Liviu COMAN-KUND Carmen COŞUG

INSTITUŢII POLITICEDREPT CONSTITUŢIONAL

manual pentru forma de învăţământ I.D.D.

1

GALAŢI 2008C U P R I N S

2

PRELIMINARII…………………………………………………………………………........3

CAPITOLUL 1:ORGANIZAREA STATALĂ A PUTERII…………………………………………….........51.1. ELEMENTELE DEFINITORII ALE STATULUI…………………………………………………............61.2. ROLUL ŞI FUNCŢIILE STATULUI……………………………………………………………........…..101.3. TEORIA SEPARAŢIEI PUTERILOR ÎN STAT………………………………………………….......…111.4. FORMA PUTERII DE STAT……………………………………………………………………......……14

1.4.1. Structura de stat……………………………………………………………………………..…….151.4.2. Forma de guvernământ………………………………………………………………………..….18

1.4.2.1. Democraţia………………………………………………………………………………..191.4.2.2. Monocraţia…………………………………………………………………………………221.4.2.3. Oligarhia…………………………………………………………………………………...241.4.2.4. Formele mixte………………………………………………………………………..……241.4.2.5. Forma actuală de guvernământ a României…………………………………………...27

1.4.3. Regimul politic......................................................................................................................28SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE………………………………………………………....29ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE……………………………………………………………...…..30TESTE DE AUTOEVALUARE…………………………..………………………..……….31

CAPITOLUL 2:ORGANELE FUNDAMENTALE ALE STATULUI……………………………………...332.1. PARLAMENTUL………………………………………………………………………………………......34

2.1.1. Structura Parlamentului……………………………………………………………………….......342.1.2. Organizarea parlamentară……………………………………………………………………......352.1.3. Autonomia adunărilor………………………………………………………………………….......362.1.4. Rolul Parlamentului ………………………………………………………………………...……..372.1.5. Statutul parlamentarilor…………………………………………………………………………...402.1.6. Caracteristicile Parlamentului României, conform Constituţiei ……………………..………..41

2.2. ORGANELE EXECUTIVE………………………………………………………………………………..482.2.1. Aspecte generale…………………………………………………………………………………..482.2.2. Organele executive ale României potrivit Constituţiei ………………………………………...50

2.3. ORGANELE JURISDICŢIONALE…………………………………………………………………….....522.3.1. Aspecte generale………………………………………………………………………………......522.3.2. Organele jurisdicţionale din România potrivit reglementărilor actuale…………………….….54

2.4. RELAŢIILE DINTRE ORGANELE FUNDAMENTALE ALE STATULUI……………………….........562.4.1. Aspecte generale……………………………………………………………………....................562.4.2. Relaţiile dintre organele fundamentale ale statului român……………………………….........59

SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE………………………………………………………....63ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE………………………………………………………………......65TESTE DE AUTOEVALUARE…………………………..………………………………...66

CAPITOLUL 3DESEMNAREA ORGANELOR REPREZENTATIVE................................................683.1. COMPETIŢIA PENTRU PUTERE………………………………………………………………...........69

3.1.1. Conţinutul competiţiei pentru putere………………………………………………………….....693.1.2. Partidele politice……………………………………………………………………………..….....693.1.3. Mass-media…………………………………………………………………………………….......713.1.4. Grupurile de presiune…………..………………………………………………………………....72

3.2. SCRUTINUL……………………………………………………………………………………………….73

3

3.2.1. Scrutinul majoritar……………………………………………………………………………….…743.2.2. Reprezentarea proporţională………………………………………………………………….….75

3.3 DESEMNAREA ORGANELOR REPREZENTATIVE ÎN ROMÂNIA……………………………..…..783.3.1. Funcţiile reprezentative şi modurile de scrutin utilizate……………………………….............783.3.2. Drepturile electorale ale cetăţenilor români..........................................................................80

3.3.2.1. Aspecte generale privind cetăţenia română……………………………………………803.3.2.2. Drepturile exclusiv politice…………………………………………………………….….82

3.3.3. Actorii competiţiei pentru putere…………………………………………………………….……86SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE………………………………………………………...92ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE………………………………………………………………......94TESTE DE AUTOEVALUARE…………………………..………………………………...95

CAPITOLUL 4DREPTUL CONSTITUŢIONAL ŞI TEORIA CONSTITUŢIEI………………………....974.1. DREPTUL CONSTITUŢIONAL……………………………………………………………………........98

4.1.1. Definiţia dreptului constituţional……………………………………………………………….....984.1.2. Izvoarele dreptului constituţional………………………………………………………………...994.1.3. Aspecte generale privind raporturile dintre dreptul internaţional şi dreptul intern român ..103

4.2. DEFINIŢIA CONSTITUŢIEI……………………………………………………………………………..1044.3. FORMELE CONSTITUŢIEI………………………………………………………………………….....1064.4. SUPREMAŢIA CONSTITUŢIEI………………………………………………………………………..1074.5. ELABORAREA ŞI ADOPTAREA CONSTITUŢIEI…………………………………………………...1114.6. MODIFICAREA CONSTITUŢIEI……………………………………………………………………….1114.7. SUSPENDAREA ŞI ABROGAREA CONSTITUŢIEI…………………………………………………1134.8 CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR …………………………………………………114

4.8.1 Noţiunea de control al constituţionalităţii legilor………………………………………………..1144.8.2. Modalităţile controlului de constituţionalitate a legilor………………………………………...114

4.9. CONTROLUL CONSTITUŢIONALITĂŢII LEGILOR ÎN ROMÂNIA………………………………...1164.9.1. Organizarea Curţii Constituţionale a României………………………………………………..1174.9.2. Atribuţiile Curţii Constituţionale a României…………………………………………………....1184.9.3. Procedura controlului constituţionalităţii legilor…................................................................1204.9.4. Efectele juridice ale deciziilor Curţii Constituţionale…………………………………………..122

SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE………………………………………………………..123ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE………………………………………………………………...125TESTE DE AUTOEVALUARE…………………………..……………………………….126

CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE………………………………………..… 128

BIBLIOGRAFIE…………………………………………………………………………...129

4

PRELIMINARII

O lege naturală de necontestat face ca omul să fie fiinţă socială, ceea ce semnifică faptul că nu poată supravieţui decât în grupuri, în societate. Societatea umană, bazată pe calităţile naturale esenţiale ale fiinţei umane - conştiinţa, raţiunea şi voinţa - se caracterizează prin organizare, fără de care nu poate exista şi nu se poate dezvolta.

Organizarea, chiar la nivel rudimentar, presupune existenţa unui lider, adică a unui individ, pe de o parte înzestrat cu putere, iar pe de alta responsabil pentru soarta grupului. În societăţile fără o organizare formală liderul apare la modul spontan, natural, datorită unor calităţi personale, întrucât oferă un sentiment de siguranţă membrilor colectivităţii, care, din acest motiv, îi recunosc puterea de a decide, şi, simultan, îi pretind să-şi asume responsabilitatea de a-i proteja. Chiar şi în societăţile organizate formal pot să se impună lideri neformali, care să exercite o putere reală ,datorită calităţilor personale şi conjuncturii.

Iată de ce, lumea a fost şi este preocupată de fenomenul PUTERII, prin putere în sens general înţelegând, de la situaţia simplă a capacităţii de impunere a unei voinţe individuale, până la situaţia complexă a capacităţii de dirijare prin constrângere statal ă a comportamentului social.

În societăţile primitive autoritatea corespundea forţei fizice. A apărut, apoi, şi constrângerea psihică prin intermediul, în principal, al religiilor. Următorul pas a fost concentrarea celor două, şi, astfel, puterea politică ajunge să dobândească un caracter sacru, se sacralizează. În fine, se ajunge la laicizarea puterii politice, la separarea statului de biserică. Concomitent, la un anumit stadiu de dezvoltare socială, autoritatea politică încetează de a mai fi exercitată doar în fapt şi dobândeşte reglementarea prin drept. Este stadiul când puterea se instituţionalizează. Astfel, se ajunge la instituţiile politice distincte de indivizii care le reprezintă. Deci, pornind de la forţa fizică şi constrângerea morală, la un anumit nivel de dezvoltare socială apare constrângerea juridică, ideea că deciziile politice luate de guvernanţi au caracter obligatoriu şi trebuie executate, sub constrângerea sancţiunilor legale1.

Sintagma Instituţii politice, face referire la instituţiile prin care se exercită suveranitatea. Potrivit sensului juridic al noţiunii de instituţie, instituţiile politice desemnează diferitele ansambluri de norme referitoare la puterea politică, mai precis, cele privind constituirea, organizarea şi funcţionarea organelor politice (parlament, şeful statului, guvern). Încă din antichitate, instituţiile politice funcţionau după anumite reguli, însă, abia în sec.XVIII, supranumit "Secolul luminilor", în contextul luptei împotriva absolutismului, conştiinţa socială acordă, anumitor norme juridice privind guvernarea şi raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi, adică, raporturile de putere, o importanţă capitală.

Aceste norme sunt reunite într-un ansamblu şi exprimate în scris sub denumirea de CONSTITUŢIE. Cercetarea, studiul constituţiei duce la apariţia unei noi ramuri de drept "Dreptul constituţional".

Observăm că, noţiunea de Drept constituţional se formează abia în secolul al XVIII-lea, mult mai târziu decât alte ramuri de drept, cum este, de exemplu, dreptul civil. Conceptul clasic de "drept constituţional" este de origine italiană, dar s-a format sub impulsul ideilor Revoluţiei franceze.

În ţara noastră, Dreptul constituţional se consideră încetăţenit prin predarea şi publicarea la Facultatea de Drept din Iaşi a cursului de drept constituţional al 1 Ion DELEANU, Drept constituţional şi instituţii politice - Tratat- vol.I, Ed. "Europa Nova", Bucureşti - 1996, pp. 59-66

5

profesorului Constantin Stere, în 1910 şi la Facultatea de Drept din Bucureşti a cursului de drept constituţional al profesorului Constantin Dissescu, în 19151.

Aşa cum precizează Maurice Duverger, studiul simultan al instituţiilor politice şi al dreptului constituţional permite amplasarea dreptului în contextul sociologic şi determinarea adevăratei sale semnificaţii2. O constantă a numeroaselor definiţii date dreptului constituţional o reprezintă caracterizarea ca fiind acea parte a dreptului care reglementează instituţiile politice ale statului. În cea mai succintă exprimare, instituţiile politice sunt organismele puterii, iar dreptul constituţional este dreptul fundamental care le reglementează.

Pentru o facilă înţelegere şi asimilare a cunoştinţelor prezentate în acest curs vom proceda în continuare la prezentarea unor instrumente logice, utile pentru abordarea materiei.

Vom începe chiar cu definirea definiţiei. Nu putem însă defini definiţia, dacă nu ştim ce înseamnă noţiunea. Noţiunea3 este forma fundamentală a cunoaşterii, obţinută prin generalizare şi abstractizare, care reflectă caracteristicile generale esenţiale ale obiectelor şi fenomenelor. Cunoaşterea prin noţiuni reprezintă saltul de la senzorial la raţional. Cunoaşterea senzorială, adică prin simţuri, oglindeşte aspectul individual al lucrurilor, în timp ce cunoaşterea prin noţiuni are în vederea caracteristicile generale ale unui grup de obiecte sau fenomene. Ex. copac, student.

Prin definiţie4 înţelegem propozi ţ ia care exprimă opera ţ iunea logică prin care se determină o no ţ iune. În definiţie sunt cuprinse următoarele două elemente: "genul proxim", care este genul cel mai apropiat de noţiunea de definit şi "diferenţa specifică", ceea ce deosebeşte noţiunea pe care o definim de celelalte noţiuni cuprinse în genul proxim. De exemplu, în definiţia "Dreptul este ştiinţa care studiază normele juridice”, cuvântul "ştiinţa" desemnează genul proxim al noţiunii "dreptul", iar "care studiază normele juridice" desemnează diferenţa specifică.

Vom analiza în continuare conceptul de institu ţ ie care este o noţiune cu două accepţiuni: a. în sens juridic 5 desemnează un ansamblu de norme juridice, care, reglementând o categorie determinată de relaţii sociale caracterizate printr-o anumită specificitate, are o configuraţie unitară, o anumită permanenţă şi o denumire proprie. Instituţia juridică este o parte a unei ramuri de drept. Ex: căsătoria, Preşedintele României.

b. în sens de organiza ţ ie reprezintă un ansamblu de resurse umane şi materiale organizate, dirijate, gestionate conform unor reguli, în vederea realizării unei activităţi de interes public.

De multe ori pentru realizarea în concret a instituţiei, în sens juridic,se creează o instituţie, în sensul de organizaţie, care poate avea aceeaşi denumire sau o denumire diferită. Ex: aceeaşi denumire: Parlamentul; denumiri diferite: Preşedintele României şi Preşedinţia.

Cursul de "Instituţii politice. Drept constituţional " este structurat în 4 capitole: Organizarea statală a puterii; Organele fundamentale ale statului; Desemnarea organelor reprezentative; Dreptul constituţional şi teoria constituţiei.

Lucrarea a fost elaborată cu luarea în consideraţie atât a exigenţelor planului de învăţământ, cât şi a necesităţii permanentei actualizări a legislaţiei. Precizăm că în cadrul cursului a fost avută în vedere legislaţia în vigoare până la data de 15 octombrie 2005.

1 Ioan MURARU, Drept constituţional şi instituţii politice,vol.II, Ed. Actami, Bucureşti,1995, p.172 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.I, ediţia a XI-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p.133 Dicţionarul Enciclopedic Român, vol.III, Ed.Politică, Bucureşti - 1965, p.5384 Dicţionarul Enciclopedic Român, vol.II, Ed.Politică, Bucureşti - 1964, p.395 Ioan MURARU, Op.cit., p.18

6

CAPITOLUL 1

ORGANIZAREA STATALĂ A PUTERII

1.1. Elementele definitorii ale statului

1.2. Rolul şi funcţiile statului

1.3. Teoria separaţiei puterilor în stat

1.4. Forma puterii de stat1.4.1. Structura de stat1.4.2. Forma de guvernământ

1.4.2.1. Democraţia1.4.2.2. Monocraţia1.4.2.3. Oligarhia1.4.2.4. Formele mixte1.4.2.5. Forma actuală de guvernământ a României

1.4.3. Regimul politic

OBIECTIVE

7

Studierea acestui capitol vă permite:

Înţelegerea noţiunii de stat prin raportare la elementele esenţiale constitutive ale acestuia;

Cunoaşterea funcţiilor fundamentale ale statului

Cunoaşterea evoluţiei teoriei separaţiei puterilor în stat şi înţelegerea conceptelor actuale de echilibru şi colaborare a puterilor

Cunoaşterea conceptului de formă de stat cu toate elementele sale componente, precum şi utilizarea cunoştinţelor dobândite pentru analizarea formei puterii de stat în cazul României

1.1. Elementele definitorii ale statului

Societatea umană poate să existe, să se impună şi să se dezvolte numai în structuri organizate, iar structura care a rezistat şi rezistă, fiind deocamdată de neînlocuit este STATUL.

În limbaj comun, prin stat se înţelege un ansamblu de instituţii, distincte de cetăţeni, care cuprinde persoane învestite cu autoritate pentru a exercita guvernarea, în sensul larg al termenului. În realitate, fenomenul statal este de o complexitate care exclude definiţia simplă. Statul nu poate fi redus doar la guvernanţi, la cei care exercită puterea politică, ci este în mod necesar, un ansamblu care înglobează atât guvernanţii cât şi guvernaţii. Dacă nu din alte motive, atunci, cel puţin, pentru motivul evident că fără guvernaţi, guvernanţii n-ar avea nici un sens.

Această observaţie ne permite o primă definiţie, de maximă generalitate, a statului: statul este o societate politică, adică o colectivitate umană supusă unei autorităţi sociale comune, sau, altfel spus, o societate împărţită în guvernanţi şi guvernaţi. Această definiţie nu este, însă, suficientă, pentru că nu diferenţiază statul de mulţimea celorlalte grupuri sociale care cunosc acelaşi fenomen de autoritate1. De aceea, trebuie să căutăm elementele care determină existenţa statului şi care îl diferenţiază faţă de toate celelalte societăţi politice, îl fac să fie ireductibil la orice alt tip de societate politică.

Reţinem, mai întâi, primele două elemente constitutive ale statului pe care le regăsim la orice societate politică:

1. factorul uman sau populaţia; 2. existenţa unei autorităţi politice, adică diferenţierea indivizilor în

guvernanţi şi guvernaţiSimpla observare a realităţii demonstrează că statul nu poate exista dacă nu

posedă un teritoriu propriu pe care să fie situată populaţia asupra căreia îşi exercită autoritatea politică2. Am găsit astfel, al treilea element, care condiţionează existenţa statului, şi anume teritoriul3.

În ceea ce priveşte populaţia, acest cuvânt are două înţelesuri. În sens larg, populaţia reprezintă totalitatea indivizilor care trăiesc pe teritoriul statului respectiv şi sunt supuşi legilor acestuia.

În sens restrâns, populaţia este formată din cetăţenii statului respectiv, adică din totalitatea indivizilor care au, conform dreptului internaţional şi dreptului intern, relaţii juridice de cetăţenie cu statul respectiv şi care beneficiază astfel de un statut special, diferit de cel al străinilor şi al apatrizilor4.

Populaţia statului, în sens restrâns este cunoscută sub denumirea de naţiune.

1 Exemplificativ amintim popoarele migratoare şi Biserica catolică.2 O situaţie specială o reprezintă statul palestinian, care, deşi proclamat la 15 noiembrie 1988, cu prilejul reuniunii Consiliului Naţional Palestinian din Alger, ocazie cu care au fost acceptate rezoluţiile 242 si 338 ale Consiliului de Securitate al ONU nu deţinea la momentul respectiv tocmai o fâşie de pământ pe care autorităţile să-şi exercite funcţiile statale. 3 Pierre PACTET, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 8e edition, Ed. Masson, Paris, 1986, pp.40-434 Cu privire la acest aspect a fost elaborat conceptul de legătură reală dintre individul care reclamă cetăţenia unui stat şi statul a cărui cetăţenie este reclamată, urmând să se identifice în acest sens alte elemente de fapt care trebuie să însoţească legătura formală de cetăţenie, cum ar fi domiciliul individului respectiv sau participarea la activităţile sociale şi politice din statul a cărui cetăţenie o reclamă. În concluzie nu fac parte din populaţia unui stat persoanele cu dublă cetăţenie care nu pot dovedi realitatea legăturii lor de cetăţenie cu statul respectiv. A se vedea, Dan CIOBANU, Victor DUCULESCU, Drept constituţional român, Ed. Hyperion XXI, Bucureşti, 1993, p. 8

8

Cu privire la naţiune, în timp s-au formulat două accepţiuni ale termenului, bazate pe două concepţii fundamental diferite:

I. Concepţia obiectivă consideră că naţiunea este grupul social care are caracteristici comune de ordin material (origine etnică, limbă) sau moral (religie). Această concepţie are consecinţe politice importante, întrucât a consacrat principiul naţionalităţilor, în evoluţia fenomenului statal. Potrivit acestui principiu, fiecare naţiune are dreptul la un stat propriu. Principiul naţionalităţilor, consacrat în sec. XIX, a justificat, spre exemplu, reunirea Italiei, unirea Principatelor Române şi constituirea, după primul război mondial, a României Mari, prin divizarea Imperiului Austro-ungar şi Ţarist.

O formă extremă a concepţiei obiective este rasismul, care afirmă că unitatea naţională este dată de rasă. Rasismul a dat naştere statului rasist, care urmăreşte să aibă ca populaţie o rasă pură.

II. Concepţia subiectivă apreciază că naţiunea nu se bazează pe caracteristicile comune de ordin material sau religios ale indivizilor, ci pe voinţa comună, pe interesul de a trăi împreună în cadrul aceluiaşi stat. În această concepţie, naţiunea are la bază o istorie şi o cultură (în sensul de civilizaţie) comune, apartenenţa la acelaşi sistem de valori, comunitatea de interese într-o diversitate de identităţi. Această teorie justifică existenţa unor state cu populaţie eterogenă sub aspectul originii etnice, al limbii şi al religiei. Şi concepţia subiectivă are consecinţe politice importante. Ea consacră dreptul popoarelor care se consideră ca atare, indiferent de neomogenitatea etnică, lingvistică, religioasă, de a dispune de ele însele. Dar dacă admitem că naţiunea se bazează, în principal, pe voinţa comună, trebuie să admitem simetric că nu se poate impune unei colectivităţi, care se consideră naţiune, să rămână integrată unui stat, împotriva voinţei sale.

Subliniem că, ambele concepţii de bază menţionate pot legitima atât constituirea, cât şi dezmembrarea statelor. De asemenea, precizăm că niciuna dintre cele două concepţii fundamentale nu are, la modul absolut, corespondent în realitate. Naţiunile actuale prezintă, într-o proporţie sau alta, caracteristici ale ambelor concepţii.

Mai menţionăm că „naţiunea” este cea care conferă statului caracterul naţional, subliniind în acest fel originile istorice ale statului. În România, departe de a fi o trăsătură depăşită, caracterul naţional este consacrat în art. 1 alin.1 din Constituţia revizuită1, având semnificaţia recunoaşterii unei istorii comune, a unei continuităţi şi a unei comunităţi materiale şi spirituale, fără să se aducă vreun prejudiciu astfel nici unei persoane care deţine cetăţenia română indiferent de originea ei, de etnie sau de orice alte criterii2. Subliniem lipsa de consistenţă a unor critici care susţin că ideea de „stat naţional” ar putea trimite la un stat „naţionalist” implicând o politică de persecuţie faţă de minorităţi3.

În ceea ce priveşte al doilea element component al statului, diferenţierea indivizilor în guvernanţi şi guvernaţi, acesta se manifestă prin organizarea politică şi juridică, care reprezintă mecanismele de guvernare, şi are ca misiune esenţială menţinerea şi perpetuarea populaţiei statului pe teritoriul său sau, cu alte cuvinte, asigurarea dăinuirii statului.

1 Constituţia României, în forma sa originară a fost adoptată de Adunarea constituantă şi aprobată de popor prin referendum, la 8 decembrie 1991 (publicată în M. Of. nr. 233/21.11.1991). Ea a fost ulterior revizuită prin Legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429 din 23.10.2003 (publicată în M. Of. nr. 758 din 29.10.2003) şi aprobată prin referendum naţional. 2 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., vol. II, p. 81; Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 43 Dan CIOBANU, Victor DUCULESCU, Op.cit., p. 64

9

Caracteristic pentru organizarea politică şi juridică a statului este faptul că, dirijarea comportamentului social se face prin intermediul legii, prin norme de conduită general obligatorii, a căror respectare este asigurată, în ultimă instanţă prin utilizarea forţei publice.

Înţelegerea conceptului de organizare politică şi juridică presupune clarificarea noţiunii de suveranitate a puterii de stat1. Termen polisemantic, suveranitatea desemnează:

a) pe de o parte caracterul suprem al unei puteri deplin independente, adică o trăsătură a puterii de stat,

b) pe de altă parte se referă la ansamblul competenţelor caracteristice statului, fiind în fapt sinonim cu însuşi conceptul de putere.2

O problemă de maximă importanţă a organizării politice şi juridice este cea a legitimităţii puterii. Înţeleasă ca trăsătură definitorie a statului, legitimitatea puterii poate fi definită ca acceptarea interiorizată a unui anumit tip de constrângere care înlocuieşte utilizarea pură şi simplă a forţei şi, în orice caz, o justifică3. Cu alte cuvinte referirea la legitimitatea puterii semnifică înţelegerea cauzelor care fac posibilă dominarea de către unii din membri societăţii a tuturor celorlalţi, în fapt întreaga problematică reducându-se la justificarea poziţiei pe care o deţin guvernanţii faţă de guvernaţi. Legitimitatea puterii reprezintă aşadar recunoaşterea de către guvernaţi a aptitudinii de a guverna a celor care îşi asumă acest rol.

Pe de altă parte ar fi de dorit ca puterea politică să nu se rezume la dominaţie, alături de aceasta fiind absolut necesară competenţa, adică aptitudinea de a da soluţii juste problemelor cu care se confruntă populaţia. De altfel, competenţa este cea care determină adeziunea populaţiei şi face ca în mod natural, fără recurs la constrângere, comandamentele puterii să fie urmate4.

În privinţa legitimării puterii există două categorii de doctrine principale:I. Doctrina teocratică sau a dreptului divin, potrivit căreia autoritatea politică

este dată de Divinitate. Cei ce guvernează au o misiune divină, motiv pentru care exercită puterea în mod legitim. Acţionând din graţie divină, pe de o parte, ei nu pot greşi şi deci nu pot fi traşi la răspundere, iar pe de alta, toţi ceilalţi membri ai societăţii sunt, din voinţa divină, supuşii lor. Această doctrină a condus la teoria suveranităţii monarhului, care nu-şi recunoaşte nici un "superior", decât pe Dumnezeu.

II. Doctrina democratică, opusă celei teocratice, consideră că suveranitatea, puterea politică suverană, aparţine poporului sau naţiunii. Guvernanţii şi guvernaţii sunt unii şi aceeaşi oameni. Astfel, cetăţeanul este guvernant atunci când exercită puterea politică, şi guvernat atunci când îşi îndeplineşte obligaţia de a se supune voinţei guvernanţilor. Conducătorii nu sunt altceva decât reprezentanţi ai poporului şi răspund în faţa lui. Puterea aparţine poporului, iar exerciţiul ei sau o parte a acestui exerciţiu este conferit, cu titlu precar (adică în anumite condiţii şi pentru o perioadă limitată), reprezentanţilor acestuia.

Între doctrina teocratică şi cea democratică a apărut, în cadrul monarhiei, şi o formulă mixtă redată prin dictonul vox populi vox dei. În această formulă regele rămâne alesul divinităţii, dar divinitatea se manifestă, mai mult sau mai puţin, şi mai ales în anumite momente, prin voinţa poporului.

1 Avem în vedere suveranitatea de stat, analizată sub această denumire pentru a fi deosebită de suveranitatea poporului şi suveranitatea naţională.2 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., vol. II, p.623 Elena Simina TĂNĂSESCU, Ştefan DEACONU, Drept constituţional şi instituţii politice – Caiet de seminarii, ediţia a II a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002, p. 794 Andre HAURIOU, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1972, p. 102

10

Astăzi conceptul de “putere”, cu referire la stat, cunoaşte diverse exprimări: putere politică, putere de stat, putere publică1, suveranitate şi altele. Toate acestea au acelaşi gen proxim: capacitatea de a dirija, de a comanda, pe baza normei juridice, comportamentul social. Diferenţa specifică o constituie reliefarea anumitor caracteristici ale puterii, avute în vedere în mod special.

Puterea se raportează în mod necesar la un titular, căruia îi sunt recunoscute anumite prerogative. Poporul deţine în mod originar puterea politică, fiind titularul absolut al acesteia, în timp ce statul exercită o putere delegată, circumscrisă înfăptuirii unor obiective sociale de interes general, puterea de stat, fiind titularul exerciţiului puterii încredinţată în mod legitim de popor2. Puterea politică este în fapt suveranitatea care aparţine poporului şi care exprimă supremaţia puterii statale în interior şi independenţa ei în exterior.

Conturarea conceptului de putere politică a fost stimulată de formarea unei conştiinţe sociale a celor guvernaţi că sunt titularii unei forţe globale şi abstracte, distinctă şi în acelaşi timp superioară puterii la care sunt supuşi de către guvernanţi. În acest fel poporul s-a situat deasupra statului, deşi fiecare individ consimte de bună voie sau în mod silit să se supună autorităţii sale.

Între categoria de putere politică şi cea de putere de stat există un raport de la întreg la parte. Aşadar, puterea de stat este pe de o parte o putere specializată şi încredinţată de popor anumitor organisme sau autorităţi publice, iar pe de altă parte este o putere derivată şi condiţionată de puterea politică deţinută de popor.

Pentru a putea diferenţia cât mai clar aceste două concepte prezentăm principalele deosebiri dintre puterea politică şi puterea de stat:1. conţinutul puterii politice a poporului este foarte general, pe când conţinutul puterii de stat este extrem de specializat şi variat;2. puterea politică este mai puţin sensibilă la procesul de dezvoltare al unei naţiuni, pe când puterea de stat îşi modifică conţinutul şi mijloacele de exercitare de la o etapă la alta a evoluţiei statului potrivit voinţei guvernanţilor;3. puterea politică se raportează la popor în ansamblul său, pe când puterea de stat presupune constituirea unei clase politice3.

Al treilea element constitutiv al statului, teritoriul propriu delimitează statul şi îi asigură dăinuirea, deci îi conferă identitate şi stabilitate.

Teritoriul este elementul constitutiv care face ca statul să se deosebească de toate celelalte societăţi politice. Funcţia teritoriului este aceea de a delimita cadrul geografic în care puterea publică îşi exercită atribuţiile de putere4, dând astfel măsura întinderii autorităţii statului.

O caracteristică a teritoriului este inalienabilitatea, care înseamnă imposibilitatea de a înstrăina, ceda, concesiona sau coloniza teritoriul statal în întregul său. Mai mult, apărarea sa este o problemă de interes naţional. Această prevedere este consacrată şi în art. 3 alin. 1 din Constituţia revizuită a României.

Este important de reţinut că teritoriul unui stat trebuie să fie respectat de celelalte state, pentru că, în caz contrar, existenţa oricărui stat ar fi periclitată în orice moment.

Din acest motiv s-a ajuns ca respectul integrităţii teritoriale a fiecărui stat să constituie astăzi unul dintre principiile fundamentale ale Dreptului internaţional public. Până să se ajungă aici, au existat însă teorii, inacceptabile la ora actuală, care

1 Expresia putere publică accentuează caracteristica puterii organizate statal de a acţiona pentru promovarea intereselor generale ale societăţii în care ea funcţionează.2 Marian ENACHE, Conceptele de putere politică şi de putere de stat, Revista Dreptul, nr.3/1998, p.173 Ibidem, p. 20-214 Dan CIOBANU, Victor DUCULESCU, Op.cit., p. 14

11

recunoşteau unui stat dreptul de a se extinde în detrimentul altora. În acest sens menţionăm:

- Teoria frontierelor naturale, care permitea unui stat reclamarea de frontiere corespunzătoare unor date geografice (cursuri de apă, lanţuri muntoase), pe motiv că acestea constituie garanţii ale integrităţii teritoriale, în sensul de piedici majore în calea violării frontierelor.

- Teoria spaţiului vital, potrivit căreia, un stat are dreptul la un teritoriu proporţional cu dimensiunea numerică a populaţiei, pentru a-şi putea asigura resursele necesare existenţei.

În concluzie, trăsăturile definitorii generale ale statului pot fi sintetizate astfel: s tatul este o societate politică, adică o societate formată din guvernanţi şi guvernaţi, în sensul de colectivitate umană supusă unei autorităţi politice comune, constituită pe un teritoriu propriu. Colectivitatea umană a unui stat este denumită populaţie, fiind constituită din naţiune şi minorităţi naţionale. Guvernarea se realizează printr-un mecanism tipic, denumit organizare politico-juridică, a cărei caracteristică esenţială este suveranitatea.

1.2. Rolul şi funcţiile statului Cu privire la rolul statului există trei concepţii fundamentale:a) Statul arbitru - Este statul care are rolul de a asigura elaborarea şi

respectarea regulilor. Activitatea sa se limitează la misiunile de bază: legiferarea, menţinerea ordinii publice (poliţia, justiţia), apărarea naţională şi relaţiile internaţionale. În rest, indivizii se bucură de întreaga libertate de acţiune.

b) Statul intervenţionist - Este statul care reglementează activitatea indivizilor, nu numai pentru realizarea misiunilor de bază care îi revin, ci şi pentru realizarea unor scopuri de interes social (echitate, solidaritate, prosperitate economică, protecţie socială, etc.).

c) Statul totalitar - Este statul care are pretenţia de a controla toate aspectele activităţii umane, de la problemele economice, la cele intelectuale şi morale. El determină până şi doctrina religioasă, morală şi socială oficiale, şi încearcă să le impună cetăţenilor săi.

Definim funcţie a statului ansamblul de activităţi specializate desfăşurate în vederea realizării unei misiuni determinate a statului.

Potrivit concepţiei tradiţionale, cristalizată în secole de istorie, din punct de vedere juridic statul are următoarele funcţii fundamentale:

- funcţia legislativă - edictarea legii;- funcţia executivă - transpunerea în viaţă a legii;- funcţia jurisdicţională - soluţionarea litigiilor care apar în procesul de aplicare

a legii. Această concepţie privind funcţiile statului este foarte importantă, întrucât stă

la baza organizării statale a puterii şi a teoriei separaţiei puterilor în stat. Menţionăm că mai există şi alte clasificări ale funcţiilor statului, care utilizează

diverse criterii. Ex. funcţii interne şi funcţii externe; funcţii sociale, culturale, economice, de apărare, etc.

1.3. Teoria separaţiei puterilor în statPuterea statală, în sens juridic, deci capacitatea de a dirija, pe baza normei

juridice, comportamentul social, presupune, în mod necesar, trei categorii de activităţi fundamentale:

- activitatea legislativă: crearea legii; - activitatea executivă: asigurarea executării legii;

12

- activitatea jurisdicţională: asigurarea aplicării legii în situaţiile conflictuale.Remarcăm că, fiecare dintre aceste activităţi necesită "putere statală", în

sensul de capacitate de a impune anumite comportamente, de pe o poziţie supraordonată guvernanţilor:

prin lege se comandă, la modul general şi impersonal, întreg comportamentul social.

executarea legii, transpunerea ei în viaţa socială se face prin acte de autoritate care traduc regula generală în concret.

hotărârea judecătorească, prin care se aplică legea este şi ea învestită cu putere, fiind obligatorie, prin coerciţiune statală, pentru părţi.

Desfăşurarea concomitentă a acestor trei activităţi fundamentale realizează puterea statală în globalitatea ei, adică dirijarea în ansamblu a comportamentului social, prin intermediul unui sistem complex bazat pe lege. Iată de ce, modul în care sunt organizate activităţile legislativă, executivă şi jurisdicţională, fiecare dintre acestea presupunând putere, este deosebit de important. Acest mod de organizare determină, în ultimă instanţă, însăşi natura statului respectiv. În acest context, definim organizarea statală a puterii ca fiind ansamblul de norme juridice care determină:

- repartiţia puterii statale pe instituţii şi regulile de acces la putere: - structura instituţiilor, pe verticală şi orizontală; - relaţiile de guvernare, adică relaţiile din cadrul instituţiilor, dintre

instituţii, precum şi dintre instituţii şi cetăţeni. Dacă activitatea legislativă, cea executivă şi cea jurisdicţională se

concentrează la nivelul unei singure instituţii, exerciţiul puterii în stat este discreţionar şi va servi intereselor unor grupuri sau persoane. Dacă, însă, aceste activităţi sunt conferite unor instituţii distincte, care se bucură de o oarecare independenţă unele faţă de altele, există posibilitatea exercitării puterii într-o stare de echilibru între interesele sociale generale, interesele de grup şi interesele individuale.

În acelaşi timp autorităţile trebuie să colaboreze între ele pentru a evita ruperea însăşi a puterii statului, care, prin natura ei, nu poate fi decât unică, chiar dacă se manifestă în modalităţi şi forme diferite1.

O etapă importantă în evoluţia organizării statale a puterii este deschisă de apariţia teoriei separaţiei puterilor în stat2. În esenţă, teoria separaţiei puterilor instituie contra-puterea pentru evitarea abuzului de putere.

Această teorie a apărut în Secolul Luminilor (sec.XVIII), ca o reacţie împotriva monarhiei absolute, în care regele concentrând întreaga putere se considera personificarea statului (Ludovic al XIV-lea - L`Etat c`est moi).

Teoria separaţiei puterilor în stat a fost enunţată de John Locke (Traité du gouvernement civil, 1690). Ea este elaborată apoi pe larg şi consacrată de Montesquieu în lucrarea De l`esprit des lois (1748), lucrare pentru care autorul este considerat părintele teoriei clasice a separaţiei puterilor în stat.

Principiul separaţiei puterilor în stat a fost considerat mijlocul eficace de a slăbi atotputernicia statului, împărţindu-i atribuţiunile. Pornind de la premisa că există o înclinaţie naturală a omului care deţine puterea de a abuza de ea, Montesquieu a dezvoltat ideea că „puterea trebuie înfrânată de putere”3. Pentru a preveni abuzul, au fost statuate două principii de bază:

1 Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., p. 2-32 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a- IX-a revăzută şi completată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2001, pp. 268-275; Ion DELEANU, Op. cit., pp. 76-913 MONTESQUIEU, Charles Louis de SECONDAT, Despre spiritul legilor, vol. I, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1964, p. 194

13

pentru a fi controlabilă, puterea trebuie divizată; sistemul de organizare statală a puterii trebuie astfel conceput, încât o

putere să poată fi oprită de alta. Rezultă că, potrivit teoriei separaţiei puterilor în stat, modul de organizare

statală şi de funcţionare a puterii trebuie să conţină, prin concepţie, garanţii, bazate pe cele două principii enunţate, pentru limitarea puterii, în vederea asigurării respectării drepturilor cetăţeanului.

În favoarea teoriei separaţiei puterilor în stat au fost aduse următoarele argumente:

- concentrarea legislativului cu executivul conduce la abuz întrucât, în acest caz executivul n-ar mai fi ţinut să respecte legea, întrucât ar putea să o modifice după propria voinţă;

- concentrarea puterii judecătoreşti cu cea legislativă sau a puterii judecătoreşti cu cea executivă ar duce, de asemenea, la abuz, întrucât judecătorul s-ar transforma din arbitru imparţial în opresor, dacă ar avea posibilitatea să modifice legea după bunul plac, sau să execute legea şi tot el să cenzureze executarea legii, dispunând de forţa publică (de ex. controlul jurisdicţional al actului administrativ: judecătorul emite actul administrativ şi tot el îi controlează legalitatea, ceea ce, teoretic, este absurd).

Montesquieu a formulat şi câteva reguli privind constituirea şi relaţiile între puterile statului, dintre care menţionăm:

- corpul legislativ să fie format din două părţi, fiecare având drept de veto, îngrădindu-se astfel posibilitatea de abuz prin control reciproc (bicameralism politic);

- puterea executivă este mai bine să fie exercitată de o singură persoană întrucât cere acţiuni prompte şi eficace;

- puterea legislativă nu trebuie să aibă dreptul de a ţine în loc puterea executivă, întrucât aceasta din urmă trebuie să aibă o activitate continuă, caracteristică imprimată de continuitatea naturală a vieţii sociale;

- pentru a evita blocajul instituţiilor, cele trei puteri sunt nevoite să funcţioneze de comun acord, însă, fiecare respectând rolul celorlalte.

În practica statală, teoria separaţiei puterilor în stat şi-a găsit o recunoaştere definitivă în experienţa Revoluţiei franceze care a şi consacrat termenii de putere legislativă, executivă şi judecătorească, dându-le un înţeles mai apropiat de semnificaţia lor actuală1.

În doctrina Revoluţiei franceze "puterile" erau considerate fracţiuni, porţiuni, ale exerciţiului suveranităţii naţionale. În concret, atunci când naţiunea îşi instituie reprezentanţii, ea deleagă unora exerciţiul puterii sale legislative, altora exerciţiul puterii sale executive, iar judecătorilor exerciţiul puterii sale jurisdicţionale.

Observăm că în locul noţiunii de funcţie s-a preferat noţiunea de putere, în sensul de exerciţiu delegat al unei părţi a suveranităţii. În această accepţiune accentul cade pe noţiunea de "putere", în sensul de capacitate de a impune, activitatea specializată care o utilizează fiind considerată neesenţială.

Accepţiunea dată noţiunii de putere în stat atunci când vorbim de separarea puterii, este importantă deoarece are următoarele consecinţe practice:

I. Dacă separaţia puterii este o delegare de putere, atribuirea exerciţiului unei porţiuni din suveranitatea naţională globală, atunci fiecare organ de stat trebuie să exercite singur, în totalitate, funcţia sa, fiind exclusă colaborarea, întrucât, dacă cei ce exercită puterile delegate conlucrează, se ajunge la concentrarea puterii, la reconstituirea exerciţiului suveranităţii unice, în favoarea lor.

1 Marian ENACHE, Câteva consideraţii în legătură cu puterea executivă – concept şi funcţionalitate, Revista Dreptul, nr. 9/1994, p. 4.

14

II. Dacă separaţia puterii este înţeleasă ca o repartizare a funcţiilor statului, o încredinţare a unor misiuni strict determinate şi a mijloacelor necesare pentru îndeplinirea lor, atunci colaborarea între organele care le exercită este posibilă, întrucât independenţa lor este asigurată de însăşi natura de activităţi specializate distincte, care se opune tendinţelor de imixtiune, astfel încât, nu va avea ca efect concentrarea puterii. În această accepţiune, accentul cade pe activitatea specializată, puterea fiind doar mijlocul necesar pentru desfăşurarea acesteia. Conlucrarea, în această situaţie, ar realiza doar o coordonare a guvernării menită să elimine incoerenţele, o adaptare la caracterul global al realităţii.

Astăzi, cei mai mulţi constituţionalişti împărtăşesc a doua concepţie considerând că este vorba, de fapt, nu de o delimitare strictă şi riguroasă, ci de un principiu de echilibru şi colaborare, indispensabil în epoca modernă pentru a se asigura funcţionalitatea şi eficienţa deplină a tuturor organelor statului1.

Teoria separaţiei puterilor în stat este considerată astăzi depăşită deoarece a apărut într-o perioadă în care nu se înfiinţaseră încă partidele politice şi când principalele temeri faţă de abuzul de puterea vizau organele statului.

Apariţia partidelor complică problema. Ele au tendinţa naturală de a-şi subordona instituţiile statale, pentru a dobândi o putere globală, în scopul de a-şi impune voinţa. Rolul deosebit al partidelor politice în configurarea instituţiilor juridice şi politice face ca astăzi problema echilibrului să nu se mai pună doar între legislativ, executiv şi jurisdicţional, ci, mai ales, între o majoritate, formată dintr-un partid sau din coaliţia care a învins în alegeri şi opoziţie.

Realitatea actuală demonstrează că, de regulă, guvernul aparţine majorităţii parlamentare şi ca atare, în principiu, parlamentul şi guvernul nu se situeză pe poziţii adverse. În mod firesc vor conlucra, se vor sprijini reciproc. Această conlucrare nu este, însă simplă şi lineară, nefiind exclusă apariţia unor contradicţii care pot duce la demisia guvernului sau la dizolvarea parlamentului. La rândul lor, organele jurisdicţionale depind atât de parlament, cât şi de executiv, într-o măsură mai mare sau mai mică, astfel încă şi acestea pot fi influenţate de majoritatea politică.

Mai trebuie să amintim puterea presei, în societatea actuală, care complică şi mai mult situaţia. Fără a fi învestită cu autoritate statală şi fără a fi prinsă în ecuaţia separaţiei-echilibrului puterii în stat, presa dispune de o capacitate enormă de dirijare a opiniei publice. Din acest motiv, partidele caută să influenţeze şi presa, încercând să utilizeze, în acest sens, alături de alte mijloace, legislativul, executivul şi jurisdicţionalul.

În ceea ce priveşte accepţiunea actuală a separaţiei puterilor, din momentul în care s-a acceptat colaborarea între organele statului nu mai poate fi vorba de o separare propriu-zisă, ci de un echilibru. Această noţiune desemnează independenţa limitată a autorităţilor statale. Dacă din punct de vedere funcţional ele trebuie să fie independente, s-a acceptat necesitatea ca ele să depindă unele de altele în ceea ce priveşte formarea sau desemnarea lor, şi să se controleze reciproc în exercitarea unor atribuţii. Aceasta nu este, însă, suficient. Este nevoie şi de o opoziţie parlamentară puternică pentru a tempera tendinţele de abuz ale majorităţii.

Marea forţă a teoriei separaţiei puterilor în stat constă în imensa sa rezonanţă socială, politică şi morală. Ea a intrat în conştiinţa mulţimilor care au receptat-o ca pe cea mai eficientă reţetă împotriva despotismului, în favoarea libertăţii şi a democraţiei2.

1 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op.cit.,2004, p.62 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op.cit.,2004, p.11

15

În România, principiul separaţiei puterilor în stat este proclamat expres în art. 1 alin. 4 al Constituţiei revizuite1, articol care face referire nu doar la separaţia puterilor, ci şi la necesarul echilibru care trebuie să se stabilească între acestea. Se consfinţeşte în acest mod drept fundament politic pentru întreaga organizare şi activitate a statului român, principiul mai sus analizat, dar şi democraţia constituţională2.

Consacrarea expresă a acestui principiu are avantajul pe care întotdeauna o normă expresă îl prezintă faţă de aceea rezultată din interpretare, anume certitudinea, în mod strict, şi previzibilitatea, în mod indubitabil3.

1.4. Forma puterii de statForma puterii de stat sau într-o exprimare simplificată forma de stat4 este o

categorie complexă, având ca elemente componente5: structura de stat forma de guvernământ regimul politic

Structura de stat desemnează organizarea puterii de stat în raport cu teritoriul. Ea are în vedere relaţiile de tip întreg-părţi componente ce se constituie în cadrul ansamblului statal.

Forma de guvernământ desemnează modul de organizare, constituire şi funcţionare a organelor statului, principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea, caracteristicile acestor raporturi, având în vedere, mai ales, relaţiile dintre organul legiuitor, organele executive şi şeful statului.

Regimul politic este conceptul care desemnează, într-un mod deosebit de sintetic, realitatea raporturilor guvernanţi - guvernaţi într-un stat, la un moment dat, şi anume aspectul esenţial dacă guvernaţii sunt sau nu oprimaţi de guvernanţi, având drept criteriu concepţia socialmente recunoscută în epoca respectivă, despre drepturi şi libertăţi.

Regimurile politice se împart în două mari categorii: democratice şi nedemocratice (autoritare sau totalitare). Limita dintre acestea nu este întotdeauna uşor de trasat.

1.4.1. Structura de statDupă modul de organizare a puterii de stat, în raport cu teritoriul pe care îl

ocupă, distingem statul unitar (simplu) şi statul federativ (compus)1 Principiul neagă opusul său, care este cel al unanimităţii, caracteristic în perioada regimului totalitar când principiul separaţiei puterilor a fost criticat susţinându-se că de fapt puterea ar fi unică, ar aparţine poporului, şi deci nu ar putea fi divizată. În realitate ignorarea acestui principiu şi eliminarea sa din practică a favorizat concentrarea puterii în mâinile unor persoane şi a subordonat întregul sistem al organizării politice dominaţiei unui singur partid, fapt ce a avut drept efect lichidarea opoziţiei politice şi negarea principiilor democratice ale dreptului constituţional.2 Ibidem, p.13. Justificarea utilizării conceptul de democraţie constituţională în cuprinsul acestui articol este faptul că legiuitorul constituant a avut în vedere autorităţile care nu se pot încadra în nici una din cele trei puteri clasice, întrucât sunt expresia şi consecinţa colaborării lor, cum este Curtea Constituţională, Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi. A se vedea şi Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., p. 33 Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., p. 34 Dacă în sens larg, forma de stat desemnează toate cele trei noţiuni descrise mai sus, în sens restrâns, ea vizează doar forma de guvernământ.5 Ion DELEANU, Op. cit, p. 130

16

Pe lângă structurile de stat fundamentale (simplu şi compus), pe parcursul dezvoltării istorice au apărut asociaţii de state şi ierarhii de state.

Statul unitar este statul format dintr-o singură entitate politico-juridică, având un singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale, ceea ce îi conferă următoarele caracteristici1:

constituie o singură formaţiune statală; are un regim constituţional unic, consacrat printr-o singură constituţie; îşi constituie un singur rând de organe de vârf (legislative, executive,

judecătoreşti) care exercită autoritatea de la nivel central, în raport cu întregul teritoriu şi cu întreaga populaţie;

populaţia are, de regulă, o singură cetăţenie; unităţile administrativ-teritoriale constituite în interiorul său sunt dependente

de organele centrale, chiar dacă beneficiază de autonomie, pe care o exercită prin organe proprii, întrucât organele locale au competenţele stabilite de organele centrale şi funcţionează sub controlul acestora;

statul unitar este el însuşi şi numai el subiect de drept internaţional public. Arhitectura unitară a statului nu este determinată de întinderea lui teritorială,

nici de densitatea sau numărul locuitorilor, nici de existenţa unei singure naţionalităţi, şi nici de regimul politic2. Considerăm că structura unitară a statului este determinată de un complex de factori obiectivi şi subiectivi, de natură internă şi externă, care au acţionat în devenirea istorică a statului respectiv.

Deşi statul este unitar, teritoriul său poate fi împărţit în unităţi administrativ teritoriale care au un caracter eminamente administrativ, neconstituind state în interiorul statului.

Statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea, care semnifică recunoaşterea competenţei de decizie, în anumite domenii şi între anumite limite, a organelor constituite în diviziunile şi subdiviziunile teritoriale ale statului (provincii, regiuni, departamente, judeţe, comune). Cu toate că modalităţile descentralizării sunt diverse, două elemente se regăsesc întotdeauna:

1. autonomia locală 2. controlul administrativ asupra autorităţilor teritoriale, cunoscut şi sub numele

de "tutelă administrativă". Autonomia locală semnifică recunoaşterea, de către puterea centrală, a

existenţei unor autorităţi teritoriale care exercită anumite competenţe de natură administrativă în nume propriu; controlul administrativ semnifică modalităţile prin care Guvernul controlează activitatea autorităţilor teritoriale.

Raportul dintre autonomia locală şi controlul administrativ, precum şi formele lor de exprimare conferă statului unitar, de la caz la caz, diverse particularităţi. Aceste particularităţi sunt însă elemente de gradaţie, de intensitate a procesului descentralizării, care nu afectează natura juridică a statului unitar, dacă nu se depăşesc anumite limite.

Statul federativ, compus sau unional 3 este constituit din două sau mai multe state membre (state federate) care, în limitele şi condiţiile precizate prin constituţia federaţiei, îşi transferă o parte dintre atributele suveranităţii în favoarea statului compus, dând astfel naştere unui nou stat, distinct de statele care îl alcătuiesc. Statele federate îşi păstrează însă identitatea şi cealaltă parte a atributelor lor suverane4.

1 Ion DELEANU, Op. cit, pp. 131-1322 Exemplu: Elveţia este un stat de tip compus, în timp ce China este un stat unitar.3 Ion DELEANU, Op. cit, pp. 133-1354 Menţionăm următoarele exemple de state federale: în Europa - Germania, Austria, Belgia, iar în continentul american - Statele Unite, Canada, Mexic, Brazilia, Argentina.

17

Cercetând statul federativ vom constata existenţa unei situaţii aparte, în sensul că pe cuprinsul unuia şi aceluiaşi teritoriu (statul federat) se aplică atât normele statului federal, cât şi normele de drept ale statului federat respectiv.

În relaţiile dintre statul federativ şi statele federate, întâlnim, de regulă, următoarele elemente definitorii:

a) În termenii dreptului constituţional statul federativ reprezintă o entitate statală cu următoarele caracteristici:

există o ordine constituţională comună statelor federate, astfel cum aceasta a fost consacrată prin legea fundamentală a federaţiei;

există o legislaţie comună statelor federate, emanând de la organele cu competenţă legislativă constituite la nivelul federaţiei;

există organe legislative, executive şi jurisdic ţ ionale la nivelul federaţiei; populaţia reprezintă un corp unitar, deşi persoanele care o alcătuiesc

deţin, de regulă, două cetăţenii: cetăţenia statului federativ şi cetăţenia unui stat federat (cele două se implică reciproc);

statul federat prezintă următoarele caracteristici: sub rezerva respectării constituţiei federaţiei, fiecare stat federat are o

ordine constituţională proprie, consacrată prin constituţia sa; sub rezerva aceleiaşi condiţii, statul federat are o legislaţie proprie,

emanând de la organele sale legislative; îşi constituie organe legislative, executive şi jurisdicţionale proprii; populaţia statului federat reprezintă o comunitate distinctă, având cetăţenia

acestuia, integrată însă în colectivitatea unificată a statului federativ; statul federat este subiect de drept constituţional şi, în anumite limite,

poate fi şi subiect de drept internaţional; teritoriul statului federat constituie o parte din teritoriul statului federativ; în condiţiile stabilite de constituţia federaţiei, statul federat participă la

constituirea principalelor organe federative, la stabilirea ordinii constituţionale federative şi a legislaţiei comune.

b) În termenii dreptului internaţional public, statul federativ este subiect distinct de drept internaţional, acţionând ca atare în relaţiile internaţionale.

Menţionăm că adesea, concilierea intereselor federaţiei cu interesele statelor membre se realizează cu dificultăţi şi tensiuni. În situaţia unor conflicte între statele federate acestea vor fi soluţionate de către curţile şi tribunalele federale, şi nu pe cale diplomatică sau prin recurs la organele de jurisdicţie internaţională1, întrucât raporturile dintre statele membre ale federaţiei sunt raporturi de drept intern.

Reţinem aşadar că statul compus este format din mai multe entităţi statale reunite într-un stat suprapus lor şi legate între ele prin raporturi juridice.

Asociaţiile de state 2 sunt categorii de relaţii inter-statale, care se deosebesc de federaţii, prin faptul că nu dau naştere unui nou stat, ci unei uniuni de state, cu regim juridic de organizaţie internaţională. Aşadar ele sunt forme ale vieţii internaţionale, constituite şi funcţionând pe baza tratatelor internaţionale.

Principalele forme ale asociaţiilor de state sunt: confederaţia, uniunea personală şi uniunea reală.

Confederaţia de state este o asociere relativ durabilă între două sau mai multe state care, păstrându-şi suveranitatea şi calitatea de subiecte ale dreptului internaţional, convin să-şi creeze unele organe comune şi să-şi unifice legislaţia în anumite domenii, în vederea rezolvării în comun a unor probleme.

Prin urmare, confederaţia:

1 Dan CIOBANU, Victor DUCULESCU, Op.cit., p.362 Ion DELEANU, Op. cit, pp. 135-138

18

este o uniune de tipul organizaţiilor de drept internaţional; se limitează la câteva domenii de interes comun ale statelor confederate,

cum ar fi apărarea şi integrarea economică; implică dreptul de secesiune al acestora, sub rezerva respectării clauzelor

tratatului de confederare; funcţionează potrivit principiului limitării şi al medierii puterii confederate:

pe de o parte, puterea acordată confederaţiei este limitată la prevederile exprese ale tratatului de confederare; iar pe de altă parte, actele organelor confederate dobândesc eficacitate prin confirmarea ulterioară de către organul competent al fiecărui stat confederat.

Confederaţia are acum mai mult un caracter istoric, deoarece cele mai cunoscute confederaţii s-au transformat ulterior în state federale1.

Uniunea personală reprezintă asocierea a două sau mai multe state, prin existenţa unui şef de stat comun. Şeful de stat comun poate să apară fie ca o consecinţă a legilor de succesiune la tron sau a combinaţiilor matrimoniale dinastice, fie ca o consecinţă a unor decizii luate de organe naţionale sau de organizaţii internaţionale, statele uniunii păstrându-şi însă plenitudinea suveranităţii.

Caracteristicile uniunii personale sunt: menţinerea independenţei statelor componente; nu are drept consecinţă juridică formarea unui nou stat.

Uniunea reală reprezintă o asociere mai strânsă a două sau mai multe state care au nu doar şeful de stat comun, ci şi unul sau mai multe organe comune. Caracteristicile uniunii reale sunt:

se creează printr-o manifestare de voinţă a statelor ce convin să desfăşoare anumite activităţi în comun, manifestare de voinţă care poate rezulta din două legi interne convergente sau dintr-un tratat internaţional;

există unul sau mai multe organe comune; statele care formează uniunea trebuie să fie vecine; lasă neschimbate structurile interne ale statelor componente.

Ierarhiile de state s-au constituit după principiul paternalismului, al dominaţiei unui stat sau a unei coaliţii de state asupra altui stat, ceea ce afectează, pentru acesta din urmă, exerciţiul suveranităţii. Între statul dominant, respectiv coaliţia dominantă, şi statul dominat există anumite relaţii de asociere, însă de pe pozi ţ ii de inegalitate. Tipurile de state supuse dominaţiei, cunoscute până în prezent, sunt: statele vasale, statele protejate, dominioanele britanice, statele sub mandat şi statele sub tutelă internaţională.

Statul vasal . Prin vasalitate se înţelege situaţia juridică a unui stat care, deşi are o structură politico-juridică şi un teritoriu propriu, dispune de o suveranitate incompletă, datorită faptului că şi-a asumat faţă de alt stat anumite obligaţii care îi îngrădesc suveranitatea. Obligaţiile statului vasal, impuse acestuia cu caracter perpetuu, sunt, de regulă, două: de a da asistenţă militară statului căruia îi este vasal în caz de război şi de a-i plăti anumite contribuţii băneşti. În schimb, statul vasal este protejat şi ajutat de statul al cărui vasal este.Vasalitatea este caracteristică feudalismului.

Statul protejat (Protectoratul) 2 este varianta modernă a statului vasal. Obligaţiile reciproce dintre statul protejat şi statul protector sunt însă diferite de obligaţiile din cadrul raporturilor de vasalitate şi se referă, în principal, la domeniile

1 Se pot aminti următoarele forme de confederaţie: a Statelor Unite ale Americii între 1778 şi 1787, a Germaniei între 1815 şi 1866.2 Un exemplu de relaţii de protectorat este protectoratul Franţei asupra Marocului (1912 - 1956).

19

apărării şi relaţiilor internaţionale. Esenţa relaţiilor, în cadrul acestei ierarhii de state, constă în limitarea suveranităţii statului protejat, în favoarea statului protector.

Dominioanele britanice sunt foste colonii care, la ora actuală, dispun de suveranitate deplină, devenind subiecte independente de drept internaţional (Canada, Australia, Noua-Zeelandă, Africa de Sud). După al II-lea război mondial, aceste state au format Commonwealth of Nations (Comunitatea de naţiuni), fiind în acelaşi timp şi membre ONU.

Teritoriile sub mandat erau fostele colonii germane şi unele dintre fostele provincii ale Imperiului Otoman a căror administrare şi-a asumat-o Liga Naţiunilor, în perioada interbelică. Aceasta a dat mandat unora dintre puterile membre, pentru a exercita efectiv administrarea acestor teritorii, sub controlul său.

Statele sub tutelă internaţională . Potrivit Cartei ONU, tutela internaţională se instituie asupra unor state în scopul sprijinirii evoluţiei lor spre deplina independenţă sau pentru asigurarea stabilităţii şi a integrităţii lor ori pentru rezolvarea unor conflicte interne, de regulă interetnice sau pentru garantarea acordurilor convenite. Este, de fapt, forma actuală a "teritoriilor sub mandat". Evident, suveranitatea acestor state este limitată, întrucât cea mai mare parte a atributelor suverane se exercită de către structuri externe anume create.

După ce am trecut în revistă structurile de stat apărute de-a lungul istoriei, inclusiv asociaţiile şi ierarhiile de state, este interesant de analizat în ce categorie se situează România. Răspunsul la această problemă ni-l dă art.1 alin. 1 din Constituţia actuală a României: "România este stat naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil". Din textul constituţional rezultă fără echivoc, în primul rând, că România nu face parte din nici o asociaţie sau ierarhie de state, iar în al doilea rând, că România este un stat unitar.

1.4.2. Forma de guvernământNoţiunea de „formă de guvernământ” exprimă, în esenţă, modul de organizare

şi exercitare a puterii într-un stat 1 . Forma de guvernământ este independentă de structura de stat. Diferite forme

de guvernământ se pot succede în cadrul aceleiaşi structuri de stat, şi invers, aceeaşi formă de guvernământ poate exista în state cu structuri diferite.

Forma de guvernământ are ca element determinant titularul suveranităţii şi modalităţile în care aceasta se exercită. Configuraţia formei de guvernământ este caracterizată de raporturile specifice ce se stabilesc între organul chemat să îndeplinească atribuţiile de şef de stat şi celelalte categorii de organe, îndeosebi parlamentul şi guvernul. Atunci când examinăm forma de guvernământ, trebuie să identificam titularul puterii şi să analizăm modul în care ea se exercită.

Urmând o clasificare imaginată încă de Aristotel, principalele forme de guvernământ sunt:

-democraţia;- monocraţia sau monarhia; - oligarhia.

1.4.2.1. Democraţia2

În esenţă, democraţia este forma de guvernământ bazată pe ideea fundamentală că suveranitatea aparţine poporului, cu titlu inalienabil, imprescriptibil şi indivizibil, care o exercită conform principiului majorităţii. Potrivit acestui principiu, poporul exercită puterea suveran prin corpul său electoral sau, după caz, prin corpul

1 Ion DELEANU, Op. cit, pp. 139-1402 Ion DELEANU, Op. cit, pp. 141-154

20

său referendar. Poporul se înfăţişează astfel ca "putere originară", iar organele constituite de el pentru a-i exprima şi realiza voinţa sunt "puteri derivate".

Democraţia, ca formă de guvernământ, nu se identifică cu regimul politic democratic, pentru că, nu de puţine ori, puterile derivate au ajuns să acţioneze conform propriilor interese, sfidând interesele poporului, adică ale titularului puterii originare.

Democraţia, ca formă de guvernământ se divide în democraţie directă, democraţie reprezentativă şi democraţie semi-directă.

A. Democraţia directăEste acea formă de guvernare în care poporul se autoguvernează, adică el

însuşi legiferează şi controlează executarea legilor. Ea semnifică aplicarea integrală a ideii de democraţie1. Democraţia directă, în sensul strict şi originar al acestui concept nu a existat niciodată şi este puţin probabil să se înfăptuiască într-un viitor apropiat.

B. Democraţia reprezentativăÎn condiţiile geografice şi demografice ale majorităţii statelor contemporane, în

locul democraţiei directe s-a impus democraţia reprezentativă, din raţiuni pragmatice: suveranitatea nu poate fi exercitată direct de titularul ei - populaţia.

În legătură cu democraţia reprezentativă, s-au conturat două concepţii fundamentale, suveranitatea populară şi suveranitatea naţională, justificând două sisteme de guvernământ reprezentativ.

Potrivit teoriei suveranităţii naţionale (exprimată în doctrina lui Montesquieu) naţiunea este o entitate globală , colectivă, cu caracter de continuitate, un ansamblu constituit din generaţiile trecute, prezente şi viitoare. Puterea aparţine acestei entităţi globale. Generaţiile actuale îşi desemnează reprezentanţii, aceştia au legitimitatea guvernării, însă misiunea lor este de a guverna în respect faţă de moştenirea rămasă de la generaţiile trecute şi având în vedere interesele fundamentale ale generaţiilor viitoare.

Naţiunea în întregul ei deleagă, printr-un mandat colectiv şi general, reprezentanţei naţionale, constituită prin sufragiu, exerciţiul suveranităţii. Reprezentanţii desemnaţi de naţiune nu traduc pur şi simplu voinţa alegătorilor, ci creează voinţa generală, acţionând pentru binele public general. În acest caz, mandatul, cunoscut şi sub denumirea de mandat "de drept public" este general şi liber, prezumând, totodată, exercitarea lui în conformitate cu voinţa mandantului care este populaţia în ansamblu, nu grupul de alegători. Acest mandat, calificat de unii autori ca "ultra-reprezentativ" are următoarele consecinţe:

reprezentanţa naţională , în întregul ei, devine mandatara naţiunii;

adunarea naţională fiind reprezentanta deplină a naţiunii nu se poate pune problema ratificării deciziilor ei de către altcineva;

deputaţi i, ca reprezentanţi ai întregii naţiuni, nu pot fi revocaţi de alegătorii lor, nici nu au obligaţia de a da socoteală în faţa acestora;

deputatul nu poate primi instrucţiuni din partea grupului care l-a ales, întrucât el trebuie să acţioneze, conform propriei conştiinţe, pentru promovarea interesului naţional general;

1 Pentru J. J. Rousseau singura formă acceptată de democraţie era echivalentă cu guvernarea directă. El a identificat câteva condiţii pentru ca un stat să aibă această formă perfectă de guvernământ direct: să fie un stat foarte mic în care poporul să se adune uşor şi fiecare cetăţean să poată cunoaşte bine pe ceilalţi, să existe o mare simplitate de moravuri şi să fie o mai mare egalitate în ranguri şi avere, fără de care egalitatea în drepturi şi autoritatea nu ar putea dăinui multă vreme. A se vedea în acest sens, Dan CIOBANU, Victor DUCULESCU, Op.cit., p.49

21

Acest sistem are şi neajunsuri, dintre care menţionăm:- excluderea oricărei subordonări juridice directe a deputaţilor faţă de

alegători: - posibilitatea şi tendinţa deputatului de a aluneca spre arbitrar şi voluntarism;- corpul electoral devine doar un instrument de desemnare a deputatului, iar

nu unul de voinţă; - adunarea reprezentativă, considerată ca depozitară exclusivă a suveranităţii

naţionale, având plenipotenţa de a decide în numele naţiunii, se transformă într-un interpret infailibil al voinţei generale;

- înlocuirea voinţei generale cu voinţa partidului sau a formaţiunii căreia deputatul îi aparţine, voinţă la care el trebuie să se conformeze, mai ales dacă structurile de partid sunt stricte şi au o disciplină severă.

Iată câteva motive pentru care sistemul mandatului ultra-reprezentativ, larg acreditat de la sfârşitul sec.XVIII, până la începutul sec.XX, a trebuit corectat1, în sensul instituirii unor raporturi de responsabilitate juridică între aleşi şi alegători.

Teoria suveranităţii populare consideră că puterea este atomizată la nivelul fiecărui individ capabil existent, care îşi exercită părticica lui de suveranitate, în formele recunoscute de societatea respectivă. Această teorie pune accentul pe prezent.

Această concepţie îşi are originea în doctrina lui J.J. Rousseau şi porneşte de la concepţia civilistă a proprietăţii pe cote-părţi indivize şi a mandatului civil. Potrivit acestei concepţii, suveranitatea se împarte în cote-părţi indivize egale care revin tuturor indivizilor ce alcătuiesc corpul electoral.

Instituţiile reprezentative se constituie pe calea exercitării dreptului cetăţenilor de a le alege, dar cei aleşi nu sunt reprezentanţi autonomi ai intereselor alegătorilor, ci împuterniciţi în limite stricte, direct legaţi de alegătorii lor. În aceste condiţii, suveranitatea nu se poate manifesta decât prin voinţa celor ce o deţin, ceea ce face ca cei aleşi să nu fie decât simpli mandatari ai celor reprezentaţi, care trebuie să exprime voinţa imperativă a alegătorilor. Suntem în prezenţa aşa numitului mandat imperativ , din care decurg următoarele consecinţe:

mandatul nu exprimă propria voinţă, ci voinţa celor care l-au acordat (corpul electoral dintr-o circumscripţie);

conduita mandatarului în adunarea deputaţilor nu poate fi alta decât aceea care i-a fost prescrisă expres de către mandanţi;

deputatul trebuie să raporteze periodic alegătorilor săi asupra modului cum îşi îndeplineşte mandatul;

mandanţii pot retrage oricând mandatul, dacă mandatarul nu a îndeplinit prescripţiile date sau dacă le-a depăşit.

Din acest sistem rezultă cel puţin două neajunsuri:- imposibilitatea deputatului de a reprezenta interesele generale, el fiind

constrâns să acţioneze în limitele intereselor unei anumite circumscripţii electorale, ceea ce poate conduce la conflicte între deţinătorii unor părţi de suveranitate;

- îngrădirea libertăţii de acţiune a deputatului, el fiind cu totul subordonat voinţei alegătorilor săi.

Viciul de fond, originar, al acestei construcţii juridice ingenioase este determinat de faptul că, prin referire la instituţii esenţialmente de drept civil (proprietatea pe cote-părţi şi contractul de mandat) se încearcă explicarea unor raporturi de o cu totul altă natură, şi anume raporturile care iau naştere în procesul exercitării puterii, or între cele două domenii există deosebiri esenţiale.

1 Un exemplu de corectiv este posibilitatea revocării, în anumite situaţii, a mandatului.

22

În România art. 2 al Constituţiei revizuite, nou introdus, consacră aplicarea teoriei suveranităţii naţionale, ca şi consecinţă a caracterului naţional al statului. De aceea suveranitatea aparţine naţiunii, care o exercită, însă nu în mod nemijlocit, ca în cadrul democraţiei directe, ci prin intermediul organelor sale reprezentative.

Cât priveşte caracterul democratic al reprezentativităţii autorităţilor se precizează în acelaşi articol că ele vor fi constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte. În lipsa unor astfel de alegeri, organele reprezentative nu ar mai fi ale poporului ci, dimpotrivă, suprapuse lui1.

C. Democraţia semi-directăEste forma modernă de democraţie. Ea reprezintă un sistem în care coexistă

şi se realizează, prin mijloace tehnice adecvate, atât democraţia reprezentativă cât şi democraţia directă. Astfel, pe lângă organul legiuitor ales prin sufragiu universal, sunt instituţionalizate mijloace de intervenţie directă a poporului în procesul legiferării. Astfel de mijloace sunt: iniţiativa populară, veto-ul popular, revocarea mandatului şi referendumul.

Iniţiativa populară2 este o modalitate de intervenţie a cetăţenilor în procesul legislativ. Ea face posibilă adoptarea unei legi, la propunerea directă a cetăţenilor. Iniţiativa populară implică fie obligarea parlamentului să decidă asupra oportunităţii intervenţiei sale legiuitoare într-un anumit domeniu, fie obligarea acestuia de a se pronunţa asupra unui proiect de lege deja formulat. Se observă că, în ambele situaţii, Parlamentul este obligat s ă ia o decizie, î ns ă nu este obligat s ă - ş i î nsu ş easc ă ini ţ iativa popular ă .

Veto-ul popular presupune stabilirea unui termen pentru intrarea legii în vigoare, de la data adoptării ei. În cadrul acestui termen un număr determinat de cetăţeni, se poate opune validării legii adoptate, printr-o petiţie colectivă. Urmează o consultare generală a corpului electoral, de rezultatul căreia depinde menţinerea sau invalidarea legii.

Revocarea mandatului are în vedere mandatul parlamentar şi poate fi individuală sau colectivă. Revocare individuală are în vedere unul sau mai mulţi parlamentari dintr-o circumscripţie. Revocarea colectivă se referă la întregul parlament. În aceste situaţii sunt prevăzute proceduri constituţionale care oferă posibilitatea ca, prin hotărârea corpului electoral dintr-o circumscripţie sau, după caz, a întregului corp electoral, să se pună capăt, înainte de termen, unuia sau mai multor mandate parlamentare, sau, după caz, mandatului întregului parlament.

Referendumul este cea mai utilizată formă de manifestare a democraţiei semi-directe. În cazul referendumului, corpul electoral este convocat la iniţiativa organului legiuitor, a şefului statului, a guvernului sau a altor subiecte prevăzute de lege, pentru a decide asupra unor probleme de interes general, cum ar fi: menţinerea sau abrogarea unei legi în vigoare, adoptarea sau modificarea constituţiei, adoptarea unei anumite conduite într-o anumită chestiune a vieţii internaţionale, perfectarea sau denunţarea unui tratat.

Referendumul poate fi obligatoriu sau facultativ. El este obligatoriu atunci când este prevăzut în mod imperativ de lege, pentru procedura de adoptare a unui act. Referendumul este facultativ, atunci când subiecţii, prevăzuţi de lege, pot recurge la el, doar dacă apreciază că este necesar. Referendumul constituie, în zilele noastre,

1 Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., p.52 Pentru exercitarea iniţiativei sunt prevăzute şi restricţii, îndeosebi exigenţa de a exista un număr mare de semnături. Astfel, în Elveţia sunt necesare 100.000, în Austria 200.000, în Italia 50.000, în statul Ohio 3% din numărul alegătorilor, în România 100.000, în cazul legii şi 500.000 în cazul revizuirii Constituţiei.

23

forma cea mai expresivă de asociere directă a poporului la procesul exercitării suveranităţii.

În România1 referendumul poate fi naţional sau local. Referendumul naţional constituie forma şi mijlocul de consultare directă

şi de exprimare a voinţei suverane a poporului român cu privire la:a) revizuirea Constituţiei;b) demiterea Preşedintelui României;c) probleme de interes naţional2.

Referendum local se organizează asupra unor probleme de interes deosebit pentru unităţile administrativ-teritoriale. Proiectele de lege sau propunerile legislative privind modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor se înaintează Parlamentului spre adoptare numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin referendum. În acest caz organizarea referendumului este obligatorie.

Concluzionând putem spune că: iniţiativa legislativă reprezintă participarea populaţiei la formularea legilor; revocarea mandatului exprimă o relaţie de dependenţă între ales şi

alegător; veto-ul popular , o formă de abrogare a legilor; referendumul este o formă de exprimare a voinţei poporului cu privire la

cele mai importante probleme ale ţării.

1.4.2.2. Monocraţia3 Potrivit originii cuvântului, monocraţia înseamnă puterea unei singure

persoane. Această formă de guvernământ implică, aşadar, concentrarea puterii în mâinile unei singure persoane. Monocratul este vârful puterii, celelalte organe ale statului fiind elemente decorative sau simple servicii auxiliare. Potrivit naturii lor, formele monocraţiei se clasifică în trei mari categorii:

1. monocraţiile clasice; 2. monocraţiile populiste şi cele religioase; 3. dictaturile militare. 1. Monocraţiile clasice evidenţiate, ca atare, de istorie, sunt: monarhia

absolută, tirania şi dictatura. a) Monarhia absolută are ca principii: ereditatea şi subordonarea monarhului

faţă de lege , principiu care o deosebeşte de puterea arbitrară. Pentru regi, însă, subordonarea faţă de lege, se realizează prin propria voinţă, fără a exista vreo formă de constrângere statală. Din acest motiv, monarhia absolută se poate transforma în despotism, adică într-un exerciţiu al puterii total subordonat voinţei şi capriciilor despotului.

1 În dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale a fost adoptată Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului (publicată în M. Of. nr. 84/24 februarie 2000) care a şi fost modificată şi completată de O.U.G. nr. 99 din 14 iulie 2005 (publicată în M. Of. nr. 643/20 iulie 2005).2 Potrivit art. 12 din lege sunt considerate probleme de interes naţional: A. Adoptarea unor măsuri privind reforma şi strategia de dezvoltare economică şi socială a ţării. B. Adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la: a) regimul general al proprietăţii publice şi private; b) organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; c) organizarea generală a învăţământului; d) structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei, participarea forţelor armate la unele operaţiuni internaţionale; e) încheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaţionale pe durată nedeterminată sau pe o perioadă mai mare de 10 ani; f) integrarea României în structurile europene şi euroatlantice; g) regimul general al cultelor; h) reforma justiţiei şi combaterea corupţiei.3 Ion DELEANU, Op. cit, pp. 155-158

24

b) Tirania sau despotismul are ca notă specifică arbitrariul, adică nerespectarea nici unei reguli, în ceea ce priveşte:

instaurarea puterii (se utilizează orice mijloace), transmiterea ei (desemnarea succesorului se face după bunul plac al

tiranului), exerciţiul puterii (tiranul exercită puterea în mod discreţionar). c) Dictatura este, de regulă, un remediu pentru situaţiile de criză, când puterea

trebuie să facă faţă unor dificultăţi excepţionale şi este cunoscută încă din antichitate. Dictatura constă în concentrarea puterii concomitent cu suspendarea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi cetăţeneşti, sub motivul realizării eficacităţii în rezolvarea unor situaţii de pericol, de criză. Subliniem că, ea nu este concepută ca o formă de guvernare în sine, ci ca o metodă de gestiune a situaţiilor de criză, bazată pe eficacitatea conducerii prin comandă unică. După depăşirea crizei, mai devreme sau mai târziu, dictatura încetează.

Dictatura poate fi prevăzută prin Constituţie, chiar dacă nu i se dă o asemenea titulatură, ci se invocă "starea de asediu", "starea de necesitate", "starea de urgenţă" sau "starea de război". Rezultă că, dictatura este justificată de împrejurări excepţionale care impun sacrificarea libertăţii, caracteristică stării normale sub imperiul necesităţii. Mai precis, dacă în condiţii normale problemele vieţii sociale pot fi şi trebuie soluţionate cu respectarea libertăţilor individuale, în situaţiile de criză, de ameninţare sau de disfuncţie gravă a sistemului social, cea mai potrivită metodă de salvare a statului este cea care asigură luarea cu eficacitate maximă a măsurilor adecvate. Aşa se ajunge la un sistem de guvernare care concentrează puterea şi reduce drepturile cetăţeneşti la minimul necesar1.

Dacă dictatura, ca formă de organizare a puterii, asigură eficacitatea actului de conducere, gradul de adecvare a deciziilor şi deci rezultatele obţinute de o asemenea conducere depind, în mare măsură, de personalitatea dictatorului. Trebuie să atragem atenţia că, uneori, sub masca dictaturii se ascunde o adevărată tiranie.

2. Monocraţia populistă şi cea religioasă semnifică acea formă de guvernământ în care, pe baza unui exclusivism ideologic agresiv şi dogmatic, asumat de un partid unic, atotputernic sau de o organizaţie religioasă fundamentalistă, puterea totalitară se realizează într-un climat de adulare, real sau regizat, de către masele intoxicate printr-un dogmatism laic sau religios împins la extrem.

Între trăsăturile monocraţiilor populiste sau religioase distingem: exclusivismul ideologic cu grave accente extremiste şi intoleranţa; concentrarea şi personificarea puterii; obstinaţia pentru permanentizarea puterii; unicitatea adevăratului organ de guvernare (de regulă o organizaţie politică

sau religioasă unică, cu un lider unic); suportul popular real, realizat prin manipularea maselor sau suportul popular

regizat, impus prin teroare; omnipotenţa guvernanţilor în toate domeniile vieţii sociale şi chiar ale vieţii

personale, intime.3. Dictatura militară 2 Dictatura militară se deosebeşte de celelalte dictaturi, prin faptul că se instituie

prin lovitură de stat realizată de conducerea armatei, de regulă, prin utilizarea forţei armate. Ca orice dictatură, şi dictatura militara apare în situaţii de criză.

Dictatura militară, din punct de vedere politic, poate fi 1 Filosofia dictaturii este exprimată de adagiul latin Salus rei publicae Suprema Lex. Acest adagiu are două sensuri : în sens propriu înseamnă "Salvarea statului este legea supremă", iar în sens figurat "Servirea interesului public este legea supremă".2 În secolul nostru, dictatura militară s-a manifestat cu predilecţie în Africa şi America de Sud.

25

reacţionară (conservatoare); revoluţionară (reformistă).

Eticheta sub care se prezintă este de multe ori înşelătoare, ascunzând adevăratul scop, şi anume, realizarea intereselor unor grupuri oligarhice sau ambiţiilor unei persoane. Şi dictatura militară, ca orice dictatură trebuie să cedeze, la un moment dat, locul unei guvernări civile.

1.4.2.3. Oligarhia1 Se caracterizează prin exercitarea puterii de către un grup restrâns de

persoane2. Principalele modele de oligarhie sunt:a) Guvernământul pluripersonal, care este un guvernământ exercitat de mai

multe persoane ce nu constituie un grup omogen şi nici o categorie socială distinctă. Aceste persoane sunt, adesea, alăturate la putere de jocul evenimentelor, fie ca urmare a unei înţelegeri survenite între ele, fie pentru a neutraliza suspiciunile guvernaţilor privind pericolul instaurării unei tiranii. Persoanele respective, fie exercită colectiv puterea, fie partajează atribuţiile ce decurg din aceasta. Ex.: Triumviratul lui Cezar, Crassus şi Pompei.

b) Aristocraţia3

Aristocraţia reprezintă guvernământul unei categorii sociale privilegiate. Acest guvernământ se exercită numai de către persoane aparţinând acestei categorii, care are un caracter închis, exclusivist. De regulă privilegiile acestei categorii se transmit ereditar, ea dobândind astfel caracter de castă. Ex.: Aristocraţia militară spartană.

c) Plutocraţia cenzitară4 Plutocraţia reprezintă şi ea guvernământul unei minorităţi sociale privilegiate,

numai că, de această dată, minoritatea guvernantă nu este o categorie socială organic constituită, ci o simplă reuniune de persoane care au în comun faptul că deţin o anumită avere. Plutocraţia cenzitară apare ca urmare a acordării drepturilor electorale pe criterii de avere.

d) Partidocraţia este forma de guvernământ în care, de fapt, puterea aparţine unor partide politice deosebit de puternice care controlează instituţiile statului.

1.4.2.4. Formele mixte5

Formele de guvernământ prezentate, identificate conform concepţiei lui Aristotel, reprezintă cele trei modele teoretice de bază - monocraţia, oligarhia, democraţia. Prin combinarea acestora obţinem formele de guvernământ mixte.

Deşi diverse, regimurile mixte pot fi clasificate în două mari categorii: regimuri mixte prin sistem atunci când sistemul de guvernare este conceput ca

o anumită combinaţie între formele de bază; acestea sunt: monarhia limitată parlamentarismul dualist cezarismul democratic

regimuri mixte circumstanţiale atunci când avem de-a face cu un amestec al formelor de bază determinat pur şi simplu de circumstanţe.Monarhia sau monocraţia limitată se diferenţiază de cea absolută prin faptul

că puterea monarhului este restrânsă în exerciţiul ei prin existenţa şi a altor organe, având atribuţii proprii şi o anumită autonomie. Monarhia limitată combină principiul

1 Ion DELEANU, Op. cit, pp. 158-1592 Etimologia grecească a cuvântului regăsindu-se în cuvintele oligos = puţin numeros; oligoi = număr restrâns; arkhe = conducere, comandă.3 Termenul provine de la grecescul Aristos = excelenţă, nobil;kratos = putere4 Termenul este o combinaţie a cuvintelor greceşti Plutos = bogăţie; kratos = putere5 Ion DELEANU, Op. cit, pp. 159-161

26

monocratic de guvernământ cu participarea la guvernare a aristocraţiei ereditare şi a oligarhiei cenzitare, acestea formând cele două camere ale parlamentului.

Parlamentarismul dualist derivă din monarhia limitată şi se caracterizează prin faptul că şeful statului îşi păstrează poziţia şi unele atribuţii, dar, în acelaşi timp trebuie să accepte politica de guvernare ce emană din compoziţia camerelor ("camera superioară" de factură aristocratică şi "camera inferioară" de factură cenzitară). Într-un astfel de sistem rolul principal revine primului-ministru. Pe de o parte el are nevoie de încrederea şi sprijinul parlamentului, iar pe de alta, el se sprijină pe prerogativele şefului de stat.

Cezarismul democratic rezultă din combinarea monocraţiei cu democraţia. Cezarul exercită puterea nu pe baza propriei suveranităţi, ci în numele poporului care l-a învestit cu exerciţiul puterii printr-un plebisci t 1 şi care, din timp în timp, îl aprobă, tot prin plebiscit. În acest sistem rolul oligarhiei, care se regăseşte în camerele parlamentului, este mult diminuat.

Regimurile mixte circumstanţiale se caracterizează prin faptul că apar datorită împrejurărilor, fără o voinţă deliberată a autorilor lor şi fără o concepţie doctrinară. De regulă sunt regimuri de tranziţie.

Menţionăm că toate modelele de formă de guvernământ prezentate sunt concepte teoretice, elaborate de doctrină, rezultat al unor operaţiuni logice de abstractizare, generalizare şi sistematizare a formelor de organizare şi exercitare a puterii, conform unui criteriu în mare parte numeric, vizând identificarea titularului sau a titularilor puterii, precum şi a titularilor exerciţiului puterii.

Atragem atenţia că, această clasificare nu este singura posibilă şi nu este ferită de critici. Are, însă, marele merit de a surprinde anumite trăsături caracteristice generale, în marea diversitate a formelor de guvernământ, fiind astfel un instrument teoretic util pentru studiul formelor reale de guvernământ.

Dacă observăm concretul istoric, constatăm că statele reale s-au numit, de obicei, imperii, regate sau republici. Pentru facilitarea expunerii, imperiile şi regatele le vom invoca sub denumirea generică de monarhii. Cu toate că există o mare varietate de monarhii şi republici, deosebirea esenţială dintre aceste două forme de guvernământ o regăsim la nivelul şefului statului.

În cazul monarhiilor, şeful statului (monarhul) îşi exercită atribuţiile cu titlu perpetuu, adică le deţine pe viaţă şi le transmite ereditar. Motivaţia acestui statut este de natură religioasă. Monarhul este alesul, unsul lui Dumnezeu, calitate în care deţine puterea asupra oamenilor prin graţie divină, considerată singura sursă legitimă de putere.

În cazul republicii, şeful statului, indiferent de titulatura pe care o poartă, deţine doar un exerciţiu, mai larg sau mai restrâns, al puterii şi pe acesta cu titlu precar, adică pe o perioadă limitată şi cu respectarea anumitor condiţii. Concepţia fundamentală care stă la baza republicii este că puterea aparţine poporului care hotărăşte suveran, cui şi în ce condiţii conferă exerciţiul acestei puteri.

Dacă ne referim la statele moderne 2 observăm că şi ele se clasifică în republici şi monarhii.

Monarhia caracteristică epocii moderne este, la începutul secolului, monarhia constituţională, devenită, după cel de-al doilea război mondial, monarhie

1 Plebiscit provine din lat. Plebiscitum care înseamnă decizia plebei, a poporului. Termenul desemnează scrutinul prin care o persoană aflată la putere solicită un vot de încredere din partea poporului. Le Petit Larousse, Paris - 1993, p.7922 Ca o ultimă concluzie, în urma prezentării formelor de guvernământ, observăm că, republicile şi monarhiile contemporane reprezintă, de regulă, combinaţii, în diverse dozaje, ale unor forme de guvernământ identificate potrivit concepţiei lui Aristotel, dar denumirea sub care se prezintă statele nu corespunde terminologiei utilizate de clasificarea bazată pe concepţia lui Aristotel.

27

parlamentară. Acest tip de monarhie se caracterizează prin faptul că puterile monarhului sunt limitate prin constituţie, pe care el este ţinut să o respecte. Iniţial, în monarhia constituţională rolul monarhului era important. În primul rând, având puterea cu caracter perpetuu, el se situa deasupra partidelor politice, a cetăţenilor şi a dreptului comun. De asemenea, atribuţiile sale erau largi în raport cu parlamentul. Monarhia parlamentară contemporană, întâlnită, de exemplu, în Marea Britanie, Belgia, Olanda, Suedia şi Danemarca are doar un caracter simbolic, ţinând de istoria şi tradiţia acestor ţări. Monarhul îndeplineşte anumite atribuţii de şef de stat, însă el nu guvernează. El nu poate exercita nici o atribuţie fără contra-semnătura primului-ministru sau a unui ministru.

În ceea ce priveşte republica, epoca modernă a cunoscut patru tipuri1:1. Republica parlamentară;2. Republica prezidenţială;3. Republica semi-prezidenţială; 4. Republica socialistă marxist-leninistă. Republica parlamentară se caracterizează prin poziţia superioară a

parlamentului faţă de executiv şi prezintă, în principiu, următoarele trăsături:- disocierea executivului în guvern şi şef de stat ;- plenitudinea competenţei parlamentului; - dreptul parlamentului de a anula anumite acte normative emise de guvern;- desemnarea şi revocarea executivului de către parlament.Acest tip de republică se întâlneşte, de exemplu, în Italia.Republica prezidenţială se caracterizează prin egalitatea poziţiilor

parlamentului şi executivului şi prezintă, în principiu, următoarele trăsături:- monocefalismul executivului şi caracterul reprezentativ al şefului acestuia,

care este şi şeful statului, ales prin sufragiu universal; - stricta delimitare a atribuţiilor între puterea legislativă şi cea executivă;- independenţa dintre legislativ şi executiv; - dreptul de veto al executivului;- membrii guvernului răspund numai în faţa şefului statului.Exemplul clasic de republică prezidenţială îl reprezintă S.U.A. Republica semi-prezidenţială reprezintă o atenuare a puterii şefului de stat

din regimul prezidenţial şi a apărut din teama ca şeful statului să nu dobândească o poziţie superioară parlamentului. Prezintă următoarele caracteristici:

- disocierea executivului între guvern şi instituţia şefului de stat;- atât parlamentul cât şi şeful de stat sunt aleşi prin sufragiu universal; - atribuţiile şefului de stat sunt limitate;- învestirea şi revocarea guvernului se face de către parlament. Exemplu: Franţa. Republica socialistă marxist-leninistă se caracterizează prin unicitatea

puterii în stat, legislativul, executivul şi jurisdicţionalul îndeplinind funcţiile statului socialist sub deplinul control al partidului unic.

În concluzie, vrem să precizăm că forma de guvernământ trebuie înţeleasă în contextul istoric, fiecare dintre forme putând fi, la un moment dat cea mai potrivită sau dimpotrivă2.

1 Tudor DRĂGANU, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat elementar, vol.II, Ed. "Lumina Lex", Bucureşti,1998, pp. 266-287.2 J.J. Rousseau a considerat că, în general, guvernământul democratic s-ar potrivi mai bine statelor mici, cel aristocratic statelor mijlocii şi cel monarhic statelor mari. Dan CIOBANU, Victor DUCULESCU, Op.cit., p. 48

28

1.4.2.5. Forma actuală de guvernământ a RomânieiPotrivit Constituţiei revizuite (art. 1 şi 81), România este o republic ă în care

Pre ş edintele se alege prin sufragiu universal direct , intrând, sub acest aspect, în categoria republicilor semi-preziden ţ iale , cum este Franţa.

Comparând însă statutul Preşedintelui Republicii Franceze cu statutul Preşedintelui României, constatăm că puterile acestuia din urmă sunt mai restrânse1. Deşi art.80 din Constituţie pare să confere Preşedintelui României o poziţie similară cu cea de care se bucură Preşedintele Franţei, potrivit Constituţie franceze din 1958, articolele următoare ale Constituţiei României din 1991( de la art.84 la 90 şi art.93) îi diminuează rolul, îndepărtându-se de modelul francez:

Preşedintele României nu poate legifera prin referendum ocolind Parlamentul, cum poate în anumite situaţii Preşedintele Franţei.

altă deosebire importantă constă în faptul că Preşedintele Franţei numeşte şi revocă primul-ministru, iar la propunerea acestuia pe membrii Guvernului, pe când Preşedintele României nu poate numi Primul-ministru ş i Guvernul dec â t pe baza votului de î ncredere al Parlamentului şi nu poate revoca Primul-ministru, ci doar pe unii membrii Guvernului, la propunerea Primului-ministru.,

În Franţa ordonan ţ ele Guvernului sunt semnate de Preşedinte, pe când în România ele sunt semnate de Primul-ministru şi ministrul de resort.;

de asemenea, în Franţa, Preşedintele Republicii poate dizolva Adunarea Naţională, după consultarea preşedinţilor celor două camere ale Parlamentului şi a Primului-ministru, pe când Pre ş edintele Rom â niei nu poate dizolva Parlamentul dec â t î ntr-un singur caz , şi anume atunci când refuză votul de învestitură într-un termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură2.

în fine, Preşedintele Franţei are puteri foarte largi î n situa ţ ii de criz ă , spre deosebire de Preşedintele României.Viaţa politică, de după intrarea în vigoare a Constituţiei României din 1991, a

demonstrat că rolul Preşedintelui României nu este lipsit de importanţă, însă nici nu este determinant, mai ales pe plan intern. De aceea, putem afirma că, în România forma de guvernământ este republica cu un semi-prezidenţialism atenuat sau parlamentarizat3.

1.4.3. Regimul politicRegimul politic 4 semnifică, la modul general, realitatea guvernării unei ţări,

sau, cu alte cuvinte, realitatea relaţiilor dintre guvernanţi, precum şi a relaţiilor dintre guvernanţi şi guvernaţi.

Regimul politic dintr-un anumit stat este determinat de rezultanta acţiunii forţelor politice, în principal, a partidelor politice, desfăşurată într-un anumit cadru instituţional şi este condiţionat de anumite determinări istorice, ideologice şi economice, interne şi internaţionale5.

Regimul politic are în vedere ansamblul relaţiilor existente între elementele ce alcătuiesc sistemul social-politic, relevând mai ales cui aparţine, la modul real,

1 Tudor DRĂGANU, Op. cit., pp. 224-2302 Ibidem, pp.226-2273 Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. "Nemira", Bucureşti-1996, p.384; Mihai CONSTANTINESCU, Ioan DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Florin VASILESCU, Ioan VIDA, Constituţia României comentată şi adnotată,, Regia autonomă "Monitorul Oficial", Bucureşti, 1992, p.1844 Cristian IONESCU, Clasificarea şi analiza tipologică a regimurilor politice contemporane, Revista de drept public nr.1/1995, pp.30-405 Pierre PACTET, Op. cit., p.35.

29

suveranitatea, cine o exercită, prin ce metode şi mijloace se înfăptuieşte puterea, şi, nu în ultimul rând, măsura în care sunt consacrate, garantate şi respectate drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor.

În zilele noastre, a stabili regimul politic al unui stat înseamnă a determina, în esenţă, dacă guvernaţii sunt sau nu oprimaţi de guvernanţi, utilizând drept criteriu standardele democraţiei, în sens politic, recunoscute de comunitatea internaţională.

Potrivit concepţiilor actuale, regimul politic poate fi democratic sau nedemocratic. Bineînţeles, nici unul dintre ele nu este absolut.

Observăm că, în epoca noastră, conceptul "democraţie" a evoluat, faţă de concepţia aristotelică, dobândind un înţeles politic în sensul că transcede forma de guvernământ, ataşându-se noţiunii de regim politic, care are un caracter mult mai complex. În sens sociologic, se consideră că există o democraţie reală şi autentică atunci când, în societate, cei ce îşi doresc libertatea şi egalitatea îi domină pe cei ce îşi doresc puterea. Actualmente, regimul politic democratic (a nu se confunda cu democraţia ca formă de guvernământ) este considerat regimul în care guvernarea, potrivit standardelor internaţionale, nu oprimă guvernaţii. Situaţia opusă o reprezintă regimurile nedemocratice. Graniţa dintre regimul democratic şi cel nedemocratic este relativă şi dinamică, depinzând de evoluţia concepţiilor despre guvernare şi libertate, de dezvoltarea economică şi socială, precum şi de momentul istoric luat în considerare.

Sintagma "nu oprimă", utilizată pentru definirea regimului democratic, are un caracter general şi de aceea vag. Precizăm că ea nu desemnează lipsa constrângerii, ci limita de la care îngrădirile la care este supus cetăţeanul devin oprimante, sau situaţia în care datorită disfuncţiilor instituţiilor statului drepturile legitime ale cetăţenilor nu se pot realiza într-un mod satisfăcător.

Standardele europene actuale impun unui sistem democratic următoarele condiţii fundamentale:

- să fie respectat pluralismul ideologic, politic şi instituţional;- legitimitatea exerciţiului puterii să fie determinată de caracterul reprezentativ

rezultat din alegeri libere;- instituţiile democratice să funcţioneze în mod satisfăcător;- să fie respectate drepturile omului.Statele reale cunosc o mare diversitate şi complexitate, motiv pentru care

determinarea regimului lor politic, reducerea lor la expresia sintetică de democratice sau nedemocratice este relativ dificilă.

Rezultă că, pentru a putea determina regimul politic, trebuie să realizăm o analiză complexă a realităţii guvernării din statul respectiv, la un anumit moment, pentru a stabili măsura în care sunt consacrate, garantate şi respectate drepturile şi libertăţile omului şi cetăţeanului.

SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE

Statul este un fenomen complex, de natură socială, istorică, politică şi juridică, determinat atât de realitatea socială naţională şi internaţională, cât şi de spiritul creator al fiinţei umane, motiv pentru care nu poate fi caracterizat complet printr-o teorie unică, cu pretenţii de adevăr absolut.

30

Statul este autoritatea care se bazează pe capacitatea oamenilor de a comanda şi de a se supune. Statul este o comunitate umană fixată pe un teritoriu propriu şi posedând o organizare politico-juridică.

Organizarea politico-juridică a statului nu este altceva decât o structură de putere, prin "putere", înţelegând aici capacitatea deţinătorului ei de a dirija comportamentul social, prin intermediul unui mecanism bazat pe norma juridică, adică pe regula de comportament obligatorie.

În orice societate organizată în stat există trei funcţii fundamentale: funcţia legislativă (edictarea normelor juridice); funcţia executivă (organizarea executării şi executarea în

concret a normelor juridice); funcţia jurisdicţională (judecarea litigiilor).

Fiecare funcţie, pentru a fi exercitată, are nevoie de puterea de a impune o anumită conduită, pentru realizarea atribuţiilor sale. Vom avea deci, în mod corespunzător:

puterea legislativă (capacitatea de a legifera); puterea executivă (capacitatea de a organiza executarea legii şi

de a o executa în concret); puterea jurisdicţională (capacitatea de a pronunţa sentinţe

obligatorii în cazul litigiilor). Fiecare dintre aceste puteri este conferită unor organe distincte:

puterea legislativă - adunărilor reprezentative; puterea executivă - şefului statului sau şefului de guvern şi

miniştrilor sau se împarte între aceştia; puterea judecătorească - instanţelor judiciare.

Sintagma "putere în stat" desemnează, în mod curent, atât funcţia (activitatea), cât şi organul care o exercită.

Scopul politic al teoriei separaţiei puterilor în stat este diminuarea puterii guvernanţilor prin limitarea unora de către ceilalţi, pentru a evita oprimarea guvernaţilor. Separaţia puterilor nu înseamnă numai divizare, ci şi colaborare şi echilibru între puteri.

Forma puterii de stat are ca elemente componente: structura de stat forma de guvernământ regimul politic

Structura de stat desemnează organizarea puterii de stat în raport cu teritoriul. Utilizând acest criteriu vom distinge cele două structurile de stat fundamentale: statul unitar (simplu) şi statul federativ (compus). Pe parcursul dezvoltării istorice au apărut şi:

asociaţii de state: - confederaţia - uniunea personală - uniunea reală.

ierarhii de state: - statele vasale

31

- statele protejate - dominioanele britanice - statele sub mandat - statele sub tutelă internaţională.

Forma de guvernământ am definit-o ca fiind modalitatea de alcătuire a sistemului organelor statului, inclusiv relaţiile dintre acestea. Formele de guvernământ, conform concepţiei lui Aristotel,sunt:

I. Democraţia, cu variantele: - democraţia directă; - democraţia reprezentativă;- democraţia semi-directă.

II. Monocraţia, cu variantele: - monarhia absolută;- tirania;- dictatura;- monocraţia populistă sau religioasă;- dictatura militară.

III. Oligarhia, cu variantele: - guvernământul pluripersonal; - aristocraţia;- plutocraţia cenzitară;- partidocraţia.

IV. Formele mixte, cu variantele:- prin sistem - monarhia limitată

- parlamentarismul dualist - cezarismul democratic

- circumstanţiale.

În plan real epoca modernă a cunoscut două forme de guvernământ: republica (republica parlamentară, republica prezidenţială, republica semi-prezidenţială, republica socialistă marxist-leninistă) şi monarhia (monarhia constituţională şi monarhia parlamentară).

România este un stat naţional (teoria suveranităţii naţionale), cu o structură de stat unitară, iar forma de guvernământ este republica cu un semi-prezidenţialism atenuat sau parlamentarizat.

ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE

1. Identificaţi în Constituţia României articolele în care se regăsesc aspecte cu referire la conceptele: teritoriu, populaţie, suveranitate.2. Prezentaţi principalele trăsături ale federalismului.3. Relevaţi asemănările şi deosebirile dintre statul unitar descentralizat şi statul federal.4. Prezentaţi structura de stat şi forma de guvernământ a statului român. Argumentaţi.5. Analizaţi actualitatea şi importanţa teoriei separaţiei puterilor în stat.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Teoria suveranităţii populare consideră că:a) naţiunea este o entitate globală, iar puterea aparţine acestei entităţi;

32

b) trebuie pus accentul atât pe prezent, cât şi pe trecut;c) puterea este atomizată la nivelul fiecărui individ;d) instituţiile reprezentative sunt autonome în raport cu interesele cetăţenilor.

2. Se dau propoziţiile: A – Puterea politică, spre deosebire de puterea de stat are un conţinut foarte general. B - Puterea de stat presupune constituirea unei clase politice. C - Între categoriile de putere politică şi cea putere de stat există un raport de la întreg la parte.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C adevărată.

3. Forma de guvernământ caracterizată prin exclusivism ideologic agresiv şi dogmatic, promovat de un partid unic şi un suport real sau regizat al maselor este:a) tirania;b) monocraţia populistă şi religioasă;c) dictatura;d) despotismul.

4. În termenii dreptului internaţional public nu este subiect de drept distinct decât în anumite condiţii:a) statul unitar;b) statul federativ;c) confederaţia;d) statul federat.

5. Statele sub tutelă internaţională sunt varianta actuală a:a) teritoriilor sub mandat;b) statelor protejate;c) statelor vasaled) dominioanelor britanice.

6. Formele de guvernământ mixte prin sistem sunt:a) monarhia limitată, parlamentarismul dualist, cezarismul democratic;b) cezarismul democratic, plutocraţia cenzitară, aristocraţia;c) partidocrţia, parlamentarismul dualist, guvernământul pluripesonal;d)monocraţia populistă şi cea eligioasă, guvernământul pluripersonal, parlamentarismul dualist.

7. Se dau propoziţiile: A – Principiul naţionalităţilor a fost o consecinţă a concepţiei obiective asupra termenului de „naţiune”. B – O formă extremă a concepţiei obiective asupra conceptului de „naţiune” este rasismul. C - Concepţia subiectivă asupra „naţiunii” consacră dreptul popoarelor de a dispune de ele însele.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B falsă, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C adevărată.

33

8. Activitatea statului arbitru se limitează la următoarele misiuni de bază:a) reglementarea justiţiei, apărarea naţională, protecţie socială;b) apărarea naţională, protecţia socială şi relaţiile internaţionale;c) legiferarea, menţinerea ordinii publice, stabilirea doctrinei religioase oficiale

apărarea naţională;d) apărarea naţională, relaţiile internaţionale, edictarea legii, menţinerea ordinii

publice.

9. Se dau propoziţiile: A - Republica parlamentară se caracterizează prin poziţia superioară a parlamentului faţă de executiv. B - Republica prezidenţială se caracterizează prin dreptul de veto al executivului; C – În cadrul republicii semi-prezidenţiale numai parlamentul este ales prin sufragiu universal.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B falsă, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă.

10. Se dau propoziţiile: A - Referendumul este participarea populaţiei la formularea legilor. B - Veto-ul popular este o formă de abrogare a legilor. C - Iniţiativa legislativă reprezintă participarea populaţiei la formularea legilor.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este falsă, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B falsă, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C adevărată.

CAPITOLUL 2

34

ORGANELE FUNDAMENTALE ALE STATULUI

2.1. Parlamentul2.1.1. Structura Parlamentului2.1.2. Organizarea parlamentară2.1.3. Autonomia adunărilor2.1.4. Rolul Parlamentului 2.1.5. Statutul parlamentarilor2.1.6.Caracteristicile Parlamentului României, conform

Constituţiei

2.2. Organele executive2.2.1. Aspecte generale.2.2.2. Organele executive ale României potrivit Constituţiei

2.3. Organele jurisdicţionale2.3.1. Aspecte generale2.3.2. Organele jurisdicţionale din România potrivit

reglementărilor actuale

2.4. Relaţiile dintre organele fundamentale ale statului2.4.1. Aspecte generale2.4.2. Relaţiile dintre organele fundamentale ale statului român

OBIECTIVE

Am văzut deja, că celor trei funcţii fundamentale ale statului - legislativă, executivă şi jurisdicţională - le corespund trei categorii de organe, şi anume: organele legislative, organele executive şi organele judecătoreşti sau jurisdicţionale.

Studierea acestui capitol vă permite:

Înţelegerea rolului, structurii, organizării şi funcţionării Parlamentului;

Înţelegerea rolului, structurii, organizării şi funcţionării organelor executive;

Înţelegerea rolului, organizării şi funcţionării organelor jurisdicţionale, precum şi a principiilor care le guvernează;

Cunoaşterea reglementărilor aplicabile organelor fundamentale din România, precum şi a cauzelor şi consecinţelor care stau la baza raporturilor ce se stabilesc între acestea.

35

În epoca actuală, în principiu, funcţia legislativă se exercită de parlament, funcţia executivă de şeful de stat şi/sau de guvern şi funcţia jurisdicţională de instanţele judecătoreşti. Le vom studia, în continuare, pe fiecare în parte.

2.1. ParlamentulParlamentul1 este instituţia politică şi juridică, formată din membri aleşi, care

are ca principală misiune adoptarea legii. El reprezintă una dintre verigile esenţiale ale înfăptuirii democraţiei, ale statornicirii unor rânduieli democratice, în măsură să garanteze drepturile şi libertăţile cetăţenilor.

2.1.1. Structura parlamentului2

Parlamentul poate fi alcătuit dintr-o singură cameră (unicameralism) sau două camere (bicameralism). Ambele structuri au avantaje şi dezavantaje, adepţi şi adversari.

Unicameralismul este specific statelor unitare. Parlamentul, având o unică adunare, este constituit prin sufragiu universal, egal, direct şi secret. Existenţa unei singure camere evită prelungirea procesului legislativ, aşa încât puterea legislativă lucrează cu eficacitate sporită. În plus, sunt reduse considerabil şi costurile parlamentare. Dezavantajul îl constituie posibilitatea instaurării "despotismului"3

parlamentar, întrucât nu există o contraputere de acelaşi rang.Bicameralismul reprezintă regula în cazul statelor federale, exprimând

structura dualistă a acestora. După justificarea ce a stat la baza instituirii lui, bicameralismul este de trei feluri: bicameralism aristocratic, bicameralism politic şi bicameralism federal.

a) Bicameralismul aristocratic. Această formulă, utilizată în statele unitare, asociază camerei inferioare cu caracter reprezentativ, rezultată din sufragiu, o cameră superioară alcătuită pe criterii aristocratice care este menţinută din respect pentru tradiţie. Ex. Camera Lorzilor în Anglia.

b) Bicameralismul politic este un sistem parlamentar utilizat, de asemenea în statele unitare, cea de-a doua cameră - Senatul - răspunzând unor concepţii politice care au în vedere stăvilirea abuzului de putere ce rezultă din "legea numărului", uşor de comis în cazul camerei unice asigurându-se astfel şi mai multă chibzuinţă în alcătuirea legii. Într-un cuvânt, bicameralismul politic urmăreşte ponderarea procesului legislativ printr-o divizare a puterii legislative. Ex. Belgia şi Franţa. Există două concepţii, în privinţa atribuţiilor recunoscute camerei superioare:

I. Bicameralismul egalitar, care înseamnă conferirea de atribuţii relativ egale, camerei superioare, cu cele ale camerei inferioare, în scopul instituirii unui adevărat parteneriat în procesul legislativ. Ex. Belgia.

II. Bicameralismul inegalitar , care înseamnă stabilirea unor atribuţii mai restrânse pentru camera superioară, decât cele recunoscute camerei inferioare, care devine astfel predominantă, motivat de faptul că Senatul reprezintă interesele unor minorităţi, pe când camera inferioară reprezintă interesele naţiunii în ansamblu. Ex. Franţa.

1 Instituţia Parlamentului are origini îndepărtate: Islanda înainte de anul 1000, Sicilia în 1130 şi Anglia în jurul anului 1300 cunoşteau existenţa unor adunări care aveau să constituie, în secolul următor modelul unor Adunări deliberative. Victor DUCULESCU, Constanţa CĂLINOIU, Georgeta DUCULESCU, Drept constituţional comparat – vol. II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 112.2 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2001, pp. 464-467; Ion DELEANU, Op. cit., pp. 233-236.3 Pericolul despotismului parlamentului este mai rău ca al unui individ, pentru că, fiind o instituţie colectivă, nu poate fi trasă la răspundere. Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., 2004, p.167.

36

c) Bicameralismul federal este determinat de structura dualistă a statului şi răspunde necesităţii de a asigura echilibrul şi armonia între statele federate şi statul unional. În acest sens, existenţa a două camere satisface două exigenţe indispensabile: reprezentarea uniunii în ansamblu şi reprezentarea statelor membre. Se apreciază că această dublă reprezentare se poate realiza în mod corespunzător, doar cu respectarea a două reguli:

reprezentarea egală a fiecărui stat federat indiferent de mărime; acordarea de prerogative similare, în materie legislativă, ambelor camere.

În concluzie, reţinem faptul că între structura Parlamentului şi structura de stat există o anumită corelaţie. Dacă în cadrul statelor unitare este posibilă opţiunea pentru un Parlament unicameral sau bicameral, statul federal presupune obligatoriu existenţa în cadrul Parlamentului a unei a doua camere care să reprezinte interesele statelor membre.

2.1.2. Organizarea parlamentară1

Pentru a putea funcţiona, adunările parlamentare trebuie să fie organizate, adică să-şi constituie anumite organe interne şi să-şi stabilească formele în care îşi exercită atribuţiile. Principalele organele interne care se regăsesc în orice parlament dintr-un sistem pluripartid sunt: Preşedintele adunării, Comisiile parlamentare şi Grupurile parlamentare.

a) Preşedintele adunării, ales de adunare are următoarele atribuţii principale: conduce dezbaterile, veghează la respectarea procedurii parlamentare, asigură utilitatea şi demnitatea discuţiilor, reprezintă camera în relaţiile interne şi externe, înlocuieşte şeful statului în anumite situaţii deosebite.

b) Comisiile parlamentare sunt organe interne de lucru care, de regulă, nu au putere de decizie proprie, ci transmit un proiect, un raport sau un aviz, camerei care le-a constituit, pentru ca aceasta să decidă.

Aceste comisii asigură cadrul adecvat pentru dezbaterile preliminare într-un grup restrâns de parlamentari, care are responsabilităţi speciale în domeniul respectiv asupra problemelor ce vor fi aduse în faţa adunării. Ceea ce determină aşadar crearea comisiilor este aşadar imposibilitatea unei deliberări cu celeritate asupra proiectelor de legi de către întreaga adunare (prea numeroasă), fără existenţa unor studii şi analize prealabile.

Comisiile parlamentare pot fi temporare sau permanente. Cele temporare sunt constituite pentru examinarea unei probleme date şi îşi încetează activitatea odată cu depunerea raportului. Comisiile permanente sunt constituite pe durata sesiunii sau chiar a legislaturii. Ele sunt comisii specializate pe domenii: finanţe, probleme economice, relaţii externe, educaţie, apărare, sănătate, mediu înconjurător etc. Acolo unde există parlamente bicamerale se constituie şi comisii mixte ale celor două camere. Un exemplu de asemenea comisie este comisia de mediere.

Comisiile parlamentare au, în principal, următoarele atribuţii: întocmesc rapoarte sau avize asupra proiectelor de legi sau asupra altor

probleme ce le sunt date în studiu întreprind studii şi analize cu privire la aplicarea celor hotărâte de către

parlament ascultă periodic informări ale unor conducători ai organelor centrale sau locale

ale administraţiei publice analizează petiţiile ce le sunt adresate de către cetăţeni

1 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2001, pp. 468-487; Ion DELEANU, Op. cit., pp. 237-242

37

exercită, în unele cazuri, dreptul la iniţiativă legislativă în domeniul lor de activitate.

Un regim special au comisiile parlamentare de anchetă sau control . Ele realizează, de regulă, controale asupra unor chestiuni de interes naţional, anchete electorale, anchete legislative şi anchete politice. Problema cea mai delicată, în cazul acestor comisii, este aceea de a le preciza natura, limitele competenţelor, procedeele specifice de acţiune, pentru a le delimita de organele jurisdicţionale sau de alte organe ale statului. În orice caz, în urma anchetei sau controlului efectuat, aceste comisii nu au dreptul să pronunţe sancţiuni, nici să se substituie organelor administrative. Ele pot să denunţe faptele constatate şi să comunice organelor competente, măsurile pe care le consideră legale şi oportune.

c) Grupurile parlamentare. Activitatea partidelor politice în cadrul parlamentului se manifestă prin formarea grupurilor parlamentare sau a grupurilor politice, alcătuite, de regulă, din parlamentarii care aparţin aceleaşi formaţiuni sau care subscriu la acelaşi program politic. Grupurile parlamentare asigură concentrarea diverselor tendinţe politice existente în cadrul parlamentului. Pentru a preveni dispersia excesivă a acestor tendinţe, care poate avea repercusiuni negative asupra acţiunii parlamentare, în unele ţări este fixat numărul minim de parlamentari necesar pentru constituirea unui grup1.

Pentru buna funcţionare a parlamentului nu este suficientă doar constituirea organelor menţionate, ci este necesară şi stabilirea cadrului de lucru.

Forma de lucru a parlamentului, pe durata legislaturii sale este sesiunea . În cadrul sesiunii, reunirea efectivă a parlamentului se face în şedinţe, potrivit

unui program de lucru adoptat. În ceea ce priveşte modul de organizare a sesiunilor, parlamentul însuşi, în

baza independenţei sale, îşi fixează perioadele de exercitare efectivă a funcţiilor ce-i revin. Sesiunile pot fi:

ordinare , adică, predeterminate pentru perioada fiecărui an extraordinare , adică, neprevăzute printr-un program, care se convoacă în situaţii deosebite, la cererea şefului de stat, a guvernului, a preşedintelui camerei sau a unui anumit număr de deputaţi.

Menţionăm că există şi o altă concepţie cu privire la forma de lucru a parlamentului, şi anume aceea de a considera parlamentul permanent în funcţiune, fără nici o limită de durată, bineînţeles, pe timpul mandatului. Dispare astfel distincţia dintre legislatură (mandat) – perioada de timp pentru care este ales Parlamentul şi sesiune - perioada în care parlamentul se întruneşte în şedinţe. Ex. Danemarca.

2.1.3. Autonomia adunărilorPentru ca parlamentul să-şi poată exercita, în condiţii corespunzătoare,

misiunea, autonomia adunărilor este indispensabilă. Cu alte cuvinte principiul autonomiei parlamentare este de esenţa parlamentarismului garantându-se astfel plenitudinea de acţiune şi de decizie.

Această autonomie adunărilor poate fi examinată sub trei aspecte2: autonomia regulamentară, autonomia financiară şi autonomia administrativă.

a) Autonomia regulamentară se manifestă, în plan juridic, prin dreptul fiecărei camere de a-şi adopta propriul regulament de organizare şi funcţionare, respectând prevederile Constituţiei. Regulamentul poate fi adoptat pe perioadă nedeterminată, pe legislatură sau pentru fiecare sesiune în parte. Modificarea lui se 1 Spre exemplificare , pentru crearea unui grup parlamentar este nevoie de 1 membru în Norvegia, 2 în Japonia, 3 în Argentina, 10 în Italia, 30 în Franţa, 5 sau 10 în România. Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., 2004, p.1702 Ion DELEANU, Op. cit., pp. 243-245

38

face, de regulă, după procedura urmată pentru adoptare. Autonomia regulamentară este limitată, de obicei, printr-un control de constituţionalitate.

b) Autonomia financiară se analizează, de obicei, ca un corolar al independenţei parlamentului, acesta fixându-şi propriul buget şi controlându-şi execuţia bugetară. Totuşi, bugetul parlamentului trebuie integrat în bugetul general al statului. Acest lucru se realizează prin procedee diferite: în unele ţări parlamentului i se recunoaşte un maximum de independenţă în acelaşi sens, în timp ce în altele bugetul parlamentului este aprobat de executiv sau limita maximă a acestui buget este fixată de către puterea executivă.

c) Autonomia administrativă semnifică dreptul adunării de a decide ea însăşi, pe de o parte asupra atribuţiilor administrative ale structurilor principale de conducere (preşedinte, birou permanent, etc.), iar pe de altă parte asupra aparatului de lucru aparţinând camerei. Serviciile administrative ale adunării nu sunt subordonate autorităţilor executive. De regulă, funcţionarii parlamentari constituie un corp special, cu statut propriu, elaborat de adunare sau de organele sale.

2.1.4. Rolul parlamentului1

În literatura de specialitate a fost subliniat faptul că deşi Parlamentul a fost desemnat, în mod tradiţional prin expresia de putere legiuitoare atribuţiile şi competenţele sale sunt mult mai largi, propunându-se pentru definirea mai corectă sintagma de „putere deliberativă”. Ca atare puterea legislativă este doar o componentă a competenţei Parlamentului.2.

Pe lângă aceasta, parlamentele mai exercită, în principal: funcţia de reprezen-tare, funcţia de constituire a guvernului şi funcţia de control asupra executivului.

a) Funcţia legislativă se realizează prin exercitarea prerogativelor de putere legiuitoare ale parlamentului, în cadrul procedurii legislative. Cauzele care pot influenţa în plan politic exercitarea funcţiei legislative a Parlamentului sunt:

inexistenţa majorităţii necesare pentru adoptarea diferitelor categorii de legi, reorientarea politică prin fenomenul de migraţiune a parlamentarilor de la un grup

parlamentar la altul sau de părăsire a grupului din care fac parte, conflictul dintre majoritate şi guvern , prin formarea unor curente ostile, dar nu

suficient de puternice pentru a antrena retragerea încrederii acordate guvernului. Concluzionând, toate aceste fenomene privesc schimbarea raportului de forţe în

cadrul binomului politic de bază al activităţii parlamentare dintre majoritate şi opoziţie3.

Procedura legislativă implică mai multe etape:1. Iniţiativa legislativă semnifică dreptul unor subiecte determinate de a

depune la parlament proiecte sau propuneri de legi. În mod corelativ parlamentului îi corespunde obligaţia de a lua proiectele sau propunerile legislative în dezbatere şi de a se pronunţa asupra lor.

În funcţie de sorgintea ei, iniţiativa legislativă poate aparţine:- guvernului (poartă denumirea de proiect de lege),- camerelor parlamentului, comisiilor parlamentului, parlamentarilor şi unui

anumit număr de cetăţeni (sub denumirea de propunere legislativă). 2. Întocmirea unui raport sau aviz asupra proiectului de lege, de către una

sau mai multe comisii ale parlamentului. 3. Dezbaterea proiectului de lege.

1 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2001, pp. 447-463; Ion DELEANU, Op. cit., pp. 250-2572 Ioan MURARU, Mihai CONSTANTINESCU, Drept parlamentar românesc, Editura ACTAMI, Bucureşti, 1999, p. 1193 Marian ENACHE, Câteva reflecţii privind funcţiile parlamentului, Revista Dreptul, nr. 7/1998, p. 21

39

4. Votarea, care este actul de cuantificare a voinţei majoritare. Votarea trebuie să fie clară, neechivocă, ferită de erori sau deformări. Votul1 este de două tipuri: vot deschis şi vot secret. Votul deschis se exprimă oral, sau printr-un anumit gest (ridicarea mâinii, ridicarea în picioare, aplauze). Votul secret se practică, de obicei, cu buletine sau bile. Votul este, de regulă, direct sau personal. Numai pe cale de excepţie se permite votul prin procură sau prin delegare.

Pentru înţelegerea deplină a acestei etape trebuie cunoscute conceptele de cvorum şi majoritate. Cvorum-ul reprezintă numărul de parlamentari necesar a fi prezenţi în sală pentru ca lucrările Parlamentului să se poată desfăşura.

Majoritate reprezintă numărul de parlamentari care trebuie să voteze în favoarea unei legi pentru ca ea sa fie adoptată. Majoritatea cerută pentru adoptarea unei legi poate fi: simplă (jumătate+1 din numărul parlamentarilor prezenţi), absolută (jumătate+1 din numărul total de parlamentari) sau calificată (peste jumătate+1 din numărul total de parlamentari).

5. Acordul camerelor asupra proiectului de lege, atunci când parlamentul este bicameral. Dacă cele două camere se află pe picior de egalitate, dezacordul care poate surveni între ele trebuie conciliat, stabilindu-se în acest sens o procedură specială. În cazul bicameralismului inegalitar, predomină voinţa camerei inferioare. Mai există şi formula bicameralismului egalitar funcţional, care funcţionează la ora actuală în România, potrivit căreia ultimul cuvânt îl are camera de decizie.

6. Promulgarea legii (care îmbracă în sistemele monarhice forma "sancţiunii regale") şi publicarea ei sunt formalităţile care determină intrarea în vigoare a legii.

În unele sisteme promulgarea este obligatorie, astfel încât şeful statului nu poate face ineficientă o lege adoptată de parlament (ex. Austria şi Israel).

În alte sisteme, şeful statului dispune de un drept de veto suspensiv. Astfel, el poate cere adunărilor, cu prilejul transmiterii unei legi spre promulgare, o nouă deliberare asupra ei. Dacă parlamentul adoptă din nou legea, fiind suficientă aceeaşi majoritate cu care a adoptat-o prima dată, promulgarea devine obligatorie.

În fine, există sisteme constituţionale care consacră un adevărat drept de veto al şefului statului. Acesta este un drept caracteristic regimurilor prezidenţiale şi rezultă din separarea puterilor, egalitatea lor şi controlul reciproc. În acest sistem, dacă şeful statului returnează o lege parlamentului, aceasta nu va intra în vigoare până când camera către care a fost returnată nu va delibera a doua oară şi nu o va adopta cu o majoritate calificată, de regulă, imposibil de atins, iar cealaltă cameră nu o va reconfirma cu aceeaşi majoritate calificată. Astfel, prin veto-ul său, şeful statului anihilează legea, practic, definitiv.

b) Funcţia de reprezentare. Parlamentul beneficiază de forţa unei legitimităţi impresionante, întrucât el este, ca urmare a alegerii sale directe, reprezentantul întregii populaţii.

Subliniem faptul că, însăşi forţa sistemului parlamentar constă în principiul suveranităţii naţionale, în ideea că parlamentul reprezintă poporul, iar parlamentarii sunt delegaţii săi. Vorbim astfel de un mandat reprezentativ 2 , parlamentarul reprezentând nu „o părticică” din suveranitatea naţiunii, ci însăşi acea suveranitate. Nu trebuie neglijat rolul deosebit al opoziţiei care este elementul critic instituţionalizat 1 Există o largă varietate a procedurilor de votare, de exemplu: în Camera Comunelor aşezarea în dreapta sălii înseamnă vot "pentru", iar în stânga vot "împotrivă", votul mecanic sau electronic sau votul prin aplauze sau aclamaţii.2 Mandatul reprezentativ este opusul mandatului imperativ. În cazul mandatului reprezentativ deputatul beneficiază de libertatea de a acţiona în favoarea interesului naţional, potrivit propriilor convingeri, fără a fi legat de voinţa celor care l-au ales. În cazul mandatului imperativ parlamentarul este obligat să acţioneze, numai într-un anumit mod, pentru a obţine un rezultat de o anumită natură, în caz contrar alegătorii având posibilitatea de a-i revoca mandatul. Dan CIOBANU, Victor DUCULESCU, Op.cit., p.133

40

menit să îngrădească eventualele tendinţe ale majorităţii de a se abate de la reprezentarea corectă a intereselor naţionale.

c) Funcţia de constituire a guvernului. Constă în faptul că, fie toţi miniştrii trebuie să aparţină uneia din cele două camere (ex. guvernul britanic), fie că, învestitura guvernului se face de către parlament (România), fie că, în anumite circumstanţe, una dintre camere, de regulă senatul, trebuie să-şi dea acordul la numirea unor înalţi funcţionari guvernamentali (ex. S.U.A.).

d) Funcţia de control asupra executivului semnifică supremaţia, preeminenţa, mai mult sau mai puţin evidentă a parlamentului faţă de executiv şi se realizează atât prin instituţionalizarea responsabilităţii guvernamentale, cât şi prin alte mijloace. Modalităţile controlului sunt diverse. Le vom menţiona doar pe cele tipice:

1. Controlul se poate exercita prin rapoarte sau informări periodice din partea guvernului în faţa parlamentului. Acestea sunt urmate, de regulă, de o dezbatere generală finalizată printr-o moţiune (act de manifestare a atitudinii parlamentului) aprobativă sau negativă.

2. La iniţiativa parlamentului sau a guvernului, sunt organizate dezbateri de politică generală sau sectorială, urmate, după caz, de un vot de încredere sau de neîncredere din partea parlamentului, votul de neîncredere determinând demisia guvernului. În anumite sisteme constituţionale, pentru păstrarea echilibrului între puteri, guvernul poate, într-o situaţie de divergenţă cu parlamentul, să provoace dizolvarea acestuia şi să ceară programarea de alegeri anticipate, supunând astfel divergenţa arbitrajului electoratului.

3. Uneori, guvernul solicită aprobarea parlamentului în legătură cu o iniţiativă a sa sau referitor la o declaraţie de politică generală, ori cu privire la o problemă determinată.

4. Adeseori, constituţia prevede necesitatea autorizării guvernului de către parlament, pentru luarea anumitor decizii. De exemplu: pentru declararea stării de urgenţă sau de necesitate, în cazul delegării legislative, pentru declararea stării de război, pentru ratificarea unor tratate internaţionale.

5. Deschiderea procedurii de punere sub acuzare a unui membru al guvernului, a primului ministru sau a şefului statului.

6. Interpelarea adresată guvernului sau unuia dintre membrii săi. Interpelările sunt, de fapt, explicaţii cerute de către parlamentari şefului guvernului sau unui ministru, în legătură cu o anumită situaţie sau atitudine, urmate de o dezbatere asupra opţiunilor sau activităţii executivului, care poate duce la aplicarea unei sancţiuni politice (moţiune de cenzură).

Moţiunea de cenzură reprezintă o dezbatere asupra politicii de ansamblu a Guvernului şi are drept scop, din punct de vedere al opoziţiei răsturnarea majorităţilor, adică formarea unui alt guvern pe baza unei alte majorităţi, iar din punct de vedere al majorităţii fie menţinerea Guvernului în funcţiune, fie formarea unui alt guvern pe baza aceleiaşi majorităţi.

Sancţiunea juridică a acordului politic dintre majoritate şi guvern se exprimă într-o modalitate pozitivă, prin confirmarea guvernului şi într-o modalitate negativă, prin demiterea lui. 7. Întrebarea adresată miniştrilor, care constituie un procedeu prin care parlamentul poate obţine informaţii de la guvern. În funcţie de răspunsul primit, se poate formula o interpelare, care are consecinţele arătate.

8. Angajarea responsabilităţii politice a guvernului. Aceasta poate avea loc fie la iniţiativa parlamentului, fie la iniţiativa guvernului, cu privire la un program, o declaraţie ori la votarea unui text. Totdeauna va interveni, după caz, o moţiune de

41

cenzură sau un scrutin de învestitură, adică infirmarea sau confirmarea guvernului de către parlament.

9. În unele sisteme constituţionale, parlamentul funcţionează şi ca organ de jurisdicţie faţă de anumiţi membri ai puterii executive, care în exerciţiul atribuţiilor lor au săvârşit fapte contrare intereselor generale (ex. Brazilia, S.U.A.). O altă soluţie este constituirea, de către parlament, a unui tribunal extraordinar 1 .

Aşadar, datorită atribuţiilor complexe ale parlamentelor, acestea nu reprezintă doar cele mai largi foruri democratice naţionale, dar şi laboratoare eficiente de elaborare a legilor, factori de răspundere ai vieţii publice, elemente de contrapondere faţă de orice tentative de a diminua drepturile democratice şi valorile statului de drept.

2.1.5. Statutul parlamentarilor2

Puterea excepţională ce revine parlamentelor şi calitatea cu totul aparte a celor care le alcătuiesc au determinat elaborarea unor statute ce garantează existenţa unui regim special, chemat să le asigure aleşilor independenţa în exercitarea mandatului parlamentar. Nu este vorba de acordarea unor drepturi excepţionale sau a unor privilegii particulare, ci de o protecţie a parlamentarilor pentru a putea reprezenta, nestingheriţi, interesele naţionale.

Fundamentul drepturilor şi prerogativelor parlamentarilor se regăseşte în ipostaza acestora de reprezentanţi ai poporului. Statutul parlamentarilor cuprinde: imunităţile parlamentare, incompatibilităţile şi indemnizaţiile.

Imunităţile parlamentare au ca scop protejarea membrilor parlamentului faţă de acţiunile represive ale forţei publice şi faţă de anumite acţiuni judiciare. Ele sunt garanţii în faţa eventualelor abuzuri din partea executivului, a organelor admini-strative sau a organelor judecătoreşti. În acest sens, esenţială este imposibilitatea privării de liberate şi a tragerii la răspundere juridică a parlamentarului pentru actele sau faptele săvârşite în limitele mandatului său şi cu prilejul exercitării acestuia.

Incompatibilităţile sunt reguli care interzic parlamentarului să exercite, pe durata mandatarului său o altă funcţie sau ocupaţie, atât în scopul garantării independenţei şi al asigurării disponibilităţii sale, cât şi pentru a-l feri de tentaţia abuzului şi a corupţiei. Regulile, în această materie, sunt diferite, în funcţie de sistemul constituţional.

Indemnizaţiile parlamentarilor reprezintă sume de bani pe care aceştia le primesc pe durata mandatului3. Deşi mandatul parlamentarilor este considerat pretutindeni gratuit şi onorific, practica a creat un sistem de indemnizare, pentru a compensa veniturile de care este privat parlamentarul pe timpul exercitării man-datului şi pentru a i se asigura condiţiile materiale necesare îndeplinirii mandatului.

2.1.6. Caracteristicile Parlamentului RomânieiA. Structura Parlamentului României. Constituţia României instituie un

parlament bicameral alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat (art. 61 alin.2). Atât deputaţii cât şi senatorii se aleg prin sufragiu universal direct, egal şi liber exprimat. Rezultă că ambele camere au aceeaşi legitimitate şi, pe cale de consecinţă, reiese că în România funcţionează un bicameralism politic egalitar. Legiuitorul constituant a ales această formulă din dorinţa de a tempera tendinţele autoritare ale parlamentului,

1 Spre exemplu, în Franţa pentru judecarea Preşedintelui Republicii, care poate interveni numai în caz de înaltă trădare, se formează o Înaltă Curte de Justiţie, compusă dintr-un număr egal de deputaţi şi senatori, aleşi de camerele respective.2 Ion DELEANU, Op. cit., pp. 245-2483 Indemnizaţiile îmbracă forme variate: diurnă pentru fiecare zi de sesiune, acoperirea cheltuielilor de deplasare, plata unei indemnizaţii lunare sau anuale, acoperirea cheltuielilor de corespondenţă şi a taxelor telefonice, gratuitatea transportului şi altele.

42

de a atenua eventualele poziţii extremiste ale unei singure camere în aprecierea unor stări de fapt şi în alegerea variantelor decizionale.1

Revizuirea Constituţiei, din anul 2003, a inaugurat încă un bicameralism egalitar de tip special2, numit „bicameralism egalitar funcţional”.

B. Organizarea Parlamentului României se înscrie în modelul prezentat. Astfel, fiecare cameră are un preşedinte, ales de adunarea respectivă, pe durata mandatului. De asemenea, fiecare Cameră alege 4 vicepreşedinţi şi 4 secretari. La aceştia se adaugă 4 chestori la Camera Deputaţilor şi 2 chestori la Senat. Aceştia se aleg la începutul fiecărei sesiuni.

Preşedintele, vicepreşedinţii, secretarii şi chestorii fiecărei camere alcătuiesc Biroul permanent al acesteia. În general, nu există diferenţe între atribuţiile pe care le îndeplinesc preşedintele, vicepreşedinţii, secretarii, chestorii şi biroul permanent de la Camera Deputaţilor şi atribuţiile pe care le îndeplinesc omologii lor de la Senat.

Cele mai importante atribu ţ ii ale Preşedintelui Camerei sunt : convoacă parlamentarii în sesiuni, conduce lucrările Camerei (acordă cuvântul deputaţilor, moderează discuţiile, stabileşte ordinea votării, anunţă rezultatul votului), conduce Biroul permanent, reprezintă camera în raporturile cu terţii, atât pe plan intern cât şi internaţional.

Vicepreşedinţii îndeplinesc, în ordinea stabilită de Biroul permanent, atribuţiile preşedintelui, în caz de absenţă, precum şi alte sarcini încredinţate de Biroul permanent.

Principalele responsabilităţi ale secretarilor sunt : asigurarea întocmirii proceselor-verbale ale şedinţelor şi a listei parlamentarilor înscrişi la cuvânt, efectuarea apelului nominal şi consemnarea rezultatului votului.

Chestorii au atribuţii în rezolvarea problemelor financiare ale Camerei, asigurarea ordinii în sediul Parlamentului şi gestionarea patrimoniului camerelor.

Biroul permanent are competenţe de natură politică şi competenţe de natură administrativă. Dintre competenţele de natură politic ă menţionăm : elaborarea proiectului regulamentului Camerei, organizarea relaţiilor Camerei cu alte parlamente, propunerea componenţei delegaţiilor pe care le trimite Camera la diferite organizaţii internaţionale. Cea mai importantă competenţă de natură administrativ ă este aceea de conducere a serviciilor Camerei3.

Parlamentul României înfiinţează comisii pentru fiecare Camer ă , alcătuite numai din deputaţi, respectiv numai din senatori, şi comisii comune alcătuite atât din deputaţi cât şi din senatori. Comisiile parlamentare pot fi permanente sau temporare.

Fiecare Cameră îşi constituie comisii permanente pe domeniile specificate în regulamentul său. Comisiile temporare aparţin fie unei Camere, fie ambelor. Comisiile temporare care aparţin uneia dintre Camere sunt comisiile de anchet ă şi comisiile speciale. Rolul comisiilor de anchetă a fost deja prezentat. În ceea ce priveşte comisiile speciale, acestea pot fi constituite pentru avizarea unor iniţiative legislative complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative de interes deosebit, sau pentru desfăşurarea altor activităţi specificate în hotărârea de înfiinţare. Comisiile temporare comune în Constituţia nerevizuită au fost comisiile de mediere.4

1 Mihai CONSTANTINESCU, Ion DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan VIDA, Alegerile parlamentare şi prezindenţiale, Regia autonomă "Monitorul Oficial", Bucureşti, 1992, p.1372 Deşi cele două camere se află pe aceeaşi poziţie suntem în prezenţa unui bicameralism clar diferenţiat, cel puţin în materia competenţelor legislative ale celor două Camere. Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit. , 2004, p.1683 Genoveva VRABIE, Organizarea politico-etatică a României, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, Ed. "Cugetarea", Iaşi - 1996, pp.108-111.4 Acestea se formau dintr-un număr egal de deputaţi şi senatori, atunci când Camerele adoptau un text de lege în termeni diferiţi. Activitatea lor înceta odată cu depunerea raportului.

43

Ulterior revizuirii comisiile de mediere mai subzistă numai pentru adoptarea legilor constituţionale, deci pentru îndeplinirea funcţiei de constituantă derivată.

Trebuie menţionat că, indiferent de felul comisei, aceasta trebuie s ă reflecte configura ţ ia politic ă a Camerei.

Ca în orice parlament ales într-un sistem pluripartid, şi în Parlamentul României funcţionează grupuri parlamentare. Acestea se constituie separat pentru fiecare cameră. Constituţia se rezumă doar la recunoaşterea posibilităţii organizării de grupuri parlamentare, lăsând la latitudinea Camerelor reglementarea acestora, prin regulamentul propriu. Potrivit regulamentelor celor două camere, pentru constituirea unui grup parlamentar, în cadrul Camerei Deputaţilor este nevoie de cel puţin 10 aderenţi, iar în cadrul Senatului este nevoie de cel puţin 5, cu precizarea că aceştia trebuie să fi fost aleşi pe lista aceluiaşi partid, formaţiune politică, alianţă politică sau alianţă electorală. După constituire, fiecare grup îşi alege un lider, numit preşedinte şi unul sau mai mulţi locţiitori ai liderului, numiţi vicepreşedinţi.

Atribuţiile grupului parlamentar sunt: propune candidaţii pentru alegerea preşedinţilor celor două Camere, îşi dă acordul pentru desemnarea membrilor comisiilor parlamentare, poate cere modificarea ordinii de zi a şedinţelor şi poate prezenta amendamente la proiectele sau propunerile de lege.1

Mandatul celor două camere este de 4 ani. Însă, potrivit art. 63 alin.1, introdus prin Legea de revizuire, termenul la care mandatul parlamentarilor ar expira se prelungeşte de drept pe perioada stării de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă. Procedura legislativă începută şi neterminată în cadrul unui mandat continuă în mandatul următor.

Camera Deputaţilor şi Senatul lucrează în două sesiuni ordinare anuale simultane şi în sesiuni extraordinare2. Prima sesiune ordinară începe în luna februarie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii iunie, iar a doua sesiune ordinară începe în luna septembrie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii decembrie (art.66, alin.1 din Constituţie). Sesiunile extraordinare pot fi convocate pentru rezolvarea unor probleme care nu suferă amânare, ele fiind justificate de cerinţa îndeplinirii unor sarcini deosebite sau de producerea unor evenimente neprevăzute. Durata lor nu este prevăzută de Constituţie, singura limitare fiind cea determinată de începerea sesiunii ordinare3.

Pe parcursul sesiunii, Camerele lucrează efectiv în ş edin ţ e plenare. Sedinţele pot fi separate, pentru fiecare Cameră, sau comune. De regulă, şedinţele sunt publice, însă camerele pot hotărî, în anumite situaţii, şedinte secrete.

În ceea ce priveşte cvorumul, constituţia stabileşte în art. 64 următoarele : Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor. Constituţia stabileşte majoritatea necesară pentru adoptarea:

legilor ordinare – majoritatea membrilor prezenţi – majoritate simplă ; legilor organice – majoritatea membrilor fiecărei camere – majoritate absolută legilor constituţionale - majoritatea calificată reprezentând votul a cel puţin două treimi din numărul membrilor fiecărei camere.

C. Autonomia Camerelor Parlamentului.a) Autonomia regulamentar ă este limitată doar de Constituţie. Aceasta

înseamnă că, cele două Camere ale Parlamentului îşi stabilesc independent regulile de organizare şi funcţionare, cu respectarea prevederilor constituţionale, iar împreună elaborează regulamentul şedinţelor comune, întrucât, potrivit Constituţiei, 1 Ioan MURARU, Op. cit., pp130-131.2 Subliniem că, pentru organizarea sesiunilor, legiuitorul constituant român a ales soluţia "democratică" ce, spre deosebire de cea "autoritară" nu lasă la latitudinea executivului organizarea sesiunilor.3 Genoveva VRABIE, Op.cit., p.123.

44

anumite atribuţii se exercită în şedinţă comună. Potrivit art.146 lit. c din Constituţie, constituţionalitatea regulamentelor camerelor este asigurată prin controlul exercitat de Curtea Constituţională, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.

b) Autonomia financiar ă înseamnă, în principiu, capacitatea fiecărei Camere de a-şi stabili propriul buget şi de a-i controla execuţia, fără ingerinţa celeilalte Camere sau a altui organ al statului. Dar Camerele nu dispun de surse proprii de venit, depinzând astfel de resursele ce li se alocă din bugetul statului, pentru alcătuirea căruia iniţiativa aparţine exclusiv Guvernului1 şi a cărui adoptare depinde de acordul ambelor camere. Practic, autonomia bugetară a camerelor se reduce la faptul că fiecare cameră îşi stabileşte plafonul resurselor bugetare necesare acoperirii cheltuielilor. Ele nu vor putea fi însă asigurate decât prin bugetul general al statului, care trebuie votat în şedinţa comună a celor două camere. Aşa fiind, cum în şedinţele comune ale camerelor, ponderea voturilor deputaţilor este de aproximativ două ori mai mare decât cea a voturilor senatorilor, autonomia bugetară a Camerei deputaţilor va putea deveni o realitate certă, în timp ce resursele puse la dispoziţia Senatului vor depinde în bună măsură de votul deputaţilor2.

c) Autonomia administrativ ă . Pentru a-şi putea desfăşura activitatea, fiecare Cameră trebuie să dispună de funcţionari administrativi organizaţii în diverse servicii. Parlamentul României dispune de o autonomie administrativă deplină, întrucât regulamentele celor două Camere prevăd că organigrama serviciilor proprii se aprobă de plenul Camerei, iar statele de funcţii şi regulamentul de funcţionare a serviciilor se aprobă de Biroul permanent.

Atât la Camera deputaţilor cât şi la Senat serviciile sunt conduse de un secretar general numit de plenul Camerei respective. Funcţionarilor parlamentari nu li se aplică statutul general al funcţionarilor publici.3

D. Rolul Parlamentului RomânieiÎn regimul nostru constituţional Parlamentul are un loc central, de funcţionarea

sa depinzând, în ultimă instanţă, eficienţa întregii activităţi statale şi, implicit, social economice. Parlamentul este o instituţie centrală a dezvoltării democraţiei4, fiind unicul organ legiuitor5, aceasta rezultând atât din monopolul elaborării şi adoptării legii, cât şi din abilitarea, în termen limitat a Guvernului de a emite ordonanţe simple, pe care le supune apoi aprobării sale.

Potrivit prevederilor Constituţiei, rolul Parlamentului României este conceput în concordanţă cu principiile parlamentarismului european actual, astfel încât pe lângă funcţia legislativă şi cea de control asupra executivului, consacrate ca esenţiale încă de la începutul secolului6, Parlamentul României mai exercită funcţia de reprezentare şi funcţia de desemnare a unor autorităţi publice.

a) Funcţia legislativă se exercită în principiu după procedura clasică, ce reclamă parcurgerea etapelor deja prezentate. Vom prezenta în continuare doar particularităţile procedurii legislative în România.

1 Art.138 alin.2 din Constituţie2 Tudor DRĂGANU, Op.cit., pp.155-156.3 Ibidem, p.154.4 Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., p. 1205 Pentru o opinie uşor diferită în sensul că deasupra Parlamentul este puterea întregului electorat care poate fi consultat prin referendum în anumite situaţii, şi drept consecinţă Parlamentul nu este unica autoritate legiuitoare a ţării, Dan CIOBANU, Victor DUCULESCU, Op.cit., p1246 Constantin DISSESCU, Drept constituţional, Bucureşti - 1915, p.703, apud Cristian IONESCU, Drept constituţional şi instituţii politice - Sistemul constituţional românesc, vol.II, p.235.

45

Prin revizuirea Constituţiei, din anul 2003, pentru optimizarea procesului decizional s-a reformat procedura legislativă. În noua concepţie se păstrează egalitatea camerelor dar în sensul unei specializări funcţionale, acestea fiind pe rând Cameră decizională şi Cameră de reflecţie1.

Iniţiativa legislativă a cetăţenilor este definită de art. 74 din Constituţie. Ea trebuie să provină de la cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot, din cel puţin un sfert din judeţele ţării. Nu pot forma obiectul iniţiativei populare problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea. Efectul juridic al exercitării iniţiativei legislative cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi formă este sesizarea Parlamentului 2 . Dacă anterior modificării legii fundamentale iniţiatorul putea depune proiectul de lege (propunerea legislativă) preşedintelui oricăreia dintre cele două camere, Constituţia revizuită stabileşte că acesta va trebui depus la Camera competentă să îl adopte ca primă Cameră sesizată.

Mecanismul decizional este următorul: prima cameră sesizată este Camera de reflecţie, obligată să dezbată proiectul de lege sau propunerea legislativă în termen de cel mult 45 de zile, respectiv cel mult 60 de zile pentru legile deosebit de complexe. Legea astfel adoptată se trimite celeilalte camere care va decide definitiv cu privire la aspectele din lege ce ţin de competenţa sa, trimiţând eventual înapoi Camerei prime sesizate prevederile din lege cu privire la care a ajuns la o formulare diferită şi pentru care competenţa decizională revine celeilalte camere. Aceasta din urmă este obligată să se pronunţe în procedură de urgenţă. Dacă termenele au fost depăşite se consideră că proiectul de lege sau propunerea legislativă a fost adoptată în forma prezentată de iniţiator.

Competenţa decizională a fost distribuită în aşa fel încât: Camera Deputaţilor să aibă rolul de cameră decizională de drept comun; Senatul să aibă competenţă de cameră decizională pentru ratificarea tratatelor şi a altor acorduri internaţionale, precum şi în domeniul unor legi organice care privesc exclusiv organizarea şi funcţionarea statului.

Revizuirea Constituţiei a eliminat aşadar „naveta legislativă” prin precizarea camerei decizionale pentru fiecare categorie de legi3.

Constituţia permite Preşedintelui României ca înainte de promulgarea legii să ceară o singură dată reexaminarea legii (art. 77 alin. 2), după reexaminare promulgarea făcându-se în cel mult 10 zile de la primirea legii.

Potrivit art. 78 din Constituţie, după promulgare legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.

b) Funcţia de reprezentare este consacrată expres în art.61 alin.1 din Constituţie :"Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român..."4. Acest fapt are multiple semnificaţii:

În primul rând, aceasta înseamnă că Parlamentul României trebuie să aibă o componenţă izvorâtă din manifestarea suveranităţii naţionale, să dea expresie puterii poporului, unicul titular al puterii politice. Prin urmare, componenţa Parlamentului nu poate fi decât cea rezultată din voinţa manifestată de electorat la urne.

În al doilea rând, Parlamentul, odată constituit, trebuie să se manifeste ca un exponent al intereselor politice ale întregului popor, disociindu-se prin mandatul

1 Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., p.1352 Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., 2004, p.2153 Ibidem, p.2254 În literatura de specialitate s-a susţinut că de fapt sunt reprezentaţi numai cetăţenii români cu drept de vot care participă la alegerea sa, Dan CIOBANU, Victor DUCULESCU, Op.cit., p. 124

46

încredinţat de orice înclinare spre protejarea unor interese personale, particulare, locale sau de grup, care ar intra în contradicţie cu cele generale, ale societăţii.

În al treilea rând, Parlamentul nu este doar unul din organele reprezentative ale poporului român, ci este chiar organul său reprezentativ suprem, ceea ce este de natură să justifice nu atât o preeminenţă a acestei instituţii în raport cu celelalte autorităţi statale, cât mai ales prerogativele de control care îi sunt puse la dispoziţie, prin Constituţie, în raport cu Preşedintele României, Guvernul sau alte autorităţi publice, în vederea asigurării echilibrului puterilor1.

c) Funcţia de desemnare a unor autorităţi publice. Precizăm, de la început, că prin "desemnare" înţelegem învestire, alegere sau numire2. Ca regulă, această funcţie se exercită de şedinţa comună a celor două Camere. Există însă şi atribuţii de desemnare a unor autorităţi publice care se exercită de o singură cameră.

Principalele atribuţii de desemnare, exercitate de Camerele Parlamentului în ş edin ţă comun ă sunt:

- învestitura Guvernului (art. 103 din Constituţie) - cea mai importantă atribuţie;- numirea Directorilor Serviciilor de Informaţii (art. 65, lit. h din Constituţie); - numirea avocatului poporului (art. 65, lit. i din Constituţie); - numirea membrilor Curţii de Conturi (art.140, alin.4 din Constituţie); - alegerea Preşedintelui şi a preşedinţilor de secţii ai Consiliului legislativ (art.7

alin.2 din Legea nr.73/1993 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului legislativ republicată3).

Atribuţiile de desemnare care se exercită de o singur ă camer ă sunt :- numirea a 3 judecători la Curtea Constituţională de către Senat (art.142 alin.3

din Constituţie) - numirea a 3 judecători la Curtea Constituţională de către Adunarea Deputaţilor

(art.142 alin.3 din Constituţie)- numirea a doi reprezentanţi ai societăţii civile în Consiliul Superior al

Magistraturii de către Senat (art. 133 al. 2, lit.b din Constituţie).d) Funcţia de control asupra executivului este la fel de importantă ca şi

funcţia legislativă. Sintetic4, procedurile de control parlamentar sunt :a) încuviinţarea de către forul legislativ a măsurilor excepţionale luate de şeful statului, potrivit art.92 alin.2 din Constituţie. În această categorie de proceduri se include, de asemenea, şi dezbaterea mesajului prezidenţial prin care se aduc la cunoştinţa Parlamentului măsurile luate de preşedintele României pentru respingerea agresiunii împotriva ţării ;b) acordarea şi retragerea încrederii acordate Guvernului ;c) întrebările şi interpelările ;d) anchetele parlamentare ;e) angajarea răspunderii guvernului asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege ;f) suspendarea din funcţie a Preşedintelui României ;g) punerea sub acuzare a Preşedintelui României ;h) solicitarea urmăririi penale a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.

1 Mihai CONSTANTINESCU, Ion DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Florin VASILESCU, Ioan VIDA, Op.cit., pp.127,128.2 Cristian IONESCU, Drept constituţional …., p. 266.3 Legea nr. 73/1993 a fost republicată în M. Of. nr. 1122/29 noiembrie 20044 Cristian IONESCU, Drept constituţional …, p.251.

47

Referitor la îmbinarea funcţiei legislative şi a celei de control, deosebit de semnificative sunt procedurile mixte, legislative şi de control parlamentar în acelaşi timp, şi anume:

legiferarea prin intermediul ordonanţei Guvernului - Parlamentul abilitează guvernul să reglementeze într-un anumit domeniu ce face parte din sfera legii ordinare

angajarea răspunderii guvernului pentru un proiect de lege - Guvernul prezintă un proiect de lege care, ca urmare a angajării răspunderii sale se consideră adoptat dacă o moţiune de cenzură nu a fost iniţiată în următoarele trei zile şi aprobată potrivit legiiÎn cazul primei proceduri mixte a controlului parlamentar al executivului, latura

legislativă absoarbe pe cea politică deoarece prima etapă a legii de abilitare depinde de obiectivul politic urmărit, care circumscrie însăşi împuternicirea acordată, iar a doua etapă a legii de aprobare sau respingere a ordonanţei depinde de modul de realizare a abilitării acordate, deci de controlul îndeplinirii legii de abilitare.

În cazul celei de-a doua proceduri latura politică a controlului parlamentar absoarbe pe aceea legislativă, întrucât prin efectul angajării răspunderii guvernului se produce o deplasare de la dezbaterea proiectului prezentat spre disputa politică şi spre necesitatea unor negocieri politice, ceea ce reprezintă o consecinţă a faptului că miza în această situaţia nu o constituie proiectul de lege, ci însăşi rămânerea sau nu în funcţiune a Guvernului1.

Instituţia angajării răspunderii Guvernului intervine pe fondul unui conflict politic între Guvern şi majoritatea parlamentară reprezentând un joc politic în forţă al Guvernului, o provocare a Parlamentului de către Guvern, joc din care Guvernul poate ieşi fie înfrânt, în cazul adoptării unei moţiuni de cenzură, fie victorios, prin refortificarea încrederii în Guvern a Parlamentului şi a electoratului, în situaţia nedepunerii sau respingerii moţiunii de cenzură2.

E. Statutul parlamentarilor în RomâniaVom examina statutul parlamentarilor români sub cele trei aspecte esenţiale

pentru îndeplinirea mandatului lor de reprezentanţi ai poporului, şi anume: imunităţile, incompatibilităţile şi indemnizaţiile.

Imunitatea parlamentar ă , reglementată de Constituţia actuală a României, constă în două categorii de garanţii excepţionale de care se bucură parlamentarii, prin derogare de la principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a justiţiei, şi anume: inviolabilitatea şi iresponsabilitatea juridică3. Imunitatea defineşte practic dreptul democratic al parlamentarilor la liberă exprimare în exercitarea atribuţiilor lor4.

Inviolabilitatea, reglementată de art.72 alin.2 din Constituţia revizuită este garanţia specială acordată parlamentarilor de a nu putea fi reţinuţi, arestaţi, percheziţionaţi sau trimişi în judecată penală5, decât cu încuviinţarea camerei din care fac parte şi după ascultarea lor6.

Faţă de reglementarea inviolabilităţii se impun câteva observaţii. În primul rând, ea funcţionează numai pe durata mandatului: când acesta a încetat, regulile dreptului comun devin pe deplin aplicabile7. În al doilea rând, inviolabilitatea nu este 1 Marian ENACHE, Câteva reflecţii…, p. 232 Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., p.2163 Tudor DRĂGANU, Op. cit., p.2164 Corneliu TURIANU, Imunitatea în dreptul român, Revista Dreptul, nr. 2/2003, p.110-112.5 Trebuie precizat faptul că inviolabilitatea a fost restrânsă prin revizuirea Constituţiei doar la domeniul penal, fiind eliminate din cuprinsul protecţiei juridice aspectele referitoare la răspunderea contravenţională.6 Tudor DRĂGANU, Op. cit., p.2177 Ibidem, p.217

48

absolut ă : ea poate fi ridicată printr-o hotărâre a Camerei din care face parte parlamentarul în două situaţii:

1. când urmărirea şi trimiterea în judecată penală se fac doar de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, iar competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

2. când e vorba de o infracţiune flagrantă. În acerastă situaţie deputatul sau senatorul poate fi reţinut şi supus percheziţiei, ministrul justiţiei fiind obligat să informeze neîntârziat pe preşedintele adunării asupra reţinerii sau percheziţiei. Evident, Camera poate hotărî meţinerea sau revocarea măsurii. Dacă iviolabilitatea unui parlamentar a fost ridicată, el va fi judecat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Concluzionând, se poate spune că inviolabilitatea parlamentară nu suprimă în nici un caz represiunea penală, ci doar întârzie momentul trimiterii în judecată, momentul urmăririi penale sau al cercetării judecătoreşti1.

Iresponsabilitatea juridic ă a Parlamentarilor este reglementată în art.72 alin.1 din Constituţie, care prevede că deputaţii şi senatorii nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru voturile sau opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.

Spre deosebire de inviolabilitate care protejează parlamentarii numai în materie penală şi numai pe durata mandatului, iresponsabilitatea juridică operează ş i î n cazul r ă spunderii civile, nu numai pe durata mandatului, ci ş i dup ă î ncetarea lui .

Şi iresponsabilitatea juridică este limitată, întrucât se referă doar la faptele ş i actele s ă v â r ş ite î n exerci ţ iul mandatului. Aceste reguli ocrotesc parlamentarii împotriva unor abuzuri, unor urmăriri judiciare nejustificate, arbitrare, declanşate de executiv sau de adversarii politici.

Pentru faptele şi actele săvârşite ca simplu particular, parlamentarul nu se bucură de protecţie. De aceea, eventualele insulte sau calomnii proferate de la tribuna Parlamentului nu pot fi considerate ca săvârşite în exerciţiul mandatului de deputat sau senator2 şi pot atrage răspunderea juridică.

Aşadar, imunitatea nu conferă parlamentarului privilegii absurde în raport cu cerinţele legii penale. Ea nu îl protejează la modul absolut decât în ceea ce priveşte opiniile şi voturile exprimate în virtutea mandatului încredinţat în mod democratic de către alegători.

Incompatibilit ăţ ile parlamentarilor români sunt stabilite de art. 71 din Constituţie. Primul alineat al acestui articol dispune: "Nimeni nu poate fi în acelaşi timp deputat şi senator". Acest text este neechivoc. Dacă aceeaşi persoană este aleasă atât deputat cât şi senator, trebuie să renunţe la unul dintre mandate.

Cel de-al doilea alineat al articolului menţionat declară incompatibil mandatul de deputat sau senator cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului, întrucât aceştia sunt învestiţi de Parlament.

Aşadar, în sistemul nostru constituţional este permis cumulul mandatului parlamentar cu cel guvernametal.

Cât priveşte regula, care interzice cumulul mandatului parlamentar cu exercitarea oric ă rei func ţ ii publice de autoritate , deşi Constituţia nu defineşte "funcţia publică de autoritate", Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei3 reglementează această chestiune, făcând o enumerare amplă a funcţiilor considerate incompatibile cu calitatea de deputat sau senator (art. 81-82).

1 Corneliu TURIANU , Op.cit., p.1112 Tudor DRĂGANU, Op. cit., pp.220,221.3 După publicarea în M. Of. nr. 279/21.04.2003, legea a suferit multiple modificări şi completări.

49

În doctrină, anterior apariţiei legii mai sus-menţionate, prevederea constituţională amintită a stârnit controverse, opinia dominantă4 considerând func ţ ii publice de autoritate, acele funcţii publice care conferă titularului capacitatea legală de a emite acte unilaterale obligatorii.

Indemniza ţ iile parlamentarilor români sunt prevăzute de art.73 alin.3 lit. c din Constituţie, care este o normă de trimitere la lege. Practic, după cum arată I.Deleanu2, parlamentarii români beneficiază de indemnizaţii principale, indemnizaţii secundare şi de indemnizaţii pentru activitatea desfăşurată în circumscripţia electorală în care au fost aleşi.

Indemniza ţ iile principale sunt o sumă fixă lunară, diurna pentru perioada în care parlamentarul este prezent la lucrările în plen sau în comisii, costul cazării, pe perioada sesiunilor, pentru cel ce nu domiciliază în Bucureşti.

În sfera indemnizaţiilor secundare se înscriu: diurnele de deplasare, gratuitatea transportului feroviar, auto, naval şi pe liniile aeriene interne, rambursarea taxelor de poştă şi telecomunicaţii interne.

În fine, pentru desfăşurarea activităţii în circumscripţia electorală, parlamentarul beneficiază de o sumă forfetară egală cu indemnizaţia lunară, din care trebuie să suporte cheltuielile biroului său parlamentar.

2.2. Organele executive

2.2.1. Aspecte generaleÎn sensul general al termenului, executivul sau puterea executivă asigură

executarea legii. Funcţia de asigurare a executării legii înglobează astăzi activităţi diverse cum sunt: exercitarea funcţiei de şef al statului, coordonarea acţiunii administraţiei publice pentru punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor acţiuni directe de aplicare sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor atribuţii care privesc impulsionarea procesului legislativ, conducerea generală a statului, în sens larg, conform legii. Organele statale care realizează activităţile menţionate sunt organele executive.

Spre deosebire de Parlament, care este un organ reprezentativ, întrucât este învestit cu exerciţiul puterii direct de naţiune, executivul exercită o putere derivată de la organele reprezentative, cu excepţia unor organe alese ale administraţiei publice locale (primari, consilii locale, consilii judeţene).

Cu toate acestea, astăzi, se poate considera că organele executive, departe de a fi asimilate sensului etimologic originar – elemente secundare şi subordonate legislativului – reprezintă elementul motor şi dinamic al întregului sistem politic3.

Executivul nu trebuie confundat cu administraţia de stat, primul fiind, prin excelenţă, un organ politic, în timp ce administraţia numai în modelul american dobândeşte relief politic, în celelalte sisteme politice funcţionarul de stat care exercită administraţia de stat fiind beneficiarul unui statut de stabilitate în funcţie, şi, prin aceasta, un factor de opoziţie în raport cu structurile politice ale executivului4.

Puterea executivă se caracterizează prin relaţii ierarhice. Unul dintre subiecţi are drept de comandă, iar celălalt obligaţia de supunere.

Realizând o inventariere a atribuţiilor puterii executive, enumerăm5:

4 Tudor DRĂGANU, Op. cit., pp.221,222.2 Ion DELEANU, Op. cit. vol.II, p.240.3 Pierre PACTET, Op.cit., p. 1154 Pierre PACTET, Op.cit., p. 1155 Jacques CADART, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Ed. "Economica", Paris-1990, p.342, apud Ioan VIDA, Puterea executivă şi administraţia publică, Ed. "R.A.Monitorul Oficial", Bucureşti-1994, p.29.

50

definirea politicii generale a ţării; elaborarea proiectelor de legi necesare înfăptuirii acestei politici; adoptarea actelor normative şi individuale necesare aplicării legilor; luarea deciziilor necesare funcţionării serviciilor publice; adoptarea unor măsuri de executare materială în domeniul ordinii publice; dispunerea teritorială a forţelor armate şi a celor de poliţie; conducerea relaţiilor internaţionale.Executivul cuprinde, în mod tradiţional, două categorii de organe: şeful statului

şi guvernul. Ţinând seama de structura executivului, se poate face distincţie între executivul monocratic (monist) şi executivul dualist1.

Executivul monocratic(monist)Regimul executivului monocratic sau monist reprezintă o reminiscenţă a

antichităţii imperiale şi a absolutismului monarhic, adaptată la regulile constituţionale actuale. Executivul monocratic se caracterizează prin deţinerea funcţiei executive de către o singură entitate statală. Aceasta poate purta, de regulă, denumirea de rege sau preşedinte. Menţionăm că, în decursul istoriei, executivul monocratic a înregistrat şi forme colegiale, care presupun exercitarea atribuţiilor executive în mod colectiv de către două sau mai multe persoane, egale în drepturi.

În sistemele politice bazate pe monocraţia executivului, problemele se prezintă în mod diferit, după cum şeful statului este monarh sau preşedinte de republică. În forma sa clasică, monocraţia monarhică se caracteriza printr-o preponderenţă, mai mult sau mai puţin formală, a şefului statului - monarhul - care exercita concomitent puterea executivă şi o parte din puterea legislativă.

Monocraţia prezidenţială este cea mai rigidă expresie contemporană a separaţiei puterilor în stat. În aceste regimuri, executivul este condus de preşedintele statului, acesta fiind şeful guvernului şi având responsabilitatea executării legii, fiind, totodată, independent de parlament (ex.SUA).

Executivul dualistReprezintă modelul de executiv caracteristic, în primul rând, regimurilor

parlamentare, în cadrul cărora funcţia executivă este disociată şi încredinţată în parte unei persoane, şeful statului, cealaltă revenind guvernului, ca organ colegial, fiecare exercitându-şi atribuţiile într-un mod mai mult sau mai puţin autonom.

În acest sistem, şeful de stat este desemnat de parlament sau ales direct prin vot universal, iar guvernul are în frunte un premier sau prim-ministru, considerat, uneori şi şeful executivului.

Atunci când şeful statului este desemnat de parlament, această funcţie este influenţată de poziţia partidelor politice din componenţa parlamentului. Funcţia de şef al guvernului este, la rândul ei, influenţată de majoritatea parlamentară.

Executivul dualist comportă nuanţări de la stat la stat, şi chiar în cadrul aceluiaşi stat, în funcţie de situaţia concretă a raporturilor dintre partidele politice.

2.2.2.Organele executive ale României potrivit actualei ConstituţiiDupă cum am arătat deja, forma de guvernământ a României este republica

de tip semi-prezidenţial atenuat sau parlamentarizat. Prin urmare, avem un executiv dualist, format din :

Preşedinte ales prin sufragiu universal direct, dar cu puteri limitate; Guvern.

Această organizare bicefală a executivului în România face ca autoritatea publică unipersonală - Preşedintele României - să exercite funcţia de şef al statului, în schimb, organul colegial - Guvernul - să poarte întreaga răspundere în faţa

1 Ion DELEANU, Op. cit., vol. II, p. 331

51

Parlamentului pentru exercitarea funcţiei executive, în condiţiile unei democraţii parlamentare1. În acest demers, Guvernul are ca suport acţional administraţia publică, asupra căreia exercită funcţia de conducere generală2.

Aşadar, Preşedintele României este şeful statului, calitate care se revendică din prerogativa de a reprezenta statul român şi de a fi garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării3.

Este important de menţionat că alegerea directă de către popor a Preşedintelui nu-i conferă acestuia puteri sporite, conţinutul şi întinderea atribuţiilor acestuia nedepăşind sfera de prerogative ale unui şef de stat din regimurile parlamentare4. Astfel, Preşedintele României nu numeşte, ci doar desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, şi numai în urma votului de încredere acordat de parlament poate numi guvernul care este răspunzător politic numai în faţa parlamentului.

O problemă interesantă legată de instituţia prezindenţială din România este determinată de textul art. 84 alin.1 din Constituţie :"În timpul mandatului, Preşedintele României nu poate fi membru al unui partid…", care exprimă voinţa legiuitorului constituant român de a avea un Preşedinte neutru faţă de partidele politice5.

În practică, această dispoziţie face ca Preşedintele ales să renunţe la calitatea de membru de partid şi eventual la funcţia pe care a deţinut-o în cadrul acestuia; însă ruptura de doctrina partidului care l-a susţinut în alegeri este însă una artificială.

La fel de interesantă şi controversată este şi ipoteza inversă, a preşedintelui în funcţiune care intenţionează să candideze pe listele unui partid pentru un mandat de deputat sau senator. Este adevărat că prin revizuirea Constituţiei mandatul Preşedintelui s-a prelungit de la 4 la 5 ani, astfel încât o situaţie în care alegerile parlamentare să se suprapună peste cele prezidenţiale mai poate fi întâlnită o dată la 20 de ani.

Cu toate acestea, Curtea Constituţională s-a pronunţat deja în legătură cu această chestiune prin Decizia nr. 339 din 17 septembrie 20046. Curtea constată, pe de o parte că normele constituţionale nu îl privează pe Preşedintele României de dreptul electoral de a fi ales, iar pe de altă parte că neutralitatea politică a mandatului prezidenţial nu este afectată de candidatura acestuia pe listele unui partid politic, alianţe politice ori alianţe electorale.

Această neutralitate este necesară pentru îndeplinirea corectă a atribuţiilor ce revin Preşedintelui potrivit Constituţiei, dintre care menţionăm exemplificativ:

reprezentarea statului român ; garantarea independenţei naţionale, a unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării ; asigurarea respectării Constituţiei şi a bunei funcţionări a autorităţilor publice; medierea între puterile statului, precum şi între stat şi societate ; numirea magistraţilor.

1 Ioan VIDA, Op.cit., p.37. A se vedea şi Antonie IORGOVAN, Op.cit., p.53 şi următoarele.2 Marian ENACHE, Câteva consideraţii…, p.33 Ion DELEANU, Op.cit., p.2064Marian ENACHE, Câteva consideraţii …, p.35Antonie IORGOVAN, Odiseea elaborării Constituţiei, "Editura Uniunii Vatra Românească", Tg.-Mureş - 1998, p.230. În perioada scursă de la intrarea în vigoare a Constituţiei şi până în prezent, realitatea a demonstrat că finalitatea constituţională de a avea un preşedinte independent politic nu s-a realizat. La expirarea mandatului, Iliescu a redevenit liderul partidului care l-a propulsat în funcţia de Preşedinte al României şi care l-a susţinut pentru obţinerea unui nou mandat, iar Constantinescu a încercat să facă la fel.6 Publicată în M.Of. nr. 887 din 29 septembrie 2004. Asupra acestei decizii a Curţii Constituţionale vom reveni în Capitolul III al lucrării de faţă.

52

Referitor la cea de a doua componentă a executivului dualist din România, şi anume Guvernul, statutul acestuia este determinat, în primul rând, de textele constituţionale care reglementează: rolul şi structura, învestitura, incompatibilităţile, încetarea funcţiei de membru al Guvernului, atribuţiile primului-ministru, actele Guvernului, răspunderea membrilor acestuia şi încetarea mandatului. Nu trebuie, însă ignorate nici celelalte texte constituţionale referitoare la Guvern, cum sunt cele referitoare la raporturile sale cu Parlamentul sau cele care, reglementând atribuţiile Preşedintelui României, au în vedere şi raporturile dintre Preşedinte şi Guvern1.

În ceea ce priveşte structura, Guvernul este alcătuit din prim-ministru, mini ş tri ş i al ţ i membri stabiliţi prin lege organică2 (art.102 alin.3 din Constituţie). El funcţionează ca autoritate colegială, în cadrul căreia primul-ministru are puteri exorbitante3. De asemenea, există mai multe prevederi constituţionale care conferă primului-ministru o autoritate de sine stătătoare.

Astfel, pe lângă alte atribuţii proprii, primul-ministru intră în relaţii directe cu Preşedintele, Parlamentul şi Curtea Constituţională. Din acest motiv, el este în măsură să influenţeze atât politica statului, cât şi deliberările din cadrul Guvernului4.

Este necesară punerea în evidenţă a un element esenţial al regimului juridic al Guvernului, şi anume deplina sa responsabilitate î n fa ţ a Parlamentului . Astfel, rolul Guvernului constă, de fapt, în realizarea programului său de guvernare acceptat de Parlament. Acordarea încrederii Guvernului şi acceptarea programului său de guvernare au drept consecinţă obligativitatea realizării « programului » de către Guvern. Răspunderea pentru îndeplinirea lui îi aparţine exclusiv. Parlamentul, prin votul acordat, şi-a exprimat încrederea în acest program, încredere pe care oricând o poate retrage prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, dacă motivele pentru care ea a fost acordată la învestitură au dispărut ulterior. Astfel, Guvernul apare ca organ « dependent » de Parlament, el fiind o adevărată « putere » numai dacă este sprijinit de o largă majoritate parlamentară5.

Printre atribuţiile Guvernului este şi cea cuprinsă în art. 102, şi anume, faptul că guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării, deşi în realitate el este cel care stabileşte această politică şi o expune spre aprobare parlamentului.

2.3. Organele jurisdicţionale

2.3.1. Aspecte generaleOrganele jurisdicţionale sunt autorităţile publice care aplică legea în cazul

litigiilor. Această categorie de organe este cunoscută sub terminologii diferite: instanţe judecătoreşti, putere judecătorească, putere jurisdicţională, autoritate jurisdicţională. Însă, indiferent de denumire, este vorba întotdeauna de organele care înfăptuiesc justiţia, prin justiţie înţelegându-se activitatea de soluţionare a proceselor civile, administrative, comerciale, penale, de muncă etc., aplicarea de sancţiuni şi restabilirea drepturilor şi intereselor legitime încălcate. Termenul "justiţie"

1 Genoveva VRABIE, Op.cit., pp.282,283.2 Este vorba de Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în M. Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările ulterioare.3 În conformitate cu prevederile art. 27 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, hotărârile se adoptă prin consens, iar dacă nu se realizează consensul, hotărăşte primul-ministru.4 Ioan VIDA, Op.cit. p.74.5 Ibidem, p.285.

53

desemnează, totodată, şi sistemul organelor judecătoreşti. Competenţa instanţelor judecătoreşti este stabilită prin constituţie şi legi1.

În limbaj obişnuit, "justiţie" se traduce prin a face dreptate. Dacă la început justiţia se ocupa numai cu soluţionarea proceselor şi cu reprimarea persoanelor care produc pagube şi suferinţe altora, prin încălcarea normelor de drept, ulterior, ea şi-a îmbogăţit conţinutul ajungând să cenzureze chiar exerciţiul puterii, în sensul exercitării controlului asupra modului cum guvernanţii respectă dreptul. Astfel, s-a ajuns la principiul legalităţii în activitatea organelor statului2.

Statul de drept, care presupune ca puterea să respecte prima legea, este de neconceput fără justiţie. Lipsa unei justiţii veritabile face imposibil primatul dreptului, or acolo unde dreptul nu primează se instalează arbitrariul şi nedreptatea. Statul de drept semnifică subordonarea statului faţă de drept3 sau limitarea puterii prin drept4.

Puterea jurisdicţională trebuie să fie independentă şi imparţială, accesibilă şi eficace, întrucât numai în aceste circumstanţe cetăţeanul va percepe justiţia ca pe o instituţie care îl apără, atunci când drepturile şi interesele sale legitime sunt încălcate.

O practică îndelungată a demonstrat că judecătorii, pentru a aplica legea la cazurile concrete ce le sunt supuse spre rezolvare, trebuie mai întâi să stabilească starea de fapt, apoi trebuie să interpreteze legile, cutumele sau contractele ce sunt invocate, pentru a le înţelege conţinutul, urmează încadrarea în drept a stării de fapt, şi în final se dă verdictul, exprimat prin hotărârea judecătorească. Prin aceasta se constată drepturi şi obligaţii pentru subiectele de drept participante în proces, se aplică sancţiuni, se stabilesc despăgubiri, se dau ordine de executare, atât părţilor în proces, cât şi autorităţilor publice.

Ansamblul hotărârilor judecătoreşti formează jurisprudenţa sau practica judec ă toreasc ă . Prin aceasta se limpezesc, uneori, textele legale obscure, ambigue sau lacunare şi chiar se completează. În aceste condiţii, este important de ştiut până unde pot merge judecătorii cu completarea lacunelor legii, pentru că rolul justiţiei este să aplice dreptul, nu să-l creeze. Dacă justiţia ajunge, totuşi, să creeze drept, cum se întâmplă în unele sisteme constituţionale, trebuie stabilită limita la care judecătorul este obligat să se oprească pentru a nu se substitui parlamentului.

Pentru ca justiţia să-şi poată îndeplini misiunea, ea cunoaşte o anumită organizare şi anumite principii. Organizarea justiţiei se face pe grade de jurisdicţie. Aceste grade de jurisdicţie permit, în principiu, atât soluţionarea în fond a litigiilor, cât şi posibilitatea de recurs, ca mijloc de îndreptare a erorilor, de reevaluare a probelor şi situaţiilor. Se consideră că, cele mai multe garanţii le oferă organizarea justiţiei pe 3 grade de jurisdicţie: fond, apel, recurs. Dezavantajul este durata mai lungă a proceselor.

Pentru a-şi putea îndeplini misiunea, justiţia trebuie să respecte anumite principii5, rezultate dintr-o experienţă îndelungată. Acestea sunt6 :

1. Principiul legalităţiiAtunci când se referă însăşi la justiţie, acest principiu prezintă două aspecte

principale:

1 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2001, pp. 585, 586.2 Ibidem3 Jaques GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 10 ed, Montchrestien, Paris,1993, p. 34 Claude EMERI, L‘Etat de droit dans les systemes polyarchiques europeens, în Revue francaise de droit constitutionnel, 1992, nr. 9, p. 295 Potrivit prof .Ion Deleanu, prin "principii" se înţeleg regulile esenţiale care stau la baza organizării justiţiei, în scopul realizării funcţiei ce îi revine. Ioan DELEANU, Op.cit., vol.II, p.3616 Ioan MURARU, Op.cit., pp.223-227.

54

legalitatea instanţelor judecătoreşti - înseamnă că pot îndeplini activităţi jurisdicţionale numai acele autorităţi statale cărora constituţia şi legile le recunosc această capacitate. De asemenea, instanţele judecătoreşti pot rezolva litigii numai în limita competenţei conferite de lege. În fine, procedura de rezolvare a litigiilor poate fi numai cea stabilită de lege.

legalitatea infracţiunilor şi pedepselor – înseamnă că nu există infracţiune dacă nu este prevăzută de lege şi nu există pedeapsă dacă nu este prevăzută de lege.

2. Justiţia este unică şi egală pentru toţiEste un principiu care valorifică în domeniul justiţiei, principiul egalităţii în

drepturi a cetăţenilor. În sinteză, acest principiu cere ca toţi cetăţenii să fie judecaţi de aceleaşi instanţe, în situaţii similare. Unicitatea şi egalitatea justiţiei interzice existenţa unor tribunale excepţionale, indiferent de denumire, precum şi existenţa unor privilegii în administrarea justiţiei. De asemenea, acest principiu presupune folosirea în speţe similare a aceloraşi reguli procedurale şi acordarea drepturilor procesuale, în mod egal tuturor participanţilor la proces.

3. Dreptul la apărareAcesta este şi unul dintre drepturile fundamentale ale omului şi constă în

faptul că orice parte în proces trebuie să aibă posibilitatea de a-şi apăra poziţia şi de a beneficia de avocat.

4. Prezumţia de nevinovăţieEste principiul potrivit căruia orice persoană este considerată nevinovată atâta

timp cât împotriva sa nu s-a pronunţat o hotărâre definitivă de condamnare. Prezumţia de nevinovăţie este una dintre cele mai puternice garanţii ale demnităţii şi libertăţii umane.

5. Independenţa judecătorului şi supunerea lui numai legiiPotrivit acestui principiu, în activitatea sa, judecătorul se supune numai legii şi

conştiinţei sale. Ca atare, în rezolvarea litigiilor, judecătorul nu poate cere sau primi nici un fel de ordine, instrucţiuni, indicaţii, sugestii sau alte asemenea impulsuri privind soluţia pe care trebuie să o dea. În acest context, un interes aparte îl prezintă statutul judecătorilor.

Prima problemă, privind statutul judecătorilor, o constituie recrutarea acestora. Recrutarea trebuie să garanteze independenţa şi competenţa profesională a judecătorilor, ştiut fiind că administrarea justiţiei este o activitate calificată.

În unele state judecătorii sunt aleşi prin vot universal la fel ca deputaţii. Ex. În S.U.A., la nivelul statelor federate. În acest sistem, judecătorii trebuie să se alieze cu partidele politice, cu toate dezavantajele ce decurg de aici.

Un alt sistem, mai potrivit, credem noi, este recrutarea judecătorilor prin concurs, deci pe criteriul competenţei profesionale. Punctul nevralgic al acestui sistem îl constituie componenţa comisiilor de concurs. Pentru a se ajunge la rezultatele dorite, comisiile de concurs trebuie să fie compuse din persoane a căror competenţă profesională, onestitate şi imparţialitate să nu poată fi puse la îndoială şi care să beneficieze de un mare grad de independenţă în desemnarea câştigătorilor concursului, cum ar fi universitarii şi magistraţii de mare prestigiu. Problema de ordin tehnic a acestui sistem o constituie alegerea modalităţilor de organizare şi desfăşurare a concursurilor şi criteriile de evaluare a candidaţilor.

Se remarcă, deci, că judecătorii dobândesc exerciţiul puterii judiciare, în funcţie de sistem, fie prin vot, fie pe baza unui concurs profesional. Totdeauna, însă, puterea judiciară se exercită în numele legii.

O importanţă deosebită, pentru statutul judecătorului, o are inamovibilitatea, întrucât este considerată o garanţie solidă a independenţei acestuia. Inamovibilitatea

55

face ca judecătorul să nu poată fi nici revocat, nici retrogradat, nici transferat şi nici avansat fără consimţământul său. Fac excepţie cazurile de abateri grave, care, însă, pot fi stabilite şi sancţionate numai de către o autoritate specială din cadrul corpului magistraţilor, după o procedură riguroasă.

În ceea ce priveşte avansarea magistraţilor în profesie, menţionăm că, pentru asigurarea independenţei judecătorilor faţă de cel ce are puterea de avansare, s-au impus două reguli:

I. Avansarea să fie numai de competenţa corpului magistraţilor; II. Numărul treptelor (gradelor) profesionale să fie limitat, şi la fel, să fie limitate

consecinţele avansării, în scopul de a face cât mai puţine diferenţieri în carieră, pentru a se înlătura eventualele condiţionări imorale din cariera judecătorilor.

Tot în legătură cu independenţa judecătorilor se pune şi problema controlului hotărârilor judecătoreşti, întrucât se ştie că, de regulă, controlatul depinde de controlor. Pentru a evita această dependenţă, hotărârile judecătoreşti pot fi controlate numai de alte instanţe judecătoreşti, şi numai după proceduri jurisdicţionale.

Respectarea principiilor prezentate poate crea independenţa justiţiei în faţa legislativului şi a executivului.

2.3.2. Organele jurisdicţionale din România, potrivit reglementărilor actualeConstituţia României cuprinde mai multe texte care exprimă preocuparea

legiuitorului constituant român pentru garantarea principiilor care stau la baza justiţiei. Astfel, principiul legalităţii este consacrat de următoarele texte constituţionale :

art.23 alin. 12, potrivit căruia nici o pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decît în condiţiile şi în temeiul legii; art.73 alin.3, lit.h şi l, conform cărora se stabilesc prin lege organică, pe de o parte, infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora, iar pe de alta, organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti ; art.124 alin.1, care prevede că justiţia se înfăptuieşte în numele legii; art.126 alin.2, potrivit căruia competenţa şi procedura de judecată sunt stabilite de lege.

Din textele menţionate rezultă fără echivoc garantarea principiului legalităţii, sub cele două aspecte ale sale, legalitatea instanţelor judecătoreşti şi legalitatea infracţiunilor şi pedepselor.

Principiul unicităţii şi egalităţii justiţiei este expres prevăzut în: art.124 alin.2 din Constituţie care afirmă : "Justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi", art.126 alin.5 din Constituţie, care interzice înfiinţarea de instanţe extraordinare.

Dreptul la apărare, un alt principiu al justiţiei, este consacrat constituţional prin art.24, potrivit căruia dreptul la apărare este garantat, şi în tot cursul procesului, părţile au dreptul să fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu.

Principiul prezumţiei de nevinovăţie este clar exprimat de art.23 alin.11 din Constituţie :"Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de condamnare, persoana este considerată nevinovată."

În fine, independenţa judecătorilor şi supunerea lor numai legii, este consemnată ad literam în art. 124 alin.3 din Constituţie, iar art.125 alin.1 dispune că judecătorii numiţi de Preşedintele României sunt inamovibili, potrivit legii.

În ceea ce priveşte organizarea judecătorească, potrivit art.125 alin.1 din Constituţie, "justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege".

56

De aici rezultă că, stabilirea instanţelor judecătoreşti inferioare Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţe aparţine domeniului legii, mai precis a legii organice, dacă avem în vedere şi prevederile art. 73 alin.3, lit.l din Constituţie.

Legea organică cea mai semnificativă ce reglementează această materie este Legea nr. 304/2004 republicată privind organizarea judiciară republicată1. Instanţele judecătoreşti sunt integrate într-un sistem care le ordonează într-o "triplă ierarhizare"2. Aceasta înseamnă că, hotărârea primei instanţe poate fi atacată cu apel în faţa unei instanţe superioare, iar apoi cu recurs la o instanţă de casare, pentru a se garanta astfel o judecată corectă.

Faptul că existenţa a trei grade de jurisdicţie (judecata în primă instanţă, în apel şi în recurs) reprezintă dreptul comun în ţara noastră, nu exclude posibilitatea ca legiuitorul să opteze, din anumite considerente, pentru gradul dublu de jurisdicţie, în anumite domenii. Astfel, urmărind celeritatea soluţionării litigiilor, în materia contenciosului administrativ, legiuitorul a optat pentru dubla ierarhizare a instanţelor.

În România justiţia se înfăptuieşte prin instanţele judecătoreşti. Acestea sunt: Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curţile de Apel, Tribunalele, Tribunalele specializate, Instanţele militare (tribunalele militare; Tribunalul Militar Teritorial Bucureşti; Curtea Militară de Apel Bucureşti) şi judecătoriile3.

În cadrul Curţilor de apel şi a Tribunalelor funcţionează secţii sau, după caz, complete specializate pentru cauze civile, penale, comerciale, cauze cu minori şi de familie, cauze de contencios administrativ şi fiscal, cauze privind conflicte de muncă şi asigurări sociale, precum şi, în raport cu natura şi numărul cauzelor, secţii maritime şi fluviale sau pentru alte materii4.

Aşadar, instanţele judecătoreşti sunt reprezentarea în concret a puterii judecătoreşti. Trebuie însă făcută o distincţie între puterea judecătorească şi autoritatea judecătorească, cea din urmă fiind compusă din Înalta Curte de Casaţie şi de Justiţie şi celelalte instanţe judecătoreşti, Ministerul public şi Consiliul Superior al Magistraturii5. Nu toate aceste organisme se integrează în puterea judecătorească, ci doar instanţele judecătoreşti6.

În concluzie, denumirea de autoritate judecătorească nu se identifică cu cea de putere judecătorească deoarece o excede ca sferă7.

2.4. Relaţiile dintre organele fundamentale ale statului

2.4.1. Aspecte generaleO realitate complexă, care demonstrează relativitatea separaţiei şi

independenţei puterilor statului, o constituie relaţiile ce se stabilesc între organele fundamentale. Vom prezenta o scurtă analiză a relaţiilor dintre justiţie şi celelalte organe ale statului, precum şi o scurtă analiză a relaţiilor dintre legislativ şi executiv.

A. Raporturile dintre justiţie şi celelalte organe fundamentale ale statului 8

1 Legea nr. 304 din 28 iunie 2004 privind organizarea judiciară a fost republicată în M. Of. nr. 827/13.09. 2005. Legea ce reglementa acest domeniu anterior adoptării Legii nr. 304/2004 era Legea nr. 92/1992 privind organizarea judecătorească republicată în M. Of. nr. 259/30.09.1997. Această lege însă nu a fost abrogată decât parţial, astfel încât acum există situaţia inedită a reglementării materiei justiţiei prin două legi organice.2 Tudor DRĂGANU, Op.cit., pp.354,355.3 Art. 2 alin. 2 din Legea nr. 304/2004 republicată4 Idem, art. 35 şi 365 Elena Simina TĂNĂSESCU, Stefan DEACONU, Op.cit., p. 1876 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., 2004, p.7 Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., p.2168 Ioan MURARU, Op.cit., pp.228,229.

57

În ceea ce priveşte relaţiile justiţiei cu legislativul şi cu executivul, este important ca acestea să nu afecteze independenţa judecătorului.

Raporturile justi ţ iei cu parlamentul sunt determinate, în primul rând, de faptul că, organizarea şi funcţionarea instanţelor judecătoreşti se reglementează prin lege. Deci parlamentul este cel ce stabileşte organele judecătoreşti, competenţa lor şi procedura după care vor judeca. În continuare, tot parlamentul este cel care stabileşte, prin lege, infracţiunile şi pedepsele. Este evident că toate acestea nu afectează puterea judecătorului de a decide independent în cauza care îi este supusă judecăţii, cu singura restricţie, de altfel firească, de a se supune legii.

Justiţia, la rândul ei, poate interveni în activitatea legislativă, în statele în care controlul constituţionalităţii legilor este de competenţa instanţelor judecătoreşti.

Raporturi ale justiţiei cu executivul apar în situaţia în care numirea şi avansarea magistraţilor este de competenţa unor organe executive, cum ar fi şeful statului. Aceasta dă o dependenţă a judecătorilor faţă de executiv, care poate fi contracarată prin consacrarea reală a criteriului competenţei şi probităţii profesionale, atât pentru numire cât şi pentru avansări.

De asemenea, raporturi între justiţie şi executiv, apar atunci când judecătorii pot controla legalitatea actelor puterii executive. Bineînţeles, ei vor putea să judece corect, doar atunci când au suficiente garanţii pentru a fi feriţi de presiunile executivului.

B. Raporturile dintre legislativ şi executiv 1 Examinarea raporturilor legislativ-executiv o vom face sub 3 aspecte: rolul

legislativului în formarea executivului, raporturile legislativ-executiv care apar în procesul de guvernare şi compatibilitatea exerciţiului concomitent al unui mandat parlamentar şi a unei funcţii executive.

1. Rolul legislativului în formarea executivului Pretutindeni, parlamentul deţine anumite competenţe privind formarea

executivului. Aceste competenţe diferă de la un sistem constituţional la altul şi depind de forma de guvernământ şi de structura executivului. Ele se referă la desemnarea şefului statului, şi la desemnarea şefului de guvern şi a membrilor guvernului.

a) Desemnarea şefului statuluiRolul parlamentului în desemnarea şefului de stat diferă în funcţie de forma de

guvernământ. În cazul monarhiei, intervenţia parlamentului este rară, funcţia de şef al statului transmiţându-se ereditar. În republica prezidenţială, şeful statului este ales prin vot universal, ceea ce face ca rolul parlamentului să fie nesemnificativ. El se reduce doar la solemnitatea depunerii jurământului, în momentul preluării funcţiei. În republica parlamentară, însă, şeful statului este ales de parlament, ceea ce face ca rolul acestuia să fie decisiv.

b) Desemnarea şefului de guvern şi a membrilor guvernului.Şi în acest domeniu situaţiile sunt diferite de la ţară la ţară. Cu toate acestea,

distincţia între şeful şi membrii guvernului este evidentă pretutindeni, şeful guvernului având un regim juridic distinct. Şeful guvernului este desemnat pe criterii politice şi el alcătuieşte lista membrilor guvernului.

În regimurile prezidenţiale (ex.S.U.A.), preşedintele cumuleaz ă funcţiile de şef de stat şi şef al guvernului. În unele regimuri prezidenţiale (ex.Finlanda) numirea miniştrilor este de competenţa şefului statului, în timp ce în altele (ex.S.U.A.) ea se realizează de către şeful statului, cu acordul camerei superioare a parlamentului. O situaţie asemănătoare, în sensul că, rolul parlamentului în desemnarea şefului guvernului este redus, o întâlnim şi la unele monarhii, cum este în Kuweit. Acolo, emirul desemnează primul-ministru, după consultarea Adunării Naţionale, a

1 Ibidem, pp.194-202.

58

preşedintelui şi ex-preşedintelui acestei adunări, precum şi a unui număr de personalităţi marcante. Decretul prin care emirul desemnează primul-ministru nu este supus aprobării parlamentului. Tot emirul desemnează şi membrii guvernului, fără ca parlamentul să se poată opune.

În regimurile semiprezidenţiale de tipul Franţei, şeful statului nume ş te şeful guvernului, şi, la propunerea acestuia pe ceilalţi membri ai guvernului, fără a fi necesar un vot de încredere al parlamentului.

În regimurile parlamentare se pot identifica mai multe situaţii:I. Într-o primă situaţie, şeful de guvern se alege de către parlament. O dată

ales, acesta propune membrii guvernului, care sunt, de asemenea, aleşi de parlament. Ex. În R.F.Germania, Cancelarul este ales de Dietă la propunerea Preşedintelui federaţiei. Ceilalţi membrii ai guvernului se numesc şi se revocă de Dietă, la propunerea Cancelarului.

II. Într-o a doua situaţie (ex. Anglia), şeful partidului majoritar în camera inferioară este invitat de şeful de stat să formeze guvernul. Practic, aici şeful de stat proclamă oficial rezultatul votului şi calitatea de şef al executivului a liderului partidului care a câştigat majoritatea mandatelor parlamentare. Se poate afirma că în acest sistem şeful guvernului este ales prin vot universal indirect.

III. O a treia situaţie, ilustrată de Italia, are în vedere dificultatea obţinerii unei majorităţi parlamentare, datorită numărului mare de partide. În acest caz, un rol important în desemnarea guvernului revine şefului de stat. Acesta însărcinează cu formarea guvernului un membru al parlamentului considerat a avea şanse reale pentru a obţine învestitura parlamentară. Dacă reuşeşte, devine prim-ministru. Cât priveşte membrii guvernului, aceştia sunt desemnaţi de partidul lor, pe baza acordurilor între partidele membre ale coaliţiei guvernamentale.

2. Raporturile legislativ-executiv ce apar în procesul de guvernareÎn procesul de guvernare, rolul determinant în adoptarea şi aplicarea

hotărârilor politice majore revine legislativului şi executivului. Participarea lor la actul guvernării este complexă şi nuanţată, astfel încât, uneori, este dificil de identificat cât reprezintă în guvernare intervenţia legislativului şi cât cea a executivului1. Pentru orientare, vom evidenţia câteva modalităţi prin care cele două puteri se influenţează reciproc.

a. Intervenţia legislativului în activitatea executivului se realizează prin intermediul mai multor mecanisme, şi anume :

I) Parlamentul adopt ă legea pe care executivul trebuie să o aducă la îndeplinire.

II) Parlamentul aprobă programul executivului. În cele mai multe sisteme constituţionale guvernul acţionează pe baza unui program de guvernare. Acest program trebuie aprobat de parlament. Respingerea, de către parlament, a programului de guvernare, conduce, de regulă, la neînvestirea sau la demisia guvernului.

III) Parlamentul aprobă delegarea legislativă. De regulă, constituţiile permit ca, în anumite condiţii, guvernul să poată fi abilitat să emită norme juridice în domenii rezervate legii. Această abilitare se acordă de parlament, care şi controlează modul în care a fost exercitată delegarea legislativă. IV) Parlamentul controlează activitatea guvernului. Modalităţile prin care parlamentul controlează activitatea executivului au fost deja prezentate. Trebuie însă subliniat că, eficacitatea acestui control depinde de majoritatea de care guvernul dispune în adunări. Experienţa a demonstrat că sunt rare cazurile în care un guvern a fost constrâns să demisioneze pentru că responsabilitatea sa a fost pusă în

1Ioan MURARU, Op.cit.,p.198.

59

discuţie de către parlament. Crizele ministeriale survin nu din cauza votului de neîncredere al parlamentului, exercitat ca modalitate de control, ci datorită deciziilor luate de statele majore ale partidelor politice (neînţelegerile din cadrul coaliţiei guvernamentale). Totuşi, chiar şi atunci când guvernul dispune de o majoritate confortabilă în Parlament, procedurile de control parlamentar constituie un instrument important la îndemâna opoziţiei pentru a pune în mişcare presa şi a sensibiliza opinia publică.

b. Intervenţia executivului în activitatea legislativuluiAceasta, se manifestă, îndeosebi, prin intermediul iniţiativei legislative, al

promulgării legilor şi al dizolvării parlamentului. I) Iniţiativa legislativ ă . În toate sistemele constituţionale, printre subiectele

dreptului la iniţiativă legislativă, se numără şi Guvernul, care, de fapt, este cel mai activ1.

II) Promulgarea legilor. Promulgarea legii este ultima etapă a procesului legislativ, şi aparţine, de regulă, şefului statului. Cu toate că, promulgarea presupune semnarea legii ca ultimă formalitate pentru publicare, ea nu se reduce la atât. Deşi promulgarea este obligatorie, ca principiu, în unele sisteme constituţionale şeful statului are posibilitatea de a cere o nouă deliberare sau exercitarea controlului prealabil de constituţionalitate, ceea ce constituie un veto suspensiv. În anumite ţări, cum este cazul S.U.A. şeful statului dispune de un drept de veto care are ca efect practic blocarea definitivă a legii.

III) Dizolvarea parlamentului. Există o serie de ţări ale căror constituţii permit dizolvarea parlamentului de către şeful statului. Ex. Belgia, Grecia, Danemarca, Franţa etc. Dizolvarea parlamentului intervine atunci când se ajunge la un conflict ireconciliabil între parlament şi guvern, de regulă, ca urmare a destrămării coaliţiei guvernamentale. Dizolvarea parlamentului are ca scop tranşarea conflictului prin votul electoratului.

c. Compatibilitatea exerciţiului concomitent a unui mandat parlamentar şi a unei funcţii în guvern.În această privinţă, practica statelor evidenţiază 3 soluţii de principiu.

1. Sunt sisteme constituţionale în care exerciţiul unei funcţii ministeriale este incompatibil cu exerciţiul unui mandat parlamentar (ex. Franţa). În acest caz, dacă un parlamentar doreşte să ocupe o funcţie în guvern, el trebuie să demisioneze din parlament. Raţiunea acestui sistem este asigurarea separaţiei puterilor. 2. Al doilea sistem permite cumularea mandatului de parlamentar cu funcţia ministerială, acceptându-se colaborarea între parlament şi guvern (ex. Belgia). 3. Al treilea sistem condiţionează funcţia ministerială de existenţa calităţii de parlamentar urmărind o colaborare strânsă între parlament şi guvern (ex. Anglia).

Toate aceste sisteme, care se bazează pe viziuni diferite asupra separaţiei-echilibrului puterilor în stat au avantajele şi dezavantajele lor. Ceea ce contează este ca soluţia aleasă să corespundă culturii politice din ţara respectivă.

2.4.2. Relaţiile dintre organele fundamentale ale statului românA. Raporturile dintre justi ţ ie ş i legislativ I. În principal, intervenţia parlamentului în domeniul justiţiei se înfăptuieşte,

potrivit schemei clasice, prin legile care reglementează acest domeniu: Legea nr.304/2004 privind organizarea judiciară republicată reglementează

organizarea şi funcţionarea instan ţ elor judec ă tore ş ti , stabileşte condiţiile

1 Astfel, potrivit statisticilor, în regimurile unde guvernul este responsabil în faţa adunărilor parlamentare, aproximativ 90% din legile adoptate sunt de origine guvernamentală, Ioan MURARU, Op.cit.,p.200

60

pentru numirea şi revocarea magistraţilor, drepturile, îndatoririle şi răspunderea acestora.

Infrac ţ iunile ş i pedepsele sunt stabilite prin Codul penal, Procedura judiciar ă este reglementată prin Codul de procedură civilă şi Codul

de procedură penală.Este evident faptul că nu se afectează în nici un fel dreptul judecătorului de a

decide independent în cauza ce-i este supusă judecăţii. Legea elaborată de Parlament creează condiţiile unei reale independenţe1.

II. O intervenţie aparte a Parlamentului în domeniul justiţiei o constituie numirea unor membri în Consiliul Superior al Magistraturii2, care reprezintă garantul independenţei justiţiei.

Astfel, potrivit art.133 din Constituţie, din totalul de 19 membri câţi alcătuiesc Consiliul Superior al Magistraturii, 14 membri aleşi de adunările generale ale magistraţilor sunt validaţi de Senat, care va şi numi 2 reprezentanţi ai societăţii civile, specialişti în domeniul dreptului.

De altfel, Consiliul Superior al Magistraturii are atribuţii deosebit de importante pentru buna desfăşurare a justiţiei, propunând Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari3. Totodată, acest organism îndeplineşte rolul de instanţă de judecată în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi procurorilor4. În cazul în care se constată că sesizarea privind abaterea disciplinară a magistratului este întemeiată, se aplică una dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de lege, în raport cu gravitatea abaterii disciplinare săvârşite şi cu circumstanţele personale ale acestuia.

III. În sistemul nostru constituţional, justiţia nu poate interveni în activitatea legislativă, deoarece controlul constituţionalităţii legilor este încredinţat unui organ special şi specializat - Curtea Constituţională - situat în afara autorităţii judecătoreşti.

B. Raporturile dintre justi ţ ie ş i executiv a) Intervenţia executivului în domeniul justiţiei. Ingerinţele executivului în

materia justiţiei au fost, până la revizuirea Constituţiei, după părerea noastră, exagerate. Din acest motiv a fost nevoie de intervenţia constituantului, care prin modificările aduse constituţiei, a redus semnificativ imixtiunile executivului în acest domeniu.

Principala intervenţie a executivului în domeniul justiţiei este numirea magistra ţ ilor de către Preşedintele României.

Până la revizuirea Constituţiei, preşedintele şi ceilalţi judecători ai Curţii Supreme de Justiţie5 erau numiţi de Preşedintele României, pe o perioadă de 6 ani, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, dar la recomandarea ministrului justiţiei, care făcea parte din guvern, deci din puterea executivă. Rezultă astfel cu claritate rolul determinant pe care îl avea executivul prin ambele sale organe componente – preşedinte şi guvern - în numirea magistraţilor.

Potrivit noilor reglementări6 membrii consiliului de conducere al înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – format din preşedinte, vicepreşedinte şi preşedinţii de secţii - sunt numiţi de către Preşedintele României, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii, dintre judecătorii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care au funcţionat la 1 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., 2004, p.2922 Legea care reglementează activitatea Consiliului Superior al Magistraturii este Legea nr. 317 din 1 iulie 2004, republicată în M. Of. nr. 827/13 septembrie 2005.3 Art. 35 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii.4 Idem, art. 445 Denumirea anterioară revizuirii Constituţiei a actualei Înalte Curţi de Casaţie şi Justiţie a cărei organizare este reglementată prin Legea nr.304 din 28 iunie 2004 privind organizarea judiciară6 Art. 53 alin. 1 din Legea nr. 303 privind statutul magistraţilor republicată ( M. Of. nr. 826 din 13 septembrie 2005)

61

această instanţă cel puţin 2 ani, fără să mai existe vreo ingerinţă a guvernului în acest sens.

În ceea ce priveşte admiterea î n magistratur ă a judecătorilor şi procurorilor, acesta se face prin concurs, pe baza competenţei profesionale, a aptitudinilor şi a bunei reputaţii1.

Dacă potrivit dispoziţiilor legislative anterioare revizuirii Constituţiei regulamentul de organizare şi desfăşurare a examenului se aproba de către ministrul justiţiei, rolul semnificativ al executivului manifestându-se astfel şi în selecţionarea viitorilor magistraţi, noile dispoziţii în materie elimină integral intervenţia executivului. Se acordă în acest fel Institutului Naţional al Magistraturii şi Consiliului Superior al Magistraturii competenţă deplină în materia admiterii în profesia de magistrat, admitere care se face cu respectarea principiilor transparenţei şi egalităţii, exclusiv pe bază de concurs, potrivit regulamentului adoptat de Institutul Naţional al Magistraturii şi aprobat prin hotărâre a Consiliului Superior al Magistraturii.

Mai mult, şi iniţiativa cu privire la cariera judecătorilor aparţinea executivului, astfel încât promovarea, delegarea, detaşarea şi suspendarea din func ţ ie a judec ă torilor, precum ş i î ncetarea func ţ iei acestora se făcea la propunerea ministrului justiţiei. În urma modificărilor aduse statutului magistratului, astăzi, promovarea judecătorilor şi procurorilor se face numai prin concurs organizat la nivel naţional, în limita posturilor vacante, de către Consiliul Superior al Magistraturii, prin Institutul Naţional al Magistraturii. Şi celelalte aspecte menţionate privind cariera magistratului sunt reglementate de Consiliul Superior al Magistraturii, autoritate centrală în materie, a cărui poziţie în sistemul judecătoresc a cunoscut în acest fel o consolidare semnificativă ca urmare a revizuirii constituţiei, care-i acordă rolul de “garant al independenţei justiţiei”2.

Consiliul Superior al Magistraturii este şi instanţă disciplinară pentru judecători şi procurori, în cazul în care aceştia comit abateri disciplinare3. În consecinţă, acţiunea privind răspunderea disciplinară a magistraţilor nu se mai exefcită de către ministrul justiţiei, aşa cum prevedeau vechile reglementări în materie.

b) Intervenţia justiţiei în activitatea executivului. Statul de drept nu poate fi conceput dacă actele emise de puterea executivă nu sunt supuse controlului jurisdicţional, deoarece numai aşa puterea executivă poate fi obligată să respecte legea. Rezultă că, intervenţia justiţiei în activitatea executivului constă în controlul legalit ăţ ii actelor administrative , la sesizarea celor interesaţi.

Temeiul constituţional al intervenţiei justiţiei în activitatea executivului se regăseşte în textul art.52, care prevede că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

Este adevărat că, textul constituţional lasă la latitudinea legii organice stabilirea modalităţilor de exercitare a acestui drept, fără a nominaliza justiţia. Dar Legea nr.554/20044 privind contenciosul administrativ, dă aceste litigii în competenţa instanţelor judecătoreşti. Soluţionând speţa, acestea pot anula, total sau în parte, actul respectiv sau să oblige autoritatea administrativă să emită un anumit act.

O problema importantă, în acest domeniu, soluţionată actualmente a fost aceea a numeroaselor excepţii, stabilite la art.2 din vechea lege a contenciosului administrativ5, de la regula controlului judecătoresc. Noua lege a limitat excepţiile şi

1 Idem, art. 122 Art. 133 alin. 1 din Constituţie3 Art. 134 alin. 1 din Constituţie4 Publicată în M. Of. nr. 1154/7 decembrie 20045 Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, publicată în M. Of. nr. 122/8 noiembrie 1990.

62

le-a circumscris cu mai mare precizie, pentru ca justiţia să devină un garant eficace al statului de drept.

Astfel, art. 5 din noua lege prevede că nu pot fi atacate în contencios administrativ următoarele acte: actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; actele de comandament cu caracter militar; actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede prin lege organică o altă procedură judiciară şi actele emise în situaţii excepţionale ce privesc apărarea şi securitatea naţională, restabilirea ordinii publice, război, asediu, stare de urgenţă, acte adoptate pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor, cu excepţia cazului în care aceste acte au fost adoptate utilizând un exces de putere.

C. Raporturile dintre legislativ ş i executiv a) Intervenţia legislativului în activitatea executivuluiŞi în cazul României, cel mai important mijloc de intervenţie a Parlamentului în

activitatea executivului este legea, care este determinantă pentru executiv, sub două aspecte:

pe de o parte, prin lege se reglementează însăşi organizarea şi funcţionarea executivului,

iar pe de alta, aducerea la îndeplinire a legii este chiar raţiunea de existenţă a executivului.În sistemul constituţional român, Preşedintele Republicii este ales prin vot

universal direct, astfel încât, Parlamentul nu are nici o influenţă în desemnarea lui. Rolul Parlamentului se reduce, în acest caz, la cel de cadru î n care Pre ş edintele depune jur ă m â ntul.

În ceea ce priveşte Guvernul situaţia este diferită. Acesta este numit de Preşedinte, dar numai în baza votului de î ncredere acordat de Parlament , asupra listei Guvernului şi a programului de guvernare. Rezultă că, în numirea Guvernului rolul Parlamentului este semnificativ.

O altă modalitate de intervenţie a Parlamentului în activitatea executivului se manifestă în cazul demiterii Pre ş edintelui Rom â niei . Astfel, potrivit art.95 din Constituţie, în cazul săvârşirii unor fapte grave prin care se încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie de Camera deputaţilor şi Senat în şedinţă comună, cu votul majorităţii parlamentarilor, după consultarea Curţii Constituţionale. Dacă propunerea de suspendare este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Preşedintelui.

În ceea ce priveşte activitatea Guvernului, posibilităţile de intervenţie a Parlamentului sunt mai largi, întrucât Guvernul este responsabil î n fa ţ a Parlamentului pentru realizarea programului de guvernare aprobat. În acest sens, Parlamentul României poate utiliza toate instrumentele de control prezentate anterior, mergând până la demiterea Guvernului. Până în prezent, însă, în România nici un guvern nu a fost demis ca urmare a aprobării unei moţiuni de cenzură.

Delegarea legislativ ă este, în principiu, o altă modalitate de intervenţie a legislativului în activitatea executivului, deoarece, în mod normal, Parlamentul este cel ce abilitează guvernul să emită ordonanţe în domenii rezervate legii, şi tot el controlează modul în care a fost utilizată această abilitare. În România însă, delegarea legislativă a devenit mai mult un mijloc de intervenţie a Guvernului în activitatea Parlamentului, prin utilizarea frecventă a ordonanţelor de urgenţă, care nu se emit în baza unei legi de abilitare. De aceea, ne vom ocupa de acest fenomen în cadrul subdiviziunii privind intervenţia executivului în activitatea legislativului.

b) Intervenţia executivului în activitatea legislativului

63

I. În acest domeniu, un prim aspect vizează dizolvarea Parlamentului. În această privinţă, prevederile Constituţiei sunt deosebit de restrictive. Astfel, Preşedintele României nu poate dizolva Parlamentul decât într-un singur caz, şi anume atunci când acesta refuză votul de învestitură a Guvernului, într-un termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură.1

II. O altă formă de intervenţie a executivului în activitatea Parlamentului o reprezintă ini ţ iativa legislativ ă . Sub acest aspect, România se încadrează în curentul european, în sensul că majoritatea covârşitoare a legilor adoptate sunt de origine guvernamentală.

III. Un fenomen aparte, privind intervenţia Guvernului în activitatea legislativă, îl constituie, în România, după cum am mai arătat, utilizarea ordonan ţ elor de urgen ţă . Singura reglementare în acestă materie se regăseşte în art.115 din Constituţie. Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul lor. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă a Parlamentului. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu în termen de 5 zile de la depunerea sa.

O problemă deosebit de importantă legată de ordonanţele de urgenţă se referă la înţelesul sintagmei "situaţii excepţionale" care, aşa cum era, prevăzut în Constituţie înainte de revizuire, justifica instituirea unei stări de asediu sau de urgenţă, conferindu-i astfel legitimitate. În noua concepţie situaţia exraordinară constă într-o stare de urgenţă în reglementarea unui aspect ce nu comportă în nici un fel amânarea.

În legătură cu această problemă, Curtea Constituţională a adus câteva precizări. Astfel, Curtea a arătat că justificarea "cazului excepţional" se bazează "pe necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea unei soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public"2. "Cazul excepţional are un caracter obiectiv, în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să acţioneze prompt pentru apărarea unui interes public, pe calea ordonanţei de urgenţă"3.

Într-un asemenea context este greu de susţinut că toată mulţimea de ordonanţe de urgenţă a fost emisă în cazuri excepţionale, şi se poate ridica problema unei uzurpări de către executiv a funcţiei legislative, pe fondul unei pasivităţi a Parlamentului.

Dincolo de conotaţiile politice ale fenomenului, stricta considerare a implicaţiilor tehnico-juridice, ne arată că utilizarea excesivă a ordonanţelor de urgenţă, ca de altfel a tuturor ordonanţelor, determină o instabilitate pronunţată a raporturilor juridice4. Astfel, ordonanţa de urgenţă produce efecte de la data publicării, evident sub condiţia de a fi fost depusă spre dezbatere în procedură de urgenţă la Parlament. Dar ea trebuie aprobată ulterior de organul legislativ. Cu această ocazie, de regulă, Parlamentul operează modificări care vor produce efecte o dată cu publicarea legii de aprobare a ordonanţei. Dacă mai adăugăm şi faptul că există ordonanţe de urgenţă care modifică alte ordonanţe de urgenţă, rezultă că

1 Art. 89 din Constituţie.2 A se vedea Decizia nr.65/1995 a Curţii Constituţionale, publicată în M.Of. nr.129/1995.3 A se vedea Decizia nr.83/1998 a Curţii Constituţionale, publicată în M.Of. nr.211/1995.4Dana APOSTOL TOFAN, Consideraţii în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanţelor Guvernului, Revista "Dreptul", nr.4/1998, pp.36-40.

64

suntem în prezenţa unor succesiuni de dispoziţii normative, adoptate la date diferite în aceeaşi materie, ceea ce inevitabil generează confuzii şi insecuritate juridică.

IV. O ultimă formă de intervenţie a executivului în activitatea legislativă o constituie promulgarea legii. În această privinţă, Preşedintele României dispune de un drept de veto suspensiv. Astfel, potrivit art.77 din Constituţie, înainte de promulgare, Preşedintele României poate cere, o singură dată, Parlamentului, reexaminarea legii, sau poate declanşa controlul prealabil de constituţionalitate. În acest fel, el poate împiedica pentru o perioadă intrarea în vigoare a legii. Dacă Parlamentul adoptă legea care a fost supusă reexaminării, în aceeaşi formă şi cu aceeaşi majoritate, sau, dacă s-a confirmat constituţionalitatea legii de către Curtea Constituţională, Preşedintel României este obligat să o promulge.

V. În fine, menţionăm că, sistemul nostru constituţional admite cumulul mandatului parlamentar cu exerci ţ iul unei func ţ ii guvernamentale (membru al Guvernului).

SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE

Organele fundamentale ale statului sunt: Parlamentul care reprezintă puterea legislativă, Guvernul şi/sau şeful statului ce constituie, în mod tradiţional, puterea executivă şi organele jurisdicţionale ce exercită puterea judecătorească.

Parlamentul este instituţia formată din membri aleşi care reprezintă una dintre verigile esenţiale ale înfăptuirii democraţiei, ale statornicirii unor rânduieli democratice, în măsură să garanteze drepturile şi libertăţile cetăţenilor.

După structură parlamentul poate fi: Unicameral Bicameral: - artistocratic

- politic, cu variantele: - egalitar - inegalitar - federal

Între structura Parlamentului şi structura de stat există o anumită corelaţie: astfel, în statele unitare regula o constituie parlamentul unicameral, în timp ce în statele federale există întotdeauna un parlament bicameral, cea de a doua cameră reprezentând interesele statelor federate.

Pentru a putea funcţiona, Parlamentul trebuie să-şi constituie anumite organe interne şi să-şi stabilească formele în care îşi exercită atribuţiile. Principalele organele interne care se regăsesc în orice parlament dintr-un sistem pluripartit sunt: Preşedintele adunării, Comisiile parlamentare şi Grupurile parlamentare.

Perioada de timp pentru care Parlamentul este ales se numeşte mandat sau legislatură. În România, mandatul Parlamentului este de 4 ani. Parlamentul îşi desfăşoară lucrările în cadrul sesiunilor, acestea

65

reprezentând perioadele în care parlamentul se întruneşte în şedinţe, fie separate ale celor două camere, fie comune.

Activitatea Parlamentului se desfăşoară având la bază principiul autonomiei parlamentare ce ţine de însăşi esenţa parlamentarismului, garantându-se astfel plenitudinea de acţiune şi de decizie. Autonomia Parlamentului poate fi examinată sub trei aspecte fundamentale: autonomia regulamentară, autonomia financiară şi autonomia administrativă.

Parlamentul exercită următoarele funcţii principale: funcţia legislativă, funcţia de reprezentare, funcţia de constituire a guvernului şi funcţia de control asupra executivului. În calitate de unic organ legiuitor, Parlamentul deţine monopolul elaborării şi adoptării legilor, astfel încât misiunea sa de bază - aceea de edictare a legilor – se realizează în cadrul procedurii legislativă.

Procedura legislativă presupune parcurgerea mai multe etape:1. Iniţiativa legislativă

2. Întocmirea unui raport sau aviz asupra proiectului de lege 3. Dezbaterea proiectului de lege. 4. Votarea

5. Acordul camerelor asupra proiectului de lege (În România acordul este necesar numai în privinţa legilor constituţionale)

6. Promulgarea legii 7. Publicarea

A doua putere în cadrul unui stat este puterea executivă, care asigură

executarea legii şi care cuprinde, în mod tradiţional, două categorii de organe: şeful statului şi/sau guvernul. Astfel, ţinând seama de structura executivului, se poate face distincţie între:

- executivul monocratic (monist) care se caracterizează prin deţinerea funcţiei executive de către o singură entitate statală, fie monarhul, fie preşedintele de republică, în funcţie de forma de guvernământ a statului respectiv.

- executivul dualist caracteristic, în primul rând, regimurilor parlamentare, în cadrul cărora funcţia executivă este disociată şi încredinţată în parte unei persoane, şeful statului, cealaltă revenind guvernului, ca organ colegial, fiecare exercitându-şi atribuţiile într-un mod mai mult sau mai puţin autonom.

Spre deosebire de Parlament, care este un organ reprezentativ, întrucât este învestit cu exerciţiul puterii direct de naţiune, executivul exercită o putere derivată de la organele reprezentative.

Atribuţiile principale ale executivului sunt: definirea politicii generale a ţării; elaborarea proiectelor de legi necesare înfăptuirii acestei politici; adoptarea actelor normative şi individuale necesare aplicării legilor; adoptarea unor măsuri de executare materială în domeniul ordinii publice şi conducerea relaţiilor internaţionale.

66

Instrumentul prin care se exercită cea de-a treia putere în stat, puterea judecătorească este constituit de organele jurisdicţionale, în fapt, acele autorităţi publice care au ca misiune aplicarea legii în cazul litigiilor.

Puterea jurisdicţională trebuie să fie independentă şi imparţială, accesibilă şi eficace, întrucât numai în aceste circumstanţe cetăţeanul va percepe justiţia ca pe o instituţie care îl apără, atunci când drepturile şi interesele sale legitime sunt încălcate. În acest sens, justiţia funcţionează în baza unor principii, cele mai importante fiind: principiul legalităţii, principiul egalităţii în faţa justiţiei, dreptul la apărare, prezumţia de nevinovăţie şi independenţa judecătorilor.

În virtutea concepţiei actuale asupra teoriei separaţiei în stat care presupune o colaborare, dar şi un control între cele trei puteri în stat legislativă, executivă şi judecătorească, între acestea se vor instaura o multitudine de relaţii şi interdependenţe.

ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE

1. Precizaţi care sunt instanţele judecătoreşti în România şi care sunt organele ce fac parte din autorităţile judecătoreşti potrivit Constituţiei.2. Realizaţi o succintă prezentare generală a organelor interne ale Parlamentului.3. Care sunt ipostazele în care este prezentă autonomia parlamentară?4. Descrieţi etapele procedurii legislative în România.5. Care sunt modalităţile în care se manifestă funcţia de control a Parlamentului asupra executivului?6. Ţinând cont de structura executivului prezentaţi cele două tipuri de executiv care se cunosc.7. Enumeraţi principalele atribuţiile ale Preşedintelui României.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. În România, calitatea de deputat nu este incompatibilă cu:a) calitatea de membru al guvernului;b) calitatea de consilier judeţean;c) funcţia de primar;d) calitatea de senator.

2. Se dau propoziţiile: A - Inviolabilitatea parlamentarilor semnifică garanţia oferită parlamentarilor de a nu putea fi reţinuţi, arestaţi, percheziţionaţi sau trimişi în judecată penală în nici o situaţie; B - Iresponsabilitatea juridică acţionează nu numai pe durata mandatului şi operează atât în materie penală, cât şi în materia răspunderii civile. C - Funcţia de asigurare a executării legii cuprinde coordonarea acţiunii administraţiei publice.

67

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C adevărată

3. Din totalul de 19 membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, 14 membri aleşi de adunările generale ale magistraţilor sunt validaţi de:a) Camerele reunite ale Parlamentului;b) Camera Deputaţilor;c) Senat;d) Preşedintele României.

4. Majoritatea absolută reprezintă:a) jumătate+1 din numărul total de parlamentari;b) peste jumătate+1 din numărul total de parlamentari;c) jumătate+1 din numărul parlamentarilor prezenţi;d) peste jumătate +1 din numărul parlamentarilor prezenţi.

5. Imunitatea parlamentară cuprinde:a) iresponsabilitatea şi inviolabilitatea juridică;b) iresponsabilitatea juridică şi indemnizaţia;c) incompatibilităţile şi inviolabilităţile juridice.d) inviolabilitatea şi indemnizaţia.

6. Este o atribuţie de desemnare exercitată de Camerele reunite ale Parlamentului:a) numirea preşedintelui Curţii de Conturi;b) numirea a trei judecători la Curtea Constituţională;c) numirea avocatului poporului;d) numirea a doi reprezentanţi ai societăţii civile în Consiliul Superior al Magistraturii.

7. În ceea ce priveşte autonomia financiară a Parlamentului României:a) camerele dispun de surse de venit propriu;b) camerele îşi stabilesc independent regulile de organizare şi funcţionare;c) camerele îşi stabilesc propriul buget şi controlează execuţia bugetară;d) bugetul stabilit pentru activităţile Parlamentului este unul separat de bugetul general al statului.

8. Se dau propoziţiile: A - În regimurile semiprezidenţiale şeful statului numeşte şeful guvernului.B – În regimurile parlamentare şeful de stat se alege de către parlament. C - În regimurile prezidenţiale, preşedintele cumulează funcţiile de şef de stat şi şef al guvernului.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este falsă, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, Propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C adevărată.

9. Se dau propoziţiile: A - Inamovibilitatea face ca judecătorul să nu poată fi nici revocat, nici retrogradat, nici transferat şi nici avansat. B - Autorităţile judecătoreşti. sunt: Înalta Curte de Casaţie şi de Justiţie, Consiliul Superior al Magistraturii şi

68

instanţele judecătoreşti. C - Parlamentul României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, Propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată.

10. Se dau propoziţiile: A - Între structura Parlamentului şi structura de stat există o anumită corelaţie. B – Comisiile parlamentare sunt organe interne de lucru, care, de regulă, nu au putere de decizie proprie. C – Legislatura reprezintă perioada de timp pentru care este ales Parlamentul.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, Propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată.

CAPITOLUL 3

DESEMNAREA ORGANELOR REPREZENTATIVE

3.1. Competiţia pentru putere3.1.1. Conţinutul competiţiei pentru putere3.1.2. Partidele politice3.1.3. Mass-media

69

3.1.4. Grupurile de presiune

3.2. Scrutinul3.2.1. Scrutinul majoritar3.2.2. Reprezentarea proporţională

3.3. Desemnarea organelor reprezentative în România3.3.1. Funcţiile reprezentative şi modurile de scrutin utilizate3.3.2. Drepturile electorale ale cetăţenilor români

3.2.2.1.Aspecte generale privind cetăţenia română3.2.2.2.Drepturile exclusiv politice

3.3.3. Actorii competiţiei pentru putere

OBIECTIVE

După cum am arătat, atunci când am tratat forma de guvernământ, una dintre formele de democraţie larg utilizată este democraţia reprezentativă. În acest sistem, poporul sau naţiunea - ca titular al suveranităţii - încredinţează exerciţiul puterii reprezentanţilor săi care vor fi deţinătorii unui mandat reprezentativ, bucurându-se astfel de un mare grad de autonomie.

Problema care se pune, în această situaţie, este modalitatea de desemnare a reprezentanţilor poporului sau în termeni de drept constituţional, modalitatea de instaurare a puterii.

Este unanim admis că soluţia acestei probleme trebuie să respecte axioma: reprezentanţii se stabilesc prin voinţa cetăţenilor. Aceasta înseamnă că trebuie realizată o cuantificare a opţiunilor guvernaţilor, în privinţa candidaţilor la mandatele de reprezentanţi. Ajungem astfel la alegeri, care nu sunt altceva decât procesul de

Studierea acestui capitol vă permite:

Cunoaşterea conţinutului competiţiei pentru putere şi a diferitelor roluri pe care le au actorii participanţi la acesta;

Înţelegerea mecanismelor de funcţionare a sistemelor electorale, precum şi a consecinţelor pe care le are opţiunea pentru unul sau altul dintre acestea;

Învăţarea operării cu diferite procedee şi metode de atribuire a mandatelor;

Însuşirea unor cunoştinţe privind funcţiile reprezentative în România.

70

desemnare a guvernanţilor de către guvernaţi, proces care cuprinde două etape principale: competiţia pentru putere şi scrutinul.

3.1. Competiţia pentru putere

3.1.1. Conţinutul competiţiei pentru putereCompetiţia pentru putere apare datorită faptului că, de obicei, există mai mulţi

pretendenţi la putere decât numărul de mandate. În această situaţie, este cât se poate de firesc să se organizeze o întrecere ai cărei câştigători vor dobândi mandatele. Deci, competiţia pentru putere este întrecerea între candidaţi, care are ca miză mandatele eligibile. Momentul culminant al competiţiei pentru putere îl constituie campania electorală, în cadrul căreia candidaţii desfăşoară un complex de activităţi având ca scop atragerea voturilor electoratului.

Literatura occidentală examinează, de regulă, două categorii de actori, cu roluri diferite, ai competiţiei pentru putere1:

a) Partidele politice, care sunt concurenţii propriu-zişi; b) Mass-media şi grupurile de presiune, care reprezintă principalele mijloace

de influenţare a opiniei publice, mijloace indispensabile în lumea contemporană, pentru câştigarea competiţiei electorale.

3.1.2. Partidele politice2

Partidul politic este o asocia ţ ie care se deosebeşte de toate celelalte prin faptul că are un scop politic, adică urmăreşte cucerirea puterii politice. O dată puterea dobândită, partidul politic încearcă să impună doctrina, ideologia sa, ca doctrină de guvernare, impunere bazată, în cazul cel mai onest, pe convingerea membrilor săi că în acest fel se va realiza binele ţării.

În accepţiunea tradiţională, partidul politic, reprezentând o anumită concepţie despre lume şi societate, se consideră, atâta timp cât nu este la putere, un intermediar între popor şi guvernanţi. Când a cucerit puterea, partidul politic devine deţinătorul puterii de guvernare, sau, cu alte cuvinte conducătorul legitim al politicii naţionale.

Pentru a ne afla în prezenţa unui partid politic trebuie îndeplinite cumulativ trei condiţii 3 :

1. Libera asociere. Partidul este rezultatul exercitării libere de către cetăţeni a dreptului de asociere. Prin asociere, cetăţenii devin membri ai partidului, adică formează sfera aderenţilor. În afară de aceasta mai există sfera simpatizanţilor, care cuprinde cetăţenii ce nu aderă la partid dar îi împărtăşesc, mai mult sau mai puţin, ideile, votându-l, eventual, la alegeri.

2. Asociaţia trebuie să fie formată numai din cetăţeni ai statului respectiv. Numeroase constituţii se pronunţă în acest sens, pornind de la concepţia că de politica unui stat sunt îndreptăţiţi a se ocupa numai cetăţenii acelui stat, întrucât numai soarta lor este legată direct de soarta acelui stat.

3. Precizarea expresă a scopului politic al asociaţiei. Aceasta este necesară, pentru că partidul are un statut specific, şi societatea trebuie să se asigure

1 Pierre PACTET, Op. cit., p.1282 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., 2001, pp. 292-304; Tudor DRĂGANU, Op.cit., vol. II, pp.45-50; Ion DELEANU, Op. Cit., pp. 207-218; Pierre PACTET, Op. Cit., p.128-1333 O enumerare diferită a elementelor care conferă unui partid personalitate juridică este: organizare de sine stătătoare, patrimoniu, acţiune în vederea realizării unui scop politic. Cristian IONESCU Drept constituţional…, p. 391

71

că el respectă cadrul general, prevăzut de regulă în constituţie, în care trebuie să-şi desfăşoare activitatea.

Partidul nu este de conceput fără o conducere şi o disciplină. În unele ţări disciplina este atât de severă, încât pierderea calităţii de membru de partid atrage, de drept şi pierderea calităţii de parlamentar.

Interesantă este chestiunea împărţirii partidelor politice în partide de dreapta şi partide de stânga, toate având aceeaşi vocaţie – vocaţia guvernării (câştigarea alegerilor şi participarea la guvernare). În perioada actuală se constată o tot mai mare tendinţă de dispariţie a diferenţelor între programele partidelor de stânga şi ale celor de dreapta, reţinem însă câteva din ideile care constituie baza ideologică a partidelor şi formaţiunilor politice. Partidele de stânga:

pun accent pe dezvoltarea societăţii în ansamblu, fără de care dezvoltarea individuală ar fi posibilă într-o măsură mai mică, dat fiind că în cadrul unui grup mai mare poţi realiza mai mult şi cu mult mai bine decât în mod individual; susţin rolul statului în economie şi dezvoltarea economică a tuturor claselor sociale; sprijină investitorii mici şi mijlocii şi investiţiile acestora, deoarece se consideră că numai prin crearea unei clase de mijloc puternice se poate realiza o creştere economică puternică.

În timp ce partidele de dreapta: pun accentul pe individ, pe primatul individual în faţa societăţii, fiind de părere că într-o societate individul face mai mult şi mai bine pentru sine şi împreună contribuie la dezvoltarea socială mult mai mult decât ar face-o societatea în ansamblul ei pentru fiecare dintre cetăţenii ei; susţin dezvoltarea unui mediu concurenţial şi a unei economii de piaţă durabile, susţin rolul scăzut al statului în privinţa dezvoltării economice prin crearea unei economii private puternice1.Deşi partidele sunt multifuncţionale, câteva dintre funcţiile acestora sunt

definitorii:1. constituind un grup intermediar între popor şi putere, ele contribuie la cristalizarea voinţei generale şi la valorizarea acesteia ca impuls faţă de putere;2. ele tind la realizarea funcţiei de conducere a societăţii, prin cucerirea puterii şi transformarea programelor politice în programe de guvernământ;3. contribuie la informarea şi educaţia politică a cetăţenilor, precum şi la formularea exigenţelor şi aprecierilor acestora faţă de putere.

Una dintre cele mai delicate probleme ale democraţiilor moderne este problema finanţării partidelor politice.

Pentru susţinerea partidului şi a politicii sale cheltuielile sunt enorme, iar sursele tradiţionale de venituri - cotizaţiile membrilor - sunt de departe insuficiente. Aşa se explică de ce partidele au ajuns să-şi organizeze diferite activităţi lucrative satelit, unele devenind adevărate trusturi economico-financiare sau să recurgă la practici cvasi-delictuale ori în mod deliberat ilegale, pentru a dobândi fonduri2.

La aceste practici se adaugă finanţarea din exterior, mascată în cele mai diverse moduri:

1 Elena Simina TĂNĂSESCU, Ştefan DEACONU Op.cit., p. 64-65

2 Astfel, în unele ţări, partidele controlează afacerile întreprinderilor sau, prin intermediul membrilor de partid plasaţi în serviciile publice, al demnitarilor (inclusiv membrii guvernului) obţin profituri din comenzile lansate pentru satisfacerea necesităţilor serviciilor publice sau din concesionarea bunurilor publice.

72

- una din formulele ideale este fundaţia cu scopuri culturale sau religioase, care ascunde, în fapt, o structură a unui partid.

- de asemenea, se practică finanţarea din exterior a unor organizaţii neguvernamentale (ligi, asociaţii) care se comportă, nu în puţine cazuri, în perioadele de criză sau schimbări structurale, ca adevărate "batalioane de asalt" ale unor partide sau alianţe politice.

- o altă formulă o reprezintă finanţarea unor sindicate care, formal, afirmă că nu fac politică, dar în realitate mobilizează mase mari de oameni la mitinguri şi demonstraţii cu caracter evident politic.

Iată motivele pentru care, în majoritatea democraţiilor occidentale, există o preocupare majoră pentru elaborarea unei legislaţii destinată moralizării finanţării partidelor politice şi, mai ales, a exercitării unui control asupra acesteia, astfel încât să dispară caracterul ocult şi cel ilicit. În acest sens se practică 3 modalităţi de bază :

1) este permis ca partidele să primească donaţii din partea persoanelor juridice sau fizice (care beneficiază astfel de anumite avantaje fiscale)cu condiţia ca donaţia să facă obiectul unei declaraţii publice.

2) bugetul partidelor politice trebuie să fie dat publicităţii, cu indicarea surselor de finanţare.

3) averea personală a membrilor marcan ţ i face obiectul unui control. În afară acestor modalităţi de bază se folosesc şi diferite combinaţii ale lor.

Totuşi, "corupţia pentru partid" se manifestă în numeroase ţări democratice. Acest fenomen a determinat un puternic curent de opinie pentru instituirea unui dublu control asupra chestiunilor financiare ale partidelor politice, atât din partea organelor statului, cât şi a opiniei publice, indiferent de modalităţile tehnice de control utilizate. Evident că, într-o asemenea concepţie, presa joacă un rol determinant, motiv pentru care trebuie ferită ea însăşi de corupţie.

3.1.3.Mass-media1

Mijloacele moderne de comunicare în masă au o importanţă excepţională în competiţia pentru putere, întrucât asigură legătura partidelor cu electoratul. Toţi autorii recunosc că la ora actuală televiziunea şi radioul joacă rolul primordial, de unde existenţa în fiecare ţară a unui control asupra acestora şi, pe cale de consecinţă, a unui statut legal al mijloacelor audio-vizuale.

În legătură cu audio-vizualul, problema cea mai dificilă este asigurarea unui acces egal al partidelor la mijloacele audio-vizuale, fără privilegii pentru partidele de la putere sau pentru cele care sunt susţinute de grupurile financiare ce controlează mijloacele T.V. sau radio.

Problema este dificilă şi datorită naturii ei contradictorii. Pe de o parte, regimurile pluraliste sunt de neconceput fără libertatea audio-vizualului, ceea ce reprezintă nu numai o condiţie, dar şi o garanţie a democraţiei, implicând, fireşte, acţiunea agenţilor privaţi, guvernaţi de regulile economiei de piaţă. Pe de altă parte, iniţiativa privată şi libertatea audio-vizualului trebuie să respecte egalitatea de tratament a partidelor politice, ceea ce reclamă o îngrădire a acestora printr-un control din partea autorităţilor publice.

Rezolvarea acestui paradox al democraţiei contemporane cunoaşte, în practică, 3 variante de soluţionare:

1) Instituirea unui monopol al statului pentru administrarea undelor şi înfiinţarea de staţii posturilor radio-tv, pluralismul fiind garantat prin instituţii independente sau de parlament. Finanţarea acestor posturi se asigură atât din surse publice, cât şi din surse private.

1 Pierre PACTET, Op. cit., p.133-135.

73

2) Menţinerea monopolului de stat asupra administr ă rii undelor , acceptându-se însă coexistenţa posturilor radio-tv publice, finanţate în principal de la buget, cu posturilor radio-tv private, finanţate din surse proprii. "Regulile jucului" sunt fixate fie de parlament, fie de organisme independente, care eliberează autorizaţiile de emisie şi exercită un control al programelor, prin intermediul caietului de sarcini, sau prin alte mijloace.

3) Acordarea unei totale încrederi iniţiativei private, reglementându-se de către stat doar aspectele de ordin tehnic privind folosirea undelor.

Cât priveşte presa scrisă, deşi în toate democraţiile occidentale se vorbeşte de libertatea acesteia, în realitate presa este numai formal liberă, pentru că ea suportă o triplă dependenţă:

1. Faţă de grupurile financiare care o susţin şi, pe cale de consecinţă, o dirijează (Cine plăteşte comandă).

2. Faţă de interesele comerciale ale firmelor pentru care face reclamă.3. Faţă de agenţiile de presă care aparţin fie unor grupuri private, care fac o

anumită politică, fie guvernului. Dincolo de aceste aspecte, în democraţiile contemporane s-a ridicat problema

regimului juridic al ziaristului, precum şi al întreprinderii de presă. În unele ţări există reguli foarte precise, excelând din acest punct de vedere Germania şi Franţa. În alte ţări nu există o reglementare specială, dar, s-au stabilit în timp reguli clare de ordin deontologic şi etic, exemplul tipic în acest sens fiind S.U.A.

România, după cum se ştie, nu are o nouă lege a presei, opiniile fiind încă împărţite dacă este necesară sau nu1.

3.1.4.Grupurile de presiune2

Grupul de presiune poate fi definit ca o organizaţie constituită pentru a apăra interesele unei anumite categorii sociale, exercitând presiuni asupra autorităţilor şi opiniei publice pentru a obţine satisfacerea acestor interese. În această viziune, grupul de presiune trebuie să îndeplinească cumulativ trei condiţii:

1) Să reprezinte o asociere a unor persoane pentru apărarea unor interese comune, materiale sau morale;

2) Să aibă o organizare permanentă şi stabil ă ; 3) Presiunea exercitată să nu urmărească dobândirea puterii politice pentru

sine. Grupurile de presiune sunt inerente unei societăţi democratice, în care se

dezvoltă o mare varietate de structuri neguvernamentale, constituite în virtutea libertăţii de asociere, ca urmare a recunoaşterii diversităţii de interese. Aceste grupuri exercită presiuni atât asupra parlamentului şi guvernului, cât şi asupra autorităţilor locale. Un loc aparte îl reprezintă presiunile ce se fac asupra corpului social, în cadrul campaniilor electorale, pentru atragerea de voturi în favoarea unei anumite formaţiuni politice.

Trebuie să subliniem că dreptul public occidental face o distincţie netă între partidul politic şi grupul de presiune, care rămâne o organizaţie fără caracter politic, sub aspect formal-juridic. De asemenea, dreptul public occidental nu admite crearea de carteluri sau antante între partide politice, înregistrate ca atare, cu toate drepturile şi obligaţiile ce decurg din această calitate, şi grupuri de presiune.

1 Legea presei nr.3/1974 elaborată sub vechiul regim era în cea mai mare parte anacronică, ea fiind abrogată însă expres abia în anul 2000 o dată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 53/2000 pentru unele măsuri privind soluţionarea cererilor referitoare la despăgubiri pentru daunele morale, publicată în M. Of. Nr. 227 din 23.05.2000.2 Tudor DRĂGANU, Op.cit., vol. II, pp.57-60; Ion DELEANU, Op. cit., pp. 218-221; Pierre PACTET, Op. cit., p.135-136

74

Grupurile de presiune se pot clasifica, în trei categorii:1. Grupuri de interese profesionale (aici sunt incluse şi sindicatele); 2. Grupuri ideologice (ex. grupurile confesionale)3. Grupuri de influenţă bazate pe prestigiu (ex. societăţile ştiinţifice). Realitatea este, însă, mult mai complexă. Nu trebuie să omitem "partea

nevăzută a icebergului" şi anume influenţa deosebită pe care o exercită asupra diferiţilor factori de putere structurile informale, oculte, secrete. Acestea se află de multe ori în spatele mişcărilor de stradă, a grevelor "spontane", a remanierilor guvernamentale, a loviturilor de stat şi conflictelor militare.

Revenind la mijloacele de acţiune ale grupurilor de presiune legale, menţionăm că autorii de drept public, le grupează în trei mari categorii:

1. Mijloace de acţiune directă asupra puterii: intervenţii directe la parlamentari, miniştri, înalţi funcţionari, etc.;

2. Mijloace de presiune asupra partidelor, menite a le determina să integreze promovarea intereselor grupului în programul lor politic;

3. Mijloace de acţiune asupra opiniei publice: publicaţii, manifestaţii. Din cele prezentate rezultă că, grupurile de presiune au un rol important, atât

în cadrul competiţiei pentru putere, cât şi în procesul de exercitare a puterii.

3.2. Scrutinul1

Scrutinul este etapa în care se stabileşte rezultatul competiţiei pentru putere, momentul când voinţa electoratului se exprimă, prin intermediul unor mijloace tehnice adecvate.

Modul de scrutin a preocupat şi preocupă oamenii politici, întrucât el influenţează rezultatul alegerilor(nu este neutru), motiv pentru care, fiecare partid politic încearcă să determine şi să impună modul de scrutin care i se pare mai avantajos.

Aşadar, modul de scrutin, care nu este altceva decât procesul de exprimare şi de evaluare a voinţei colective prin intermediul votului, trebuie să opereze selecţii şi aproximări, pentru a putea pune în evidenţă componenta comună unui număr semnificativ de opţiuni individuale, ceea ce inevitabil influenţează rezultatul alegerilor.

După modul de distribuire a mandatelor există două moduri de scrutin:- sistemul majoritar- sistemul reprezentării proporţionale

După modul de propunere a candidaturilor există:- Scrutin uninominal sau plurinominal– cu un tur de scrutin sau două;- Scrutin de listă – cu un tur sau două de scrutin.

3.2.1. Scrutinul majoritar Este procedeul potrivit căruia este declarat ales candidatul care obţine cel mai mare număr de voturi. Pornind de la acest principiu sunt posibile 2 variante, şi anume, scrutinul majoritar uninominal şi scrutinul majoritar plurinominal. În primul caz, miza alegerilor este un singur mandat, iar în al doilea, mai multe mandate. Atât scrutinul uninominal cât şi scrutinul plurinominal poate avea un tur sau două.

În cazul scrutinului majoritar uninominal cu un singur tur este ales candidatul care obţine cele mai multe voturi, indiferent dacă întruneşte sau nu majoritatea sufragiilor (majoritate relativă)

EXEMPLU :cantidatul A obţine 14 voturicandidatul B obţine 15 voturi

1 Ion DELEANU, Op. cit., pp. 224-232

75

candidatul C obţine 16 voturicandidatul D obţine 17 voturicandidatul E obţine 18 voturicandidatul F obţine 20 voturi----------------------------------Total voturi exprimate: 100

Candidatul ales este F. Se observă imediat că acesta nu beneficiază decât de 20% din opţiuni, ceea ce pune sub semnul întrebării reprezentativitatea sa, având în vedere că 80% din electorat nu l-a votat.

Pentru a corecta acest dezavantaj s-a conceput sistemul potrivit căruia este declarat ales la primul tur candidatul care îndeplineşte cumulativ două condiţii:

I. a obţinut cel mai mare număr de voturi în raport cu ceilalţi candidaţi;II. a obţinut cel puţin jumătate plus unu din numărul voturilor

exprimate(majoritate absolută).Dacă la primul tur, nici unul dintre candidaţi nu îndeplineşte a doua condiţie,

se organizează un al doilea tur de scrutin la care sunt admişi numai primii doi candidaţi clasaţi în ordinea descrescătoare a voturilor obţinute (candidaţii F şi E din exemplul nostru). În al doilea tur de scrutin este declarat ales candidatul care obţine cel mai mare număr de voturi, ceea ce implică realizarea unei majorităţi de cel puţin jumătate+1 din numărul voturilor exprimate. Ca o situaţie de excepţie se poate ajunge la balotaj, când ambii candidaţi au acelaşi număr de voturi. În acest caz, se organizează un nou tur de scrutin.

Revenind la exemplul nostru şi presupunând că cei doi candidaţi admişi pentru turul 2 îşi menţin alegătorii iniţiali ( F - 20 voturi şi E - 18 voturi), alegătorii care au optat iniţial pentru candidaţii A, B, C şi D (în număr de 62) sunt puşi să aleagă în turul 2 între candidaţii E şi F. O parte dintre ei, cei intransigenţi, nu se vor prezenta la vot. Ceilalţi sunt puşi în situaţia de a alege candidatul care li se pare mai puţin neconvenabil. Deci, dacă în primul tur alegătorul votează pentru candidatul preferat, în cel de-al doilea, mulţi alegători vor vota pentru candidatul care li se pare mai puţin rău, dintre cei doi rămaşi în cursă. Adică, alegătorul votează în aşa fel încât să elimine candidatul pe care îl consideră de neacceptat. Această situaţie se exprimă prin formula: "Dacă la primul tur alegi, la al doilea elimini". Menţionăm că de regulă între turul 1 şi 2 de scrutin se poartă negocieri între partidele politice în vederea constituirii de alianţe pentru susţinerea candidaţilor rămaşi în cursă.

Avantajele1 acestui sistem sunt:1. asigură cea mai strânsă legătură între cel ales şi alegător, acesta din urmă fiind cel care înainte de alegere face o analiză a capacităţii celui care candidează desemnându-l sau nu ca reprezentant în cadrul Parlamentului;2. este un sistem simplu şi presupune o înţelegere mai bună a procesului electoral din partea cetăţenilor, întrucât fiecare circumscripţie electorală desemnează un singur reprezentant, iar toate operaţiunile de alegere se desfăşoară la nivelul circumscripţiei.3. la nivel naţional se asigură o majoritate parlamentară stabilă în contextul în care există un sistem bipartid, ceea ce facilitează guvernarea;4. cel ales îşi poate susţine mai uşor ideile şi programul său lansat în campania electorală, el nemaiavând în acest caz de luptat şi cu ideile celor din partid care, în cazul scrutinului de listă l-au inclus pe lista aleşilor impunându-i o anumită linie pe care el trebuie să o respecte;5. este un mijloc de combatere a absenteismului electoral.

1 Elena Simina TĂNĂSESCU, Ştefan DEACONU, Op. cit., pp. 87-89

76

Dezavantajele2sunt următoarele:1. nu corespunde pluralismului politic – în cazul existenţei mai multor partide scrutinul uninominal ar putea duce la situaţia în care în Parlament să ajungă membrii mai multor partide şi să nu se poată ajunge la o înţelegere cu privire la programul de guvernare. Mai mult, Parlamentul ar fi lipsit de o majoritate parlamentară care să impună un program de guvernare viabil. 2. se micşorează caracterul politic al Parlamentului – Parlamentul astfel format devenind mai mult un corp de elite (locale sau regionale).În acest caz este mai puţin importantă pentru alegător opţiunea politică a candidatului, primând personalitatea şi chiar carisma acestuia.3. lipsa de reprezentare a minorităţilor, care pot fi uneori importante. Însă, dacă miza electorală este o funcţie unică, nu se poate proceda altfel.4. implică cheltuieli mai mari din partea candidaţilor pentru susţinerea campaniei electorale5. se pierd voturi ca urmare a aplicării acestui sistem, întrucât iese învingător cel care a obţinut cele mai multe voturi. În exemplul dat candidatul F va câştiga cu un total de 20 %, deşi cei care nu l-au votat au fost în proporţie de 80%. Acesta este cel mai mare dezavantaj al scrutinului uninominal.

3.2.2. Reprezentarea proporţionalăPentru eliminarea deficienţelor scrutinului majoritar s-a imaginat soluţia

reprezentării proporţionale. Aceasta are la bază ideea exprimată încă de Aristotel, că fiecare grupare de opinie trebuie să aibă asigurată reprezentarea, proporţional cu forţa numerică. Astfel, adunarea celor aleşi trebuie să reprezinte la scară redusă varietatea societăţii în ansamblu.

Potrivit acestui sistem mandatele parlamentare se împart candidaţilor proporţional cu voturile obţinute în alegeri, astfel încât există un raport direct proporţional între mandatele parlamentare obţinute de fiecare partid politic în parte şi votul pe care electoratul le-a dat acestor partide. Marele pericol care pândeşte acest sistem este că, în cazul unei societăţi divizate într-un mare număr de opţiuni politice reprezentarea tuturor acestora poate face ţara neguvernabilă.

Reprezentarea proporţională utilizează liste de candidaţi stabilite de partidele politice. Regula în cadrul acestei modalităţi de scrutin o constituie listele blocate, alegătorul neputând face nici un fel de modificări în listele electorale propuse de partide. Din acest motiv, se votează partide politice, nu persoane. Există însă două cazuri aparte:

votul preferenţial – permite alegătorului să modifice lista candidaţilor propuşi de partide prin schimbarea ordinii numelor de pe listă. Această modalitate face posibilă exprimarea opţiunii electoratului cu privire la persoanele din partidul cu care votează; panaşajul – dă posibilitatea alegătorului să voteze o listă care a conceput-o singur prin înscrierea în acea listă a unor nume luate de pe mai multe liste cu candidaţi depuse de diverse formaţiuni politice. Are dezavantajul de a fi o modalitate complicată din punct de vedere tehnic, însă în acest mod vor fi desemnate acele persoane dorite de alegător. Cea mai importantă problemă a acestui mod de scrutin este cea a atribuirii

mandatelor între liste. Această problemă admite mai multe soluţii. Astfel, există: reprezentarea proporţională integrală şi reprezentarea proporţională aproximativă.

2 Elena Simina TĂNĂSESCU, Stefan DEACONU, Op.cit., pp. 87-89

77

În cazul reprezentării proporţionale integrale se stabileşte un coeficient electoral, care este câtul dintre numărul total de voturi valabil exprimate şi numărul mandatelor de atribuit.

De exemplu, dacă sunt 5.000.000 de voturi exprimate şi 500 de mandate de atribuit, coeficientul electoral este 10.000. În continuare, se împarte numărul de voturi obţinute de fiecare listă la coeficientul electoral şi se obţine numărul de mandate ce se atribuie fiecărei liste. Inconvenientul acestei metode constă în faptul că rezultatul împărţirii presupune resturi, care pot fi mari, şi care sunt neglijate din calcul. În acest fel, rămâne un număr de mandate neatribuite, impunându-se o nouă repartizare, şi aici apar dificultăţile şi nuanţările. O formulă este aceea că, partidul cu cele mai multe mandate le ia şi pe cele neatribuite.

Pentru a lua în calcul şi resturile care rămân în urma împărţirii la coeficientul electoral a numărului de voturi obţinute de fiecare partid, se utilizează repartizarea proporţională aproximativă.

Din multitudinea de formule de calcul ce pot fi folosite în cadrul acestui sistem, le vom prezenta numai pe cele două devenite clasice: metoda resturilor (celor mai mari resturi) şi metoda Hondt.

Să presupunem că într-o circumscripţie în care se acordă 5 mandate avem 200.000 de voturi valabil exprimate, repartizate între 4 liste depuse, după cum urmează:

- partidul A - 86.000- partidul B - 56.000- partidul C - 38.000- partidul D - 20.000

Atribuirea celor 5 mandate, conform metodei resturilor se face astfel:- se determină coeficientul electoral:

nr.voturi exprimate/ nr.mandate = 200.000 : 5 = 40.000- se împarte numărul de voturi obţinute de fiecare listă la acest coeficient

partidul A = 86.000 : 40.000 = 2 mandate, rest 6.000partidul B = 56.000 : 40.000 = 1 mandat, rest 16.000partidul C = 38.000 : 40.000 = 0, rest 38.000partidul D = 20.000 : 40.000 = 0, rest 20.000

Au fost atribuite 3 din cele 5 mandate.Se ordonează, în ordine descrescătoare, resturile:

partidul C - 38.000partidul D - 20.000partidul B - 16.000partidul A - 6.000

Cele două mandate rămase se acordă unul partidului C şi celălalt partidului D.Deci în final, atribuirea mandatelor este următoarea:

partidul A - 2 mandatepartidul B - 1 mandatpartidul C - 1 mandatpartidul D - 1 mandat

Luând acelaşi exemplu, dar aplicând metoda Hondt, numărul de voturi obţinute de fiecare listă se împarte succesiv la 1, 2, 3, 4, 5 (5 fiind numărul de mandate pentru circumscripţia respectivă):

partidul A - 86.000 43.000 28.666 21.500 17.200partidul B - 56.000 28.000 18.666 14.000 11.200partidul C - 38.000 19.000 12.666 9.500 7.600partidul D - 20.000 10.000 6.666 5.000 4.000

78

Se iau în ordine descrescătoare primele 5 numere din tabelul obţinut:86.00056.00043.00038.00028.666Numărul 28.666 se numeşte repartitor, întrucât numărul de mandate atribuite

fiecărei liste se obţine împărţind prin el numărul de voturi obţinut de lista respectivă. Vom avea:

partidul A - 86.000 : 28.666 = 3 mandatepartidul B - 56.000 : 28.666 = 1 mandatpartidul C - 38.000 : 28.666 = 1 mandatpartidul D - 20.000 : 28.666 = 0Rezultatul scrutinului, obţinut prin cele două metode, se prezintă astfel:Prin metoda resturilor Prin metoda Hondtpartidul A - 2 mandate partidul A - 3 mandatepartidul B - 1 mandat partidul B - 1 mandatpartidul C - 1 mandat partidul C - 1 mandatpartidul D - 1 mandat partidul D - 0Se remarcă uşor că metoda Hondt favorizează partidul cel mai puternic.

Astfel, dacă împărţim numărul de voturi obţinute de fiecare partid la numărul de mandate atribuite, rezultă că partidului A, care a obţinut 3 mandate, îi revin 28.666 voturi/mandat, în timp ce partidului B îi revin 56.000 voturi pentru un mandat de aceeaşi valoare. Disproporţia este evidentă, ceea ce demonstrează elocvent că modul de scrutin nu este neutru.

Sistemul reprezentării proporţionale prezintă următoarele avantaje1:1. parlamentul format reprezintă destul de fidel şi exact cetăţenii;2. avantajează multipartidismul şi asigură reprezentarea în parlament a tuturor

opiniilor,şi opţiunilor în raport cu forţa lor în electorat;3. permite şi implică anumite condiţionări legate de realizarea pragului

electoral, avantajând astfel partidele ale căror programe sunt mai larg receptate de electorat şi nu personalităţile marcante din partide;

4. desfăşurându-se într-un singur tur, evită aranjamentele şi speculaţiile politice determinate de un al doilea tur.

Dezavantajele2 sunt următoarele: 1. presupune ruperea legăturii dintre ales şi alegător2. este greu de înţeles de către alegător din cauza dificultăţilor calculelor

matematice utilizate.3. permite şi reprezentarea partidelor mai mici.Menţionăm că, modurile de scrutin prezentate sunt modelele tipice. În

realitate, de cele mai multe ori, se folosesc diverse combinaţii ale acestora. Evident, partidul de la putere va legifera modul de scrutin care i se pare mai avantajos.

3.3. Desemnarea organelor reprezentative în RomâniaPentru o bună înţelegere a procesului complex de desemnare a organelor

reprezentative în România, apreciem că acesta trebuie abordat sub următoarele aspecte şi în următoarea ordine : funcţiile reprezentative potrivit Constituţiei revizuite şi modurile de scrutin utilizate ; drepturile electorale ale cetăţenilor români ; regimul

1 Elena Simina TĂNĂSESCU, Stefan DEACONU, Op.cit., pp. 94-952 Ibidem

79

partidelor politice în România, rolul presei şi a grupurilor de presiune în competiţia pentru putere.

3.3.1. Funcţiile reprezentative şi modurile de scrutin utilizateFuncţiile reprezentative se pot clasifica, după nivelul la care se exercită, în

funcţii de nivel naţional, funcţii de nivel judeţean şi funcţii de nivel local. Potrivit Constituţiei revizuite durata mandatului reprezentativ este de 4 ani pentru Camera Deputaţilor şi Senat, şi de 5 ani pentru Preşedintele României. Mandatul reprezentativ poate fi reînoit fără restricţii, cu excepţia mandatului de Preşedinte al României care poate fi reînoit o singură dată.

I. Func ţ iile reprezentative fundamentale 1 de nivel na ţ ional sunt : Preşedinte al României senator deputat

Potrivit art.81 din Constituţie Preşedintele României se alege prin scrutin majoritar uninominal cu două tururi. Este ales în primul tur candidatul care obţine majoritatea voturilor alegătorilor înscrişi în liste. Dacă nici unul dintre candidaţi nu întruneşte această majoritate se organizează, după două săptămâni, (potrivit art. 26 din Legea nr. 370/2004 privind alegerea Preşedintelui României2) un al doilea tur de scrutin, la care participă primii doi clasaţi în primul tur. Este ales candidatul care obţine cel mai mare număr de voturi.

Conform art. 5 din Legea nr. 35/2008 prin care s-a abrogat Legea nr. 373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi Senatului, deputaţii şi senatorii se aleg în colegii uninominale, prin scrutin uninominal, potrivit principiului reprezentării proporţionale. Aceste colegii uninominale se constituie în cadrul fiecăreia din cele 43 de circumscripţii electorale (constituite al nivelul fiecărui judeţ, o circumscripţie în municipiul Bucureşti şi o circumscripţie separată pentru românii cu domiciliul în afara României).

Numărul deputaţilor şi al senatorilor se stabileşte, ca principiu, în raport cu populaţia ţării, norma de reprezentare fiind de un deputat la 70.000 de locuitori şi un senator la 160.000 de locuitori conform art. 5 alin. 2, 3 din lege.

Atribuirea mandatelor se face avându-se în vedere numai partidele, alianţele politice şi alianţele electorale care îndeplinesc pragul electoral, în mod în mod distinct pentru Camera Deputaţilor şi Senat şi anume 5%, ş,i din organizaţiile legal constituită de cetăţenii minoritari reprezentaţi în Cosiliul Minorităţilor Naţionale

Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 35/2008 pragul electoral reprezintă numărul minim de voturi valabil exprimate pentru reprezentarea parlamentară, exprimat în procente după cum urmează:

a) 5% din voturile valabil exprimate pe întreaga ţară, pentru partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale şi organizaţiile cetăţenilor minoritari;

b) în cazul alianţelor politice şi al alianţelor electorale, la pragul de 5 %se adaugă pentru al doilea partid membru al alianţei politice 3% şi, începând cu al treilea partid, câte un singur procent (1%) din voturile valabil exprimate pe întreaga ţară, dar nu mai mult de 10% din aceste voturi.

Repartizarea şi atribuirea mandatelor de deputat şi de senator se fac în două etape: la nivelul fiecărei circumscripţii electorale(judeţ) şi la nivel de ţară (art. 48 alin.

1 Funcţiile de preşedinte al unei Camere sau de membru al biroului permanent al unei Camere pot fi considerate şi ele reprezentative, dar au un caracter derivat.2 Publicată în M. Of. nr. 887/29 septembrie 2004, modificată prin O.U.G. nr. 8/24.02.2005 (M.Of. nr. 175/01.03.2005) şi Legea nr 35/2008, O.G. nr. 32/2008.

80

5 din lege). La nivel de circumscripţie, se atribuie mandatele pe competitor electoral ,utilizându-se reprezentarea proporţională integrală.

În cazul candidaţilor independenţi, se atribuie fiecăruia câte un mandat, dacă a obţinut majoritatea voturilor valabil exprimate în colegiul uninominal în care a candidat.. Voturile neutilizate (resturile) obţinute de competitorii electoralii, mandatele care n-au putut fi atribuite la nivel de circumscripţie se comunică la Biroul Electoral Central pentru a fi repartizate centralizat.

Repartizarea centralizată constă în însumarea voturilor neutilizate şi a celor inferioare coeficientului electoral al circumscripţiei electorale din toate circumscripţiile electorale pentru fiecare partid, formaţiune politice sau alianţe, mandatele rămase fiind atribuite după metoda Hondt. În continuare, alocarea mandatelor pe circumscripţii electorale se face după un algoritm care caută ca mandatele obţinute de partide, alianţe politice sau alianţe electorale, să fie atribuite în ordinea partidelor politice,alianţelor electorale din lista ordonată pe tară. Dar acest procedeu poate să nu dea rezultate şi atunci se recurge la acordul partidelor, sau în lipsa unui acord, la tragere la sorţi condorm art. 47 alin. 7 lit. c) din lege.

II. Func ţ iile reprezentative de nivel jude ţ ean sunt : consilier judeţean (membru al Consiliului judeţean) Preşedinte al Consiliului judeţean vicepreşedinte al Consiliului judeţean

Potrivit art.10 din Legea nr.67/2004, modificată, pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale1, pentru alegerea consiliilor judeţene fiecare judeţ constituie o circumscripţie electorală. Alegerile se fac pe bază de scrutin de listă şi de candidaturi independente, potrivit principiului reprezentării proporţionale, potrivit art. 1 alin. 3 din lege.

Numărul de consilieri judeţeni din fiecare judeţ se stabileşte prin ordin al prefectului în raport cu populaţia judeţului respectiv, potrivit Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001.2 Alegerile sunt valabile indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot, potrivit art. 88 din Legea nr. 67/2004 modificată prin Legea nr. 35/2008.

Repartizarea mandatelor candidaţilor de pe liste se face după metoda resturilor. În cazul candidaţilor independenţi, se atribuie fiecăruia câte un mandat, dacă a obţinut un număr de voturi cel puţin egal cu coeficientul electoral. şedintele şi vicepreşedintele Consiliului judeţean se alege, în mod indirect, prin intermediul consilierilor judeţeni, dintre aceştia, utlizându-se scrutinul majoritar uninominal, respectiv plurinominal.

Preşedintele consiliului judeţean se alege prin vot direct pe circumscripţii electorale prin scrutin uninominal potrivit noilor reglementări (art. 1 alin. (4) din lege aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 35/2008). Potrivit art. 97 alin (1) şi (2) din legea modificată, este declarat ales preşedinte al consiliului judeţean candidatul care a întrunit cel mai mare număr de voturi valabil exprimate în primul tur. Doar în caz de balotaj se va organiza un al doilea tur de scrutin, la care vor participa mai mulţi candidaţi care se află în această situaţie.

III. Func ţ iile reprezentative de nivel local sunt : consilier local(membru al Consiliului local) primar

1 Publicată în M. Of. nr. 271/29.03.2004, modificată prin O.U.G. nr. 8/24.02.2005, L. nr. 35/2008 şi O.G. nr. 32/20082 Conform art.102 din Legea administraţiei publice locale nr.215/2001 publicată în M. Of. Nr. 204 din 23.04.2001, judeţele cu până la 350.000 de locuitori au 31 de consilieri, judeţele între 350.001 şi 500.000 au 33 de consilieri, judeţele între 500.001 şi 650.000 au 35 de consilieri, judeţele cu peste 650.000 au 37 de consilieri.

81

viceprimarConsilierii locali şi primarul se aleg prin vot direct, iar viceprimarul prin vot

indirect, prin intermediul consilierilor locali. Potrivit art.10 alin.1 din Legea nr.67/2004 privind alegerile locale, pentru alegerea consiliilor locale şi a primarilor, fiecare comună, oraş şi municipiu constituie o circumscripţie electorală.

Numărul de consilieri locali din fiecare circumscripţie se stabileşte prin ordin al prefectului( ca şi în cazul consilierilor judeţeni) în raport cu populaţia circumscripţiei respective(raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului în curs) şi este cuprins între 9 şi 31 de consilieri locali. Alegerile de consilieri se fac pe bază de scrutin de listă şi de candidaturi independente, potrivit principiului reprezentării proporţionale. Alegerile sunt valabile în aceleaşi condiţii de participare la vot, ca şi alegerile pentru funcţiile reprezentative de la nivel de judeţ.

Repartizarea mandatelor candidaţilor de pe liste se face după metoda resturilor. În cazul candidaţilor independenţi, se atribuie fiecăruia câte un mandat, dacă a obţinut un număr de voturi cel puţin egal cu coeficientul electoral.

Primarul se alege prin scrutin majoritar uninominal cu două tururi, potrivit art. 1 alin. 4 coroborat cu art. 93 alin. 3 din Legea nr. 67/2004 este declarat primar candidatul care a obţinut majoritatea voturilor valabil exprimate. Dacă nici unul dintre candidaţi nu a obţinut majoritatea voturilor valabil exprimate se organiizează un al doilea tur de scrutin în termen de două săptămâni. Este declarat primar candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi. Viceprimarul se alege dintre consilierii locali, de către aceştia, prin scrutin majoritar, cu majoritate absolută.

3.3.2. Drepturile electorale ale cetăţenilor români3.3.2.1.Aspecte generale privind cetăţenia română

Noţiunea de cetăţenie desemnează statutul juridic specific persoanelor care au calitatea de cetăţeni ai unui stat. Cetăţenia română este calitatea persoanei fizice ce exprimă relaţiile permanente social-economice, politice şi juridice dintre aceasta şi statul român, care îi conferă titulatura tuturor drepturilor şi îndatoririlor prevăzute de Constituţia şi legile României.1

Noţiunea de cetăţenie are două accepţiuni: instituţie juridică – adică totalitatea regulilor de drept ce au ca obiect

de reglementare modul de dobândire şi de pierdere a cetăţeniei; statut juridic – situaţie rezultată din raporturile juridice statornicite

între o persoană fizică şi stat, exprimând apartenenţa acestuia la statul al cărui cetăţean este.

În prima accepţie, cetăţenia constituie o categorie legată de dreptul obiectiv, oiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiippe când în ce-a de-a doua, ea se axează în jurul ideii de subiect de drept.

Un concept important legat de noţiunea de cetăţenie este naţionalitatea care reprezintă atributul persoanei de a aparţine unui grup ce se delimitează de altele prin unitatea de limbă, cultură, obiceiuri, religie, etnie, etc.

Din acest punct de vedere nu trebuie confundat conceptul de naţionalitate cu cel de naţiune, aceasta din urmă reprezentând un element de bază al statului alături de suveranitate şi teritoriu. O naţiune este alcătuită din persoane ce pot fi de diferite naţionalităţi dar care au o istorie comună trăită pe un teritoriu comun2.

1 Ioan MURARU, Op. cit., pp.166-168.2 Elena Simina Tănăsescu, Stefan Deaconu, Op. cit., 2002, p. 5- 6

82

Normele privitoare la cetăţenie se găsesc în Constituţie şi în Legea cetăţeniei române (Legea nr.21/1991 republicată1). Analiza acestor norme permite formularea unor principii care stau la baza cetăţeniei române:

1. Numai cetăţenii români sunt titularii tuturor drepturilor prevăzute de Constituţie şi legi. Astfel, drepturile care pot fi exercitate numai de cetăţenii români sunt:

a) dreptul de a alege şi de a fi ales în organele reprezentative la nivel central; b) dreptul neîngrădit de a domicilia pe teritoriul României şi de a se deplasa

nestânjenit pe acest teritoriu;c) dreptul de a nu fi extrădat sau expulzat din România; d) dreptul de a fi protejat diplomatic, atunci când se află în străinătate. 2. Numai cetăţenii sunt ţinuţi a îndeplini toate obligaţiile stabilite prin

constituţie şi legile ţării. Obligaţiile2 ce revin exclusiv cetăţenilor români sunt:a) obligaţia de fidelitate faţă de ţară;b) îndatorirea de apărare a patriei.3. Cetăţenii români sunt egali în drepturi şi îndatoriri, fără deosebire de rasă,

naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, apartenenţă politică, de avere sau origine socială şi indiferent de modul în care au dobândit cetăţenia.

4. Căsătoria nu produce nici un efect asupra cetăţeniei soţilor.5. Schimbarea cetăţeniei unuia din soţi nu produce nici un efect asupra

cetăţeniei române a celuilalt soţ.Referitor la dobândirea cetăţeniei române, legea prescrie următoarele

modalităţi:1) Dobândirea cetăţeniei române prin naştere – modul originar de dobândire: a) copiii născuţi pe teritoriul românesc din părinţi cetăţeni români sunt cetăţeni

români.b) copiii născuţi pe teritoriul statului român, chiar dacă numai unul dintre

părinţi este cetăţean român; c) copiii născuţi în străinătate dacă ambii părinţi sau numai unul dintre ei are

cetăţenia română. Copilul găsit pe teritoriul statului român este cetăţean român, dacă nici unul

dintre părinţi nu este cunoscut. 2) Dobândirea cetăţeniei române prin repatriere. Prin acest mod, persoana

care a pierdut cetăţenia română o redobândeşte ca efect al repatrierii. Cererile de repatriere se depun la Ministerul Justiţiei, iar aprobarea acestora revine Guvernului.

3) Dobândirea cetăţeniei române prin adopţie.Cetăţenia română se dobândeşte de către copilul cetăţean străin sau fără

cetăţenie prin adopţie, dacă adoptatorii sunt cetăţeni români, iar adoptatul nu a împlinit vârsta de 18 ani.

În cazul în care numai unul dintre adoptatori este cetăţean român, cetăţenia adoptatului minor va fi hotărâtă, de comun acord, de către adoptatori. În situaţia în care adoptatorii nu cad de acord, instanţa judecătorească competentă să încuviinţeze adopţia va decide asupra cetăţeniei minorului, ţinând seama de interesele acestuia. În cazul copilului care a împlinit vârsta de 14 ani este necesar consimţământul acestuia.

4) Dobândirea cetăţeniei române la cerere în condiţiile cerute de lege.Pierderea cetăţeniei române se produce în următoarele situaţii:

1 Legea a fost republicată în M. Of. Nr. 98/6.03.2000. Şi după republicare legea a suferit modificări şi completări.2 Constituţia revizuită lasă în seama legii organice condiţiile privind îndeplinirea îndatoririlor militare. De reţinut că nu mai există obligaţia constituţională de a satisface serviciul militar.

83

1) Retragerea cetăţeniei române, care apare ca o sancţiune. Precizăm că potrivit art.5(2) din Constituţie, cetăţenia română nu poate fi retrasă aceluia care a dobândit-o prin naştere.

2) Aprobarea renunţării la cetăţenia română pentru motive temeince, care se deosebeşte de retragere, fiind un mod amiabil de rezolvare a problemei statutului juridic al persoanei, cetăţean român, care de exemplu, doreşte să se stabilească în străinătate şi să obţină cetăţenia unui alt stat.

3.3.2.2. Drepturile exclusiv politice

Drepturile electorale, clasificate de doctrină în categoria drepturilor exclusiv politice, sunt: dreptul de vot şi dreptul de a fi ales.

Dreptul de vot este un drept fundamental, întrucât prin intermediul lui cetăţenii participă în mod direct la guvernare1.

Dreptul de vot îi are ca titulari doar pe cet ă ţenii rom â ni (art.36 alin.1 din Constituţie), numai aceştia putând să participe nemijlocit la exercitarea puterii statale şi la desemnarea autorităţilor reprezentative ale statului. Precizăm că, deşi s-a făcut posibilă exercitarea dreptului de a alege şi de către cetăţenii Uniunii Europene, rezidenţi în România, exerciţiul dreptului lor se limitează doar la alegerile pentru desemnarea autorităţilor administraţiei publice locale, alegeri prin care nu se exprimă suvernitatea de stat2.

Potrivit Constituţiei actuale, dreptul de vot este universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Universalitatea votului înseamnă că toţi cetăţenii români se bucură de dreptul de vot, fără discriminări de avere, pregătire şcolară, naţionalitate, rasă, sex sau profesiune3. Singurele restricţii ţin de o anumită vârstă minimă, de aptitudinea intelectuală şi de aptitudinea morală4. V â rsta legal ă pentru a putea vota este de 18 ani împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv. La această vârstă, persoana capătă capacitatea electorală care este un aspect al capacităţii de drept constituţional. Aptitudinea intelectual ă , reglementată de art.36 din Constituţie, constă în condiţia minimă ca cetăţeanul să nu fie debil sau alienat mintal pus sub interdicţie.În acest mod se realizează o dublă protecţie, atât a persoanelor în cauză, cât şi a întregii societăţi, actul votării implicând responsabilitatea alegerii făcute5. Aptitudinea moral ă exclude de la vot categoria "nedemnilor", adică persoanele condamnate la pierderea drepturilor electorale printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

Egalitatea votului semnifică faptul că fiecare alegător dispune de un singur vot pentru fiecare alegere la care participă, iar voturile au aceeaşi valoare6.

Caracterul direct al votului înseamnă că alegătorii îşi votează personal reprezentanţii, fără nici un intermediar. În România se mai practică însă şi votul indirect, pentru desemnarea unor autorităţi locale (preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene şi viceprimarii). În acest sistem, cetăţenii votează direct un "colegiu elector", iar acesta desemnează, tot prin vot, persoana care va fi învestită într-o anumită funcţie publică eligibilă.

1 Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Elena Simina TĂNĂSESCU, Op.cit., p.742 Ibidem, p. 753 Ibidem, p.241.4 Ibidem, p.22.5 Ibidem, p. 756 Tudor DRĂGANU, Op.cit., vol. II, p.23.

84

Votul este secret atunci când este organizat în aşa fel încât nimeni să nu poată cunoaşte opţiunea exprimată de alegător.1 Raţiunea votului secret este protejarea alegătorului de orice presiuni care i-ar putea denatura opţiunea.

Votul liber exprimat este expresia concepţiei potrivit căreia votul este un drept subiectiv. Aceasta înseamnă nu numai că alegătorul poate vota pentru cine doreşte, ci şi faptul că el are libertatea de a participa sau nu la vot. Menţionăm că a existat şi există încă şi votul obligator. La noi în ţară votul obligator era prevăzut de Constituţia din 1923 şi de Legea electorală din 1926. Şi în prezent se practică votul obligator în unele ţări. Exemple : Belgia, Grecia, Brazilia, Australia şi Venezuela. La baza votului obligator stă ideea că electoratul nu este numai un drept, ci şi o îndatorire. Alegătorul are nu numai dreptul ci şi obligaţia de a exprima voinţa naţiunii, pentru că altfel, în situaţia absenteismului masiv, democraţia rămâne o simplă teorie, în fapt funcţionând o oligarhie.

În această concepţie, alegătorul exercită o funcţie socială pe care este dator să o îndeplinească. În condiţiile actuale, când se manifestă un absenteism important de la vot, în numeroase ţări, opţiunea pentru votul obligator poate să pară tentantă. În realitate, acesată soluţie este greu de pus în practică, deoarece implică stabilirea unor sancţiuni care să poată fi aplicate unui număr mare de cetăţeni. Dacă sancţiunea este blândă, ea nu-şi va atinge scopul ; dacă sancţiunea este drastică, dat fiind numărul mare al celor sancţionaţi, ea va genera mari nemulţumiri sau chiar dezordini sociale. De altfel, cetăţeanul care nu vrea să-şi desemneze un reprezentat şi este obligat să se prezinte la vot, poate foarte bine, în condiţiile votului secret, să voteze împotriva tutror candidaţilor sau să-şi anuleze votul neexprimând nici o opţiune.2

Dreptul de a fi ales (eligibilitatea) presupune îndeplinirea următoarelor condiţii:

I. În primul rând, o condiţie generală, existen ţ a dreptului de vot . II. Având în vedere că exerciţiul unei funcţii reprezentative implică o mare

responsabilitate, deoarece presupune decizii importante privind interesele publice, eligibilitatea este supusă unor condiţii suplimentare.

1. O primă asemenea condiţie, cerută pentru toate funcţiile eligibile, este aceea ca persoana: să aib ă cet ăţ enia rom â n ă şi domiciliul î n ţ ar ă ( art.16 alin. 3 din Constituţie). Este interesant de observat că s-a renunţat la condiţia referitoare la exclusivitatea cetăţeniei române, existentă în Constituţie înainte de revizuire, avându-se în vedere perspectiva aderării României la Uniunea Europeană. Prin urmare şi cetăţenii care au dublă cetăţenie pot fi aleşi în cadrul autorităţilor publice reprezentative române.Condiţia de domiciliere pe teritoriul ţării este o condiţie firească fiind o garanţie a ataşamentului persoanei faţă de ţara la guvernarea căreia participă ca demnitar sau funcţionar public.

2. O a doua condiţie are în vedere v â rsta cerută de lege pentru a putea fi ales, care diferă în funcţie de mandat. Asfel, pentru a fi ales în Camera Deputaţilor, în consiliile locale sau judeţene, sau în funcţia de primar, vârsta candidatului trebuie să fie de cel puţin 23 de ani împliniţi ( art.16 şi 37 din Constituţie). Pentru a fi ales în Senat vârsta cerută este de cel puţin 33 de ani împliniţi, iar pentru funcţia de Preşedinte al României vârsta necesară este de cel puţin 35 de ani împliniţi.

O completare cu profunde implicaţii juridice s-a adus cu prilejul revizuirii articolului 16 la alin. 3 teza a doua prin care statul român garantează egalitatea de şanse între bărbaţi şi femei pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.

1 Tudor DRĂGANU, Op.cit., vol. II, p.29.2. Ibidem, pp. 30-32.

85

Alineatul 4 al aceluiaşi articol stabileşte că în condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc condiţiile legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale, aceasta fiind una dintre modificările de esenţă ale constituţiei revizuite. În acelaşi spirit, şi cetăţenii români au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în Parlamentul European potrivit art. 38 nou introdus. Acesta este un alt drept electoral care nu se încadrează însă în categoria celor exclusiv politice în sens tradiţional, deoarece nu implică o participare la exercitarea suveranităţii de stat, ci un proces electoral menit să desemneze un organ reprezentativ la nivel continental.

III. În afara acestor condiţii cu caracter general, legislaţia română prevede şi câteva restricţii specifice.

1. O primă categorie de restricţii are în vedere candidaţii la organele centrale : Preşedintele României, Camera Deputaţilor şi Senatul.

a) Astfel, potrivit art.81 alin.4 din Constituţie, "Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de Pre ş edinte al Rom â niei decât pentru cel mult două mandate. Acestea pot fi şi succesive." La aceasta, se adaugă condiţia prevăzută de art.3 al.2 din Legea nr.370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, care prevede că nu pot fi primite decât candidaturile susţinute de cel puţin 200.000 de alegători.

b) În ceea ce priveşte Camera Deputa ţ ilor ş i Senatul , art. 29 din Legea nr. 35/2008 prevede că un candidat poate reprezenta un singur competitor electoral (partid, alinaţă, etc,), într-un singur colegiu uninominal.

2. A doua categorie de restricţii vizează func ţ iile reprezentative locale . Astfel, pentru funcţiile de consilier jude ţ ean, consilier local, preşedinte al

consiliului judeţean ş i primar pot candida doar persoanele care au domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale în care urmează să fie alese( art.4 alin.2 din Legea nr.67/2004 privind alegerile locale), ceea ce implică faptul că o persoană poate candida numai pentru un singur consiliu local, numai pentru o singură funcţie de primar şi numai pentru un singur consiliu judeţean şi un singur post de preşedinte al consiliului judeţean(art.6 alin.5 din aceeaşi lege).

IV. La toate condiţiile menţionate se adaugă incompatibilităţile opozabile actului de candidatură 1, sau într-o formulare mai succintă, incompatibilităţile la candidatură.

Prin incompatibilitate la candidatură se înţelege interdicţia prevăzută de Constituţie sau de lege ca o persoană care deţine o anumită funcţie publică sau practică o anumită îndeletnicire să-şi depună candidatura pentru o funcţie reprezentativă2.

A. Incompatibilitatea opozabilă candidaturii cu caracter general care se aplică pentru toate funcţiile reprezentative, indiferent de nivel, se referă, potrivit art.40 alin.3 din Constituţie, la persoanele cărora le este interzisă asocierea în partide politice. Nu pot face patre din partide politice:

- judecătorii Curţii Constituţionale- avocaţii poporului- magistraţii- membrii activi ai armatei- poliţiştii - alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organicăB. Mai există şi o incompatibilitate special ă , prevăzută de art.29 pct. 16 din

Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, potrivit căreia,

1Tudor DRĂGANU, Op.cit., vol. II, p.36.2 Ibidem

86

prefecţii, subprefecţii şi conducătorii serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi guvernamentale deconcentrate într-o unitate administrativ teritorială nu pot candida individual în circumscripţia electorală constituită în unit tatea administrativă teritorială în care îşi exercită sau şi-au exercitat funcţiile în ultimele 60 de zile anterioare datei alegerilor.

V. În afară de incompatibilitatea la candidatură, mai există o incompatibilitate care se referă la cumulul unei funcţii eligibile cu alte funcţii, îndeletniciri sau calităţi.

Diferenţa dintre cele două incompatibilităţi constă în faptul că incompatibilitatea de cumul permite să candideze persoanei ce deţine o funcţie, are o ocupaţie sau o calitate incompatibilă cu mandatul reprezentativ, însă, dacă este aleasă trebuie să renunţe la funcţia, îndeletnicirea sau calitatea incompatibilă pentru a putea dobândi exerciţiul mandatului reprezentativ, în timp ce incompatibilităţile la candidatură interzic unei persoane care ocupă o anumită funcţie publică să-şi depună candidatura pentru o funcţie reprezentativă.

Incompatibilităţile de cumul diferă în funcţie de mandatul reprezentativ: în timpul mandatului, Pre ş edintele Rom â niei nu poate fi membru al unui

partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată( art.84 alin.1 din Constituţie).

Calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate cu excepţia celei de membru al Guvernului.

La nivel local1, calitatea de consilier local este incompatibilă cu cea de consilier judeţean. Candiatul declarat ales în ambele calităţi este obligat să opteze pentru una dintre ele, în termen de 10 zile de la data ultimei validări(art.98 din Legea nr.67/2004 privind alegerile locale).

În ceea ce priveşte constituţionalitatea candidaturii Preşedintelui în funcţie ca independent pe listele unui partid politic,alianţe politice sau alianţe electorale, Curtea Constituţională s-a pronunţat deja prin Decizia nr. 339/17 septembrie 20042 asupra sesizării de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. 7 din Legea pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului3. Argumentele aduse de autorii sesizării de neconstituţionalitate a dispoziţiilor menţionate au fost:

- în aceste condiţii Preşedintele nu îşi poate păstra neutralitatea şi echidistanţa necesare exercitării misiunii sale de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate;

- candidat pe listele unui partid politic Preşedintele va fi implicat partinic, va fi identificat cu partidul pe listele căruia candidează, cu doctrina, programul politic şi electoral;1 Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei (M. Of. Nr. 279/21.04.2003) stabileşte prin art. 81 şi 82 o listă detaliată de incompatibilităţi. În acest sens menţionăm că atât calitatea de consilier local, cât şi cea de consilier judeţean sunt incompatibile cu: funcţia de prefect sau de subprefect; calitatea de funcţionar în aparatul propriu al consiliilor comunale, orăşeneşti şi judeţene respective şi al prefecturilor, precum şi de conducător al unei regii autonome de interes local sau judeţean sau al unui serviciu public de specialitate al consiliului local sau judeţean; funcţia de primar; calitatea de deputat, senator, consilier al Preşedintelui României sau membru al Guvernului. 2 Publicată în M. Of. Nr. 887 din 29.09.20043 Art. 5 alin. 7 din Legea nr. 373/2004 privind alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului are următoarea formulare: «Preşedintele României în funcţie la data alegerii Camerei Deputaţilor şi a Senatului, dacă se află în ultimele 3 luni ale mandatului, poate candida ca independent pe listele unui partid politic, unei alianţe politice sau alianţe electorale pentru obţinerea unui mandat de deputat sau senator. În cazul în care este ales deputat sau senator, Preşedintele României este obligat ca, după validare să opteze între calitatea de deputat sau senator şi aceea de preşedinte.»

87

-întrucât preşedintele nu se poate asocia în timpul mandatului într-un partid politic îi este restrâns – în virtutea acestei funcţii – dreptul de a fi ales pe listele unui partid politic;

Argumentele aduse în favoarea constituţionalităţii unei asemenea prevederi au fost:

- faptul că Preşedintele candidează pe listele unui partid politic are doar semnificaţia însuşirii doctrinei acelui partid, fără a fi membru al acestuia;

- preşedintele nu este inclus expres în sfera celor care nu pot candida, aşa cum se întâmplă pentru alte categorii menţionate în art. 40 din Constituţie, iar acceptarea tezei iniţiatorilor sesizării ar însemna că Preşedintele este decăzut din exerciţiul unui drept funadamental prevăzut de Constituţie, dreptul de a fi ales.

Curtea Constituţională constată, pe de o parte că normele constituţionale nu îl privează pe Preşedintele României de dreptul electoral de a fi ales, iar pe de altă parte că neutralitatea politică a mandatului prezidenţial nu este afectată de candidatura acestuia pe listele electorale ale unui partid politic1.

În final, dorim să atragem atenţia că, atât condiţiile cât şi incompatibilităţile referitoare la eligibilitate sau la exerciţiul mandatelor reprezentative au două motivaţii fundamentale : instituirea unor garanţii privind corectitudinea şi seriozitatea alegerilor, şi instituirea unor garanţii privind exerciţiul corespunzător al funcţiilor reprezentative.

3.3.3. Actorii competiţiei pentru putereŞi în cazul României întâlnim cele două categorii de actori ai competiţiei

pentru putere specifice democraţiilor occidentale, şi anume : partidele politice, care sunt principalii concurenţi ; mass-media şi grupurile de presiune, ca mijloace de influenţare a electoratului.

Partidele politice sunt principalii competitori, dar nu singurii, deoarece legislaţia română admite şi candidaţi independenţi.

În afara condiţiilor comune de eligibilitate, aceştia trebuie să fie susţinuţi de un anumit număr de alegători, după cum urmează :

- pentru funcţia de Preşedinte al României - 200.000 ; - pentru un mandat de deputat sau de senator – minim 4% din numărul total al

alegătorilor înscrişi în listele electorale permanente din colegiul uninominal în care candidează, dar nu mai puţin de 2000 de alegători pentru Camera Deputaţilor şi 4000 de alegători pentru Senat, conform art. 30 alin. 1 din Legea nr. 35/2008 ;

- pentru un mandat de consilier judeţean sau local - 1% din numărul de alegători împărţit la numărul de consilieri din circumscripţia respectivă, dar nu mai puţin de 50 ;

- pentru funcţia de primar - 2% din numărul alegătorilor din cirumscripţie, dar nu mai puţin de 200 în cazul comunelor, 300 în cazul oraşelor, 1000 pentru municipii şi sectoarele din Bucureşti şi 5000 pentru municipiul Bucureşti.

1 A se vedea în acest sens Corneliu-Liviu POPESCU, Notă la Decizia Curţii Constituţionale nr. 339 din 17 septembrie 2004 asupra sesizării de neconstituţionalitate a prevedeilor art. 5 alin. 7 din Legea pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, Revista Română de Drepturile Omului, nr. 28/2004, pp. 92-97.Unul dintre argumentele autorului în favoarea neconstituţionalităţii art. 5 alin. 7 este că acesta nu este o normă juridică, adică o regulă generală, impersonală şi repetabilă, ci a fost aoptată intuitu personae, pentru a răspunde unor interese legate strict de alegerile parlamentare din noiembrie 2004. Argumentul este că această dispoziţie va fi de unică aplicare, întrucât o situaţie similară, a unor alegeri naţionale simultane, parlamentare şi prezidenţiale va avea loc peste 20 de ani, dată fiind diferenţierea duratei pentru cele două mandate reprezentative (4, respectiv 5 ani). Or, după 1989 nici o lege electorală nu a avut o asemenea durată de viaţă.

88

Practica politică de după intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991 a demonstrat că şansele candidaţilor independenţi sunt minime, obţinerea vreunui mandat de către aceştia fiind cu totul excepţională.

În ceea ce priveşte regimul partidelor politice în România, anul 1990 a marcat o trecere abruptă de la sistemul monopartid la pluralismul politic. Dacă până în decembrie 1989, potrivit Constituţiei din 1965, exista un singur partid politic, Partidul Comunist Român, Decretul-Lege nr.8 din 31 decembrie 1989 privind înregistrarea şi funcţionarea partidelor politice asigură libertatea constituirii acestora, sub rezerva îndeplinirii unor condiţii minime : prezentarea statutului de organizare şi funcţionare şi a programului politic, declararea sediului şi a mijloacelor financiare, dovada existenţei a cel puţin 251 de aderenţi.

Sub aspect politic, s-au impus un minimum de restricţii, şi anume : scopurile partidelor politice trebuiau să se întemeieze pe respectul suveranităţii, independenţei şi integrităţii naţionale şi al democraţiei ; se interzicea constituirea partidelor fasciste şi a celor care propagă concepţii contrare ordinii de stat şi de drept. Rezultatul acestei reglementări permisive a fost "hiperpluralismul politic"1, ajungându-se în anul 1993 la nu mai puţin de 159 de partide şi formaţiuni politice2.

Pentru combaterea acestui fenomen, dar şi pentru precizarea regimului juridic al partidelor politice, a fost adoptată Legea nr. 27/1996 privind partidele politice3. Aceasta stabileşte restricţii rezonabile pentru înfiinţarea partidelor politice. Astfel, potrivit art. 17 alin. 2 din această lege, pentru constituirea unui partid politic este necesar un număr de cel puţin 10.000 membrii fondatori, domiciliaţi în cel puţin 15 dintre judeţele ţării, dar nu mai puţin de 300 în fiecare din aceste judeţe. Partidul trebuie să aibă un statut şi un program politic propriu.

În prezent, regimul partidelor politice este reglementat de Legea nr.14/2003 privind partidele politice4. În conformitate cu art. 1 din lege, partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot.

În ceea ce priveşte scopul, prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile şi interesele naţionale, precum şi pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidaţi în alegeri şi la constituirea unor autorităţi publice şi stimulează participarea cetăţenilor la scrutinuri potrivit legii.5

Potrivit art.19 alin.3 din legea menţionată, pentru constituirea unui partid politic este necesar un număr de cel puţin 25.000 de membri fondatori, domiciliaţi în cel puţin 18 dintre judeţele ţării, dar nu mai puţin de 700 în fiecare judeţ. Partidul trebuie să aibă un statut şi un program politic propriu6.

Un partid politic îşi încetează activitatea prin:a) dizolvare prin hotărâre pronunţată de Curtea Constituţională urmată de radierea din registrul de evidenţă al partidelor politice (pentru încălcarea art. 37 alin (2)şi (4) din Constituţie);b) dizolvare prin hotărâre pronunţată de Tribunalul Bucureşti;c) autodizolvare hotărâtă de organele abilitate prin statut;d) reorganizare.

Conform art.3 alin.2 şi 3 din Legea nr.14/2003, sunt interzise:

1Tudor DRĂGANU, Op.cit., vol. II , pp.50-51.2 Ibidem3 Publicată în M. Of. al României nr. 87 din 29 aprilie 1996, modificată prin OUG nr. 20/2008 publicată în M. Of. al României nr. 177 din 7.03.2008.4 Publicată în M. Of. al României nr. 25 din 17 ianuarie 20035 Idem, art.2.6 Idem, art.9.

89

1. partidele politice care prin statutul, programele, propaganda de idei ori prin alte activităţi, încalcă prevederile art.30 alin.(7)1, art.37 alin.(2)2 sau alin.(4)3

din Constituţie. 2. partidele politice afiliate la organizaţii din străinătate, dacă această afiliere

încalcă valorile prevăzute la alin. 1 ale cărui dispoziţii sunt imperative4. Partidelor politice le este interzisă organizarea de activităţi militare sau

paramilitare. Precizăm că, un cetăţean român nu poate face parte în acelaşi timp din două

sau mai multe partide politice. Referitor la finanţarea partidelor politice, s-a considerat a fi necesară

adoptarea unei legi distincte, Legea nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale5. Aceasta conţine reglementări riguroase, în scopul moralizării acesteia.

Astfel, sunt stabilite limitativ următoarele surse6 de finanţare ale partidelor politice: cotiza ţ ii ale membrilor - suma totală a cotizaţiilor plătite într-un an de o persoană

nu poate depăşi 48 de salarii de bază minime brute pe ţară7.Salariul de bază minim brut pe ţară luat ca referinţă este cel existent la data de 1 ianuarie a anului respectiv.

dona ţ ii ş i legate - Donaţiile primite de un partid politic într-un an nu pot depăşi 0,025% din veniturile bugetului de stat pe anul respectiv, cu excepţia anului în care au loc alegeri parlamentare, când plafonul este dublu.

Donaţia primită de la o persoan ă fizic ă nu poate depăşi într-un an 200 de salarii brute minime brute pe ţară, iar donaţia primită de la o persoan ă juridic ă nu poate depăşi într-un an 500 de asemenea salarii. Persoanele juridice sunt obligate ca la data efectuării donaţiei să aibă achitate integral toate datoriile faţă de bugetul de stat şi de bugetul asigurărilor sociale de stat.

Partidele care primesc donaţii trebuie să verifice şi să înregistreze identitatea donatorului. La solicitarea acestuia, identitatea sa poate să rămână confidenţială, dar nu şi pentru donaţiile mai mari de 10 salarii de bază brute minime pe ţară.

Suma totală primită de un partid politic ca dona ţ ii confiden ţ iale nu poate depăşi 0,006% din veniturile prevăzute în bugetul de stat în anul respectiv. Lista donatorilor cu sume mai mari decât 10 salarii minime pe ţară, precum şi suma totală a donaţiilor confidenţale trebuie publicată în Monitorul Oficial, Partea a –III-a până la 31 martie a anului următor.

Sunt interzise: acceptarea sub orice formă, directă sau indirectă de către partidele

politice a donaţiilor de bunuri materiale sau sume de bani, ori prestarea 1 Textul constituţional interzice defăimarea ţării şi a naţiunii, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială, de clasă sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violenţă publică, precum şi manifestările obscene, contrare bunelor moravuri.2 Textul respectiv declară neconstituţionale partidele care prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranităţii, a integrităţii sau a independenţei României.3 Acest text interzice asociaţiile cu caracter secret.4 Legea partidelor politice nr.14/2003, art. 3 alin. 3. Alin. 1 al acestui articol statuează că pot funcţiona ca partide politice numai asociaţiile cu caracter politic, constituite potrivit legii, şi care militează pentru respectarea suveranităţii naţionale, a independenţei şi a unităţii statului, a integrităţii teritoriale, a ordinii de drept şi a principiilor democraţiei constituţionale.5 Legea nr. 334/2006 din nr. 632 din 21 iulier 2006a fost modificată prin OUG nr. 1/2007 publicată în M. Of. nr. 97 din 8 februarie 2007, OUG nr. 8/2007 publicată în M. Of. nr. 134 din 23 februarie 2007 şi OUG nr. 32/2008 publicată în M. Of. nr. 217 din 21 martie 20086 Idem, art.3 alin. 17 Idem, art.4, alin.3

90

de servicii gratuite făcute cu scopul evident de a ob ţ ine un avantaj economic sau politic.

donaţiile sau serviciile prestate cu titlu gratuit de la o autoritate sau instituţie publică, de la o regie autonomă, de la o companie naţională, societate comercială sau societate bancară cu capital integral sau majoritar de stat;

donaţiile în bani din parte unui sindicat sau din partea unui cult religios. donaţiile din partea altor state ori a organiza ţ iilor din str ă in ă tate , precum

şi din partea persoanelor fizice şi juridice străine sunt interzise. Fac excepţie donaţiile constând în bunuri materiale necesare activităţii politice, dar care nu sunt materiale electorale de propagandă, primite de la organizaţii internaţionale la care partidul respectiv este afiliat sau de la partide ori formaţiuni politice cu care este în relaţii de colaborare politică.

venituri provenite din activit ăţ i proprii 1 - Partidele politice nu pot desfăşura activităţi specifice societăţilor comerciale. Fac excepţie :

editarea şi difuzarea publicaţiilor ori altor materiale de propagandă şi cultură politică proprii ;

organizarea de întruniri şi seminarii cu tematică politică, economică sau socială;

acţiunile culturale, sportive şi distractive ; serviciile interne ; închirierea spaţiilor proprii pentru conferinţe şi acţiuni social-culturale ; înstrăinarea bunurilor din patrimoniu, dar numai după cel puţin 5 ani de

la înregistrarea în patrimoniu subven ţ ii de la bugetul de stat , potrivit legii se varsă în contul fiecărui

partid politic prin bugetul Autorităţii electorale permanente2. În ceea ce priveşte subvenţiile anuale de la bugetul de stat, acestea se acordă potrivit unor criterii şi în cuantumuri stabilite în mod detaliat şi exact de lege. De asemenea, destinaţiile subvenţiilor sunt riguros regelementate.

În ceea ce priveşte finanţarea campaniilor electorale sediul materiei este tot Legea nr. 334/2006. Astfel se prevede că partidele care participă la campania electorală pot primi, prin lege specială, o subvenţie de la bugetul de stat.

Aceeaşi lege specială stabileşte şi categoriile de cheltuieli pentru campania electorală care pot fi finanţate din această subvenţie. Subvenţiile primite după deschiderea campaniei electorale de la persoane fizice şi juridice din ţară pot fi folosite numai dacă au fost, în prealabil, declarate Autorităţii Electorale Premanentede către mandatarul financiar.

Este interzis ă subvenţionarea campaniei electorale, în mod direct sau indirect, de către persoane fizice sau juridice din străinătate, precum şi de către o autoritate publică, instituţie publică, regie autonomă, companie naţională, societate comercială sau societate bancară cu capital integral sau majoritar de stat, de către un sindicat, o asociaţie sau o fundaţie.

Controlul respectării reglementărilor legale privind finanţarea partidelor politice se face de către Autoritatea Electorală permanentă . Controlul privind subvenţiile de stat se efectuează simultan şi de către Curtea de Conturi. Încălcarea acestor prevederi se sancţionează contravenţional sau penal, după caz, iar sumele ce au contsituit obiectul contravenţiei se varsă la bugetul de stat pe baza hotărârii Autorităţii Electorale Permanente3.

1 Legea nr.33 4/2006, art. 12.2 Idem, art.18 alin.1.3 Idem, art. 41

91

Din cele prezentate, rezultă că prevederile legii române cu privire la finanţarea partidelor politice sunt foarte stricte. Faptul că la noi nu a izbucnit nici un scandal legat de finanţarea partidelor politice înseamnă, fie că partidele noastre respectă cu scrupulozitate legea, fie că, din diferite motive, finanţarea partidelor nu a fost riguros controlată, iar abaterile fie nu au fost sancţionate, fie nu au fost făcute publice.

După cum am arătat, şi în România, cea de-a doua categorie de actori ai competiţiei pentru putere, şi anume actorii de influenţă, sunt mass-media şi grupurile de presiune. Mass-media joacă un rol deosebit pentru influenţarea electoratului, mai ales în cadrul campaniei electorale. Cel mai mare impact asupra opiniei publice îl au mijloacele audio-vizuale. Înfiinţarea şi funcţionarea posturilor de radio şi televiziune sunt reglementate prin Legea audiovizualului nr.504/20021.

Potrivit art.43 din această lege, în România coexistă posturile audiovizuale publice pentru care cetăţenii sunt obligaţi să plătească taxe de abonament, cu cele private. Posturile publice sunt persoane juridice de drept public, iar posturile private sunt societăţi comerciale.

Controlul activităţii din domeniul audiovizualului se realizează de Consiliul Naţional al Audiovizualului (C. N. A.), autoritate publică autonomă aflată sub controlul Parlamentului. C. N. A . este alcătuit din 11 membri, numiţi pentru un mandat de 6 ani, după cum urmează: 2 de preşedintele României; 3 de Camera Deputaţilor; 3 de Senat; 3 de Guvernul României.

Membrii Consiliului sunt garanţi ai interesului public în domeniul audiovizualului şi nu reprezintă autoritatea care i-a numit. Ei nu pot face parte din partide sau formaţiuni politice şi sunt incompatibili cu orice alte funcţii publice sau private, cu excepţia celor de cadre didactice în învăţământul superior.

C.N.A. eliberează licenţele audiovizuale, care au în vedere conţinutul emisiunilor, acordă autorizaţii de retransmisie audiovizuală, care se referă la condiţiile tehnice de emisie şi adoptă decizii de autorizare audiovizuală.

În cazul constatării încălcării prevederilor acestei legi C.N.A. poate aplica sancţiuni după cum urmează: amendă, reducerea cu până la jumătate a termenului de valabilitate a licenţei audiovizuale sau retragerea licenţei audiovizuale.

Răspunderea pentru conţinutul serviciilor de programe difuzate revine radiodifuzorului,realizatorului sau autorului, după caz.

Referitor la campaniile electorale, există reglemetări speciale, în vederea asigurării accesului egal al competitorilor la propaganda audiovizuală. La rândul ei, Legea nr.35/2008 privind alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului prevede la art.37 că partidele, alianţele politice şi alianţele electorale reprezentate în parlament, precum şi candidaţii independenţi care fac parte din parlament, au acces gratuit(subvenţionat de la bugetul de stat) la serviciile publice de radio şi televiziune în condiţiile prevăzute de lege.

Celelalte partide şi formaţiuni politice şi ceilalţi candidaţi independenţi vor avea acces la aceste servicii, pe baza unor tarife unice.

În ceea ce priveşte presa scrisă, după abrogarea legii nr. 3/1974 nu a fost adoptată o lege nouă, astfel încât presa se bucură de o deosebită libertate, în baza art. 30 din Constituţie care reglementează libertate de exrimare. Aceasta este una din cele mai vechi libertăţi cetăţeneşti, de tradiţie, cunoscută şi sub denumirea de libertatea cuvântului sau libertatea presei.

Potrivit textului constituţional, libertatea de exprimare prin presă este inviolabil ă , iar cenzura de orice fel este interzisă. De asemenea este interzisă

1 Legea audiovizualului a fost publicată în M. Of. Nr. 534/22.07.2002. După publicare a suferit multiple modificări.

92

suprimarea publicaţiilor. Libertatea presei implică şi libertatea de a înfiinţa publicaţii. Acestea sunt prevederi constituţionale decisive pentru libertatea de exprimare.

Existenţa unor coordonate juridice în cadrul cărora trebuie să se exercite libertatea de exprimare implică şi răspunderea juridică pentru depăşirea acestor limite, aşadar pentru abuzul în exercitarea acestei libertăţi.

Restricţiile în domeniu presei sunt aceleaşi ca şi în domeniul audiovizualului. Faptele prin care se încalcă aceste restricţii sunt calificate ca infracţiuni în Codul penal (calomnia, defăimarea ţării sau a naţiunii, propaganda naţionalist-şovină) şi pot face obiectul unor procese penale, şi atunci când sunt comise prin presă. Totodată, funcţionează şi răspunderea civilă pentru prejudicii aduse prin presă, care se poate stabili în sarcina editorului, autorului şi a proprietarului mijlocului de multiplicare, după caz.

Ultima categorie de actori de influenţă ai competiţiei pentru putere o constituie grupurile de presiune. După cum remarcă prof. Tudor Drăganu1, în ţara noastră s-au format, după 1989, numeroase şi diverse grupuri de presiune, pe care le clasifică, după cum urmează :1. Grupuri de presiune care urmăresc scopuri de interes ob ş tesc (interes public),

cum sunt : ligile antialcoolice, atidrog, împotriva fumatului sau pentru apărarea drepturilor omului ; fundaţiile şi asociaţiile culturale, caritabile şi cele pentru protecţia drepturilor copilului. Aceste grupuri de presiune trebuie privite însă cu prudenţă, pentru că, uneori, urmăresc în realitate alte scopuri decât scopul declarat. Ex. : scandalurile privind adopţiile internaţionale.

2. Grupuri de presiune cu caracter exclusiv politic, formate însă în afara structurilor organizatorice ale partidelor politice. Menţionăm în acest sens : "Alianţa Poporului", "Asociaţia 21 decembrie", "Asociaţia 16-21 decembrie", "Grupul independent pentru democraţie", "Grupul pentru dialog social", etc. Impactul acestor grupuri asupra vieţii publice este greu de evaluat, însă ele au militat activ pentru influenţarea atât a instituţiilor publice şi a partidelor politice, cât şi a opiniei publice.

3. Grupurile de presiune cu caracter profesional, cultural sau chiar religios constituite în primul rând pentru promovarea intereselor materiale sau de altă natură a membrilor lor. Atunci când mobilizează un număr mare de oameni, aceste grupuri posedă un potenţial important de intervenţie asupra organelor de stat şi a partidelor politice. Asemenea grupuri de presiune sunt : sindicatele, asociaţiile pensionarilor, ale veteranilor de război, ale foştilor deţinuţi politici, etc. Este interesant de observat că unele dintre aceste grupuri s-au transformat în partide politice. A apărut, astfel, Partidul pensionarilor care a prezentat, la alegerile din 1996, chiar şi un candidat pentru funcţia de Preşedinte al României.

Un loc aparte, printre grupurile de presiune din România, ocupă, fără îndoială, sindicatele, unele dintre acestea ajungând foarte puternice. Constituite în vederea apărării şi promovării intereselor materiale, profesionale şi sociale ale membrilor lor, sindicatele s-au angajat uneori şi în lupta politică, ajungând chiar să încheie diferite convenţii cu Guvernul, să dialogheze cu Preşedintele şi cu Parlamentul României.

Putem concluziona că, în cadrul competiţiei pentru putere din România rolul grupurilor de presiune, în special al sindicatelor, este important. Aceasta, şi datorită faptului că legea2 permite asocierea partidelor politice cu formaţiuni nepartinice, legal constituite, cu scopul promovării unor obiective comune.

1 Tudor DRĂGANU, Op.cit., vol. II pp.58-59.2 Art.32 din Legea nr.14/2003 privind partidele politice

93

SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE

Competiţia pentru putere este întrecerea între candidaţi, care are ca miză mandatele eligibile. Există două categorii de actori, cu roluri diferite în cadrul competiţiei pentru putere:

Partidele politice, care sunt concurenţii propriu-zişi; Mass-media şi grupurile de presiune, care reprezintă principalele

mijloace de influenţare a opiniei publice.

Partidul politic este o formaţiune care îşi propune să cucerească, să conserve sau să influenţeze puterea, pe baza unui program ideologic – având ca fundament o concepţie filosofică despre om şi societate şi urmând o strategie proprie. Vom spune aşadar că partidul politic este o asociaţie care se deosebeşte de toate celelalte prin faptul că are un scop politic, adică urmăreşte cucerirea puterii politice.

Principala problemă care există în privinţa influenţei mass-media asupra competiţiei pentru putere este asigurarea unui acces egal al partidelor la mijloacele audio-vizuale sau presă scrisă fără privilegii pentru partidele de la putere sau pentru cele care sunt susţinute de grupurile financiare ce controlează mijloacele respective.

Grupurile de presiune sunt organizaţi constituite pentru a apăra interesele unei anumite categorii sociale, exercitând presiuni asupra autorităţilor şi opiniei publice pentru a obţine satisfacerea acestor interese. Se cunoaşte următoarea clasificare:

Grupuri de presiune care urmăresc scopuri de interes obştesc Grupuri de presiune cu caracter exclusiv politic, Gruprurile de presiune cu caracter profesional, cultural sau chiar

religios

Scrutinul este etapa în care se stabileşte rezultatul competiţiei pentru putere. Utilizând diferite criterii putem clasifica tipurile de scrutin astfel:

După modul de distribuire a mandatelor există:- sistemul majoritar - în cadrul căruia este declarat ales candidatul care

obţine cel mai mare număr de voturi- sistemul reprezentării proporţionale – care asigură reprezentarea fiecărei

grupări de opinie, proporţional cu forţa sa numerică După modul de propunere a candidaturilor şi după numărul mandatelor

eligibile există:- scrutin uninominal – când miza alegerilor este reprezentată de un singur

mandat; acest scrutinul poate să se desfăşoare într-un tur sau două;- scrutin plurinominal – când miza alegerilor este reprezentată de mai multe

mandate; de asemenea, poate avea un tur sau două de scrutin.

94

Scrutinul majoritar (uninominal sau plurinominal) presupune alegerea candidatului/candidaţilor care întrunesc cel mai mare număr de voturi. Este un sistem relativ simplu, deoarece lupta politică se dă între mai mulţi competitori, în circumscripţii electorale, având câştig de cauză cel care are o aderenţă politică mai mare în circumscripţia respectivă. Scrutinul majoritar pune accent pe candidat, pe carisma şi personalitatea acestuia, asigurându-se în acest fel cea mai strânsă legătură între cel ales şi alegător.

Reprezentarea proporţională permite reprezentarea în Parlament atât a majorităţii cât şi a minorităţii, putând fi exprimate în acest caz diversele opţiuni politice, etnice, religioase, etc. existente în societate. Reprezentarea proporţională implică folosirea listelor de candidaţi lansate de către fiecare partid astfel că, se poate observa aderenţa pe care o are fiecare partid în rândul alegătorilor şi se poate verifica gradului în care platformele şi programele politice ale partidelor sunt receptate de public. Regula în acest caz o reprezită deci listele blocate - alegătorul neputând face nici un fel de modificări în listele electorale propuse de partide. Există şi două excepţii:

1. votul preferenţial - permite alegătorului să modifice lista candidaţilor propuşi de partide prin schimbarea ordinii numelor de pe listă

2. panaşajul - dă posibilitatea alegătorului să voteze o listă pe care a conceput-o singur prin înscrierea în acea listă a unor nume de pe mai multe liste cu candidaţi depuse de diverse formaţiuni politice.

Funcţiile reprezentative în România, potrivit Constituţiei revizuite, se pot clasifica, după nivelul la care se exercită, în:I. Funcţii reprezentative fundamentale de nivel naţional sunt :

Preşedinte al României senator deputat

II. Funcţii reprezentative de nivel judeţean sunt : consilier judeţean (membru al Consiliului judeţean) Preşedinte al Consiliului judeţean vicepreşedinte al Consiliului judeţean

III. Funcţii reprezentative de nivel local sunt : consilier local (membru al Consiliului local) primar viceprimar.

Noţiunea de cetăţenie este utilă în abordarea drepturilor exclusiv politice (dreptul de vot şi dreptul de a fi ales) întrucât acestea au ca titulari doar cetăţenii români, numai aceştia putând să participe nemijlocit la desemnarea autorităţilor reprezentative ale statului. Cetăţenia română reprezintă calitatea persoanei fizice ce exprimă relaţiile permanente social-economice, politice şi juridice dintre aceasta şi statul român.

Cetăţenia română se poate dobândi prin naştere – modul orginar de dobândire, prin adopţie, prin repatriere şi la cerere. Ea se poate pierde prin: retragere – ce reprezintă o sancţiune statală şi renunţare.

95

Dreptul de vot este un drept fundamental, electoral, exclusiv politic, aparţinând cetăţenilor români, cu excepţia alegerilor pentru desemnarea autorităţilor administraţiei publice locale, când au posibilitatea de a exercita acest drept şi cetăţenii străini, rezidenţi în România. Dreptul de vot este potrivit dispoziţiilor constituţionale universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

În ceea ce priveşte dreptul de a fi ales (eligibilitatea), acesta presupune îndeplinirea următoarelor categorii de condiţii:

I. condiţie generală: existenţa dreptului de vot. II. condi ţ ii suplimentare

1. să aibă cetăţenia română şi domiciliul în ţară 2. vârsta

cel puţin 23 de ani împliniţi pentru Camera Deputaţilor, în consiliile locale sau judeţene, sau în funcţia de primar

cel puţin 33 de ani împliniţi pentru Senat cel puţin 35 de ani împliniţi pentru Preşedinte

III. restric ţ ii specifice .1. pentru candidaţii la organele centrale  2. pentru candidaţii la funcţiile reprezentative locale

IV. incompatibilit ăţ ile opozabile actului de candidatur ă V. incompatibilitate la cumulul unei funcţii eligibile cu alte funcţii,

îndeletniciri sau calităţi.

Atât condiţiile cât şi incompatibilităţile referitoare la eligibilitate sau la exerciţiul mandatelor reprezentative au două motivaţii fundamentale: pe de o parte, instituirea unor garanţii privind corectitudinea şi seriozitatea alegerilor, şi pe de altă parte instituirea unor garanţii privind exerciţiul corespunzător al funcţiilor reprezentative.

ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE

1. Prezentaţi succint dispoziţiile constituţionale şi legale în vigoare care precizează incompatibilităţile cu statutul de membru al unui partid politic.2. Precizaţi care sunt modurile de dobândire şi de pierdere a cetăţeniei române.3. Prezentaţi comparativ avantajele şi dezavantajele celor două moduri de scrutin fundamentale studiate.4. Analizaţi modul în care pot influenţa viaţa politică a statului grupurile de presiune.5. Care sunt drepturile electorale ale cetăţenilor români. Prezentaţile sintetic.6. Enumeraţi funcţiile reprezentative la nivel naţional şi local din Romînia.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Se dau propoziţiile: A - Este permisă subvenţionarea campaniei electorale, în mod direct sau indirect, de către persoane fizice sau juridice din străinătate. B – Candidaţii

96

independenţi pentru funcţia de Preşedinte al României trebuie să fie susţinuţi de 200.000 de alegători. C – Potrivit dispoziţiilor în vigoare, pentru constituirea unui partid politic în România este necesar un număr de cel puţin 10.000 de membri fondatori.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată;b) Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă;c) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată.

2. Se dau propoziţiile: A - Scrutinul este procesul de exprimare şi de evaluare a voinţei colective; B – Scrutinul este etapa în care se stabileşte rezultatul competiţiei pentru putere; C – Scrutinul este foarte riguros şi nu operează cu selecţii şi aproximări.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A adevărată, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă.

3. Modul de scrutin care asigură cea mai strânsă legătură între cel ales şi alegător, reprezentând în acelaşi timp un sistem electoral simplu şi uşor de înţeles de către cetăţeni, este:a) scrutinul majoritar;b) reprezentarea proporţională aproximativă;c) reprezentarea proporţională integrală;d) panaşajul.

4. Faptul că cetăţenii români se bucură de un drept de vot fără discriminări reflectă:a) caracterul egal al votului;b) caracterul universal al votului;c) caracterul direct al votului;d) votul liber exprimat.

5. Se dau propoziţiile: A - Pierderea cetăţeniei române are loc prin retragere, pe cale amiabilă; B – Modul originar de dobândire a cetăţeniei este prin naştere; C - În cazul în care numai unul dintre adoptatori este cetăţean român, cetăţenia adoptatului minor va fi hotărâtă numai de către instanţă.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A falsă, propoziţia B falsă, propoziţia C falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B adevărată, propoziţia C adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată.

6. După modul de distribuire a mandatelor există două moduri de scrutin:a) scrutinul majoritar şi scrutinul uninominal;b) scrutinul uninominal şi scrutinul plurinominal;c) scrutinul majoritar şi sistemul reprezentării proporţionale;d) cu un tur sau două tururi.

97

7. Se dau propoziţiile: A - Membrii C.N.A. sunt incompatibili cu orice alte funcţii publice; B – C.N.A. este alcătuit din 11 membri, numiţi pentru un mandat de 4 ani; C - Membrii C.N.A. sunt garanţi ai interesului public în domeniul audiovizualului şi reprezintă autoritatea care i-a numit.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A falsă, propoziţia B falsă, propoziţia C falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B adevărată, propoziţia C adevărată.c) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă.

8. Se dau propoziţiile: A - Donaţia primită de la o persoană fizică de un partid politic nu poate depăşi într-un an 200 de salarii brute minime pe ţară; B – Nu sunt interzise donaţiile în bani din partea unui sindicat pentru un partid dacă sunt făcute publice; C - Donaţiile din partea altor state ori a organizaţiilor din străinătate, precum şi din partea persoanelor fizice şi juridice străine către partidele politice cunosc o interdicţie absolută.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B adevărată, propoziţia C adevărată.c) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă.

9. Se dau propoziţiile: A - Calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate; B - Calitatea de consilier local este incompatibilă cu cea de consilier judeţean, incompatibilitatea fiind una la candidatură; C- Pentru a fi ales în Senat vârsta cerută este de cel puţin 33 de ani împliniţi.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B adevărată, propoziţia C adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă.

10. Se dau propoziţiile: A – Funcţiile reprezentative la nivel local sunt numai de primar şi consilier local ; B - Numărul de consilieri locali din fiecare circumscripţie se stabileşte prin lege; C - Alegerile locale sunt valabile indiferent de numărul alegătorilor care au participat la vot.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B adevărată, propoziţia C adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă.

CAPITOLUL 4

98

DREPTUL CONSTITUŢIONAL ŞI TEORIA CONSTITUŢIEI

4.1. Dreptul constituţional4.1.1. Definiţia dreptului constituţional4.1.2. Izvoarele dreptului constituţional4.1.3.Aspecte generale privind raporturile dintre dreptul

internaţional şi dreptul intern român

4.2. Definiţia constituţiei

4.3. Formele constituţiei

4.4. Supremaţia constituţiei

4.5. Elaborarea şi adoptarea constituţiei

4.6. Modificarea constituţiei

4.7. Suspendarea şi abrogarea constituţiei

4.8 Controlul constituţionalităţii legilor 4.8.1. Noţiunea de control al constituţionalităţii legilor4.8.2. Modalităţile controlului de constituţionalitate a

legilor

4.9. Controlul constituţionalităţii legilor în România4.9.1. Organizarea Curţii Constituţionale a României4.9.2. Atribuţiile Curţii Constituţionale a României4.9.3. Procedura controlului constituţionalităţii legilor4.9.3. Efectele juridice ale deciziilor Curţii Constituţionale

OBIECTIVE

4.1. Dreptul constituţional

99

Studierea acestui capitol vă permite: Cunoaşterea locului dreptului constituţional în sistemul de drept şi

înţelegerea specificului anumitor categorii juridice generale (normă juridică, raport juridic, izvor de drept) care se aplică în această materie;

Înţelegerea noţiunii de constituţie din perspectivă juridică, în concret cunoaşterea principalele elemente referitoare la adoptarea, modificarea şi iesirea din vigoare a legii fundamentale

Înţelegerea consecinţelor pe care legea fundamentală le produce asupra sistemului normativ statal prin supremaţia pe care o deţine aceasta în ierarhia actelor normative;

Însuşirea conceptului de control al constituţionalităţii legilor, şi a organelor competente în materie în funcţie de modalitatea de control;

Înţelegerea organizării, funcţionării şi a atribuţiilor Curţii Constituţionale din România.

4.1.1. Definiţia dreptului constituţional1

Fenomenul de putere instituţionalizată, caracteristic societăţii organizate statal a determinat o împărţire tradiţională a dreptului în drept public şi drept privat, încă din antichitate, după criteriul apartenenţei sau non apartenenţei subiectelor raportului juridic la o autoritate publică, în sensul larg de deţinător de putere. Dreptul public este dreptul care se aplică autorităţilor publice şi raporturilor dintre autorităţile publice şi persoanele private, iar Dreptul privat este dreptul care se aplică raporturilor dintre persoanele private.

Într-o definiţie generală, Dreptul public este ansamblul normelor juridice, care reglementează constituirea şi funcţionarea autorităţilor publice, precum şi raporturile dintre autorităţile publice şi persoanele private. Rezultă din această definiţie, că cel puţin unul dintre subiectele raportului de drept public este o autoritate publică. Acest subiect poartă numele de subiect calificat.

Dreptul public prezintă două caracteristici esenţiale: I. Dreptul public promovează interesele generale, care constituie scopul

necesar al autorităţilor publice, pe când dreptul privat arbitrează interesele particulare;

II. Dreptul public este, în principiu, un drept al raporturilor de inegalitate, deoarece interesul general trebuie să predomine asupra interesului particular. Datorită acestei superiorităţi a interesului general faţă de interesul individual, autorităţile publice dispun de mijloace juridice de constrângere şi de forţa publică, ceea ce le permite să-şi impună voinţa. În dreptul privat părţile se află pe poziţii de egalitate juridică, operând iniţiativa individuală şi acordul liber de voinţă.

În procesul de dezvoltare a dreptului, atît dreptul public cît şi dreptul privat s-au divizat, la rîndul lor, în diverse ramuri de drept, după anumite criterii, dintre care cel mai utilizat este criteriul obiectului sau al materiei reglementării. Astăzi, este unanim acceptat faptul că, Dreptul constituţional este o importantă ramură a Dreptului public, existând opinii care consideră dreptul constituţional chiar ramura principală a dreptului, întrucât prin normele sale consacră şi ocroteşte cele mai importante valori economice, sociale şi politice2.

Din analiza condiţiilor istorice în care au apărut primele Constituţii scrise, precum şi din conţinutul acestor Constituţii, rezultă următoarele aspecte:

1. Marii gînditori ai sec.XVIII au conştientizat realitatea că, puterea, pentru a fi acceptată de societate trebuie să se bazeze pe un sistem de principii fundamentale care să corespundă sistemului de valori social-politice recunoscut. Astfel, s-a ajuns la o categorie importantă de norme juridice, normele-principii, care au fost incluse în Declaraţii de drepturi sau în Constituţii, ca fundament pentru întregul sistem statal.

2. Principiile fundamentale trebuiau însă aplicate, garantate şi promovate prin intermediul puterii organizate statal. Această putere trebuia să fie eficace pentru a-şi putea realiza misiunea, dar în acelasi timp trebuia să respecte şi să perpetueze sistemul de valori social-politice. De aici, interesul deosebit pentru organizarea puterii statale, care a dus la crearea normelor cu caracter specific privind instaurarea, menţinerea şi exerciţiul statal al puterii. Întrucât această categorie de norme are cel puţin aceeaşi importanţă pentru funcţionarea întregului sistem social ca şi normele-principii, normele cu caracter fundamental privind instaurarea, menţinerea şi exerciţiul puterii statale au fost incluse, de asemenea, în Constituţii.

1 Ioan MURARU, Simina TANĂSESCU, Op. cit., 2001, p 15 şi p. 23; Ion DELEANU, Op. cit., pp. 43-582 Ioan MURARU, Simina TANĂSESCU, Op. cit., 2004, p. 19

100

3. O experienţă îndelungată a demonstrat că orice putere are tendinţa să abuzeze, astfel încât a apărut necesitatea protecţiei individului împotriva abuzului de putere. Se ajunge astfel la necesitatea definirii şi garantării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor. În mod firesc, s-a considerat că acest deziderat se poate realiza, în modul cel mai eficient, prin norme juridice incluse în Constituţie.

Ansamblul acestor norme prezintă o configuraţie proprie şi o permanenţă evidentă, caracteristici ce îl individualizează în ansamblul normelor de drept public. Se cristalizează astfel obiectul unei ramuri distincte a dreptului public, ramură care a fost denumită "Drept constituţional".

Putem deci, defini dreptul constituţional, într-un mod mai explicit, după cum urmează: Dreptul constituţional este ramura dreptului public formată din normele juridice care consfinţec principiile fundamentale, esenţiale ale regimului social-politic al unei ţări, reglementează relaţiile sociale fundamentale care se stabilesc în procesul instaurării, menţinerii şi exercitării statale a puterii, definesc şi garantează drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor pentru a-i proteja împotriva tendinţelor de abuz ale puterii.

La modul cel mai general, Dreptul constituţional poate fi definit ca dreptul fundamental ce reglementează puterile statului

4.1.2. Izvoarele Dreptului constituţional1 În ştiinţa dreptului conceptul de izvor de drept este folosit într-un sens

specific, şi anume acela de formă de exprimare a normei juridice. Este vorba de forma sub care trebuie să se prezinte o regulă de comportament pentru a fi instituită sau recunoscută ca normă juridică, deci regulă cu un caracter obligatoriu asigurat, la nevoie, prin constrângere exercitată de forţa publică.

Teoria dreptului recunoaşte trei categorii importante de izvoare de drept:1. legea, în sensul generic de act juridic normativ al Parlamentului, exprimat în scris şi adoptat după o anumită procedură;2. obiceiul juridic sau cutuma, care este regula spontană ce devine obligatorie prin uz îndelungat. Ea poate fi consfinţită prin actul scris al puterii publice sau recunoscută de autorităţi şi respectată pur şi simplu, fără a fi formulată ca act juridic scris;3. practica judiciară sau jurisprudenţa, care reprezintă activitatea de precizare şi dezvoltare a principiilor şi prevederilor legii sau cutumei, exprimată prin hotărârile judecătoreşti, ca urmare a soluţionării litigiilor supuse judecăţii.

Cât priveşte Dreptul constituţional, se admite cvasiunanim calitatea de izvor de drept constituţional a Constituţiei, scrise sau cutumiare, a legii, ca act juridic al Prlamentului şi a tratatelor internaţioale. Este controversată calitatea de izvor de drept constituţional a Regulamentelor Parlamentului şi a practicii de contencios constituţional.

Referitor la regimul constituţional din România, există cel puţin două criterii care permit identificarea izvoarelor dreptului constituţional: autoritatea publică emitentă şi conţinutul normativ. În principiu, sunt izvoare ale Dreptului constituţional român numai actele normative adoptate de adunările naţionale reprezentative. În

1 Ioan MURARU, Simina TANĂSESCU, Op. cit., 2001, pp. 41-46; Antonie IORGOVAN, Drept constituţinal şi instituţii politice. Teorie generală, Ed. “Galeriile J. L. Calderon”, Bucureşti, 1994, pp. 43-46

101

plus, aceste acte normative trebuie să îndeplinească şi condiţia de a conţine norme care reglementează relaţiile sociale fundamentale care apar în procesul instaurării, menţinerii şi exercitării puterii statale.

În ceea ce priveşte cutuma ca izvor de drept constituţional, constatăm că aceasta lipseşte din actualul edificiu constituţional românesc. În principiu, nu poate fi exclusă posibilitatea stabilirii unor reguli de drept constituţional prin practica parlamentară sau prin practica raporturilor dintre autorităţile publice, cum, de altfel, s-a întâmplat în unele ţări. Este însă nevoie de o perioadă de timp îndelungată de exerciţiu democratic al puterii statale, pentru ca, eventual, să se ajungă la cutume constituţionale.

Referitor la practica Curţii Constituţionale este posibil ca, în timp, deciziile Curţii să creeze anumite reguli care vor reprezenta nu numai o clarificare a principiilor sau textelor constituţionale, dar şi o dezvoltare a acestora, dezvoltare reclamată de evoluţia societăţii, a democraţiei constituţionale.

În acest fel, practica Curţii Constituţionale poate dobîndi calitatea de izvor de drept constituţional întrucât deciziile interpretative ale Curţii ocupă un loc important în cadrul dreptului constituţional şi un loc aparte în cadrul izvoarelor acestui drept. În acest sens, unii autori recunosc calitatea de izvor de drept a acestor decizii, alţii nu. Totuşi, dinamica dreptului face ca aceste decizii să fie respectate şi să se ţină cont de ele ca posibile izvoare ale dreptului constituţional1. În plus, după revizuirea Constituţiei art. 147 alin. 4 stabileşte că deciziile Curţii sunt „general obligatorii”.

În evoluţia constituţională a României, cutuma a fost recunoscută ca izvor de drept sub regimul Constituţiilor din 1866, 1923, 1938. Sub regimul Constituţiilor din 1948, 1952 şi 1965, cutuma era admisă ca izvor de drept în mod excepţional, când legea o prevedea expres şi în nici un caz în domeniul dreptului public( ex. clasic, art.600 Cod civil care prevede că înălţimea îngrăditurii dintre două proprietăţi se stabileşte după regulamentele particulare sau, în lipsa acestora, după obiceiul obştesc).

Constituţia revizuită merge, în principiu, pe aceeaşi linie. Singura prevedere care acceptă cutuma se referă, de asemenea, la dreptul privat şi o întâlnim la art.44 alin. 7, privind protecţia proprietăţii private: "Dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului". Iată de ce, în literatura de specialitate, pentru Dreptul constituţional român, se admit numai izvoarele scrise. O altă explicaţie a acestei atitudini constă în mentalitatea de a considera izvoarele Dreptului constituţioal ca manifestări ale voinţei politice supreme a poporului, care trebuie exprimate prin norme scrise, clare şi precise

2.

În ceea ce priveşte izvoarele scrise ale Dreptului constituţional, autorii noştri sunt unanimi în a recunoaşte calitatea de izvor de drept constituţional pentru

1 Elena Simina TĂNĂSESCU, Stefan DEACONU, Op.cit., p. 42 În principiu, nu poate fi exclusă posibilitatea stabilirii unor reguli de drept constituţional prin practica parlamentară sau prin practica raporturilor dintre autorităţile publice, cum, de altfel, s-a întâmplat în unele ţări. Este, însă, nevoie de o perioadă de timp îndelungată de exerciţiu democratic al puterii statale, pentru ca, eventual, să se ajungă la cutume constituţionale.

102

Constituţie şi lege, ca act juridic al Parlamentului, discuţiile purtându-se, ca de altfel şi în alte ţări, referitor la calitatea de izvor de drept constituţional a regulamentelor Parlamentului, a hotărârii de Guvern şi a tratatului internaţional.

Să analizăm aceste acte normative, conform Constituţiei revizuite:1. Regulamentele Parlamentului. Textele constituţionale cu semnificaţie deosebită în această materie sunt:

Art.64 (1) "Organizarea şi funcţionarea fiecărei camere se stabilesc prin regulament propriu..."

Art.65 (1) "Camera Deputaţilor şi Senatul lucrează în şedinţe separate şi în şedinţe comune. În şedinţele comune, lucrările se desfăşoară potrivit unui regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor."

Art. 67 (1) “Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor.”

Art. 73 (1) “Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.”

Art.76 (1) "Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majoritătii membrilor fiecărei Camere."

Art.146 "Curtea Constituţională are următoarele atribuţii:(…) c) se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului...."Din analiza acestor texte rezultă:1) Regulamentele Parlamentului stabilesc organizarea şi funcţionarea puterii

legislative, care este o modalitate esenţială a exercitării puterii statale, încadrându-se astfel în definiţia Dreptului constituţional;

2) Regulamentele Parlamentului sunt acte de sine stătătoare, distincte de celelalte acte ale Parlamentului (legi, hotărâri, moţiuni);

3) Regulamentele Parlamentului sunt supuse controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională.

Faţă de aceste argumente, apreciem că suntem în prezenţa unor izvoare de Drept constiţional.

2. Hotărârile de GuvernCât priveşte hotărârile de Guvern, subscriem la opinia potrivit căreia acestea

nu pot fi reglementări fundamentale ale relaţiilor sociale din sfera puterii sau care să creeze drepturi şi libertăţi fundamentale ale persoanei, şi cu atât mai puţin nu pot consfinţi principii fundamentale ale sistemului social-politic.

Potrivit art.108 alin.2 din Constituţie, hotărârile de Guvern se emit "pentru organizarea executării legilor", ceea ce înseamnă că ele nu pot fi acte normative cu caracter primar, şi cu atât mai puţin cu caracter fundamental. Or, trebuie să admitem, pornind de la definiţia Dreptului constituţional, că izvoarele de drept constituţional nu pot fi decât norme care reglementează la modul primar şi fundamental raporturile de putere sau, după caz, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor.

Alta este situaţia pentru Ordonanţa Guvernului, având în vedere faptul că, în sistemul nostru constituţional este admisă delegarea legislativă. Astfel, Ordonanţa intervine în domeniile rezervate legii ordinare, care pot fi şi de ordin constituţional. Este adevărat că principalele domenii de ordin constituţional sunt reglementate prin legi organice, dar, teoretic, nu este exclusă reglementarea unor domenii şi prin legi

103

ordinare. Cu atât mai mult poate fi izvor de drept constituţional Ordonanţa de urgenţă a Guvernului, întrucât ea poate interveni şi în domeniul legii organice

1.

3. Tratatul internaţionalTextele constituţionale referitoare la tratatele internaţionale sunt:"Art.11 (1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-

credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte.(2) Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.(3) În cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte

cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei."

Art.20.(1) “Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte.

(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale.”

Art. 146 „Curtea Constituţională are următoarele atribuţii:(…) b) se pronunţă asupra constituţionalităţii tratatelor sau altor acorduri

internaţionale.”Faţă de aceste dispoziţii constituţionale este evident că tratatul internaţional

este izvor de drept constituţional.De altfel, Constituţia României nu a făcut altceva decât să se înscrie în

concertul constituţional postbelic, reglementări ca cele menţionate fiind cuprinse şi în alte constituţii europene adoptate după al II-lea război mondial.

În concluzie, vom reţine că, de principiu, pot fi izvoare ale dreptului constituţional român toate cele trei categorii de izvoare consacrate de teoria dreptului: a) izvoarele scrise; b) cutuma democraţiei constituţionale şi c) practica Curţii Constituţionale. La ora actuală, însă, sunt certe şi efective numai izvoarele scrise. Aceste izvoarele scrise sunt: 1) Constituţia şi legile de modificare a Constituţiei; 2) legea ca act juridic al Parlamentului (atât cea organică, cât şi cea ordinară); 3) ordonanţele Guvernului (simple sau de urgenţă); 4) regulamentele Parlamentului şi 5) tratatul internaţional.

4.1.3. Aspecte generale privind raporturile dintre dreptul internaţional şi dreptul intern român

Sediul constituţional principal al raporturilor dintre dreptul internaţional şi dreptul intern român este reprezentat de art. 11 alin. 1 şi 2 din Constituţia revizuită.

Din analiza textelor menţionate rezultă aplicabilitatea articolului 11 exclusiv pentru sursele convenţionale, adică tratate (internaţionale)2.Aplicabilitatea este una directă în sensul că tratatele se integrează în ordinea juridică internă, nefiind 1 Un exemplu elocvent în acest sens îl constituie O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, publicată în M. Of. nr. 22 din 21 ianuarie 1999. Această Ordonanţă de urgenţă a fost adoptată sub presiunea marşului spre capitală a minerilor din Valea Jiului, conduşi de Miron Cozma.2 Corneliu Liviu POPESCU, Raporturile dintre Dreptul Uniunii Europene şi Dreptul intern român, în lumina dispoziţiilor constituţionale revizuite, Revista Română de Drept comunitar, nr. 2/2004, p. 36

104

necesară o altă lege care să reia în cuprinsul său întreg tratatul. Se adoptă astfel teoria monistă1 care statuează că dreptul internaţional penetrează dreptul intern, astfel încât dacă se ratifică un tratat, acesta se va integra în ordinea juridică naţională.

Consecinţa este că pe lângă natura lor de izvoare ale Dreptului internaţional, tratatele prin care statul român este legat din punct de vedere juridic, sunt, în egală măsură, şi izvoare ale dreptului intern român. Din acest motiv tratatele la care România este parte dau naştere la drepturi şi obligaţii pentru subiectele din ordinea juridică internă şi pot fi invocate şi aplicate direct de autorităţile naţionale, inclusiv de instanţele judecătoreşti2.

Cât priveşte modul în care România poate deveni parte la un tatat internaţional, în dezvoltarea normelor constituţionale a fost adoptată Legea nr. 590/2003 privind tratatele3 care consacră existenţa următoarelor tipuri de tratatete internaţionale:

A) tratatele în numele României (la nivel de stat) – încheiate de Preşedintele României şi ratificate, la care se aderă sau acceptate de Parlament prin lege ori de Guvern prin ordonanţă;

B) tratatele la nivel guvernamental – ratificate la care se aderă sau acceptate de Parlament prin lege ori de Guvern prin ordonanţă;

C) tratate în formă simplificată încheiate la nivelul Ministerului Afacerilor externe şi al Ministerului Integrării.

Ca urmare a asimilării tratatelor în dreptul intern, art. 11 alin. 3 prevede că în caz de contrarietate a unui tratat internaţional cu Constituţia, tratatul va putea fi ratificat numai după revizuirea acesteia, pentru punerea de acord a normei constituţionale încălcate cu prevederile tratatului. Este consecinţa logică a principiului supremaţiei Constituţiei înscris în art. 1 alin. 5. Această dispoziţie trebuie corelată cu art. 148 lit. b conform căreia Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii tratatelor şi altor acorduri internaţionale.

Concluzia firească a celor expuse este că tratatele internaţionale au o poziţie infraconstituţională, se află deci sub Constituţie. Subliniem că este vorba de poziţia tratatelor faţă de dreptul intern în sistemul naţional de drept, deoarece în planul dreptului internaţional (de ex. în faţa instanţelor internaţionale) întotdeauna dreptul internaţional are supremaţie, prioritate faţă de normele naţionale (acest principiu este înscris în Convenţia de la Viena privind dreptul tratatelor).

Cât priveşte forţa juridică a tratatelor, în lipsa unor dispoziţii exprese, urmează a se apela la principii, şi anume la regula conform căreia tratatul intenţional dobândeşte în dreptul intern, unde este direct aplicabil, forţa jurică egală cu actul prin care statul şi-a exprimat consimţământul de a deveni parte la tratat. Aşadar, în concret, în România un tratat internaţioal aplicabil poate avea forţa juridică egală cu a legii (ordonanţei), cu a unei hotărâri a Guvernului sau cu a unui act administrativ normativ al ministrului4.

Distinct de situaţia de drept comun reglementată de art. 11 din Constituţie, sunt vizate expres raporturile dintre Dreptul internaţional al drepturilor omului şi dreptul naţional român.

Sediul materiei îl reprezintă art. 20 din Constituţie5. Se poate observa că alin. 1 al art. 20 reglementează raporturile dintre tratatele internaţionale în materia

1 Teoria dualistă dimpotrivă susţine că nu este suficientă legea de ratificare a unui tratat, este necesară o « naţionalizare » a tratatului printr o lege internă care să reia tratatul internaţional punct cu punct.2 Corneliu Liviu POPESCU, Raporturile…,p.373 Publicată în M. Of. Nr. 23/12.01.20044 Corneliu Liviu POPESCU, Raporturile…,p.38

105

drepturilor omului şi Constituţia României, în timp ce alin. 2 vizează raporturile acestora cu legile interne. Aşadar, în continuare vom analiza următoarele chestiuni :

A) Raportul dintre Constituţie şi tratatele internaţionaleB) Raportul dintre legislaţia internă şi tratatele internaţionale ;A. În ceea ce priveşte forţa juridică a Constituţiei faţă de tratatul internaţional

în materia drepturilor omului, nu se poate da un răspuns general valabil, situaţia fiind diferită, de la caz la caz. Vom identifica aşadar situaţii de infraconstituţionalitate (situare pe o poziţie inferioară, ca forţă juridică, a tratatului internaţional faţă de Constituţie), egalitate de forţă juridică şi supraconstituţionalitate a tratatului internaţional.

1. Situaţia poziţionării tratatului internaţional sub Constituţie se întâlneşte în două ipoteze:

Când dispoziţiile tratatelor internaţionale sunt restrânse, vagi, imprecise, nedeterminate, iar dispoziţiile constituţionale sunt clare, precise şi mai favorabile drepturilor omului, nu vom interpreta dispoziţiile interne (mai favorabile) conform cu dispoziţiile internaţionale (mai puţin favorabile). Acest lucru este posibil datorită faptului că tratatele internaţionale referitoare la drepturile omului nu conţin decât un standard minim de garanţie a drepturilor omului pe care statele trebuie să-l respecte, de la care statele nu pot deroga, dar la care ele pot, la nivel naţional să adauge o protecţie sporită.

Dacă atât norma internaţională, cât şi norma constituţională sunt clare şi precise, dar sunt contradictorii, nu mai e nevoie de interpretarea normei interne cu ajutorul normei internaţionale, deoarece alin. 1 al art. 20 vizează numai acele dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor care au nevoie de interpretare, numai în legătură cu acestea existând obligaţia de a fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu tratatele internaţionale. Dar dacă norma constituţională este limpede şi precisă ea va fi aplicată tocmai în virtutea clarităţii sale în mod autonom, fară a se mai face apel la norma internaţională, aşa încât nu se va mai face aplicarea art. 20 alin. 1.

2. Relativ la a doua situaţie, în cazul identităţii de reglementare între constituţie şi tratatele internaţionale nu intervine nici un fel de problemă de interpretare. În acest caz spunem că tratatele au valoare constituţională (se află pe aceeaşi poziţie cu constituţia).

3. Va exista o situaţie de supraconstituţionalitate a tratatului internaţional atunci când norma constituţională este imprecisă, nedeterminată, generică (de exemplu referirile la “situaţii excepţionale”, “siguranţă naţională”, “pericol public”) şi, distinct există o normă internaţională clară şi mai favorabilă pentru drepturile omului.

B. Alin. 2 al art. 20 se referă la neconcordanţa cu o lege, statuând expres principiul forţei supralegislative a tratatului (tratatul are o forţă juridică superioară legii interne). Legea internă contrară tratatului internaţional nu este abrogată de tratat, ci ea devine inaplicabilă. Astfel, în cazul încetării aplicării tratatului internaţional, legea internă redevine activă.1

Concluzionând putem spune că, întotdeauna în caz de conflict între o normă internaţională şi una naţională în materia drepturilor omului se va aplica norma cea mai favorabilă.

5 Art 20 are următoarea redactare : (1)Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte.(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.1 Elena Simina TĂNĂSESCU, Stefan DEACONU, Op.cit., p. 47-49

106

4.2. Definiţia Constituţiei1

În istoria omenirii, începând cu secolul al XVIII-lea, s-a impus CONSTITUŢIA ca lege fundamentală a unui stat. Constituţia reflectă, în primul rând, noua concepţie despre guvernare care a dus la prăbuşirea absolutismului monarhic, concepţie potrivit căreia suveranitatea aparţine naţiunii, iar reprezentanţii acesteia o pot exercita numai în conformitate cu un sistem strict de reguli, şi în special cu respectarea libertăţii individuale.

În secolul al XVIII conceptul de "Constituţie" a fost înţeles într-o viziune largă, ce excede accepţiunea juridică şi anume, ca o realitate politică şi statală ce se identifică cu societatea respectivă. Aceasta pentru că, în constituţie sunt consacrate, ca manifestare supremă a voinţei naţionale, principiile fundamentale ale întregii vieţi economice, politice, sociale şi juridice, principii derivate din valorile fundamentale pe care statul trebuie să le apere şi să le promoveze. Iată de ce, adoptarea constituţiei a devenit un important eveniment politic, social şi juridic în viaţa statelor moderne. Rezultă că, noţiunea de Constituţie se referă la un fenomen complex, cu faţete filozofice, sociologice, politice şi juridice, fenomen care a fost denumit constituţionalism.

Cuvântul "constituţie" provine din limba latină, atât de la substantivul constitutio, cât şi de la verbul constituo,ere, care au mai multe semnificaţii, în speţă însemnând "a orândui", "a aşeza cu temei". În antichitatea romană, constitutio, sub aspect tehnico-juridic desemna fie o lege (constituţiile imperiale), fie un complex de legi care reglementau diferite domenii de organizare şi activitate a statului, denumite şi legi fundamentale.

Cu timpul, începe să fie preferată expresia "constituţie" pentru a desemna legile de organizare a statului, ca legi fundamentale, apărând la un moment dat, ideea unei singure legi fundamentale. Aceasta idee se desăvârşeşte în secolul al XVIII-lea (secolul luminilor), când lupta împotriva absolutismului monarhic face necesară adoptarea unei Carte fundamentale care să fixeze drepturile cetăţenilor şi "regulile jocului" referitoare la putere. Aceasta va fi Constituţia, care definind regulile fundamentale de funcţionare a statului şi garantând drepturile fundamentale ale cetăţenilor, apare ca o "barieră" în calea arbitrariului puterii.

Subliniem faptul că întotdeauna o constituţie va avea o încărcatură politică dictată de prezenţa şi echilibrul unor forţe politice, precum şi de fluctuaţia raporturilor dintre ele.2

Concepţia juridică actuală asupra constituţiei se poate exprima în două sensuri diferite: în sens material şi în sens formal.

În sens material , (după obiectul, materia reglementării) constituţia este ansamblul normelor fundamentale care

a) reglementează relaţiile sociale privind constituirea, competenţa şi funcţionarea organelor de stat;

b) consfinţeşte, mai mult sau mai puţin explicit, principiile sistemului social;c) consacră şi garantează drepturile cetăţenilor, mai mult sau mai puţin detaliat,

în funcţie de realităţile existente în diferitele ţări în momentul adoptării constituţiei, precum şi obligaţiile fundamentale ale cetăţenilor.Fcaem precizarea că, urmând structurile moderne, Constituţia României,

enunţă materiile ce privesc drepturile şi libertăţile înaintea altor problematici, fundamentând prin aceasta însemnătatea omului – cetăţean şi alegător – pe al cărui

1 Ioan MURARU, Simina TăNăSESCU, Op. cit., 2001, pp. 52-58, Ion DELEANU, Op. cit., pp. 258-265.2 Victor DUCULESCU, Constanţa CĂLINOIU, Georgeta DUCULESCU, Op.cit., p. 102

107

consimţământ se întemeiază însăşi legitimitatea autorităţilor politice şi a întregului eşafodaj al puterilor statului1

În sens formal , constituţia este ansamblul reglementărilor, indiferent de obiect:

a) elaborate în scris;b) de un organ anume constituit (adunarea constituantă); c) potrivit unei proceduri specifice, de o exigenţă deosebită.

Aceste elemente de ordin formal conferă constituţiei stabilitatea şi forţa juridică supremă.

Utilizarea unilaterală a acestor criterii, conduce la definiţii unilaterale, care nu exprimă suficient de corect fenomenul. Astfel, singur, criteriul formal exclude posibilitatea existenţei unor norme constituţionale sau chiar a unor constituţii nescrise, ceea ce contravine realităţii. La rândul său, criteriul material, aplicat pur şi simplu, nu asigură supremaţia constituţiei asupra legii ordinare.

În concluzie, cumulând cele două criterii, definim constituţia, în sensul contemporan al termenului, ca fiind actul juridic normativ suprem, exprimat de regulă în formă scrisă, care cuprinde normele ce reglementează relaţiile sociale fundamentale privind instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii, act adoptat, de obicei, printr-o procedură specifică menită să-i confere forţa juridică supremă. Precizăm că, în ansamblul normelor constituţionale, un loc important îl ocupă normele ce consfinţesc, explicit sau implicit, principiile fundamentale ale sistemului social şi normele care definesc şi garantează drepturile şi stabilesc îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor.

4.3. Formele Constituţiei2

Constituţiile cuprind reglementări care se pot prezenta sub două forme ce nu se exclud reciproc, şi anume:

- norme cutumiare, alcătuind împreună o constituţie cutumiară;- norme codificate într-un document oficial şi solemn, formând constituţia

scrisă 3 . A. Constituţia cutumiară. Este constituţia nescrisă care se impune prin

uzanţe, obiceiuri, precedente cu privire la constituirea, competenţa şi funcţionarea organelor puterii, inclusiv sub aspectul raporturilor dintre aceste organe, precum şi dintre ele şi cetăţeni.

În literatura de specialitate există un curent formalist exclusivist care neagă atât "cutuma constituţională" cât şi "constituţia cutumiară".4 Realitatea istorică impune însă un alt adevăr. Până în sec.XVIII, când s-a cristalizat conceptul de constituţie şi s-a impus elaborarea ei în formă scrisă, organizarea politică a diferitelor state s-a realizat mai mult prin cutume. Este adevărat că acum modelul constituţiei cutumiare aparţine unei perioade apuse, dar norma constituţională cutumiară continuă să coexiste cu cea scrisă, îndeplinind o funcţie completivă. Cu alte cuvinte, relaţia dintre dreptul scris şi dreptul cutumiar nu este una de oponenţă, ci de completare. Cel mai bun exemplu, în acest sens, îl constituie dreptul constituţional cutumiar englez.1 Ibidem p. 106

2 Ion DELEANU, Op. cit., pp. 265-270; Antonie IORGOVAN, Op. cit., pp. 57-59.3 Există Constituţii care se remarcă prin concizie, de ex. Constituţia S.U.A. care are 7 articole şi 27 de amendamente, dar şi constituţii de dimensiuni impresionante cum este Constituţia Braziliei – 245 articole sau a Indiei – 395 articole. Victor DUCULESCU, Constanţa CĂLINOIU, Georgeta DUCULESCU, Op.cit., p. 1054 Atenţie la distincţie dintre noţiunile: "cutumă constituţională" şi "constituţia cutumiară". Prima se constituie într-un stat care are o constituţie scrisă, pe când cea de-a doua, în lipsa unei constituţii scrise, constituie corpul de norme fundamentale care guvernează organizarea politică a societăţii.

108

Pentru a fi în prezenţa unei norme constituţionale cutumiare, trebuie îndeplinite câteva condiţii:

a) repetarea constantă, ceea ce înseamnă multiplicarea identică a aceloraşi atitudini, având acelaşi sens, când sunt întrunite aceleaşi condiţii (repetitio);

b) durata; repetarea aceleeaşi atitudini trebuie să se întindă pe o perioadă de timp relativ îndelungată. Ex. pentru formarea regimului parlamentar englez a trebuit să treacă un secol şi jumătare.

c) claritatea; aceasta impune ca atitudinile, faptele să nu fie susceptibile de mai multe interpretări sau de echivocuri;

d) consensul; din punct de vedere subiectiv, atitudinea respectivă trebuie să fie percepută ca legală, conformă cu o normă juridică, atît de către autorităţi, cît şi de către corpul social (opinio necessitatis).

Constituţia cutumiară este o constituţie flexibilă, în continuă mişcare de adaptare la cerinţele vieţii sociale, dar, uneori, şi greu de determinat şi de aceea incomodă. În fapt, este greu de păstrat, perioade îndelungate, sensul originar al cutumei şi este greu, de asemenea, de stabilit când anume o cutumă a căzut în desuetudine sau când s-a format o nouă cutumă.

În legătură cu normele constituţionale cutumiare, există două reguli cu valoare de principii:

1) Cutuma nu poate modifica sau abroga o normă constituţională scrisă, pentru că dacă am admite o asemenea situaţie am ajunge la un rezultat absurd: regula constituţională cutumiară se poate forma prin violarea repetată a constituţiei scrise;

2) Cutuma completează constituţia scrisă şi sprijină interpretarea acesteia, cu condiţia ca rolul completiv şi interpretativ să se manifeste la modul exigent şi consecvent (altminteri s-ar ajunge la denaturarea constituţiei scrise)

B. Constituţia scrisă. Aceasta este forma modernă de constituţie şi îşi propune să substituie unor fapte disparate, uneori fără o coerenţă evidentă, o ordine juridică clară, sistematică, raţională şi, declarat, voluntară.

Originile noţiunii moderne de constituţie, ce semnifică o manifestare de voinţă sub formă de act scris, oficial, sistematic, solemn, relativ rigid, clar şi precis, adoptat de regulă, cu respectarea unui ritual legislativ distinct, se află în mişcarea constituţionalistă apărută în Franţa secolului XVIII, cu toate că prima constituţie scrisă a fost Constituţia statului Virginia din 1776. În contextul stării de spirit a Revoluţiei franceze a apărut evidentă necesitatea înlocuirii cutumelor vagi şi incerte, generatoare de abuz, prin constituţia scrisă, văzută ca instrument eficient de protecţie în faţa puterii, dar şi ca un important mijloc de educaţie morală şi politică, prin intermediul căruia individul este ridicat la rangul de cetăţean.

Constituţiile „nescrise” reflectă tradiţii bogate şi o experienţă dintre cele mai notabile, în special de ordin parlamentar şi a organelor justiţiei, dar ele nu pot să suplinească existenţa unui corp de reguli precise, reunite într-un sigur document sistematic şi integrator, de natură să ofere prezentarea structurii politice a ţării în ansamblul său, a drepturilor cetăţeneşti, a modalităţilor şi practicilor prin care se înfăptuiesc rapoturile dintre puterile statului1.

În concluzie,- constituţia cutumiară are o flexibilitate care îi permite continua adaptare la

realitate, însă, uneori, este greu de determinat, ceea ce facilitează abuzul;- constituţia scrisă are incontestabilul avantaj al preciziei şi coerenţei, şi este

mai eficace decât cea cutumiară dacă respectă două condiţii esenţiale: de a exprima cu adevărat voinţa supremă a naţiunii şi de a fi percepută ca atare; de a urma

1 Victor DUCULESCU, Constanţa CĂLINOIU, Georgeta DUCULESCU, Op.cit.p. 105

109

dinamica socială. În caz contrar, constituţia scrisă devine o ficţiune sau un anacronism.

4.4. Supremaţia ConstituţieiPrincipiul supremaţiei constituţiei este una dintre cuceririrle cele mai

importante ale dreptului constituional modern1. În virtutea poziţiei sale din vârful piramidei actelor juridice Constituţia exercită o influenţă hotărâtoare asupra elaborării şi fundamentării întregului sistem legislativ.

Constituţia revizuită consacră expres principiul supremaţiei în art. 1 alin. 52, generând în acest fel supralegalitatea constituţională, astfel încât legea exprimă voinţa generală numai cu respectarea normei constituţionale.În sens larg şi constituţia este o lege, dar nu o lege oarecare.

Alegînd drept criterii: obiectul de reglementare, procedura de adoptare, modificare sau abrogare, precum şi forţa juridică, vom clasifica legile în trei categorii3:

1. legi constituţionale4, 2. legi organice;3. legi ordinare. Precizăm că, această clasificare este proprie sistemului de drept romano-

german, caracteristic Europei continentale. În sistemul de drept anglo-saxon, legile au aceeaşi forţă juridică, chiar dacă sunt de importanţă diferită.

1)Legile constituţionale. a) Din punct de vedere al obiectului de reglementare, legile constituţionale se

referă la instituirea, organizarea şi exercitarea puterii. Altfel spus, ele cuprind regulile privind guvernarea (determinarea autorităţilor învestite cu puterea publică şi a modului lor de desemnare sau constituire, repartizarea şi, implicit, delimitarea competenţelor între aceste autorităţi, stabilirea formelor şi mecanismelor de adoptare a deciziilor).

Sub acest aspect, constituţia nu fixează doar cadrul şi procedura impuse guvernanţilor, ci determină şi "breviarul" problemelor care fac obiectul guvernării, adică specifică "materia" guvernării. Pentru a limita puterea guvernanţilor, constituţia sau legea constituţională consfiinţeşte, implicit sau explicit, principiile vieţii sociale din ţara respectivă şi cuprinde reglementarea, de principiu sau detaliată, a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor. Toate acestea reprezintă expresia culturii, a sistemului de valori, în ultimă instanţă, pe care se sprijină sistemul politic şi juridic al statului respectiv. Celelalte legi, chiar dacă reglementează asemenea aspecte, detaliază doar prescripţiile constituţionale şi se subordonează cu totul acestora.

b) Din punct de vedere formal, legea constituţionlă este supusă, de regulă, altor rigori de adoptare sau modificare decât legile ordinare. Ea urmează o procedură specială proprie. Acesta este criteriul distinctiv cel mai uşor de sesizat.

c) Din punct de vedere al forţei juridice, legea constituţională este superioară tuturor celorlalte legi, ceea ce atrage stricta aliniere a întregului edificiu normativ la ceea ce stabileşte legea constituţională.

1 Ibidem, p. 1692 Art. 1 alin. 5 are următoarea redactare : “În România, respecarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.”3 Ion DELEANU, Op. cit., pp. 271-2734 Observaţii terminologice: în sensul de lege supremă, Constituţia şi legea constituţională sunt sinonime.Cei doi termeni pot fi însă folosiţi şi în sensuri diferite: Constituţia, ca ansamblul, codul normelor constituţionale, iar Legea constituţională, ca lege de modificare a Constituţiei.

110

2)Legile organice Acestea sunt o categorie intermediară între legile constituţionale şi cele ordinare.

De regulă, ele au ca obiect de reglementare domeniile expres prevăzute de Constituţie (de ex. sistemul electoral, organizarea justiţiei, organizarea administraţiei publice). Textul Constituţiei precizează tipurile de legi pe care le poate adopta Parlamentul României în art. 72. Sunt enumerate mai multe relaţii sociale a căror reglementare trebuie făcută prin lege organică. Acesta nu epuizează însă domeniul rezervat legii organice.

Printr-o interpretare sistematică a articolelor Constituţiei se pot identifica şi alte domenii în care legea organică este cea care trebuie să intervină. Pentru identificarea acestora Constituţia utilizează două procedee :1. cel direct, de nominalizare în alt text decât cel al art. 72 a relaţiilor sociale a căror reglementare se realizează prin lege organică, de ex art. 5 alin. 1 relativ la cetăţenie ;2. interpretare sistematică a mai multor dispoziţii constituţionale – art. 44 alin. 1 relativ la dreptul de proprietate raportat la art. 72 alin 3 lit. k, regimul juridic al proprietăţii şi moştenirii.

Prin însumarea acestor procedee Constituţia stabileşte un domeniu rezervat legii organice destul de vast chiar dacă limitat doar la materiile expres enumerate în art. 72 alin. 3, precum şi la alte articlole în care se prevede expres ca domeniul respectiv este reglementat prin lege organică.1

Procedura lor de adoptare diferă de cea a legilor ordinare, fiind mai pretenţioasă, fără a se situa, însă, la nivelul de exigenţă al procedurii de adoptare a legilor constituţionale. Legea organică are o forţă juridică inferioară constituţiei, dar superioară legii ordinare.

3)Legile ordinare Sunt toate celelalte legi adoptate de puterea legiuitoare, în baza prerogativelor sale deliberative obişnuite.

Analizând cele de mai înainte rezultă următoarele:a) criteriul material (conţinutul reglementării) se repercutează asupra procedurii de

adoptare a legilor, adică asupra criteriului formal. Relaţiile sociale considerate importante de adunarea constituantă trebuie reglementate la nivel primar printr-o procedură specială, mai dificilă decât cea utilizată pentru reglementarea primară a relaţiilor socială apreciate de aceeaşi adunare constituantă drept mai puţin importante pentru societatea constituită în stat.

b) criteriul clasificării este în consecinţă unul exclusiv subiectiv, care depinde de voinţa adunării constituante la un moment dat şi care poate fi schimbat de puterea constituantă derivată.2

Referitor la forţa juridică a actelor normative în România (Constituţie, legi organice, legi ordinare, ordonanţe ale guvernului, hotărâri ale guvernului, acte ale administraţiei publice centrale şi locale), facem următoarea observaţie: pe măsură ce scade sfera destinatarilor, scade proporţional şi forţa juridică.

Atât literatura de specialitate3 cât şi opinia publică percep supremaţia constituţiei ca o axiomă sacră şi intangibilă. Supremaţia constituţiei înseamnă că aceasta se află în vârful piramidei actelor normative, poziţie deţinută, din următoarele considerente:

- legitimează puterea;- conferă autoritate guvernanţilor şi fixează cadrul în care aceştia o pot

exercita ; - determină funcţiile şi atribuţiile ce revin autorităţilor publice;

1 Elena Simina TĂNĂSESCU, Stefan DEACONU, Op.cit., p. 5- 62 Elena Simina TĂNĂSESCU, Cronica jurisprudenţei Curţii Constituţionale a României pe anul 2003 (I), Revista de drept public, nr. 1/2004, p. 116-1173 Ion DELEANU, Op. cit., p. 273

111

- dirijează, la modul esenţial, raporturile dintre autorităţile publice, precum şi dintre acestea şi cetăţeni, consacrând drepturile şi îndatoririle fundamentale;

- indică sensul, scopul activităţii statale, adică valorile sociale (ideologice, politice, economice) pe care statul se întemeiază şi pe care le serveşte;

- reprezintă fundamentul şi garanţia esenţială a ordinii de drept;- este, în ultimă instanţă, reperul decisiv pentru aprecierea validităţii tuturor

actelor şi faptelor juridice. 4.5. Elaborarea şi adoptarea Constituţiei1

În legătură cu elaborarea şi adoptarea constituţiei prima problemă care se pune este de a şti cine este puterea constituantă sau în alţi termeni, de a stabili care este organul îndrituit să elaboreze şi să adopte constituţia . Practica statelor demonstrează că această putere se poate prezenta în două moduri: Putere constituantă originară şi putere constituantă instituită sau derivată.

A. Puterea constituantă originarăPuterea constituantă originară este o putere primară, care crează o nouă

ordine de drept, ca expresie a unei noi concepţii filosofice şi politice. Ea este forma de manifestare a puterii constituante atunci:

- cînd apare un stat nou- cînd se produce o revoluţie care înlătură sistemul existent pentru a-l înlocui

cu altul nou.Constituirea şi manifestarea unei asemenea puteri implică rezolvarea a două

probleme de o complexitate practică deosebită: prima - determinarea titularului puterii constituante originare, şi a doua - legitimitatea operei sale constituţionale.

I. În legătură cu prima problemă, doctrina apreciază că titularul puterii constituante originare este conducerea grupului care a creat statul sau care a înfăptuit revoluţia , avînd ca obiectiv , printre altele , instituirea unei noi ordini politico-juridice.

II. Legitimitatea operei constituţionale, adică atitudinea corpului social de a recunoaşte şi accepta constituţia elaborată de cei ce şi-au asumat puterea constituantă originară, este determinată de însuşi faptul istoric săvîrşit. Cu alte cuvinte, în această situaţie, se transformă un fapt istoric într-o nouă ordine de drept.

B. Puterea constitutantă instituită sau derivatăEste acea putere constituantă a cărei organizare şi funcţionare sunt stabilite

printr-o constituţie preexistentă. O astfel de putere nu va avea posibilitatea de a adopta o nouă constituţie, ci numai de a o revizui pe cea existentă. Ea este deci o putere condiţionată prin reguli constituţionale prestabilite, atât cu privire la organizarea şi funcţionarea ei, cât şi cu privire la prerogative.

Analiza elaborării şi adoptării constituţiei se axează pe trei elemente principale:

a) cine are iniţiativa elaborării constituţiei ?b) cine este puterea constituantă, autoritatea competent ă să o elaboreze şi să

o adopte   ? c) care modul de adoptare ?Folosind aceste elemente drept criterii de clasificare, vom identifica trei

procedee de elaborare şi adoptare a constituţiei:1) Procedeul monocratic; 2) Procedeul democratic; 3) Procedeele mixte.

1 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2001, pp. 64-69, Ion DELEANU, Op. cit., pp. 270-271 şi pp. 275-277; Antonie IORGOVAN, Op. cit., pp. 64-72..

112

Procedeul monocratic conduce la aşa-numita constituţie acordată sau Cartă concedată. Aceasta este o constituţie acordată de monarh, ca stăpân absolut, supuşilor săi. În acest caz iniţiativa şi puterea constituantă aparţin regelui. Doctrina apreciază că acesta este cel mai rudimentar procedeu de adoptare a constituţiei şi că aparţine istoriei. Ex. Constituţia franceză acordată de Ludovic al XVIII-lea, în 1814.

Procedeul democratic conduce la aşa-numita constituţie convenţie. În acest caz, iniţiativa aparţine forţelor politice care întruchipează, la momentul respectiv, ideea de drept şi de justiţie şi este opera unei adunări reprezentative special constituite, denumită convenţie sau adunare constituantă. Denumirea "convenţie" exprimă acordul intervenit între membrii societăţii, pentru a-şi desemna reprezentanţii care să elaboreze şi să adopte constituţia.

În acest caz, avem de-a face cu o adunare reprezentativă supremă, întrucât ea stabileşte competenţele puterilor statului, inclusiv ale parlamentului. Constituţia convenţie este o invenţie americană. Începând cu prima constituţie scrisă din 1776 (Constituţia statului Virginia), constituţiile statelor federate americane, precum şi Constituţia Statelor Unite ale Americii au fost operele convenţiilor.

Constituţia-convenţie a cunoscut perfecţionări succesive, de la apariţia ei şi până în prezent. Astfel, observându-se la un moment dat că dacă Adunarea constituantă poate hotărî suveran, ea poate intra în dezacord cu cei care au ales-o, s-a adus corectivul referendumului. Aceasta înseamnă că, după adoptarea ei de către convenţie, cu majoritate calificată, constituţia este supusă ratificării populare. De regulă, constituţia intră în vigoare pe data referendumului, evident dacă rezultatul acestuia este favorabil, fără a mai fi necesară promulgarea de către şeful statului. Exemplu de astfel de constituţie: Constituţia română din 1991, revizuită în 2003.

În ceea ce priveşte procedeele mixte se disting două categorii:1) combinaţia monocraţie - democraţia directă; 2) combinaţia monocraţie - democraţie reprezentativă. 1) În primul caz se obţin aşa-numitele constituţii Statut sau plebiscitare.

Iniţiativa acestor constituţii aparţine monarhului, puterea constituantă, de asemenea, însă cu amendamentul acceptării de către popor prin plebiscit. Puterea monarhului se manifestă şi prin faptul că intrarea în vigoare se face prin sancţiune regală. Există două diferenţe esenţiale între referendum şi plebiscit, deşi, în materie adoptării constituţiei, ambele reprezintă o modalitate de consultare a cetăţenilor. În cadrul plebiscitului însă, spre deosebire de referendum, nu se poate vorbi de o voinţă a reală a întregii naţiunii, deoarece pe de o parte poporul, este reprezentat printr-un corp electoral restrâns, iar pe de altă parte acest corp electoral este controlat de monarh, fiind practic pus în situaţia de a accepta voinţa acestuia. Exemplu : Constituţia dictaturii regale din România, supusă plebiscitului din 24 februarie 1938.

2) Combinaţia monocraţie - democraţie reprezentativă a produs aşa-numitele constituţii pact. Constituţia pact este rezultatul unui acord dintre rege şi parlament, considerat ca reprezentant al poporului. De regulă, clauzele acestui pact, care exprimă o diminuare a puterii regale în favoarea parlamentului, au fost impuse monarhului după anumite mişcări revendicative sau cu ocazia ocupării unui tron vacant. Exemple : Constituţia Franţei din 1830, când Louis Phillippe d'Orleans este chemat pe tronul vacant, iar acesta acceptă Charta propusă de Parlament ; Constituţia României din 1866.

4.6. Modificarea Constituţiei1

1 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2001, pp. 69-72, Ion DELEANU, Op. cit., pp. 277-278; Antonie IORGOVAN, Op. cit., pp. 72-73

113

Fiind un rezultat al evoluţiei istorice, constituţia nu se poate situa în afara istoriei, transformările istorice determinând, în mod necesar, transformări ale constituţiei. În acelaşi timp, întrucât reprezintă o reformă profundă, constituţia are nevoie de timp pentru a-şi produce efectele, de unde necesitatea stabilităţii ei.

O parte dintre constituţionalişti, şi puterile constituante au manifestat preocupări deosebite pentru a asigura constituţiei o cât mai mare stabilitate în timp. S-a manifestat însă şi concepţia opusă, care apreciază capacitatea constituţiei de a se adapta la schimbări, ca o necesitatea firească. Rezultatul a fost apariţia unor constituţii bazate pe concepţii de stabilitate diferite. S-a ajuns astfel, la clasificarea constituţiilor, după criteriul stabilităţii, în : suple (flexibile) şi rigide.

Iniţial, s-a considerat că supleţea este caracteristică numai constituţiilor cutumiare, constituţiile scrise fiind rigide prin definiţie.

Fenomenul constituţional a arătat însă că singură, forma de exprimare nu poate caracteriza pe deplin flexibilitatea constituţiei şi atunci s-a recurs la o departajare bazată pe 3 considerente:

- cine poate avea iniţiativa revizuirii constituţiei;- cine are dreptul să o modifice; - care este procedura de revizuire.S-a convenit că, dacă o constituţie se modifică în acelaşi mod ca şi legile

ordinare, atunci ea este suplă, iar dacă revizuirea se face printr-un procedeu special, diferit, în sensul de mai exigent, decât pentru legile ordinare, atunci constituţia este rigidă.

O constituţie rigidă este cea care se modifică printr-o procedură mai exigentă decât procedura prin care se modifică legile obişnuite dintr-un sistem de drept dat – şi nu o constituţie care se modifică mai greu.

O constituţie suplă este cea care se modifică prin aceleaşi proceduri ca şi legile obişnuite din respectivul sistem de drept.

Ambele prezintă avantaje şi inconveniente. Constituţiile rigide subliniază valoarea şi autoritatea Constituţiei promovînd un sistem de valori în cadrul căruia o schimbare constituţională trebuie efectuată întotdeauna în anumite forme. Aceasta are o deosebită importanţă în planul valorilor politice, dar cere timp şi desfăşurarea mai multor operaţiuni la mai multe nivele. Sistemul constituţiilor flexibile facilitează revizuirea, dar punând pe picior de egalitate constituţiile cu legile ordinare – diluează semnificaţia constituţiei, a valorii sale de lege fundamentală.

Procedeele de rigidizare utilizate în textul constituţiilor sunt de două feluri:A. Interdicţii:I) dispoziţii care interzic la modul absolut, pentru totdeauna, modificarea

anumitor prevederi ale constituţiei. O asemenea încercare de rigidizare a fost criticată în doctrină considerându-se că valoarea unor astfel de prevederi este nulă, căci puterea constituantă de astăzi nu are nici o putere limitativă asupra puterii constituante de mâine.Exemple : Constituţia franceză din 1884 stipula că forma republicană de guvernământ nu poate face obiectul revizuirii. Aceeaşi prevedere o regăsim şi în Constituţia Română din 1991.

II) dispoziţii care interzic modificarea constituţiei pentru o anumită perioadă de timp prestabilită. Exemplu : Constituţia franceză de la 1791 interzicea orice propunere de modificare pe timpul primelor două legislaturi - ceea ce însemna 4 ani; Constituţia americană de la 1787 prevedea că nici o modificare nu putea fi adusă pe o perioadă de 21 de ani.

III) dispoziţii care interzic modificarea constituţiei în anumite situaţii. Exemplu : Constituţia franceză din 1946 a stabilit că nici o procedură de revizuire nu poate fi folosită în caz de ocupaţie a ţării de către forţe străine.

114

B. Dispoziţii care stabilesc procedura specială de modificare a constituţiei, având în vedere reglementarea iniţiativei şi a competenţei de modificare a constituţiei. Exemplu : Constituţia franceză din 1958 (în vigoare şi în prezent) prevede la art.89 că iniţiativa revizuirii aparţine Preşedintelui Republicii, la propunerea primului ministru, precum şi membrilor parlamentului. Propunerea sau proiectul de revizuire trebuie votat în termeni identici, cu majoritate simplă, atât de Adunarea Naţională cât şi de Senat.

Pentru a vedea relativitatea eficienţei practice a procedeelor de rigidizare, atunci când constituţia nu este corelată cu realitatea socială, vom prezenta exemplul Constituţiei franceze din 1791. Aceasta prevedea o procedură de revizuire extrem de complicată care necesita, în cel mai bun caz, 10 ani. În realitate, această constituţie a durat 10 luni şi jumătare. Continuând exemplificarea, arătăm că, în ciuda procedeelor complicate de rigidizare utilizate, istoria constituţională a Franţei a consemnat, în perioada 1791-1944, un număr de 15 constituţii, perioade lipsite de constituţie şi o constituţie care nu a fost aplicată niciodată (cea din 1793). În acest răstimp, Franţa a cunoscut nu numai o varietate, dar şi o alternanţă de regimuri politice: monarhie, regimuri dictatoriale, republică.

Din cele prezentate, reiese că, rigidizarea formală nu conduce, ea singură, la stabilitate. Esenţiale rămîn receptarea Constituţiei de către societate şi stabilitatea socială.

În funcţie de realităţile ţării, constituţia va trebui să cuprindă reglementări privind iniţiativa, competenţa şi procedura de revizuire suficient de exigente, pentru a conferi constituţiei supremaţia asupra legii ordinare şi stabilitatea necesară pentru inducerea reformei, dar care, în acelaşi timp, să facă posibilă modificarea constituţiei în situaţiile în care se manifestă schimbări importante sub aspect economic şi ideologic, cu o amploare semnificativă, sub aspect social.

Constituţia română interzice revizuirea pe durata stării de asediu, a stării de urgenţă sau în timp de război, printr-o astfel de prevedere constituanta urmărind ca revizuirea constituţiei să se poată face în condiţii de calm poilitc în ţară, cu excluderea posibilităţii amestecului sau a intevenţiei străine.

În fine Constituţia României stabileşte unele domenii în care nici o iniţiativă de revizuire nu poate fi acceptată. Astfel, potrivit art. 152 nu pot forma obiectul revizuirii caracterul naţional, independent unitar şi indivizibil al statului, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială. Nu pot să fie primite nici iniţiativele care urmăresc suprimarea drepturilor şi libertăţilor politice sau a garanţiilor lor.Unul din elementele ce nu pot forma obiectul revizuirii şi anume caracterul suveran ( independent) al statului va ridica unele dificultăţi în procesul de integrare în Uniunea Europeană, deoarece o astfel de integrare presupune renunţarea (transferul) la anumite prerogative ale statului în favoarea structurilor de la nivelul Uniunii.

4.7. Suspendarea şi abrogarea Constituţiei1

Istoria omenirii a demonstrat apariţia, în viaţa statelor, a unor perioade de criză gravă, adică de disfuncţie, de perturbare importantă a funcţionării sistemului social. În aceste situaţii, statul trebuie să facă faţă unor dificultăţi excepţionale. Pentru a le surmonta, se impune sacrificarea libertăţii, caracteristică stării de normalitate, sub imperiul necesităţii.

Mai precis, dacă în condiţii normale cerinţele vieţii sociale pot fi şi trebuie soluţionate cu respectarea tuturor drepturilor constituţionale ale cetăţenilor, în situaţiile de criză gravă a sistemului social, când se pune problema salvării de la

1 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2001, p. 73

115

colaps, guvernarea trebuie să poată lua cu eficacitate maximă şi în timp util măsurile adecvate, ceea ce presupune îngrădirea libertăţilor cetăţeneşti. Rezultă că, pentru surmontarea situaţiilor de criză gravă este nevoie de o ordine publică ce se caracterizează prin reducerea drepturilor constituţionale şi prin concentrarea puterii.

Evident, acest mod de guvernare nedemocratic trebuie să fie acceptat de corpul social. Acesta trebuie să fie animat de voinţa de a menţine regimul statal existent cu preţul unor sacrificii, şi de convingerea că, acest regim poate fi salvat doar prin utilizarea temporară a unei puteri de comandă.

Iată, deci, în ce termeni se pune problema suspendării constituţiei. Suspendarea constituţiei semnifică încetarea, pe o perioadă de timp determinată , a efectelor tuturor sau doar a unora dintre prevederile constituţionale. Indiferent de faptul că unele constituţii permit, altele interzic posibilitatea suspendării, iar o altă categorie nu conţin prevederi de acest gen, practica a demonstrat că în anumite perioade de criză, în fapt, suspendarea se produce. Constituţiile se suspendă prin proclamarea stării de urgenţă, de necesitate, de asediu sau de război, ori prin lovituri de stat sau revoluţii. Precizăm că, nu toate suspendările de constituţii corespund realmente necesităţii salvării naţionale. Istoria cunoaşte destule cazuri cînd suspendarea s-a produs doar ca urmare a luptelor pentru acapararea puterii. În ceea ce priveşte abrogarea constituţiei, aceasta semnifică încetarea definitivă a efectelor unei constituţii şi se produce prin apariţia unei noi constituţii.

4.8. Controlul constituţionalităţii legilor4.8.1. Noţiunea de control al constituţionalităţii legilor1

Pentru ca supremaţia constituţiei să devină realitate, nu este suficient să fie proclamată, ea trebuie şi garantată. Astfel a apărut necesitatea controlului constituţionalităţii legilor, adică a verificării conformităţii lor cu constituţia, după o procedură bine definită, şi a sancţionării eventualelor abateri.

S-a pus însă problema: cine să exercite acest control? O primă posibilitate ar fi ca acest control să fie exercitat chiar de Parlament. Dar în acest fel se ajunge la confuziunea judecătorului cu partea, ceea ce, în principiu, exclude, de fapt, controlul. O altă posibilitate ar fi exercitarea controlului de un organ exterior Parlamentului. Dar, teoretic, este greu de admis, întrucât dă impresia că acest organ s-ar situa deasupra Parlamentului. Care au fost şi sunt, totuşi, soluţiile practice?

Modalităţile controlului de constituţionalitate a legilor sunt: absenţa oricărui control; controlul exercitat de opinia publică; controlul prin referendum; controlul exercitat de un organ politic; controlul jurisdicţional şi controlul printr-un organ unic, special şi specializat.

4.8.2. Modalităţile controlului de constituţionalitate a legilor2

Absenţa oricărui control. Se bazează pe ideea că instituţionalizarea controlului constituţionalităţii legilor contravine principiului supremaţiei reprezentanţei naţionale. În acest caz funcţionează prezumţia că reprezentanţa naţională se caracterizează printr-o responsabilitate care o determină să se autolimiteze la respectarea constituţiei. Această soluţie se aplică în Belgia, Olanda, Israel, Noua Zeelandă.

Argumentarea absenţei controlului are în vedere considerente politice şi juridice, dintre care menţionăm:

- legea este expresia voinţei generale, voinţa generală este suverană, iar puterea suverană este prin definiţie puterea care nu se supune nici unui control;

1 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2001, pp. 88-912 Ibidem, pp. 92-98; Ion DELEANU, Op. cit., pp. 279-311

116

- întrucât numai parlamentul reprezintă naţiunea, el răspunde exclusiv în faţa poporului pentru activitatea sa şi nici un alt organ nu poate avea un titlu legitim pentru a infirma voinţa reprezentanţei naţionale;

- cu prilejul adoptării legilor, parlamentul realizează implicit şi controlul conformităţii lor cu constituţia, acest control prealabil şi preventiv, făcând de prisos un eventual control posterior şi sancţionator;

- nimeni nu se poate considera mai competent decât însuşi organul legiuitor pentru a aprecia ce este sau nu constituţional.

Controlul prin opinia publică. A fost proclamat de Adunarea constituantă franceză din 1791, spunându-se că atunci când guvernământul violează drepturile poporului, insurecţia este pentru popor nu numai un drept, ci şi o îndatorire. Rezultă, de aici, că revolta, insurecţia devine sancţiunea neconstituţionalităţii actelor de guvernare. Acest procedeu a fost calificat ca primitiv, în afara exigenţelor pe care le implică o constituţie scrisă, întrucât, sancţiunea neconstituţionalităţii ar putea fi mai arbitrară decât delictul de neconstituţionalitate.

Controlul prin referendum. Apare ca forma de control cea mai democratică. Ea se practică în unele state ca modalitate de asociere a poporului la procesul legislativ. Dar câteva inconveniente serioase nu pot fi ignorate:

- consultarea poporului prin referendum se face, mai ales, în considerarea unor semnificaţii şi implicaţii politice, or neconstituţionalitatea, în sens strict, este o problemă de specialitate juridică, şi ca atare, este greu de acceptat că soluţia rezultată din referendum va fi indubitabil pertinentă şi corectă, mai ales atunci când se pun probleme complexe care nu pot fi turnate în tiparul DA sau NU;

- organizarea referendum-ului este laborioasă şi costisitoare, devenind practic imposibilă atunci când se invocă frecvent situaţii de neconstituţionalitate;

Controlul exercitat printr-un organ politic. Acest sistem a fost propus şi experimentat, cu rezultate discutabile, în Franţa. El are la bază următoarele idei:

- deşi prin obiectul său, controlul constituţionalităţii legilor este de natură juridică, el vizând asigurarea conformităţii legilor cu constituţia, are totuşi şi valenţe de control politic, urmârind asigurarea supremaţiei şi intangibilităţii aşezământului politic şi juridic fundamental al statului;

- dacă legea este expresia manifestării de voinţă a unei adunări reprezentative, atunci controlul conformităţii legii cu constituţia trebuie să aparţină logic, moral şi politic, tot unui corp reprezentativ.

Controlul exercitat printr-un organ politic rămâne, însă, discutabil sub anumite aspecte, dintre care menţionăm:

- instituirea unei autorităţi politice, în afara parlamentului, cu drept de control asupra lui, vine în contradicţie cu rolul reprezentativ al parlamentului;

- controlul constituţionalităţii legilor cuprinde, în esenţa sa, o importantă componentă juridică, astfel încât el nu poate fi fondat şi desfăşurat din perspectiva unor premise exclusiv politice.

Controlul printr-un organ jurisdicţional. Este considerat, de o mare parte a doctrinei mai eficace decât controlul politic şi mai potrivit cu natura lucrurilor, din următoarele considerente:

- problema conformităţii unei legi cu constituţia este o problemă prin excelenţă juridică, şi anume de a stabili dacă organul legiuitor, exercitându-şi prerogativele sale legislative a acţionat sau nu în limitele competenţei constituţionale, or această operaţiune o pot face cel mai bine, datorită statutului lor, magistraţii;

- procedura jurisdicţională, chiar dacă s-ar abate de la regulile dreptului comun, conferă prin sine însăşi garanţii suficiente pentru soluţii echitabile

117

(independenţa judecătorilor, şi deci imparţialitatea lor, contradictorialitatea, obligaţia motivării soluţiei).

Controlul jurisdicţional poate funcţiona în două sisteme:- concentrat , atunci când competenţa acestuia aparţine numai instanţei supreme- difuz, atunci când competenţa, în acest domeniu, revine tuturor instanţelor judecătoreşti, indiferent de gradul lor.

Primul sistem conferă o mai mare autoritate actului de control şi poate viza o lege în ansamblu. Al doilea sistem se limitează la un litigiu prezent şi actual, precum şi la textul de care depinde judecarea cauzei, iar deciziile adoptate în cadrul său se bucură numai de o autoritate relativă, producând efecte inter partes, care pot fi extinse, cel mult, prin modalitatea precedentului judiciar.

Cu toate avantajele lui, acest tip de control nu este scutit de observaţii critice:- adesea, judecătorii sunt obligaţi sau tentaţi să alunece de la aprecierea

juridică a operei legislative, la aprecierea ei politică;- procedeul judiciar poate deveni o armă a puterii executive, pentru reglarea

unor diferende cu puterea legiuitoare sau un instrument al puterii judecătoreşti în raporturile ei, uneori tensionate, cu celelalte două puteri;

- organele judecătoreşti devin, vrând-nevrând, o ramură a puterii legislative sau, ceea ce este şi mai grav, pot deveni o veritabilă putere de guvernare, o autoritate deasupra tuturor celorlalte;

- puterea judecătorească, alcătuită din persoane care se bucură de inamovibilitate şi independenţă, poate fi nu numai imparţială, ci şi discreţionară;

- decizia judecătorească, chiar greşită fiind, odată intrată în puterea lucrului judecat, nu poate fi retractată, ea putând astfel crea şi întreţine o situaţie de confuzie juridică.

Controlul printr-un organ unic, special şi specializat. A apărut între anii 1920-1930 în Cehoslovacia şi Austria, răspândindu-se după al doilea război mondial aproape în toată Europa. Promotorul acestui sistem, care a devenit modelul european, a fost Hans Kelsen. Controlul printr-un organ unic, special şi specializat prezintă, cel puţin, următoarele avantaje:

- degrevează jurisdicţiile de drept comun de competenţa de a verifica, în litigiile dintre particulari, constituţionalitatea legilor, eliminându-se astfel din domeniul constituţionalităţii practica judiciară contradictorie ;

- confirmarea conformităţii legii cu constituţia, sau dimpotrivă, infirmarea acesteia este opozabilă tuturor, producând deci un efect mult mai puternic decât autoritatea lucrului judecat a unei decizii judiciare, care în principiu produce efecte doar între părţi;

- cadrul strict în care se realizează verificarea constituţionalităţii legii reduce considerabil insecuritatea juridică.

În concluzie, comparând diferitele sisteme, cu avantajele şi dezavantajele lor, rezultă că, dacă necesitatea controlul constituţionalităţii legilor apare perfect justificată, modalităţile lui de exercitare rămân imperfecte şi discutabile. Aceasta nu împiedică, însă, utilizarea lor în practică, fiecare stat adoptând modalitatea pe care o consideră adecvată.

4.9. Controlul constituţionalităţii legilor în RomâniaPrin conţinutul şi poziţia sa constituţia comandă întregului drept. Controlul

constituţionalităţii legilor este o garanţie necesară a traducerii în concret a principiilor şi normelor constituţionale.

Constituţia României încredinţează controlul constituţionalităţii legilor unei autorităţi publice denumite Curtea Constituţională. Această instituţie îşi găseşte

118

reglementarea în art.142-147 din Constituţie, precum şi în Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale republicată1. Dispoziţii privind competenţa Curţii Constituţionale se mai găsesc şi în alte legi, ca de exemplu Legea nr. 124/2000 privind structura personalului Curţii Constituţionale2 sau Legea nr.370/2004 privind alegerea Preşedintelui României. O dispoziţie nou introdusă după revizuire3 încredinţează Curţii Constituţionale rolul de garant al supremaţiei Constituţiei, ceea ce pune în evidenţă o dată în plus, poziţia supraordonată a Constituţiei în cadrul ierarhiei sistemului juridic

4.9.1.Organizarea Curţii Constituţionale a României4

Curtea Constituţională a României este formată din 9 judecători numiţi pentru o durată de 9 ani, fără posibilitatea de prelungire sau reînnoire a mandatului.

Judecătorii sunt numiţi după cum urmează : 3 de către Camera Deputaţilor, 3 de către Senat şi 3 de către Preşedintele României. Preşedintele Curţii Constituţionale este ales, dintre judecătorii Curţii, de către aceştia, prin vot secret, pentru o durată de 3 ani. Membrii Curţii Constituţionale se reînnoiesc, la fiecare 3 ani, cu câte o treime, procedeu ce permite îmbinarea experienţei şi continuităţii cu noile tendinţe politico-juridice.

Condiţiile constituţionale pentru a putea candida la funcţia de judecător al Curţii Constituţionale sunt următoarele:

1. pregătire juridică superioară;2. înaltă competenţă profesională;3. o vechime de cel puţin 18 ani în activitatea juridică sau în învăţământul

superior juridic. În activitatea lor, judecătorii sunt independenţi în exercitarea mandatului şi

inamovibili pe durata acestuia (imposibilitatea celor ce i-au numit de a-i revoca). Ei nu pot fi traşi la răspundere pentru opiniile şi voturile exprimate la adoptarea soluţiilor. De asemenea, judecătorii Curţii Constituţionale nu pot fi arestaţi sau trimişi în judecată penală decât cu aprobarea Biroului permanent al Camerei Deputaţilor, al Senatului sau a Preşedintelui României, după caz, la cererea Procurorului General de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Trebuie observat că activitatea Curţii Constituţionale nu priveşte numai controlul constituţionalităţii legilor, ci cuprinde şi alte domenii strâns legate de aplicarea şi respectarea Constituţiei.

Având în vedere complexitatea şi natura atribuţiilor Curţii Constituţionale, precum şi prevederile potrivit cărora se realizeză aceste atribuţii, ea poate fi considerată o autoritate politico-juridicţională. Caracterul politic rezultă din modul de desemnare a membrilor Curţii Constituţionale şi din natura unor atribuţii, iar caracterul jurisdicţional din independenţa şi inamovibilitatea judecătorilor, din principiile de organizare şi funcţionare. Caracteristice pentru Curtea Constituţională sunt şi dispoziţiile legale potrivit cărora aceasta este unica autoritate de jurisdicţie constituţională din România, este i ndependentă faţă de orice altă autoritate publică, iar competenţa sa nu poate fi contestată de nici o autoritate publică.

4.9.2 Atribuţiile Curţii Constituţionale5

1 Legea nr. 47/1992 a fost republicată pentru a doua oară în M. Of. Nr. 502 din 3 iunie 2004 dându-se textului o nouă numerotare2 Publicată în M. Of. Nr. 331 din 17 iulie 20003 Art. 142 alin 1 din Constituţie4 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2004, pp. 265-2665 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2004, pp. 266-271

119

Art. 146 din Constituţie stabileşte următoarele atribuţii ale Curţii Constituţionale:

I. controlul de constituţionalitate al anumitor acte normative, după cum urmează:

1. Controlul constituţionalităţii legii, care se poate exercita în două modalităţi:a) controlul prealabil sau anterior;

b) controlul ulterior (posterior). a) Controlul prealabil (preventiv) se exercită asupra legilor votate de

Parlament înaintea promulgării lor de către Preşedintele României. b) Controlul ulterior(sancţionator) priveşte legile intrate în vigoare şi se

realizează prin procedura numită "excepţia de neconstituţionalitate". Excepţia de neconstituţionalitate este un procedeu juridic care permite

părţilor aflate într-un proces la o instanţă judecătorească sau de arbitraj comercial să ceară Curţii Constituţionale, prin instanţa în faţa căreia se găsesc, să se pronunţe asupra constituţionalităţii textului legal de care depinde judecarea cauzei.

Cu alte cuvinte este un procedeu de apărare, defensiv, în care aştepţi să ţi se aplice legea pentru a o ataca: se atacă actul de aplicare concretă a legii, cerându-se constatarea faptului că dispoziţia legală pe care se întemeiază actul de aplicare este neconstituţională şi deci trebuie înlăturată.

Excepţia poate fi invocată numai dacă de ea depinde judecata cauzei, are legătură directă, adică are relevanţă.

Declanşarea procedurii excepţiei de neconstituţionalitate determină suspendarea judecăţii, conform art. 29 alin. 5 din lege şi se face printr-o încheiere motivată. Dacă excepţia este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor art. 29 alin. 1,2 şi 3, potrivit aceluiaşi articol, alineatul 6, instanţa o respinge printr-o încheiere motivată. Încheierea poate fi atacată numai cu recurs la instanţa imediat superioară, în termen de 48 de ore de la pronunţare, iar recursul se judecă în termen de 3 zile.

Acest procedeu are o importanţă deosebită, întrucât permite cetăţenilor accesul, într-o manieră indirectă, la Curtea Constituţională.

Menţionăm că, potrivit art.29 din Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, nu pot face obiectul excepţiei prevederile legale a căror neconstituţionalitate a fost stabilită printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

Potrivit art. 146 lit. d din Constituţia României revizuită în anul 2003, excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată şi direct de Avocatul Poporului, cu privire la o lege sau ordonanţă sau a unei dispoziţii dintr-o lege sau ordonanţă.

2. Controlul constituţionalităţii tratatelor sau altor acorduri internaţionale este o atribuţie nouă, deosebit de importantă, în contextul creşterii numărului şi importanţei acestora. Pentru a putea determina dacă în cazul acestei atribuţii a Curţii aceasta efectuează un control prealabil sau ulterior trebuie să se facă trimitere la art. 11 alin. 3 care prevede că, în cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei. Aşadar, controlul conformităţii unui tratat cu Constituţia se va efectua anterior ratificării lui de către Parlament, astefl încât vom concluziona că în acest caz Curtea exercită un control preventiv.

3. Un alt act supus controlului de constituţionalitate este iniţiativa de revizuire a Constituţiei. În acest caz se constată o situaţie paradoxală întrucât o iniţiativă de revizuire este prin ea însăşi „contrară” constituţiei.

Paradoxul însă e doar aparent, pentru că, în acest caz, Curţii Constituţionale îi revine misiunea de a se pronunţa dacă iniţiativa de revizuire s-a făcut cu

120

respectarea condiţiilor prevăzute de art.1501 din Constituţie şi dacă nu depăşeşte limitele revizuirii impuse de art.1522 din Constituţie. Şi în această situaţie controlul efectuat de Curtea Constituţională este un control preventiv. Menţionăm că aceasta este singura situaţie în care Curtea Constituţională se autosesizează.

4. Controlul constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului. Menţionăm că Parlamentul elaborează şi adoptă 3 regulamente : Regulamentul Camerei Deputaţilor, Regulamentul Senatului şi Regulamentul şedinţelor comune ale celor două camere, iar controlul constituţionalităţii acestora are un caracter posterior, sancţionator. În cazul acestui control Curtea poate fi sesizată doar de unul dintre preşedinţii celor două camere sau de un grup de cel puţin 50 de deputaţi, respectiv 25 senatori.

5. În ceea ce priveşte ordonanţele Guvernului, acestea sunt supuse controlului de constituţionalitate numai pe calea excepţiei de neconstituţionalitate. Acest fapt este datorat naturii juridice a ordonanţei care este determinată de art.115 din Constituţie, ce reglementeză instituţia "delegării legislative". Potrivit textului constituţional Guvernul poate fi abilitat, de către Parlament, printr-o lege specială să emită ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Rezultă că, ordonanţele conţin, de fapt, norme cu putere de lege. Potrivit art.108 din Constituţie, ordonanţele intră în vigoare dacă îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiţii:

a) sunt semnate de primul ministru;b) sunt contrasemnate de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare;c) sunt publicate în Monitorul Oficial al României. Se remarcă faptul că, ordonanţele intră în vigoare fără a fi promulgate de

Preşedintele României. Iată motivul pentru care ele nu pot face obiectul unui control prealabil de constituţionalitate, ci numai al controlului posterior, pe calea excepţiei de neconstituţionalitate.

6. Controlul constituţionalităţii iniţiativei legislative populare care este reglementată de art.74 alin.1 şi 2 din Constituţie. Potrivit acestor texte, iniţiativa legislativă se poate exercita de un număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. Aceştia trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare dintre acestea sau în municipiul Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul iniţiativei.

De asemenea, se prevede că, nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea.

Rezultă că iniţiativa legislativă populară trebuie să respecte o serie de reguli constituţionale. Verificarea respectării acestor constrângeri revine Curţii Constituţionale.

În afara celor menţionate, Curtea Constituţională mai are şi alte atribuţii, şi anume :

1 Art. 150 din Constituţie statuează: "(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de Preşedintele României la propunerea Guvernului, de cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum şi de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. (2) Cetăţenii care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţarii, iar în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative."2 Art. 152 din Constituţie prevede:"(1) Dispoziţiile prezentei Constituţii privind caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al satului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială nu pot forma obiectul revizuirii.

(2) De asemenea, nici o revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă şi nici în timp de război."

121

II. veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Preşedintelui României şi confirmă rezultatele sufragiului . Această atribuţie constituţională este detaliată prin Legea nr. 370/2004 privind alegerea Preşedintelui României. Enumerăm exemplificativ câteva dintre activităţile efectuate de Curtea Constituţională în exercitarea acestei atribuţii: înregistrează câte un exemplar din propunerile de candidatură, soluţionează contestaţiile împotriva soluţiilor date de către birourile electorale de circumscripţie, validează sau anulează alegerile, publică rezultatul alegerilor prezidenţiale în presă şi în Monitorul Oficial.

III. constată existenţa împrejurărilor care justifică interimatul1 în exercitarea funcţiei de Preşedinte al României şi comunică cele constatate Parlamentului şi Guvernului ;

IV. avizează propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui României. Potrivit art. 95 din Constituţie decizia în acest caz aparţine Parlamentului, dar se cere şi avizul consultativ al Curţii;

V. atribuţia de a veghea la respectarea procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea referendumului2 şi de a confirma rezultatele acestuia ;

VI. constatarea neconstituţionalităţii partidelor politice3;VII. soluţionează conflictele de natură constituţională dintre autorităţile

publice;VIII. alte atribuţii.

4.9.3. Procedura controlului constituţionalităţii legilor4 Pentru realizarea atribuţiilor sale, Curtea Constituţională trebuie să se

conformeze unor proceduri stabilite prin Legea nr.47/1992 republicată privind organizarea şi funcţionarea sa. Potrivit art.14 din această lege, procedura jurisdicţională se completează cu regulile procedurii civile, în măsura în care ele sunt compatibile cu natura procedurii în faţa Curţii Constituţionale, compatibilitatea fiind hotărâtă exclusiv de Curte.

Regulile procedurale se referă la sesizarea Curţii Constituţionale, operaţiunile premergătoare şedinţelor, examinarea cauzelor, deliberarea şi comunicarea actelor Curţii.

Câteva reguli generale trebuie menţionate şi anume:- sesizarea Curţii Constituţionale se face numai în scris şi motivat; - plenul Curţii este legal constituit numai dacă sunt prezenţi cel puţin două

treimi din numărul judecătorilor;- şedinţele Curţii sunt publice, în afară de cazul când din motive întemeiate,

preşedintele Curţii sau completul de judecată hotărăşte şedinţă secretă;- părţile au acces la lucrările dosarului;- autorităţile publice, instituţiile, regiile autonome, societăţile comerciale şi

orice alte organizaţii au obligaţia să comunice Curţii, la cererea acesteia, informaţiile, documentele şi datele pe care le deţin;

- cererile adresate Curţii sunt scutite de taxa de timbru.

1 Potrivit art. 95, 97, 98 din Constituţie, interimatul intervine într-una dintre următoarele situaţii : a) funcţie vacantă (prin demisie, demitere, imposibilitate definitivă de exercitare a funcţiei, deces); b) suspendarea din funcţie; c) imposibilitate temporară de exercitare a atribuţiilor.2 Referendumul se poate organiza: 1. La cererea Preşedintelui României, după consultarea Parlamentului în probeleme de interes naţional (art. 90 din Constituţie); 2. Pentru demiterea Preşedintelui (art. 95 alin. 3 din Constituţie); 3. Pentru aprobarea revizuirii constituţiei (art. 151 alin. 3 din Constituţie). 3 Conform art. 40 din Constituţie un partid este neconstituţional atunci când militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii, integrităţii şi indepedenţei statului.4 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2004, pp. 271-278

122

În studiul nostru vom face referire în principal la procedura controlului constituţionalităţii legilor, cu cele două modalităţi ale sale: controlul prealabil şi cel ulterior, întrucât exercitarea aceastei atribuţii a Curţii Constituţionale are ponderea cea mai însemnată în activitatea de control a Curţii.

a) Procedura în cazul controlului prealabil. Acest control nu se poate exercita din oficiu. Curtea Constituţională poate începe controlul numai dacă este sesizată de unul dintre subiectele expres prevăzute de Constituţie. Acestea sunt:

- Preşedintele României;- preşedinţii celor două camere ale Parlamentului;- Guvernul;- Înalta Curte de Justiţie şi Casaţie;- Avocatul Poporului;- cel puţin 50 de deputaţi sau cel puţin 25 de senatori.Menţionăm că există câteva detalii procedurale prin care cei interesaţi iau la

cunoştinţă de conţinutul legii:- cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare legea se comunică Guvernului,

Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi Avocatului Poporului;- cu 2 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare pentru legile adoptate în

procedură de urgenţă.Etapele procedurale sunt următoarele:Etapa care va declanşa procedura controlului prealabil este sesizarea

adresată Curţii de către unul dintre subiectele de drept enumerate anterior. Potrivit art. 12 (2) din Legea nr. 47/1992 republicată sesizarea trebuie să fie în formă scrisă şi să fie motivată.

În vederea rezolvării cauzei, Curtea Constituţională are obligaţia de comunicare a sesizării primite către celelalte autorităţi sau organe care ar fi putut sesiza Curtea. Până la data dezbaterilor, preşedinţii celor două camere şi Guvernul pot prezenta, în scris, punctul lor de vedere cu privire la dispoziţiile legale care fac obiectul sesizării. Precizăm că aceste autorităţi publice nu sunt obligate să-şi expună punctul de vedere, au doar posibilitatea să o facă, judecarea sesizării putându-se efectua şi în lipsa acestuia.

Soluţionarea sesizării se realizează prin dezbaterea sa în plenul Curţii Constituţionale. Dezbaterile se poartă atât asupra prevederilor menţionate în sesizare, cât şi asupra celor de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate.

În urma deliberării, Curtea Constituţională decide, cu votul majorităţii judecătorilor, iar dacă s-a constatat constituţionalitatea legii, decizia se comunică Preşedintelui României pentru ca procedura de elaborare a legii să se definitiveze, prin promulgarea de către Preşedinte. Dacă, însă, s-a constatat neconstituţionalitatea, decizia se comunică atât Preşedinţilor celor două camere ale Parlamentului, cât şi primului-ministru, pentru a se deschide procedura de reexaminare a legii pentru punerea acesteia de acord cu decizia Curţii Constituţionale, Parlamentul fiind obligat la reexaminarea acestei dispoziţii.

Ultima etapă este cea a publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a.b) Procedura în cazul controlului ulteriorControlul ulterior de constituţionalitate a legilor şi ordonanţelor se realizează,

după cum am arătat, prin două modalităţi: 1. ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate în cadrul unui proces aflat pe rolul

unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial;2. sesizarea directă a Curţii Constituţionale de către Avocatul Poporului cu

excepţia de neconstituţionalitate a unei legi sau ordonanţe, ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau ordonanţă.

123

În cazul unui proces aflat în derulare în faţa unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial, excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată de către una dintre părţi, de către instanţă din oficiu sau de către procuror în cauzele la care participă. Sesizarea Curţii Constituţionale se dispune de către instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate, printr-o încheiere care va cuprinde punctele de vedere ale părţilor, pentru susţinerea sau combaterea excepţiei, opinia instanţei asupra excepţiei, şi va fi însoţită de dovezile depuse de părţi. Dacă excepţia a fost ridicată din oficiu de instanţă, încheierea trebuie motivată, cuprinzând şi susţinerile părţilor, precum şi dovezile necesare.

Primind încheierea preşedintele Curţii Constituţionale va desemna pe unul dintre judecători ca raportor. Acesta va comunica încheierea prin care a fost sesizată Curtea Constituţională preşedinţilor celor două camere ale Parlamentului şi Guvernului, indicându-le data până la care pot să depună punctul lor de vedere1.

În continuare, judecătorul raportor este obligat să ia măsurile necesare pentru administrarea probelor la data judecăţii. Judecata are loc la termenul stabilit, pe baza actelor cuprinse în dosar, cu înştiinţarea părţilor şi a Ministerului Public. Participarea procurorului la judecată este obligatorie. Părţile pot fi reprezentate prin avocaţi cu drept de a pleda la Înalta Curte de Casaţie şi de Justiţie.

Completul Curţii va delibera în plen şi va decide cu votul majorităţii judecătorilor pe baza raportului prezentat de judecătorul raportor, a încheierii de sesizare a Curţii, a punctelor de vedere prezentate de cele două camere ale Parlamentului şi Guvernului, a probelor administrate şi a susţinerilor părţilor. Deciziile pronunţate se comunică celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.

Deciziile adoptate pentru soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate, se publică în Monitorul Oficial al României, partea I.

În cazul excepţiei de neconstituţionalitate, ridicată direct de Avocatul Poporului, procedura de soluţionare este asemănătoare celei prezentate, cu următoarele diferenţe:

- Nu suntem în prezenţa unui proces aflat în derulare în faţa uei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial, cu toate consecinţele ce decurg de aici;

- Avocatul Poporului îşi exercită această atribuţie din oficiu sau la cererea persoanelor lezate;

- Sesizarea Curţii trebuie motivată şi însoţită de dovezile necesare.

4.9.4. Efectele juridice ale deciziilor Curţii Constituţionale2

Prin Constituţia revizuită s-au conferit efecte juridice speciale deciziilor prin care se constată neconstituţionalitatea legilor şi a ordonanţelor, precum şi celor care privesc tratatele sau alte acorduri internaţionale, întărindu-se în acest fel efectul juridic obligatoriu al deciziilor instanţei constituţionale. O analiză a efectelor juridice ale actelor Curţii Constituţionale trebuie efectuată avându-se în vedere modalitatea de control exercitată: control prealabil sau ulterior.

În cazul controlului posterior, decizia prin care se constată neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau ordonanţă în vigoare este definitivă şi obligatorie. Pentru a stabili clar forţa juridică a deciziilor Curţii în art. 147 alin. 4 din Constituţia revizuită se precizează că acestea sunt „general obligatorii”. În consecinţă, deciziile Curţii Constituţionale prin care se se admit excepţii de neconstituţionalitate a unei legi sau ordonanţe, au ca rezultat

1 Art. 30 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 republicată2 Ioan MURARU, Simina TĂNĂSESCU, Op. cit., 2004, pp. 279-281

124

obligarea Parlamentului sau a Guvernuluii, după caz, de a pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei.

Aşadar, dispoziţii declarate neconstituţionale nu sunt scoase din vigoare la data publicării deciziei Curţii, ci sunt suspendate pentru o perioadă de 45 de zile de la publicarea deciziei, astfel încât încetează să mai producă efecte juridice. În această perioadă Parlamentul sau Guvernul în vederea evitării producerii unui vid legislativ poate armoniza prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei.

În cazul în care nu face acest lucru, la epuizarea termenului de 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii prin care se declară anumite dispoziţii neconstituţionale, acestea încetează de a mai fi în vigoare, în mod definitiv, intrând în fondul pasiv al legislaţiei1.

Din punct de vedere practic acest termen nu are nici o semnificaţie juridică asupra datei la care dispoziţiile dintr-o lege sau ordonanţă declarate neconstituţionale încetează să mai producă efecte juridice. Această dată este data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României. Termenul de 45 de zile este un termen de recomandare pentru legiuitor, care poate corecta neconstituţionalitate dispoziţiei respective, fie prin modificare acesteia, fie prin renunţarea la ea.

Aceleaşi reglementări sunt valabile şi pentru Regulamentele Parlamentului.În ceea ce priveşte controlul prealabil asupra legii, decizia de

neconstituţionalitate a Curţii atrage după sine obligaţia constituţională pentru Parlament de reexaminare a legii respective pentru punerea de acord cu decizia Curţii. S-a eliminat în acest mod orice posibilitate de interpretare discutabilă a deciziilor Curţii, interpretare ce conducea la situaţii confuze prin care autorităţile publice puteau neglija deciziile Curţii.

Controlul de constituţionalitate asupra tratatului sau acordului internaţional care are ca rezultat constatarea neconformităţii cu Constituţia a acestuia atrage după sine imposibilitatea ratificării tratatului.

În fine, în caz de neconstituţionalitate a unui partid politic, efectul deciziei Curţii este radierea partidului respectiv din registrul privind partidele politice din cadrul Tribunalului Bucureşti.

SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE

Dreptul constituţional este ramura dreptului public formată din normele juridice care consfinţesc principiile fundamentale, esenţiale ale regimului social-politic al unei ţări, reglementează relaţiile sociale fundamentale care se stabilesc în procesul instaurării, menţinerii şi exercitării statale a puterii, definesc şi garantează drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor.

Dreptul constituţional românesc cuprinde aşadar un ansamblu de norme juridice; forma de exprimare a unei norme juridice reprezintă izvorul de drept. Izvoarele de drept constituţional românesc sunt:

1) Constituţia şi legile de modificare a Constituţiei;2) legea ca act juridic al Parlamentului; 3) ordonanţele Guvernului; 4) regulamentele Parlamentului;

1 Ioan VIDA, Obligativitatea deciziilor Curţii Constituţionale pentru instanţele judecătoreşti –factor de stabilitate a constituţiei şia practicii judiciare, Pandectele Române, nr. 3/2004, p. 200-201

125

5) tratatul internaţional.

Elementele esenţiale care privesc raporturile ce se instituie între dreptul internaţional şi dreptul intern românesc, alcătuit din Constituţie şi legi, se concretizează într-o serie de principiile constituţionale relative la aplicarea normelor de drept internaţional în dreptul intern. Aceste principii sunt:1. tratatele internaţionale ratificate de Parlament dobândesc şi un caracter

de norme de drept intern pe lângă caracterul lor de norme de drept internaţional ;

2. tratatele internaţionale au aplicabilitate directă, adică dau naştere unor drepturi şi obligaţii pentru subiectele din ordinea juridică internă, astfel încât acestea pot fi invocate direct în faţa instanţelor naţionale;

3. interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor constituţionale în materia drepturilor omului trebuie să se facă în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi cu tratatele în materie la care România este parte;

4. în cazul soluţionării unui conflict între un tratat internaţional în materia drepturilor omului, la care România este parte, şi o lege internă, va prima întotdeauna legea mai favorabilă.Primele două principii au un caracter general, ele aplicându-se în toate domeniile, iar următoarele au o sferă mai restrânsă de aplicare, numai în materia drepturilor omului.

Etapa premergătoare primei apariţii a constituţiei a fost constituţionalismul - o mişcare ideologică ce urmărea organizarea puterii, astfel încât libertăţile cetăţenilor să fie ocrotite. A apărut pe fondul absolutismului, iar esenţa sa era reprezentată de garantarea libertăţilor şi limitarea puterilor suveranului substituind cutumelor vagi şi imprecise constituţiile scrise. Constituţionalismul este fundamentul teoretic şi ideologic al constituţiei, iar constituţia instituţionalizează juridic constituţionalismul.

Constituţia poate fi definită ca fiind actul juridic normativ suprem, exprimat de regulă în formă scrisă, care cuprinde normele ce reglementează relaţiile sociale fundamentale privind instaurarea, menţinerea şi exercitarea puterii, principiile fundamentale ale sistemului social şi normele care definesc şi garantează drepturile şi stabilesc îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor, act adoptat, de un organ anume constituit, printr-o procedură specifică menită să-i confere forţa juridică supremă.

Competenţa de elaborare, adoptare şi revizuire a constituţiei revine puterii constituante. În funcţie de atribuţiile care-i revin, aceasta poate fi:

Putere constituantă originară - este acea putere primară, care adoptă o nouă constituţie, fie în situaţia formării unui nou stat, fie ca urmare a schimbării ordinii de drept printr-o lovitura de stat.

Putere constituantă instituită sau derivată – este acea putere condiţionată prin reguli constituţionale prestabilite, atât cu privire la organizarea şi funcţionarea ei, cât şi cu privire la prerogative pe care le deţine; concret, ea are doar competenţa de revizuire a Constituţiei.

126

În afară de legea fundamentală a statului român – Constituţia – identificăm potrivit dispoziţiilor constituţionale şi alte tipuri de legi care reglementează raporturile dintre autorităţele statului, dintre stat şi cetăţeni, precum şi dintre aceştia. Aşadar, potrivit art. 73 din Constituţie, legile se clasifică în:

Legi constituţionale – legile de revizuire a Constituţiei; Legi organice - legile prin care se reglementează domeniile expres

prevăzute în Constituţie, legi ce necesită pentru adoptare o procedură mai exigentă decât cea utilizată în cazul adoptării legilor ordinare;

Legi ordinare – toate celelalte legi.

Pentru ca supremaţia constituţiei să devină realitate, nu este sufiicient ca ea să fie proclamată, trebuie să fie şi garantată. Astfel a apărut necesitatea controlului constituţionalităţii legilor. Modalităţile controlului de constituţionalitate sunt:

absenţa oricărui control; controlul exercitat de opinia publică; controlul prin referendum; controlul exercitat de un organ politic; controlul jurisdicţional şi controlul printr-un organ unic, special şi

specializat.

În România controlul constituţionalităţii legilor se realizează prin Curtea Constituţională, autoritate publică ce are rolul de garant al supremaţiei Constituţiei. Cea mai importantă atribuţie a Curţii Constituţionale o reprezintă controlul conformităţii cu Constituţia a următoarelor acte:

1. legile, ca acte juridice ale Parlamentului;2. tratatele sau alte acorduri internaţionale;3. iniţiativele de revizuire a Constituţiei; 4. regulamentele Parlamentului; 5. ordonanţele Guvernului;6. iniţiativele legislative populare.

După revizuirea Constituţiei din 2003 s-a statuat prin dispoziţii constituţionale obligativitatea respectării deciziilor Curţii Constituţionale, pentru a înlătura pe viitor practici intolerabile ale unor instanţe judecătoreşti, precum şi ale unor autorităţi publice.

ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE

1. Ierarhizaţi izvoarele dreptului constituţional român în funcţie de forţa juridică a fiecăruia dintre ele

2. Interpretaţi sistematic articolele 11 şi 20 din Constituţia României, plasând tratatele internaţionale în structura izvoarelor formale ale dreptului constituţional român, având în vedere cazul special al tratatelor internaţionale din materia drepturilor fundamentale ale omului.

3. Arătaţi prerogativele distincte ale puterii constituante, după cum aceasta este originară sau instituită.

127

4. Definiţi noţiunea de Constituţie prin enumerarea domeniilor pe care acest act normativ ar trebui să le reglementeze.

5. Observaţi procedeele folosite pentru garantarea rigidităţii constituţiei actuale a României. Identificaţi articlolele din Constitţie care ilustrează aceste procedee şi comentaţi-le pe scurt.

6. Prezentaţi pe scurt actele şi faptele juridice asupra cărora Curtea Constituţională îşi exercită controlul.

7. Ce anume conferă constituţiei forţa juridică supremă?8. Evidenţiaţi diferenţele între plebiscit şi referendum.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Se dau propoziţiile: A - Procedeul de elaborare şi adoptare al unei Constituţii statut este un procedeu mixt, care combină monocraţia cu democraţia reprezentativă; B – Constituţiile conveţie se mai numesc şi constituţii concedate; C – Procedeul monocratic de elaborare a constituţiei are ca finalitate adoptarea Constituţiei acordate.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A falsă, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată.

2. Se dau propoziţiile: A - Curtea Constituţională a României este o autoritate politico-jurisdicţională; B - Actele ce pot fi supuse controlului Curţii Constituţionale sunt legile, ordonanţele şi hotărârile Guvernului, tratatele internaţionale, iniţiativele legislative populare şi iniţiativele de revizuire a Constituţiei; C – În cadrul procedurii controlului ulterior de constituţionalitate a legilor se desemnează întotdeauna un judecător raportor.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată.

3. Curtea Constituţională se autosesizează în următoarea situaţie:a) când exercită controlul conformităţii cu Constituţia a tratatelor internaţionale;b) când exercită controlul conformităţii cu Constituţia a iniţiativei legislative populare;c) când exercită controlul conformităţii cu Constituţia a iniţiativei de revizuire a Constituţiei;d) când exercită controlul conformităţii cu Constituţia a legii înainte de promulgare.

4. Pot face obiectul controlului de constituţionalitate prealabil următoarele acte normative:a) regulamentele Parlamentului;b) tratatele internaţionale;c) iniţiativa legislativă populară;d) iniţiativa de revizuire a Constituţiei.

5. Legile constituţionale sunt:a) legile de modificare a Constituţiei;

128

b) legile care se adoptă printr-o procedură ordinară;c) echivalente ca sens cu noţiunea de Constituţie;d) definite prin lege organică.

6. Constituţia pact este rezultatul:a) combinaţiei monocraţie - democraţie directă;b) combinaţiei democraţie semi-directă – monocraţie;c) combinaţiei democraţie reprezentativă – monocraţie.d) combinaţiei oligarhie – democraţie directă.

7. Se dau propoziţiile: A - Sunt modalităţi de control a constituţionalităţii legilor: controlul printr-o autoritate politică, controlul jurisdicţional, controlul prin consultarea poporului. B - Constituţia, în sens material, cuprinde norme juridice, elaborate de un organ anume constituit, printr-o procedură specifică de adoptare ; C- Ordonanţele Guvernului pot face obiectul controlului ulterior exercitat de Curtea Constituţională;

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, Propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată.

8. Excepţia de neconstituţionalitate:a) permite accesul cetăţenilor la Curtea Constituţională în mod direct;b) este procedura juridică întâlnită numai în cadrul controlului ulterior.c) este procedura juridică întâlnită în cadrul controlului prealabil;d) se poate invoca numai de instanţa de judecată, din oficiu.

9. Se dau propoziţiile: A –Deciziile Curţii Constituţionale în Românie au efecte juridice general obligatorii; B - Puterea constituantă originară se manifestă în situaţii determinate, limitate; C - Reprezintă izvoare ale dreptului constituţional românesc Regulamentele Parlamentului, Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului, tratatele internaţionale.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, Propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată.

10. Judecătorii Curţiii Constituţíonale:a) nu pot fi trimişi în judecată penală ori contravenţională decât cu aprobarea

Preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie;b) au o vechime de cel puţin 20 de ani în activitatea juridică sau în învăţământul

superior;c) sunt independenţi şi inamovibili.d) nu pot fi arestaţi sau trimişi în judecată penală sau contravenţională în nici o

situaţie datorită garanţiei inamovibilităţii de care beneficiază.

11. Se dau propoziţiile: A - Legea constituţională este legea de revizuire a Constituţiei. B - Referitor la verificarea constituţionalităţii iniţiativei de revizuire a Constituţiei, Curtea Constituţională este obligată să se pronunţe într-un termen de 15

129

zile. C - O constituţie suplă este cea care se modifică prin aceleaşi proceduri ca şi legile obişnuite din respectivul sistem de drept.

Alegeţi varianta corectă:a) Propoziţia A este falsă, propoziţia B este falsă, propoziţia C este falsă.b) Propoziţia A adevărată, propoziţia B este adevărată, propoziţia C este adevărată.c) Propoziţia A falsă, Propoziţia B adevărată, propoziţia C falsă;d) Propoziţia A adevărată, propoziţia B falsă, propoziţia C adevărată.

CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE

CAPITOLUL 1 - ORGANIZAREA STATALĂ A PUTERII1. c2. b3. b4. d5. a6. a7. b8. d9. a10. d

CAPITOLUL 2 - ORGANELE FUNDAMENTALE ALE STATULUI1. a2. d3. c4. a5. a6. c7. c8. d9. a10. bCAPITOLUL 3 - DESEMNAREA ORGANELOR REPREZENTATIVE

1. c2. d3. a4. b5. c6. c7. d8. a9. c10. c

CAPITOLUL 4 - DREPTUL CONSTITUŢIONAL ŞI TEORIA CONSTITUŢIEI1. d2. d3. c4. b

130

5. a6. c7. d8. b9. b10.c11. d

131

132

21. VRABIE Genoveva, Organizarea politico-etatică a României, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, Ed. "Cugetarea", Iaşi,1996

2. Studii şi articole în literatura de specialitate

1. APOSTOL -TOFAN Dana, Consideraţii în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanţelor Guvernului, în revista "Dreptul", nr.4/1998

2. DELEANU Ion, ENACHE Marian – Premisele şi mecanismele statului de drept, Dreptul, nr. 12/1993

3. EMERI Claude, L‘Etat de droit dans les systemes polyarchiques europeens, în Revue francaise de droit constitutionnel, 1992, nr. 9

4. ENACHE Marian,Conceptele de putere politică şi de putere de stat, Revista Dreptul, nr.3/1998

5. ENACHE Marian, Câteva consideraţii în legătură cu puterea executivă – concept şi funcţionalitate, Revista Dreptul, nr. 9/1994

6. ENACHE Marian, Câteva reflecţii privind funcţiile parlamentului, Revista Dreptul nr. 7/1998

7. IONESCU Cristian, Clasificarea şi analiza tipologică a regimurilor politice contemporane, Revista de drept public nr.1/1995

8. MIHAI Lucian, Revizuire neconstituţională a Constituţiei?, Revista Română de Drepturile Omului nr. 27/2003

9. POPESCU Corneliu Liviu, Raporturile dintre Dreptul Uniunii Europene şi Dreptul intern român, în lumina dsipoziţiilor constituţionale revizuite, Revista Română de Drept comunitar, nr. 2/2004

10.POPESCU Corneliu-Liviu, Neconstituţionalitatea multiplă a modificării legilor electorale naţionale prin două ordonanţede urgenţă, Revista Română de drepturile omului, nr. 28/2004

11.POPESCU Corneliu-Liviu, Notă la Decizia Curţii Constituţionale nr. 339 din 17 septembrie 2004 asupra sesizării de neconstituţionalitate a prevedeilor art. 5 alin. 7 din Legea pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, Revista Română de Drepturile Omului, nr. 28/2004

12.TĂNĂSESCU Elena Simina, Cronica jurisprudenţei Curţii Constituţionale a României pe anul 2003 (I), Revista de drept public, nr. 1/2004

13.TURIANU Corneliu, Imunitatea în dreptul român, Revista Dreptul, nr. 2/200314.VIDA Ioan, Obligativitatea deciziilor Curţii Constituţionale pentru instanţele

judecătoreşti –factor de stabilitate a constituţiei şia practicii judiciare, Pandectele Române, nr. 3/2004

133

134