93
1 Dana Apostol Tofan INSTITUŢII ADMINISTRATIVE EUROPENE Note de curs Bucureşti 2008

Institutii Administrative Europene

Embed Size (px)

DESCRIPTION

text

Citation preview

Page 1: Institutii Administrative Europene

1

Dana Apostol Tofan

INSTITUŢII ADMINISTRATIVE EUROPENE

Note de curs

Bucureşti 2008

Page 2: Institutii Administrative Europene

2

Capitolul I IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Sistemele juridice ale Europei occidentale

Sistemul dreptului nu este rezultatul “împărţirii” lui în ramuri, după cum el nu poate reprezenta nici simpla “însumare” a ramurilor dreptului. Interrelaţiile ce definesc modalitatea de “construire” a sistemului de drept desemnează totalitatea caracteristicilor şi a “legilor” proprii sistemului de drept caracterizând comportarea lui ca întreg.

Sistemele juridice naţionale se grupează în categorii mai largi, definite în raport de o anumită comunitate de principii care le animă, explicabilă de multe ori, prin fenomene de recepţie a dreptului unei ţări de către alte ţări. Astfel, istoria dreptului cunoaşte câteva mari procese de recepţie care au afectat zone întinse, cuprinzând uneori continente întregi.

Primul dintre acestea a fost fenomenul receptării dreptului roman aplicabil în multe ţări ale lumii, secole de-a rândul, chiar şi după căderea imperiului roman. În GERMANIA sau în GRECIA, dreptul roman s-a aplicat în mod direct, până în secolul trecut. În alte ţări ca FRANŢA, spre exemplu, dreptul roman combinat, completat sau amendat de cutumele locale a dat substanţă dreptului francez actual.

Într-o altă parte a lumii s-a produs fenomenul receptării dreptului britanic. Common-law, cum este denumit acest sistem născut în ANGLIA, s-a extins treptat

în fostele colonii britanice. Astfel, în AUSTRALIA, în NOUA ZEELANDĂ şi în CANADA (cu excepţia provinciei Quebec), common-law este şi în prezent aplicabil.

Piatra unghiulară sub aspect juridic, în Europa occidentală o reprezintă delimitarea între ţările de common-law (ANGLIA, IRLANDA, ŢARA GALILOR) şi ţările situate pe continent, fără a se deduce însă de aici, că sistemele de drept continentale ar fi la rândul lor, uniforme.

Chiar dacă discrepanţa dintre sistemul de common-law şi sistemul de drept romano-germanic (“dreptul scris”) are tendinţa să se atenueze, ea continuă să rămână importantă pentru cel puţin, două considerente. În primul rând, putem vorbi de o chestiune de “stil ” în sensul că stilul legislativ al statelor de common-law diferă profund de cel al ţărilor având o tradiţie romano-germanică, fiind vorba mai ales de texte care reprezintă soluţii detaliate aplicate unor cazuri particulare.

În schimb, în ţările Europei continentale, textele legislative debutează prin enunţarea principiilor generale ale dreptului înainte de a trece la eventuale soluţii, care nu au însă nici o pretenţie la exclusivitate, în sensul că pot să nu acopere multitudinea de situaţii apărute în practică. Prin urmare, în aceste ţări, administraţiei

Page 3: Institutii Administrative Europene

3

în sens larg îi revine rolul de de a interpreta principiile de drept, înainte de a le putea aplica. În al doilea rând, putem vorbi de o chestiune de fond care s-a aflat la baza delimitării la origine a celor două sisteme.

FRANŢA a reuşit să exporte, în cea mai mare parte, într-o formă pasivă, prin intermediul juriştilor germani din secolul al XIX-lea, care au preluat cea mai mare parte a doctrinei, concepţia sa despre un drept administrativ specializat, protector al administraţiei şi în egală măsură, al administraţiilor.

În MAREA BRITANIE, care, urmare a teoriei dezvoltată de Dicey, nu a recunoscut mult timp existenţa unui drept administrativ, chiar dacă dreptul administrativ britanic ca ramură distinctă a dreptului a reuşit să se dezvolte rapid începând cu anii “70, s-a păstrat vechea concepţie.

De altfel, delimitarea între dreptul englez, pe de-o parte şi dreptul ţărilor continentale, pe de altă parte, provine chiar din Evul Mediu.

Sistemul de drept romano-germanic s-a bazat dintotdeauna pe o comunitate de cultură. Ideile noi s-au răspândit, favorizând renaşterea dreptului prin noile centre de cultură care au fost create în Occidentul european. Un rol esenţial sub acest aspect a revenit Universităţilor care au pus bazele unui sistem de drept fundamentat ştiinţific, comun întregii Europe, de-a lungul secolelor.

La rândul său, dreptul englez s-a dezvoltat autonom, suportând într-o manieră limitată, influenţa contactelor cu continentul european.

În realitate, partea tradiţională şi partea raţională care compun ambele sisteme de drept nu sunt fără îndoială fundamental diferite, dreptul francez ca şi dreptul englez trebuind să se adapteze schimbărilor şi să facă faţă nevoilor sociale, asemănătoare în esenţa lor.

Aceste evoluţii diferite într-un cadru de civilizaţie comun explică diferenţele care delimitează şi în prezent, sistemul de common – law şi sistemul de drept continental specific fiecărei ţări continentale, pe de-o parte, în raport cu dreptul comunitar, pe de altă parte.

Diferenţa nu este atât de fond, soluţiile concrete tinzând să se apropie, cât de metodă. Contrar ideilor curente în materie, diferenţa de metodă nu este legată neapărat de faptul că sistemul de common – law este mai degrabă un drept jurisprudenţial iar dreptul continental, un drept scris.

Jurisprudenţa deţine un loc foarte important în dreptul romano-germanic, fundamental chiar pentru dezvoltarea dreptului administrativ francez, în timp ce dreptul scris devine din ce în ce mai important, în ţările de common-law.

Diferenţa este deci alta şi poate fi rezumată sintetic la trei elemente: I). O diferenţă de structură, categoriile dreptului continental (delimitarea tradiţională între dreptul public şi cel privat) neavând aceeaşi influenţă în sistemul de drept englez, sistem de drept care face distincţia între common-law (ce îmbrăţişează întreaga teorie a contractelor şi cea a responsabilităţii civile) şi echitate, equity (care

Page 4: Institutii Administrative Europene

4

îmbrăţişează în revanşă dreptul proprietăţii private, al trusturilor, al societăţilor comerciale, al faliţilor, problemele de interpretare a testamentelor şi succesiunile). II). O înţelegere diferită a regulii de drept, în sensul că, în dreptul englez, elaborat în principal pe baza jurisprudenţei, legal rule reprezintă altceva decât la règle de droit, sistematizată prin doctrină sau enunţată de legiuitor. III). În sistemul de common-law este acordată o importanţă fundamentală procedurii care “precede fondul”: imensa majoritate a litigiilor este rezolvată în MAREA-BRITANIE, prin curţi numite “inferioare”, prin comisii de contencios administrativ, prin arbitrii privaţi.

2. Varietatea sistemelor de drept continentale Chiar dacă aparţin aceleiaşi familii, sistemele de drept romano-germanice nu reprezintă un singur şi acelaşi drept, deşi influenţele reciproce sunt numeroase. Astfel, în domeniul dreptului administrativ este meritul doctrinei de a fi contribuit la răspândirea pe continent a conceptelor dezvoltate în FRANŢA, de Consiliul de Stat, de-a lungul secolului al XIX-lea.

Se impune a fi menţionat în mod special, numele lui Otto Mayer (1846-1924) considerat şi în prezent, părintele dreptului administrativ german care a început prin a preda dreptul administrativ francez în Germania, înainte de a influenţa prin scrierile şi prelegerile sale, legiuitorul şi tribunalele. Prin activitatea sa, a contribuit la difuzarea acestor concepte. Numeroşi specialişti în drept public europeni au de altfel, o dublă cultură în dreptul public, germană şi franceză, cum este cazul mai ales, în GRECIA şi în SPANIA. Diferenţele între ţările europene nu trebuie exagerate, dar mai ales, trebuie păstrat în spirit, fondul comun de idei, din ce în ce mai dezvoltat între ţările continentale şi insulele britanice, sub toate aspectele dreptului care au o legătură directă cu ideea de democraţie. Chiar principiile Statului de drept fac necesară existenţa unui aşa-numit, drept al legalităţii, diferit prin natura sa de dreptul privat. Debutul anilor “90 a marcat în Franţa o dezvoltare fără precedent a utilizării expresiei Stat de drept. Este vorba într-adevăr de o expresie clasică în Germania, unde se obişnuieşte din secolul al XIX-lea să opui Statul de drept, Statului poliţienesc. În FRANŢA, este vorba de principiul legalităţii de care se vorbeşte încă de la Revoluţie, pentru a-l opune arbitrariului regal şi chiar pe fudamentul acestei noţiuni s-a dezvoltat un drept administrativ puternic. În MAREA BRITANIE, conceptul de rule of law (care semnifică deopotrivă regula de drept dar şi domnia legii) a caracterizat sistemul constituţional după sfârşitul absolutismului regal. Fără a fi identice ca noţiuni, principiul legalităţii şi rule of law presupun supunerea administraţiei dreptului şi deci controlului tribunalelor. Acesta este fundamentul

Page 5: Institutii Administrative Europene

5

dreptului administrativ în toate ţările Europei occidentale, în secolul al XX-lea, a cărui manifestare esenţială pare a fi existenţa unui sistem structurat şi ierarhizat al izvoarelor de drept, ce plasează administraţia într-o poziţie subordonată. Principiul legalităţii, după un mare autor francez, semnifică faptul că autorităţile administrative sunt ţinute prin deciziile pe care le iau să se conformeze legii sau mai exact legalităţii, adică unui ansamblu de reguli de drept din care majoritatea se află conţinute în legi formale. Rule of law specifică sistemului englez semnifică în general faptul că, puterile exercitate de politicieni şi de funcţionari trebuie să aibă un fundament legitim, în sensul că trebuie să se bazeze pe o autoritate atribuită prin lege dar şi faptul că legea ar trebui să fie conformă criterilor minime ale justiţiei, materiale şi formale.

Izvoarele dreptului reprezintă în mod obişnuit, formele de exprimare ale regulilor dreptului, sau procedeele prin care se elaborează reguli de drept.

În acest scop s-au dezvoltat diverse tehnici, în număr limitat şi anume: elaborarea spontană care conduce către cutumă, elaborarea prin intermediul unei autorităţi publice care conduce spre regula scrisă (lege) precum şi elaborarea de către judecător care conduce către regula jurisprudenţială.

Sistemele de drept au recurs de-a lungul vremii într-o manieră foarte inegală la aceste procedee, acordând prioritate uneia sau alteia dintre cele trei modalităţi.

În principiu, Constituţia are rolul de a determina autorităţile competente să stabilească regulile de drept. Dar, practica de Stat poate infirma sau completa prevederile constituţionale.

În FRANŢA, de exemplu, pe lângă normele scrise în legi şi regulamente, regulile jurisprudenţiale au căpătat o importanţă mai mare pentru dreptul administrativ decât pentru cel privat. În plus, importanţa izvoarelor scrise în ce priveşte dreptul administrativ s-a modificat. Astfel, pe de-o parte, Constituţiei din anul 1958 i-a revenit un rol în continuă creştere iar pe de altă parte, semnificaţia tratatelor internaţionale nu încetează să se extindă, ca urmare a evoluţiei construcţiei europene.

3. Ierarhia izvoarelor dreptului administrativ Piramida clasică (Constituţie, lege, act al executivului) poate fi considerată ca fundamentul ierarhiei izvoarelor dreptului în toate ţările Uniunii Europene. Ea rezultă din combinarea principiului legalităţii, al separaţiei puterilor şi din principiul democratic potrivit căruia atribuţiile puterii executive şi puterii legiuitoare sunt stabilite prin Constituţie, care de regulă, subordonează executivul, legislativului, deoarece acesta din urmă reprezintă poporul. În schema clasică, izvorul de drept cel mai important îl reprezintă în mod incontestabil, legea. Această supremaţie a legii se traduce, pe de-o parte, în faptul că normele juridice stabilite de ea nu pot fi modificate, suspendate sau desfiinţate prin acte juridice normative emanând de la alte organe de stat, ci dimpotrivă, acestea trebuie să-i fie

Page 6: Institutii Administrative Europene

6

conforme. Pe de altă parte, legea este în măsură să intervină în orice moment pentru a modifica, suspenda sau desfiinţa o normă juridică stabilită printr-un act administrativ. Piramida clasică poate fi considerată ca valabilă, chiar şi în ce priveşte MAREA BRITANIE, dacă cel puţin identificăm un nucleu dur al Constituţiei sale cutumiare, ce se poate reduce la principiul suveranităţii parlamentare. O dată acest principiu enunţat, Constituţia engleză se bazează mai degrabă pe o supremaţie a legii, ca act al Parlamentului, decât pe toate celelalte norme. Anumite ţări au scăpat destul de repede de sub influenţa consecinţelor acestei concepţii cu privire la lege, în măsura în care tribunalele au acceptat să controleze conformitatea legii cu Constituţia. Controlul de constituţionalitate al legilor va fi pus în aplicare treptat, în restul Europei de vest, doar datorită influenţei americano-elveţiene asupra juriştilor germani şi austrieci (în special, Hans Kelsen), ce consacră superioritatea Constituţiei asupra legii: IRLANDA (1937), ITALIA (1947), FRANŢA (1958), PORTUGALIA (1976), SPANIA (1978), BELGIA (1988). La începutul anilor “80 doar trei state ale Uniunii Europene nu cunoşteau nici o formă de control al constituţionalităţii legilor şi anume: LUXEMBURG, OLANDA şi MAREA BRITANIE. Indiferent de gradul de control al constituţionalităţii legilor (de la DANEMARCA unde este foarte puţin utilizat, la GERMANIA unde apare câte un recurs aproape în fiecare zi la Tribunalul federal de la Karlsruhe), existenţa acestui sistem a avut peste tot efectul de a întări principiul ierarhiei normelor şi de a consacra piramida tradiţională: Constituţie, lege, regulament.

Cu toate acestea, alţi factori au intervenit în timp pentru a complica această schemă, identificaţi în doctrină sub denumirea de factorii contemporani de perturbare a piramidei clasice. Este vorba despre: federalizarea anumitor State dar mai ales dezvoltarea dreptului comunitar. Federalismul în sine, nu afectează piramida clasică a ierarhiei izvoarelor dreptului, dimpotrivă, de regulă, el contribuie la întărirea supremaţiei Constituţiei. Acest lucru este cu siguranţă valabil în GERMANIA, unde trebuie înainte de toate să completezi piramida clasică: în vârf se află legea fudamentală, adică Constituţia federală, apoi urmează constituţiile Landurilor, apoi legea federală, apoi legile Landurilor şi în sfârşit, regulamentul. Cu totul alta este situaţia în BELGIA şi SPANIA, ca urmare a modificărilor recente ale formei de stat. Contrar schemei obişnuite a statelor federale, există în aceste două ţări, egalitate de valoare între legea naţională şi legile comunităţilor sau regiunilor. În ce priveşte dreptul comunitar, în mod indiscutabil, acesta a afectat ordonanţarea clasică a ierarhiei izvoarelor dreptului pentru toate ţările Uniunii Europene. Nu doar ordonanţarea formală s-a îmbogăţit cu o nouă sursă, dreptul comunitar, el însuşi ierarhizat între dreptul originar (tratatele) şi dreptul derivat (directivele,

Page 7: Institutii Administrative Europene

7

regulamentele şi deciziile, potrivit vocabularului specific U.E.), dar şi raporturile reciproce între normele adoptate de Parlament şi cele adoptate la nivelul puterii executive au fost bulversate. Partea cea mai considerabilă sub aspect cantitativ a dreptului comunitar o reprezintă produsul deciziilor comune ale celor 15 puteri executive reunite în Consiliu. În cazul tratatelor, ratificarea acestora este supusă aprobării fiecărui Parlament naţional şi din acest punct de vedere pot fi privite ca având o sursă legislativă.

În toate statele Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este superior legii, cu atât mai mult cu cât jurisdicţiile recunosc peste tot această superioritate, de a înlătura norma naţională contrară unei norme direct aplicabile a dreptului comunitar, fie ea conţinută în tratate, regulamente sau directive comunitare.

În cazul MARII BRITANII, apartenenţa la Uniunea Europeană a avut efectul cel mai revoluţionar, introducând o foarte serioasă limitare a suveranităţii parlamentare. Legea referitoare la Comunităţile Europene adoptată în anul 1972 a consacrat superioritatea dreptului comunitar, direct aplicabil în raport cu legea internă britanică. Toate ţările Europei occidentale cunosc indiferent de denumirea sa, noţiunea de act regulamentar, emis în aplicarea legii de către executiv. Varietatea termenilor utilizaţi este prea mare ca de altfel şi dificultatea care apare atunci când îţi propui să îi traduci. Există în general, sisteme piramidale ale normelor reglementare în fiecare Stat, având în vârful ierarhiei, acte deliberate într-o formă specială de Guvern, apoi acte obişnuite ale Guvernului, acte ale miniştrilor şi ale subordonaţilor acestora şi în sfârşit, acte ale autorităţilor locale. În cazul IRLANDEI şi al REGATULUI-UNIT, ideea piramidei pare de neadaptat. Fiecare act regulamentar reprezintă în mod necesar, exerciţiul unei puteri delegate de către Parlament sau, în cazuri determinate cum este cel al dreptului funcţiei publice, de către Coroană, ce acţionează în cadrul prerogativelor regale. Regăsim de asemenea în ţările Uniunii Europene, acte ale administraţiei fără valoare normativă cum ar fi, circularele, directivele, planurile, etc. Cutuma este de asemenea izvor al dreptului administrativ în cea mai mare parte a ţărilor Uniunii Europene, ea având un loc limitat şi fiind de natură supletivă. 4. Supunerea administraţiei dreptului

Această formulare consacră un principiu fundamental ce se regăseşte în toate ţările Europei de vest, care semnifică faptul că particularii dispun de căi de atac jurisdicţionale împotriva administraţiei.

În sine, acest principiu este independent de controlul judecătoresc asupra administraţiei şi nu are importanţă din acest punct de vedere, dacă controlul este exercitat de către instanţe ordinare sau de către o jurisdicţie administrativă specializată, mai mult sau mai puţin autonomă.

Page 8: Institutii Administrative Europene

8

Situaţia REGATULUI UNIT merită o oarecare atenţie deorece ea se prezintă diferit în raport cu ceea ce întâlnim pe continent.

Dreptul aplicabil administraţiei în această ţară se bazează pe combinarea principiului rule of law (domnia legii) cu principiul suveranităţii Parlamentului şi principiul ultra vires. Acesta din urmă este un principiu procedural specific ţărilor de common-law ce constă în faptul că: orice act emis în limita competenţei organului administraţiei (intra vires) este inatacabil în faţa judecătorului, în timp ce, actul emis cu depăşirea limitelor competenţei organului administraţiei (ultra vires) poate fi atacat prin diferite căi de atac (numite remedii).

În FRANŢA, legile adoptate de către Parlament nu tratează decât rareori dreptul administrativ general şi procedura administrativă. În această privinţă, trebuie menţionate înainte de toate, legile din 1978 şi 1979 privind obligaţia autorităţilor de motivare a actelor administrative şi de informare a cetăţenilor la cerere. Asistăm treptat la o codificare crescută a marilor subiecte ale dreptului administrativ general. Reguli ale dreptului administrativ se regăsesc în egală măsură şi în actele Guvernului.

În principiu, dreptul cutumiar este recunoscut ca izvor al dreptului, dar, în domeniul dreptului administrativ, el nu joacă decât un rol subordonat. Având în vedere natura fragmentară a dreptului scris şi a dreptului cutumiar, jurisprudenţa a dobândit un rol decisiv în dezvoltarea dreptului administrativ.

Principiile generale ale dreptului, în ciuda controverselor pe care le trezesc fundamentele lor teoretice au dobândit în timp o mare importanţă practică. Dimpotrivă, locul acestora în ierarhia normelor nu este încă bine definit. Doctrina nu constituie un izvor de drept în sensul propriu al termenului. De-a lungul timpului, doctrina a influenţat însă, jurisprudenţa în numeroase domenii. În GERMANIA, legislaţia, jurisprudenţa şi doctrina au contribuit în ansamblul lor la realizarea dreptului administrativ, în interiorul cadrului constituţional. Actul normativ de bază îl reprezintă Legea federală cu privire la procedura administrativă din 25 mai 1976 şi legile privind procedura administrativă adoptate la nivelul landurilor, a căror conţinut este în esenţă, similar. Impulsul decisiv în favoarea codificării procedurii administrative a fost dat cu ocazia celui de-al 43-lea Congres al juriştilor germani din anul 1960, care, prin recomandările lor s-au pronunţat în favoarea unei reglementări uniforme a procedurii, ce urma să includă şi materiile conexe dreptului administrativ general. În ce priveşte dreptul cutumiar, recunoscut doar în baza unei practici constante şi îndelungate şi cu condiţia ca cei interesaţi să fie convinşi de caracterul său obligatoriu, acesta prezintă semnificaţie doar la nivel local, la comune. Jurisprudenţa a dat un puternic avânt dezvoltării dreptului administrativ. Curtea administrativă federală a contribuit decisiv la formularea principiilor prevăzute la ora actuală, în Legea federală privind procedura administrativă. În ITALIA, concretizarea principiilor constituţionale în domeniul dreptului administrativ este mai degrabă rezultatul activităţii legiuitorului decât al jurisprudenţei şi al doctrinei. Cutuma ocupă a treia poziţie după legi şi regulamente.

Page 9: Institutii Administrative Europene

9

În REGATUL UNIT, fundamentele constituţionale ale dreptului administrativ şi mai ales, principiul domniei legii (rule of law) nu sunt prevăzute sub formă scrisă. Ele sunt citate, ca izvoare generale ale dreptului, deci şi ale dreptului administrativ, deoarece nu reprezintă decât o parte a “dreptului ordinar”, fiind vorba înainte de toate de legi şi precedente (case-law). Legile adoptate de Parlament şi legislaţia delegată, adică decretele şi hotărârile emise de administraţie în baza unei abilitări legale, rezolvă un mare număr de probleme ale dreptului administrativ special. Nu există însă în MAREA BRITANIE o lege generală de procedură cum există de exemplu, Legea privind procedura administrativă adoptată în anii 1960 în S.U.A. Dreptul administrativ în general se află în mare parte în jurisprudenţă, în precedente.

Capitolul II PRINCIPII APLICABILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii generale

La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, principiile comune aplicabile administraţiei publice creează premizele unui „Spaţiu Administrativ European”, spaţiu care include un set de standarde de acţiune comune în cadrul administraţiei publice, definite prin lege şi întărite de practici şi mecanisme responsabile. Spaţiul Administrativ European reprezintă un proces evolutiv al convergenţei dintre legislaţia naţională privind administraţia publică şi practicile administrative ale statelor membre. Principiile aplicabile administraţiei publice, ce vizează atât organizarea şi managementul administraţiei publice cât şi relaţiile dintre administraţii şi cetăţeni sunt consacrate în sistemele de drept ale ţărilor membre ale Uniunii Europene, atât în legi cât şi în acte ale Guvernului şi chiar şi în jurisprudenţa instanţelor care soluţionează litigii ce presupun implicarea administraţiei publice. Unele ţări au impus codificări ale procedurii administrative, cu scopul de a sistematiza aceste principii.

Principiile generale ale dreptului administrativ reprezintă izvoare importante ale acestei ramuri de drept. În doctrină a fost subliniată necesitatea de a se face distincţie între acele principii care sunt prevăzute în acte normative, situaţie în care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ şi acele principii care, fără a fi prevăzute expres în vreun act normativ, se degajă prin generalizare, căpătând valoarea unor izvoare distincte de actele normative respective.

În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenţei bazei legale, în activitatea administraţiei comunitare, principiul egalităţii şi

Page 10: Institutii Administrative Europene

10

nediscriminării, principiul securităţii juridice şi al protecţiei încrederii legitime, principiul proporţionalităţii – pe lângă cel al legalităţii, dominant şi cel al libertăţii de decizie a administraţiei. Evocarea acestor principii a atras în doctrina românească actuală, după modelul doctrinei occidentale, analiza problemei inflaţiei normative, ce caracterizează atât state de drept cu tradiţie, cât şi unele state aflate în plină reformă.

În FRANŢA, inflaţia de texte din ce în ce mai greoaie şi generatoare de confuzii este de natură a prejudicia securitatea juridică şi de a contraveni faimoasei rigori specifice dreptului francez.

Revenind, la principiile mai sus identificate în activitatea administraţiei comunitare, trebuie precizat că, acestea nu pot fi apreciate izolat, în afara mediului lor juridic. În plus, se poate întâmpla ca aceste principii să cunoască diferite accente în sânul diverselor sisteme juridice şi să prezinte prin urmare, semnificaţii diferenţiate.

2. Principiul legalităţii

Principiul dominant aplicabil administraţiei publice în toate ţările Uniunii Europene, evocat deja în contextul analizei izvoarelor dreptului administrativ este principiul legalităţii, ce constă în esenţă în necesitatea ca, întreaga activitate a acestor autorităţi să se desfăşoare pe baza legilor şi în conformitate cu acestea urmărindu-se în principal punerea lor în aplicare.

Astfel, legalitatea exprimând ideea conformităţii cu legea, în sensul larg al termenului, principiul legalităţii aplicat administraţiei exprimă regula potrivit căreia administraţia trebuie să acţioneze conform dreptului, dar având întotdeauna în vedere, interesul public.

Principiul legalităţii este considerat în doctrina administrativă europeană, ca un principiu esenţial al Statului de drept care împreună cu principiul separaţiei puterilor trebuie să garanteze libertatea cetăţenilor împotriva abuzului de putere al executivului. Un complement important al supunerii administraţiei legii s-a născut de-a lungul vremii, din dezvoltarea unor principii ale dreptului precum, egalitatea cetăţenilor în faţa legii, siguranţa juridică şi protecţia drepturilor individuale prin tribunale independente.

În opinia unui autor francez, legalitatea definită astfel succint ca reprezentând supunerea administraţiei dreptului, se compune de fapt din două elemente: obligaţia de conformitate cu legea şi în plus, obligaţia de a avea iniţiativă în vederea asigurării punerii în aplicare a legii. În timp ce primul principiu este cel mai cunoscut, mai studiat şi mai bine aplicat în sistemul francez, în ce priveşte cel de-al doilea aspect, sistemul francez este mai puţin riguros şi mai puţin eficace, el vizând necesitatea ca administraţia să acţioneze pentru a evita ca legea să rămână „literă moartă”.

Dacă exigenţele legalităţii se întind asupra tuturor elementelor acţiunii administrative, ar trebui ca rolul ei să se reducă la elaborarea mecanică a actelor ce-i

Page 11: Institutii Administrative Europene

11

sunt specifice şi impuse prin norma generală. În realitate, lucrurile nu stau chiar aşa: supunerea administraţiei dreptului lasă să subziste în profitul său o zonă de libertate: este chiar zona puterii discreţionare a adminstraţiei, înţeleasă ca libertatea ce-i aparţine acesteia de a decide dacă, unde, când şi cum urmează să acţioneze.

Existenţa puterii discreţionare nu este în contradicţie cu principiul legalităţii. Ea se defineşte în raport cu exigenţele legalităţii, în sensul că ea începe acolo unde acestea se opresc. Atunci când administraţia acţionează discreţionar, ea nu acţionează contra legalităţii, deoarece, prin definiţie, libertatea sa rezultă pentru că legalitatea, sub acest aspect nu-i impune nimic. Măsură puterii discreţionare este deci, pentru fiecare act, invers proporţională exigenţelor legalităţii faţă de acel act.

Principiul legalităţii, potrivit căruia toate activităţile Administraţiei trebuie să se conformeze unor reguli sau norme prestabilite reprezintă fără îndoială, garanţia cea mai elaborată stabilită în Statul de drept în beneficiul administraţiilor, „împotriva posibilului arbitrariu al autorităţii executive”. Cu toate acestea, este evident că nici o activitate administrativă nu regăseşte în ordinea juridică „limite precise” care să i se impună; în general, dimpotrivă, legea însăşi acordă Administraţiei ample puteri de apreciere cu privire la ceea ce este oportun şi cu privire la ceea ce ar fi convenabil să facă atunci când ia decizii.

Actul administrativ adoptat pe baza exercitării unei asemenea puteri, neputând fi însă arbitrar, limitele puterii discreţionare ar urma să fie „gardate” de alte principii generale ale dreptului administrativ, precum principiul raţionalităţii, al justiţiei sau echităţii, al egalităţii, dar mai ales, principiul proporţionalităţii.

În egală măsură, un principiu care pledează în favoarea „administraţiei prin lege” este cel al corectitudinii procedurale. Aceasta presupune proceduri care să aplice legea în mod clar şi imparţial, să acorde atenţie valorilor sociale, cum ar fi respectul faţă de cetăţeni şi protecţia demnităţii lor. O aplicaţie concretă a corectitudinii procedurale este principiul care prevede că nimeni nu poate fi privat de drepturile sale fundamentale fără să fi fost avizat în prealabil şi audiat într-o manieră corespunzătoare.

În sistemul de drept german, pentru a fi licit, un act administrativ trebuie să fie emis de autoritatea competentă, în forma şi cu procedura prevăzute de lege şi nu trebuie să manifeste vreun viciu de fond. Dacă vreuna din aceste condiţii nu este respectată, actul administrativ este ilicit sau, potrivit poziţiei exprimate de Curtea administrativă federală din GERMANIA, „este ilicit actul administrativ născut din aplicarea incorectă a principiilor de drept existente”.

În ITALIA, potrivit unor dispoziţii constituţionale exprese, autorităţile publice sunt organizate conform dispoziţiilor legale într-o manieră care să permită asigurarea bunei funcţionări şi a imparţialităţii administraţiei.

În REGATUL-UNIT, supunerea administraţiei legii reprezintă rezultatul a două principii constituţionale fundamentale. Primul îl reprezintă Suveranitatea Parlamentului, în baza căruia Parlamentul britanic, în înţelegere cu monarhul, considerat ca al doilea pilon al suveranităţii, dispune de o putere legislativă, în

Page 12: Institutii Administrative Europene

12

principiu nelimitată. Al doilea principiu, cel al Domniei legii, care a marcat la rândul său sistemul constituţional britanic şi care se situează la acelaşi rang cu suveranitatea Parlamentului, impune ca postulat, supunerea administraţiei sistemului de common-law în forma sa modificată de legile parlamentare.

În ce priveşte reflectarea principiului legalităţii în Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, vom reţine inserarea pentru prima dată, printre drepturile cetăţeanului, a dreptului la „buna administrare”, ce constituie un pas înainte în recunoaşterea necesităţii unei activităţi de administrare în respectul drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor.

Sub acest aspect se prevede că: 1. Orice persoană are dreptul de a beneficia de un tratament imparţial şi echitabil şi într-un termen rezonabil, din partea instituţiilor, organismelor şi agenţilor Uniunii, în ceea ce priveşte problemele sale.

2. Acest drept implică în special: a). dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să o afecteze în mod nefavorabil; b). dreptul de acces al fiecărei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi de secretul profesional; c). obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile. 3. Orice persoană are dreptul la despăgubiri din partea Uniunii pentru pagubele

cauzate de către organismele, instituţiile sau agenţii acesteia, aflaţi în exerciţiul funcţiunii, conform principiilor generale comune şi drepturilor statelor membre.

4. Orice persoană se poate adresa instituţiilor Uniunii într-una din limbile Constituţiei şi are dreptul de a primi răspuns în aceeaşi limbă.

Primatul legii şi supremaţia Constituţiei, ca exigenţe ale statului de drept sunt consacrate expres dar explicit sau implicit străbat întregul aşezământ constituţional.

În ce priveşte ierarhia actelor normative, ideea de bază este aceea de a respecta principiul potrivit căruia acte care au aceeaşi natură şi acelaşi efect juridic trebuie să fie adoptate potrivit aceleiaşi proceduri, deci actele cu aceeaşi forţă juridică trebuie să aibă acelaşi fundament din punct de vedere al legitimităţii democratice. 3. Principiul proporţionalităţii

Un principiu ce se impune tot mai mult în majoritatea sistemelor de drept occidentale, recunoscut şi de instituţiile de jurisdicţie internaţionale este principiul proporţionalităţii. Acesta presupune ca acţiunea administrativă să decurgă în mod proporţional cu procesul şi respectiv cu finalizarea pe cale legală, neprivând cetăţenii de nici un aspect care să faciliteze atingerea scopului propus şi corect din punct de vedere legal. Proporţionalitatea se află în strânsă legătură cu rezonabilul şi de asemenea, mai înseamnă că este ilegal să aplici legea numai atunci când prin aceasta apare un avantaj, neintenţionat omis de lege.

Page 13: Institutii Administrative Europene

13

Proporţionalitatea nu se apreciază doar în funcţie de mijloacele de acţiune şi de scopul urmărit de administraţie; la acestea trebuie adăugată situaţia de fapt căreia i se aplică decizia administrativă. Este necesară stabilirea unui raport de echilibru între situaţie, finalitate şi decizie urmând ca ansamblului “situaţie-decizie-finalitate” să i se aplice principiul proporţionalităţii.

Într-un interesant studiu consacrat cercetării proporţionalităţii, autorul porneşte de la constatarea că, dacă aceasta nu reprezintă într-adevăr o noţiune complexă, în schimb ansamblul de raţionamente pe care-l provoacă poate deveni extrem de util. Analiza are în vedere trei aspecte: semnificaţia logică şi generală a proporţionalităţii, aplicarea sa în raport cu imperativele practicii administrative şi în sfârşit, aprecierea posibilităţilor şi actualitatea controlului său de către judecătorul excesului de putere.

Proporţionalitatea administrativă poate fi analizată cel puţin ca rezultat al combinării a trei elemente (decizia luată, finalitatea acesteia şi situaţia de fapt căreia i se aplică), dar, în egală măsură, ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o noţiune cheie a dreptului administrativ şi ştiinţei administraţiei.

În plus, proporţionalitatea pentru a fi corect înţeleasă nu trebuie izolată. Ea trebuie analizată în raport cu alte noţiuni cum ar fi: necesitatea, rezonabilitatea şi moralitatea. Astfel, principiile rezonabilităţii şi proporţionalităţii au cunoscut o aplicare jurisprudenţială în FRANŢA, în materie de control jurisdicţional al exerciţiului puterii discreţionare. În ce priveşte principiul rezonabilităţii, acesta se poate regăsi aplicat în jurisprudenţa referitoare la „eroarea manifestă de apreciere”, care apare atunci când administraţia acţionează dincolo de limitele rezonabilităţii în aprecierea pe care ea a făcut-o cu privire la elementele de oportunitate. În ce priveşte principiul proporţionalităţii ca limită a puterii discreţionare, acesta a fost aplicat în numeroase decizii ale Consiliului de Stat.

De altfel, principiul proporţionalităţii este prezent în dreptul public al majorităţii statelor comunitare.

Astfel, recunoaşterea explicită a acestui principiu în dreptul scris, jurisprudenţă sau doctrină este din ce în ce mai frecventă, dar ar trebui făcută distincţia între ţările în care acest principiu se aplică dreptului administrativ în ansamblul său şi cele în care, utilizarea sa este limitată la câmpul de aplicare a dreptului comunitar. În prima categorie ar trebui să intre, se estima acum aproape un deceniu, cel puţin patru ţări. Astfel, dreptul administrativ din GERMANIA, de peste un secol, cel din PORTUGALIA, după adoptarea actualei Constituţii, cel din AUSTRIA, de 15 ani, şi cel din OLANDA, de 10 ani, consacră explicit, principiul proporţionalităţii ca un principiu fundamental al dreptului public şi s-ar părea că şi ţările nordice ar putea fi incluse în această categorie. În alte ţări ca de exemplu, SPANIA, ITALIA şi IRLANDA, chiar dacă o consacrare expresă a intervenit ulterior, utilizarea principiului se rezumă în principal, la câmpul de aplicare a dreptului comunitar sau al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.

Page 14: Institutii Administrative Europene

14

În LUXEMBURG, BELGIA, GRECIA dar mai ales FRANŢA, deşi principiul nu este evocat expres în legislaţie sau jurisprudenţă, doctrina îl identifică şi îl descoperă aplicat într-o speţă sau alta. În MAREA BRITANIE, practicienii ţin de asemenea cont de el.

Proporţionalitatea permite ghidarea judecătorului în aprecierea sa privind exerciţiul puterii discreţionare a administraţiei.

Analizat din această perspectivă comparată, principiul proporţionalităţii demonstrează modul de funcţionare a mecanismelor de receptare în dreptul european. El este unul din principiile care ilustrează cel mai bine, fenomenul de inspiraţie reciprocă a sistemelor juridice ale statelor, aparţinând unei aceleiaşi Comunităţi de drept care se dezvoltă în prezent. 4. Principiul transparenţei

Principiul transparenţei în administraţia publică este un principiu fundamental consacrat în legislaţia multor state ale Uniunii Europene şi implicit, în doctrina occidentală. Concepţia modernă a transparenţei administrative determină administraţia publică la motivarea actelor administrative precum şi la obligarea funcţionarilor publici de a satisface solicitările de informare ale publicului în limitele legale. Cu alte cuvinte, este de dorit să se asigure transparenţa gestiunii publice, participarea la luarea deciziilor, într-un mod adecvat, a persoanelor ale căror drepturi şi interese sunt în joc, comunicarea către cei interesaţi a criteriilor de luare a deciziilor, obligaţia motivării deciziilor, etc. În esenţă, ca regulă generală, politica administraţiei publice trebuie să fie una de deschidere şi transparenţă. Doar cazuri de natură excepţională trebuie ţinute secret şi considerate confidenţiale, cum ar fi spre exemplu, cele legate de securitatea naţională sau aspecte similare. Prin natura organizării şi funcţionării lor, autorităţile administraţiei publice au tendinţa să fie discrete şi doar începând cu anii ”60 a început să se dezvolte stilul deschis de guvernare în unele democraţii, în prezent acesta fiind considerat un standard esenţial pentru administraţia publică. În ITALIA, spre exemplu, în 1990, sub impulsul diferitelor instanţe sociale, Administraţia Publică a fost constrânsă să înceapă un proces de deschidere către exterior. Dreptul de acces la documentele administrative, recunoscut oricui are vreun interes (cetăţean italian sau nu, persoană fizică sau juridică, instituţie sau asociaţie) reprezintă poate, instrumentul juridic cel mai semnificativ al acestei deschideri şi oferă susţinere principiului transparenţei. Forţele politice sunt practic „constrânse” de presiunea opiniei publice şi de mijloacele de comunicare în masă să intervină, accelerând şi întărind normele în privinţa dreptului la acces, precum şi gradul de acces al cetăţeanului, dacă nu la politică cel puţin la administraţia publică.

Page 15: Institutii Administrative Europene

15

Deschiderea şi transparenţa în administraţia publică servesc două obiective precise. În primul rând, respectă interesul public în măsura în care limitează greşita administrare şi corupţia. În al doilea rând, ele constituie principii esenţiale pentru respectarea drepturilor individuale, în măsura în care furnizează motivele necesare deciziilor administrative şi în consecinţă ajută părţile interesate să-şi exercite dreptul de a solicita recurs. Cu alte cuvinte, accesul la documentele administrative şi, în general, la informaţie, deci, principiul „transparenţei” care derivă din acesta, constituie unele din fundamentele drepturilor omului. Libertatea şi democraţia într-un Stat sunt direct proporţionale cu cantitatea şi nivelul de informaţii la care cetăţenii au acces. O consecinţă firească a aplicării principiului transparenţei o reprezintă obligaţia autorităţilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor. 5. Principiul motivării

Principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate în mod expres şi implicit, elementele de fapt şi de drept care determină soluţia adoptată.

Orice document administrativ luat la nivelul unei autorităţi a administraţiei publice trebuie însoţit de o motivare. Din aceasta trebuie să rezulte în mod firesc motivele care au condus la luarea deciziei finale, fiind necesară de asemenea corelarea celor solicitate cu legislaţia în vigoare. Prin urmare, această motivare trebuie să includă faptele şi evidenţa lor, la fel ca şi justificarea legală. Motivarea apare ca un element esenţial pentru formarea convingerii cetăţenilor cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, reprezentând în acelaşi timp şi o garanţie a unei analize temeinice şi obiective a împrejurărilor de fapt, a cunoaşterii aprofundate şi a unei aplicări corespunzătoare a normelor legale în vigoare la fiecare speţă, a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie.

Motivarea actului administrativ sporeşte spiritul de răspundere al funcţionarilor şi permite un control eficient al legalităţii.

Evoluţia care poate fi constatată în dreptul francez în materie de motivare a actelor administrative (sistem caracterizat la început prin absenţa unei asemenea obligaţii, până la adoptarea unei legi în 1979, care a impus obligativitatea motivării deciziilor administrative defavorabile administraţiilor) s-a produs, s-ar putea susţine, în toate ţările caracterizate prin dezvoltarea dreptului public.

Jurisprudenţa a avut, bineînţeles, un rol fundamental în această evoluţie, cerând motivarea în toate cauzele vizând măsuri grave impuse unor particulari, atunci când motivarea constituia unicul mijloc de a putea aprecia regularitatea sau legalitatea actului administrativ şi în special, atunci când sancţiuni disciplinare au fost aplicate funcţionarilor.

Page 16: Institutii Administrative Europene

16

Capitolul III INSTITUŢIA ŞEFULUI DE STAT

ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE 1. Consideraţii generale

Potrivit unei axiome a dreptului public, devenită aproape dogmă, statul nu poate fi

conceput fără un şef, oricât de simbolic ar fi rolul acestuia în unele sisteme politice. În dreptul public modern, analiza instituţiei şefului de stat este strâns legată de

forma de guvernământ, noţiune prin care se răspunde în mod obişnuit la întrebarea: cine exercită puterea suverană în stat: o singură persoană (monocraţia), un grup de persoane (oligarhia) sau poporul, prin reprezentanţii săi aleşi (democraţia)?

Astfel, şeful de stat a cunoscut şi cunoaşte fie organizări unipersonale, fie organizări colegiale, cei care au ocupat sau ocupă această înaltă demnitate statală fiind numiţi preşedinţi, regi, principi, regenţi, emiri, împăraţi, etc.

În statele organizate pe principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, sistemul statal este construit pe cele trei mari puteri, puterea legiuitoare, puterea executivă şi puterea judecătorească, şeful statului fiind încadrat de regulă, în puterea executivă.

Explicarea instituţiei şefului de stat trebuie realizată în funcţie de structura executivului şi de locul şefului de stat în acest executiv, loc ce exprimă şi relaţia popor, parlament, şef de stat.

Privind forma de guvernământ ca modalitatea în care sunt constituite şi funcţionează autorităţile publice o raportăm, de principiu, la trăsăturile definitorii ale şefului de stat şi la raporturile sale cu puterea legiuitoare.

Treptat, noţiunea a dobândit şi semnificaţia definirii Statului din punctul de vedere al modului de desemnare a conducătorului său şi a legăturilor acestuia cu celelalte autorităţi statale.

Calificarea unui stat din punct de vedere al formei de guvernământ, este opera doctrinei, foarte rar fiind evocată expres în Constituţie. Vom reţine cu titlu de exemplu, fără a fi vorba încă de un stat membru al Uniunii Europene, ci de un stat aflat ca şi România, în plin proces de aderare, dispoziţia art.1 din Constituţia BULGARIEI din anul 1991 potrivit căreia Bulgaria este o republică parlamentară, deşi, în mod paradoxal, preşedintele Bulgariei este ales prin vot direct, de către popor.

Constituţiile statelor occidentale cuprind de regulă o subdiviziune consacrată şefului de stat, preşedinte de republică sau monarh, după caz, al cărei loc şi pondere variază după natura regimului politic consacrat, după anumite particularităţi naţionale sau chiar după tipul Constituţiei.

În limbajul politic, noţiunea de forma de guvernământ este utilizată nu doar pentru a defini statul din punct de vedere al numărului persoanelor care stau la baza puterii politice, ci şi pentru a sublinia deosebirea existentă între diferitele ţări ca urmare a modului de desemnare a celui care exercită atribuţiile de şef de stat.

Page 17: Institutii Administrative Europene

17

Dacă pornim de la acest criteriu, după forma de guvernământ, statele se clasifică de regulă, în două categorii: monarhii, în care şeful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe viaţă şi republici, în care şeful statului, numit cel mai adesea Preşedinte, este ales pe o perioadă determinată, fie de către popor, prin vot direct sau indirect (republici prezidenţiale sau semi-prezidenţiale), fie de către Parlament (republici parlamentare).

Sintetic, specialiştii în drept constituţional identifică patru moduri de desemnare a şefului de stat: pe cale ereditară; alegerea de către Parlament; alegerea de către un colegiu electoral; alegerea prin vot universal.

Indiferent de forma de guvernământ, monarhul sau preşedintele de republică, într-un sistem constituţional democratic, ca instituţii, şi nu ca persoane, reprezintă statul şi nu puterea politică. De altfel, mai toate constituţiile consacră principiul după care toate puterile emană de la naţiune. Tocmai de aceea, în clasica trinitate, monarhul sau, după caz, preşedintele republicii, apar ca şefi ai puterii executive şi ai puterii politice instituţionalizate statal, în ansamblul ei.

În ce priveşte republicile, modalitatea de alegere a preşedintelui Republicii prezintă o importanţă cardinală pentru definirea regimului politic al unei ţări.

Diferenţierea dintre cele două tipuri de republici evocate nu constă numai în modul de desemnare a preşedintelui, ci şi în raportul dintre puteri. În republicile parlamentare, guvernul, deşi numit de preşedinte este responsabil în faţa Parlamentului, pe când în republicile prezidenţiale nu există nici şef de guvern, acesta fiind preşedintele ţării şi nici răspundere guvernamentală în faţa Parlamentului.

Cu precădere, după al doilea război mondial, s-a conturat un alt tip de republică, având trăsături ce se regăsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenţial, de unde şi denumirile acestuia, de regim semi-prezidenţial, regim mixt, regim parlamentar cu caracter prezidenţial etc.

Constituţiile moderne circumscriu rolul şi atribuţiile şefului statului, în principal la: reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de unele autorităţi statale, promulgarea legilor, prezidarea şedinţelor unor autorităţi ale statului, acordarea unor calităţi şi titluri, numiri în funcţii superioare, instituirea stării de asediu sau de urgenţă, primirea scrisorilor de acreditare etc. 2. Locul şi rolul şefului de stat în monarhiile constituţionale

În actualele condiţii istorice, în care republicile pot avea diferite caractere, poate fi

identificată doar monarhia constituţională, ce are ca principiu fundamental faptul că Regele nu se amestecă în politică, ci rămâne esenţialmente un simbol al statului.

Semnificaţia funcţiei de şef al Statului pentru administraţie, îndeosebi în cadrul monarhiilor constituţionale, poate fi avută în vedere sub trei aspecte. În primul rând, chiar dacă atribuţiile sale nu sunt decât pur reprezentative, el are un rol important în relaţiile externe, rol integrat într-o manieră sau alta în administraţia care l-a însărcinat cu această competenţă.

Page 18: Institutii Administrative Europene

18

Posibila sa intervenţie în procedura legislativă constituie o verigă, uneori esenţială, a unui sistem în cadrul căruia buna funcţionare cade în sarcina unui secretariat al guvernului, indiferent de denumirea exactă şi poziţia acestui din urmă organism.

În sfârşit, şeful statului, prin stabilitatea funcţiei sale şi autoritatea sa morală, reprezintă, uneori, alături de armată, celălalt pilon important al aparatului de stat, pe care mecanismele democraţiei parlamentare sunt însărcinate să-l anime şi să-l facă să funcţioneze într-un sens liberal.

Diversitatea mecanismelor de alegere a şefului de stat în ţările Uniunii Europene demonstrează că “legitimitatea democratică” a alegerii este mult mai puţin importantă decât modalităţile de exercitare a funcţiei.

Din cele 15 state membre ale Uniunii Europene, până la 1 mai 2004 (fiind cunoscut faptul că toate cele noi 10 state membre sunt republici) 7 state sunt monarhii ereditare: BELGIA, SPANIA, DANEMARCA, LUXEMBURG, OLANDA, REGATUL-UNIT, SUEDIA.

Avantajul acestui mod de desemnare a şefului de stat constă în asigurarea unei serioase stabilităţi la vârful Statului şi în faptul că este vorba despre o persoană total depolitizată.

Totuşi, acest lucru nu este valabil decât ţinând cont în acelaşi timp de personalitatea monarhului şi de conjunctura politică, ca şi de voinţa sau lipsa de voinţă a partidelor politice de a face din chestiunea monarhică o chestiune politică.

La ora actuală se poate afirma că există un real consens cu privire la monarhie şi la persoana monarhului, în sensul mai sus menţionat, în toate statele Uniunii Europene, organizate sub forma unor monarhii constituţionale, dar situaţia nu a fost întotdeauna aceasta.

În mod normal, în monarhii, succesiunea la tron nu reprezintă un joc politic, contrar a ceea se întâmplă atunci când şeful de stat este ales.

Calitatea monarhului de a fi şeful statului este prevăzută expres în unele Constituţii (de exemplu, potrivit art.56 alin.1 din Constituţia SPANIEI: “Regele este şeful statului, simbol al unităţii şi al permanenţei sale”, în altele este prevăzută implicit, iar în alte constituţii, această calitate este mai degrabă sugerată prin utilizarea anumitor expresii, ca de exemplu: “puterile constituţionale ale Regelui”, “autoritatea regală” sau mai simplu, “regalitate” etc.

Referitor la succesiune, în unele constituţii se consacră principiul primului născut legitim, ca de exemplu, art.25 din Constituţia OLANDEI iar alte constituţii stabilesc o preferinţă pentru bărbaţi.

De exemplu, potrivit art.57 alin.1 din Constituţia SPANIEI, “Coroana SPANIEI este ereditară pentru succesorii Majestăţii sale, Don Juan Carlos I de Bourbon, moştenitorul legitim al dinastiei istorice. Succesiunea la tron va urma ordinea stabilită de primul născut şi de reprezentare, fiind preferată linia anterioară celei ulterioare; în carul aceleiaşi linii de rudenie, cel mai aproape în grad este preferat celui mai îndepărtat; în cadrul aceluiaşi grad, bărbatul, femeii şi în caz de acelaşi sex, cel mai mare ca vârstă.”

Page 19: Institutii Administrative Europene

19

3. Alegerea şi durata mandatului în cazul preşedinţilor de republică

În ce priveşte republicile, doctrina le delimitează după criteriul alegerii şefului de stat şi al atribuţiilor acestuia în: republici parlamentare, caracterizate printr-un Preşedinte, cu puteri restrânse, ales de către Parlament, republici prezidenţiale şi semi-prezidenţiale, cu Preşedinţi mai puternici.

Regimul prezidenţial, specific S.U.A. constituie o formă eficientă şi viabilă de organizare a puterilor ce decurg din constituţie cu condiţia ca el să se raporteze permanent la un sistem de control şi de verificare a modului în care preşedintele îşi exercită prerogativele.

În ce priveşte regimul parlamentar, acesta acordă o însemnătate considerabilă Parlamentului, care devine de fapt adevăratul forum politic de guvernare, Guvernul – condus de un prim ministru eficient şi cu largi puteri – este obligat să dea socoteală Parlamentului, care îi poate retrage oricând încrederea, dacă apreciază că nu-şi îndeplineşte mandatul.

În cele mai multe ţări structurate pe tiparele regimului parlamentar, puterea legislativă apare la rândul ei fracţionată prin crearea a două Camere menite să-şi contrabalanseze influenţa politică, chiar în situaţia în care, de obicei, competenţa celei de-a doua camere este mai redusă în raport cu cea a primei.

În cazul republicilor parlamentare, reglementarea constituţională referitoare la Preşedinte se regăseşte adesea după cea consacrată Parlamentului iar calitatea de şef de Stat este fie prevăzută expres (art.87 alin.1 din Constituţia Republicii italiene: Preşedintele Republicii este Şeful Statului şi reprezintă unitatea naţională) fie sugerată prin diferite expresii, fie ea decurge din modalitatea de reglementare a atribuţiilor sale (art.59 alin. 1 din Constituţia Germaniei: Preşedintele Federal reprezintă Federaţia în relaţiile internaţionale).

Experienţa unor regimuri parlamentare europene a demonstrat că pot apare uneori situaţii în care noile guverne nu se pot forma iar ţări democratice, cu bogate tradiţii parlamentare au devenit lipsite practic de un mecanism eficient de guvernare. Experienţa celei de-a III-a, dar mai ales, a celei de-a IV Republici franceze este ilustrativă în acest sens, fiind considerată ca un argument peremptoriu în trecerea de la regimul parlamentar la cel semi-prezidenţial.

Regimul semi-prezidenţial caută să suplinească o serie de dezavantaje ale sistemului prezidenţial, dar şi de imperfecţiuni ale regimului parlamentar, imaginând o cale de mijloc, în care preşedintele ales de întregul popor devine un arbitru între puterile statului, iar puterea executivă aparţine de fapt Guvernului, în fruntea căruia se găseşte primul ministru.

Prin regim semi-prezidenţial se înţeleg instituţiile unei democraţii care întrunesc următoarele două elemente: un preşedinte de republică ales prin sufragiu universal şi dotat cu notabile puteri proprii şi un prim-ministru şi un guvern responsabil în faţa Parlamentului.

Page 20: Institutii Administrative Europene

20

Sub aspect istoric, primul regim semi-prezidenţial l-a constituit Republica Germană de la Weimar (1919-1933), el fiind întâlnit în prezent, în FRANŢA, FINLANDA şi PORTUGALIA.

În cazul republicilor semi-prezidenţiale, reglementarea constituţională se ocupă mai înainte de Preşedinte, şi apoi, de Parlament.

În FRANŢA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA şi FINLANDA, Preşedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct.

Implicarea directă a Preşedintelui în viaţa politică nu este posibilă, deoarece deşi el este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate desfăşura o activitate politică, deoarece prin definiţie el trebuie să adopte o poziţie echidistantă faţă de diferitele forţe politice care participă la competiţia pentru guvernare.

Exemplul clasic al regimului semi-prezidenţial îl regăsim în FRANŢA, unde ca urmare a reformei constituţionale din anul 1962, promovată de Generalul de Gaulle, Preşedintele Republicii a putut fi ales pentru un mandat de 7 ani, cu majoritatea absolută a sufragiilor exprimate, prin scrutin în două tururi, primii doi candidaţi urmând să se prezinte în al doilea tur. Mandatul poate fi reînnoit, fără limită. Alegerea Preşedintelui Republicii a devenit data ce mai importantă a vieţii politice franceze, începând cu anul 1965, data primei alegeri directe prin sufragiu universal.

În ce priveşte durata mandatului de 7 ani, adversarii acestei prevederi au avansat argumentul că preşedintele, titular al unei puteri foarte largi, pentru un interval de timp foarte lung, ar fi eliberat de orice fel de control popular. În plus, disparitatea de termene între durata mandatului Preşedintelui şi cel al Adunării poate antrena situaţia, deja creată deja în mai multe rânduri, în care preşedintele aparţine unei anumite orientări politice şi primul ministru aparţine unei alte orientări, cunoscută în doctrină sub denumirea de coabitare politică.

Ca urmare a unui referendum naţional organizat în septembrie 2000, mandatul prezidenţial a fost redus la cinci ani, începând cu alegerile din anul 2002.

În IRLANDA, începând cu Constituţia adoptată în anul 1937, Preşedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct, pentru a sublinia caracterul suveran al poporului irlandez, pentru o perioadă de 7 ani, ce poate fi reînnoită o singură dată.

În PORTUGALIA, potrivit Constituţiei din 1976, inspirată profund din sistemul francez al celei de-a cincea Republici, Preşedintele este ales pentru un mandat de 5 ani, printr-un scrutin majoritar în două tururi, mandatul său putând fi reînnoit o singură dată, imediat.

AUSTRIA a devenit Republică în anul 1918, şeful de stat fiind un organ politic şi juridic responsabil şi putând fi ales doar pentru o perioadă limitată de timp.

Preşedintele Federal ca organ al executivului este ales cu începere din anul 1951, de întreaga populaţie a ţării prin vot universal, direct, egal, secret şi personal, procedura electorală fiind asemănătoare cu cea a alegerii Consiliului Naţional, cu nouă circumscripţii. Participarea la vot este obligatorie în acele landuri, în care această măsură a fost adoptată în mod expres. În cazul prezentării unui singur

Page 21: Institutii Administrative Europene

21

candidat, alegerea va face obiectul unei simple întrebări. Poate să voteze orice persoană care are dreptul să voteze pentru Consiliul Naţional şi este eligibilă orice persoană care a împlinit vârsta de 35 de ani înainte de data de 1 ianuarie a anului electoral.

Constituţia FINLANDEI din anul 1999 intrată în vigoare în martie 2000 conţine o prevedere potrivit căreia dreptul de a depune o candidatură pentru alegerea Preşedintelui Republicii aparţine fie unui partid politic înregistrat, fie unui număr de 20.000 de cetăţeni finlandezi. Condiţiile de votare şi de alegere a electorilor sunt aceleaşi ca şi pentru desemnarea Parlamentului finlandez.

Preşedintele Republicii este ales prin sufragiu direct pentru o perioadă de şase ani, de către 310 electori, mandatul său putând să fie reînnoit o singură dată. Pentru a fi ales candidatul trebuie să obţină majoritatea absolută a voturilor iar dacă nici un candidat nu a obţinut destule voturi din primul tur, trebuie organizată o nouă alegere, la care câştigă cel care a obţinut cel mai mare număr de voturi din primii doi candidaţi clasaţi.

Există diferenţe considerabile în ce priveşte atribuţiile şi rolul politic al Preşedinţilor din FRANŢA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA şi FINLANDA, aspect care demonstrează că alegerea prin sufragiu universal, direct nu constituie, în sine, sursa puterii acestora, ci mai degrabă statutul lor în cadrul sistemului politic şi personalitatea acestora.

În GERMANIA, GRECIA şi ITALIA, Preşedintele este ales în mod indirect. În GERMANIA, Preşedintele Federaţiei este ales fără dezbatere, de către

Adunarea federală, care se compune din membrii Dietei Federale (BUNDESTAG) şi dintr-un număr egal de de membri, aleşi după principiul reprezentării proporţionale de către Adunările reprezentative ale Landurilor. Este ales cel care obţine voturile majorităţii Adunării Federale. Dacă această majoritate nu este obţinută de nici un candidat în două tururi de scrutin, este ales cel care în următorul tur de scrutin întruneşte cel mai mare număr de voturi. Mandatul Preşedintelui Federaţiei durează cinci ani iar realegerea consecutivă este permisă o singură dată.

În GRECIA, începând cu Constituţia din 1975, Preşedintele este ales pentru 5 ani de către Camera Deputaţilor, cu majoritatea de două treimi din totalul deputaţilor. Mandatul poate fi înnoit o singură dată, cu excepţia preşedintelui demisionar, care nu se poate prezenta imediat.

În ITALIA, începând cu Constituţia din 1947, Preşedintele Republicii este ales pentru un mandat de 7 ani, de către Parlament în şedinţa comună a membrilor săi iar la alegeri participă şi câte trei delegaţi pentru fiecare regiune, desemnaţi de către Consiliile regionale, astfel încât să fie asigurată reprezentarea minorităţilor. Regiunea Valle d’Aosta are un singur delegat. Alegerea Preşedintelui Republicii are loc prin scrutin secret şi cu majoritatea de două treimi din membrii adunării. După al treilea scrutin este suficientă majoritatea absolută. Mandatul Preşedintelui poate fi reînnoit fără restricţii.

Page 22: Institutii Administrative Europene

22

Orice cetăţean care a împlinit vârsta de 50 de ani şi se bucură de drepturile civile şi politice poate fi ales Preşedinte al Republicii, funcţie incompatibilă cu oricare alta.

În toate ţările menţionate, şeful de stat dispune de un număr de atribuţii strict nominale, care îi sunt încredinţate deoarece el reprezintă puterea statală, a cărui exerciţiu depinde în realitate de şeful Guvernului, cu excepţia Franţei celei de-a cincea Republici.

4. Rolul şefului de stat de arbitraj în viaţa politică şi intervenţia în activitatea legislativă

Analiza principalelor atribuţii ale preşedinţilor de republică presupune cu necesitate sublinierea rolul şefului de stat, de “arbitru” în viaţa politică, în regimurile constituţionale europene în care acesta este consacrat.

Astfel, un veritabil studiu constituţional şi politic impune o cercetare succintă a atribuţiilor specifice şefului de stat dar şi a celor pe care acesta le partajează cu alte autorităţi publice (cum ar fi, şeful Guvernului iar, în unele situaţii chiar, preşedintele unei Camere) precum şi a semnificaţiei exacte a exigenţei constituţionale a contrasemnăturii ca şi a cutumelor în materie.

Posibilităţile concrete de intervenţie ale şefului de Stat, ce îi conferă acestuia rolul de arbitru, de garant al continuităţii statale, fac din acesta unul dintre pilonii puterii de stat.

Funcţia de arbitraj este în mod special subliniată de Constituţia FRANŢEI, dar practica de Stat a conferit mai degrabă rolul unui ghid, pentru Preşedintele Franţei, decât al unui arbitru.

Funcţia de arbitraj este în egală măsură relevată şi de Constituţia GRECIEI care a consacrat un anumit număr de mecanisme, a căror punere în aplicare de către Preşedinte îi lasă acestuia, un loc redus pentru a putea interveni de o manieră personală, în afara celui de a sfătui clasa politică.

Constituţia PORTUGALIEI instituind o dublă responsabilitate guvernamentală (în faţa Parlamentului şi în faţa Preşedintelui Republicii) s-ar părea că a intenţionat să pună în mişcare un sistem asemănător cu cel existent în FRANŢA celei de-a cincea Republici, dar sistemul fărâmiţat al partidelor şi conjunctura politică existentă de-a lungul vremii au împins Preşedinţii aleşi să-şi exercite atribuţiile cu o reţinere specifică tradiţiei parlamentare din alte ţări europene, ca o veritabilă garanţie a menţinerii lor în funcţie.

Potrivit unei dispoziţii constituţionale, Preşedintele Republicii reprezintă Republica Portugheză, garantează independenţa naţională, unitatea statului şi funcţionarea regulată a instituţiilor democratice, fiind totodată şi Comandantul Suprem al Forţelor Armate.

Dintre toate celelalte constituţii specifice regimurilor parlamentare, cele ale ITALIEI şi BELGIEI conferă cele mai multe posibilităţi de intervenţie din partea

Page 23: Institutii Administrative Europene

23

şefului de Stat. Fără un acord clar între partide, el poate influenţa direct alegerea şefului Guvernului şi mai ales poate refuza demisia acestuia.

În GERMANIA şi în IRLANDA, această putere de arbitraj se reduce practic la dreptul de a refuza dizolvarea Parlamentului.

În SPANIA, puterea Regelui de a desemna şeful de Guvern nu a mai avut ocazia să fie exercitată de la intrarea în vigoare a Constituţiei din 1978 datorită implementării unui sistem de partide ce permite stabilitatea guvernamentală.

Ca şi în celelalte cinci monarhii constituţionale, rolul politic al şefului de stat se reduce deci la posibilitatea de a permite clasei politice să beneficieze de sfaturile unui bărbat (sau unei femei) ce dispune de o experienţă politică fără egal, rol care îi permite să influenţeze direct alegerea şefului guvernului, în caz de criză guvernamentală gravă, situaţie extrem de rară în MAREA BRITANIE, dar care poate să apară mai frecvent în DANEMARCA, LUXEMBURG şi mai ales, în OLANDA.

În ce priveşte intervenţia în activitatea legislativă a şefului de stat, trebuie subliniat că, în BELGIA, în cazuri excepţionale, Regele poate refuza sancţionarea unei legi, pe care o dezaprobă din raţiuni morale.

De asemenea, în DANEMARCA, GERMANIA, SPANIA, LUXEMBURG, OLANDA şi în MAREA BRITANIE, sancţionarea, ratificarea sau promulgarea unei legi nu conferă şefului de stat decât o putere nominală de refuz, cu variaţii nesemnificative de la o ţară la alta.

Potrivit Constituţiei daneze, Regina are drept de iniţiativă legislativă, depunând proiecte de legi la biroul Folketing-ului (Parlamentul unicameral finlandez) şi solicitând organizarea unei dezbateri pe marginea lor. În cazuri de urgenţă şi atunci când este imposibil să fie convocat Folketing-ul, regina poate decreta legi provizorii, care nu pot fi contrare Constituţiei şi care trebuie să fie prezentate Folketing-ului după reluarea lucrărilor sale. Acesta poate să le aprobe dar poate şi să le respingă.

Totodată, Constituţia OLANDEI precizează că proiectele de legi pot fi iniţiate de către Regină în numele său sau de Camera inferioară a Parlamentului.

În FRANŢA, GRECIA, ITALIA şi PORTUGALIA, Preşedintele Republicii dispune de posibilitatea de a cere o a doua deliberare sau de un drept de veto suspensiv pentru motive de legalitate dar şi de oportunitate.

În IRLANDA, doar motive care vizează conformitatea cu dispoziţiile constituţionale îl pot determina pe Preşedintele Republicii să sesizeze Curtea Supremă, după obţinerea avizului Consiliului de Stat.

În sfârşit, în ITALIA, potrivit unei doctrine majoritare, autorizarea de a introduce proiecte de legi în faţa Camerelor, nu poate fi refuzată Guvernului, de către Preşedintele Republicii, decât pentru motive de legalitate şi ea este plasată sub controlul Curţii Constituţionale.

Page 24: Institutii Administrative Europene

24

5. Atribuţiile şefului de Stat în republicile semi-prezidenţiale şi parlamentare

Instituţia prezidenţială ocupă un loc important în sistemul instituţiilor politice şi

constituţionale ale FRANŢEI. Cumularea unor prerogative destul de extinse, de către un şef de stat, ales pentru

un termen îndelungat (reducerea duratei mandatului a intervenit abia la alegerile prezidenţiale din 2002), însoţită de îngustarea atribuţiilor Parlamentului, a făcut ca FRANŢA să fie calificată, în prezent, de mulţi politologi ca reprezentând “o monarhie republicană”, în care, spre deosebire de monarhiile constituţionale, şeful statului nu se mărgineşte să domnească, ci guvernează.

Atribuţiile proprii ale Preşedintelui francez sunt: numirea primului-ministru, dreptul de a se adresa Parlamentului cu mesaje, numirea preşedintelui şi a membrilor Consiliului Constituţional, sesizarea Consiliului Constituţional.

Decizia de a recurge la punerea în aplicare a dispoziţiilor art.16 din Constituţie care îi conferă puteri excepţionale în anumite situaţii extraordinare este condiţionată ca şi luarea de măsuri în baza art.16, dizolvarea Parlamentului şi referendumul.

Există şi atribuţii ale Preşedintelui francez partajate cu alte organe, situaţie în care este necesară contrasemnarea de către Parlament a unor acte ale acestuia, doctrina franceză identificând următoarele categorii: atribuţii faţă de naţiune, atribuţii faţă de Guvern, atribuţii faţă de Parlament precum şi atribuţii în domeniul justiţiei.

Dacă în ce priveşte atribuţiile faţă de naţiune, cea mai importantă atribuţie posibilă dar neutilizată în practică decât o singură dată în anul 1961, de generalul de Gaulle, rămâne recurgerea la aplicarea art.16 dar şi recurgerea la referendum, în ce priveşte relaţiile cu Guvernul, acestea sunt mai numeroase. Este vorba în primul rând despre numirea primului-ministru şi a membrilor guvernului precum şi de prezidarea şedinţelor Consiliului de Miniştri ce facilitează acestuia posibilitatea de a urmări acţiunea guvernamentală, putând influenţa dezbaterile acestuia.

Potrivit dispoziţiilor constituţionale, Preşedintele Republicii semnează ordonanţele şi decretele adoptate în Consiliul de Miniştri şi numeşte în funcţiile civile şi militare ale statului. Consilierii de Stat, marele Cancelar al Legiunii de onoare, ambasadorii şi trimişii extraordinari, consilierii magistraţi la Curtea de Conturi, prefecţii, reprezentanţii Guvernului în teritoriile de peste mări, ofiţerii comandanţi, rectorii, directorii organelor centrale ale administraţiei de stat sunt numiţi în Consiliul de Miniştri.

De asemenea, Preşedintele Franţei are un rol important în domeniul apărării; el este şeful armatei şi prezidează Consiliul şi Comitetul Superior al apărării naţionale.

Totodată, Preşedintele Franţei are un rol considerabil în relaţiile externe, acreditând ambasadorii şi trimişii extraordinari pe lângă puterile străine iar diplomaţii străini fiind acreditaţi pe lângă el. De asemenea, Preşedintele negociază şi ratifică

Page 25: Institutii Administrative Europene

25

tratatele şi este informat cu privire la negocierile privind acordurile internaţionale care nu sunt supuse ratificării.

Faţă de Parlament, atribuţiile Preşedintelui francez privesc intervenţia în procedura legislativă, preşedintele putând să intervină în ce priveşte retragerea de pe ordinea de zi a unui proiect de către Consiliul de Miniştri, dreptul de a adresa mesaje, reunirea Congresului în cadrul procedurii de revizuire, deschiderea şi închiderea sesiunilor extraordinare ale Parlamentului.

În raporturile cu justiţia, preşedintele Republicii dispune de dreptul de graţiere şi este preşedinte al Consiliului Superior al Magistraturii.

Aceste atribuţii au făcut din Preşedintele Franţei, dacă nu chiar prima autoritate administrativă, cel puţin autoritatea plasată împreună cu Primul ministru, în vârful administraţiei statale, de unde calificarea regimul constituţional ca fiind caracterizat printr-un “bicefalism administrativ”.

Un alt regim semi-prezidenţial se regăseşte în FINLANDA, ţară ce a solicitat în mod oficial aderarea la Uniunea Europeană, în 1992 şi a devenit membru al acesteia, în anul 1995. Potrivit regimului constituţional actual, activitatea legislativă este exercitată de Preşedinte şi Edeskunta (Parlamentul finlandez), compus din 200 de membri, aleşi prin vot direct, pe un mandat de patru ani iar activitatea executivă se exercită de Preşedinte şi Guvern format în urma alegerilor legislative.

Potrivit Constituţiei intrate în vigoare la 1 martie 2000, ce înglobează de fapt Legea constituţională a FINLANDEI din 1919 şi alte acte normative având o valoare constituţională, Preşedintele FINLANDEI exercită următoarele atribuţii principale: convoacă în sesiuni extraordinare Parlamentul; ordonă desfăşurarea de alegeri; deschide şi închide lucrările parlamentare; are dreptul de a emite decrete în probleme de ordin administrativ ce nu sunt de competenţa Guvernului, cu condiţia să nu atingă conţinutul unor legi; poate graţia sau reduce pedepsele, cu avizul Curţii Supreme; este comandantul suprem al forţelor armate; poate acorda naturalizarea finlandeză unui cetăţean străin sau să aprobe retragerea naţionalităţii finlandeze; supraveghează administraţia de stat şi conduce relaţiile externe.

O dispoziţie importantă a Constituţiei finlandeze actuale este cea potrivit căreia Preşedintele Republicii poate în orice situaţie să demită Guvernul sau numai pe un ministru, dacă acesta nu se mai bucură de încrederea Parlamentului, chiar dacă nu există o cerere specială în acest sens. FINLANDA nu cunoaşte instituţia vicepreşedintelui, iar în cazul în care acesta se află în imposibilitatea temporară a exercitării atribuţiilor, prerogativele sale sunt îndeplinite de primul-ministru iar dacă şi acesta se află într-o situaţie care nu-i permite să îndeplinească aceste îndatoriri, ele vor fi exercitate de ministrul care-i ţine locul primului-ministru.

Constituţia PORTUGALIEI din aprilie 1976 a realizat un echilibru între opţiunea pentru democraţie parlamentară şi regimul semi-prezidenţial.

Astfel, în calitate de reprezentant al Statului şi gardian al Constituţiei, preşedintele Republicii exercită toate atribuţiile tradiţionale de suveranitate ale unui şef de stat. El este comandantul suprem al forţelor armate şi prezidează Consiliul Superior al

Page 26: Institutii Administrative Europene

26

Apărării Naţionale. El declară stare de război, stare de asediu şi de urgenţă în condiţiile prevăzute de Constituţie.

Preşedintele ratifică tratatele internaţionale după aprobarea lor; acreditează ambasadorii străini; asigură promulgarea legilor, a decretelor-legi şi decretelor regulamentare şi semnează celelalte acte ale Guvernului, dispunând de un drept de veto. El numeşte în toate funcţiile civile şi militare în condiţiile prevăzute de Constituţie. Preşedintele portughez numeşte Primul-ministru şi la propunerea acestuia, pe membrii Guvernului. De asemenea, el pune capăt activităţii Guvernului la cererea acestuia, atunci când nu îi mai este acordată încrederea.

Totodată, Preşedintele Republicii portugheze prezidează Consiliul de Stat, organism de consiliere compus din primul-ministru, Preşedintele Parlamentului, Preşedintele Curţii Constituţionale, mediator, preşedinţii autorităţilor executive ale regiunilor autonome precum şi cinci persoane alese chiar de către el şi alte cinci alese de către Parlament.

Acest organism dispune de o serie de atribuţii importante, ca de pildă aceea de a se pronunţa asupra dizolvării Adunării Republicii şi a organului de guvernare proprie din regiunile autonome, asupra declaraţiei de război şi de încheiere a păcii precum şi în cazul demiterii guvernului “dacă acest lucru este necesar pentru asigurarea funcţionării normale a instituţiilor democratice”.

Atribuţiile Preşedintelui Federal al AUSTRIEI sunt stabilite prin Legea Constituţională Federală. Cu excepţia câtorva situaţii expres menţionate, Preşedintele federal îşi exercită atribuţiile la propunerea Guvernului federal sau a unui ministru federal, el fiind liber să dea curs propunerii, iar dacă-i dă, fiind obligat să să o urmeze cu precizie.

Preşedintele AUSTRIEI reprezintă ţara în exterior, încheie tratate internaţionale (la propunerea Guvernului federal), convoacă şi dizolvă Consiliul Naţional sau al unui Land (la propunerea Guvernului federal), are dreptul de a graţia, în situaţii individuale, la propunerea Guvernului federal.

În absenţa vreunei propuneri, el poate numi Cancelarul federal (ceilalţi membri sunt numiţi pe baza propunerii Cancelarului) şi revoca Guvernul federal.

Chiar, de la începerea activităţii lor, membrii Guvernului federal şi similarii prefecţilor de la noi, pot revoca Guvernul federal.

În GERMANIA, în aparenţă, ca de altfel, în toate regimurile parlamentare, executivul este bicefal. În realitate, pentru a folosi o calificare istorică, “vulturul german” nu are două capete, ci doar unul singur: Cancelarul federal.

Preşedintele Republicii federale reprezintă federaţia pe plan internaţional, încheind tratate cu alte state, în numele federaţiei, acreditând şi rechemând reprezentanţii diplomatici. Tratatele care reglementează relaţiile politice ale Federaţiei sau privesc probleme ce ţin de legislaţia federală necesită aprobarea sau intervenţia, sub formă de lege federală, a organelor respective competente în materie de legislaţie federală. Dispoziţiile care guvernează administraţia federală se aplică prin analogie acordurilor administrative.

Page 27: Institutii Administrative Europene

27

Printre alte atribuţii mai putem menţiona: numirea şi revocarea judecătorilor şi a funcţionarilor federali, precum şi a ofiţerilor şi subofiţerilor, exercitarea dreptului de graţiere - Preşedintele Republicii federale putând delega unele din aceste prerogative altor autorităţi publice.

Numirea Cancelarului se supune unui mecanism riguros reglementat de Constituţie, care nu lasă nici o marjă de manevră şefului Statului. Astfel, acesta este ales de Bundestag, fără dezbateri, la propunerea Preşedintelui Federal. Este ales cel care întruneşte majoritatea voturilor Bundestagului. Dacă cel propus nu este ales, Bundestagul poate în termen de patrusprezece zile după turul de scrutin să aleagă un cancelar Federal cu majoritatea membrilor săi. Dacă acest lucru nu se realizează, Preşedintele Federal poate să numească candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi sau să dizolve Parlamentul.

În GRECIA, republică parlamentară, cu atribuţii limitate ale Preşedintelui, potrivit unei dispoziţii constituţionale, “Preşedintele Republicii nu are alte competenţe decât acelea care îi sunt conferite în mod expres prin Constituţie şi legile conforme cu aceasta”.

Preşedintele grec dispune de dreptul de a graţia, de a numi în funcţii civile şi militare, de a încheia tratate internaţionale. El numeşte Primul-ministru, care trebuie ales însă în mod obligatoriu din rândul partidului care dispune de majoritatea absolută, iar în absenţa acestuia, trebuie numit şeful partidului care deţine majoritatea relativă. În caz de eşec, el va face apel la şeful celui mai important partid după cel care deţine majoritatea relativă.

În caz de circumstanţe grave, Preşedintele Republicii poate convoca Consiliul de Miniştri, pe care nu îl prezidează în mod obişnuit, sau poate consulta poporul prin referendum.

Preşedintele poate demite Guvernul numai în situaţiile în care acesta nu a obţinut un vot de încredere. El poate de asemenea să dizolve Parlamentul numai dacă două guverne succesive au demisionat sau nu ar fi fost acceptată componenţa lor. De asemenea, preşedintele Republicii mai poate să dizolve Camera Deputaţilor la propunerea Guvernului, care ar fi obţinut un vot de încredere în scop de a reînnoi mandatul popular pentru a face faţă unei probleme naţionale de importanţă excepţională.

Potrivit Constituţiei italiene, Preşedintele Republicii, care este şeful statului şi reprezintă unitatea naţională, poate trimite mesaje celor două Camere. El fixează alegerile şi stabileşte prima întrunire a Parlamentului. Preşedintele autorizează prezentarea proiectelor de lege iniţiate de Guvern; promulgă legile şi decretele cu putere de lege precum şi regulamente. Dispune referendumul popular în cazurile prevăzute de Constituţie. Numeşte, în cazurile prevăzute de lege, funcţionarii de stat. Acreditează şi primeşte reprezentanţii diplomatici, ratifică tratatele internaţionale, după autorizarea de către Camere, atunci când această autorizare este necesară. Este Comandantul Forţelor armate şi preşedintele Consiliului suprem de apărare constituit conform legii şi declară starea de război hotărâtă de Camere.

Page 28: Institutii Administrative Europene

28

Este preşedintele Consiliului superior al magistraturii. Acordă graţieri şi comutări de pedepse. Conferă decoraţii ale Republicii. În ITALIA, pe lângă atribuţiile clasice ale şefului de Stat, într-un regim parlamentar, în urma consultării preşedinţilor acestora, Preşedintele Republicii poate dizolva ambele Camere sau numai una dintre ele. Nu poate exercita însă această atribuţie în ultimele şase luni ale mandatului său.

6. Atribuţiile şefului de Stat în monarhiile constituţionale În BELGIA, ca de altfel, în toate celelalte monarhii europene, Regele domneşte, dar nu guvernează. Regele exercită puterea executivă, în condiţiile stabilite de Constituţie, şi nu dispune de alte puteri decât de acelea care îi sunt atribuite în mod formal de Constituţie.

În ce priveşte atribuţiile Regelui, acesta numeşte şi revocă miniştrii, conferă gradele militare, numeşte în funcţii administrative şi diplomatice, comandă forţele armate, declară războiul şi încheie pacea, încheie tratate de alianţă şi de comerţ. Tratatele de comerţ şi cele care ar putea “să greveze statul” ori să oblige pe cetăţenii belgieni în mod individual nu îşi produc efecte decât după ce au întrunit şi asentimentul Camerelor. Constituţia prevede că nici o cesiune, nici un schimb sau o adăugare de teritoriu nu poate avea loc decât în virtutea unei legi. În nici un caz, se prevede expres în Constituţie, articolele secrete ale unui tratat nu pot să anuleze articolele sale făcute publice.

Garant al bunei funcţionări a Constituţiei, Regele reprezintă în relaţiile externe naţiunea cu acordul Parlamentului.

Printre alte atribuţii ale Regelui menţionăm şi pe aceea de a bate monedă, de a reduce pedepsele, de a conferi titluri nobiliare şi ordine militare.

Detentor al unei puteri circumscrise, regele nu este responsabil politic de exercitarea activităţii sale. Această responsabilitate incumbă miniştrilor săi, toate actele sale trebuind să fie contrasemnate de un ministru.

Regele dispune alături de cele două Camere de iniţiativă legislativă, pe care o exercită de fapt, în contul Guvernului. Regele are dreptul de a sancţiona şi promulga legile, dar şi regulamentele care nu pot încălca legile. Totodată, Regele poate să dizolve Camerele fie simultan, fie succesiv, convocând apoi alegătorii în termen de 40 de zile pentru a desemna noi organe legislative. Regele dispune şi de dreptul de a amâna deschiderea şedinţelor Camerelor, dar numai pe timp de o lună în cursul aceleiaşi sesiuni.

În ce priveşte dreptul de învestitură a Guvernului, alegerea Primului-ministru este limitată de configuraţia partidelor în Parlament. Totuşi îi este recunoscută Regelui o putere de a influenţa această numire, deloc neglijabilă, prin desemnarea unui formator care prin consultarea conducătorilor partidelor va căuta să compună o echipă guvernamentală, respectând echilibrul coaliţiei guvernamentale cel mai viabil. Dacă formatorul va reuşi, Regele va numi un Prim-ministru, dar Guvernul va avea nevoie de majoritatea celor două Camere, pentru declaraţia sa guvernamentală.

Page 29: Institutii Administrative Europene

29

În DANEMARCA, puterea regală izvorăşte din Constituţie, iar condiţiile de acces la tron sunt fixate de aceasta. În limitele fixate de Constituţie, Regele este învestit cu autoritatea supremă asupra tuturor afacerilor Regatului. El exercită această autoritate prin miniştrii săi.

Regina dispune de dreptul de a numi membrii Guvernului, iar alegerea Şefului de Guvern este limitată la configuraţia partidelor în Parlament.

Alături de Parlament, Regina dispune de iniţiativă legislativă şi de dreptul de a promulga legile adoptate. Ea reprezintă Statul în afacerile internaţionale, numeşte în funcţii civile şi militare, posedă dreptul de a graţia.

Funcţia sa fundamentală este aceea de a arbitra şi de a sancţiona conflictele apărute între Guvern şi Parlament, exercitând “o magistratură de influenţă”. Regina prezidează Consiliul de miniştri care trebuie să delibereze asupra tuturor problemelor de legislaţie şi de administraţie şi nu poate lua decizii definitive decât în prezenţa Reginei. Regina are dreptul să convoace şedinţe restrânse ale Cabinetului, în care se votează diferite hotărâri cu majoritate de voturi. Regina poate accepta aceste hotărâri sau le poate transmite spre o nouă discuţie în cadrul Consiliului de Miniştri, organ mai larg.

În SPANIA, contrar tradiţiilor existente în alte monarhii parlamentare, nu Regelui îi revine rolul de a alege pe şeful Guvernului. În relaţie doar cu Preşedintele Congresului Deputaţilor şi cu contrasemnătura celui dintâi, monarhul desemnează un candidat care va trebui să obţină încrederea Congresului, cu majoritatea absolută a membrilor săi (sau dacă nu, după un răgaz pentru reflectare de 48 de ore, cu majoritatea simplă) înainte de a fi numit şi de a-şi putea forma Guvernul. Ceilalţi membri ai Guvernului sunt numiţi şi demişi din funcţie la propunerea Preşedintelui Guvernului, de către Rege, în timp ce secretarii de stat sunt numiţi direct de către Preşedintele Guvernului.

Regele dispune de următoarele atribuţii de natură administrativă: emite decrete care au fost aprobate de Consiliul de Miniştri, numeşte în funcţii civile şi militare şi acordă onoruri şi distincţii, în condiţiile legii. Este informat de treburile Statului şi prezidează în acest scop şedinţele Consiliului de Miniştri, atunci când consideră necesar, la cererea preşedintelui Guvernului. Este comandantul suprem al Forţelor Armate şi exercită înaltul patronaj al Academiilor Regale.

Regele nu răspunde politic. Cu toate acestea, rolul său nu este deloc neglijabil, fiind legat mai ales, de personalitatea suveranului actual. Acesta ca artizan al tranziţiei, desemnat de vechiul regim, a făcut totul pentru a-l instaura pe cel nou.

În LUXEMBURG, potrivit Constituţiei, puterea suverană aparţine naţiunii. Marele Duce îşi exercită atribuţiile în cadrul Constituţiei şi al legilor.

Dacă marele duce ne apare ca un şef de Stat, în sensul actual al termenului, el reprezintă în egală măsură un suveran constituţional, detentor al puterii executive.

El numeşte şi revocă miniştrii şi organizează Guvernul cum consideră necesar. În plus, faţă de prerogativele sale de reprezentant al naţiunii, el exercită pe acelea de şef al executivului într-un sistem parlamentar. El dispune de iniţiativă legislativă

Page 30: Institutii Administrative Europene

30

alături de Camera Deputaţilor şi de o putere de reglementare generală, promulgând legile şi având un drept de veto suspensiv.

În OLANDA, puterea suveranului astfel cum rezultă din Constituţie, se aseamănă net cu cea specifică monarhiei britanice, aspect pe care practica de Stat îl confirmă.

În ce priveşte puterea executivă, aceasta aparţine reginei şi minştrilor, cu deosebirea că regina nu este responsabilă pentru actele sale dar miniştrii sunt. Atât primul-ministru cât şi ceilalţi miniştri sunt numiţi şi revocaţi prin decret regal.

La întrebarea dacă Regele conduce cu adevărat, răspunsul este însă negativ, deoarece, miniştrii formează Consiliul de Miniştri, prezidat de Primul-ministru, care determină politica generală a Guvernului. Membru al Guvernului, monarhul sancţionează actele acestuia, trebuind să fie informat, dar nu să se implice în elaborarea lor. Cu ocazia deschiderii sesiunii parlamentare şi pronunţării discursului tronului, expunând politica Guvernului, este prezentat programul Primului-ministru şi al Consiliului.

Legile şi decretele sunt semnate de regină şi contrasemnate de primul-ministru sau de miniştri. Suveranul dispune de un drept de veto, sau în orice caz, de dreptul de a cere o a doua deliberare asupra legilor, deşi Constituţia nu conţine precizări cu privire la acest drept.

În sistemul politic britanic, deşi atribuţiile monarhului sunt limitate, el exercită totuşi unele prerogative în cadrul unui mecanism politic, care face din MAREA – BRITANIE o ţară parlamentară prin excelenţă. În sistemul britanic se face distincţie între ideea de “coroană” şi “monarhie” propriu-zisă. “Coroana” este privită ca un concept juridic impersonal, însumând totalitatea puterilor, inclusiv prerogativele executivului. Potrivit doctrinei britanice, “regele este prin drept, ca şi prin natură, mai degrabă un om muritor. Dar Coroana a devenit impersonală, nemuritoare, un simbol al unităţii finale şi al continuităţii scopurilor guvernării.”

În REGATUL-UNIT, puterea de numire a şefului de Guvern, de către Regină este în întregime condiţionată de o cutumă constituţională stabilită încă din secolul al XIX-lea, potrivit căreia, Regele este obligat să desemneze ca Prim ministru, pe şeful partidului majoritar din Camera Comunelor. Cu toate acestea, şefului de Stat îi este recunoscută o anumită putere de natură morală în exercitarea acestei prerogative, în cazul în care nici un partid nu deţine majoritatea.

La rândul său, Camera Lorzilor este formată din membrii ereditari sau numiţi pe viaţă de către Coroană.

Monarhul exercită o anumită influenţă în ceea ce priveşte numirea miniştrilor deşi aceasta nu este hotărâtoare. El poate demite Guvernul în mod implicit, prin demiterea primului-ministru, principiul responsabilităţii colective solicitând în asemnea situaţii ca toţi miniştrii să demisioneze în mod solidar. În practică însă, o asemenea situaţie nu a mai intervenit din anul 1834, iar doctrina britanică nu este unanimă în a aprecia dacă suveranul poate să demită un guvern care acţionează într-un mod neconstituţional.

Page 31: Institutii Administrative Europene

31

În general, stabilitatea guvernamentală este condiţionată de numeroşi factori dintre care cei mai importanţi sunt fără îndoială sistemul partidelor şi uzanţele în constituirea Guvernului precum şi mecanismele juridice. Este practic imposibil de generalizat în materie de factori de stabilitate sau de instabilitate guvernamentală.

În prezent, Regina îndeplineşte o serie de atribuţii importante de natură executivă. În discuţiile cu miniştrii, Regina poate să prezinte propriile sale puncte de vedere şi să primească informaţii din cele mai variate domenii. Situându-se deasupra partidelor politice, Regina reprezintă o forţă unificatoare. Prin contactele sale personale cu conducătorii altor naţiuni, poate influenţa relaţiile internaţionale. Îndeplinindu-şi atribuţiile regale, Suverana conferă demnitate şi încredere Guvernului. Ca şef de stat şi exemplu demn de urmat în viaţa religioasă, morală şi de familie, Regina uneşte de fapt întreaga naţiune. Ca şef al Commonwealthului, Regina întăreşte legăturile cu celelalte popoare care fac parte din comunitatea britanică de naţiuni.

Capitolul IV

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ CENTRALĂ ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii generale

Problema tradiţională pe care o ridică orice organizare administrativă este aceea de a şti dacă sarcinile de îndeplinit vor fi încredinţate unei singure administraţii de Stat sau dacă acestea vor fi distribuite între mai multe organisme, dispunând fiecare de autorităţi proprii, pentru diferite porţiuni din teritoriu.

În mod obişnuit, identificăm o administraţie de stat şi o administraţie locală. La nivelul Statului vom distinge: a). organisme administrative centrale

reprezentate de structuri guvernamentale şi structuri ministeriale; b). organisme administrative specializate şi c). organisme administrative periferice (serviciile exterioare sau deconcentrate).

La nivel local vom identifica autorităţi locale de bază şi autorităţi locale intermediare.

Dacă examinăm organizarea şi funcţionarea guvernelor ţărilor din Uniunea Europeană, după criteriul reglementării constituţionale, distingem mai multe categorii de ţări şi anume: ţări în care Constituţia reglementează pe larg aceste aspecte, precum GERMANIA, GRECIA, IRLANDA, ITALIA şi OLANDA; ţări în care Constituţia reglementează la modul general organizarea şi funcţionarea Guvernului, lăsând pe seama legii, reglementarea mai detaliată, precum BELGIA, FRANŢA, LUXEMBURG şi SPANIA (categorie în care este inclusă şi ROMÂNIA); o ţară în care organizarea şi funcţionarea Guvernului nu are o reglementare constituţională şi anume DANEMARCA şi o altă ţară caracterizată printr-o situaţie specifică, deoarece nu dispune de o constituţie scrisă şi anume, MAREA BRITANIE.

Page 32: Institutii Administrative Europene

32

Constituţiile occidentale nu conţin reglementări ample cu privire la organizarea şi funcţionarea administraţiei ministeriale, fiind una din materiile cel mai adesea supusă schimbărilor. Legiuitorii constituanţi se rezumă doar la unele dispoziţii cu valoare de principiu în ceea ce priveşte organizarea, dar mai ales în ceea ce priveşte funcţionarea, strâns legate de clarificarea statutului constituţional al miniştrilor.

Prin termenul de „administraţie ministerială” în doctrină se desemnează organele centrale de specialitate subordonate direct Guvernului, indiferent dacă au sau nu denumirea de ministere, iar titularul lor face parte de drept, în baza Constituţiei, din Guvern, dar există în fiecare ţară şi organe denumite comitet, consiliu, agenţie, departament etc. al căror titular, de regulă, nu face parte din Guvern.

Sfera administraţiei centrale de specialitate cuprinde şi anumite autorităţi care nu sunt subordonate faţă de Guvern, formând sfera „agenţiilor independente” potrivit unei sintagme utilizată în doctrina anglo-saxonă.

În cadrul numeroaselor mişcări de modernizare a funcţiei publice şi a guvernării existente la ora actuală în lume, o problemă care se ridică adesea priveşte structurile optime ale serviciilor guvernamentale şi ministeriale, ca şi cum s-ar putea vorbi undeva în lume, de un model ideal sau ca şi cum această problemă ar putea fi analizată separat în raport cu atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale.

Modificarea relativ frecventă a numărului şi titulaturii ministerelor se întâlneşte nu doar în ROMÂNIA, ci şi în ţări precum BELGIA, DANEMARCA şi FRANŢA. Problema care se ridică este dacă aceste modificări reprezintă o adaptare la dinamica realităţii, în vederea sporirii eficienţei serviciilor publice având ca finalitate îmbunătăţirea activităţii executive, sau este vorba adeseori de rezultatul unor erori sau unor presiuni partizane, un răspuns categoric fiind greu de dat.

Termenul de cabinet, în sistemul politico-administrativ are în vedere în majoritatea ţărilor Uniunii Europene, guvernul în sensul său restrâns, de membri ai Consiliului de miniştri. Articulaţia între ministru şi serviciile sale diferă mult de la un stat la altul. Spre exemplu, „cabinetul ministerial” care s-ar părea că este indispensabil funcţionării administraţiei publice franceze, se prezintă ca o structură a cărei natură şi funcţionare nu sunt cel mai adesea nici cunoscute şi nici înţelese în alte ţări europene.

În doctrina europeană se fac referiri şi la ritmurile guvernamentale privite ca variaţii la nivelul executivului ce presupun trei aspecte: stabilitatea guvernamentală propriu-zisă, adică succesiunea unor guverne având direcţie şi compunere diferite; alternanţa la putere, adică trecerea din opoziţie la guvernare şi invers precum şi stabilitatea ministerială, privită ca longevitatea unor persoane în funcţie.

2. Guvernul

Caracterul, mai mult sau mai puţin parlamentar al statelor Uniunii Europene determină o similitudine a organizării şi funcţionării guvernelor, existând o serie de particularităţi semnificative ale fiecărui guvern, dintre care cele mai importante privesc formarea, stabilitatea, structura şi funcţionarea acestuia.

Page 33: Institutii Administrative Europene

33

Stabilitatea guvernamentală, ce influenţează atât acţiunea administrativă, cât şi vârfurile ierarhiei administraţiei centrale, este condiţionată de numeroşi factori, printre care sistemul partidelor politice şi obiceiurile care se practică la constituirea guvernelor.

Potrivit Constituţiei celei de-a cincea Republicii, şeful Guvernului francez, Primul-ministru este ales şi numit de Preşedintele Republicii de o manieră discreţionară. Această alegere este condiţionată doar de existenţa unei majorităţi favorabile Preşedintelui Republicii în Adunarea Naţională.

Funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu cea de parlamentar în FRANŢA, spre deosebire de sistemul constituţional românesc actual care permite o asemenea compatibilitate, după cum este bine cunoscut.

Art.20 din Constituţia FRANŢEI defineşte aşa cum se procedează şi în art.5 referitor la rolul Preşedintelui ţării, într-o modalitate generală şi sintetică, rolul Guvernului francez de a „determina şi conduce politica Naţiunii.” Termenii sunt clari, adevăratul responsabil, în sensul celui care deţine puterea de decizie, nu este nici Preşedintele şi nici Parlamentul, ci Guvernul. În cadrul acestuia, Primul-ministru dispune de o poziţie de autoritate, deoarece potrivit art.21 din Constituţie, el este cel care „dirijează acţiunea Guvernului” iar Constituţia îi conferă puterea necesară exercitării acestei competenţe. Primul-ministru francez este cel care-şi alege membrii Guvernului, Preşedintele Republicii numindu-i la propunerea acestuia şi le poate cere revocarea (art.8), care dispune de iniţiativă legislativă (art.39), care asigură executarea legilor (art.21), care exercită puterea reglementară autonomă, cu alte cuvinte, care decide prin decrete, în toate domeniile nerezervate legii prin art.34 din Constituţie, care este responsabil de apărarea naţională, potrivit art.21, care poate sesiza Consiliul Constituţional, care are iniţiativa referendumului legislativ (art.11) şi a revizuirii constituţionale (art.89), care coordonează procedura de elaborare a legilor etc. Guvernul francez este format din Primul-ministru, din miniştri şi din secretari de Stat, aceştia din urmă participând la şedinţele Consiliului de Miniştri doar în cazul dezbaterii unor probleme de competenţa lor. Titlul de ministru de Stat, acordat unor miniştri, aflat la discreţia Primului-ministru şi a Preşedintelui Republicii este strict onorific şi nu antrenează prin el însuşi, nici anumite atribuţii, nici puteri speciale şi nici un rang anume, ci doar anumite aspecte în materie de protocol.

Numărul ministerelor şi atribuţiile fiecărui membru al Guvernului variază frecvent, inclusiv cu ocazia remanierilor guvernamentale.

Formarea Guvernului federal în GERMANIA, depinde de alegerea Cancelarului federal de către Dieta federală (Bundestag), la propunerea Preşedintelui Federaţiei. Formarea Guvernului, după alegerea Cancelarului, face obiectul unor negocieri, în parte publice, care stabilesc un acord al coaliţiei fixând în detaliu, programul politic şi compunerea Guvernului.

Nu există incompatibilitate între funcţiile guvernamentale şi parlamentare federale iar membrii Guvernului sunt în egală măsură membrii Dietei. Dimpotrivă, ei nu pot fi

Page 34: Institutii Administrative Europene

34

membri într-un Parlament sau într-un Guvern de Land, şi implicit nici în Consiliul federal german (Bundesrat).

În ITALIA, şeful Guvernului, Preşedintele Consiliului de Miniştri este numit de Preşedintele Republicii. Acesta are un rol important în desemnarea şefului de guvern, datorită diviziunii interne a partidelor politice şi datorită faptului că negocierile în vederea stabilirii unei coaliţii guvernamentale au loc după alegeri.

Înainte de a începe să funcţioneze, Guvernul trebuie să obţină votul de încredere al Parlamentului. Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea parlamentară, practic membrii Guvernului, fiind toţi deputaţi sau senatori.

Sistemul politic italian, foarte divizat, inclusiv în interiorul partidului care deţine de regulă, majoritatea relativă, precum şi absenţa unor reguli constituţionale care să permită Preşedintelui Consiliului de Miniştri tragerea la răspundere a partenerilor responsabili de ruptura politică, au condus la o instabilitate guvernamentală bine cunoscută. Potrivit Constituţiei italiene, Guvernul se compune din Preşedintele Consiliului şi din miniştri, care formează împreună Consiliul de Miniştri. Deşi Constituţia mai prevede că, organizarea Preşedinţiei Consiliului de Miniştri, numărul, atribuţiile şi organizarea ministerelor se stabilesc prin lege, în realitate, doar numărul şi atribuţiile ministerelor se stabilesc prin lege.

În GRECIA, Guvernul determină şi coordonează politica generală a ţării şi se reuneşte în acest scop, în Consiliu, la convocarea Primului-ministru, Constituţia neprecizând alte forme colegiale de întrunire a Guvernului, dar lăsând legea să le stabilească dacă consideră necesar. În acest scop, legea a stabilit mai multe comitete interministeriale, la care pot participa şi alţi demnitari ai statului, prezidate de regulă de Primul-ministru, dar uneori şi de câte un ministru, în scopul de a delibera şi de a decide în probleme care presupun o acţiune rapidă dar mai ales de a degreva Guvernul de o parte a activităţii sale. Pentru a asista Guvernul, cu ocazia ultimei sale revizuiri, prin Constituţie s-a instituit un Comitet Economic şi Social care este însărcinat pe de-o parte să stabilească dialogul social indispensabil în elaborarea politicii economice şi sociale a Guvernului iar pe de altă parte, să dea avize pe proiectele de lege şi propunerile de lege care îi sunt supuse spre examinare.

Constituţia determină de asemenea importanţa rolului pe care îl joacă Primul-ministru în gestiunea afacerilor publice ale ţării sale, încredinţându-i puterea de a asigura unitatea şi de a coordona acţiunea Guvernului şi a serviciilor publice.

În SPANIA, desemnarea candidatului pentru funcţia de Preşedinte al Guvernului se face printr-un acord între Rege şi Preşedintele Congresului Deputaţilor. Potrivit Constituţiei SPANIEI, „Guvernul conduce politica internă şi externă, administraţia civilă şi militară şi apărarea statului. Exercită funcţia executivă şi puterea reglementară conform Constituţiei şi legilor.” Guvernul spaniol se compune din Preşedinte şi miniştri, dacă este cazul, din vice-preşedinte şi alţi membri stabiliţi prin lege. La propunerea preşedintelui Guvernului, Regele numeşte pe ceilalţi membri ai Guvernului şi pune capăt funcţiilor lor.

Page 35: Institutii Administrative Europene

35

Guvernul îşi încetează mandatul ca urmare a alegerilor generale, în caz de pierdere a încrederii parlamentare sau în caz de demisie sau deces al Preşedintelui acestuia. Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi cea parlamentară. Preşedintele Guvernului dispune de o relaţie privilegiată cu restul organelor constituţionale. În raport cu Coroana, Preşedintele îl informează pe Rege cu privire la afacerile statului şi îi poate cere acestuia să prezideze Consiliul de Miniştri; în raport cu Cortes-urile, el poate pune problema acordării încrederii asupra programului său, sau asupra unei declaraţii de politică generală şi poate propune dizolvarea celor două Camere. În ce priveşte corpul electoral, el poate propune organizarea unui referendum iar în raport cu Tribunalul Constituţional, el reprezintă legitimarea Guvernului pentru a introduce recursul de neconstituţionalitate. În MAREA BRITANIE, datorită cutumei încetăţenite încă din secolul al XIX-lea ce o obligă pe Regină să-l desemneze ca Prim-ministru pe şeful partidului majoritar din Camera Comunelor, se consideră că Primul-ministru este ales prin sufragiu universal indirect, deoarece în mod normal fiecare partid abordează alegerile cu un şef desemnat pentru a fi Prim-ministru, în caz de victorie electorală. Desemnarea celorlaţi membri ai Cabinetului şi ai Guvernului este realizată de Primul-ministru din rândul partidului său, în funcţie de soliditatea poziţiei sale în partid. Toţi membri Guvernului sunt şi membri ai Camerei Comunelor, în frunte cu Primul-ministru sau într-un număr mai restrâns, ai Camerei Lorzilor. Primul-ministru poate modifica oricând componenţa Guvernului său, de regulă, remanierile intervenind anual, după vacanţa de vară. Termenul de Guvern dispune în MAREA BRITANIE de mai multe accepţiuni: el desemnează majoritatea guvernamentală, administraţia de Stat precum şi un ansamblu de aproape o sută de persoane care cuprinde: miniştrii departamentali care conduc un minister (secretarii de stat pentru ministerele tradiţionale, miniştrii pentru ministerele mai recente), miniştrii fără portofoliu, care ocupă în mod tradiţional anumite funcţii, adesea onorifice, membrii grupului de parlamentari însărcinaţi cu organizarea votului în Parlament precum şi consilierii juridici ai Guvernului. În BELGIA, Guvernul trebuie să satisfacă regula majorităţii, specifică unui regim parlamentar, în sensul că, miniştrii săi trebuie să fie capabili să răspundă în orice moment în faţa Camerei Reprezentanţilor cu privire la diferitele forme de acţiune ale sale. În egală măsură, el trebuie să satisfacă regula parităţii, în sensul că, într-un stat bicomunitar ca acesta, un anumit număr de autorităţi federale demonstrează până şi în compoziţia lor, coexistenţa a două grupuri distincte.

Astfel, potrivit unei dispoziţii constituţionale implicite, Regele are obligaţia de a verifica mai întâi dacă miniştrii pe care urmează să-i desemneze beneficiază de o majoritate în Camera Reprezentanţilor şi apoi, dacă fiecare ansamblu de miniştrii dispune de o majoritate în cadrul grupului lingvistic corespunzător. Nu este suficient deci, ca Regele să numească şapte miniştri de origine franceză şi şapte miniştri de origine olandeză şi să constate apoi că există o majoritate naţională ci mai trebuie ca, Regele să se asigure că Guvernul este sub aspect politic şi lingvistic echilibrat.

Page 36: Institutii Administrative Europene

36

Spre deosebire de sistemul constituţional românesc, care permite parlamentarului devenit ministru să-şi conserve calitatea de parlamentar, potrivit Constituţiei belgiene, nimeni nu poate fi în acelaşi timp, ministru şi parlamentar.

În AUSTRIA, în vârful administraţiei federale, Constituţia a stabilit trei organe aflate pe poziţii egale şi anume: Preşedintele Federal, Guvernul federal ca organ colegial precum şi miniştrii federali priviţi individual. Guvernul federal este format din Cancelarul federal, vice-cancelar şi miniştrii federali. Cancelarul este numit de Preşedintele federal iar ceilalţi membri sunt numiţi pe baza propunerii Cancelarului.

Guvernul federal este în principal prevăzut ca un organ colegial, Cancelarul dispunând de o poziţie dominantă doar în ce priveşte numirea celorlalţi membri ai Guvernului, fără a avea competenţă de a fixa linia de conduită a Guvernului, aşa cum se întâmplă în cazul Cancelarului german. Adeziunea la Uniunea Europeană a întărit rolul puterii executive în AUSTRIA, în special în ce priveşte Guvernul federal. 3. Structurile guvernamentale

Principiile de drept şi tradiţiile referitoare la structurile guvernamentale presupun mai multe variabile care nu permit stabilirea unor clasificări generale. De regulă, constituţiile statelor europene stabilesc un anumit grad de libertate de modificare a acestor structuri, esenţiale pentru administraţie sub aspectul stabilităţii organizaţionale dar şi sub aspectul capacităţii de adaptare.

Într-un regim parlamentar, administraţia centrală a Statului este organizată în servicii ministeriale, care reflectă în mod obişnuit, compunerea Guvernului.

În câteva ţări, regulile de drept aplicabile înfiinţării de ministere sunt destinate să asigure stabilitatea. Spre exemplu, în IRLANDA, numărul minim şi numărul maxim de ministere sunt fixate prin Constituţie, iar numărul de ministere, prin lege. Astfel, în baza Constituţiei din 1937, Guvernul se compune din minim 7 şi maxim 15 membri, numiţi miniştri sau secretari în funcţie de departamentul pe care îl coordonează. Primul-ministru numeşte un vice prim-ministru, membru al Guvernului, pentru a-l înlocui în caz de absenţă.

În SPANIA şi în ITALIA, ministerele sunt în principiu înfiinţate prin lege. Adesea, barierele juridice ce pot apare cu ocazia înfiinţării de ministere sunt estompate de barierele materiale. Eventuala instabilitate guvernamentală nu are decât consecinţe limitate asupra structurilor administrative; ea are cel mai adesea drept efect deplasarea “ataşamentului” funcţionarilor de la un ministru la altul.

În AUSTRIA, numărul de ministere nu este fixat prin Constituţie, care menţionează doar existenţa Cancelariei federale, a Ministerului de Interne şi Ministerului Finanţelor, dar o lege federală cu privire la ministere, adoptată în 1986 enumără o serie de structuri ale administraţiei centrale federale.

Organizarea serviciilor şefului de guvern, a cărui funcţie constă în primul rând, în pregătirea consiliilor de miniştri şi coordonarea activităţii guvernamentale este foarte variabilă în timp şi în spaţiu.

Page 37: Institutii Administrative Europene

37

Tendinţa constă peste tot în întărirea acestora, cu excepţia ţărilor foarte mici unde există posibilitatea ca şeful Guvernului să păstreze şi un portofoliu ministerial.

În anumite state, serviciile şefului de Guvern se constituie într-un minister, având un ministru în fruntea sa. Spre exemplu, în GERMANIA, Cancelaria federală este coordonată de un ministru, direct subordonat cancelarului federal. În GRECIA şi SPANIA există un minister al Preşedinţiei iar în OLANDA, Ministerul afacerilor generale este coordonat direct de către Primul-ministru. În alte cazuri, există diverse servicii ataşate direct şefului Guvernului, dar care nu au statutul de minister. În FRANŢA este vorba despre Secretariatul General al Guvernului, iar în MAREA BRITANIE despre Biroul Cabinetului (Cabinet Office).

Organizarea serviciilor responsabile cu funcţia publică reprezintă un alt exemplu de diversitate a structurilor guvernamentale. În unele ţări ale Uniunii Europene nu există un Minister al funcţiei publice propriu-zis. În BELGIA, GERMANIA şi OLANDA, competenţa pentru stabilirea reglementărilor generale referitoare la funcţia publică aparţine Ministerului de Interne. În BELGIA şi în OLANDA, acelaşi minister se ocupă şi de eventualele negocieri salariale cu organismele reprezentative ale funcţionarilor. În DANEMARCA şi în IRLANDA, Ministerul de finanţe dispune de o competenţă generală în materia funcţiei publice.

În alte ţări europene există dimpotrivă, un Minister al funcţiei publice, ca de exemplu, în Franţa, unde acesta este condus de un ministru sau de un secretar de stat, ce ocupă adesea un loc important în ierarhia guvernamentală.

Situaţia este asemănătoare în GRECIA, unde Ministerul Preşedinţiei este competent în domeniul funcţiei publice. De asemenea, în LUXEMBURG, în PORTUGALIA sau în REGATUL-UNIT, chiar Primul-ministru se ocupă direct de aceste servicii. Totodată, în aceste ţări, Ministerul finanţelor este competent de la începutul anilor ’80 în materie salarială şi de condiţii de muncă. În SPANIA, Ministerul administraţiei publice este competent în domeniul funcţiei publice şi al relaţiilor cu comunităţile autonome. Această competenţă generală nu prezintă aceeaşi semnificaţie de la o ţară la alta. În GERMANIA sau în OLANDA, Ministerul de interne sau în DANEMARCA, Ministerul de finanţe nu dispun de competenţă în gestiunea funcţiei publice, în sensul că ele nu intervin în gestiunea recrutării, carierei sau sancţiunilor disciplinare aplicabile funcţionarilor publici. Rolul lor se reduce la reglementări generale.

În alte ţări europene în care există un minister specializat, rolul gestiunii resurselor umane este mai dezvoltat. În FRANŢA, spre exemplu, Direcţia generală a administraţiei şi a funcţiei publice dispune chiar de un rol în gestiunea carierei corpurilor ministeriale (ataşaţi ai administraţiilor centrale şi administratori civili) care nu îi permite însă să intervină în gestiunea internă a ministerelor, datorită separaţiei complete între grad şi funcţie, specifice dreptului francez al funcţiei publice.

În ce priveşte domeniile de activitate ale ministerelor, încă de la începutul secolului al XIX-lea, repartizarea competenţelor între ministere s-a realizat în mod

Page 38: Institutii Administrative Europene

38

normal, în ţările europene, în funcţie de conţinutul acţiunii materiale. Este vorba în acest caz, de o dovadă a modernizării administraţiilor, diferită de situaţia dinainte, în care criteriul repartizării era de regulă, de natură geografică. În FRANŢA, un minister al departamentelor şi teritoriilor de peste mări dispune de competenţă în ce priveşte problemele specifice acestor teritorii, având rolul de ambasador pe lângă celelalte ministere. Apartenenţa acestor teritorii şi departamente la Republica Franceză, stat unitar, permite cu toate acestea, ca toate toate ministerele sectoriale să dispună de competenţă pentru afacerile publice interesând teritoriile de peste mări. 4. Structurile ministeriale

În toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de organizarea şi de gestiunea internă a departamentului său ministerial, cu condiţia aplicării reglementărilor generale în domeniul funcţiei publice şi al contabilităţii publice.

În GERMANIA, spre exemplu, un principiu tradiţional specific administraţiei germane se regăseşte consacrat în art.65 alin.2 din Constituţie, potrivit căruia, în limitele liniilor directoare ale politicii trasate de Cancelarul Federal, fiecare ministru federal conduce departamentul său în mod independent şi sub răspundere proprie.

Din punct de vedere al dreptului public, acest principiu, care se aplică de asemenea şi ministerelor Landurilor, se diferenţiază de cel specific dreptului francez, potrivit căruia, puterea reglementară aparţine Primului ministru şi nu miniştrilor luaţi individual.

În GERMANIA, miniştrii sunt asistaţi de secretari de stat parlamentari, membri ai Parlamentului numiţi ca adjuncţi ai miniştrilor pentru chestiuni politice, dar fără drept de coordonare la nivelul departamentului ministerial. Conflictele între miniştri ca şi afacerile având o importanţă politică generală sunt rezolvate de către cabinet.

În tradiţia germană, titlul de „secretar de stat” fără altă precizare, desemnează funcţionarul aflat în vârful ierarhiei administrative a ministerului din care face parte.

Numărul miniştrilor federali variază foarte puţin de la un Guvern la altul, deoarece el este fixat prin Regulamentul de ordine interioară al Guvernului, care se modifică destul de rar.

În AUSTRIA, în cazul în care Constituţia federală nu prevede o decizie colegială a Guvernului federal, miniştrii sunt cei care se ocupă de afacerile administrative federale ca organe monocrate. Pentru a o face este necesar ca ministrul federal să se afle în fruntea unui minister federal, ministrul fără portofoliu dispunând doar de o putere administrativă, ca membru al Guvernului, în cazul adoptării deciziilor colegiale, fără a putea însă acţiona ca un organ de sine stătător. Ministerele austriece funcţionează ca organe de asistenţă ale ministrului, care iau decizii administrative, ele fiind divizate în secţiuni şi departamente ce pregătesc deciziile ministrului. Constituţia federală permite numirea secretarilor de stat care îi asistă pe miniştri, fiind subordonaţi acestora şi deciziilor lor.

Page 39: Institutii Administrative Europene

39

În FINLANDA, la nivel ministerial, problemele curente sunt soluţionate adesea de către secretarii sau subsecretarii de stat sau chiar de către un director sau un şef de birou. Ministerelor li se subordonează un număr important de direcţii centrale precum şi o serie de alte organe centrale de specialitate sau deconcentrate. Spre exemplu, Ministerului de Interne i se subordonează consiliile de prefectură responsabile de afacerile administrative generale, de afacerile în domeniul comunicaţiilor, de afacerile judiciare, de poliţie ca şi de afacerile culturale, sociale şi medicale. Aceluiaşi minister mai îi sunt subordonate autorităţile cantonale, responsabile de serviciile poliţiei, ministerului public, executării şi înregistrării.

Miniştrii în GRECIA, se delimitează în următoarele categorii: cei care se află în fruntea unui minister, miniştrii fără portofoliu (sau, potrivit terminologiei utilizate de lege, miniştrii de Stat) aflaţi sub autoritatea Primului-ministru, dar care pot de asemenea să preia un minister şi miniştrii delegaţi care se pot afla sub autoritatea unui alt ministru sau chiar a Primului-ministru.

Totodată, în GRECIA, miniştrii sunt numiţi şi revocaţi de Preşedintele Republicii, la propunerea Primului-ministru, fiind de regulă aleşi dintre parlamentari dar putând fi şi extraparlamentari. Deoarece Constituţia greacă nu interzice cumulul funcţiei de ministru cu mandatul parlamentar, asemeni Constituţiei noastre, de regulă, miniştrii rămân membrii activi ai Parlamentului. Însă Constituţia greacă le interzice orice activitate profesională, în timpul exercitării acestor funcţii.

În SPANIA, ministrul îngemănează două roluri, unul politic şi unul administrativ, el fiind pe de-o parte, membru al Guvernului, iar pe de altă parte, titular al unui departament ministerial. În ce priveşte rolul politic, trebuie subliniat că, există miniştri, care nu sunt titulari ai unor departamente, numiţi miniştri fără carieră, dar al căror statut personal corespunde unui membru al Guvernului.

În BELGIA, miniştrii sunt colaboratorii direcţi ai Regelui, în drept şi titularii efectivi ai puterii guvernamentale federale, în fapt. Nu trebuie ignorat totodată rolul esenţial pe care Primul-ministru îl are în cadrul Guvernului, caracterizat prin trei trăsături şi anume: funcţia de premier este constituţionalizată, ea poate să nu figureze printre cele care fac obiectul unei repartiţii paritare, modul de desemnare a Primului-ministru putând contribui la fortificarea autorităţii sale.

În toate statele Uniunii Europene, fiecare ministru dispune de competenţă în ce priveşte organizarea internă a ministerului său.

Autonomia ministerială are drept consecinţă diversitatea organizării interne a ministerelor. Se poate vorbi de inexistenţa organigramelor tip. În FRANŢA, structurile administraţiilor centrale se caracterizează în prezent, printr-o extremă diversitate a organizării lor. La această varietate a structurilor se adaugă o mare diversitate terminologică.

Într-o organizare birocratică clasică, ansamblul structurilor este organizat de o manieră piramidală. Birourile (celule administrative de bază) se regrupează în sub-direcţii, acestea în direcţii, iar direcţiile în direcţii generale, acestea din urmă fiind plasate sub autoritatea unui secretar general.

Page 40: Institutii Administrative Europene

40

În FRANŢA, o astfel de structură clasică nu se mai regăseşte decât în două ministere, cel al Afacerilor Externe şi cel al Apărării iar în acest al doilea minister, Secretarul general nu dispune de autoritate decât asupra serviciilor civile ale ministerului.

Structura clasică mai este însă menţinută în GERMANIA şi în REGATUL-UNIT. Astfel, în GERMANIA, fiecare departament ministerial, atât de la nivelul Landului cât şi de la nivelul Federaţiei, are în fruntea sa, un secretar de stat, uneori chiar doi, la nivelul administraţiilor mai complexe. Această noţiune defineşte în limba germană, denumirea unui funcţionar direct subordonat ministrului, doar acesta din urmă fiind numit pe criterii politice. De asemenea, în REGATUL-UNIT, departamentele ministeriale sunt dirijate de un Secretar permanent (Permanent Secretary), funcţionar subordonat în egală măsură, ministrului. 5. Articulaţia între ministru şi serviciile ministeriale

În ţările în care există, Secretarul general al ministerului este în general un personaj puternic. Fie el beneficiază de o stabilitate şi de o experienţă ce îi conferă o importanţă considerabilă (ca de exemplu, “Secretarul permanent” din MAREA BRITANIE), fie experienţa sa în domeniul administraţiei se împleteşte cu încrederea ministrului care l-a ales şi l-a numit (situaţia secretarilor de stat germani). Secretarul general poate deveni tot atât de influent sau poate chiar mai influent decât ministrul, motiv pentru care FRANŢA celei de-a cincea Republici, i-a eliminat încetul cu încetul, ca reprezentând un simbol al puterii birocratice.

Astfel, în FRANŢA, în prezent, există bine implantat sistemul cabinetului ministerial, care în frunte cu directorul său, exercită, în special, funcţiile unui secretar general în raport cu serviciile din minister.

Cele două elemente esenţiale care caracterizează aşa-numita “administraţie ministerială” sunt neutralitatea politică a funcţionarilor şi distincţia între funcţionarii politici şi funcţionarii de carieră.

Structura tip a unui cabinet ministerial francez este următoarea: un director de cabinet, ales personal de ministru, dispunând de încrederea sa politică şi de o delegare de semnătură, dirijează şi animă o echipă de consilieri tehnici. Cabinetul mai presupune în egală măsură, un şef de cabinet dispunând de anumite atribuţii de secretariat precum organizarea ceremoniilor oficiale sau urmărirea afacerilor din circumscripţia ministrului. În alte ţări sau chiar la nivelul Comisiei Europene, termenul şef de cabinet corespunde mai mult sau mai puţin directorului de cabinet din FRANŢA.

Dreptul funcţiei publice se apropie în FRANŢA de sistemul funcţionarului politic din GERMANIA. Este vorba despre funcţii aflate la discreţia Guvernului, care pot fi ocupate în afara regulilor stabilite pentru funcţionarii publici de carieră, pe calea numirii în Consiliul de Miniştri. Totodată, titularii acestor funcţii pot fi înlăturaţi oricând din aceste funcţii, fără ca aceasta să fie considerată o sancţiune disciplinară.

Page 41: Institutii Administrative Europene

41

Funcţiile în cauză sunt cele de: directori ai administraţiilor centrale, prefecţii, rectori ai Academiilor, ambasadori şi directori ai instituţiilor publice centrale.

În GERMANIA, sistemul funcţiei publice este unitar, el nu cunoaşte noţiunea de corpuri, aspect care explică de ce un funcţionar numit într-o asemenea funcţie, nu ar putea beneficia decât de posibilitatea pensionării din oficiu atunci când ar înceta să se bucure de încrederea ministrului său. O promovare nu ar fi posibilă deoarece un astfel de funcţionar s-ar afla în vârful eşalonului iar o numire într-o funcţie inferioară ar fi contrară dreptului funcţiei publice. Recrutarea unor persoane din afara sistemului ar fi posibilă, dar cei recrutaţi ar deveni funcţionari din momentul recrutării.

În REGATUL-UNIT, tradiţia face ca titularii de funcţii de conducere, în calitate de “servitori ai Coroanei” să fie capabili să servească Guvernul aflat în exerciţiu, cu “loialitate” şi “ardoare”, indiferent de eticheta politică a ministrului. Chiar dacă sub aspect juridic, ei ar putea fi eliberaţi din funcţie oricând, aflându-se la discreţia Coroanei, deci prin decizie a Cabinetului, în practică acest lucru se întâmplă foarte rar şi singura modalitate pentru un ministru de a se debarasa de un Secretar permanent care nu îi mai convine, este de a-l “promova în exterior.”

Capitolul V ADMINISTRAŢIA CENTRALĂ SPECIALIZATĂ ŞI ADMINISTRAŢIA DE STAT ÎN TERITORIU

ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Structurile administrative specializate

Dificultatea de analiză a acestor structuri administrative se datorează în mare parte întinderii teritoriale extrem de diferite aparţinând statelor Uniunii Europene.

Spre exemplu, suprafaţa redusă a LUXEMBURGULUI permite cu uşurinţă întocmirea unei liste exhaustive a serviciilor publice care nu sunt nici departamente ministeriale dar nici colectivităţi teritoriale.

În IRLANDA, potrivit răspunsului acordat unei întrebări parlamentare, publicat în anul 1991, ar fi vorba de nu mai puţin de 134 organisme susţinute de Stat din care 104 sunt calificate ca fiind necomerciale. În GERMANIA regăsim peste o sută de corporaţii, stabilimente sau fundaţii de drept public federale şi câteva mii de astfel de structuri, la nivelul Landurilor. În FRANŢA se estimează la mai multe mii, stabilimentele publice statale şi cele ale colectivităţilor locale, dacă ţinem cont, doar ca exemplu, de colegii, licee, universităţi şi spitale.

În sfârşit, în ITALIA se estimează un număr de aproximativ 40.000 de stabilimente publice din care 10.000 depind de Stat.

În ce priveşte problema categoriilor juridice în care pot fi încadrate aceste organisme administrative autonome, ea se raportează în doctrină la două concepte: cel

Page 42: Institutii Administrative Europene

42

al personalităţii juridice de drept public şi respectiv, cel al statutului de drept public sau de drept privat.

Acest aspect conduce, în dreptul continental la delimitarea între persoanele juridice de drept privat (asociaţii, societăţi sau fundaţii) create de persoane private pe baza legislaţiei civile sau comerciale, pe de-o parte şi a persoanelor publice, create de Stat sau de alte persoane publice, supuse unui regim juridic specific, distinct de dreptul comun aplicabil asociaţiilor şi societăţilor, pe de altă parte. La rândul lor, colectivităţile teritoriale dispun şi ele de personalitate juridică de drept public.

Dacă delimitarea sub aspect juridic a fost relativ clară la începutul anilor ’80, trei fenomene au intervenit ulterior pentru a perturba semnificativ înţelesul acestor noţiuni. Primul l-a constituit intervenţionismul economic, care a condus într-un anumit număr de ţări, ca de exemplu, în FRANŢA, BELGIA sau ITALIA la stabilirea unei distincţii între stabilimentele publice cu caracter administrativ şi stabilimentele publice cu caracter comercial, criteriile de delimitare nefiind întotdeauna evidente. Al doilea l-a constituit dezvoltarea organismelor consultative, care fără a dispune întotdeauna de personalitate juridică se caracterizează printr-o anumită autonomie în raport cu serviciile ministeriale. Al treilea fenomen a constat în utilizarea de către persoanele juridice de drept public a unor reguli specifice dreptului privat, tocmai pentru a scăpa de constrângerile dreptului public, precum: formalismul actelor, dreptul bugetar şi contabilitatea publică, dreptul funcţiei publice etc.

2. Serviciile exterioare sau deconcentrate

Crearea administraţiilor de Stat moderne în Europa, înainte chiar de a se traduce prin dezvoltarea administraţiilor centrale, a avut drept consecinţă apariţia sistemelor de reprezentare a Statului pe ansamblul teritoriului. Cu cât Statul şi-a asumat direct o serie de activităţi productive sau realizarea unor servicii, cu atât mai mult s-au dezvoltat serviciile locale ale acelui Stat.

Administraţia teritorială de stat desemnează autorităţile deconcentrate ale administraţiei statale în unităţile administrativ-teritoriale. În rândul acestora intră toate extensiunile teritoriale ale administraţiei statale, inclusiv prefectul.

Până şi în LUXEMBURG, autorităţile administraţiei de Stat nu sunt concentrate doar în capitală. De altfel, în vorbirea curentă, marele public şi chiar specialiştii au tendinţa să asimileze centralizarea, concentrării serviciilor în capitală şi să se refere la descentralizare în cazul în care aceste servicii îşi schimbă locul, perturbând astfel semnificaţia reală celor două noţiuni.

FRANŢA este singura ţară în care doctrina, legislaţia şi practica disting de o manieră sistematică între fenomenul deconcentrării şi cel al descentralizării.

Astfel, în FRANŢA, „carta deconcentrării” din 1992 a stabilit drept principiu că, serviciile exterioare sunt cele care exercită competenţele operaţionale ale Statului, în

Page 43: Institutii Administrative Europene

43

timp ce serviciile centrale nu intervin decât de o manieră subsidiară şi se concentrează mai ales pe pregătirea, susţinerea şi urmărirea aspectelor de politică.

În problema circumscripţiilor administrative ale Statului de asemenea analiza comparativă este insuficient dezvoltată. S-ar părea că în toate ţările există tendinţa ca circumscripţiile administrative ale Statului să coincidă cu limitele geografice ale colectivităţilor locale de bază şi intermediare.

Este vorba de pildă despre district (urban sau rural) şi comitat în Regatul Unit; district, departament şi circumscripţie în GERMANIA, în cadrul landurilor (unele landuri dispun numai de circumscripţii); departamentul şi regiunea în FRANŢA; provincia în BELGIA; provincia şi regiunea în ITALIA etc.

Dar există de asemenea, în statele Uniunii, circumscripţii specifice administraţiei de Stat. Se regăsesc astfel în mai multe ţări, circumscripţii de administrare generală, mai ales în GRECIA, cu departamente şi regiuni. În GERMANIA, întâlnim arondismente într-un anumit număr de Landuri, unde regăsim circumscripţii de punere în aplicare a politicilor federale prin intermediul administraţiilor de Land.

O altă problemă este cea care priveşte nivelul la care se realizează de regulă, deconcentrarea serviciilor ministeriale.

În FRANŢA este vorba cel mai adesea de departament, în sensul că un mare număr de servicii exterioare sunt structurate în direcţii departamentale, instalate în reşedinţa departamentului. Există însă ţări ale Uniunii Europene în care nivelul comunal poate fi mai important sau dimpotrivă, cel regional.

Prin urmare, nu s-ar putea spune că există o strictă corelare între importanţa unui teritoriu ca eşalon al administraţiei deconcentrate şi importanţa sa ca eşalon al descentralizării.

Problema descentralizării este mai complexă. Este mai indicat înainte de toate să compari serviciile exterioare ale diferitelor State, înainte de a fi tentat să constaţi care este repartiţia la nivel local, între Stat şi autorităţile teritoriale şi care este marja de influenţă a aleşilor locali. Aceasta depinde de asemenea şi de maniera în care sunt organizate administraţiile în serviciul acestor aleşi locali.

În nici un stat al Uniunii Europene, din cele 15 state membre până la 1 mai 2004, administraţiile naţionale nu mai sunt concentrate toate în Capitală. Se poate întâmpla ca un anumit departament ministerial sau o anumită autoritate a Statului să fie localizată în altă parte.

În FRANŢA, politica de delocalizare lansată în mod spectaculos, cu transferul la Strasburg al Şcolii Naţionale de Administraţie, în anul 1991, fusese precedată cu mult timp înainte de instalarea instituţiilor publice centrale şi chiar a unor servicii ministeriale în provincie. Spre pildă, Serviciul de stare civilă al Ministerului afacerilor externe este stabilit din anii ’50 la Nantes.

În GERMANIA, majoritatea autorităţilor şi instituţiilor publice federale autonome nu sunt instalate în capitală, ci în diferite oraşe ale ţării.

Page 44: Institutii Administrative Europene

44

În OLANDA, anumite servicii centrale ale statului nu se află la Haga, ci în alte oraşe. Putem menţiona cu titlu de exemplu, Serviciul de înmatriculare al vehiculelor şi cel al taxelor asupra vehiculelor automobile, care se situează la 100 km. de Haga.

Serviciile exterioare sau deconcentrate ale administraţiei sunt acele servicii (birouri, sub-direcţii, direcţii) integrate în ierarhia administraţiei ministeriale, dar repartizate pe ansamblul teritoriului, în funcţie, mai ales, de densitatea populaţiei etc.

Chiar şi LUXEMBURGUL a cărui dimensiune este comparabilă cu cea a unui departament francez, se împarte în trei arondismente care „servesc de circumscripţii birourilor administrative ale serviciilor generale ale administraţiei.”

GERMANIA nu face excepţie de la regulă. În baza Legii fundamentale, Landurile şi deci administraţiile lor, sunt însărcinate cu punerea în aplicare a legilor federale, chiar dacă în general nu se poate vorbi de servicii exterioare ale Federaţiei, decât în materie vamală, afaceri externe, transporturi fluviale şi autostrăzi. Dar un număr considerabil de instituţii federale dispun de servicii în cele mai multe puncte ale teritoriului federal, ceea ce corespunde ideii de servicii exterioare. În FRANŢA se estimează că peste jumătate din agenţii Statului se află în funcţie în serviciile exterioare ale Statului. În REGATUL-UNIT, peste două treimi dintre funcţionari (civil servants) se află în administraţiile teritoriale (field services). 3. Reprezentantul Guvernului în teritoriu

Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar, nu poate fi concepută decât în

anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele având o determinare economică obiectivă, iar altele fiind determinate de considerente politice.

Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind chiar unul dintre acestea. De aici, legătura organică care trebuie să existe între autonomia locală şi lege, între interesele locale şi interesele naţionale exprimate prin lege. Aşa se explică de ce în toate ţările democratice, la nivelul unităţii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie se află un reprezentant al Statului, mai exact al executivului, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor autonome.

În cea mai mare parte a ţărilor Uniunii Europene, există la eşalonul local reprezentanţi ai Statului, care exercită cel mai adesea funcţii de poliţie administrativă, de administraţie generală şi de control al actelor autorităţilor locale. Spre exemplu, în BELGIA, este vorba de Guvernatorul de provincie; în GERMANIA, este vorba de consilierul de Land; în GRECIA, ITALIA şi FRANŢA ne referim la prefect (şi sub-prefect); în SPANIA, vorbim de Guvernatorul civil; în LUXEMBURG, de Comisarul de district; în OLANDA, de Comisarul Reginei; în PORTUGALIA, de Guvernatorul civil de district.

Page 45: Institutii Administrative Europene

45

În majoritatea acestor ţări reprezentantul statului are şi rolul de a coordona serviciile exterioare ale diferitelor ministere, în altele acest rol revine unui reprezentant al Ministerului de Interne (de exemplu, în DANEMARCA), în altele unui reprezentant al Guvernului (de exemplu, în GRECIA) iar în altele unui reprezentant al Primului-ministru.

Există diferenţe de la o ţară la alta, atât sub aspectul competenţei, al mijloacelor de care dispune dar şi al prestigiului de care se bucură acesta, după cum şi în FRANŢA, au existat variaţii de-a lungul timpului, în ce priveşte rolul şi puterile prefectului.

Astfel, în FRANŢA, prefectul până la reforma din anul 1982 nu era doar un reprezentant al Guvernului, ci şi o autoritate executivă a consiliului departamental. După reforma administrativă din anul 1982, prefectul în FRANŢA este calificat drept comisar al Republicii, el fiind numit prin decret al Consiliului de Miniştri semnat de Preşedintele Republicii.

În doctrină se apreciază că, în sistemul francez, prefectul îndeplineşte următoarele funcţii: reprezentant al statului; reprezentant al Guvernului; autoritate de administraţie generală şi şeful serviciilor statului din departament.

Una din problemele care se ridică în mai multe ţări priveşte rolul acestui reprezentant al Statului în calitate de coordonator al serviciilor diferitelor ministere. Ne putem întreba dacă el este de fapt un reprezentant al Ministerului de Interne, sau dacă este mai degrabă un reprezentant al Guvernului, în ansamblul său şi în special al Primului-ministru. Prima ipoteză se aplică în Landurile germane, în LUXEMBURG, în PORTUGALIA, în practică, în ITALIA, iar până în 1992 şi în BELGIA.

A doua ipoteză este aplicabilă în GRECIA, SPANIA, FRANŢA şi OLANDA.

Capitolul VI PRINCIPIILE ORGANIZĂRII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

LOCALE ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii introductive

Spre deosebire de administraţia publică centrală, competentă la nivelul întregii ţări, administraţia publică locală este competentă numai în limitele unităţii administrativ-teritoriale în care funcţionează.

Organizarea locală reflectă regimul politic, transpunând pe plan local, spiritul şi instituţiile. Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecinţă complementară, recunoaşterea sau atribuirea unor libertăţi colectivităţilor locale. Uneori, un regim politic autoritar poate tolera, până la un anumit grad, libertăţile locale, dar acestea sunt întotdeauna riguros limitate şi aproape invariabil, regimurile autoritare instituie în materia administraţiei locale, o strictă subordonare.

Independent de caracterul regimului politic, organizarea autorităţilor centrale va influenţa organizarea şi funcţionarea autorităţilor locale.

Page 46: Institutii Administrative Europene

46

Între cele două categorii, administraţia publică centrală şi cea locală există legături strânse în statele unitare, dar şi delimitări determinate de faptul că la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale se află principiul autonomiei locale, având de cele mai multe ori, o consacrare constituţională.

Autonomia locală este considerată ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativă, asigurând un înalt grad de democraţie, colectivităţile teritoriale autonome fiind „veritabile contraputeri”, calitate în care pot să prevină abuzul guvernului central.

În ce priveşte principiile contemporane de organizare a administraţiei publice locale, se poate susţine fără teamă de a greşi că, organizarea administraţiei publice locale din ţara noastră, potrivit actualei Constituţii se bazează pe aplicarea principiilor fundamentale dominante în prezent, nu doar în Europa, ci peste tot în lume. În doctrină se analizează tradiţional, principiul descentralizării prin raportare la cel al centralizării, deconcentrarea ca formulă intermediară şi federalismul. Astfel, dacă sub aspectul naturii sau esenţei ei, descentralizarea a fost prezentată, de regulă, ca un mod de organizare a statului şi a administraţiei, sub aspect juridic, profilul noţiunii de descentralizare a fost conturat în principal de doctrină, legislaţiei şi jurisprudenţei revenindu-le un rol secundar.

Iniţial, centralizarea şi descentralizarea nu erau noţiuni juridice, ci ele exprimau tendinţele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constituţional, de cerinţele practice. Ca orice tendinţe, ele comportă grade şi modalităţi. 2. Principiul descentralizării şi federalismul Prin aplicarea centralizării şi descentralizării se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se manifestă în guvernarea oricărei ţări şi anume: tendinţa la unitate (centralizatoare) şi tendinţa la diversitate (descentralizatoare). Centralizarea caracterizată prin dependenţa organelor locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile în teritoriu, presupune o strictă subordonare. Cu alte cuvinte, centralizarea concentrează ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naţional la nivelul statului, sarcini a căror îndeplinire şi-o asumă printr-o administraţie ierarhizată şi unificată. Centralizarea administrativă fiind privită ca raportul natural al puterii centrale cu cea locală, opusul ei este lipsa de raport ceea ce nu ar fi posibil pentru că în realitate există întotdeauna raport, o legătură între interesul general şi cel special.

Prin urmare, descentralizarea nu reprezintă opusul centralizării, ci micşorarea ei, diminuarea concentrării puterilor, ea sporind pe măsură ce scade centralizarea, amândouă fiind fenomene relative în viaţa oricărei societăţi. Problema ce preocupă orice naţiune este deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce variază după întinderea teritoriului, mărimea populaţiei, condiţiile economice şi politice existente, tradiţii etc.

Page 47: Institutii Administrative Europene

47

Descentralizarea administrativă presupune existenţa unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuţii proprii, ce intervin direct în gestionarea şi administrarea problemelor colectivităţii, implicând autonomia locală. Astfel, prin descentralizare se renunţă la unitatea caracteristică centralizării, rezervându-se colectivităţilor locale, în primul rând, sarcina de a-şi rezolva problemele şi de a-şi satisface interesele lor specifice. Dacă de-a lungul evoluţiei societăţii, instituţia descentralizării a fost influenţată întotdeauna de evoluţia situaţiei politice, descentralizarea administrativă nu implică descentralizarea politică; cele două noţiuni au un conţinut total diferit. În timp ce centralizarea politică este specifică statelor unitare, descentralizarea politică o întâlnim în cazul statelor federale în care puterea legislativă este împărţită între autorităţile federaţiei şi autorităţile statelor membre, descentralizarea politică putând fi privită ca o descentralizare a funcţiei legislative. Cu alte cuvinte, descentralizarea administrativă nu trebuie confundată cu descentralizarea politică ce implică federalismul.

Alături de raportul deconcentrare-descentralizare, numeroşi specialişti au sesizat confuzia creată adesea între descentralizare şi federalism, acesta din urmă fiind privit ca „o opţiune constituţională majoră, deseori asociată unor circumstanţe istorice excepţionale.” Evoluţia procesului descentralizării presupune noi dimensiuni în cazul unui stat federal. Este interesant sub acest aspect modelul german unde interesul crescând purtat descentralizării poate fi interpretat ca o reacţie în faţa procesului practic întrerupt de centralizare şi de birocratizare. Stat federal descentralizat, GERMANIA se caracterizează prin partajul puterii între diferitele niveluri ale guvernului, dar contrar altor sisteme federale, unde responsabilităţile sunt repartizate în domeniile politicului, federalismul german se remarcă printr-un partaj al funcţiilor legislative, administrative şi financiare. Acest lucru a condus la o mai mare capacitate de adaptare a eşaloanelor regionale şi locale, la cerinţele extrem de diversificate ale cetăţenilor, creând totodată, condiţiile unei concurenţe productive însoţite de o mai bună aptitudine în luarea în considerare a tuturor intereselor. Axată deci, pe necesităţile reale ale individului, descentralizarea presupune ca serviciile să fie prestate în reţele sociale restrânse, strâns legate de cerinţele maselor largi de cetăţeni. În istoria recentă a Europei, o formă de descentralizare de tip etnic şi lingvistic care a dus în final la federalizarea statului o întâlnim în BELGIA. În perioada 1970-1980, ea a cunoscut o etapă intermediară între federalism şi descentralizare, o semi-federalizare, pentru ca începând cu anul 1988 să alunece vertiginos spre federalizare, caracter declarat expres de art.1 al Constituţiei belgiene din 17 februarie 1994. ITALIA este ţara europeană a cărei Constituţie prevede „cea mai amplă descentralizare administrativă în serviciile dependente de stat.” Această descentralizare are ca element esenţial regiunile care „sunt constituite în organisme

Page 48: Institutii Administrative Europene

48

autonome având puteri proprii şi funcţii care le sunt proprii, după principiile stabilite de Constituţie”. Statele unitare cunosc un grad mai mic sau mai mare de descentralizare administrativă în funcţie de raporturile de dependenţă dintre organele locale şi cele centrale. Descentralizarea administrativă reprezintă deci sistemul în care autorităţile reprezentative alese la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale au posibilitatea de a supraveghea satisfacerea intereselor lor speciale prin organe alese de cei administraţi şi cu mijloace financiare proprii. Indiferent însă de statul în care o regăsim, descentralizarea se prezintă ca un proces relativ complex care poate avea consecinţe diametral opuse în funcţie de contextul politic în care se aplică. Este motivul pentru care, specialiştii evidenţiază existenţa unei strânse legături între regimul politic şi descentralizare. Totodată, tradiţiile istorice ale fiecărei ţări au marcat profund descentralizarea. Dintr-o perspectivă globală se poate constata că, procesul descentralizării contribuie la modificarea relaţiilor între stat şi colectivităţile teritoriale, în principal, sub aspectul regulilor de funcţionare, al clarificării în repartizarea competenţelor precum şi al definirii noilor reguli bugetare. În doctrina administrativă au fost identificate în mod tradiţional, două forme ale descentralizării şi anume: descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică sau prin servicii.

Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi alese, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, autorităţi ce dispun de competenţă materială generală. Ea prezintă atât o semnificaţie administrativă cât şi una politică.

Descentralizarea tehnică sau prin servicii presupune existenţa unor persoane morale de drept public care prestează anumite servicii publice, distincte de masa serviciilor publice prestate de autorităţile statale, fiind generată mai degrabă de raţiuni de eficienţă a activităţii.

În esenţă, gradul descentralizării administrative depinde de: numărul serviciilor publice aflate în competenţa autorităţilor publice locale; modul cum sunt organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele centrale şi forma în care se exercită controlul special efectuat de autoritatea centrală.

O problemă aflată adesea în atenţia specialiştilor este cea a raportului dintre democraţie şi descentralizare. Descentralizarea, privită ca un corolar indispensabil al democraţiei corespunde pentru organizarea administrativă cu ceea ce democraţia reprezentativă înseamnă pentru organizarea constituţională.

Asociaţii naturale de cetăţeni, colectivităţile teritoriale reprezintă corpuri intermediare interpuse între individ şi stat, determinând reguli adaptate fiecărui cadru geografic şi personalizând autoritatea statală în funcţie de problemele locale. Iată de ce, descentralizarea nu reprezintă un scop în sine, ci un mijloc care permite apropierea nivelului deciziei de cel care o va suporta sau va beneficia de aceasta.

Dacă privim democraţia ca o exigenţă a libertăţii, a justiţiei sociale şi nu doar ca o formulă de organizare instituţională, ne putem întreba, în ce măsură descentralizarea

Page 49: Institutii Administrative Europene

49

contribuie la întărirea acestei exigenţe morale. Dacă avem în vedere rolul prefectului de agent al statului, simbol mult timp al ierarhiei rigide şi distanţei sociale, constituind dintr-o anume perspectivă contrariul democraţiei, necesitatea repartizării judicioase a competenţelor la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, în vederea lărgirii procesului democratic apare cu atât mai evidentă.

Descentralizarea permite realizarea în mai bune condiţii a justiţiei, dezvoltă solidaritatea şi simplicitatea; asigură apropierea locului de decizie de teren; cetăţeanul în prealabil informat, va fi direct implicat în elaborarea deciziei şi deci în participarea efectivă la afacerile publice.

Elementele descentralizării sunt: personalitatea juridică, rezolvarea propriilor afaceri, autonomia locală. 3. Principiul deconcentrării

Deconcentrarea constituie o măsură intermediară în procesul descentralizării, fiind privită ca transfer de atribuţii de la centru la agenţii puterii centrale aflaţi la conducerea diferitelor organisme locale; ea înseamnă mult mai puţin decât descentralizarea şi presupune recunoaşterea unei anumite puteri de decizie, în favoarea agenţilor statului repartizaţi pe întreg teritoriul ţării (prefectul, serviciile exterioare ale ministerelor răspund ideii de deconcentrare). Între deconcentrare şi descentralizare teritorială nu trebuie pus semnul egalităţii. Ele au elemente care le aseamănă şi elemente care le disting fundamental. Ceea ce le uneşte este faptul că decizia este luată de o autoritate care se află implantată în teritoriu. Dar în cazul deconcentrării se vorbeşte despre o autoritate etatică, supusă autorităţii ierarhice a puterii centrale, în timp ce în descentralizarea teritorială, deciziile sunt luate de autorităţi autonome, responsabile în faţa electorilor şi supuse nu unei puteri ierarhice, ci doar unui control al autorităţii ierarhice. Rezultă că ceea ce le deosebeşte este natura diferită a organului care ia decizia. În cazul deconcentrării este vorba de un organ de stat iar în cazul descentralizării este vorba de un organ autonom ales de comunitatea locală. Deconcentrarea este însă însoţită de o întreagă gradare în întinderea acestor atribuţii; de la o simplă funcţie de informare şi control a executării directivelor elaborate pe plan naţional până la acordarea de atribuţii foarte extinse agentului puterii centrale, în aprecierea priorităţilor de acţiune şi a modalităţilor convenabile de a urmări satisfacerea intereselor generale. În acest caz, luarea deciziei asupra fondului problemei, rămâne la latitudinea autorităţii supreme, prin intermediul puterii ierarhice. Astfel privită, deconcentrarea nu antrenează pentru organele care beneficiază de ea, nici o autonomie materială în exerciţiul competenţelor lor administrative, motiv pentru care numeroşi specialişti consideră deconcentrarea ca o tehnică internă a centralizării.

Page 50: Institutii Administrative Europene

50

În cazul deconcentrării, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simpli agenţi ai centrului, ci autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii. Ele rămân structuri numite şi revocabile de centru, subordonate acestuia şi răspunzătoare în faţa lui, servind interesele publice unice ale statului, dar dobândesc putere de decizie proprie, cel puţin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rămânând rezervate centrului. Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative deconcentrate şi cele rezervate centrului reflectă gradul de deconcentrare administrativă.

Deconcentrarea poate fi verticală (sporindu-se competenţele serviciilor exterioare ale administraţiei ministeriale) sau pe orizontală (sporindu-se competenţele conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă, cum ar fi, prefectul). Deconcentrarea apare în general ca o cale intermediară şi premergătoare pentru descentralizare, fără a se confunda cu aceasta. La nivelul principiilor, deconcentrarea permite acordarea unei mai mari coerenţe acţiunii statului pe plan local, o mai bună echilibrare a puterii reprezentanţilor locali şi satisfacerea mai bună a necesităţilor cetăţenilor. În FRANŢA, spre exemplu, cu peste 20 de ani în urmă a fost creat Comitetul Interministerial al Administraţiei Teritoriale cu rolul de a veghea la realizarea efectivă a deconcentrării administrative şi a propune toate măsurile de natură a o favoriza.

În MAREA BRITANIE nu există o autoritate guvernamentală distinctă care să reprezinte Statul în unităţile administrativ-teritoriale, cum ar fi prefectul în FRANŢA. Există însă câte un secretar de stat, responsabil cu relaţiile dintre Stat şi autorităţile locale, pentru SCOŢIA, ŢARA GALILOR şi IRLANDA DE NORD. 4. Principiul autonomiei locale

Autonomia locală reprezintă dreptul recunoscut unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi satisface interesele proprii după cum consideră oportun, cu respectarea legalităţii, dar fără intervenţia puterii centrale. Autonomia locală constituie principiul fundamental al organizării administrativ-teritoriale a unui stat.

În ce priveşte modul de reglementare a autonomiei locale în constituţiile principalelor state ale Uniunii, în doctrină s-a realizat o delimitare între statele care au constituţii adoptate înainte de anii 1960 (ca de ex., GERMANIA, IRLANDA, DANEMARCA etc.) şi cele care au adoptat constituţii ulterior acestei perioade (ca de ex., SPANIA, GRECIA, PORTUGALIA etc.). Astfel, dacă constituţiile statelor din prima grupă nu utilizează expres termenul de autonomie locală, în schimb, constituţiile statelor din a doua grupare au consacrat expres această terminologie. O a treia categorie o formează statele care nu utilizează o atare terminologie, dar care dispun de o legislaţie internă ce conţine conceptul de autonomie locală.

Page 51: Institutii Administrative Europene

51

Constituţia ITALIEI creează un stat regional, favorizând autonomia locală, pe baza principiului descentralizării, reglementat detaliat.

În SPANIA există două regimuri juridice aplicabile, distingându-se între autonomia comunală, guvernată şi administrată de consilii municipale şi comunităţile autonome. Art.143 pct.1 din Constituţia SPANIEI recunoaşte provinciilor limitrofe cu trăsături istorice, culturale şi economice comune, teritoriilor insulare şi provinciilor cu entitate regională istorică, posibilitatea de a se autoguverna, prin constituirea în comunităţi autonome.

Constituţia PORTUGALIEI afirmă că organizarea democratică a statului include colectivităţile locale, care sunt autonome, cuprinzând reglementări ample privind autonomia locală. Deşi autonomia regiunilor vizează participarea cetăţenilor la viaţa democratică a acestora şi la promovarea propriilor interese economice şi sociale, ea este limitată prin dispoziţia din Constituţie potrivit căreia „Autonomia politică şi administrativă regională nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercită în cadrul conferit de Constituţie”.

Constituţia FRANŢEI garantează şi dezvoltă şi ea autonomia colectivităţilor locale, vorbind de libera lor administrare. În FRANŢA, libera administrare a colectivităţilor teritoriale locale şi statutul acestora sunt materii înscrise în Constituţie (art.34 şi art.72), materii în care legea stabileşte principiile fundamentale. Termenul utilizat de Constituţie pentru a desemna autonomia locală este libera administrare.

Doctrina subliniază că, dacă descentralizarea administrativă priveşte numai raporturile statului cu colectivităţile teritoriale locale, libera administrare are în vedere şi raporturile între colectivităţile teritoriale locale între ele.

Constituţia GERMANIEI, o constituţie a unui stat federal, reglementează în special, raporturile dintre federaţie şi landuri, autonomia locală relevând pe acestea din urmă. Şi Constituţia BELGIEI, cu sistemul federal extrem de complicat pe care îl

creează, instituie patru regiuni lingvistice şi trei comunităţi, trei regiuni, provincii şi comune. Se îmbină aici federalismul şi autonomia locală, într-un mod complex, cu un partaj constituţional laborios de competenţe între structuri.

La rândul său, sistemul anglo-saxon al autonomiei locale, cunoscut sub numele de „self-governement” are drept trăsături: absenţa centralizării, inexistenţa unei autorităţi regionale de control direct, lipsa unei autorităţi de tutelă administrativă (prefectul), alegerea autorităţilor locale prin vot direct sau indirect.

Constituţia IRLANDEI nu menţionează autonomia locală, problema fiind de domeniul legii. Şi REGATUL-UNIT, fără o constituţie scrisă, lasă „local governement” pe seama legii. Fiecare dintre cele patru părţi care îl compun (ANGLIA, ŢARA GALILOR, SCOŢIA şi IRLANDA DE NORD) are o organizare locală proprie.

Din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant în consacrarea autonomiei locale, se distinge între două sisteme, unul ce constă în enunţarea termenului şi altul conţinând elementele definitorii ale autonomiei locale.

Page 52: Institutii Administrative Europene

52

În concluzie, se apreciază că, fiecare constituţie înglobează o formă particulară de reglementare a autonomiei locale ce ţine de condiţiile istorice ale formării statului respectiv, de structura acestuia şi de forma de guvernământ, de coloratura etnică a populaţiei şi de tradiţiile şi aspiraţiile cetăţenilor respectivi.

În ce priveşte, autonomia financiară, componenta esenţială a autonomiei locale, aceasta este reglementată expres în legislaţia specială a unor state, în timp ce, în legislaţia altor state europene nu se fac referiri la acest principiu. Autonomia locală constituie un drept, iar descentralizarea administrativă reprezintă un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie înţeleasă însă, în sensul unei libertăţi totale, cu eliminarea oricărei intervenţii a statului atunci când aceasta se dovedeşte necesară. Autonomia ce caracterizează descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global acoperind o realitate diversificată. Prin urmare, descentralizarea administrativă nu poate fi concepută în statele unitare, fără existenţa unui control statal, cunoscut în doctrină sub denumirea de tutelă administrativă. Tutela administrativă constituie în esenţă, dreptul autorităţilor centrale de a controla activitatea autorităţilor locale, învestite cu personalitate juridică. Într-o formulare mai generală, tutela administrativă reprezintă totalitatea mijloacelor prin intermediul cărora organele centrale supraveghează respectarea legalităţii de către organele din teritoriu. Indiferent că utilizăm sau nu denumirea de tutelă administrativă (suprimată de exemplu, în FRANŢA, încă din 1982) important este faptul că, aceasta se exercită în exclusivitate, doar în cazurile expres prevăzute de lege.

Capitolul VII ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii introductive

Organizarea administrativă este o realitate complexă, ansamblul subiectelor de drept public: statul, colectivităţile teritoriale locale şi stabilimentele publice. Cu referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la colectivităţile teritoriale vorbim de organizare administrativ-teritorială.

Organizarea administrativ-teritorială reprezintă delimitarea administrativă a teritoriului de stat în unităţi administrativ-teritoriale.

În studiile comparative cu privire la instituţiile locale în Europa a fost remarcată dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfăcătoare a autorităţilor (colectivităţi, entităţi etc.) cărora diferitele sisteme europene le recunosc o existenţă juridică autonomă. Incertitudinilor de natură terminologică li se adaugă faptul că, analiza structurilor locale nu poate face abstracţie de forma de Stat.

Page 53: Institutii Administrative Europene

53

Indiferent de ţara unde le regăsim, colectivităţile locale se caracterizează prin următoarele elemente: existenţa unui teritoriu; recunoaşterea unui anumit grad de autonomie chiar prin dispoziţiile constituţionale, justificat prin existenţa intereselor locale; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal; un anumit grad de protecţie juridică, sub aspect legislativ.

Caracterul legislativ priveşte atât limitele acestor colectivităţi cât şi regulile de compunere şi modalităţile de desemnare a autorităţilor, competenţele acestora precum şi diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natură financiară) dar şi modalităţile de control la care activitatea acestora poate fi supusă.

Structurile locale în Europa, mai puţin expuse unor analize comparative în raport cu autorităţile centrale, şi-au păstrat vreme îndelungată particularităţile.

În toate ţările Uniunii Europene, înfiinţarea autorităţilor locale a precedat-o pe cea statală.

Atât în FRANŢA cât şi în ţara noastră, organizarea de bază, comuna, cu autonomia ei, este anterioară statului, ea fiind plasată la intersecţia dintre stat şi societatea civilă.

Autonomia autorităţilor locale este condiţionată de cadrul legal în care acestea evoluează, adică de competenţele şi resursele de care dispun precum şi de mecanismele de control la care sunt supuse.

Cu excepţia IRLANDEI şi REGATULUI-UNIT, ţările Uniunii Europene au suferit influenţa FRANŢEI, în ceea ce priveşte administraţia locală.

Trei elemente esenţiale din sistemul autorităţilor locale instituit încă de la Revoluţia franceză au fost reluate cu diferite variaţii în majoritatea statelor continentale: un decupaj teritorial, bazat în teorie pe criterii obiective; crearea unei corespondenţe între circumscripţiile administraţiei de stat şi cele ale autorităţilor locale şi a unui număr de cel puţin două nivele de administraţie (cu excepţia FINLANDEI, AUSTRIEI, LUXEMBURGULUI şi PORTUGALIEI); prezenţa unui reprezentant al Guvernului, la nivel intermediar, însărcinat să controleze activitatea autorităţilor situate la cele două nivele.

Fiecare din aceste elemente a evoluat în mod diferit de la o ţară la alta. Astfel, prin sistem politico-administrativ local înţelegem în prezent, ansamblul

autorităţilor şi instituţiilor aparţinând colectivităţilor constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale ale statelor, care desfăşoară activităţi de administraţie publică, relaţiile dintre ele, precum şi relaţiile dintre acestea şi autorităţile statale.

Administraţia locală se compune din: administraţia de nivel intermediar şi administraţia de bază.

La nivel european, comparativ, regăsim state în care nu există nivel intermediar, ci numai nivelul de bază şi cel naţional. O a doua categorie de state este formată din state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administraţie – de bază, intermediar şi naţional – denumit convenţional sistemul departamental. În sfârşit, o a treia categorie de state include state cu două niveluri de administraţie intermediară, deci cu patru niveluri totale – sistemul regional. Denumirile de sistem departamental

Page 54: Institutii Administrative Europene

54

şi sistem regional sunt pur convenţionale şi sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorială a FRANŢEI, unde departamentul este prima verigă intermediară, iar regiunea a doua.

Clasificarea are în vedere doar statele unitare, în cazul statelor federale, organizarea teritorială nefiind exclusiv administrativă, ci şi politică.

De regulă, exceptând statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar fi greu sau chiar imposibil de conceput, datorită inutilităţii sale, statele cunosc nivelul intermediar de administraţie, ataşându-se fie modelului departamental, fie celui regional.

La ora actuală, sistemul regional, sub forme extrem de diferite însă, s-a impus în spaţiul regional european, ca un adevărat model de administraţie, având, pe lângă nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de bază, un nivel intermediar superior, de dimensiuni mari, cu o populaţie şi pondere economică însemnate, care preia o parte din atribuţiile statului.

Politica de regionalizare a cunoscut în deceniul ’71-’80 o fază decisivă în ITALIA, BELGIA, SPANIA, urmată în deceniul următor de FRANŢA.

O analiză comparativă la nivel european demonstrează că tendinţa quasi-generală este spre sporirea dimensiunilor şi, prin aceasta a forţei colectivităţilor teritoriale locale, în absenţa acestei evoluţii, autonomia locală rămânând propagandistică.

În Europa Occidentală, politica de descentralizare s-a manifestat cu pregnanţă, începând cu anii ’60-’70, urmărind raţionalizarea descentralizării, cu două obiective fundamentale: reorganizarea administrativă şi repartizarea competenţelor. Reformele hărţii administrative au vizat două mari direcţii: reorganizarea colectivităţilor teritoriale locale de bază, prin reducerea numărului acestora şi sporirea dimensiunilor lor şi regionalizarea. În paralel, s-a urmărit să nu se multiplice numărul eşaloanelor inferioare.

Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de administraţie locală (LUXEMBURG, FINLANDA şi PORTUGALIA), fie un sistem cu două niveluri de administraţie locală (GRECIA, DANEMARCA, IRLANDA, OLANDA, REGATUL UNIT, SUEDIA), fie un sistem cu trei niveluri de administraţie locală (FRANŢA, ITALIA, SPANIA). 2. Administraţia publică locală de bază

Prin autoritate de bază se înţelege autoritatea locală situată cel mai aproape de cetăţean, dispunând de propriile sale structuri ale democraţiei şi de autonomie, şi deci de competenţe suficiente pentru ca această autonomie să aibă un obiect real asupra căruia să se exercite.

În esenţă, administraţia de bază este administraţia locală situată cel mai aproape de cetăţeni, organizată în diviziunile administrativ-teritoriale de bază. Atât numărul cât şi talia (din punct de vedere al populaţiei) circumscripţiilor autorităţilor de bază sunt extrem de variabile de la o ţară la alta a Uniunii Europene.

Page 55: Institutii Administrative Europene

55

Regimul de organizare şi funcţionare al autorităţilor de bază este departe de a fi uniform în fiecare din statele occidentale.

Cât priveşte colectivităţile teritoriale locale de bază, creşterea autonomiei a trecut, în aproape toate statele vest-europene (în special, în SUEDIA, DANEMARCA, BELGIA, AUSTRIA, GERMANIA), printr-un proces de instaurare a unor colectivităţi teritoriale locale de bază de talie universală, procedeele de eliminare a micilor comune fiind mai mult sau mai puţin autoritare.

Spre ex., reducerea numărului colectivităţilor teritoriale locale de bază a evoluat astfel: în BELGIA, de la 2.700 la 600; în GERMANIA, de la 24.000 la 8.500, în REGATUL-UNIT (pentru ANGLIA şi ŢARA GALILOR) de la 1.400 la 420.

Influenţa franceză caracterizată prin faptul că, toate autorităţile de acelaşi nivel au păstrat acelaşi regim se face simţită în ţări precum: BELGIA, DANEMARCA, ITALIA, LUXEMBURG şi OLANDA.

La nivel regional, MAREA BRITANIE este organizată, potrivit tradiţiilor istorice în patru mari regiuni: ANGLIA, ŢARA GALILOR, SCOŢIA şi IRLANDA DE NORD.

Caracteristic pentru MAREA BRITANIE este faptul că, reglementările privind colectivităţile teritoriale locale diferă de la regiune la regiune. De asemenea, prezintă diferenţe şi organizarea administrativ-teritorială a acestor regiuni.

Alte ţări europene au regimuri variabile ale autorităţilor locale de bază, dar această varietate se rezumă uneori doar la diferenţierea dintre cele două tipuri de autorităţi dispunând fiecare de un regim uniform.

În GERMANIA, varietatea este mai puternică, datorită organizării federale, în Landuri. Variaţiile regimului aplicabil comunelor se rezumă la organizarea instituţională.

În GRECIA, colectivitatea de bază este fie comuna, corespunzătoare satelor cu mai puţin de 10.000 de locuitori, fie municipalitatea, pentru oraşele cu peste 10.000 de locuitori sau pentru reşedinţele de departament, care în anumite cazuri, pot fi divizate în arondismente.

În SPANIA, legislaţia distinge între comunele rurale şi comunele urbane, fără ca această delimitare să atragă diferenţe considerabile de regim, în timp ce, în PORTUGALIA, legislaţia distinge între municipalităţile rurale şi municipalităţile urbane, care au totuşi un regim de bază comun.

În IRLANDA, colectivitatea de bază este fie “burgul” (borough) fie “districtul urban” (urban district), fie oraşul (town).

În MAREA BRITANIE, diversitatea este cea mai mare; în 1990, colectivitatea de bază era aproape peste tot, districtul, dar sub un acelaşi termen se regăsesc diverse posibilităţi ce diferă în principal prin repartizarea competenţelor. Ca structuri administrative reprezentative pentru autonomia locală din MAREA BRITANIE se regăsesc în prezent, comunele (parohiile), districtele urbane sau rurale, burgurile, comitatele-burguri, rezervându-se un statut special capitalei.

Page 56: Institutii Administrative Europene

56

În REGATUL-UNIT, reformele succesive de-a lungul secolului trecut au condus la situaţia ca populaţia să nu fie decât puţin ataşată structurilor locale, percepute mai degrabă, sub forma unor concentrări de servicii publice decât ca elemente ale democraţiei locale.

Dimpotrivă, în alte ţări, consacrarea autonomiei locale prin Constituţie, dar mai ales ataşamentul populaţiei şi aleşilor naţionali faţă de autorităţile de bază, garantează menţinerea competenţelor acestora, doar numărul lor şi întinderea teritorială fiind lăsate la fantezia legiuitorului.

Dintr-o perspectivă comparatistă vom reţine că, în toate statele Uniunii Europene, legea este cea care determină regimul juridic aplicabil autorităţilor locale. Dar trebuie ţinut cont de doi factori suplimentari care sunt variabili şi anume: limitele constituţionale, pe de-o parte şi libertatea de a se auto-organiza lăsată autorităţilor locale, pe de altă parte.

Spre exemplu, în GERMANIA, competenţa legislativă aparţine Landurilor, care dispun fiecare de propria lege comunală sau cu privire la administraţia locală.

Legea fundamentală federală garantează dreptul la auto-administrare comunală susţinut printr-o jurisprudenţă clară a Tribunalului constituţional federal şi printr-un anumit număr de legi cadru federale, aspect care fără a permite uniformizarea regimului aplicabil, asigură o anumită omogenitate dreptului colectivităţilor locale în GERMANIA. Studiul competenţelor autorităţilor locale este indispensabil în scopul de a afla: la ce servesc aceste autorităţi locale ?; cum funcţionează ele ?; care este locul lor în sistemul administraţiei statului considerat ca un ansamblu ?

Două mari principii de atribuire a competenţelor locale pot fi identificate, aparent contradictorii: pe de-o parte, descentralizarea, în sensul propriu al termenului iar pe de altă parte, subsidiaritatea. În cazul descentralizării, competenţele globale se află în vârf şi doar cele încredinţate eşalonului inferior vor fi asumate de acesta. În cazul subsidiarităţii, competenţele se exercită la bază, cu excepţia celor care sunt reţinute la nivel superior.

O primă problemă care interesează pentru studiul competenţelor priveşte gradul de libertate de decizie lăsat autorităţilor locale.

În FRANŢA, atribuţiile transferate colectivităţilor teritoriale locale sunt de regulă, obligatorii, au o natură administrativă şi sunt stabilite prin lege. Potrivit formulei tradiţionale, “consiliul municipal rezolvă afacerile comunei, în urma deliberărilor.”

În GERMANIA, doctrina şi în egală măsură, practicienii, insistă cel mai mult pe principiul potrivit căruia, comunele pot şi trebuie să fie competente pentru toate problemele care nu sunt decât de interes local.

În BELGIA, autorităţile comunale sunt competente pentru toate problemele de interes comunal; în DANEMARCA, pentru toate sarcinile ce pot fi îndeplinite pe o bază pur locală; în GRECIA, pentru afacerile locale, cu condiţia respectării

Page 57: Institutii Administrative Europene

57

Constituţiei şi a legilor; în SPANIA, pentru afacerile locale cu privire la tot ceea ce nu este rezervat statului (sau comunităţilor autonome).

În IRLANDA, autorităţile locale pot să ia măsuri sau să întreprindă activităţi conform legii dacă acest lucru este considerat profitabil intereselor locuitorilor.

În ITALIA, comunele dispun de o competenţă generală pentru toate afacerile de interes local care nu intră în competenţa unei autorităţi superioare. În OLANDA, ele dispun de o competenţă generală de interes local, iar în PORTUGALIA, municipalităţile dispun de competenţe generale pentru a promova interesele şi bunăstarea populaţiei.

În definitiv, ceea ce este determinant, nu este principiul, subsidiaritate sau descentralizare, ci maniera mai mult sau mai puţin detaliată în care exercitarea competenţelor este reglementată.

O a doua problemă, evocată adesea, este aceea de a şti dacă autorităţile locale îşi exercită competenţele în nume propriu sau în numele statului.

În cea mai mare parte a cazurilor, contribuţia autorităţilor locale la punerea în aplicare a legilor reprezintă exercitarea de către autoritatea locală a unei competenţe a Statului.

Doctrina şi practica din OLANDA au dezvoltat în acest sens, conceptul de co-administrare care implică o obligaţie cel puţin de natură morală, a administraţiei de Stat de a încerca să coopereze cu autorităţile locale prin intermediul asociaţiilor acestora din urmă.

Un al treilea aspect este cel al competenţelor obligatorii şi cel al competenţelor facultative. În anumite sisteme legislative, distincţia este foarte clar stabilită (în GERMANIA, în FRANŢA, în REGATUL-UNIT), dar consecinţele pot fi variabile în funcţie de mecanismele stabilite pentru respectarea acestei obligaţii.

Spre exemplu, în BELGIA, principalele atribuţii comunale privesc poliţia locală, învăţământul preuniversitar, circulaţia comunală şi întreţinerea canalizării precum şi dezvoltarea economică.

Trebuie remarcat că, importanţa activităţii autorităţilor locale într-un anumit domeniu este variabilă în funcţie de importanţa şi compunerea populaţiei care depinde de ele.

Autonomia autorităţilor locale se bazează mai ales pe mijloacele financiare de care dispun acestea.

Fără a intra în detalii, putem reţine că, este extrem de dificil, în starea actuală de studii comparative de a aprecia “gradul de libertate pe care îl deţine fiecare dintre colectivităţi pentru a angaja cheltuieli şi mai ales pentru a-şi procura resurse.”

Unele indicaţii sumare cu privire la resursele umane mai pot fi relevante. Două aspecte ar trebui luate în consideraţie: efectivele, care depind în esenţă de

capacitatea financiară a comunelor şi existenţa sau nu a unei libertăţi statutare. În ce priveşte efectivele, proporţia agenţilor locali în raport cu cea a agenţilor

Statului este cea mai interesantă.

Page 58: Institutii Administrative Europene

58

Într-un prim grup de state (DANEMARCA, REGATUL-UNIT), agenţii autorităţilor locale sunt de departe mai numeroşi decât cei ai Statului.

Într-un al doilea grup de state (GERMANIA, FRANŢA, OLANDA etc.), ei reprezintă mai mult de o treime din ansamblul agenţilor publici.

Un al treilea grup reuneşte ţările cele mai puţin bogate ale Uniunii (SPANIA, PORTUGALIA, GRECIA, IRLANDA), cu variaţii semnificative ale procentelor.

În problema statutelor aplicabile acestora distingem tot între trei categorii de state. În BELGIA, SPANIA, FRANŢA, IRLANDA, LUXEMBURG, OLANDA şi

PORTUGALIA, autorităţile locale se supun, cu privire la recrutarea şi gestiunea resurselor umane unor constrângeri statutare, de principiu, care pot fi mai mult sau mai puţin apropiate de statutul funcţionarilor în sens strict.

În REGATUL-UNIT, dreptul muncii este cel care guvernează activitatea agenţilor locali.

În GERMANIA, în DANEMARCA, în GRECIA şi în ITALIA, există o anumită libertate de alegere între aplicarea regulilor dreptului public, unui statut al funcţionarilor publici, pe de-o parte şi aplicarea regulilor dreptului muncii, pe de altă parte.

Studiul comparativ al autorităţilor locale este mai uşor de realizat decât cel al competenţelor şi mijloacelor. Delimitarea între o adunare reprezentativă a colectivităţii şi o autoritate executivă se întâlneşte peste tot.

Organele deliberative au competenţa de a se pronunţa în principalele probleme de interes local iar actele administrative adoptate de acestea sunt de principiu, aduse la îndeplinire de organele executive.

3. Autorităţi deliberative ale administraţiei locale de bază

Adunarea reprezentativă este instituţia care prezintă cele mai multe trăsături permanente: în toate ţările Uniunii Europene, ea este aleasă prin sufragiu universal, direct (cel puţin în ce priveşte marea parte a membrilor săi); durata mandatului este variabilă dar nu în mod semnificativ; ea poate fi dizolvată de către Stat în cazul incapacităţii de funcţionare, dar acest lucru se întâmplă foarte rar în practică. Marea diferenţă constă în faptul că, în cea mai mare parte a statelor, preşedintele adunării reprezentative este ales chiar de către Adunare, în timp ce în unele ţări, el este numit de către Stat. În DANEMARCA, consiliul comunal este ales pentru 4 ani pe baza reprezentării proporţionale. El alege un primar care îi prezidează şedinţele. O comisie a finanţelor precum şi alte comisii de specialitate trebuie înfiinţate pentru a decide în numele consiliului. Regulamentul de ordine interioară este aprobat de ministrul de interne. În GERMANIA, instituţiile comunale variază de la un Land la altul. Vom regăsi peste tot însă, un consiliu municipal ales pe baza reprezentării proporţionale, pentru 5 sau 6 ani, compus din 5 până la 80 de membri, în funcţie de populaţie şi un primar (doar în anumite Landuri) care îi prezidează şedinţele.

Page 59: Institutii Administrative Europene

59

În GRECIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin scrutin majoritar de listă, fiind compus din 11 până la 41 membri pentru municipalităţi şi 7 până la 11 membri pentru comune; primarul municipalităţii sau preşedintele comunei este ales de consiliul pe care îl prezidează. În SPANIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin reprezentare proporţională, fiind format din 5 până la 25 de consilieri plus încă unu pentru fiecare sută de mii de locuitori în plus. Primarul care prezidează consiliul municipal poate fi ales direct de către populaţie sau de către consilierii municipali dintre membrii lor.

În FRANŢA, la nivelul comunei funcţionează două autorităţi: consiliul municipal şi primarul. Consiliul municipal este ales pentru 6 ani, prin scrutin de listă mixt pentru comunele de peste 3500 de locuitori, prin scrutin plurinominal pentru cele mai puţin numeroase. El este compus din 9 până la 69 de membri, în funcţie de populaţie şi-şi alege din rândurile sale, primarul care îl va prezida.

În IRLANDA, fiecare colectivitate locală îşi alege un consiliu pentru un mandat de 5 ani. Acesta alege dintre membrii săi, un primar şi un vice-preşedinte însărcinaţi cu prezidarea şedinţelor consiliului.

În ITALIA, consiliul comunal este ales pentru un mandat de 5 ani, fiind compus din 15 până la 80 de consilieri, în raport cu mărimea populaţiei. În BELGIA, LUXEMBURG şi OLANDA, adunarea nu îşi desemnează ea însăşi Preşedintele. În BELGIA, “bourgmestre” este numit de către Coroană, dintre membrii Consiliului, în LUXEMBURG, este numit de Marele Duce, şi în OLANDA, este numit de către Guvern.

Potrivit dreptului britanic, colectivităţile teritoriale locale sunt dotate cu un statut legal, drepturile şi obligaţiile lor fiind exercitate, respectiv îndeplinite de un consiliu format din membri aleşi. Numărul consilierilor diferă de la o colectivitate la alta şi este determinat, în principiu, de mărimea populaţiei. Consilierii sunt aleşi prin vot direct, de regulă, pentru un mandat de 4 ani. 4. Autorităţi executive ale administraţiei locale de bază

Formulele de desemnare şi de compunere a autorităţilor executive sunt mult mai

variate. O primă delimitare există între executivul colegial şi executivul personalizat. O a doua delimitare permite să se distingă între executivul desemnat în întregime de adunarea locală şi cel numit, cel puţin parţial, de către Guvern. În FRANŢA, se păstrează tradiţia alegerii primarului de către consiliul municipal, pentru durata mandatului acestuia. În general, este vorba despre cel aflat primul pe lista câştigătoare în alegeri, aspect ce conferă alegerii sale, caracterul unei alegeri indirecte. El reprezintă în egală măsură, Statul în comună. În această calitate, el este ofiţer de stare civilă şi responsabil cu ordinea publică. El are şi atribuţii proprii în calitate de autoritate executivă a comunei, cum este cazul eliberării autorizaţiilor de construire şi menţinerii ordinii publice. Adjuncţii primarului sunt în egală măsură aleşi, dar primarul este liber să decidă cu privire la atribuţiile pe care doreşte să le

Page 60: Institutii Administrative Europene

60

delege acestora, putând oricând să le retragă. Primarul este şeful administraţiei comunale. În GERMANIA, formula executivului variază de la Land la Land, dar peste tot, autoritatea executivă este responsabilă de gestiunea cotidiană şi trebuie să conteste deciziile consiliului pe care le apreciază ca fiind ilegale. În REGATUL-UNIT, autorităţile locale sunt libere în mod tradiţional să organizeze executivul şi administraţia cum doresc, de aici şi semnificaţia reală a sintagmei “guvernământ local”. Soluţia cea mai curent utilizată este cea a comisiilor executive specializate, compuse în proporţie de două treimi din membrii ai consiliului şi o treime din persoane cooptate datorită experienţei sau cunoştinţelor de specialitate de care dispun. Cu alte cuvinte, în cadrul administraţiei locale britanice nu există un echivalent al primarului din FRANŢA. Titlul „mayor” utilizat în ANGLIA şi în ŢARA GALILOR desemnează consilierul ales pentru a prezida şedinţele consiliului şi pentru a reprezenta consiliul în diferite ocazii. Influenţa majoră în cadrul consiliului aparţine unui lider şi preşedinţilor principalelor comisii. Şeful executivului local este un funcţionar public retribuit, cunoscut sub numele de „chief executive”, ajutat de echipa administrativă a şefilor de servicii, ale căror atribuţii, răspund în linii mari, competenţei comisiilor. 5. Administraţia publică locală intermediară Administraţia publică locală intermediară este administraţia locală organizată la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate între cele de bază şi stat. Administraţia publică locală intermediară se distinge prin faptul că, fiind situată între alte două nivele de administraţie, trebuie să respecte atât competenţa unui nivel superior cât şi competenţa unui nivel inferior.

Dacă una din problemele cele mai frecvent dezbătute în FRANŢA ca şi în alte state ale Uniunii Europene se referă la dimensiunile optime ale colectivităţilor teritoriale, o alta priveşte numărul optim de „niveluri ale administraţiei.” În cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene regăsim o categorie de autorităţi locale intermediare între nivelul de bază şi nivelul naţional sau regional, în timp ce spre exemplu, în LUXEMBURG, nu există nici o autoritate intermediară între comune sau municipalităţi şi Stat, pentru considerente evidente, legate de întinderea teritoriului. În FRANŢA, regimul celor o sută de departamente este în mare măsură uniform, cu excepţia unor variaţii minore pentru cele două departamente corsicane şi cele patru departamente de peste mări. Trebuie remarcat însă că, Parisul reprezintă în acelaşi timp, o comună şi un departament, cu instituţii unice. La rândul lor, Guadelupa, Guyana, Martinica şi Reunion constituie în acelaşi timp, un departament şi o regiune şi dispun fiecare de două adunări reprezentative şi două autorităţi executive pentru acelaşi teritoriu şi aceeaşi populaţie. În plus, trebuie adăugat că, cele două colectivităţi

Page 61: Institutii Administrative Europene

61

teritoriale de peste mări, Mayotte şi Saint-Pierre-et-Miquelon ca şi teritoriul de peste mări, Wallis et Furtuna pot fi considerate colectivităţi locale intermediare asemănătoare în parte, departamentelor.

Regiunea reprezintă colectivitatea teritorială locală situată la al doilea nivel intermediar. În FRANŢA sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaugă Corsica, dispunând de un statut special de autonomie. În SPANIA, cele cincizeci de provincii instituite printr-un decret încă din 1833, constituie fiecare în acelaşi timp, o circumscripţie administrativă a Statului şi o colectivitate locală, având în principiu, un regim uniform, dar evoluţia lor fiind direct determinată de acordurile comunităţilor autonome cu Statul. În ITALIA, provinciile au pierdut din ce în ce mai multe atribuţii în profitul comunelor şi regiunilor, dar au trebuit menţinute atât ca circumscripţii administrative ale Statului cât şi ca autorităţi însărcinate să asigure legătura între regiune şi comune şi coordonarea celor din urmă. Regimul lor este în mare parte uniform dar pot apărea unele variaţii de la o regiune la alta. O lege din 1990 a instituit un număr de 9 oraşe metropolitane. În unele state ale Uniunii Europene, colectivităţile locale intermediare dispun de competenţe şi de mijloace mai puţin importante decât colectivităţile de bază. Este cazul BELGIEI, SPANIEI şi ITALIEI, ţări în care tendinţa de a scădea semnificaţia provinciilor este strâns legată de transformările produse la nivelul structurii Statului. În DANEMARCA şi OLANDA, autorităţile intermediare (districtul şi provincia) dispun în teorie de aceeaşi competenţă generală ca şi autorităţile de bază.

În ce priveşte FRANŢA, tendinţa contemporană este dimpotrivă aceea de a spori rolul departamentului (în raport cu comuna dar şi comparativ cu regiunea) datorită faptului că cele mai importante transferuri de competenţă se realizează de la Stat către departamente dar şi datorită atracţiei pe care o exercită asupra clasei politice noua funcţie de Preşedinte al consiliului general.

Autoritatea deliberativă a regiunii în FRANŢA este Consiliul regional, compus din consilieri aleşi prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat de 5 ani şi lucrând în şedinţe publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, pe Preşedintele Consiliului care reprezintă autoritatea executivă. Consiliul regional are o Comisie permanentă, formată din Preşedintele Consiliului, un anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi membri, stabiliţi de Consiliu, Comisie ce exercită atribuţii delegate de Consiliu. Autoritatea deliberativă a departamentului în FRANŢA este Consiliul general ales prin vot direct, în cadrul unor circumscripţii electorale denumite cantoane, pentru un mandat de 6 ani, jumătate din numărul consilierilor reînnoindu-se la fiecare 3 ani. Consiliul general lucrează în şedinţe publice. Executivul colectivităţii departamentale este Preşedintele Consiliului general, ales dintre membrii Consiliului la fiecare reînnoire a acestuia. Există şi un organ colegial format din Preşedintele Consiliului general, un anumit număr de vicepreşedinţi şi alţi membri desemnaţi de Consiliul general.

Page 62: Institutii Administrative Europene

62

În IRLANDA şi în REGATUL-UNIT se poate spune că autoritatea intermediară este cea care contează în marea parte a cazurilor, în raport cu autorităţile de bază.

În ce priveşte organizarea sub aspect instituţional a autorităţilor locale intermediare, aceasta se aseamănă cu cea a autorităţilor locale de bază din aceeaşi ţară.

ANGLIA nu are statut de comunitate regională şi nici nu dispune de un nivel regional de administraţie. „Agenţiile regionale de dezvoltare”, apărute după 1997, nu au autorităţi deliberative. Ele constituie totuşi, un prim pas spre o organizare administrativă de tip regional. Administraţia intermediară este exercitată de comitate. ŢARA GALILOR, SCOŢIA şi IRLANDA DE NORD au statut de comunităţi

regionale. Fiecare dintre ele dispune de o adunare deliberativă aleasă prin vot direct şi un organ executiv desemnat de aceasta. Astfel, în ŢARA GALILOR funcţionează Adunarea naţională galeză şi un Comitet executiv prezidat de un „Leader”; în SCOŢIA funcţionează Parlamentul scoţian şi Executivul scoţian, condus de Primul-ministru scoţian; în IRLANDA DE NORD funcţionează Adunarea semi-autonomă şi Comitetul executiv condus de un Prim-ministru. În REGATUL-UNIT, consiliul de comitat se compune dintr-un număr nedeterminat prin lege, de 60 până la 100 de membri aleşi prin scrutin uninominal într-un tur, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul îşi alege preşedintele pentru un an.

În BELGIA, consiliul provincial format din 50 până la 90 de membri (în funcţie de populaţie) este ales pentru un mandat de 4 ani, pe baza reprezentării proporţionale. El îşi alege preşedintele şi un birou din 6 membri prin scrutin uninominal majoritar, executivul fiind format chiar din acest birou şi din Guvernatorul numit de Coroană, care este în acelaşi timp, agent al Statului, însărcinat cu supravegherea respectării întregii legislaţii şi controlul actelor autorităţilor locale dar şi şeful executivului provincial. În DANEMARCA, consiliul de district este ales pentru un mandat de 4 ani, prin reprezentare proporţională, el fixând numărul consilierilor între 13 şi 31 şi alegându-şi apoi un preşedinte care-i coordonează dezbaterile. Executivul este constituit din primarul districtului şi adjuncţii săi aleşi dintre membrii consiliului. Primarul prezidează consiliul şi comisia de finanţe, alte comisii care urmează să decidă în numele consiliului, trebuind să fie înfiinţate, şi urmând să participe astfel la executiv. Primarul este şeful administraţiei districtului. SPANIA este singura ţară în care adunarea reprezentativă nu este aleasă prin sufragiu universal direct. Adunarea provincială compusă din 25 până la 31 de membri (51 de membri pentru Madrid şi Barcelona) este aleasă prin reprezentare proporţională de către membrii consiliilor municipale dintre ei însuşi, în urma alegerilor municipale. Ea îşi alege preşedintele însărcinat cu atribuţii executive. El poate numi până la o treime din membrii consiliului pentru a forma un birou. În ITALIA, consiliul provincial este ales prin reprezentare proporţională, pentru 5 ani, fiind compus din 24 până la 45 de membri care la rândul lor aleg un birou şi un preşedinte, care asigură împreună executivul.

Page 63: Institutii Administrative Europene

63

Capitolul VIII FUNCŢIA PUBLICĂ ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Dreptul funcţiei publice

Noţiunea de funcţie publică reprezintă o noţiune fundamentală a dreptului public,

în general, a dreptului administrativ, în special, strâns legată de noţiunea de organ, autoritate, activitate administrativă etc.

Funcţionarea oricărei autorităţi sau instituţii publice presupune trei elemente: competenţă, mijloace materiale şi financiare şi personal (resurse umane) structurat pe compartimente, linii ierarhice şi funcţii, dintre care doar unele sunt funcţii publice.

Titularul unei funcţii publice este de regulă, dar nu întotdeauna, un funcţionar public.

În toate ţările există tradiţii privind reglementarea funcţiei publice, ce nu trebuie însă confundate cu apariţia unui statut general.

Noţiunea de funcţie publică, contrar aparenţelor, este dificil de tradus cu exactitate în diferite ţări europene, într-o analiza comparativă, riscurile de contrasens fiind mai numeroase decât în cazul altor instituţii referitoare la administraţie.

Pentru a nu lua decât trei exemple, vom arăta că noţiunea de fonction publique (funcţie publică) în FRANŢA este explicată prin noţiunea civil servant (în traducere literară, serviciu civil) în MAREA BRITANIE şi prin cea de öffentlicher Dienst (în traducere literară, serviciu public) în GERMANIA.

În toate cele trei ţări, aceşti termeni servesc simultan pentru a desemna colectiv, funcţionarii şi au devenit sinonime cu administraţia în vorbirea curentă. Or, aceste trei denumiri sunt departe de a corespunde perfect de la o ţară la alta. Unul din contrasensurile cel mai des întâlnite constă în compararea efectivelor funcţiei publice franceze (4 milioane şi jumătate de agenţi) pe de-o parte, cu cele ale funcţionarilor britanici, “civil servants” (o jumătate de milion), pe de altă parte.

De aici concluzia potrivit căreia, este vorba de reflectarea a două concepţii opuse, cea statală, în FRANŢA şi cea liberală, în REGATUL-UNIT. În realitate, efectivele de agenţi ai colectivităţilor publice sunt mai ridicate în MAREA BRITANIE decât în FRANŢA. “Civil service” britanic nu desemnează decât agenţii serviciilor administraţiei Statului, în timp ce în FRANŢA, termenul de funcţie publică are în vedere şi toate colectivităţile locale, pe lângă administraţia statală.

De asemenea, în GERMANIA, deşi numărul funcţionarilor este mai mic decât în FRANŢA, de doar 2 milioane, statutul funcţionarilor publici se aplică la mai puţin de jumătate din personalul administrativ, în timp ce în FRANŢA, se aplică la toate funcţiile publice permanente.

De aici concluzia potrivit căreia termenul de personal administrativ ar fi cel mai acoperitor.

Page 64: Institutii Administrative Europene

64

În cea mai mare parte a ţărilor Uniunii Europene, personalul administrativ reprezenta de la 5 la 8% din populaţie la începutul anilor ’90: LUXEMBURG (aproximativ 6,8%), GERMANIA (aproximativ 7,3%), FRANŢA (aproximativ 7,6%), ITALIA (aproximativ 6,2%), SPANIA (aproximativ 5,6%) etc. DANEMARCA constituie o excepţie cu aproape 18% din populaţie în raport cu OLANDA, un stat la fel de dezvoltat, cu doar 4,7%; în GRECIA procentul este de 2,5% .

Examenul statistic pentru fiecare din ţările Uniunii permite identificarea a trei grupe de ţări.

În prima grupă, funcţia publică este aproape sinonimă cu personalul administrativ, fiind vorba de BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANŢA, IRLANDA, OLANDA şi PORTUGALIA.

Într-o a doua grupă, formată din GERMANIA şi LUXEMBURG, există o delimitare între funcţionarii cu statut de drept public, pe de-o parte şi angajaţii şi lucrătorii din administraţie, ce se supun regulilor dreptului muncii, pe de altă parte.

În sfârşit, în REGATUL-UNIT, funcţia publică se rezumă doar la agenţii civili ai Statului şi nu reprezintă decât o parte redusă, mai puţin de o şesime din personalul administrativ. În DANEMARCA şi în ITALIA (din 1993), situaţia este şi mai netă, doar o mică parte a personalului administrativ, din administraţia de Stat în principal, poate fi calificată ca intrând în categoria funcţionarilor, în sensul strict al noţiunii.

În toate ţările Uniunii Europene, dreptul funcţiei publice presupune un nucleu central de reguli aplicabile unor agenţi, care corespunde definiţiei stricte a funcţionarului, nucleu în jurul cărora gravitează dispoziţii mai restrânse sau mai numeroase aplicabile altor categorii de angajaţi din administraţie. În doctrina europeană se poate vorbi de un drept comun aplicabil funcţiei publice, în sensul cel mai strict al definiţiei recunoscută pentru fiecare ţară.

În ce priveşte reglementarea funcţiei publice, potrivit dreptului comparat, în ţările Uniunii Europene se menţine, chiar şi în prezent, vechea dispută între concepţia dominantă de altfel, axată pe ideea statutului legal, ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public, şi concepţia statutului contractual, ce conduce la regimul dreptului privat. Fără să se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit vorbi despre funcţia publică ca statut legal sau despre funcţia publică ca un raport de drept privat, fără ca una să fie opusă cu necesitate celeilalte.

Natura ne-contractuală a funcţiei publice a fost pusă în discuţie în mai multe ţări, dar mai ales în FRANŢA.

Singurul sistem juridic pentru care controversele nu au fost definitiv tranşate se întâlneşte în REGATUL-UNIT.

În general, din perspectiva dreptului comparat vom distinge după cum accentul este pus pe exerciţiul suveranităţii prin agenţii publici sau pe acţiunea lor de gestiune, admiţând sau nu autonomia funcţiei publice, în raport cu modalităţile de muncă în întreprinderile particulare.

Page 65: Institutii Administrative Europene

65

În timp ce FRANŢA şi GERMANIA înclină spre prima tendinţă, iar S.U.A., spre a doua, în dorinţa de a evita birocraţia, în restul statelor occidentale constatăm că se tinde la apropierea statutului funcţionarilor publici de cel al agenţilor din sectorul privat. În nici o ţară a Uniunii Europene, ansamblul personalului din administraţie nu se supune unui statut juridic unic şi identic. Dimpotrivă, trebuie să ne ferim de ideea, răspândită în GERMANIA dar şi în FRANŢA, că statutul naţional al funcţionarilor s-ar caracteriza printr-o specificitate considerabilă. Se poate afirma însă, că un Statut juridic particular al funcţionarilor, statut supus regulilor dreptului public cu caracter unilateral, conţinând dispoziţii legislative şi regulamentare, se regăseşte în toate ţările Uniunii Europene, alcătuind un drept al funcţiei publice, distinct de dreptul muncii.

În egală măsură, se poate susţine că este posibil să întâlneşti în toate aceste ţări, angajaţi în administraţie, al căror statut este definit printr-un contract de muncă supus principiilor dreptului comun al muncii. Ceea ce variază de la o ţară la alta este proporţia în care se aplică cele două tipuri de reglementări. Rămâne de văzut dacă diferenţa dintre dreptul funcţiei publice şi dreptul muncii este sau nu foarte importantă. 2. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice

În ce priveşte constituţionalitatea funcţiei publice, dacă ne raportăm la ţările

Uniunii Europene constatăm că în fiecare din ţările care au constituţii scrise se regăsesc principii ale funcţiei publice. Numărul articolelor din Constituţie referitoare la funcţia publică diferă însă, de la o ţară la alta, după cum diferă şi tehnica sau conţinutul reglementării.

Într-un prim grup de state, majoritar (DANEMARCA, GERMANIA GRECIA, SPANIA, ITALIA, PORTUGALIA, SUEDIA, AUSTRIA şi FINLANDA), Constituţia prevede competenţa legiuitorului de a stabili regulile aplicabile funcţiei publice.

În alte state (IRLANDA, LUXEMBURG), atribuirea acestei competenţe este implicită şi rezultă chiar din supremaţia legiuitorului, care poate interveni pentru a reglementa materia. Se ştie, de pildă, că separarea Republicii IRLANDA de tradiţia britanică s-a realizat prin votarea Constituţiei din 1937, care la rândul ei, s-a fundamentat juridic, pe o Lege privind funcţia publică (Civil Service Regulation Act), votată cu 13 ani mai înainte. Aceeaşi este situaţia şi pentru LUXEMBURG încă din anul 1872. În aceste state, puterea reglementară nu posedă decât competenţa de aplicare şi de executare a legii.

Un al treilea grup de state se caracterizează printr-o partajare, în baza dispoziţiilor constituţionale, între legislativ şi executiv, a reglementării funcţiei publice. În BELGIA şi în REGATUL-UNIT, Şeful Statului dispune de competenţă în materie de statut al funcţionarilor, în baza prerogativelor sale regale.

Page 66: Institutii Administrative Europene

66

Astfel, în BELGIA, chiar Constituţia îi conferă această putere Regelui, stabilindu-i competenţa de a numi în funcţiile din administraţia generală dar mai ales precizând expres că, puterea executivă îi aparţine acestuia. În MAREA BRITANIE, prerogativa regală presupune mai ales competenţa de a stabili reguli privind funcţia publică.

Nu trebuie înţeles de aici însă, că în cele două ţări nu ar fi posibilă intervenţia legiuitorului, pentru că acesta poate oricând să impună reguli Coroanei.

În cazul FRANŢEI există de asemenea o dublă competenţă, dar chiar dacă Constituţia lasă puterii reglementare competenţa de drept comun, situaţia nu este aceeaşi ca în cazul primei grupe de state.

Pe de-o parte, această competenţă de drept comun poate fi prezervată contra intruziunii Parlamentului, dacă Guvernul o doreşte, în baza art.37 din Constituţie, iar pe de altă parte, art.34 atribuie Parlamentului o competenţă destul de largă, rezervându-i reglementarea „garanţiilor fundamentale acordate funcţionarilor”.

Aproape toate constituţiile enunţă principii aplicabile dreptului funcţiei publice şi indică autoritatea competentă pentru a le stabili; este în special cazul, principiului liberului acces la funcţiile publice.

Uneori, textul constituţional este şi mai dezvoltat, stabilind nu doar regulile aplicabile accesului la funcţia publică, ci şi regulile privind funcţionari deja numiţi. 3. Statutul funcţionarilor publici

De regulă, Statutul funcţionarilor publici îşi află originea în dispoziţii constituţionale ale statelor Uniunii Europene, care fixează competenţele în materie, enunţând în unele cazuri chiar şi regulile de fond ce leagă autorităţile publice.

Denumirea de statut, provenind de la cuvântul latin statutum, derivat din verbul statuere (a statua, a decide, a ordona) semnifică un ansamblu de norme juridice ce cuprinde voinţa Statului de a reglementa, în mod autoritar, o anumită categorie de raporturi sociale ori instituţii juridice.

Statutul funcţionarilor publici sau dreptul comun al funcţiei publice, într-o formulare mai riguroasă sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situaţia juridică a funcţionarului.

În acest sens, mai peste tot în statele Uniunii Europene se regăseşte un Statut al funcţionarilor publici. Dar, ordonarea formală a acestui statut este mai mult sau mai puţin omogenă, neputând fi identificat un text unic care să poată fi calificat drept “statutul general al funcţiei publice”.

În ce priveşte REGATUL-UNIT, ar putea părea hazardat să încerci să aplici noţiunea de Statut pentru civil service. Se poate demonstra că, în pofida unei concepţii destul de răspândite, situaţia funcţionarului britanic nu presupune lipsa aplicării dreptului. Este adevărat că o asemenea idee este uneori formulată chiar de juriştii britanici, atunci când urmăresc să sublinieze că funcţionarii sunt angajaţi după bunul

Page 67: Institutii Administrative Europene

67

plac al Coroanei. Dar, în realitate, acest lucru semnifică că statutul funcţionarilor publici nu este reglementat prin common-law, datorită faptului că nu există un recurs specific la îndemâna funcţionarilor publici în faţa tribunalelor. În mod cert, contrar dreptului ţărilor continentale, dreptul funcţiei publice britanice scapă în general sancţiunilor jurisdicţionale, dar acest lucru se întâmplă în mare parte datorită faptului că, el decurge din exerciţiul prerogativelor regale.

Statutul funcţionarilor publici este astfel constituit din acte reglementare şi cutume. Problema dreptului aplicabil lui „civil service” (în IRLANDA ca şi în MAREA BRITANIE) este pur şi simplu cea valabilă şi pentru celelalte funcţii publice. Nu există un instrument juridic oficial unic care să conţină regulile aplicabile funcţionarilor publici.

În majoritatea statelor Uniunii Europene, codificarea este mai importantă decât în IRLANDA sau în REGATUL-UNIT, dar nicăieri, totalitatea acestor reguli nu se regăseşte într-o lege sau un regulament unic.

Aceasta deoarece, în primul rând, anumite dispoziţii se regăsesc în Constituţie. În plus, anumite norme legale sunt aplicabile funcţionarului, dar nu privesc direct funcţia publică, cum este adesea cazul în domeniul securităţii sociale.

În sfârşit, în ciuda eforturilor de codificare, dispoziţii generale privind funcţionarii se pot regăsi în mai multe texte legale.

Prima ţară care a adoptat un Statut al funcţionarilor publici a fost SPANIA, în anul 1852, urmată de LUXEMBURG, în anul 1872 şi apoi de DANEMARCA, unde prima lege despre funcţionari datează din anul 1899. Primul Statut al angajaţilor civili ai Statului a fost adoptat în ITALIA în anul 1908 iar prima lege irlandeză referitoare la funcţia publică datează din anul 1922.

OLANDA a adoptat prima lege cu privire la funcţionari, în anul 1929 şi Regulamentul general privind funcţionarii Regatului, în anul 1931.

În GERMANIA a existat încă din anul 1806 un Cod bavarez al funcţiei publice, dar prima lege de codificare generală a dreptului funcţiei publice, s-a adoptat în timpul regimul naţional socialist, abia, în anul 1937.

În FRANŢA, deşi tradiţiile privitoare la funcţia publică sunt anterioare Revoluţiei de la 1789, iar Camerele au examinat de-a lungul vremii, diferite propuneri legislative, primul Statut al funcţiei publice a fost adoptat abia în anul 1941.

La rândul ei, GRECIA a adoptat primul Statut general al funcţionarilor, în anul 1951, inspirându-se din Statutul francez, din dreptul german şi din dreptul englez al funcţiei publice.

Tot din perspectiva dreptului comparat, existenţa unor statute sau Coduri, cu rol de drept comun al funcţiei publice ridică două probleme legate de sfera funcţionarilor publici şi anume: în ce măsură se aplică statutul, personalului din administraţie sau cu alte cuvinte, care sunt categoriile de funcţionari publici ce intră sub incidenţa Statutului şi care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse în Statut ?

Înainte de a examina, ce semnifică exact statutul ne-funcţionarului, trebuie stabilit sistemul de repartiţie între funcţionari şi ne-funcţionari.

Page 68: Institutii Administrative Europene

68

Într-o primă grupă de ţări, cea mai consistentă, statutul funcţionarilor publici este în principiu, aplicabil tuturor agenţilor permanenţi din administraţia Statului, a colectivităţilor locale şi a autorităţilor administrative autonome (BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANŢA, IRLANDA, OLANDA şi PORTUGALIA). Este şi cazul ITALIEI, după reglementarea adoptată în anul 1993. În GERMANIA şi în LUXEMBURG se face în mod tradiţional distincţie între funcţionarii supuşi unui statut de drept public unilateral şi angajaţii şi lucrătorii pe bază de contract. Distincţia se bazează pe diferenţa dintre funcţii: în principiu, doar funcţionarii pot exercita prerogative de putere publică sau atribuţii de satisfacere a interesului general, funcţii care trebuie asumate de funcţionari, o dată ce activitatea pe care o realizează prezintă un caracter permanent. Situaţia din DANEMARCA este de asemenea o situaţie mai specială, chiar dacă prezintă unele similitudini cu cea din GERMANIA sau LUXEMBURG. Diferenţa esenţială între aceste ţări se referă la faptul că tradiţia funcţiei publice daneze era mai degrabă cea a supunerii unei mari majorităţi a agenţilor, statutului funcţionarilor publici. Reforma funcţiei publice din 1969 a declanşat un proces de contractualizare a acesteia, obiectivul principal constând în rezervarea statutului funcţionarilor, agenţilor de autoritate precum şi celor care au atribuţii de concepţie şi de control al politicilor publice în administraţia de Stat, categorii care nu ar trebui să depăşească 20% din ansamblul efectivelor.

REGATUL-UNIT se află într-o situaţie diferită: având la origine situaţia de “servitor al Coroanei”, plasat în afara aplicării sistemului de common-law, statutul de civil servant este rezervat exclusiv personalului din administraţia de Stat, care i se supune în totalitate. Dar, în acelaşi timp nu s-ar putea pretinde că, nici o regulă a dreptului public nu ar putea fi aplicabilă agenţilor din alte administraţii. Serviciul naţional de sănătate, care depinde de Stat, poliţia şi cadrele didactice care depind de autorităţile locale, pentru a da doar câteva exemple, se află într-o situaţie mixtă, de reglementare unilaterală şi convenţii colective.

În ce priveşte semnificaţia statutului de ne-funcţionar, dreptul francez se dovedeşte a fi mai complex, întrucât, obligă a se face delimitarea între funcţionari, agenţi publici şi agenţi de drept privat care prestează activităţi în administraţie.

În dreptul francez, spre exemplu, stagiarii nu sunt funcţionari, în sensul că lor nu li se aplică un statut general al funcţiei publice, ci doar unele reguli speciale. Noţiunea de stagiar nu este însă specifică doar dreptului francez, în majoritatea ţărilor Uniunii Europene, fiind necesară pentru funcţionari, o perioadă de stagiu, înainte de a fi efectiv numiţi, perioadă ce variază de la 6 luni, în BELGIA, până la maxim 5 ani, în GERMANIA.

Cu excepţia SPANIEI, FRANŢEI şi PORTUGALIEI, stagiarii sunt consideraţi ca funcţionari şi beneficiază de statutul general, mai puţin în ce priveşte garantarea funcţiei, după cum este de la sine înţeles.

Page 69: Institutii Administrative Europene

69

Noţiunea de auxiliar este specifică dreptului francez, în timp ce în IRLANDA, REGATUL-UNIT şi OLANDA este utilizată noţiunea de funcţionar cu titlu precar, cu aceeaşi semnificaţie.

De asemenea, o noţiune importantă în dreptul francez, cea a contractualilor de drept public nu se regăseşte decât în PORTUGALIA. Aceasta se explică prin faptul că, noţiunea de contract administrativ de muncă este necunoscută în sistemul de drept al altor state europene. În aceste două ţări cea mai mare parte a contractualilor sunt agenţi de drept public.

În alte state, agenţii contractuali se supun dreptului privat. Aceasta este situaţia în mod special, în DANEMARCA, GERMANIA, ITALIA, LUXEMBURG şi REGATUL-UNIT, în care procentul de agenţi contractuali este semnificativ. În alte state precum FRANŢA sau PORTUGALIA, efectivele de contractuali supuşi regulilor dreptului privat sunt minime.

În ce priveşte gradul de generalitate a dispoziţiilor statutare, în doctrină se subliniază că, în majoritatea statelor occidentale există în realitate mai multe funcţii publice statutare, ce se supun propriilor reglementări, şi nu doar unui singur Statut, cu ale cărui reguli de fapt, se completează Statutele speciale.

În BELGIA vom distinge între funcţia publică a Statului, cea a comunităţilor şi regiunilor, stabilită chiar de Constituţie, cea a colectivităţilor locale precum şi cea a stabilimentelor publice autonome.

În DANEMARCA, există o singură funcţie publică statutară, dar nu trebuie uitată, existenţa, alături de aceasta, a unei foarte importante „funcţii publice contractuale”, care nu se supune legii privind funcţia publică.

În GERMANIA, există sub aspect formal, atâtea tipuri de funcţii publice câte Landuri sunt, cărora li se adaugă o funcţie publică federală. Totuşi, există o mare similitudine, între statutul funcţiei publice federale şi dispoziţiile legii-cadru cărora li se conformează statutele Landurilor. Funcţionarii locali se integrează la rândul lor, sub aspect juridic, funcţiei publice din Landul căruia îi aparţin.

În SPANIA vom distinge între funcţia publică de Stat, cea a colectivităţilor locale şi cea a comunităţilor autonome.

În FRANŢA, vom distinge între funcţia publică propriu-zisă, ce se supune legii privind drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, pe de-o parte, şi militarii şi magistraţii, pe de altă parte, supuşi fiecare unor reglementări specifice.

Dar în cadrul funcţiei publice propriu-zise putem identifica: funcţia de Stat, funcţia publică teritorială şi funcţia publică din sănătate. S-ar mai putea adăuga: funcţionarii de la poştă şi cei ai France Télécom, instituţii publice ce au statutul de “operatori publici”.

În toate ţările Uniunii Europene, anumite tipuri de funcţii sunt exercitate în cadrul unor reglementări statutare particulare.

Este vorba în primul rând, despre poliţie, supusă unei ierarhii speciale, private de dreptul la grevă şi uneori, de cel sindical.

Page 70: Institutii Administrative Europene

70

Este de asemenea, cazul judecătorilor, care deţin garanţii de independenţă speciale, chiar dacă, în sens larg pot fi consideraţi ca funcţionari. Este în general, şi cazul diplomaţilor, supuşi unor constrângeri privind mobilitatea şi adoptarea unei atitudini rezervate, dar beneficiind în schimb de indemnizaţii semnificative. La rândul lor, profesorii universitari din instituţiile publice dispun de garanţii de independenţă.

Capitolul IX FUNCŢIONARUL PUBLIC

ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Definiţia funcţionarului public

Noţiunea de funcţionar public nu prezintă acelaşi înţeles în cazul în care este analizată din punct de vedere al dreptului penal, dreptului bugetar sau dreptului administrativ. Din perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele utilizează formulări tautologice de genul, agenţii titulari de funcţii în administraţie sunt funcţionari publici.

Chiar şi etimologia cuvintelor utilizate ca echivalent al noţiunii franceze de funcţionar este revelatoare.

Este de presupus că vocabularul folosit în DANEMARCA, în GRECIA şi în REGATUL-UNIT are originea cea mai veche şi totodată cea mai legată de trecutul monarhic al statelor europene. Funcţionarul este un servitor (spre exemplu, traducerea noţiunii din limba daneză este chiar aceasta, de om de serviciu), un servitor civil (civil servant) sau chiar un servitor al coroanei (crown servant) în vocabularul de common law. În alte cazuri, vocabularul, care nu s-a schimbat din secolul al XVIII-lea, este mai puţin direct legat la ideea de monarhie, dar face trimitere tot la noţiuni din vechiul regim, deoarece semnifică literar vorbind, titularul unui birou (în GERMANIA şi OLANDA). În limba spaniolă şi în cea portugheză, cuvântul funcţionar, reflex al noţiunii mai moderne, apărute o dată cu Revoluţia franceză, de funcţie publică, se traduce prin functionario. BELGIA şi LUXEMBURG utilizează termenul mai neutru de agent al Statului sau colectivităţilor publice. IRLANDA conciliază noţiunile cele mai moderne cu noţiunile cele mai vechi, subliniind în acelaşi timp că, funcţionarul este servitorul suveranului (civil servant este sintagma utilizată pentru funcţionarul civil de Stat) şi că, în prezent, el este agentul serviciului public (public servant este un termen mai larg decât civil servant).

Două elemente ale definiţiei se regăsesc într-o manieră mai mult sau mai puţin evidentă pentru ansamblul personalului administrativ.

În primul rând, relaţia dintre colectivitatea care angajează şi funcţionar se concretizează într-un raport de drept public, traducându-se printr-un angajament sub forma unei numiri unilaterale şi nu prin semnarea unui contract sinalagmatic.

Page 71: Institutii Administrative Europene

71

În al doilea rând, o altă caracteristică a unui drept special al funcţiei publice constă în faptul că, de regulă, un funcţionar este o persoană numită într-o administraţie, cu titlu permanent, adică până la pensie, cu condiţia unor precizări valabile pentru trei state.

Astfel, în OLANDA, statutul funcţionarilor publici permite nominalizarea acestora, fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar iar în IRLANDA şi în MAREA BRITANIE, statutul funcţionarilor cu titlu temporar, de altfel, puţin numeroşi, nu este acelaşi cu statutul funcţionarilor numiţi cu titlu permanent.

Dreptul german este singurul în prezent, care adaugă un element important, la definiţia funcţionarului. Astfel, prin Statutul funcţionarilor publici se precizează că, această calitate nu poate fi acordată decât pentru exercitarea “prerogativelor de putere publică sau a prerogativelor, care pentru raţiuni ce ţin de necesitatea asigurării bunei funcţionări a Statului sau a vieţii publice, nu pot fi încredinţate exclusiv unor persoane de drept privat.” 2. Sistemele de recrutare a funcţionarilor publici Dintotdeauna, selecţia funcţionarilor publici a reprezentat o preocupare de prim ordin pentru „clasa politică”, respectiv pentru partidele politice aflate la guvernare sau, după caz, în opoziţie. Criteriile şi metodele de selecţie reflectă însă, în fiecare ţară şi pentru fiecare epocă, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv.

Recrutarea agenţilor care nu dispun de un statut special, se face în condiţii apropiate de cele ale dreptului privat, în toate ţările Uniunii Europene.

Accesul la funcţia publică respectă însă, peste tot, două principii complementare, a căror importanţă variază pentru fiecare ţară, în funcţie de evoluţia istorică şi de cultura juridică proprie fiecărei ţări: principiul egalităţii şi principiul meritului. Principiul accesului egal la funcţia publică îşi are originea în Europa, în respingerea privilegiilor, ca urmare a Revoluţiei franceze. Acest principiu se regăseşte în toate constituţiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu excepţia DANEMARCEI şi a IRLANDEI, ţări în care principiul egalităţii de acces la funcţia publică este consacrat prin lege. Toate legislaţiile naţionale consacră şi principiul recrutării prin concurs, precum şi o serie de condiţii prealabile înscrierii.

Aplicarea principiilor egalităţii şi meritului conduce la stabilirea de reguli mai mult sau mai puţin stricte, destinate să garanteze candidaţii şi administraţia contra arbitrariului sau erorilor de apreciere ale şefului de serviciu.

În unele ţări, o mai mare importanţă se acordă recrutării după merit, ce îşi are originea în principiul mai degrabă politic decât juridic, al sistemului de acordare a funcţiei după merit (merit system) generalizat în REGATUL-UNIT în sec. XIX.

În întreg secolul al XIII-lea, funcţiile publice erau rezervate în ANGLIA, marilor familii aristocratice; apoi o dată cu dezvoltarea guvernării de partid, au început să se

Page 72: Institutii Administrative Europene

72

folosească de funcţiile publice pentru a conferi favoruri la amicii politici sau personali, sau pentru a recompensa serviciile făcute partidului. Abia după anul 1853 s-a declanşat marea schimbare care a dus la generalizarea sistemului de acordare a funcţiei după merit.

Se poate spune că, în timp ce merit system îşi află fundamentul în interesul serviciului care trebuie desfăşurat, principiul liberului acces la funcţia publică se axează în primul rând pe protecţia drepturilor individului.

Dacă grija de a garanta egalitatea de acces la funcţiile publice a constituit fundamentul principal al reglementărilor şi jurisprudenţei prin care s-au stabilit regulile concursului, nu trebuie uitat că, mişcarea a pornit chiar de la administraţie, în ţări precum FRANŢA, ITALIA, LUXEMBURG dar şi de la legiuitor, în ţări precum GRECIA, având ca principal obiectiv, eficacitatea sistemului administrativ. Aceasta explică coexistenţa în anumite epoci a sistemelor administrative de recrutare prin concurs şi a sistemelor politice de guvernare autoritară.

Analiza comparativă a sistemelor de recrutare pentru diverse funcţii publice dezvăluie o serie succesivă de operaţiuni care nu sunt nici efectuate şi nici nu se regrupează de aceeaşi manieră, precum: publicarea posturilor vacante, examinarea candidaturilor, alegerea dintre candidaţi a acelora care par cei mai apropiaţi de posturile care urmează a fi ocupate, recrutarea şi în sfârşit, numirea.

3. Condiţiile de acces la funcţia publică

În toate ţările Uniunii se întâlnesc condiţii de acces la funcţia publică, destinate să garanteze calificarea profesională a viitorilor funcţionari şi să limiteze arbitrariul în selecţie. Dacă prin noţiunea de funcţie publică înţelegem o profesie, în virtutea căreia persoana care o ocupă are un drept la carieră, atunci vom distinge două categorii de condiţii şi anume: condiţii generale, necesare pentru ocuparea oricărei funcţii publice şi condiţii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcţii din administraţie, din sfera justiţiei, a legislativului etc. Din perspectiva dreptului comparat, de regulă se face distincţie între condiţiile obiective şi condiţiile subiective de acces la funcţia publică.

În ce priveşte condiţiile obiective, este vorba de condiţii a căror natură nu trebuie lăsată la libera apreciere a autorităţii însărcinate să verifice dacă candidatul le respectă. Condiţiile obiective se referă fie la candidaţi fie la administraţie, iar în acest din urmă caz este vorba despre exigenţa pe care o regăsim peste tot, de a exista posturi bugetare vacante. Două aspecte au caracterizat în mod specific, dreptul de acces la funcţia publică: problema publicării posturilor vacante şi cea a listelor de aşteptare sau a rezervărilor la recrutare. Condiţiile referitoare la candidaţi sunt mai numeroase şi mai diversificate.

În ce priveşte condiţiile subiective, este vorba despre condiţii a căror interpretare lasă o largă libertate de apreciere autorităţilor care sunt însărcinate cu verificarea lor,

Page 73: Institutii Administrative Europene

73

în funcţie de natura funcţiilor ce urmează să fie îndeplinite şi de calităţile particulare ale fiecărui candidat.

Nu mai puţin adevărat este că, anumite condiţii de admisibilitate apar drept condiţii obiective într-un anumit sistem şi condiţii subiective, într-un alt sistem. Spre exemplu, în ce priveşte condiţia de moralitate, care este de regulă, o condiţie subiectivă în majoritatea cazurilor, este suficient să fie definită ca reprezentând absenţa unui anumit tip de condamnare penală, pentru a o transforma într-o condiţie obiectivă.

În toate cazurile însă, există începând cu condiţiile general valabile pentru ansamblul funcţiei publice, condiţii speciale pentru anumite categorii de funcţionari.

Modalităţile de verificare a îndeplinirii acestor condiţii variază mult de la o ţară la alta, atât în ceea ce priveşte autorităţile cu atribuţii în acest domeniu, cât şi în ce priveşte forma şi momentul la care se realizează.

În DANEMARCA, în GERMANIA şi în OLANDA, unde recrutarea este realizată în întregime de către administraţie, aceasta este cea care procedează la verificare.

În FRANŢA, în SPANIA, în ITALIA şi în PORTUGALIA, autoritatea care realizează selecţia este diferită de autoritatea care pronunţă numirea şi, cu toate acestea, cea din urmă este care verifică îndeplinirea condiţiilor.

În BELGIA, acest rol revine în principiu, Secretariatului permanent al recrutării, iar în IRLANDA şi în REGATUL-UNIT, Comisiei funcţiei publice.

Formele de verificare a condiţiilor obiective sunt mai puţin diversificate, fiind vorba în principiu despre prezentarea certificatelor de naştere, de finalizare a studiilor sau de diplome etc., iar aptitudinile psihice sunt verificate prin prezentarea unui certificat medical.

În ce priveşte condiţia de loialitate, încă de la restabilirea democraţiei în toată Europa occidentală, nu se mai pretinde funcţionarilor, o loialitate politică comparabilă cu cea pretinsă în GERMANIA nazistă, în ITALIA fascistă, în FRANŢA regimului de la Vichy, în GRECIA regimurilor militare, în SPANIA lui Franco sau în PORTUGALIA lui Salazar. Dimpotrivă se cere funcţionarilor o loialitate faţă de naţiune şi de instituţiile democratice.

În toate statele Uniunii Europene, loialitatea faţă de instituţii este considerată ca una din principalele îndatoriri ale funcţionarilor, în ciuda diferenţelor semnificative de formulare; semnificaţia sa variază de la o ţară la alta.

Sub aspectul modalităţilor de selectare şi de recrutare, toate ţările cunosc un minim de formalităţi care permit delimitarea funcţiei publice de sectorul privat, dar acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul, putând fi identificate patru modele distincte.

Un prim model conform căruia este necesar un minim comun de formalităţi ce presupune obligaţia de publicare a posturilor vacante, se întâlneşte în state precum OLANDA şi DANEMARCA.

Un al doilea model este cel german caracterizat prin selecţia în etape şi recrutarea liberă. În pofida numeroaselor tentative de reformă, sistemul de selectare german a

Page 74: Institutii Administrative Europene

74

menţinut în practică monopolul juriştilor la funcţiile publice de conducere. Pentru a răspunde nevoilor de specialişti în alte domenii, Statutul a prevăzut posibilitatea de a recruta şi alţi candidaţi pentru anumite funcţii determinate dar nu pentru a face carieră. S-ar părea că şi LUXEMBURGUL a ales parţial modelul german, cel puţin pentru selecţia înalţilor funcţionari.

La rândul său, modelul britanic se caracterizează prin recrutarea printr-o comisie independentă. Potrivit acestuia, recrutarea funcţionarilor trebuie încredinţată unui mic grup de personalităţi independente, care nu sunt supuse presiunilor electorilor prin intermediul deputaţilor pe care îi reprezintă. Este vorba de o comisie (Civil service commission) formată din trei comisari numiţi de guvern care au drept sarcină selecţionarea şi recrutarea funcţionarilor de care ministerele au nevoie, punând în concurenţă toţi candidaţii: sistemul concursului deschis (open competition). Creşterea efectivelor de funcţionari a făcut însă imposibilă recrutarea directă a tuturor funcţionarilor de către comisie, care nu mai realizează interviuri directe decât cu candidaţii la funcţii superioare, ce dispun de o diplomă universitară. Pentru ceilalţi candidaţi, comisia fixează doar condiţiile de acces şi procedurile de evaluare, dar delegă operaţiunile materiale, diferitelor ministere.

Cel mai cunoscut în ţara noastră, modelul francez se caracterizează prin organizarea de concursuri şi prin existenţa unor şcoli de formare profesională ce răspund preocupării de profesionalism. Este vorba de recrutarea cursanţilor unei şcoli specializate în care se pregătesc viitorii funcţionari, numiţi într-un anumit corp la finalizarea pregătirii şi dispunând de posibilitatea de a-şi alege locurile de activitate în funcţie de ordinea rezultatelor obţinute la sfârşitul şcolarităţii.

Noţiunea franceză de concurs rezultă din interacţiunea dintre practica administrativă şi jurisprudenţa Consiliului de Stat.

Concursul presupune: un număr de locuri precis determinat; un juriu independent faţă de candidaţi, de puterea politică şi de şefii serviciilor care dispun de posturi vacante ; un clasament al candidaţilor declaraţi admişi, în ordinea rezultatelor obţinute precum şi obligaţia pentru autoritate de a respecta clasamentul.

Sistemul de recrutare a funcţionarilor prin concurs se întâlneşte în majoritatea statelor occidentale şi anume în BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANŢA, IRLANDA, ITALIA, LUXEMBURG, PORTUGALIA şi MAREA BRITANIE.

4. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici În doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcţionarilor publici privită ca ansamblul atribuţiilor, obligaţiilor morale şi juridice ale acestora, necesare pentru îndeplinirea misiunilor ce incumbă funcţiilor lor, considerate ca îndatoriri în slujba societăţii, în scopul înfăptuirii raţionale, eficiente, operative şi legale a administraţiei publice şi a satisfacerii drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice.

Page 75: Institutii Administrative Europene

75

În mod obişnuit, doctrina franceză cu privire la funcţia publică abordează pe de-o parte, recrutarea şi cariera funcţionarilor publici, iar pe de altă parte, drepturile şi obligaţiile acestora.

În ansamblul lor, drepturile şi obligaţiile constituie suportul legal al autorităţii şi prestigiului funcţionarului public, fiind asigurate şi garantate de stat prin mijloace juridice, de natură materială, civilă, administrativă şi chiar penală.

Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici pot fi împărţite în două mari categorii şi anume: drepturi şi obligaţii cu caracter general, care revin tuturor funcţionarilor publici şi drepturi şi obligaţii speciale, care revin doar unor categorii de funcţionari publici.

O altă delimitare se poate face între drepturi şi obligaţii care privesc situaţia personală a funcţionarului (remunerare, concediu, protecţie socială), pe de-o parte, şi drepturi şi îndatoriri specifice funcţiei publice deţinute indiferent de titular, pe de altă parte.

Existenţa sistemului funcţiei publice demonstrează că un drept la carieră nu este în mod necesar garantat funcţionarilor.

De regulă, după efectuarea unei perioade de probă sau a unui stagiu, la sfârşitul căreia, dacă nu corespunde cerinţelor postului, stagiarul poate fi eliberat din funcţie, după îndeplinirea unor formalităţi (ca, de ex., depunerea jurământului), în cazul în care corespunde, funcţionarul îşi obţine titularizarea sau, potrivit unei expresii consacrate în dreptul german, îşi obţine numirea pe viaţă.

În toate ţările Uniunii, statutul funcţionarilor prevede dreptul acestora la încadrarea într-o funcţie echivalentă şi acordarea unei indemnizaţii compensatorii pe perioada în care aceştia au fost privaţi de slujbă.

În ce priveşte, participarea funcţionarilor la viaţa politică, aceştia sunt supuşi de regulă, unei obligaţii de loialitate faţă de naţiune şi de instituţiile sale, la care ne-am mai referit. Într-o viziune sintetică se poate susţine că, neutralitatea politică a funcţionarilor publici este o problemă care are răspunsuri diferite, în funcţie de tradiţiile şi de legislaţia fiecărei ţări în parte.

Funcţia publică este în întregime în serviciul oamenilor politici aflaţi la putere sau trebuie să fie autonomă ?

Au funcţionarii publici libertatea de a-şi exercita drepturile politice la fel ca orice cetăţean ? Dacă da, în ce limite ?

Au oamenii politici vreun rol în desemnarea funcţionarilor ? Răspunsul la această ultimă întrebare se apreciază că ar trebui să fie negativ. În ce priveşte înalţii funcţionari există controverse, în absenţa unei poziţii unitare care să stabilească ce este mai indicat: ca aceştia să fie administratori de carieră, să fie independenţi sau să fie numiţi pe criterii politice.

De asemenea se regăseşte în toate ţările Uniunii, o obligaţie de rezervă, distinctă de obligaţia de loialitate şi cea privind discreţia profesională, care impune funcţionarilor o anumită reţinere în exprimarea opiniilor, variabilă în funcţie de moment şi de responsabilităţile specifice funcţionarului în cauză.

Page 76: Institutii Administrative Europene

76

În doctrina occidentală se susţine că exerciţiul dreptului la opinie al funcţionarilor publici ar trebui circumstanţiat, după cum funcţionarul se află în timpul serviciului sau în afara orelor de serviciu.

În orice caz, important este ca exercitarea acestui drept să nu influenţeze obiectivitatea şi imparţialitatea funcţionarului public în raport cu publicul şi cu modalitatea de rezolvare a lucrărilor pe care le efectuează în exercitarea funcţiei.

În ce priveşte dreptul la grevă în cazul funcţionarilor publici, de asemenea există variaţii de la ţară la ţară. Înaintea celui de-al doilea război mondial, principiul cel mai răspândit era interdicţia dreptului la grevă în serviciile publice.

În prezent, greva rămâne interzisă funcţionarilor publici, în sens strict, în BELGIA, DANEMARCA, GERMANIA şi PORTUGALIA. Trebuie însă amintit că, această interdicţie nu are în vedere decât funcţionarii în sens strict, care se află în minoritate în majoritatea serviciilor publice daneze precum şi într-un mare număr de servicii publice germane. În aceste două ţări este relativ uşor de înţeles că, interdicţia este respectată în practică, contrar a ceea ce se întâmplă adesea în BELGIA sau în PORTUGALIA. Experienţa tuturor ţărilor care cunosc o interdicţie generală a grevei în sectorul public constă în faptul că, o dată ce mişcarea grevistă este suficient de puternică, devenind practic generalizată, ameninţarea cu sancţiunile disciplinare sau chiar penale devine ineficientă.

În GRECIA, în SPANIA, în FRANŢA, în ITALIA şi în LUXEMBURG, dreptul la grevă este recunoscut funcţionarilor, chiar dacă anumite corpuri (precum poliţiştii) sau funcţii sunt excluse de la exercitarea acestui drept. Reglementarea dreptului la grevă se întâlneşte relativ frecvent. Experienţa FRANŢEI şi a ITALIEI demonstrează că amploarea utilizării acestuia şi atingerea adusă principiului continuităţii serviciului public, depind în mai mică măsură de reglementarea dreptului la grevă, decât de raporturile de forţă la un moment dat, ca şi de cultura socială a ţării.

În realitatea juridică nu există drepturi şi obligaţii independente unele de altele. Fiecărui drept îi corespunde o obligaţie corelativă şi fiecare obligaţie naşte, la rândul ei, un drept. Din această perspectivă, drepturilor funcţionarilor publici le corespund anumite îndatoriri care decurg de regulă, din Statutul acestora.

Se distinge astfel în doctrină, între îndatoriri legate de îndeplinirea funcţiei şi îndatoriri legate de viaţa privată a funcţionarilor publici.

Ca regulă, în toate statele democratice se aşteaptă de la funcţionarul public, pe lângă o solidă competenţă profesională, neutralitate, loialitate, imparţialitate, simţ al datoriei şi grijă faţă de interesul general. 5. Răspunderea funcţionarilor publici Şi în domeniul ştiinţei dreptului se conturează distincţia dintre noţiunile de răspundere şi responsabilitate, distincţie ce îşi are originea în tezele filosofice cu privire la delimitarea fenomenului răspunderii sociale de cel al responsabilităţii sociale.

Page 77: Institutii Administrative Europene

77

Această delimitare se evidenţiază în ce priveşte dreptul administrativ sub mai multe aspecte. În primul rând, dreptul administrativ analizează responsabilitatea şi respectiv, răspunderea autorităţilor administraţiei publice. În al doilea rând, dreptul administrativ analizează aceste fenomene în legătură cu funcţionarii publici. În al treilea rând, dreptul administrativ se preocupă de cercetarea responsabilităţii cetăţenilor faţă de normele juridice, respectiv a răspunderii acestora în cazul încălcării lor. Răspunderea juridică „intervine pe terenul răului înfăptuit”, adică în urma săvârşirii unei abateri. Specific abaterilor săvârşite de funcţionarii publici este faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcţiei, în legătură cu exercitarea acesteia sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcţia, dar care pun sub semnul întrebării prestigiul funcţionarului public. Regimul juridic al funcţiei publice include şi problema răspunderii acestuia, a căruia menire este reprimarea greşelilor comise de agenţii publici, aspect care reprezintă doar unul din scopurile răspunderii. Prin intermediul răspunderii se realizează atât scopul preventiv, cât şi cel sancţionator, cărora ar trebui să li se adauge potrivit doctrinei actuale, şi cel educativ.

Sistemul legislativ permite în toate statele Uniunii Europene, înlăturarea unui funcţionar titular, în anumite condiţii.

Astfel, peste tot, există un sistem de sancţiuni disciplinare aplicabile în cazul abaterilor săvârşite de funcţionari, cea mai gravă fiind eliberarea din funcţie (uneori chiar cu suprimarea dreptului la pensie, cum este cazul unei fapte foarte grave, în FRANŢA). În majoritatea ţărilor, procedura disciplinară este reglementată distinct în cazul funcţiilor publice, implicând şi participarea reprezentanţilor personalului administrativ.

În general este vorba despre un aviz consultativ pe care şeful de serviciu, cu atribuţii în domeniul disciplinar, nu este în mod formal obligat să-l urmeze. Dar, într-un astfel de caz, este incontestabil că, o anumită presiune se exercită asupra lui. În anumite situaţii expres prevăzute, este vorba chiar de veritabile tribunale disciplinare care vor pronunţa sancţiunea. Pe de altă parte, dreptul funcţiei publice prevede peste tot posibilitatea demiterii din funcţie pentru insuficienţă profesională. Asemenea eliberări din funcţie pot avea loc în practică, datorită unor deficienţe fizice sau intelectuale, după cum arată jurisprudenţa din ţările în care contenciosul funcţiei publice este mai dezvoltat.

Nu mai puţin adevărat este că, presiunea sindicatelor şi fenomenele specifice marilor organizaţii fac ca revocările din funcţiile publice să fie extrem de rare, s-ar părea cu excepţia DANEMARCEI.

Page 78: Institutii Administrative Europene

78

Capitolul X CONTROLUL NEJURISDICŢIONAL ASUPRA ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii introductive

Controlul asupra administraţiei publice permite verificarea măsurii în care activitatea administrativă corespunde normelor fundamentale stabilite de puterea politică. Administraţia reprezentând organismul de executare a deciziei politice, revine acesteia, puterii politice, prin intermediul forului legislativ, rolul de a o controla, în calitate de detentor al exerciţiului suveranităţii.

Această formulă prezintă avantajul de a conferi puterii care a stabilit regulile de drept fundamentale, posibilitatea de a verifica modul de respectare a acestora. Deoarece nu există reguli pentru toate domeniile, rămân numeroase sectoare ale administraţiei necontrolabile.

În acelaşi timp, deoarece cantitatea de acte administrative supuse controlului este extrem de mare, administraţia fiind caracterizată printr-o extremă diversitate, un control în formula sa clasică, larg, atotcuprinzător, ar presupune crearea unei maşini birocratice de control care ar duce în cele din urmă, la o veritabilă administraţie paralelă, ceea ce nu poate fi de conceput.

În doctrina europeană se distinge la ora actuală între controlul intern asupra administraţiei, controlul jurisdicţional asupra administraţiei şi controlul extern cu caracter ne-jurisdicţional asupra administraţiei. 2. Controlul parlamentar

În dreptul public contemporan, problema fundamentală care îşi păstrează pe deplin actualitatea o constituie distincţia dintre legislativ şi executiv, distincţie ce reprezintă şi esenţa structurii politice.

Dacă la început a fost vorba de distincţia dintre puterea de a face legea şi puterea de a o executa, la ora actuală, adevărata divizare se referă la puterea care aparţine Guvernului de a conduce politica naţională, utilizând aparatul administrativ de care dispune, pe de-o parte şi libertatea lăsată legislativului de a controla acţiunea executivului, pe de altă parte.

În ce priveşte fundamentul controlului parlamentar, în lumina elementelor de drept comparat, în doctrina actuală s-a susţinut că Parlamentul trebuie să supravegheze modul în care se înfăptuieşte conducerea treburilor statului, pentru ca aceasta să se menţină pe linia care corespunde cel mai mult aspiraţiilor întregii colectivităţi naţionale, forţa adunării legiuitoare constând în puterea de a supraveghea în ansamblul său, acţiunea politică şi administrativă a executivului şi chiar de a o întrerupe atunci când nu mai corespunde dezideratelor naţiunii.

Page 79: Institutii Administrative Europene

79

Deşi rolul Parlamentului diferă de la un sistem la altul, sunt de părere aceiaşi autori, în esenţă, pretutindeni, constituirea unui Guvern trebuie să beneficieze de aprobarea expresă sau tacită a parlamentarilor.

Totodată, faţă de practica statelor europene şi principiile generale ale dreptului public, s-a mai apreciat că Guvernul acţionează în deplinătatea competenţei sale pentru realizarea atribuţiilor ce-i revin, controlul parlamentar exercitându-se numai în limita prevederilor constituţionale şi numai prin folosirea căilor şi metodelor pe care Parlamentul le are la dispoziţie. În acest sens, Parlamentul nu se poate substitui competenţei Guvernului, nici nu are dreptul să emită „avize” ori să acorde „viză de control preventiv” cu privire la actele acestuia.

Regimul politic existent, activitatea partidelor şi grupurilor de presiune influenţează profund acţiunea administrativă.

Reprezentanţii naţiunii au dreptul de a verifica faptul că administraţia nu se îndepărtează de la programul fixat, mai ales graţie bugetului stabilit.

Un asemenea control ridică o serie de probleme de ordin instituţional şi de ordin tehnic.

În cea mai mare parte a regimurilor politice, administraţia este plasată sub autoritatea Guvernului, care reprezintă pentru parlamentari, structura intermediară necesară pentru verificarea serviciilor administrative.

În regimul parlamentar, controlul parlamentar asupra funcţionării administraţiei este relativ restrâns, mai restrâns în principiu decât într-un regim prezidenţial, ca cel din S.U.A. Aceasta deoarece regimul parlamentar vizează răspunderea colectivă a Guvernului şi răspunderea individuală a miniştrilor. Cu administraţii din ce în ce mai întinse şi diversificate, principiul responsabilităţii ministeriale este din ce în ce mai puţin capabil să asigure un control efectiv asupra administraţiei.

Comparaţia între MAREA-BRITANIE, FRANŢA şi GERMANIA ar putea fi revelatoare în această privinţă.

Astfel, regimul parlamentar britanic nu a împiedicat, putându-se susţine dimpotrivă, contrariul, favoritismul în recrutarea funcţionarilor publici, până la mijlocul secolului XIX, şi deci formarea unei administraţii de slabă calitate. În FRANŢA, controlul asupra administraţiei a fost mai întâi perfecţionat pentru nevoile executivului, cu sprijinul Consiliului de Stat, înainte ca acesta să devină „pilierul” controlului extern al administraţiei cu caracter jurisdicţional; în secolul al XIX-lea, administraţia franceză era de bună calitate, situându-se înaintea celei britanice. În Prusia, încă de la începutul secolului al XVIII-lea a fost organizată o funcţie publică profesională, pe fundamentul supunerii administraţiei dreptului, controlată de fiecare administrator-jurist.

Din cauza tehnicităţii sale din ce în ce mai ridicată este foarte dificilă, practic imposibilă, realizarea unui control de întreaga Adunare Reprezentativă.

Prin urmare, procedura controlului exercitat de comisii constituie mijlocul de control cel mai adecvat, la ora actuală.

Page 80: Institutii Administrative Europene

80

O analiză comparativă a controlului parlamentar exercitat asupra administraţiei publice în FRANŢA şi în MAREA BRITANIE poate oferi o imagine asupra acestei forme tradiţionale de control asupra puterii executive. În ce priveşte acţiunea individuală a parlamentarilor, în FRANŢA, de regulă, aceasta izvorăşte din faptul că, parlamentarii sunt la curent cu viciile administraţiei publice datorită doleanţelor electorilor. De asemenea, o parte importantă a activităţii parlamentare consistă în menţinerea unor contacte directe cu serviciile administrative, intervenţiile fiind făcute adesea prin intermediul unor scrisori.

În cazul în care parlamentarul intenţionează să confere o formă mai oficială demersului său, el poate adresa o întrebare scrisă, ministrului de resort. Întrebările se publică în Jurnalul oficial şi în principiu, trebuie să li se răspundă în termen de o lună. Atunci când termenul nu este respectat, întrebările scrise se transformă din oficiu în întrebări orale, iar acţiunea individuală a parlamentarului devine problema întregii Adunări. Controlul activităţii administrative se derulează în principal cu ocazia dezbaterii şi a votării bugetului, votul unor legi putând-se afla la originea unei dezbaterii cu privire la gestiunea serviciilor.

Procedura întrebărilor orale cu sau fără dezbatere se poate constitui într-un instrument eficace al controlului parlamentar. În regimul francez, o şedinţă pe săptămână este rezervată cu prioritate, întrebărilor adresate de membrii Parlamentului şi răspunsurilor oferite de Guvern. În general, însă, ministrul se mulţumeşte să citească un răspuns pregătit de serviciile sale administrative. Întrebările orale urmate de dezbateri, comunicările Guvernului urmate de dezbateri, dezbaterile pe probleme legate de încrederea în Guvern precum şi moţiunile de cenzură au o eficacitate mai mare; de câţiva ani, însă, moţiunea de cenzură este utilizată mai degrabă pentru a obliga Guvernul să dea explicaţii cu privire la politica sa, decât cu intenţia de a-l răsturna.

Partea cea mai semnificativă a controlului parlamentar asupra administraţiei este realizată de comisiile celor două Camere. Ele prezintă avantajul de a constitui organisme restrânse de lucru, mai eficiente decât Camerele. Constituţia a stabilit 6 comisii permanente; parlamentarii pot să creeze şi comisii ad-hoc sau comisii de anchetă (formate pentru a culege informaţii asupra unor fapte determinate) ale căror lucrări sunt secrete.

Parlamentul exercită în MAREA BRITANIE un control care utilizează tehnicile tradiţionale specifice oricărui regim parlamentar.

Parlamentarii pot să recurgă la dezbateri, la corespondenţă privată cu miniştrii sau la întrebări scrise sau orale. Toţi parlamentarii pot adresa întrebări tuturor miniştrilor în legătură cu activitatea departamentului pe care îl conduc. În anul 1979, au fost înfiinţate 12 comisii numite “Select committes”, fiecare corespunzând unuia sau mai multor departamente ministeriale cărora li s-au adăugat ulterior, comisia pentru probleme scoţiene şi comisia pentru problemele galilor. Misiunea acestor 14 comisii

Page 81: Institutii Administrative Europene

81

a fost aceea de a examina cheltuielile administraţiei şi politica principalelor departamente ministeriale şi organisme publice asociate.

Sancţiunea aplicabilă ca urmare a controlului parlamentar al administraţiei constă în revocarea şefului departamentului în situaţia în care există probleme, în baza responsabilităţii sale politice în faţa Parlamentului. Este însă o măsură extremă la care se recurge rareori în practică.

În realitate, Parlamentul dispune de puţin timp consacrat controlului administraţiei. 3. Controlul administrativ

Este vorba despre un control exercitat de administraţie asupra ei înşişi, numit

control intern al administraţiei. Este o formă de autocontrol destinată să asigure buna funcţionare a administraţiei, regularitatea şi eficacitatea acesteia.

Vom identifica un control de regularitate, un control de oportunitate şi un control de rentabilitate şi de eficacitate.

Controlul de regularitate permite verificarea modului în care administraţia a respectat dispoziţiile legale imperative sau prohibitive, vizând actele juridice şi operaţiunile financiare.

Controlul de oportunitate lasă controlorului o mare libertate de apreciere a acţiunii controlate.

Controlul de rentabilitate şi cel de eficacitate sunt verificări înrudite care privesc situaţii de fapt. Controlul de rentabilitate apreciază procedeele utilizate de administraţie din punct de vedere economic, punând în relaţie costurile cu producerea de servicii. Controlul de eficacitate răspunde necesităţii de a obţine maximum de rezultate cu minimum de eforturi.

Agenţii competenţi să exercite controlul în interiorul administraţiei pot fi fie autorităţi învestite cu putere de decizie, fie organisme specializate.

În general, controlul intern este legat de ideea de putere ierarhică, şi se bazează pe existenţa unor raporturi de subordonare. Definiţia oferită de Jean Rivero, ideii de putere ierarhică este valabilă pentru toate ţările Comunităţii : „într-o administraţie centralizată, superiorul posedă cu privire la actele subordonatului, cele mai largi puteri; el le poate inspira prin propriile sale instrucţiuni sau chiar să le dicteze prin ordinele date; el poate cu anumite rezerve, să le reformeze sau să le anuleze, nu doar pentru considerente de ilegalitate dar şi dacă le consideră inoportune. Acesta puteri, superiorul le posedă de plin drept, fără a fi necesar un text legal care să i le atribuie, ele fiind inerente calităţii sale, rangului pe care el îl ocupă în ierarhie.”

În cea mai mare parte a statelor Uniuni Europene există grupe de funcţionari însărcinaţi cu realizarea unui control intern asupra activităţii ministerelor, sau chiar cu un control interministerial.

Un anumit număr de ministere dispune în acest scop, în FRANŢA de exemplu, de un corp de inspectori generali (în domeniul educaţiei naţionale, finanţelor, poliţiei, etc.) dintre care inspectorul general al finanţelor, singurul abilitat să exercite un

Page 82: Institutii Administrative Europene

82

control în afara propriului minister, dispune de cel mai mare prestigiu. Asemenea corpuri de funcţionari există şi în SPANIA, unde dreptul funcţiei publice este axat în egală măsură pe noţiunea de corpuri. În alte state, funcţiile de control sunt exercitate de funcţionari a căror carieră nu este distinctă de cea a funcţionarilor administraţiei generale a departamentului în cauză.

4. Controlul exercitat prin autorităţi independente

Insuficienţa controlului jurisdicţional asupra administraţiei, datorată mai ales

faptului că, judecătorul este lipsit de putere în faţa lacunelor legislative sau redactării defectuoase a textelor legale dar şi lipsei de rapiditate şi accesibilitate, a condus la instituirea unor autorităţi însărcinate cu controlul administraţiei prin alte mijloace.

Multiplicarea lor în FRANŢA a antrenat apariţia unei noi calificări pentru a le denumi, termenul utilizat fiind acela de autorităţi administrative independente. Printre acestea, mediatorul sau ombusmanul ocupă un loc important.

Este vorba de un control calificat în doctrină ca un control mixt. Acest organ de control îşi trage forţa din susţinerea Parlamentului, îşi exercită

misiunea într-o manieră administrativă iar rezultatele intervenţiei sale se aseamănă cu cele ale unui judecător. Este cazul Ombudsmanului sau mediatorului.

Ombudsmanul reprezintă un organism de protecţie al cetăţenilor derivat din Parlament, ce deţine o prerogativă de control al administraţiei, dispune de o largă independenţă şi acţionează fără un formalism excesiv.

Apărut în SUEDIA, ombudsmanul s-a extins mult, de-a lungul vremii, mai ales în ţările caracterizate prin existenţa unui regim parlamentar unde controlul jurisdicţional asupra administraţiei este mai puţin dezvoltat.

Instituţia prezintă trei caracteristici principale: 1. În primul rând, ombudsmanul primeşte plângerile particularilor contra

administraţiei publice şi tinde să le rezolve pe cele care se dovedesc a fi fondate. 2. În al doilea rând, ombudsmanul nu este abilitat să dea instrucţiuni sau să anuleze

o decizie a administraţiei, aspect care îl diferenţiază de o jurisdicţie, şi deci, nu posedă putere de injoncţiune asupra administraţiei.

3. Al treilea element fundamental prin care ombudsmanul se diferenţiază de o instanţă administrativă este independenţa sa în raport cu puterea executivă.

Instituţia mediatorului sau ombudsmanului face obiectul a numeroase studii comparative, care se referă mai degrabă la structură şi competenţă, diferite de la ţară la ţară, decât la eficacitatea sa reală şi inserţia sa în ansamblul sistemului de control al administraţiei. Cu unele variaţii, instituţia apare ca o completare foarte utilă a controlului exercitat de către instanţele de contencios administrativ, ale cărui funcţii nu pot fi înlocuite printr-un control jurisdicţional, dar ale cărei atribuţii ar fi insuficiente să controleze administraţia dacă aceasta nu ar fi supusă controlului judecătoresc.

Page 83: Institutii Administrative Europene

83

SUEDIA este ţara de origine a acestei instituţii. Constituţia din 1809 a instituit un regim parlamentar şi a prevăzut alături de reprezentantul regal numit “Cancelar al justiţiei” un ombudsman delegat al Parlamentului pentru a veghea la respectarea legilor de către administraţie.

În prezent, funcţia este partajată între 4 “ombudsmeni” , repartizarea sarcinilor ce le revin făcând obiectul unui acord între aceştia.

În ce priveşte, desemnarea şi statutul, Ombudsmanul în SUEDIA se află într-o situaţie care îl face independent în raport cu electorii săi. El este ales, în numele Parlamentului, de către un colegiu format din 48 de electori desemnaţi în număr egal de fiecare dintre Camere în cele 15 zile care urmează alegerii sale generale. El trebuie să fie “un jurisconsult de un profesionalism desăvârşit”. El este desemnat pentru durata unei legislaturi (4 ani). El poate fi revocat sau îşi poate vedea mandatul reînnoit de către Parlament. El îşi numeşte singur auxiliari.

Sub aspectul funcţiilor pe care le are de îndeplinit, Ombudsmanul supraveghează maniera în care judecătorii, înalţii funcţionari şi toţi agenţii publici aplică legea. Acest control se exercită faţă de Stat, iar din anul 1967, şi faţă de colectivităţile locale.

Pentru a-şi îndeplini sarcinile, ombudsmanul are acces la toate documentele, chiar şi la cele secrete şi poate asista la toate deliberările în cursul cărora judecătorii sau administratorii iau deciziile. El nu poate interveni însă cu privire la nici o decizie administrativă sau judiciară.

Intervenţia ombudsmanului este motivată de o reclamaţie a unui administrat care se plânge de comportamentul administraţiei.

Într-o primă fază, serviciile ombudsmanului cer de la administraţie întregul dosar privind problema în cauză. Doleanţele reţinute fac obiectul unei cereri de a se explica, adresată funcţionarului care este autorul actului atacat. În cazul în care ombudsmanul descoperă o abatere sau o neglijenţă administrativă, el va adresa funcţionarului recunoscut ca fiind vinovat, un memoriu conţinând sfaturi cu privire la ceea ce are de făcut. De asemenea, el poate oferi administraţiei ocazia de a reveni asupra actului şi de a da satisfacţie celui administrat. El nu va putea să se substituie însă, administraţiei sau să examineze oportunitatea deciziei administrative.

El prezintă anual un raport în faţa Parlamentului cu privire la conţinutul activităţii sale.

Sub aspectul eficacităţii protecţiei sale, fiecare ombudsman primeşte circa o mie de reclamaţii pe an, dar doar o cincime dintre ele merită un examen aprofundat. Instituţia îşi datorează prestigiul şi forţa, Parlamentului, şi mai direct chiar opiniei publice.

Raportul anual al ombudsmanului, bine distribuit, constituie de asemenea, un mijloc de presiune foarte eficient asupra funcţionarilor de la toate nivelele.

În FINLANDA, ombudsmanul creat prin Constituţia din 1919 este ales de către Parlament pentru o durată de 4 ani. El dispune de dreptul de a critica chiar şi miniştrii şi magistraţii. Activitatea sa vizează în principal, controlul administraţiilor militare şi penitenciare.

Page 84: Institutii Administrative Europene

84

În DANEMARCA, ombudsmanul a fost introdus prin Constituţia din 1953, iar competenţa sa se extinde asupra tuturor funcţionarilor civili şi militari ai Statului, miniştrilor dar nu şi asupra magistraţilor. În anul 1954 a fost înfiinţată şi funcţia de Delegat al Parlamentului. Începând cu anul 1962, el poate de asemenea să verifice şi anumite decizii ale agenţilor colectivităţii locale.

GERMANIA a înfiinţat un Delegat al apărării, din anul 1956, după modelul scandinav. În calitate de auxiliar al Bundestagului, în exerciţiul controlului parlamentar, Comisarul este considerat ca un organ al Parlamentului.

În calitate de protector al drepturilor fundamentale, el este considerat ca un organ constituţional independent, ce face excepţie de la regula separaţiei puterilor.

După alegerea de către Bundestag, el este numit de către preşedintele Bundestagului, pe o perioadă de 5 ani şi poate fi revocat de către acesta. El nu este funcţionar public, statutul său personal apropiindu-se de cel al unui ministru.

Prin legea federală din 21 ianuarie 1977, în GERMANIA a fost creat un tip de ombudsman specializat: Comisarul însărcinat cu protecţia băncilor de date. El este numit de Preşedintele Federaţiei pentru 5 ani.

În SPANIA, din anul 1981 a fost creat aşa numitul “Apărător la poporului”, prevăzut prin Constituţia din 1978.

În IRLANDA, în anul 1984 a fost numit pentru prima dată un Ombudsman, iar PORTUGALIA a introdusă această instituţie abia în anul 1991.

În plus, faţă de aceste instituţii cu competenţă naţională, la nivel regional poate fi întâlnită o funcţie comparabilă; în GERMANIA, în câteva Landuri, în SPANIA, în cinci comunităţi autonome, precum şi în ITALIA, unde cea mai mare parte a regiunilor a pus în frunte, Apărătorii cetăţenilor.

În anul 1967, în MAREA BRITANIE a fost creată instituţia Comisarului parlamentar pentru administraţie. Acesta urmăreşte umanizarea administraţiei şi îmbunătăţirea relaţiilor între Guvern şi guvernaţi. El este desemnat printr-un act al Coroanei, iar durata mandatului său nu este limitată. Doar o acţiune conjugată a celor două Camere îi poate autoriza revocarea.

Sub aspectul competenţei, plângerile cetăţenilor îi pot parveni doar prin intermediul unui parlamentar. Reclamantul trebuie să facă dovada interesului de a acţiona şi să nu dispună de un recurs paralel în faţa judecătorului. Destule domenii de activitate din administraţie sunt excluse de la competenţa ombudsmanului.

Procedural, toate documentele şi informaţiile referitoare la cauza cu care a fost sesizat trebuie să îi fie comunicate; ancheta va avea un caracter privat. Controlul priveşte “reaua administraţie”, iar plângerile sunt acuzatoare.

Comisarul parlamentar comunică concluziile la care a ajuns parlamentarului interesat. El are obligaţia de a prezenta un raport anual în faţa Parlamentului.

Efectivele reduse ale serviciilor sale, de aproximativ 90 de angajaţi nu îi permit să aibă o influenţa decisivă asupra miniştrilor, dar faptul că el are acces direct la documentele administrative a determinat funcţionarii să fie mai atenţi în privinţa legalităţii.

Page 85: Institutii Administrative Europene

85

Legea privind guvernământul local adoptată în anul 1974 a creat comisari locali, după modelul Comisarului parlamentar.

În REGATUL-UNIT, termenul de quango (Quasi-autonomous non-governmental organization) a fost creat în anii ’70 pentru a desemna trei tipuri de organisme „care au un rol în administraţia ţării, dar care nu reprezintă departamente ministeriale sau direcţii din departamente ministeriale”. Cele trei categorii au fost: mai întâi, organisme de execuţie, care funcţionează pe lângă guvernul central şi sunt cel mai adesea create printr-o lege; în al doilea rând, organisme consultative iar în al treilea rând, tribunale.

Caracteristica comună a acestor organisme constă în faptul că ele nu sunt departamente ministeriale şi că, departe de a nu face parte din administraţie, una din grijile care le suscită este faptul că, ele pot nu doar să reprezinte un risc de patronaj dar şi o formă ascunsă de administraţie, care nu are legătură cu funcţia publică.

În anii ’80 a fost adoptată noţiunea de organism public ne-ministerial, pentru a defini aceste entităţi, această ultimă denumire, utilizată de administraţie sub sigla NDPB (Non Departmental Public Bodies) ar fi interesantă de analizat prin raportare la cea de stabiliment public, specifică legislaţiei şi doctrinei franceze, dacă ea nu ar acoperi în egală măsură şi alte organisme denumite în dreptul francez, comisii jurisdicţionale şi autorităţi administrative independente.

Fenomenul quangos suscită acelaşi tip de critici ca şi dezmembrămintele administraţiei în FRANŢA, vizând intenţia creatorilor lor de a se elibera de principiile dreptului public.

În FRANŢA, printr-o lege adoptată în anul 1973 a fost creat Mediatorul, ulterior denumit Mediatorul Republicii. Puternic diferit de Ombudsmanul scandinav, el a introdus în dreptul francez un element original care nu exista în tradiţia juridică naţională. Este vorba despre o instituţie relativ tânără, având un caracter destul de special. Mediatorul este numit pe un mandat de 6 ani, prin Decret, în Consiliul de Miniştri. El dispune de libertatea de a-şi alege colaboratorii, şi nu poate să primească instrucţiuni în activitatea pe care o desfăşoară. El beneficiază de o imunitate jurisdicţională pentru opiniile emise şi pentru actele îndeplinite în exerciţiul funcţiei sale. Mediatorul nu poate fi sesizat direct ci doar prin intermediul unui parlamentar.

El dispune de o putere de investigare extinsă; el are dreptul de a interoga şi convoca agenţii puşi în discuţie, putând să ceară toate documentele referitoare la anchetă. De fapt, adresându-se Mediatorului, cetăţeanul caută un arbitru între administraţie şi propria sa persoană. Mediatorul va sugera legiuitorului sau administraţiei, orice modificare susceptibilă că va pune capăt inechităţilor conţinute într-o lege sau un regulament.

Mediatorul francez nu primeşte în principiu, instrucţiuni de la nici o autoritate; el beneficiază de o imunitate de jurisdicţie penală pentru toate actele pe care le îndeplineşte şi opiniile pe care le emite în exercitarea funcţiilor sale. Este vorba despre o instituţie sui generis.

Page 86: Institutii Administrative Europene

86

Cu certitudine, se subliniază în doctrină, gradul de independenţă al mediatorului este în mare parte determinat de natura personalităţii desemnate să ocupe această funcţie.

În esenţa sa, mediatorul francez poate fi inclus în prezent, în categoria mai largă a „autorităţilor administrative aflate în fruntea unor servicii nepersonalizate”, care pot fi calificate drept „independente”. Este vorba despre autorităţi administrative autonome precum Comisia naţională a informaticii şi libertăţilor (1978) şi Comisia de acces la documentele administrative (1978) care au un rol important în materie de control al administraţiei.

Aceste instituţii au fost prezentate adesea în FRANŢA ca fiind inspirate din exemplul britanic. Este adevărat că printre quangos figurează un mare număr de comisii administrative, uneori cu caracter jurisdicţional, alteori cu caracter ne-jurisdicţional. Formulele sunt extrem de diversificate, dar putem observa că, în timp ce autorităţile administrative independente franceze sunt supuse în general controlului Consiliului de Stat, autorităţile britanice rămân supuse controlului tribunalelor (courts).

Capitolul XI

CONTROLUL JURISDICŢIONAL ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ÎN ŢĂRI ALE UNIUNII EUROPENE

1. Consideraţii introductive

Mecanismele de control al administraţiei sunt foarte diversificate de la o ţară la alta. Regăsim la ora actuală, o gamă largă de control, comună tuturor ţărilor Europei occidentale, dar prezentând forme diferite de la o ţară la alta. În statele membre ale Uniunii Europene, administraţiile se supun, după cum am arătat deja, următoarelor forme de control: control intern asupra administraţiei, control jurisdicţional şi control extern cu caracter ne-jurisdicţional. În ce priveşte controlul jurisdicţional, în doctrina franceză se apreciază că, supunerea administraţiei controlului exercitat de către instanţele judecătoreşti nu este neapărat subordonată existenţei unei jurisdicţii administrative. Invers, supunerea administraţiei controlului instanţelor ordinare nu reprezintă obligatoriu o mai bună garanţie pentru cetăţeni. De altfel, sistemele au evoluat semnificativ. Cu excepţia MARII BRITANII şi a IRLANDEI, ţările europene au fost multă vreme influenţate de modelul francez care ajunsese la sfârşitul secolului al XIX-lea la un grad de perfecţiune remarcabil pentru acea epocă. Acest model se caracterizează prin înfiinţarea unor formaţiuni de judecată chiar în interiorul puterii executive, formaţiuni care de-a lungul timpului au obţinut o anumită independenţă, au pus la punct o procedură destul de rafinată şi au edificat un corp de reguli generale.

Page 87: Institutii Administrative Europene

87

Modelul francez a fost preluat de numeroase ţări europene, cu toate că transpunerea nu a fost întotdeauna fidelă, fie în sensul că, anumite concesii au fost făcute modelului concurent, cel britanic (ITALIA, SPANIA), fie în sensul că absenţa Consiliului de Stat sau diferenţele de tradiţie au antrenat alterări mai mult sau mai puţin profunde ale acestuia (diversele state germane).

Dar în cursul secolului al XX-lea, multe state europene au îmbunătăţit organizarea instituţiei denumită tradiţional contencios administrativ, într-o manieră autonomă. Principalele elemente au fost: constituţionalizarea contenciosului administrativ; integrarea jurisdicţiilor administrative în sfera puterii judecătoreşti şi apropierea regulilor specifice jurisdicţiilor civile de cele specifice jurisdicţiilor administrative. FRANŢA a urmat, dar cu întârziere şi adeseori într-o manieră limitată, exemplul vecinilor săi europeni, deoarece logica instituţiilor a impus o asemenea evoluţie. Cu ocazia analizei sistemului de control jurisdicţional al administraţiei, trebuie identificate mai multe probleme: - existenţa unei jurisdicţii administrative generale distinctă de jurisdicţiile ordinare; - existenţa unor tribunale administrative specializate; - supunerea administraţiilor controlului tribunalelor ordinare. În esenţa sa, contenciosul administrativ a apărut ca o formă de apărare a particularilor – persoane fizice sau juridice – împotriva abuzurilor administraţiei publice, în principal.

Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituţia contenciosului administrativ reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor legii săvârşite de către autorităţile administraţiei publice, autorităţile publice, în general, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administraţiilor.

Noţiunea de contencios administrativ reprezintă o noţiune tradiţională a dreptului administrativ, considerată neadecvată “realităţilor specifice orânduirii socialiste” şi în consecinţă, utilizată în această perioadă mai degrabă cu scopul de evocare istorică.

Etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul contendere însemnând a lupta. Astfel, termenul de contencios exprimă conflictul de interese, contradictorialitatea intereselor.

În dreptul administrativ, termenul de contencios a început să fie utilizat pentru a delimita căile de atac jurisdicţionale de recursurile administrative obişnuite.

Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la o ţară la alta, de la o perioadă la alta şi chiar în doctrina administrativă, de la un autor la altul.

În doctrina franceză a secolului trecut, contenciosul administrativ era definit în sens organic, prin raportare la autorităţile competente să soluţioneze litigiile dintre administraţie şi administraţi.

Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de competenţa tribunalelor administrative. Era vorba despre alcătuirea sistemului justiţiei administrative franceze, prin înfiinţarea Consiliului de Stat, la 8 ani după Revoluţia

Page 88: Institutii Administrative Europene

88

franceză din 1789, urmată de crearea tribunalelor administrative, numite până în 1953, consilii de prefectură.

Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control judiciar asupra administraţiei publice: a).sistemul administratorului judecător (caracterizat prin soluţionarea conflictelor cu administraţia de către autorităţi administrative cu atribuţii jurisdicţionale); b).sistemul francez al unei justiţii administrative distincte (caracterizat prin soluţionarea conflictelor cu administraţia de către instanţe specializate în acest tip de conflicte, instanţe distincte de justiţia ordinară); c).sistemul anglo-saxon al instanţelor ordinare (caracterizat prin soluţionarea conflictelor cu administraţia de către instanţele ordinare, de drept comun).

Două principii fundamentale au caracterizat încă de la început, sistemul francez şi anume: separarea activităţilor administrative de activităţile judiciare şi separarea administraţiei active de justiţia administrativă, ce constituie un ordin de jurisdicţie paralel, distinct de puterea judiciară.

Delimitarea mai sus evocată prezintă totuşi mai degrabă un caracter istoric, atâta vreme cât în Marea Britanie, există cel puţin 2000 de jurisdicţii administrative consacrate soluţionării conflictelor apărute la nivelul administraţiei active, înainte de a se ajunge la instanţa de drept comun.

Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdicţie este faptul că, justiţia administrativă intră în sfera largă a puterii executive, consilierii ce o compun dispunând de regulă, de o pregătire superioară în domeniul administraţiei publice, supunându-se deci unor reguli de recrutare şi de carieră proprii, ce au condus la adoptarea unor reguli de procedură distincte.

2. Ţările cu dualitate sau pluralitate de jurisdicţii

Existenţa unei jurisdicţii administrative cu competenţă generală, ierarhizată şi distinctă de ierarhia instanţelor ordinare reprezintă o excepţie în Europa de Vest, chiar dacă dualitatea de jurisdicţie în vârf este destul de frecventă. GERMANIA dispune de un sistem de jurisdicţie administrativă în trei grade: tribunalele de Lander a căror organizare şi funcţionare se aseamănă; este vorba de treizeci de tribunale administrative ale căror decizii sunt supuse în apel unor Curţi administrative ale Landului în cauză. În vârf se află Tribunalul administrativ federal (cu sediul la Berlin). Jurisdicţia administrativă astfel descrisă este una din cele cinci ramuri ale puterii judiciare: jurisdicţia ordinară (având în vârf, Curtea federală de justiţie, de la Karlsruhe); jurisdicţia muncii (având în vârf, Tribunalul federal al muncii, de la Kassel); jurisdicţia socială (Tribunalul social federal de la Kassel); jurisdicţia finanţelor – jurisdicţie în două grade a căror Curte federală a finanţelor competentă în materie de contencios al fiscalităţii se află la Berlin şi jurisdicţia administrativă.

Page 89: Institutii Administrative Europene

89

Problemele de competenţă între cele cinci jurisdicţii sunt rezolvate de o Cameră paritară comună curţilor federale superioare; este vorba de cinci ordine de jurisdicţie distincte a căror decizii pot fi controlate de către Tribunalul constituţional federal (de la Karlsruhe), atunci când sunt puse în cauză drepturile fundamentale protejate prin Constituţie. În ce priveşte competenţa tribunalelor administrative din GERMANIA, aceasta este mult mai puţin întinsă decât cea a tribunalelor administrative franceze.

În FRANŢA, tribunalele administrative nu mai sunt de multă vreme simple formaţiuni de judecată în cadrul puterii executive, ci constituie o jurisdicţie distinctă, căreia Consiliul Constituţional îi protejează independenţa şi competenţa.

Este vorba despre o jurisdicţie în trei grade: 33 de tribunale administrative înfiinţate ca urmare a marii reforme a contenciosului administrativ din anul 1953, prin transformarea vechilor consilii de prefectură, ale căror decizii sunt supuse în apel la cinci curţi administrative de apel, instalate la 1 ianuarie 1989 prin legea din 31 decembrie 1987 şi care la rândul lor se află sub controlul Consiliului de Stat. Este vorba de un veritabil ordin de jurisdicţie, paralel instanţelor ordinare, atâta timp cât Consiliul de Stat va juca rolul de Curte Supremă pentru toate jurisdicţiile administrative, cu competenţă generală sau specială.

Eventualele conflicte de competenţă între cele două ordine de jurisdicţie sunt rezolvate de către Tribunalul de Conflicte, instanţă paritară compusă din Consilieri de la Curtea de Casaţie şi din Consilieri de Stat.

GRECIA, după ce a ezitat între dualismul de jurisdicţie, între anii 1830 şi 1844 şi unitatea de jurisdicţie, între anii 1844 şi 1928 (datele respective marcând suprimarea şi apoi reînfiinţarea Consiliului de Stat) a consacrat dualismul în Constituţia din anul 1975. Jurisdicţia administrativă este compusă din 30 de tribunale administrative de primă instanţă, din 8 Curţi administrative de apel şi din Consiliul de Stat.

Începând cu o lege adoptată în anul 1985, competenţa de jurisdicţie administrativă greacă poate fi considerată tot atât de largă ca cea specifică jurisdicţiei administrative franceze.

În alte ţări ale Uniunii Europene, putem vorbi în egală măsură, de dualitate de jurisdicţie: Curtea Supremă nu are competenţă să controleze deciziile anumitor tribunale cu o competenţă specială în materie administrativă.

Este cazul mai multor ţări care cunosc sistemul unui Consiliu de Stat ca instanţă cu atribuţii de consiliere a Guvernului, în egală măsură dotat cu o competenţă contencioasă.

În ITALIA, Consiliul de Stat a fost dotat progresiv cu competenţe contencioase din ce în ce mai întinse. Printr-o lege din anul 1971 au fost create 20 de tribunale administrative regionale, care au început să funcţioneze efectiv, din anul 1974.

În LUXEMBURG, Consiliul de Stat, care există încă din anul 1856, se reuneşte de asemenea într-un Comitet cu atribuţii de contencios, competent pentru anularea actelor administrative şi recursurile împotriva deciziilor jurisdicţiilor administrative specializate.

Page 90: Institutii Administrative Europene

90

În OLANDA, Consiliul de Stat, dotat cu anumite competenţe contencioase foarte specializate a obţinut o competenţă generală de anulare a deciziilor administrative, în anul 1975.

În BELGIA, un Consiliu de Stat dotat cu competenţa de a anula actele administrative ale autorităţilor statale a fost instalat în decembrie 1946.

În PORTUGALIA, tribunalele administrative (birourile auditorilor administrativi şi Curtea de casaţie administrativă) sunt în egală măsură separate de tribunalele ordinare. 3. Ţările cu unitate de jurisdicţii

Unitatea de jurisdicţii cunoaşte de asemenea forme diverse. După o perioadă în care a fost minoritară, limitată la insulele britanice şi la ţările scandinave, sistemul are tendinţa de a se extinde. Unitatea de jurisdicţie nu este incompatibilă cu existenţa tribunalelor administrative specializate.

Astfel, în MAREA BRITANIE se estimează la aproximativ 2000, numărul tribunalelor administrative, speciale sau cu competenţă specifică. Aceste tribunale au fost create prin lege, mai ales datorită slăbiciunii controlului exercitat de tribunalele ordinare. Deciziile tribunalelor administrative rămân pe mai departe supuse controlului celor din urmă, pe calea recursului, utilizat şi contra deciziilor administraţiei propriu-zise. Camera Lorzilor este competentă în toate cazurile în ultim resort.

Organizarea judiciară a IRLANDEI este apropiată de cea a REGATULUI –UNIT, dar ţara fiind mult mai mică, tribunalele administrative sunt mult mai puţin numeroase (mai puţin de o duzină).

Organizarea judiciară a DANEMARCEI este mai apropiată de cea care se întâlneşte de obicei pe continent, având o natură piramidală. Judecătorul ordinar aflat sub controlul Curţii Supreme este competent să controleze administraţia, fără să existe cameră specializată.

SPANIA combină principiul unităţii de jurisdicţie cu cel al specializării judecătorilor. În SPANIA există la toate gradele de jurisdicţie, secţii administrative în cadrul jurisdicţiilor ordinare.

Există în acest scop, judecători de contencios administrativ în general în primă instanţă pentru recursurile contra deciziilor administrative; deciziile lor sunt supuse în apel camerelor administrative ale “Audiences provinciales”, apoi “Audience nationale”. Tribunalele superioare de justiţie sunt competente pentru actele comunităţilor autonome. În vârful edificiului se află Camera administrativă a Tribunalului suprem.

Într-un anumit număr de state, jurisdicţii specializate sunt însărcinate cu controlul conturilor. Regăsim astfel, o Curte de conturi în BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANŢA, ITALIA şi PORTUGALIA. Dimpotrivă, în GERMANIA, Curtea

Page 91: Institutii Administrative Europene

91

federală de conturi nu reprezintă, în pofida numelui său, o jurisdicţie, ci mai degrabă o pseudo-jurisdicţie, ca şi în OLANDA.

Funcţiile lor se apropie mai degrabă de cele ale Biroului naţional de audit, din MAREA BRITANIE care reprezintă un organ independent ce lucrează pentru Comisia conturilor publice a Camerei Comunelor.

Se impune a fi subliniat că, în toate ţările Europei, tribunalele ordinare au competenţe mai extinse sau mai puţin extinse în materie de contencios al relaţiilor cu administraţia. Chiar şi în FRANŢA, unde competenţa instanţelor de contencios administrativ este cea mai largă, tribunalele judiciare sunt competente în cel puţin trei situaţii: 1. Atunci când administraţia utilizează mijloace ale dreptului privat (gestiunea

domeniului privat, contracte de muncă) 2. În cazul funcţionarilor care au comis infracţiuni 3. Atunci când administraţia aduce atingere libertăţilor individuale depăşindu-şi

competenţele În practică, tribunalele judiciare se pot pronunţa cu privire la interpretarea şi

legalitatea actelor reglementare. Din analiza comparată a instituţiei contenciosului administrativ în diferite state ale

Uniunii Europene s-a ajuns la concluzia că problemele cel mai importante privesc: accesibilitatea, rapiditatea şi eficacitatea sistemului de control jurisdicţional.

În ce priveşte accesibilitatea acestui control, cele două elemente esenţiale sunt aducerea la cunoştinţă a posibilităţii de a te plânge şi costul procedurilor.

În ţările în care procedura administrativă necontencioasă este codificată, unul din primele principii îl reprezintă obligaţia pentru administraţie de a indica căile de recurs. GERMANIA şi SPANIA se află în avans sub acest aspect, faţă de alte ţări.

Gratuitatea recursului pentru exces de putere în FRANŢA (constând în procedura de anulare a actelor administrative) se diferenţiază în totalitate costurilor semnificative ale procedurii judiciare britanice. Dar, de regulă, reclamanţii care nu sunt funcţionari publici se adresează unor avocaţi.

În ce priveşte rapiditatea controlului, studiile comparative arată că, mai peste tot, justiţia are tendinţa să fie lentă.

În ce priveşte eficacitatea controlului, se observă o tendinţă foarte clară de a se dezvolta efectul suspensiv al recursului dirijat contra deciziilor administraţiei şi al procedurilor de urgenţă, în numele egalităţii dintre părţi.

În sfârşit, puterea de decizie a judecătorului administrativ are tendinţa de a se lărgi, adesea el nu se mai limitează doar la casarea deciziei contestate.

Astfel, în GERMANIA, judecătorul dispune nu doar de puterea de a casa, dar şi cea de a reforma deciziile, de îndată ce acestea au fost luate în exercitarea unei competenţe legate. În plus, el poate adresa administraţiei cereri tinzând la restabilirea cetăţenilor în drepturile sale.

La rândul lor, judecătorii administrativi italieni şi-au interpretat atribuţiile de o manieră din ce în ce mai extinsă.

Page 92: Institutii Administrative Europene

92

Pe de-o parte, ei nu îşi mai limitează activitatea doar la controlul legalităţii deciziilor, ci se extind la aprecierea juridică a raportului de drept existent între cetăţean şi administraţie.

Pe de altă parte, ei revendică o adevărată putere de injoncţiune, contra administraţiei şi merg până la a desemna persoane specializate pentru a acţiona în locul autorităţilor administrative care nu-şi fac datoria.

În PORTUGALIA, reforma justiţiei administrative realizată în anii 1984, 1985 a introdus două proceduri noi: procedura de injoncţiune şi procedura tinzând la recunoaşterea unui drept sau unui interes legitim.

Rămâne însă foarte dificil de evaluat eficacitatea controlului. Comparaţia este cu atât mai dificilă cu cât cultura celor administraţi diferă de la o

ţară la alta, pentru o serie de motive. În timp ce contenciosul privind recrutarea funcţionarilor este extrem de dezvoltat într-un mare număr de ţări de pe continent, şi în mod special, în state ca FRANŢA sau ITALIA, el este aproape necunoscut în IRLANDA, în OLANDA şi în MAREA BRITANIE.

O altă dificultate priveşte maniera în care jurisprudenţa este primită de administraţie.

Bibliografie orientativă

1. Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I şi II, ediţia a III-a

restructurată, revăzută şi adăugită, colecţia Curs universitar, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, 2002, pentru toate aspectele de drept comparat;

2. Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica prelegerilor. Repere bibliografice, vol. I şi II, Colecţia Curs universitar, Editura All Beck, Bucureşti, 2003, 2004, pentru toate aspectele de drept comparat;

3. Verginia VEDINAŞ, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pentru toate aspectele de drept comparat;

4. Genoveva VRABIE (coordonator), Les régimes politiques des pays de l’U.E. et de la Roumanie, Editura Regia autonomă „Monitorul oficial”, Bucureşti, 2002;

5. Ioan ALEXANDRU (coordonator), Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005;

6. Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ comparat, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003;

7. Liviu COMAN KUND, Sisteme administrative europene, ediţia a II-a revăzută şi actualizată, Casa de Presă şi Editură “Tribuna”, Sibiu, 2003;

8. Cezar Corneliu MANDA, Drept administrativ comparat. Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005;

9. Victor DUCULESCU, Constanţa CĂLINOIU, Georgeta DUCULESCU, Drept constituţional comparat. Tratat, vol. I şi II, ediţia a III-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002;

Page 93: Institutii Administrative Europene

93

10. Les Constitutions de l'Europe des Quinze, Textes rassemblés et présentés par Henri OBERDOFF, collection Retour aux textes, La documentation française, Paris, 1999;

11. Jacques ZILLER, Administration comparées. Les systèmes politico-administratifs de l’ Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993;

12. Jurgen SCHWARZE, Droit administratif européen, ediţia a II-a, 2 volume, Bruylant et Office des publications des Communautés européennes, 1999;

13. Jürgen SCHWARZE, Le droit administratif sous l’influence de l’Europe, un studiu privind convergenţa sistemelor juridice naţionale în Uniunea Europeană, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Editura Bruylant, Bruxelles, 1996;

14. E.P.SPILIOTOPOULOS, A. MAKRYDEMTRES, Public Administration in Greece, Helenic Institute of Administrative Sciences, Ant.N.Sakkoulas Publishers, Athens – Komotini, 2001;

15. Pierre-Henri CHALVIDAN, Hervé TRNKA, Les régimes politiques de l'Europe des Douze, Edition Eyrolles, Paris, 1990;

16. Kimmo KILJUNEN, Statele lumii şi drapelele naţionale, ediţia a II-a actualizată în 2000, tradusă din limba finlandeză de Király Julianna Hajnal, Editura Regia Autonomă Monitorul Oficial, Bucureşti, 2001;

17. Jean-Luc BODIGUEL, Les fonctions publiques dans l'Europe des Douze, L.G.D.J., Paris, 1994;

18. Alain CLAISSE, Marie-Christine MEININGER, Fonctions publiques en Europe, Montchrestien, Paris, 1994;

19. Ernst FORSTHOFF, Traité de droit administratif allemand, lucrare tradusă de specialistul francez Michel FROMONT, apărută la Editura Bruylant, Bruxelles, 1969;

20. B. SCHWARZ, H.W.R. WADE, Legal control of Governement. Administrative Law în Britain and the United States, Clarendon Press Oxford, London, 1972;

21. Stanley de SMITH, Rodnez BRAZIER, Constitutional and Administrative Law, ediţia a VI-a, Penguin Book, Londra, 1989.