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Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
Consejo Regional de PlanificaciónILPES
ESTRATEGIAS DE ESTRATEGIAS DE POLÍTICA ECONÓMICA POLÍTICA ECONÓMICA EN UN MUNDO EN UN MUNDO INCIERTOINCIERTO
Ricardo MartnerDirección de Gestión Pública y Regulación, ILPESCEPAL, Naciones Unidas
XI CURSO INTERNACIONALREFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICASantiago de Chile, 3-28 De Noviembre de 2003
Vivimos en un mundo incierto: cuál es el modelo?
““La Economía es la ciencia de pensar en La Economía es la ciencia de pensar en términos de modelo, unida al arte de escoger términos de modelo, unida al arte de escoger
los modelos que son adecuados para el mundo los modelos que son adecuados para el mundo contemporáneo”contemporáneo”
John Maynard Keynes, 1938John Maynard Keynes, 1938
El FMI: del orden monetario al desorden financiero
El FMI fue originalmente concebido para vigilar y defender el sistema de Bretton-Woods (comenzando por las reglas de régimen cambiario), y como intermediario a nivel global entre los países deficitarios y los excedentarios.
A partir de los años ochenta, con la flexibilización cambiaria y el auge de los flujos de capital privado, el FMI pierde su misión original y se transforma en una agencia gestora de crisis y de garante de la disciplina de los países endeudados.
Los dos instrumento de esta función de gendarme son la vigilancia y la condicionalidad estructural.
Washington ConsensusOriginal:Disciplina fiscal Focalización del gasto públicoReforma tributariaLiberalización FinancieraTipos de cambio unificados Liberalización del comercioApertura a la inversión extranjeraPrivatizaciónDesregulaciónDerechos de propiedad
Aumentado; lista original más: reformas legales/políticas Instituciones Regulatorias Lucha contra la Corrupción flexibilidad mercado del trabajo Acuerdos OMC Códigos y Estándares financieros Apertura “prudente” del
mercado de capitales Regímenes no intermedios de
tipo de cambio Redes de seguridad social Reducción de la pobreza
En realidad, muchos de estos aspectos son el resultado del desarrollo económico más que un
requisito
Número promedio de condiciones estructurales por año de programa
2.0
3.5
4.3
9.2
4.8
11.5
8.8 8.9 8.9
12.4
16.9
12.7
14.3
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Structural Conditionality in Fund-Supported Programs , Fondo Monetario Internacional, Febrero 2001
La evolución de la condicionalidad Reenfocar
”El FMI está perdiendo su foco y reduciendo su efectividad al hacer demasiado”: relación inversa entre efectividad y número de condiciones ("curva de Laffer de la condicionalidad”).
Limitar la condicionalidad estructural a las áreas que son críticas para el cumplimiento de los objetivos macroeconómicos del programa (“core conditionality”).
Flexibilizar Mantener áreas de (relativa) autonomía, en el manejo de la
cuenta de capitales y del régimen cambiario. Principio de “propiedad” de las políticas (“El Gobierno mantendrá relaciones cercanas con el Fondo,
incluyendo en relación a cualquier medida que se requiera para alcanzar los objetivos del programa”
Condiciones estructurales en los programas del FMI(Número promedio de medidas por año de programa)
Número deProgramas
StructuralBenchmark
Performancecriteria
Prior actions Total
Nuevos programasPRGFStand-by Arrangements
Promedio 1997-99PRGFStand By Arrangements
275
2723
5.44.8
7.75.4
2.12.3
2.91.4
3.54.7
4.25.9
11.011.9
14.712.7
Fuente: “Streamlining Structural Conditionality: Review of Initial Experience”, IMF, Julio 2001, cuadro 1.
Cuadro 2 Distribución de condiciones estructurales en los programas del FMI
Sis
tem
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Cu
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In
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es
Tot
al
(a)
+ (
b)
+ (
c)
Nunevos Programas PRGFs 0.9 7.6 1.5 5.5 4.6 5.5 47.4 1.5 0.0 17.1 0.0 0.4 2.1 6.1 100 65.4 Stand-by Arrangements 2.5 4.6 2.5 5.8 3.7 2.9 53.1 3.6 0.0 14.4 0.0 1.5 3.1 2.3 100 69.9 Promedio 1997-1999 PRGFs 1.7 7.9 0.1 5.1 8.2 16.4 27.6 4.1 0.3 18.6 1.9 0.7 1.9 5.4 100 47.9 Stand-by Arrangements 3.8 3.8 0.9 5.4 2.8 10.2 21.5 3.3 0.1 32.3 1.7 0.6 6.2 7.2 100 57.6
Fuente: “Streamlining Structural Conditionality: Review of Initial Experience”, IMF, Julio 2001, cuadro 2.
Ecuador—Prior Actions Objective Date
1.
Clearance of all nonreschedulable external arrears (paragraphs 5 and 11).1
At least two weeks before the Board meeting
2.
Issue regulations, discussed with Fund staff, for the implementation of the Fiscal Responsibility and Transparency Law (paragraph 14).
Before Jan. 31, 2003
3.
Conelec and Conatel to issue resolutions to restart the price adjustments for electricity and telephone tariffs (paragraph 20).
Before Jan. 31, 2003
4.
Submission to congress of urgent legislation to transfer control over the customs administration to the SRI (paragraph 13).
Before Feb. 7, 2003
5.
Issue regulations for the tourism law, discussed with Fund staff and consistent with the objectives of the program, aimed at preventing new tax loopholes from opening up (paragraph 12).
Before Feb. 7, 2003
6.
COMEXI to issue a resolution to reverse the selective import tariff concessions issued in the last 4 months of the previous government (paragraph 7).
Before Feb. 14, 2003
7.
Sign contracts with independent international firm(s) to manage the Filanbanco liquidation trust funds (paragraph 16).
Before Feb. 28, 2003
8.
Sign contracts to conduct independent audits of at least 8 closed banks in the AGD (paragraph 17).
Before Feb. 28, 2003
9.
Passage of the 2003 budget containing a freeze in wage rates, and an average oil price assumption of US$18 per barrel (paragraphs 8 and 12).
At least five working days
Ecuador—Structural Performance Criteria (PC) and Benchmarks (SB)
Objective Date PC/SB For the first review
1. Auction off all restructured private sector debt portfolios of closed banks held in the AGD (paragraph 18). Before Mar. 31, 2003 SB
2. Sign contract with an international investment bank to prepare Banco del Pacífico for sale (paragraph 19). Before Mar. 31, 2003 SB
3. Passage of the legislation to transfer control of the customs administration to the SRI (paragraph 13). Before Apr. 30, 2003 PC
4. Submission to congress of legislation for public sector wage unification and civil service reform (including amendments to the Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa), to reduce employment in the public sector and to achieve a lower nominal wage bill in the central government 2004 budget compared with the 2003 budget (paragraph 13). Before Apr. 30, 2003 PC
5. Enter at least 8 closed banks in the AGD into liquidation (paragraph 15). Before May 31, 2003 PC
For the second review
6. Conduct and publish an economic and environmental analysis, and prepare an action plan with timetable for the cost effective production, distribution, and sale of fuels and other petroleum products in Ecuador (paragraph 20). Before Jun 30, 2003 PC
7. Concession the management of the electricity distribution companies and Andinatel and Pacifictel to reputable international firms (paragraph 20). Before Jun 30, 2003 PC
8. Sign contracts with independent international firm(s) to manage the liquidation trust funds of the AGD banks (paragraph 17). Before Jun. 30, 2003 SB
9. Bring Banco del Pacífico to the point of sale (paragraph 19). Before Jul. 31, 2003 SB
10. Submission to congress of the tax reform law including the elimination of revenue earmarking not mandated in the constitution, and tax exemptions (paragraph 13). Before Aug. 31, 2003 PC
11. Passage of the law for public sector wage unification and civil service reform (paragraph 13). Before Aug. 31, 2003 PC
For the third review
12. With technical assistance from international institutions, conduct an assessment of the operating procedures and actuarial balances of the IESS, ISSFA, and ISSPOL (paragraph 9). Before Sep. 31, 2003 SB
13. Passage of the tax reform law, including the elimination of revenue earmarking not mandated by the constitution (paragraph 13). Before Nov. 30, 2003 PC
14. Conclude returning all blocked deposits in Filanbanco and the AGD banks in liquidation to depositors (paragraphs 16 and 17). Before Dec. 31, 2003 PC
Alternativas a la condicionalidad El informe Meltzer afirma que la condicionalidad es “de difícil
manejo, altamente conflictiva, demorosa en su negociación y muchas veces inefectiva”, recomendando el abandono de los desembolsos programados asociados a condicionalidad.
La Comisión aconseja hacer del FMI una Institución más pequeña, que serviría como un cuasi-prestamista de última instancia para los países emergentes que han cumplido con ciertas pre-condiciones, esencialmente un buen desempeño macroeconómico y gobernabilidad.
Otros recomiendan incluso selectividad; otorgando préstamos sólo a los Gobiernos reformistas, proveyendo mecanismos para ayudarlos a aislarse de las presiones de grupos de interés.
El papel de las IFIS sería identificar a los reformistas, no crearlos
Alternativas a la condicionalidad
Condicionalidad ex-ante, anteponiendo requisitos de orden macroeconómico y financiero al desembolso de créditos del FMI: transparencia y adopción de los principios de Basilea, de los estándares y códigos de buenas prácticas y del Special Dissemination Data.
La adhesión a un conjunto de estándares internacionales podría sustituirse a la condicionalidad de las políticas
Una tercera vía es enfatizar la construcción de instituciones nacionales, reduciendo el alcance de la condicionalidad a lo estrictamente macroeconómico, con cláusulas de contingencia para enfrentar la incertidumbre.
Sabemos poco...Sabemos poco...Llama la atención la distancia que separa la certidumbre de las
recomendaciones con la fragilidad del análisis empírico: El problema de la identificación es lo suficientemente grave para incitar a
la modestia; la complejidad de interacción entre variables observables y no observables hace difícil el ejercicio de identificar regularidades estadísticas
La teoría económica tiene debates fundamentales en cuanto a las causalidades, en la explicación de las patologías macroeconómicas, como la inflación y el desempleo.
Las dificultades de orden estadístico, sobre todo en lo que se refiere a comparaciones internacionales o a medidas del entorno institucional, hacen que cualquier conclusión sea provisoria
……y somos muy diversosy somos muy diversos
La observación no impone modelos únicos: la situación de los países es de una gran diversidad;
Cada país es singular, con una tradición, una cultura, un sistema antropológico específico;
La alquimia que lleva al éxito es compleja, y difícilmente transferible a otras realidades.
QUÉ ES EL BIENESTAR?QUÉ ES EL BIENESTAR? INDIVIDUAL
AMOR TRABAJO SALUD
ECONÓMICO PRODUCTIVIDAD DISTRIBUCIÓN DEL
INGRESO EMPLEO
SI ESTAS COSAS ANDAN BIEN, LO DEMÁS NO PUEDE IR TAN MAL; SI ESTAS COSAS ANDAN MAL, NADA PUEDE IR BIEN.
ESTE BIENESTAR NO ESTÁ DIRECTAMENTE RELACIONADO CON DECISIONES PROPIAS
EXISTEN POCAS POSIBILIDADES DE ACCIONES DE POLÍTICA EN EL CORTO PLAZO
PIB PER CAPITA BAJO TRES PIB PER CAPITA BAJO TRES ESCENARIOS DE CRECIMIENTOESCENARIOS DE CRECIMIENTO
96096
1000
10000
100000
1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
País A: g = 3%
PIB PER CAPITA BAJO TRES PIB PER CAPITA BAJO TRES ESCENARIOS DE CRECIMIENTOESCENARIOS DE CRECIMIENTO
96096
26770
2000
7364
1000
10000
100000
1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
País A: g = 3%País B: g = 2%
País C: g = 1%
PREGUNTA: COMO ELEVAR LA PRODUCTIVIDAD PARA PASAR DEL PAÍS C AL PAÍS A?
RESPUESTA: SUFRIENDO SI USTED QUIERE MÁS OUTPUT, AUMENTE SUS
INPUTS: DELE AL TRABAJADOR MÁS CAPITAL Y MÁS EDUCACIÓN;
TRABAJE MÁS CONSUMA MENOS HOY PARA OBTENER MÁS RECURSOS
PARA LA INVERSIÓN ENVÍE A SUS HIJOS MÁS HORAS AL COLEGIO, Y
PÁGUELE PROFESORES PARTICULARES
ESPERE 10 AÑOS (O 20?) PARA QUE LA MAYOR PRODUCTIVIDAD COMPENSE LOS SACRIFICIOS PRESENTES
Ingreso
Recursos Productividad
Esquema 1: ¿Cómo los economistas piensan la determinación del ingreso?
Crecimiento PIB per capita
=Intensidad
Capital+
Acumulación Capital humano
+Crecimiento
Productividad
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Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
Consejo Regional de PlanificaciónILPES
Esquema 2: Todo sobre economía del desarrollo en una página
endógeno
parcialmente endógeno
exógeno
Ingreso
Recursos Productividad
Comercio Instituciones
Geografía
Correlación parcial entre el ingreso y la distancia al EcuadorCorrelación parcial entre el ingreso y la distancia al Ecuador
Correlación parcial entre el ingreso y la aperturaCorrelación parcial entre el ingreso y la apertura
Correlación parcial entre el ingreso y la calidad de las institucionesCorrelación parcial entre el ingreso y la calidad de las instituciones
Qué es el indicador de calidad de las instituciones, o de gobernabilidad?
1. “Voz y respondabilidad” (Medición de diversos aspectos del proceso político, libertades civiles y derechos)
2. “Estabilidad política y ausencia de violencia”3. “Eficacia de Gobierno” (calidad de la provisión de servicios, de la
burocracia...)4. Eficacia regulatoria (medición del exceso de regulación)5. “Rule of Law”6. Control de la corrupción
“Not everything that can be counted counts,and not everything that counts can be counted”
“El poder de la información: la gobernabilidad puede ser medida, monitoreada y rigurosamente analizada”
Correlación parcial entre el ingreso y la calidad de las institucionesCorrelación parcial entre el ingreso y la calidad de las instituciones
Correlación parcial entre el ingreso y la aperturaCorrelación parcial entre el ingreso y la apertura
Correlación parcial entre el ingreso y la geografíaCorrelación parcial entre el ingreso y la geografía
FUENTES DEL CRECIMIENTO DE FUENTES DEL CRECIMIENTO DE LARGO PLAZOLARGO PLAZO Determinantes del crecimiento (93 países, Barro, 1991,1997)
PIB inicial Inversión, total y pública Estabilidad política Indicador de capital humano inicial
Más de 50 variables adicionales, entre las cuales: Distribución del ingreso Edad promedio de la población Tamaño del sector público. Inflación, términos de intercambio Desarrollo del sector financiero
Se postula una dicotomía entre las fluctuaciones y el crecimiento de largo plazo: En el corto plazo, los cambios del PIB son dominados por movimientos en la demanda agregada. La (dura) realidad es keynesiana. En el tiempo, la economía tiende a volver a su trayectoria de mediano plazo . El estado estacionario (el paraíso terrenal) es neo-clásico.
T
Y
LA COSMOVISION MACROECONOMICALA COSMOVISION MACROECONOMICA
VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZOLARGO PLAZO
“Los movimientos cíclicos de corto plazo son como altibajos minúsculos y casi irrelevantes cuando se comparan con la inmensidad y la fuerza de la tasa de crecimiento de largo plazo” (Salas-i-Martin)
“Las consecuencias que este tipo de cuestiones entrañan para el bienestar humano son sencillamente estremecedoras: una vez que uno comienza a pensar en ellas es difícil pensar en cualquier otra cosa”.(Lucas)
Principales mecanismos de interacción:
Proceso shumpeteriano de “destrucción creativa” Desacumulación de capital físico y humano: Irreversibilidad (es más costoso hacer y deshacer que no hacer nada) Incertidumbre (De los escenarios futuros posibles, sólo el más
desfavorable tiene relación con la propensión a realizar un proyecto de inversión)
“Learning By Doing”
Empíricamente, relación negativa: la reducción de una desviación estándar aumenta el crecimiento promedio anual de 0.3 a 0.6%.(Ramey, Ramey, 1995)
VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE VOLATILIDAD Y CRECIMIENTO DE LARGO PLAZOLARGO PLAZO
CRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINACRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINA
-15
-10
-5
0
5
10
15
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
Argentina Bolivia Brasil Chile
CRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINACRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINA
-15
-10
-5
0
5
10
15
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
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2001
Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador
CRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINACRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINA
-15
-10
-5
0
5
10
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
Guatemala Honduras México Nicaragua
CRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINACRECIMIENTO DEL PIB EN AMERICA LATINA
-15
-10
-5
0
5
10
15
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
Panamá Paraguay Perú República Dominicana
VOLATILIDAD Y CRECIMIENTOVOLATILIDAD Y CRECIMIENTO1985-20001985-2000
Argentina
Bolivia
Brasil
ChileColombia Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua Panamá
Paraguay
Perú
República Dominicana
Uruguay Venezuela
0
0.01
0.02
0.03
0.04
0.05
0.06
0.07
1 2 3 4 5 6
Tasa de crecimiento promedio
Desvia
ció
n e
stá
nd
ar
El sesgo procíclico
Los mercados son pro-cíclicosLos mercados son pro-cíclicos por naturaleza, y las liberalizaciones del sector financiero doméstico y de la cuenta de capitales generan sesgos en la misma dirección.
Las agencias internacionales son pro-cíclicasEl contagio del optimismo lleva a todos los agentes a subestimar los riesgos inherentes a comportamientos pro-cíclicos. Las agencias calificadores de riesgos tienden a multiplicar la euforia o el pesimismo. La función de vigilancia y de prevención del FMI ha sido débil, e inclusive perversa.
Las autoridades nacionales son pro-cíclicasLas políticas en el mundo en desarrollo no son autónomas, pues deben actuar de una manera que genera “credibilidad”en los mercados. El hecho de que se hayan seguido políticas de austeridad durante las crisis genera presiones para expandirse durante los auges, distorsionando los incentivos de las autoridades y agentes a lo largo del ciclo económico.
La regulación macroeconómica: La regulación macroeconómica: una construcción socialuna construcción socialPrograma de Tinbergen-Theil: Controlar las variables objetivo con
instrumentos seleccionados, bajo la restricción de un modelo macroeconómico, para un conjunto dado de variables exógenas.
Objetivos: El cuadrado mágico: inflación, desempleo, sector externo, déficit
público Modelo
Cómo funciona la economía? Qué efectos de las políticas, y en qué lapso?
Instrumentos: Política monetaria y cambiaria Política fiscal
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
Consejo Regional de PlanificaciónILPES
Vivimos en un mundo incierto: Vivimos en un mundo incierto: qué objetivos?qué objetivos?
Múltiples dilemas entre objetivosMúltiples dilemas entre objetivos
PIBDESEMPLEO
INFLACIÓN
DÉFICIT PÚBLICO
DÉFICIT EXTERNO
Múltiples dilemas entre objetivosMúltiples dilemas entre objetivos
PIBDESEMPLEO
INFLACIÓN
DÉFICIT PÚBLICO
DÉFICIT EXTERNO
Almuerzo gratis?
Objetivos intermedios?Objetivos intermedios?
PIBDESEMPLEO
INFLACIÓN
DÉFICIT PÚBLICO
DÉFICIT EXTERNO
REDUCIR LA VOLATILIDAD: DESPOTA ILUSTRADO O MANO INVISIBLE?
La cohabitación de los sesenta: economías de mercado y regulación
La hipótesis aceleracionista y el fin del consenso
Los nuevos clásicos y la irrelevancia de las políticas
Los nuevos keynesianos y las políticas anticíclicas
LA COSMOVISIÓN MACROECONÓMICA
EXPANSIONMONETARIA
DEFICIT FISCAL
CORTO PLAZO LARGO PLAZO
Y i P Y i P
Efectos de una expansión nominal de la cantidad de dinero
p
T
PIB
Impacto de un aumento de la masa monetaria en Estados Unidos
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
0 1 2 3 4 5 6
INTERLINK
DRI
LINK
MINIMOD
MCM
“Las ideas de los economistas y de los pensadores políticos, tanto cuando tienen razón como cuando están
equivocados, son más poderosas que lo que se cree. Los hombres prácticos, que
se creen liberados de cualquier influencia intelectual, son en general
esclavos de algún economista difunto”.Lord Keynes
