análisis la transacción. Los contratos son inherentemente incompletos debido
a la racionalidad limitada de los agentes. Además, todo contrato está sujeto a potenciales
conductas oportunistas de las partes. A partir de estos supuestos, el autor deriva
implicancias refutables en base a la hipótesis de alineamiento discriminatorio: el objetivo
de la organización económica consiste en alinear las transacciones, que difieren en sus
atributos (frecuencia, incertidumbre y especificidad de activos) con las formas
organizacionales (mercados, jerarquías e híbridos), las cuales difieren en sus costos y
competencias (intensidad de los incentivos, control administrativo, legislación contractual
y capacidad de adaptación) de forma de economizar costos de transacción. Una forma
conveniente de implementar este análisis de eficiencia es tomar el entorno institucional
como un dato y evaluar las formas organizacionales adecuadas. La ECT señala el criterio
de remediabilidad como metodología de evaluación de la eficiencia: debe presumirse
eficiente una forma organizacional para la cual no sea posible describir e implementar una
forma alternativa superior con ganancias netas.
El marco institucional se vuelve particularmente relevante cuando se estudia el
ARP como un problema de asistencia externa. En términos de la ECT, tan importante
como las reglas de juego es el desarrollo del juego. La relación de crédito que considera
este trabajo se desarrolla en el marco de un complejo entramado institucional que incluye
3
intereses políticos, sociales y económicos. En particular, se señala la posibilidad de que el
sistema político altere las reglas del juego, ablandando la restricción presupuestal de
individuos o empresas. Marcos institucionales que aseguren retornos económicos a través
de los canales políticos alientan a los individuos a reasignar recursos desde actividades
económicas hacia actividades políticas, generando una inversión menor y económicamente
menos productiva.
El modelo básico aquí presentado permite generar escenarios alternativos en los
cuales no hay refinanciación de proyectos malos, la refinanciación es adoptada por el
acreedor (y, por tanto, el ARP es el resultado de un problema de compromiso dinámico),
la refinanciación es impuesta por el sistema político (o sea, el ARP es el resultado de un
problema de asistencia externa), y existe una restricción crediticia no deseada socialmente.
En la explicación de los motivos del ARP juega un papel fundamental la miopía de la
sociedad sobre el valor de algunos resultados y externalidades económicas, lo que
constituye la principal fuente de divergencia entre los objetivos del sistema político y la
sociedad en el largo plazo. Cuando esta miopía política no juega ningún rol, el problema
fundamental del ARP es la imposibilidad del banco de comprometerse a no refinanciar a
las empresas. Sin embargo, cuando el régimen del ARP no es socialmente deseable, puede
ser impuesto por el sistema político. En este marco de oposición de intereses, el rol de las
instituciones es crucial para determinar el grado en el cual este régimen puede ser
impuesto. Cuando las instituciones son débiles, los empresarios con proyectos “malos” se
ven estimulados a presentar los mismos, afectando también el comportamiento del banco,
dado que anticipará las acciones del sistema político.
En este marco, la carga del financiamiento del ablandamiento del régimen
financiero puede cubrirse a través de una combinación de imposición a través de tasas de
interés y del sistema tributario. Sin embargo, debido a cuestiones institucionales, el
sistema político tiene incentivos a maximizar el primer tipo de financiamiento, dado que el
segundo debe realizarse de una forma más transparente y explícita, con sus
correspondientes costos políticos. De nuevo, las instituciones débiles facilitan este proceso
de redistribución y promueven las actividades de lobby para obtener un ablandamiento de
la restricción presupuestal. Adicionalmente, los bancos públicos se vuelven un
instrumento relevante para ablandar la restricción presupuestal, dado que es
institucionalmente diferente forzar al banco a refinanciar si la entidad bancaria es privada
o si es pública. Para que los bancos privados refinancien proyectos malos, debe
4
compensárseles a través del sistema de impuestos y subsidios, mientras que en el caso de
un banco público, puede imponerse una conducta más afín al sistema político o las
preferencias de la sociedad por vía administrativa.
El trabajo está organizado de la siguiente manera: la sección 2 presenta el modelo
básico y enfatiza algunas implicancias con relación a ambas interpretaciones del ARP,
relacionándolas con el papel del marco institucional. La sección 3 introduce la cuestión de
quién paga el ARP, mientras que la sección 4 discute las consecuencias de la propiedad
bancaria a la luz del marco propuesto. La sección 5 analiza cuestiones relacionadas al
diseño de procedimientos de bancarrota teniendo en cuenta la posibilidad del ARP y la
calidad de las instituciones. Por último, la sección 6 muestra la consistencia de los
hallazgos de este trabajo con la literatura empírica que relaciona instituciones, inversión,
mercados de crédito y propiedad bancaria.
2 – Modelo básico En esta sección se formaliza la relación entre el marco institucional y el ARP. El
modelo incluye cuatro agentes: un Referente Social que representa los intereses de largo
plazo de la sociedad; un Sistema Político que busca apoyo de los ciudadanos; un
Empresario que tiene un proyecto y necesita financiamiento; y un Banco que decide si
financia o no el proyecto.
El juego tiene la siguiente forma: en el período 1 el Empresario decide si propone
su proyecto para obtener financiamiento y, si lo hace, el Banco toma una decisión. Los
proyectos son de dos tipos: bueno con probabilidad α o malo con probabilidad (1 )α− . El
tipo de proyecto es información privada del Empresario. Si el Banco decide financiar el
proyecto, el Empresario recibirá un préstamo igual a una unidad (L=1) y un beneficio
privado M Bπ = . En este caso, el Banco recibe: B R Lπ = − , donde R es el retorno
monetario del proyecto.
Si el proyecto es financiado y llevado a cabo, se generan dos tipos de
externalidades. Por un lado, una externalidad positiva sobre el resto de la economía (E) la
que, a vía de ejemplo, incluye el beneficio de mantener trabajadores empleados. El otro
efecto externo está relacionado con la posibilidad de que el Banco quiebre (F). Si el Banco
no recibe un ingreso que compense el préstamo, realizará pérdidas, incrementando así sus
5
probabilidades de quiebra. Además, las crisis bancarias involucran, en general,
importantes costos sociales e imponen externalidades negativas al resto de la economía.
El Referente Social maximiza el valor esperado del bienestar social (W), el que
incluye los retornos netos para el Banco por financiar el proyecto, el beneficio privado del
Empresario y las dos externalidades descritas. Las razones por las cuales el Referente
Social tiene en cuenta la externalidad de quiebra financiera son directas: la sociedad debe
soportar los costos que en el largo plazo la recomposición del sistema de crédito impone,
además, firmas productivas pueden no encontrar financiamiento durante una crisis
financiera. En cambio, la inclusión de la externalidad E necesita una justificación
adicional. ¿Por qué la financiación de un proyecto malo acarrea un efecto externo positivo
para el conjunto de la sociedad en el largo plazo? Esta pregunta no puede ser contestada
sin considerar el efecto conjunto de ambas externalidades. En el largo plazo, la sociedad
no deseará financiar un proyecto malo si sus efectos sobre la externalidad F compensan
los efectos sobre la externalidad E. De todas formas, esto no significa que la sociedad no
pueda desear subsidiar algunas (menos productivas) firmas. Algunas consideraciones
deben ser tenidas en cuenta. Primero, puede ser considerado que el financiamiento de
proyectos malos reasigna recursos hacia actividades económicamente menos eficientes.
Esto es cierto bajo la asunción de que en la economía hay buenos proyectos disponibles
todo el tiempo, lo cual puede no ser el caso. Por ejemplo, durante una profunda recesión
puede no existir alternativas a los proyectos malos. Segundo, la sociedad puede subsidiar
malos proyectos durante algún tiempo para evitar la destrucción de capital físico y
humano. Esto se torna particularmente importante en periodos de pronunciada caída de la
actividad, ya que los costos de largo plazo de recuperar el capital pueden ser superiores a
los costos de subsidiar. En la visión de largo plazo, mantener el empleo no es beneficioso
per se, sino por su contribución al mantenimiento del capital en la economía. Tercero, la
marginalización de personas desempleadas puede imponer elevados costos sociales. Así,
no subsidiar empleo por un tiempo puede ser sumamente costoso en términos de
delincuencia y crimen.1
1 Roemer (1996) sugiere que una distribución de la riqueza altamente desigual es un mal público en sí mismo ya que genera un tipo de sociedad que disminuye el bienestar de todos, obviamente a través del crimen que ella genera, menos obvio a través de la pérdida de sentido de comunidad que implica.
6
Por lo tanto, existen buenas razones para incorporar la externalidad de empleo en
la función objetivo del Referente Social2:
W R B E F L= + + − −
El Sistema Político está interesado en maximizar el bienestar social, pero también
está preocupado por mantener el apoyo de la ciudadanía. Por lo tanto, su función de votos
deberá considerar la percepción de corto plazo de la sociedad. Se asume que ésta tiene
cierto grado de miopía sobre los resultados económicos. Es decir, existe una divergencia
en la valoración de corto y largo plazo de las externalidades por parte de la sociedad. Esta
“miopía política” es un ingrediente del marco institucional y se incorpora al modelo a
través de dos parámetros: que representa el grado en el cual la sociedad
sobreestima en el corto plazo la externalidad E; y
( 1)q ≥
(0 1)p p≤ ≤ que representa el grado en
que la sociedad subestima en el corto plazo la externalidad F. Por tanto, la función de
votos del sistema político esta dada por:
V R B qE pF L= + + − −
En el período 2, si un proyecto bueno fue financiado, éste arroja un retorno
monetario para el Banco y un beneficio privado para el Empresario.
En cambio, si es financiado un proyecto malo, éste no arrojará un beneficio monetario y,
en este caso, el proyecto puede ser liquidado o refinanciado. Si es liquidado, el Banco
recibirá un valor de liquidación con una distribución de probabilidad
y el Empresario perderá reputación, obteniendo un beneficio privado negativo de
. Si el proyecto malo es refinanciado, obtendrá una unidad adicional de préstamo
y, por tanto, L=2. En este caso el retorno monetario para el Banco será
( 1)GR > ( 0)GB >
( 0)LR ≥ (.)L LR G∼
( 0)LB <
(SR ≥ 0) con una
distribución de probabilidad (.)S SR G∼ y el beneficio privado para el Empresario será
. ( 0)SB >
2 El modelo puede ser escrito sin incluir el efecto de la externalidad E en la perspectiva de largo plazo de la sociedad. Si así se hiciera, los hallazgos cualitativos del trabajo se mantendrán verdaderos debido a la consideración de que el Sistema Político sobreestima tal externalidad en el corto plazo.
7
De acuerdo a como han sido definidas, las externalidades asumen diferentes
valores en cada rama del juego. La externalidad de empleo (E) será cero si el proyecto es
liquidado y será positiva en otro caso. La externalidad de quiebra bancaria (F) será cero si
el proyecto es bueno, si es liquidado con , o si es refinanciado con , y será
positiva en otro caso.
1LR > 2SR >
3
A efectos de simplificar la notación, se definen el valor esperado de la función
objetivo del Referente Social y del Sistema Político en los tres casos de estudio: cuando el
proyecto es bueno, cuando el proyecto es malo y liquidado, y cuando el proyecto es malo
y refinanciado:
1G G GW R B E= + + − 1G G GV R B qE= + + −
(1) 1L L L LW R B FG= + − − (1) 1L L L LV R B pFG= + − −
(2) 2S S S SW R B E FG= + + − − (2) 2S S S SV R B qE pFG= + + − −
donde LR y SR son los valores esperados de LR y SR respectivamente.
En este marco, será socialmente deseable el ablandamiento de la restricción
presupuestal de un proyecto malo cuando el valor social esperado por tal refinanciación
supere el valor social esperado de la liquidación: ( ) ( )SE W E W> L . En este caso se cumple
la siguiente desigualdad: ( ) ( ) ( ) ( )2S L S L LR R B B G− − + − − >1 SE F G+ − 1 0
. Entonces,
los factores que afectan la conveniencia social de refinanciar proyectos malos están
relacionados con los retornos relativos del Banco, los beneficios del Empresario y el
impacto relativo de tal refinanciación sobre ambas externalidades. Con respecto a lo
último, y como fuera dicho antes, la sociedad puede estar deseosa de subsidiar empleo
siempre que no se afecte críticamente la solidez del sistema bancario.
Este marco sencillo nos permite generar escenarios alternativos que reflejan los
elementos conceptuales discutidos anteriormente. En particular, una variedad de
parámetros caracterizará situaciones en las cuales el refinanciamiento no ocurre, el
refinanciamiento es elegido por el Banco (y por consiguiente el ARP es el resultado de un
3 La posibilidad de encontrar diferentes realizaciones en términos de la externalidad F torna el escenario más interesante y justifica la aleatoriedad de los retornos en caso de liquidación y refinanciación. Es razonable asumir que tales retornos son desconocidos ex-ante y que, por tanto, sus realizaciones presentes provienen de las correspondientes funciones de distribución.
8
problema de compromiso dinámico), el refinanciamiento es impuesto por el Sistema
Político (y por tanto el ARP es el resultado de un problema de asistencia financiera
externa), y existe una restricción de crédito no deseada socialmente.
2.1 – El ARP como un problema de compromisos dinámicos Un elemento relevante en el período 2 se relaciona con el incentivo del Banco a
refinanciar, lo cual está en el núcleo de la interpretación del ARP como un problema de
compromisos dinámicos. Esto refiere a la imposibilidad del Banco de comprometerse a no
extender nuevos créditos al Empresario después de proveer el financiamiento inicial,
aunque haya comprobado que el proyecto es malo. El hecho es que debido a la
información asimétrica, habrá situaciones en las que el Banco financiará todos los
proyectos que se le presenten sin distinguir si son buenos o malos. Si el Banco hubiera
tomado conocimiento ex ante de que el proyecto es malo, no lo hubiera financiado. Sin
embargo, debido a que el financiamiento inicial ya fue hundido, aparecen discrepancias
entre los criterios ex ante y ex post que justifican el llamado síndrome del ARP como un
problema de inconsistencia temporal de las decisiones.
En estos casos, el Banco querrá refinanciar los proyectos malos si el retorno monetario
esperado neto es mayor que en el caso de liquidación. En nuestro modelo, esto sucede cuando
. Además, todos los proyectos serán financiados inicialmente por el Banco si la
probabilidad de financiar un proyecto bueno es lo suficientemente alta. En este caso el juego tiene
la siguiente forma:
1L SR R≤ −
Figura 1: El problema de compromisos dinámicos
( RG , B G) α (
L R , B L ) Banco
- 1 (1 - α ) Banco - 1 (
S R , B S )
9
Proposición 1 – Problema de compromisos dinámicos: Si 2SR < , y 1L SR R≤ −
21
DCS
G S
RR R
α α−≥
− +≡
L
, existe un Equilibrio de Problema de Compromisos Dinámicos en
el cual se presentan proyectos buenos y malos por parte de los Empresarios, el Banco
financia todos los proyectos en el período 1 y refinancia todos los proyectos malos en el
período 2.
Prueba: Un Empresario con un proyecto bueno lo enviará al Banco bajo cualquier
circunstancia y, en este caso, uno con un proyecto malo también lo hará dado que
SB B>
( ). El Banco financiará todos los proyectos si:
[ ] [ ]1 (1 ) 2 0G SE R Rπ α α= − + − −B ≥ . Reordenando términos, esto implica que:
21
DCS
G S
RR R
α α−≥ ≡
− +. Una vez que el Banco toma conocimiento de que el proyecto es
malo, es óptimo ex post para el Banco refinanciarlo dado que 1L SR R≤ − , aún cuando ex-
ante no lo hubiera hecho, ya que 2SR < .▀
Este equilibrio se alcanza debido a la inconsistencia temporal de las decisiones del
Banco. Aunque ex ante no es deseable para el Banco ( 2RS < ), no puede comprometerse
de forma creíble a no refinanciar proyectos malos una vez que ha inyectado el
financiamiento inicial. Este enfoque del ARP como un problema de compromiso dinámico
fue desarrollado por Schaffer (1989), Dewatripont y Maskin (1995), Qian y Roland
(1998), Mitchell (1999) y Kornai et al. (2002), los que se enfocan básicamente en temas
financieros y de crisis bancarias. Desde este punto de vista, endurecer la restricción
presupuestal significa crear condiciones en las cuales el acreedor puede comprometerse de
forma creíble a no refinanciar al Empresario. Constituye, como sugieren Kornai et al.
(2002), un resultado indirecto de alinear las instituciones de forma de desalentar o
interferir con el refinanciamiento.
Nótese que, en este caso, no se requiere la intervención del Sistema Político debido
a que el propio Banco está interesado en ablandar la restricción presupuestal de los
Empresarios con proyectos malos. Es más, la divergencia entre los objetivos del Sistema
10
Político y el Referente Social no es relevante en este caso y, por tanto, la “miopía política”
no juega ningún papel en esta dinámica. El núcleo del problema es simplemente la
imposibilidad del Banco de atarse de manos para impedir la refinanciación.4
2.2 – El ARP como un problema de asistencia externa Cuando , el Banco preferirá liquidar la empresa y el refinanciamiento
no ocurrirá sin intervención del Sistema Político. Por tanto, la relación entre ambos
agentes, y entre ellos y el Referente Social, jugará un papel esencial en el análisis. Lo que
resta determinar es bajo qué circunstancias ocurrirá el refinanciamiento y cómo se
relaciona este hecho con el marco institucional. Esta sección se enfoca en la interpretación
del ablandamiento de la restricción presupuestal en la visión original de Kornai (1986): no
es un problema de compromisos creíbles, sino uno de expectativas de asistencia externa
con una alta probabilidad de verificarse, con la consiguiente influencia sobre la conducta
de los agentes.
1L SR R> −
2.2.1 – Convergencia de intereses entre el Referente Social y el Sistema Político Existen varios casos en los cuales los objetivos del Sistema Político son
esencialmente coincidentes con los del Referente Social. En algunos de ellos, estos
intereses también convergirán con los del Banco. Dado que, en esta parte del juego, el
Banco siempre elegirá liquidar los proyectos malos, debemos clasificar los casos de
acuerdo a las preferencias del Sistema Político.
Primero, el Sistema Político puede también preferir liquidar el proyecto malo, esto
es, si V . Aquí, la función de votos se maximiza cuando el proyecto es liquidado en
vez de ser refinanciado. Por lo tanto, no existirá presión del Sistema Político para ablandar
la restricción financiera de la empresa, los intereses de todos los agentes son coincidentes
y la liquidación es llevada a cabo. La falta de un mecanismo que garantice un compromiso
creíble no juega ningún rol y los agentes no tienen incentivos a brindar asistencia externa a
la empresa.
L V≥ S
L
Segundo, el Sistema Político puede preferir que el proyecto malo sea refinanciado
en vez de ser liquidado, esto es, si V . Dado que estamos considerando los casos en S V>
4 Berglöf y Roland (1997) analizan la coexistencia del ARP y el racionamiento de crédito ante nuevos proyectos y muestran que, bajo ciertas circunstancias, los acreedores preferirán refinanciar proyectos malos en lugar de financiar nuevos emprendimientos.
11
los cuales hay convergencia de intereses con el Referente Social, suponemos que
, o sea que es socialmente deseable relajar la restricción financiera de la empresa.
Existen dos comentarios en relación con esta situación. En primer lugar, dado que el
Banco no internaliza las externalidades E y F, así como tampoco toma en cuenta el
beneficio privado del Empresario, puede surgir (como caso extremo) una situación de
restricción de crédito. El Banco puede elegir no prestar aún cuando la sociedad puede estar
en mejor situación con préstamos. Esto se da cuando y . En
segundo lugar, si se presta y la sociedad prefiere refinanciar, la intervención del Sistema
Político llevará a imponer la refinanciación al Banco. Así, los arreglos institucionales y las
formas organizacionales deben ser diseñadas de forma de compensar al Banco por las
pérdidas esperadas. En este caso, ablandar la restricción presupuestal es socialmente
deseable y, por tanto, no debe ser visto como una patología.
SW W> L
L
( ) 0E W > ( ) 0E R L− <
2.2.2 – Divergencia de intereses entre el Referente Social y el Sistema Político Sin embargo, cuando V y WS LV> S W≤ , los objetivos del Sistema Político y del
Referente Social divergen y puede emerger un régimen de ablandamiento socialmente
indeseado. En este caso, el Banco preferirá la liquidación, la cual es socialmente deseable.
Sin embargo, suponemos que el Sistema Político tiene mecanismos para imponer al Banco
la refinanciación de los proyectos malos. El marco institucional juega un papel
fundamental en este proceso, dado que establece las restricciones para la intervención
política. La “miopía política” descrita anteriormente es parte del marco institucional y
constituye la principal fuente de divergencia entre los intereses de los políticos y los
objetivos de largo plazo de la sociedad. Dentro del marco institucional debe incluirse la
naturaleza y calidad del sistema político, la independencia y capacidad del sistema
judicial, las normas formales e informales que restringen las acciones de los individuos, la
ideología dominante, las características y el balance de los intereses contrapuestos dentro
de la sociedad, así como las capacidades administrativas. Todos estos ingredientes
institucionales están diseñados de forma de facilitar o impedir al Sistema Político
implementar su propia agenda. De aquí en adelante, se interpretará que una mejor calidad
del entorno institucional implica mayores dificultades para el Sistema Político a la hora de
implementar los elementos de su agenda que se distancien del interés social de largo
plazo.
12
La fortaleza institucional se denotará por el parámetro σ (0 1)σ≤ ≤ . Por lo tanto,
la capacidad del Sistema Político para imponer el ARP al Banco está medida por el
indicador (1 )σ− . Cuando hay un conflicto de intereses entre ellos, se asume, entonces,
que hay una probabilidad σ de que el proyecto malo sea liquidado y una probabilidad
(1 )σ− de que sea refinanciado. Este último es, probablemente, el caso más interesante, ya
que el régimen puede ser impuesto por los políticos aún cuando esté en contra de los
intereses del Banco y del Referente Social. El rol de las instituciones es crucial para
determinar el grado en el cual esto puede ser llevado adelante o mitigado, dado que las
mismas influencian los mecanismos a través de los cuales la asistencia financiera externa
puede ser canalizada.
El juego, en este caso, toma la siguiente forma:
Figura 2: El problema de asistencia externa
(RG , B G) α (
L R , B L ) Banco σ - 1 (1 - α ) Sistema Político -1 (1 – σ ) (
S R , B S )
En este caso, nótese que cuanto mayor es la “miopía política”, mayor será la
probabilidad de un conflicto de intereses entre el Sistema Político y el Referente Social, ya
que la probabilidad de que se cumpla V y WS LV> S WL≤ crece con q y con p. En relación
con la agenda del Sistema Político, se cumple la siguiente proposición:
Proposición 2 –Agenda del Sistema Político: La divergencia entre los objetivos del
Sistema Político y el Referente Social se incrementan a medida que la sociedad
13
sobreestima la externalidad (para proyectos buenos y malos) y subestima la
externalidad .
E
F
Prueba: Los valores esperados de las funciones objetivo del Sistema Político y del
Referente Social son: [ ]( ) (1 ) (1 )G LE V V V Vα α σ σ= + − + − S y
[ ]( ) (1 ) (1 )G LE W W W Wα α σ σ= + − + −
( ) ( ) ( 1) (1 ) (1E V E W q Eα α− = − + − −
S
[ ]1) (1 ) (1) (1 ) (2)L S
C
q E p G Gσ σ σ− + − + −
respectivamente. Restando y reordenando
términos, se llega a la siguiente expresión:
)(A B
F
C
E
.
Nótese que y B reflejan cuánto sobreestima la sociedad la externalidad para
proyectos buenos y malos, mientras que representa cuánto subestima la externalidad
. Cuanto mayor q y menor p, mayor será la divergencia de intereses. ▀
A
F
La importancia de tener instituciones fuertes puede verse también al evaluar cómo
evoluciona el valor esperado de la función objetivo del Referente Social cuando la calidad
del marco institucional cambia. Nótese que, en este caso, [ ]( ) (1 ) 0L SE W W Wασ
∂= − −
∂≥ .
Por lo tanto, si el entorno institucional es fuerte ( 1)σ → , el valor esperado del bienestar
social se incrementará. En este marco de oposición de intereses entre el Referente Social y
el Sistema Político, un entorno institucional débil puede llevar a un ARP no deseado,
mientras que un entorno fuerte llevaría a una liquidación socialmente deseable.
Proposición 3 – Problema de asistencia externa: Si , , , 1L SR R> − S LV V> S LW W≤
S
S L
BB B
σ σ≤ ≡−
y ( 1) 2( 1) 1
S L S
S L G S
R R RR R R R
EAσα ασ
− − − +≥
− − + − +≡ , existe un Equilibrio de
Problema de Asistencia Externa, en el cual se presentan proyectos buenos y malos por
parte de los Empresarios, el Banco financia todos los proyectos en el período 1 y el
Sistema Político impone el refinanciamiento de los proyectos malos en el período 2.
Prueba: Un Empresario con un proyecto bueno lo enviará al Banco bajo cualquier
circunstancia. Sin embargo, uno con un proyecto malo lo enviará si:
14
( ) (1 ) 0ML SE B Bπ σ σ= + − ≥ , lo que implica que: S
S L
BB B
σ σ≤ ≡−
. El Banco financiará
todos los proyectos en la medida en que se verifique:
( ) [ ] [ ]1 (1 )BE Rπ α α= − + − ( 1) (1 )(G LRσ σ− + − 2) 0SR − ≥ . Esto implica que:
( 1)( 1)
S L S
S L G S
R R RR R R R
21
EAσα α≥ ≡+σ
− − − +− − + −
. ▀
Aunque es óptimo ex-post para el Banco y para el Referente Social liquidar los
proyectos malos, el Sistema Político prefiere imponer un régimen de ARP y puede
lograrlo debido a la debilidad del marco institucional. Otro resultado interesante refiere al
hecho de que los Empresarios con proyectos malos lo enviarán sólo si esperan ayuda
externa con una probabilidad suficientemente grande (σ suficientemente bajo). En
particular, un marco institucional débil anima a los Empresarios “malos” a presentar sus
proyectos, mientras que un entorno más sólido los desalienta.
Adicionalmente, tres aspectos deben ser notados. Primero, el Banco estará más
dispuesto a financiar proyectos si el entorno institucional es de mejor calidad. Nótese que
los acreedores requerirán, ex-ante, una menor proporción de proyectos buenos para elegir
financiar todos los proyectos, ya que: [ ]2
( 1)( 1) 0( 1) 1
EAS L G
S L G S
R R RR R R R
ασ σ
− − −∂= <
∂ − − + − +. Por lo
tanto, un entorno institucional débil afectará la conducta del Banco, dado que éste
anticipará que el Sistema Político puede imponer el ablandamiento de los proyectos malos
con una alta probabilidad.
Segundo, asumiendo que tanto la probabilidad como el costo social de una crisis
bancaria se incrementan con el monto de las pérdidas esperadas del Banco, puede
mostrarse que estarán crucialmente afectadas por la calidad del entorno institucional.
Desde que, en este caso relevante, ( )1S LR R 0− − <
)
y las pérdidas esperadas del Banco
son: ( ) ( ) ( ( )G SR Rσ − −1 1 1 2BLE Rπ α α− = − + − + − SR , es claro que estas serán
menores cuanto más fuerte sea el marco institucional: ( )
0Bπ
σ
E∂ −<
∂. De esta manera, la
ocurrencia de crisis bancarias es más probable donde el entorno institucional es más débil.
Como un corolario, desde que el monto de las pérdidas esperadas es mayor, es también
15
razonable suponer que los costos de recomponer el sistema de crédito serán también
mayores.
Tercero, el costo impuesto por la posibilidad del ablandamiento de la restricción
presupuestal de una firma mala puede ser expresado como una función de la dureza
institucional. A efectos de computar el “costo del ARP” desde el punto de vista social se
comparará el valor esperado de la función objetivo del Referente Social en el caso en el
cual el ARP no es posible: ( ) ( )1NSBC G LE W W Wα α= + −
( )1L SW Wσ σ+ −
)( )
, con aquel en el cual si lo es:
. Esto determina la siguiente expresión: ( ) ( )1SBC GE W Wα α= + −
( ) ( ) ( ( )1 1 L SW Wα σ− − −NSBC SBCE W E W− = . Ya que, en el caso relevante que estamos
considerando, el último término es positivo, un entorno institucional débil incrementa el
valor esperado del “costo del ARP”: ( ) ( ) ( )( )( )1 1 0L SW Wα
SBC NSBCE W E Wσ
∂ −= − − − <
∂.
3 – ¿Quién paga el ARP? A efectos de discutir algunos efectos del ablandamiento de la restricción
presupuestal sobre diferentes grupos sociales, se presenta una variación del modelo básico.
En particular, se introducen dos tipos de prestatarios: (i) Empresarios, que representan un
tipo de deudor capaz de conseguir el ablandamiento de sus restricciones financieras a
través de actividades de lobby sobre el Sistema Político, y (ii) Familias, que representan a
aquellos deudores que no cuentan con tal capacidad y que recurren al crédito a efectos de
consumir. El máximo retorno que este último prestatario estará dispuesto a pagar, que
dependerá de la utilidad derivada de su consumo, se denotará por . Las
funciones objetivo del Referente Social, el Sistema Político, el Banco, el Empresario y las
Familias en este escenario son:
( 1FMaxR > )
LL
M F M FW R R B B E F′ = + + + + − −
M F M FV R R B B qE pF′ = + + + + − − B M FR R Lπ ′ = + −
M MBπ ′ =F F
F
MaxB R R= −
16
El juego, enfocando la atención en el caso de intervención del Sistema Político,
tendrá la siguiente forma:
Figura 3: Dos tipos de préstamo
(RG , RF, BG) α
~
(RL, RF, BL ) Banco σ - 2
(1 - α ) Sistema Político
- 1 (1 - σ )
(RS , RF, BS )
~
En este escenario, el Banco fijará F FMaxR R= y el “costo del ARP” será:
( ) ( ) ( )( )( )1 1NSBC SBC L SE W E W W Wα σ′ ′ ′− = − − ′− .
Por prestar a las Familias, el Banco siempre incrementará su beneficio en una
cantidad igual a 1FMaxR − . Entonces, si el resultado neto esperado de ablandar la restricción
financiera de los Empresarios es negativo, las Familias subsidiarán a aquellos prestatarios
con habilidades de lobby. En el caso en que las perdidas derivadas de la concesión de
crédito a los Empresarios sean menores que 1FMaxR − , las Familias serán los únicos
agentes en la economía que subsidiarán el proceso debido a su incapacidad de acceder a
regímenes blandos mediante canales políticos. Además, esto determina que la externalidad
de quiebra financiera no se encuentre presente ya que el Banco no hará pérdidas: 0F = .
Dado que la actividad crediticia del Banco, así como sus relaciones con el Sistema
Político, son relativamente opacas, este proceso se transforma en un mecanismo de
“imposición a través de tasas de interés” por el que se benefician los Empresarios y los
políticos. Es preciso notar además que, en un modelo con múltiples Empresarios, otro
17
mecanismo de “imposición a través de tasas de interés” funciona cuando Empresarios con
buenos proyectos subsidian a aquellos con malos proyectos y habilidades de lobby.
En el caso en que las perdidas derivadas de la actividad crediticia hacia los
Empresarios superen , el Banco hará perdidas globales y entonces . Aquí,
las ganancias derivadas de prestar a las Familias no son suficientes para compensar las
perdidas derivadas del ARP a los Empresarios y, por tanto, la sociedad deberá proveer de
fondos adicionales para evitar problemas financieros. En este caso, la carga de ablandar el
régimen financiero será cubierta con una combinación de financiamiento vía tasas de
interés y vía el sistema de impuestos y subsidios. Debido a razones institucionales, el
Sistema Político tendrá incentivos para maximizar la primer forma de financiamiento, ya
que esta última debe ser impuesta de una forma más transparente y explícita, con sus
correspondientes costos políticos. Mientras el primero puede ser visto como un
procedimiento “jerárquico”, el último constituye un mecanismo “de mercado” para llevar
adelante procesos redistributivos. Nuevamente, instituciones débiles facilitan estos
procesos de reasignación de recursos y promueven las actividades de lobby para conseguir
el ablandamiento de las restricciones financieras.
1FMaxR − 0F >
5
4 - Banca pública vs. banca privada De acuerdo a la discusión anterior, los méritos relativos de la banca pública o
privada deben analizarse teniendo en consideración las principales características del
entorno institucional y su interacción con las mismas. El hecho de que los bancos sean de
propiedad del Estado implica un conjunto de características institucionales y
organizacionales específicas que los distingue de las entidades financieras privadas. La
naturaleza de la propiedad no determina necesariamente la eficiencia de las
5 Una pregunta legítima es: ¿Por qué el Sistema Político, quien está interesado en mantenerse en el poder, desea “despreciar” los efectos negativos del proceso de subsidios cruzados? En otros términos, el Sistema Político estará preocupado por las Familias y el bienestar de la sociedad toda ya que necesita sus votos. Sin embargo, nuestro marco es consistente con la literatura de grupos de interés, lobby y compra de legislaturas (Denzau y Munger (1986), Austen Smith y Wright (1994) y Snyder (1991) entre otros) Por ejemplo, Denzau y Munger (1986) asumen que los grupos de interés ofrecen contribuciones a las campañas políticas a cambio de esfuerzos legislativos en su favor, mientras que la mayoría de los votantes están relativamente desinformados y las campañas publicitarias afectan su comportamiento. En este escenario, es razonable pensar que el Sistema Político operará en el proceso de ARP siempre que las contribuciones de los Empresarios financien actividades propagandísticas que influencien a los relativamente desinformados votantes.
18
organizaciones, siempre que las instituciones políticas y judiciales sean lo suficientemente
fuertes y los costos de transacción sean despreciables. En este caso, el aspecto crucial
refiere a la posibilidad de diseñar y hacer cumplir las reglas de juego adecuadamente. Sin
embargo, cuando el entorno institucional no es fuerte y los costos de transacción se
vuelven relevantes, los bancos públicos y los bancos privados deben visualizarse como
formas organizacionales alternativas que difieren en forma discreta. Básicamente, los
mecanismos a través de los cuales las reglas de juego son diseñadas, impuestas y se hacen
cumplir son estructuralmente distintos para entidades públicas o privadas.
Kornai (1992) aplica la dicotomía entre mercados y jerarquías para evaluar el
impacto de modos alternativos de propiedad sobre las formas organizacionales6. En
particular, el autor enfatiza que mientras existe una afinidad entre propiedad privada y
mecanismos de coordinación de mercado, se da una afinidad entre propiedad pública y
coordinación burocrática. Estos elementos conforman un sistema coherente, dado que
están conectados orgánicamente y se refuerzan unos a otros. La coordinación de mercado
es vista como relaciones laterales o vínculos horizontales en los cuales las partes están a
igual nivel en términos legales. Ninguna empresa privada tiene poderes administrativos
sobre otra. Estas unidades económicas autónomas contratan entre sí de forma voluntaria,
sin órdenes superiores y requiriendo una coordinación descentralizada. El principal
incentivo es la ganancia material y las ventajas y desventajas de cada transacción están
medidas principalmente en términos monetarios. La coordinación burocrática, por su
parte, está basada fundamentalmente en relaciones jerárquicas o vínculos verticales y sus
principales metas se fijan y valoran con diferentes criterios.
Williamson (1997), cuando analiza las burocracias públicas y privadas, señala que
las transacciones redistributivas varían desde propósitos generales y de base amplia (por
ejemplo la seguridad social), hasta aquellas que tienen enfoques más acotados e intereses
especiales. El autor enfatiza que estos últimos están, en general, altamente politizados. La
administración de los procesos de redistribución de intereses especiales tiende a darse a
través de agencias a las cuales el sistema político tiene un acceso directo.
Adicionalmente, Horn (1995) sugiere que el hecho de que las empresas públicas
sean de propiedad estatal tiene consecuencias importantes: (i) la propiedad de los intereses
6 Kornai (1992) desarrolla su análisis para el sistema socialista y evalúa el enfoque de socialismo de mercado. Sin embargo, su visión institucional y organizacional es aplicable para un contexto de economía capitalista con empresas públicas y privadas.
19
residuales en las empresas estatales es obligatoria para los contribuyentes y no es
transferible; (ii) el gobierno representa grupos diferentes con intereses diferentes y a veces
contrapuestos; y (iii) el gobierno puede usar sus poderes reguladores e impositivos para
asignar privilegios especiales. Típicamente, las empresas estatales poseen tanto privilegios
especiales como obligaciones no comerciales. El autor agrega que quizá más importante
que los objetivos establecidos en los estatutos, sea el efecto de la intervención política en
la operativa de la empresa para ayudar al gobierno a cumplir objetivos no comerciales. En
términos de privilegios, Horn (1995) da cuatro razones por las cuales los políticos pueden
preferir empresas de propiedad estatal: (i) es difícil definir y acordar la naturaleza de los
objetivos no comerciales; (ii) la redistribución alcanzada por las empresas públicas es
típicamente menos transparente de lo que sería si se realizara a través de regulación o
subsidios; (iii) las empresas públicas debilitan la posición de los demandantes residuales
en relación con otros grupos de interés, lo que vuelve más fácil alcanzar objetivos no
comerciales; y (iv) es más fácil asignar y obtener privilegios.
En cuanto al sistema financiero, Kornai (1992) sostiene que los bancos públicos
pertenecen a todos y a nadie al mismo tiempo. En ellos, el control sobre la carrera de los
gerentes está en manos de la burocracia y, frecuentemente, deben dar paso a la presión
política. El banco no otorga créditos a través de las líneas comerciales con la esperanza de
realizar un beneficio a través de la tasa de interés, sino que asigna los créditos de acuerdo
a criterios no comerciales. En este marco, no es de extrañar que el lobby, las negociaciones
verticales, las conexiones personales y, eventualmente, la corrupción estén operando de
manera subrepticia.
La Porta et al. (2000) describen las visiones “desarrollista” y “política” de la
propiedad estatal de los bancos. En particular, esta última sostiene que el control de las
finanzas por parte del gobierno, a través de la banca o de otras formas, politiza la
asignación de recursos con el objetivo de obtener votos o beneficios para los oficiales,
ablandar las restricciones presupuestales, etc. El gobierno puede participar en el
financiamiento de empresas de diversas formas: puede proveer subsidios de forma directa,
puede alentar a los bancos privados a través de la regulación y la persuasión para prestar a
proyectos políticamente deseables, o puede poseer los bancos. La propiedad de los bancos
da a los gobiernos amplios controles sobre la elección de los proyectos a financiar o
refinanciar, permitiendo al gobierno mantener proyectos económicamente ineficientes
pero políticamente deseables, los que no serían financiados por entidades privadas.
20
Una vez que se introduce la “miopía política” de la sociedad con relación a las
externalidades de empleo y crisis bancaria, el sistema político opera como un mecanismo
o polea de transmisión de los intereses sociales de corto plazo. En este marco, los bancos
públicos son un instrumento relevante para ablandar las restricciones presupuestales. Es
institucionalmente distinto forzar a los bancos a refinanciar si la entidad es de propiedad
pública o privada. Desde el punto de vista político, es más costoso votar una ley o
establecer regulaciones específicas que utilizar procedimientos administrativos que
ablandan la restricción financiera de las empresas. Los instrumentos institucionales varían
de forma discreta: los primeros constituyen mecanismos “de mercado”, mientras que los
últimos hacen uso de procedimientos “jerárquicos”. Adicionalmente, si se impone a una
banco privado la refinanciación de un proyecto malo, aquel debe ser compensado a través
del sistema de impuestos y subsidios, mientras que a un banco de propiedad estatal puede
imponérsele un comportamiento alineado con las preferencias del sistema político o de la
sociedad. Esta cuestión de transparencia vs. opacidad es también una diferencia
institucional discreta, consistente con el enfoque de mercados vs. jerarquías.
5 – ARP, lobby y bancarrota
A efectos de analizar de qué forma la calidad del entorno institucional afecta los
incentivos a las actividades de lobby por parte de los Empresarios, así como el diseño de
los procesos de bancarrota, introduciremos aquí pequeñas modificaciones al modelo
básico. En particular, se considerará un estadio intermedio en el cual, luego de que es
observado un proyecto malo, el Empresario decide si aplicará su dotación ( en la firma
o en conseguir acceso al Sistema Político
)C
( fC ) ( )psC . Esto es, el Empresario puede
elegir realizar una inversión adicional en la firma, por ejemplo para mejora su
gerenciamiento o mercadeo, o financiar actividades de lobby para conseguir que el
Sistema Político opere en el ablandamiento de su restricción presupuestal. En el primer
caso, el Empresario obtendrá un beneficio CB . A efectos de considerar un escenario
interesante, asumiremos que CB C> y C SB B< . Si la primer desigualdad no se verifica, el
Empresario jamás estará interesado en mejorar la calidad de su proyecto, mientras que si
la segunda no se verifica, las actividades de lobby nunca tendrán lugar. Además, estas dos
condiciones aseguran que todos los Empresarios participen del juego.
21
Las correspondientes funciones objetivo son:
W R B C E F′′ L= + − + − −
V R B C qE pF L′′ = + − + − − B R Lπ = −
M B Cπ ′′ = −
De aquí en adelante, centraremos la atención en el caso relevante en el cual el
Banco, así como el Referente Social, prefieren la liquidación de los proyectos malos
(W ), mientras que el Sistema Político preferirá el ARP (VL W′′ ′′> S LS V′′ > ′′ ) si las actividades
de lobby son llevadas adelante. Esto es, el Sistema Político sólo intervendrá si C .
Esto se hace explícito mediante la modificación del modelo básico a efectos de considerar
y
psC=
( )q q C= ( )p p C= , de tal forma que 1q p= = si C fC= y, y 1q > 1p < si .
Entonces, el Sistema Político sólo intervendrá cuando los grupos de interés alienten tal
comportamiento.
psC C=
En este escenario modificado, el juego tomará la siguiente forma:
Figura 4: Actividades de lobby
(RG , BG) α
~
Cps
Banco
σ
- 1
(1-α) Empresario
Sistema
Político
-1
(RC , BC)
Cf
(1-σ) ~ (RS , BS)
~ (RL , BL)
22
En este marco, el Empresario elegirá dedicar recursos hacia el lobby (Cps) si:
( )1L S CB B Bσ σ+ − ≥ , lo que implica: S C
S L
B BB B
σ σ− ′′≤ =−
. Entonces, buscar la intervención
política para relajar las restricciones financieras es beneficioso en escenarios donde el
marco institucional es lo suficientemente débil. Aquí, el Empresario deseará gastar
recursos y esfuerzo en las actividades de lobby en lugar de aplicarlos en actividades
económicamente más productivas.
Es preciso notar que CR puede ser menor que 1, con lo cual el Banco igualmente
promoverá que la firma ingrese en un proceso de bancarrota aunque el Empresario realice
esfuerzos para mejorar el resultado de su proyecto.
El marco propuesto será útil para analizar las implicaciones que la dureza de los
procedimientos de bancarrota imponen. El diseño de tales procedimientos es complejo
debido a que deben tener en cuenta los diferentes intereses en conflicto, tal como lo
analizan Bebchuk (1988) y Hart et al. (1997). Cuando las firmas poseen problemas de
solvencia, las leyes de bancarrota proveen las reglas bajo las cuales los deudores y
acreedores negociarán nuevos contratos, así como el futuro de la firma. En intentos
alternativos de racionalizar los procesos de bancarrota, Jackson (1982 y 1985) y Baird
(1986 y 1987), sugieren que cuando una firma muestra síntomas de problemas financieros
los acreedores tienen incentivos para correr en busca de una rápida recuperación de sus
activos, forzando a la firma a cerrar sus puertas aún cuando su permanencia sea
económicamente viable. Entonces, las leyes de bancarrota deberían permitir a los
acreedores obtener mejores resultados actuando colectivamente que si lo hicieran
individualmente. Más recientemente, la literatura sobre bancarrota basada en el enfoque de
contratos incompletos hace notar que no es posible, para los acreedores, escribir contratos
que prevean todas las contingencias sobre el total de activos y pasivos de un deudor
cuando existen múltiples acreedores y deudores. El proceso de bancarrota surge para
reconciliar los reclamos de los acreedores sobre los activos de la firma (Berglöf et al.,
2000 y Hart, 1995) y puede ser interpretado como un procedimiento mediante el cual el
acreedor puede monitorear la situación de la firma ex post (Bisin y Rampini, 2000).
Adicionalmente, los procesos de bancarrota específicos generan incentivos ex ante
y ex post tanto en deudores como en acreedores. Povel (1999) argumenta que los procesos
de bancarrota pueden ser blandos o duros sobre los deudores: blando en el sentido de
23
inducir al empresario a revelar su situación de insolvencia financiera a tiempo, y duro si lo
induce a esforzarse y obtener mejores resultados. Ambos mecanismos poseen sus
desventajas. Mientras que, con información incompleta, un procedimiento duro da
incentivos al empresario para ocultar sus dificultades financieras para así evitar el castigo,
un procedimiento blando induce al empresario a esforzarse menos que lo óptimo.
Entonces, el diseño específico de los procedimientos de bancarrota afecta la decisión del
deudor no sólo en cuanto a ampararse o no en el mismo, sino además sobre el momento en
el que lo hace. Por otra parte, desde el punto de vista del acreedor, la decisión de prestar
está guiada por mecanismos de mercado y controlada, ex ante, por la probabilidad ex post
de recuperar los fondos si la firma entra en bancarrota.
El diseño específico de los procedimientos de bancarrota no sólo tiene efectos
sobre la relación de crédito, sino que también influye sobre los incentivos que tienen los
deudores para buscar el ablandamiento de su restricción presupuestal. La coexistencia de
un régimen de bancarrota duro con instituciones débiles puede acarrear serios efectos
sobre la “politización” de la relación de crédito. Hart (2000) hace hincapié en que el
proceso específico que un país asuma, o pretenda asumir, debe depender de factores tales
como su estructura institucional y su tradición legal.7
En términos de nuestro modelo modificado, podemos interpretar BC como el
beneficio para el Empresario una vez que pasa por un procedimiento de bancarrota
realizando esfuerzos para conseguir un mejor resultado económico. Por otro lado, BL
puede ser interpretado como el beneficio luego de la liquidación, el cual conlleva un costo
mayor que en el caso anterior debido a que este resultado generalmente implica una seria
pérdida de reputación y dificultades adicionales para acceder al sistema de crédito en el
futuro. Así, es razonable considerar C LB B r= + , con r > 0. Un valor de pequeño
implicará un régimen de bancarrota duro, mientras que un r grande supone un régimen
blando debido a que el Empresario se beneficiará por la búsqueda de mejores resultados
económicos. Ahora, el Empresario elegirá realizar actividades de lobby si:
r
( )1L S LB B Bσ σ+ − ≥ + r , lo que implica: ( )( )1 σ S Lr B B r′′≤ − − ≡ . Esta condición define
7 Investigaciones empíricas recientes apoyan la existencia de tal relación entre los procedimientos de bancarrota, las instituciones del país y el ablandamiento de la restricción presupuestal. Claessens y Lapper (2002) encuentran que la importancia de la bancarrota es mayor en países con tradición legal anglosajona, con sistemas financieros orientados hacia el mercado y sistemas judiciales eficientes. Zipitría (2001) presenta otro análisis empírico para el Uruguay.
24
un máximo valor para , el cual decrece con la dureza del marco institucional: r
0L Sr B Bσ′′∂= − <
∂. Entonces, un régimen de bancarrota duro alienta al Empresario a
realizar actividades para conseguir asistencia externa, promoviendo el lobby como forma
de conseguir un régimen financiero más laxo. Instituciones fuertes reducen r , de forma
que regímenes duros podrán existir sin que ello implique la promoción de actividades de
lobby. Por el contrario, si el entorno institucional es débil, un régimen duro en términos de
bancarrota (probablemente razonable en términos de las reglas del juego) puede no ser
socialmente beneficioso una vez que el desarrollo del juego es observado. Entonces, el
resultado neto de un régimen signado por procedimientos de bancarrota duros,
instituciones débiles y ablandamiento de restricción presupuestal, puede ser el aliento al
saqueo de las firmas por parte de los prestatarios y la socialización de los costos (Akerloff
y Romer, 1993).
′′
6 – Comentarios finales Los principales hallazgos presentados en este trabajo son consistentes con la
literatura empírica relacionada a: (i) el rol de las instituciones sobre la probabilidad y los
costos de las crisis financieras y, consecuentemente, sobre el desarrollo del sistema
financiero y el crecimiento económico de largo plazo; (ii) los efectos del marco
institucional y el ablandamiento de la restricción presupuestal sobre los procesos de
inversión; y (iii) los efectos de la propiedad pública de los bancos.
En primer lugar, el modelo aquí desarrollado sugiere que la calidad de las
instituciones afecta la probabilidad y el costo de resolución de las crisis financieras. En
particular, instituciones débiles, ya sea legales, políticas o sociales, y la posibilidad del
ablandamiento de la restricción presupuestal incrementan la probabilidad de crisis
bancarias y el costo social de reconstituir el sistema financiero. Bajo estas circunstancias,
habrá un importante volumen de créditos de mala calidad otorgados por los bancos, se
fomentará las actividades de lobby y existirán demoras en la toma de las medidas
correctivas en el área financiera. Dado que la probabilidad de quiebra bancaria será
sistemáticamente subestimada, el costo de la crisis se incrementará. Al analizar los
factores asociados con la aparición de crisis financieras sistémicas, Demirgüc-Kunt y
Detragiache (1997) encuentran que la probabilidad de ocurrencia de crisis bancarias se
25
incrementa en aquellos casos donde el entorno macroeconómico es débil y el sistema legal
permite el fraude y la violación de los contratos en forma relativamente impune. También
determinan qué factores influyen sobre el costo de las crisis. Concluyen que un sistema
legal efectivo es necesario para disminuir la probabilidad de ocurrencia y las pérdidas
derivadas de una crisis bancaria. Adicionalmente, Demirgüc-Kunt y Detragiache (1998)
indican que la liberalización financiera incrementa la probabilidad de crisis bancaria, pero
que este efecto es menor cuando el entorno institucional es fuerte. Por ejemplo, cuando
hay un mayor respeto a las reglas y a la ley, los niveles de corrupción son bajos y el
cumplimiento de los contratos es razonable. Al presentar datos sobre episodios de
insolvencia bancaria desde la década de los setenta, Caprio y Klingebiel (1996) indican
que la baja calidad institucional, representada por una regulación bancaria laxa, préstamos
motivados por razones políticas y un entorno legal débil, es una causa importante de crisis
bancarias y determina mayores costos de resolución. A una conclusión similar arriban
Honohan y Klingebiel (2000), quienes encuentran que los costos de resolución de las
crisis financieras se incrementan significativamente en presencia de una garantía de
depósitos ilimitada, permanentes aportes de liquidez, repetidas recapitalizaciones,
sistemáticos salvatajes a deudores y demoras regulatorias. Finalmente, Keefer (2001)
analiza los efectos del monitoreo y la rendición de cuentas sobre los incentivos de los
gobernantes a autorizar beneficios especiales a grupos de interés. El autor encuentra que la
respuesta de los países a las crisis bancarias verifica la hipótesis de que un mayor número
de monitoreos determina una menor transferencia fiscal hacia el sector financiero (menor
costo de las crisis) y una menor probabilidad de actuar con negligencia en presencia de
instituciones insolventes.
Como un corolario del punto previo, la calidad del entorno institucional es
relevante a la hora de explicar el desarrollo de los sistemas financieros y el bienestar
social. En particular, si el entorno institucional es débil, los prestamistas anticiparán la
posibilidad de incurrir en pérdidas debido a la intervención del Sistema Político y, por
tanto, restringirán su oferta de crédito, imponiendo un menor desarrollo del sistema
financiero. Un importante conjunto de literatura empírica apoya esta idea al evaluar los
determinantes históricos e institucionales de las diferencias, en el ámbito internacional, en
el desarrollo de los sistemas financieros. También se encuentra evidencia sobre la
existencia de una estrecha relación positiva entre el funcionamiento y desarrollo del
sistema financiero y el crecimiento económico de largo plazo (Levine, 1997 y 2002). La
26
Porta et al. (1996) indican que la protección de los derechos de propiedad se verifica con
diferente intensidad, dependiendo de la tradición legal del país en cuestión. Países con
tradición legal francesa y menos adaptabilidad a los cambios, tienden a presentar
instituciones financieras más débiles, menor desarrollo de los mercados financieros y
bancarios, peor protección de los derechos de propiedad y un empresariado menos
transparente (Beck et al., 2001). El análisis econométrico presentado en Beck et al. (2002)
también da cuenta de la importancia de la tradición legal a la hora de explicar la habilidad
de los países de ajustarse a los cambios y circunstancias económicas. Finalmente, Levine
(2002) encuentra que la eficiencia del sistema legal en garantizar los derechos de
propiedad está fuertemente relacionada con el crecimiento económico de largo plazo.
En segundo lugar, las conclusiones de este trabajo son consistentes con la visión de
que un entorno institucional débil promueve la reasignación de recursos desde actividades
económicas hacia actividades con fines políticos, conduciendo hacia un menor y
económicamente menos productivo nivel de inversión. La literatura empírica encuentra
evidencia favorable a una fuerte relación entre la calidad de las instituciones políticas y
legales, y el monto y naturaleza de la inversión. Beck y Levine (2002) muestran que las
industrias altamente dependientes del financiamiento externo se desarrollan más
rápidamente en aquellos países que cuentan con un mayor desarrollo de sus sistemas
legales. Además, un cumplimiento efectivo de los contratos determina mayores niveles de
inversión en bienes de capital y estimula la asignación eficiente. El impacto del arreglo
político-institucional sobre la inversión extranjera y la inversión en industrias dedicadas a
proveer servicios públicos también es confirmado empíricamente (Levy y Spiller, 1995;
Henisz, 1997; Bergara et al., 1998; Henisz y Zelner, 1998; Zelner, 1998; y Savedoff y
Spiller, 1999). Tanto las instituciones políticas bien definidas y capaces de asumir
compromisos creíbles como la independencia del poder judicial, son factores
fundamentales a la hora de explicar el volumen y las características de la inversión en
capacidad de generación eléctrica, en infraestructura de telecomunicaciones, en capacidad
de producción de agua potable, etc.
En tercer lugar, el trabajo sugiere que los bancos de propiedad estatal son un
mecanismo relevante para el ablandamiento de la restricción presupuestal. Por lo tanto, es
de esperar que cuanto mayor sea la participación de los mismos en el mercado, mayor será
la probabilidad y los costos de resolución de las crisis bancarias, menor será la calidad de
la inversión y más lento el crecimiento económico de largo plazo. Al analizar los
27
principales aspectos de la regulación y supervisión financiera, Barth et al. (2001) sugieren
que la propiedad estatal de los bancos está negativamente correlacionada con buenos
desempeños productivos y positivamente relacionada con indicadores de corrupción.
Además, La Porta et al. (2000) concluyen que la evidencia empírica es consistente con la
visión “política” de la propiedad estatal de las entidades financieras, de acuerdo a la cual
la asignación de recursos es guiada por intereses políticos, reduciendo, por tanto, su
eficiencia productiva. También encuentran que la propiedad estatal de bancos es
importante en países con bajos niveles de ingreso per cápita, sistemas financieros poco
desarrollados, gobiernos intervensionistas e ineficientes y una pobre protección de los
derechos de propiedad. Adicionalmente, indican que la predominancia del Estado en la
propiedad de bancos está correlacionada con un menor desarrollo financieros subsiguiente,
un menor crecimiento del ingreso per cápita y un menor crecimiento de la productividad.
Esta relación negativa es más fuerte en los países menos desarrollados. Barth et al. (2000)
arriban a conclusiones similares: una mayor participación de bancos de propiedad estatal
está generalmente asociada a una menor eficiencia del sistema bancario y a un mercado de
capitales poco desarrollado. Finalmente, Caprio y Martinez (2000) analizan el impacto de
la presencia de bancos propiedad del Estado sobre la estabilidad financiera, concluyendo
que la misma incrementa la probabilidad de crisis financieras. Adicionalmente, encuentran
una relación positiva, aunque no robusta, entre la presencia de bancos de propiedad estatal
y el costo de resolución de las crisis.
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