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TRIBUNAL DE CONTASDO ESTADO DO PARANÁ
F E R N A N D O A U G U S T O M E L L O G U I M A R Ã E S
C O N S E L H E I R O R E L A T O R
I N S T R U M E N T O S D EP L A N E J A M E N T O
C O N S E L H E I R O R E L A T O R
Fernando augusto mello guimar ães
C O O R D E N A D O R A
rita de CÁssia BomPeiXe C. momBelli
E Q U I P E T É C N I C A
adriana lima domingos
riCardo alPendre
P R O J E T O G R Á F I C O
nÚCleo de imagem | diretoria de ComuniCaÇão soCial
R E S U M O
a função planejamento é dever do estado e garante a continuidade das polí-
ticas públicas por meio de sucessivos governos, bem como o alcance dos resultados
almejados, definindo as diretrizes, metas e objetivos da gestão. Os principais instru-
mentos de planejamento de que dispõe a administração Pública são os planos de
governo, os planos setoriais e os orçamentos. em matéria de orçamento público, o
ordenamento jurídico brasileiro consagra mecanismos básicos que visam a adequá
-los à disponibilidade financeira e à realidade do seu ambiente interno e externo.
a ausência de coordenação efetiva da elaboração anual do orçamento e do
planejamento plurianual sob o mesmo comando institucional não permite assegurar
o alcance dos resultados e o controle social, no médio e longo prazo. Isso significa
dizer que o modelo de gestão orçamentária não pode se orientar preponderante-
mente pelas decisões financeiras, em detrimento da resolução dos problemas e na
busca dos objetivos almejados pelo plano de governo.
Essa prática ficou evidenciada a partir dos ajustes promovidos pelo Estado
em sua estrutura organizacional em 2013 e 2017, com a alteração das atribuições
exercidas pela Secretaria de Estado da Fazenda (SEFA), a qual passou a elaborar os
orçamentos anuais. tal prática teve como resultado a segregação das funções entre
a unidade fazendária e a Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Ge-
ral (SEPL), ocasionando um conflito de prerrogativas de ordem procedimental, téc-
nica e de subordinação.
outra questão importante repousa no comportamento das emendas par-
lamentares que, em razão das várias circunstâncias que envolvem as imperfeições
de previsão de arrecadação e mesmo de fluxo de despesas que permitam a adequa-
ção de suas liberações, condicionadas ao ingresso de receitas ou para atender inte-
resses específicos de sua base de apoio, são classificadas no orçamento do Estado
como reserva de Contingência, com o intuito de “bloquear os orçamentos” dos ór-
gãos executores, para a liberação das emendas parlamentares, mediante autoriza-
ção da Casa Civil, bem como superestimar recursos desta fonte, com o intuito de
abrir lastro para que tais emendas se adequem à receita Corrente líquida, no limite
estabelecido pela ldo. isso revela distorções na participação do Poder legislativo
no processo orçamentário, ao reduzir a influência dos parlamentares no orçamen-
to público, onde pouco ou nada interferem em sua elaboração, fazendo do Poder
Executivo o único responsável pelas escolhas que vão definir os programas a serem
cumpridos estado.
em se tratando da coerência interna, ou a compatibilidade dos instrumentos
de planejamento, embora haja a interligação formal das metas anuais e plurianuais,
observa-se um descompasso na sua execução, sendo possível afirmar que as ações
anuais têm por base a capacidade de execução física e financeira dos órgãos, e não
os movimentos necessários ao alcance dos objetivos definidos no plano plurianual.
Essa dinâmica revelou-se dominada por uma lógica invertida, na qual os orçamentos
anuais alteram os planos orientadores das ações do governo.
embora seja compreensível que limitações econômicas referentes à impor-
tância de preservar o compromisso com a qualidade fiscal delimitem o horizonte da
atuação do Estado, a ênfase do planejamento orçamentário na capacidade de exe-
cução anual prejudica os resultados almejados na definição dos Programas. Ao privi-
legiarem a implementação dos orçamentos anuais em detrimento do planejamento
de médio prazo ou de Programas de duração continuada, as unidades executoras do
Governo do Estado tendem a definir metas mais conservadoras, de modo que sejam
factíveis de serem alcançadas e, assim, manterem-nas accountables.
no que toca às alterações orçamentárias a que os instrumentos de plane-
jamento estão sujeitos, foram verificados vícios de redação na LOA 2017, seja pelos
valores envolvidos ou por questão conceitual, capazes de desvirtuar o limite real au-
torizado por lei. Ainda, embora a reprogramação por repriorização das ações gover-
namentais faça parte da dinâmica da execução orçamentária ao longo de um exercí-
cio financeiro, o Governo do Estado altera, recorrentemente, 1/3 de seu orçamento
anual, ao longo da vigência do plano plurianual, em detrimento da readequação dos
programas propostos e da reavaliação das previsões orçamentárias estabelecidas
quando de sua elaboração. A concessão ou a utilização de créditos com dotação
ilimitada ou finalidade imprecisa, assim como a promoção de ações que não sejam
capazes de prevenir riscos ou desvios passíveis de afetar o equilíbrio das contas pú-
blicas, são vedadas pela legislação vigente. além de contrariar a norma legal, seus
efeitos acabam refletindo no enfraquecimento do orçamento como instrumento de
planejamento e no efetivo controle da receita e da despesa. O gráfico a seguir ilustra
as alterações orçamentárias de 29,10%, em média, promovidas pela abertura de cré-
ditos adicionais, apuradas nas prestações de contas do Poder Executivo, nos últimos
6 (seis) anos.
Percentual dos créditos adicionais
29,07%
34,63%
30,46%
24,07% 23,09%
33,30%
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Créditos Adicionais
Média 29,10%
Fonte: Prestações de Contas 2012 a 2017
Finalmente, argumenta-se que o monitoramento e a avaliação das ações
planejadas de governo constituem importantes ferramentas de gestão, pois devem
subsidiar as decisões sobre a manutenção, ajustes, reformulação ou interrupção de
intervenções, além de constituir matéria prima para a divulgação dos esforços e dos
resultados de governo. Sua importância, como se vê, está relacionada à preocupa-
ção com a eficácia, eficiência, efetividade e accountability das ações governamentais,
conquanto possam fornecer respostas sobre a qualidade dessas ações aos gestores,
à sociedade e ao legislativo. em que pese os esforços de coordenação do sistema
de monitoramento do governo centrados na sePl e no sistema integrado de ges-
tão, Avaliação e Monitoramento Estadual (SIGAME), os desafios da efetiva geração
de evidências pelos órgãos executores das ações programadas de governo e de sua
apropriação no ciclo de gestão, compreendem aspectos relacionados à estruturação
metodológica e institucional, à capacitação de recursos humanos e à efetiva atribui-
ção de autonomia aos agentes avaliadores, adequação das ferramentas e à própria
qualidade das informações disponíveis no processo de planejamento governamen-
tal, o que ainda dificulta a responsabilização por desempenho. Finalmente, as po-
tencialidades do sistema de monitoramento do Estado são afetadas pela dinâmica
de liberação de recursos por parte da seFa, que tem padrão de concentração no
último trimestre de cada exercício financeiro e da defasagem temporal imposta à
consolidação das informações decorrentes do monitoramento em vista do calendá-
rio orçamentário.
calendário do ciclo de gestão orçamentária
Execução do Orçamento Corrente
Planejamento do Orçamento Subsequente
1º Jan 15 Abr 17 Jul 31 Ago 22 Dez 31 Jan 30 Mar
Executivo encaminha
projeto de PPA para o
Legislativo
Executivo encaminha projeto de LDO para Legislativo
Executivo encaminha projeto de LOA para Legislativo
Data limite para o
Legislativo aprovar o
PPA
Data limite para o
Legislativo aprovar a
LOA
Data limite para o
Legislativo aprovar a
LDO
Execução Físico-
Financeiro da LOA
Relatório de Acompanhamento
do PPA
Fonte: Produção Própria
Por fim, uma avaliação substantiva dos Indicadores do PPA revela que do
total de 57 indicadores válidos, 08 apresentam problemas em seus atributos bási-
cos, 38 tem problemas relacionados às fontes, ao menos 03 consistem em índices
que resultam de fórmulas compostas por metas físicas de atividades que, postas
em conjunto (e, ainda, em média), não representam nenhum aspecto específico a ser
monitorado na realidade social em relação aos objetivos dos programas de gover-
no, além de serem destituídos de significado minimamente compreensível ao públi-
co em geral, entre outras fragilidades. resta patente a necessidade de incrementar
qualitativamente os dados disponíveis sobre os avanços promovidos pelos Progra-
mas Finalísticos, o que tende a aumentar a legitimidade das políticas públicas e a
segurança dos gestores no momento de planejar as intervenções e a alocação de
recursos, aumenta a credibilidade do governo por parte da sociedade e informa a
apreciação legislativa dos instrumentos de planejamento.
S U M Á R I O
1. introdução .....................................................................................................10
2. elaBoração dos orçamentos ..............................................................12
2.1. atriBuiçÕes institucionais ............................................................ 15
2.2. emendas legislatiVas ........................................................................ 20
2.3. transParÊncia e ParticiPação social .......................................26
2.4. comPatiBilidade das Peças orçamentárias ......................... 28
2.5. alteraçÕes orçamentárias ........................................................... 34
3. monitoramento e aValiação das açÕes PlaneJadas de
goVerno ................................................................................................................39
3.1. sistema de monitoramento e aValiação das PolÍticas
PÚBlicas ..............................................................................................................41
3.2. aValiação suBstantiVa dos indicadores do PPa – 2017 .. 46
4. conclusão .......................................................................................................51
4.1. ProPosta de encaminHamento .....................................................51
4.2. consideraçÕes Finais .........................................................................55
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1. INTRODUÇÃO
depois do Plano de governo1, que sintetiza de forma genérica as intenções
do governo, por setor, o orçamento público é considerado o instrumento fundamen-
tal das finanças públicas e tem como característica traduzir os projetos e programas
de governo, as políticas financeiras, econômicas e sociais adotadas pelo chefe do
Poder Executivo, discriminando a origem e a estimativa dos recursos e das despe-
sas que deverão ser realizadas com clareza e responsabilidade, de forma planejada e
integrada, com vistas a atender as necessidades requeridas pela sociedade na manu-
tenção das atividades e na execução dos projetos propostos no plano.
a função de planejamento é um dever de estado, tendo caráter determi-
nante para o setor público e indicativo para o setor privado, conforme disposto no
art. 174 da Carta Magna – “como agente normativo e regulador da atividade econômica,
o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento,
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.
Isso significa dizer que, a partir da Constituição de 1988, o planejamento
governamental passou a ser uma ferramenta obrigatória utilizada para definir as di-
retrizes, iniciativas, metas e objetivos do Estado, referente a todos os fatores e ato-
res relacionados. Uma de suas características singulares é o seu horizonte temporal,
diante da perspectiva de curto, médio ou longo prazo. O curto prazo relaciona-se ao
planejamento operacional, o médio prazo ao planejamento tático e o longo prazo ao
planejamento estratégico, sendo esse capaz de ajustar os objetivos, habilidades e
recursos de uma organização em todos os níveis administrativos, com a perspectiva
de alcançar os alvos e metas previamente projetados.
Por sua vez, a gestão, embora seja atividade de gerenciamento cotidiano da
máquina pública, é algo que apenas pode fazer sentido no plano estratégico - por ser
portadora de conteúdos e orientações que de fato impactem positivamente tanto
os processos de trabalho como os produtos e os resultados da ação estatal – se aco-
plada ou referenciada adequadamente nas diretrizes gerais e atividades concretas
1 O Plano de Metas 2015-2018 está disponível em: http://divulgacandcontas.tse.jus.br/dados/2014/680/BR/PR/3/160000000558/proposta_governo1404590511295.pdf Acesso em 28/09/2017.
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emanadas do planejamento governamental.
descolado da gestão, o planejamento corre o risco de tornar-se um conjunto
de estudos, diagnósticos e proposições de objetivos sem e ficácia instrumental, inca-
paz de mobilizar os recursos necessários de forma racional, na direção pretendida
pelos planos.
dessa forma, o planejamento e a gestão devem ser atividades interligadas e de-
pendentes, de forma a harmonizar o sistema governamental, conciliando as questões so-
ciais, a determinação das políticas adotadas e o conhecimento técnico de sua realidade.
a Constituição Federal, ao dispor sobre as premissas básicas a serem consi-
deradas na elaboração de um instrumento de planejamento amplo, explicita em seu
art. 165, I, § 1º que “o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”
As legislações que compõem o sistema orçamentário brasileiro – Plano Plu-
rianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA)
– constituem instrumentos fundamentais para a Administração Pública exercer suas
atribuições e competências, pois ao dar publicidade às definições do planejamento
das ações pretendidas, estabelecer prioridades e dar direcionamento à aplicação
dos recursos públicos, possibilita que a sociedade tenha controle sobre as atividades
a serem desenvolvidas pelos gestores.
Embora os três documentos estejam conectados, o PPA caracteriza os pro-
gramas, os projetos e os objetivos, além de destacar as iniciativas necessárias à sua
consecução e as propostas de uma gestão, enquanto que a ldo e a loa estão inti-
mamente ligados ao detalhamento das ações e na destinação dos recursos financei-
ros e orçamentários, anualmente.
Entre os desafios na implementação do PPA, não está apenas a formaliza-
ção de um documento voltado para o cumprimento de obrigações legais, mas tam-
bém a elaboração de um instrumento de planejamento de maior alcance temporal,
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no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações da administra-
ção pública, bem como o apoio ao controle interno, externo e social.
Considerando sua relevância, o PPA necessita ser formulado, executado,
monitorado e avaliado continuamente, segundo critérios rígidos que possam garan-
tir: credibilidade, por parte do ente público e da sociedade; universalidade, demons-
trando sua capacidade de abarcar as estruturas administrativas, sociais e regionais;
e vitalidade, quando as diretrizes, objetivos e metas estão aderentes às prioridades
do governo, adequados à disponibilidade financeira e coerentes com a realidade do
seu ambiente interno e externo.
Por relacionar-se diretamente com as diretrizes e políticas públicas adota-
das no período da gestão, a LDO e a LOA são relevantes no detalhamento das infor-
mações sobre os caminhos e custos necessários para a realização das políticas pú-
blicas e dos programas, no atingimento das metas físicas e financeiras, contribuindo
para o controle gerencial.
Partindo dessas premissas, este trabalho aborda aspectos relativos aos Ins-
trumentos de Planejamento vigentes (PPA-LDO-LOA), considerando os processos
e atores responsáveis pela sua elaboração, alterações, monitoramento e avaliação.
2. ELABORAÇÃO DOS ORÇAMENTOS
a elaboração orçamentária é representada pelas ações de previsão e apro-
vação de recursos para um determinado período, a partir das propostas iniciais das
unidades e órgãos hierárquicos executores, de modo a fornecer os parâmetros a se-
rem obedecidos para a adequada gestão do orçamento e das finanças públicas2.
Em termos financeiros, os orçamentos devem indicar os programas e ações
agrupados setorialmente por funções de governo, segundo os grupos de despesa,
ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar
a contínua e oportuna liberação destes.
2 Designa a totalidade de recursos e meios de que dispõem o Estado para atender às necessidades públicas, assim como o conjunto de normas técnicas e jurídicas aplicáveis à consecução desse objetivo.
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O Plano Plurianual 2016/2019 do Estado do Paraná, instituído pela Lei Esta-
dual nº 18.661, de 22 de maio de 2015, está estruturado em Programas e Iniciativas,
orientados para a consecução de seus objetivos, visando criar condições efetivas
para a formulação, gestão e implementação das políticas públicas, de acordo com o
Plano de Metas 2015-20183, considerando três pilares que constituem a estratégia
central de desenvolvimento humano, econômico e ambiental, ao mesmo tempo que
permitem enfrentar problemas locais, regionais ou estaduais, de forma a eliminar
disparidades, promover o equilíbrio e a igualdade.
a estruturação, em comento, está alicerçada na integração do PPa com o
Orçamento no nível dos Programas e das Iniciativas. Os programas são classificados
em dois tipos: a) Finalístico, por ser o instrumento que articula o conjunto de indi-
cadores, iniciativas e metas, orçamentárias e não orçamentárias, para alcançar os
resultados desejados, em conformidade com a agenda de governo; e b) Gestão, Ma-
nutenção e serviços ao estado, medidos por um conjunto de iniciativas destinadas
ao apoio, à gestão e à manutenção administrativa da atuação governamental e de
outros poderes, ministério Público e defensoria Pública.
as iniciativas declaram as entregas à sociedade de bens e serviços, resultan-
tes da coordenação de ações orçamentárias e contribui para atender aos objetivos
de um programa. Nelas serão detalhados o que fazer, como fazer, em qual lugar e
quando. norteiam a atuação governamental e estabelece um elo entre o Plano e o
Orçamento, podendo, dessa forma, serem caracterizadas como mistas, por serem
custeadas com recursos orçamentários e não orçamentários.
Cada iniciativa terá uma meta associada a uma unidade de medida, com a
quantidade regionalizada informada para cada um dos quatro anos do PPA, podendo
ser informada por mesorregião ou por município. o resultado obtido nessas metas
deve ser consequência direta da execução e desempenho, no período do Plano, do
conjunto de ações e obras previstas exclusivamente nas Leis Orçamentárias Anuais,
devido à relação de complementaridade e de compatibilidade entre os instrumentos
de planejamento.
3 Disponível em: http://divulgacandcontas.tse.jus.br/dados/2014/680/BR/PR/3/160000000558/proposta_
governo1404590511295.pdf Acesso em 28/09/2017.
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O Indicador é um instrumento capaz de medir o desempenho do programa.
deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensível à
contribuição das principais ações e apurável em tempo oportuno. Quando apurado
periodicamente, auxilia o monitoramento da evolução de uma determinada realida-
de, gerando subsídios para a avaliação. Um indicador pode ser definido como a me-
dida de um objetivo a ser perseguido, de um recurso alocado, de um efeito obtido, de
qualidade ou do contexto socioeconômico.
O Plano Plurianual vigente possui 20 Programas Finalísticos e 4 Programas
de gestão, manutenção e serviços, além das obrigações especiais4, consistindo em
61 indicadores, 322 Iniciativas, 209 Metas, envolvendo 27 órgãos, 111 Unidades Or-
çamentárias, para a manutenção e o desenvolvimento sustentável do estado.
A Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) tem a finalidade precípua de esta-
belecer as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente, ao orientar
a elaboração do orçamento, dispor sobre alteração na legislação tributária, estabe-
lecer os parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual. A Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) imputou à LDO o objetivo de alcançar e manter o
equilíbrio fiscal, como elo entre o PPA e os Orçamentos Anuais, compatibilizando as
diretrizes do plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado
exercício.
No exercício de 2017, a LDO do Estado do Paraná, instituída pela Lei nº
18.907, de 28 de novembro de 2016, além estabelecer os ajustes no PPA, confor-
me disposto no inciso VI, do § 3º, do art. 133 da Constituição Estadual5, inovou ao
apresentar, em seu anexo, um cenário econômico para os exercícios financeiros de
2016 a 2019, demonstrando as projeções de receita e despesa, o cumprimento das
metas Fiscais, a estimativa de renúncia de receita, a evolução do patrimônio líquido,
a avaliação da situação financeira e atuarial do RPPS, de 2013 a 2015, e o Anexo de
riscos Fiscais, a qual será objeto de análise, no que couber, no Caderno tematico de
gestão Fiscal.
4 Despesas relativas a proventos de inativos, pagamento de sentenças judiciais, precatórios, PIS/PASEP, amortização, juros e encargos das dívidas pública interna e externa, reserva de contingência, entre outras.5 § 3° A lei de diretrizes orçamentárias, de caráter anual, compreenderá: VI - os ajustamentos do plano plurianual decorrentes de uma reavaliação da realidade econômica e social do estado;
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Por sua vez, a Lei Orçamentária Anual (LOA) – Lei nº 18.948, de 22 de de-
zembro de 2016, discriminou os recursos orçamentários e financeiros pautados pela
ldo, bem como as metas ali estabelecidas.
a Constituição Federal, ao dispor sobre as premissas básicas a serem consi-
deradas na elaboração de um instrumento de planejamento amplo, explicita a LOA,
em seu art. 165, III, § 5º6. outro dispositivo legal que trata da elaboração do orça-
mento, é a Lei Complementar nº 101/2000, em seu art. 5º7.
2 .1. ATRIBUIÇÕES INSTITUCIONAIS
A partir de 2013, as atividades pertinentes à elaboração e acompanha-
mento da execução das Leis de Diretrizes Orçamentárias e dos Orçamentos Anuais,
foram transferidas da estrutura organizacional da Secretaria de Estado do Planeja-
mento e Coordenação Geral (SEPL), para a Secretaria de Estado da Fazenda (SEFA),
com a edição da Lei Estadual nº 17.746/2013 e do Decreto nº 9.459/2013, observa-
dos os princípios estabelecidos pela legislação aplicada.
Com isso a SEFA passou a ter a incumbência de definir, entre outras ações, a
alocação de recursos dos projetos e atividades orçamentárias; a análise e compatibi-
lização das propostas setoriais de orçamento, consolidando-as no orçamento anual,
em observância ao Plano Plurianual; o estabelecimento de normas e procedimentos
orçamentários, assegurando critérios técnicos, econômicos e administrativos entre
as atividades governamentais; a orientação da elaboração dos orçamentos dos ór-
gãos governamentais; o acompanhamento e o controle da execução física e financei-
ra do orçamento, disciplinando os créditos, face aos planos e programas de trabalho,
de acordo com a natureza financeira, em articulação com as unidades do Sistema Es-
6 “A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; ii - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; iii - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”7 O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o; II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; iii - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: a) (VETADO); b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
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tadual de Planejamento; a identificação de fontes e análise de recursos financeiros
mobilizáveis para execução dos planos e programas; a determinação dos limites de
capacidade de empenho para as Secretarias e entidades vinculadas; além das atri-
buições correlatas de natureza orçamentária/financeira.
assim, as propostas de orçamento anual passaram a ser elaboradas pela
Coordenação do orçamento estadual, vinculada à seFa, alicerçada nas previsões
orçamentárias encaminhadas pelos órgãos hierárquicos executores do Estado, e são
enviadas pelo Chefe do Poder Executivo à Assembleia Legislativa até 31 de agosto,
conforme fluxo resumido a seguir:
Governador
Encaminha
Soc. Economia Mista
Empresas Públicas
Secretarias de Estado
Encaminha
COE – SEFA Analisa Propostas ALEP
Encaminha
Fundos Previdenciários
Orçamento Fiscal
Orçamento Seguridade
Sanciona
Governador
Após aprovada e publicada a lei orçamentária, inicia-se a fase de execução,
na qual as despesas se concretizarão, com a efetiva entrega dos recursos que cons-
tam das dotações orçamentárias para o cumprimento dos programas governamen-
tais nela estabelecidos, conforme a programação financeira da SEFA.
do ponto de vista metodológico, o planejamento governamental deve estar
conectado com o processo orçamentário, obedecendo uma equivalência conceitual
e procedimental com os programas, objetivos, metas e indicadores do plano pluria-
nual, visando os produtos e resultados que devam ser alcançados, orientados pelas
mesmas categorias que foram planejadas. Isso significa dizer que o modelo de gestão
orçamentária não pode se orientar preponderantemente pelas decisões financeiras
da unidade fazendária, mas pela solução dos problemas e a busca dos objetivos al-
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mejados pelo plano de governo.
Diante de um ambiente de imprevisibilidade fiscal periódica e crônica, a que
passam os estados da federação, o orçamento, como se apresenta, ficou reduzido e pas-
sou a ser apenas um instrumento de ajuste financeiro, quando não de estimativas de
cortes lineares e/ou permanentes. Nesse ambiente nocivo, a estrutura fazendária tende
a adquirir uma dominância sobre o processo de planejamento governamental de curto
prazo, ao controlar as despesas públicas subordinando a elaboração orçamentária ao
seu comando, dificultando, assim, qualquer conexão com o planejamento.
Não obstante a elaboração anual do orçamento possibilite a atualização
permanente do próprio planejamento estratégico e de seus projetos e programas, o
que é salutar sob o aspecto da administração gerencial, a ausência de integração do
ciclo de planejamento e de gestão sob o mesmo comando institucional, não permite
assegurar o alcance dos resultados e o controle social em relação a sua execução, no
médio e longo prazo.
a evolução do orçamento público está intrinsecamente ligada à necessidade
de conexão entre o planejamento e o orçamento, como instrumento indispensável à
programação orçamentária e financeira.
embora a função institucional da sePl seja de coordenação, orientação e
controle da ação geral do governo do estado, e que a secretaria conte com o apoio
técnico do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES),
a ela vinculada, cuja função é estudar a realidade econômica e social do estado para
subsidiar a formulação, a execução, o acompanhamento e a avaliação de políticas
públicas, a redução das atribuições inerentes ao planejamento coloca em risco o pa-
pel do PPA como instrumento de programação, causando prejuízos à sua capacidade
de garantir os resultados almejados.
Isto ficou evidenciado nas conclusões do Relatório de Fiscalização da Secre-
taria de Estado Planejamento e Coordenação Geral de 2017, apontadas pela equi-
pe de fiscalização da 3º Inspetoria de Controle Externo desta Corte de Contas, ao
abordar em um de seus capítulos, as “Fragilidades na Elaboração e no Monitoramento
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do Plano Plurianual – PPA”8, onde foi constatado: o risco de concentração das deci-
sões, orçamentárias e financeiras, na SEFA, detentora dos recursos e a redução da
função de planejamento da sePl; a estruturação dos instrumentos de planejamento
em secretarias diferentes, ou seja, a ldo e loa com a seFa e PPa com a sePl; a
inexistência de sistema informatizado, para registrar as orientações formais da SEPL
e manter o histórico das decisões; fragilidade na organização base do sistema de pla-
nejamento do Estado; a adoção de critérios frágeis para definição de metas; e a falta
de normatização, por parte da SEPL, de regras para o envio de dados da execução
dos índices e metas, constantes dos programas e iniciativas do PPa.
Em decorrência das decisões estratégicas de diferentes naturezas, por
ocasião das prerrogativas de elaboração orçamentária transferidas à SEFA, (Lei nº
17.746/2013) e com os ajustes ocorridos na estrutura organizacional do órgão, ex-
tinguindo os Grupos de Planejamento Setorial (GPS), da Secretaria do Planejamento
e Coordenação Geral (SEPL), e criando os Grupos Orçamentários Setorial – GOS,
(Decreto nº 9.459/20139), transformados, posteriormente, em Grupo Orçamentário
e Financeiro Setorial – GOFS (Resolução nº 1.132/2017), que passaram a ter uma
integração funcional entre a Secretaria da Fazenda e as Secretarias onde atuam, até
então exercida pelos GPS, restou prejudicada a atuação da SEPL, tendo em vista o
conflito de atribuições de ordem procedimental e técnica.
enquanto os grupos de Planejamento setoriais eram compostos por servi-
dores treinados e capacitados na área de planejamento, interagindo com os órgãos
executores na elaboração e compatibilidade dos programas, indicadores e metas, os
Grupos Orçamentários e Financeiros Setoriais exercem funções, preponderante-
mente, financeiras e de execução orçamentária.
Em conclusão, significa dizer que a segregação de funções entre SEFA e SEPL,
reforça o risco de privilegiar a execução financeira em detrimento do planejamento
de médio prazo quando do exercício das funções de planejamento e coordenação
geral, tornando-as potencialmente conflitantes quando deveriam ser exercidas de
forma coordenada e integrada, por serem capazes de interferir na produção e inter-8 Prestação de Contas Anual da SEPL (2017), Protocolo nº 21301-4/18-TC, Peça 27.9 Altera, conforme especifica, a estrutura administrativa do Governo do Estado do Paraná e adota outras providências.
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pretação das informações produzidas pelos órgãos executores, podendo compro-
meter a tomada de decisões, os objetivos e metas propostos e os serviços prestados.
isto considerado, sugere-se ao eminente relator que seja recomendado ao
governo do estado que:
i. Fortaleça as funções de planejamento de médio prazo e de coordena-
ção geral da sePl, inclusive com a participação efetiva do iPardes na
fase de elaboração e monitoramento das políticas públicas constantes
do PPa e da loa;
ii. Realize estudo sobre a pertinência da segregação entre a SEPL e a SEFA
das funções de planejamento;
iii. Promova a especialização dos servidores envolvidos na elaboração e
acompanhamento dos instrumentos de planejamento, ou envide esfor-
ços na composição de quadros permanentes vinculados ao planejamen-
to, nos órgãos executores do orçamento, de modo a reduzir os riscos de
conflito de atribuições, de ordem procedimental, técnica e de subordina-
ção, entre a unidade fazendária e a Secretaria de Planejamento;
iv. Proponha medidas de integração efetiva das peças de planejamento or-
çamentário, possibilitando uma maior eficácia do PPA, considerando os
seus quatro anos de vigência;
v. Que a SEPL, na condição de responsável máxima pelo planejamento do
estado do Paraná, atue junto à seFa, no sentido de associar as metas
constantes da loa em relação as metas das iniciativas do PPa, demons-
trando os efeitos de umas sobre as outras, objetivando propiciar melho-
rias de interligação e maior aderência entre os dois instrumentos, iden-
tificando possíveis alterações, correções e atualizações, que se fizerem
necessárias;
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2 .2 . EMENDAS LEGISLATIVAS
as emendas parlamentares constantes do PPa e direcionadas pela ldo,
previstas no § 2º, art. 166, da Constituição Federal e § 2º do art. 134 da Constituição
estadual, são apresentadas às comissões competentes, de caráter técnico-legislati-
vo ou especializado, que fazem parte da estrutura institucional da Assembleia Legis-
lativa do Estado do Paraná (ALEP), instituídas para funcionarem com responsabili-
dade sobre determinada área do interesse coletivo, previstas em regimento interno
próprio, para emissão de parecer e posterior apreciação pelo plenário, na forma re-
gimental.
Por seu turno, as emendas constantes da elaboração do orçamento anual,
estão alicerçadas no § 3º, art. 166, da Constituição Federal10 e § 3º, art. 134, da
Constituição estadual11. Por meio desses instrumentos o Poder legislativo procura
aperfeiçoar a proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo, visando
uma melhor alocação dos recursos públicos.
as emendas feitas ao orçamento geral do estado são propostas pelos parla-
mentares que podem opinar ou influir na alocação dos recursos públicos, em função
de compromissos políticos que assumiram durante seu mandato, tanto nos municípios
quanto nas instituições ou órgãos de classe que representam. tais emendas podem
acrescentar, suprimir ou modificar determinados itens (rubricas orçamentárias12) dos
programas finalísticos constantes do projeto de lei orçamentária enviado pelo Executivo.
Segundo os arts. 136 e 137, do Regimento Interno, da ALEP, a emenda parla-
mentar é a proposição apresentada como acessório de outra, podendo ser:
10 CF, art. 166, § 3º: “As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.”11 CE, art. 134, § 3°: “As emendas ao projeto de lei do orçamento anual e aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para os municípios; III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.”12 Verba prevista como despesa em orçamentos públicos e destinada a significados específicos.
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• supressiva, quando elimina parte de outra proposição;
• Substitutiva, quando se apresenta como sucedânea de parte ou partes de
outra proposição, na hipótese da alteração ser substancial, no seu todo;
• aditiva, a que se acrescenta a outra proposição; ou
• Modificativa, quando altera outra proposição sem modificá-la substan-
cialmente.
Existem emendas feitas às receitas e às despesas orçamentárias. As primei-
ras têm por finalidade alterar a estimativa de arrecadação, podendo inclusive propor
a sua redução. Por sua vez, as emendas à despesa são classificadas como de remane-
jamento13, apropriação14 ou cancelamento15.
as emendas propostas ao orçamento, podem ser:
• individuais, de autoria de cada deputado;
• de bancada ou coletivas, de autoria das bancadas regionais;
• de comissão, apresentadas pelas comissões técnicas do legislativo, tam-
bém denominadas coletivas; e
• De relatoria, propostas pelo relator da redação final ou pelos relatores
setoriais das 24 (vinte e quatro) Comissões Permanentes das respectivas
áreas temáticas do orçamento16.
Merece ser destacada a classificação orçamentária das emendas parlamen-
tares, quando da elaboração da lei orçamentária anual. diante da ausência de uma
dotação orçamentária específica, o Governo do Estado utilizou como fonte de re-
13 emendas de remanejamento são as que acrescentam ou incluem dotações e, simultaneamente, como fonte exclusiva de recursos, anulam dotações equivalentes, excetuando as reservas de contingência. Tais emendas só podem ser aprovadas com a anulação das dotações indicadas, observada a compatibilidade das fontes de recursos.14 emendas de apropriação são que acrescentam ou incluem dotações e, simultaneamente, como fonte de recursos, anulam valor equivalente proveniente de outras dotações e de verbas da chamada Reserva de Recursos.15 Emendas de cancelamento propõem, exclusivamente, a redução de dotações orçamentárias.16 Art. 29, § 1º, Inciso III – “A Assembleia, depois de eleita a Mesa, organizará as Comissões Permanentes, dentro de quinze dias. § 1º Às Comissões Permanentes, na respectiva área de atuação, compete entre outras: ... III - apresentar substitutivos, emendas e subemendas; ...” - RI – ALEP.
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cursos a despesa fixada para Reserva de Contingência. Esta prática ficou evidencia-
da, ao consignar, no demonstrativo da despesa dos orçamentos Fiscal e do rPPs
(Tabela 1), um montante inicial de R$ 203,7 milhões como Reserva de Contingência
e registrar no Anexo II (Tabela 2), do mesmo dispositivo legal, um valor de R$ 150,3
milhões, descontados os R$ 53,3 milhões relativo às Emendas Parlamentares.
taBela 1 – demonstratiVo da desPesa e dos orçamentos Fiscal e do rPPs
R$ 1,00
RPPS
TESOURO OUTRAS FONTES TESOURO
DESPESAS CORRENTES 38.259.444.546 2.672.461.407 9.079.444.038 50.011.349.991
Pessoal e Encargos Sociais 18.711.874.908 288.089.191 9.004.614.628 28.004.578.727
Juros e Encargos da Dívida 691.580.949 40.000 - 691.620.949
Outras Despesas Correntes 18.855.988.689 2.384.332.216 74.829.410 21.315.150.315
DESPESAS DE CAPITAL 5.230.433.972 654.083.008 - 5.884.516.980
Investimentos 3.519.442.338 650.854.208 - 4.170.296.546
Inversões Financeiras 247.346.346 3.228.800 - 250.575.146
Amortização da Dívida 1.463.645.288 - - 1.463.645.288
RESERVA DE CONTINGÊNCIA 203.685.404 - - 203.685.404
TOTAL 43.693.563.922 3.326.544.415 9.079.444.038 56.099.552.375
TOTALESPECIFICAÇÃOFISCAL
Fonte: Reproduzido da LOA – Lei Estadual nº 18.948, de 22 de dezembro de 2016
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taBela 2 – resumos gerais da desPesa do orçamento Fiscal e PróPrio da ad-ministração indireta
CÓDIGO ESPECIFICAÇÃO TESOURO OUTRAS FONTES
01 LEGISLATIVA 863.311.000 18.515.000
02 JUDICIÁRIA 1.850.807.413 718.290.980
03 ESSENCIAL À JUSTIÇA 1.062.916.671 37.229.000
04 ADMINISTRAÇÃO 2.457.073.529 11.207.692
06 SEGURANÇA PÚBLICA 3.826.036.802 399.681.283
08 ASSISTÊNCIA SOCIAL 312.064.084 25.142.362
09 PREVIDÊNCIA SOCIAL 3.896.420.952 0
10 SAÚDE 3.380.602.420 1.320.216.720
11 TRABALHO 34.901.547 0
12 EDUCAÇÃO 9.644.499.499 336.921.654
13 CULTURA 106.963.459 2.310.755
14 DIREITOS DA CIDADANIA 187.865.628 0
15 URBANISMO 359.949.720 10.640
16 HABITAÇÃO 158.875.163 0
17 SANEAMENTO 56.693.800 0
18 GESTÃO AMBIENTAL 234.958.752 41.994.850
19 CIÊNCIA E TECNOLOGIA 215.324.429 62.932.600
20 AGRICULTURA 535.824.932 40.521.850
21 ORGANIZAÇÃO AGRÁRIA 8.432.811 2.407.200
22 INDÚSTRIA 5.808.164 36.706.192
23 COMÉRCIO E SERVIÇOS 20.102.091 21.703.600
24 COMUNICAÇÕES 34.335.294 86.100
26 TRANSPORTE 2.316.138.147 199.331.730
27 DESPORTO E LAZER 41.540.570 21.988.930
28 ENCARGOS SOCIAIS 11.931.765.240 29.345.277
99 RESERVA DE CONTINGÊNCIA 150.351.804 0
43.693.563.921 3.326.544.415
Recursos de Todas as Fontes
TOTALFonte: Reproduzido do Anexo II, da LOA – Lei Estadual nº 18.948, de 22 de dezembro de 2016
este processo tem início na elaboração do orçamento, onde as emendas
parlamentares, dispostas em seção específica17, são classificadas na Fonte 12518,
em 4 (quatro) dotações orçamentárias distintas, podendo ser utilizadas para custear
serviços públicos prestados à sociedade - Despesa Corrente, ou para a realização de
investimentos – Despesa de Capital, como segue:
17 Anexo VII - Emendas à Despesa, Lei nº 18.948/2016 - LOA.18 Venda de ações e/ou devolução do capital subscrito ou não, e outros ingressos
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24
Tabela 3 – RubRica ORçamenTáRia e ObjeTO das emendas à despesa
RUBRICA ORÇAMENTÁRIA OBJETO DAS EMENDAS
3.3.99.41.00 - Contribuições19Desenvolvimento das políticas de esporte, lazer e atividades físicas, despesas com manutenção
4.4.20.42.00 - Auxílios20Transferência de recursos, auxílio financeiro, obras de construção, fomentar projetos esportivos
4.4.99.51.00 - Obras e Instalações21
Construção de quadras poliesportivas, reformas e/ou reparos, construção e/ou ampliação de prédio públicos, comunidades e organizações as sociedade civil, pavimentação asfáltica e recuperação de estradas
4.4.99.52.00 - Equipamentos e Material Permanente22
Aquisição de veículos, aparelhos, equipamentos e máquinas
Fontes: Manual Técnico de Orçamento 2017; Anexo VII – Emendas à Despesa – LOA 2017 19 20 21 22
Seção subsequente da própria LOA23 cancela as Emendas à Despesa cons-
tantes do Anexo VII, alterando sua classificação orçamentária para a modalidade de
aplicação “Reserva de Contingência”, rubrica 3.3.99.99.00 – A Classificar24, como
Despesa Corrente, para, na sequência, serem reclassificadas conforme sua moda-
lidade de aplicação (Corrente ou de Capital), à medida que tais emendas vão sendo
liberadas, mediante autorização da Casa Civil.
Isso foi corroborado pelo Secretário de Estado da Fazenda, em resposta ao
Ofício nº 72/2018-CG201725, ao asseverar que os recursos destinados para emen-
das parlamentares são reservados e alocados em Operação Especial 9901 – Reser-
va de Contingência, no órgão Administração Geral do Estado – 3100 – Recursos sob
Supervisão da SEFA, “pois assim os cancelamentos para as emendas são feitos em apenas
um lugar, não correndo o risco de o valor ser retirado de projetos, atividades ou outras
operações especiais”.
19 Despesas orçamentárias às quais não correspondem contraprestação de serviços e não sejam responsáveis pelo recebedor, inclusive as destinadas a atender a despesas de manutenção de outras entidades de direito público ou privado, observado o disposto na legislação vigente20 Despesas orçamentárias destinadas a atender a despesas de investimentos ou inversões financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da LRF21 Despesas com estudos e projetos; início, prosseguimento e conclusão de obras; pagamento de pessoal temporário não pertencente ao quadro da entidade e necessário à realização das mesmas; pagamento de obras contratadas; instalação que sejam incorporáveis ou inerentes ao imóvel, tais como: elevadores, aparelhagem para ar condicionado central, etc.22 Despesas orçamentárias com aquisição de aparelhos de medição; aparelhos e equipamentos de comunicação; aparelhos, equipamentos e utensílios médicos, odontológicos, laboratorial e hospitalar; semoventes; veículos diversos, ferroviários, rodoviários; materiais permanentes; entre outros.23 Anexo IX da LOA – Cancelamentos à Despesa, Lei nº 18.948/2016 - LOA.24 Modalidade de utilização exclusiva do Poder Legislativo ou para classificação orçamentária da Reserva de Contingência e da Reserva do RPPS, vedada a execução orçamentária enquanto não houver sua definição.25 Contraditório – Requerimento Externo nº 792045/17 – Peça 94
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Afirma, ainda, que de fato a classificação, na modalidade e elemento 99, é
utilizada com o intuito de não permitir que tal despesa seja empenhada, vez que as
emendas incorporadas à Lei Orçamentária, não podem ser executadas sem prévia
solicitação da Casa Civil. Sendo assim, quando autorizadas pelo governo, em haven-
do cobertura financeira, é editado um Decreto alterando a classificação da despesa
de acordo com sua execução, dando como exemplo, quando da realização de uma
obra, passa a ser reclassificada como 4.4.90.51.00 (4 – Despesas de Capital; 4 – In-
vestimentos; 90 – Aplicação Direta; 51 – Obras e Instalações).
Por definição a Reserva de Contingência é uma dotação global que tem a finali-
dade de atender os passivos contingentes e outros riscos fiscais imprevistos, cujo mon-
tante deverá ser apontado na LDO, e definido com base na Receita Corrente Líquida.
essa ferramenta permite uma reserva de recursos orçamentários livres que a adminis-
tração possa dispor a qualquer momento para situações imprevistas do ponto de vista
do planejamento orçamentário, mediante créditos adicionais e suplementares.
dessa forma, a loa conterá uma reserva técnica, conforme o disposto no
art. 5º, III, b, da LRF, com o objetivo único e exclusivo de atender pagamentos inespe-
rados, que não puderam ser previstos durante a programação do orçamento.
Por essa razão, a Reserva de Contingência deve ser tratada na Lei Orçamen-
tária Anual, como uma exceção ao princípio da especialização do orçamento26, com
uma dotação de recurso global, não destinada a nenhum órgão ou projeto específi-
co, sem detalhar ou especificar onde os recursos serão aplicados e não podendo ser
utilizada como uma suplementação de dotações ao orçamento, como no caso das
emendas parlamentares.
não obstante a isso, cabe destacar que esta prática causa distorções na par-
ticipação do Poder Legislativo, ao reduzir a influência dos parlamentares na elabora-
ção do orçamento público, onde pouco ou nada interferem, ficando restritos à aloca-
ção de parte dos recursos públicos e à inclusão de despesas de menor vulto, fazendo
do Poder Executivo o único responsável pelas escolhas que vão definir os programas
a serem implementados pelo Governo do Estado, em razão das várias circunstâncias
26 as receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicação
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que envolvem o comportamento da previsão de arrecadação e do fluxo de despesas
que permitam a adequação das liberações das emendas para atender interesses es-
pecíficos de sua base de apoio eleitoral.
na prática, vê-se que a reserva de Contingência tem o intuito de “bloquear
os orçamentos” dos órgãos executores, para liberar emendas parlamentares, me-
diante autorização da Casa Civil, bem como superestimar recursos desta fonte, com
o intuito de abrir lastro para que tais emendas se adequem ao limite de 0,5% da Re-
ceita Corrente Líquida, estabelecido pela LDO, contraria o disposto no § 3º, art. 166,
da Constituição Federal27 e na Portaria nº 163/01, da Secretaria de Tesouro Nacio-
nal (STN), respectivamente.
diante disso, cabe sugerir ao eminente relator determinar que o governo
do estado, quando da elaboração da loa, com o intuito de lastrear as emendas par-
lamentares, se abstenha de reservar recursos indevidamente sob a classificação de
“Reserva de Contingência”, passando a classificar o valor destinado à essas despesas
na Modalidade de Aplicação 90 – Aplicações Diretas, em consonância com a Porta-
ria nº 163/01, da STN, nas unidades orçamentárias dos créditos a ela alocados ou
recursos oriundos de descentralização de outras entidades integrantes ou não dos
orçamentos Fiscal ou da seguridade social, regulando suas liberações através das
cotas trimestrais estabelecidas no art. 47, da Lei Federal nº 4.320/1964, na medida
em que forem sendo executadas.
2 .3. TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL
a transparência certamente constitui um dos mais importantes pilares da lei
de responsabilidade Fiscal e se revela como um instrumento democrático que busca o
fortalecimento da cidadania, servindo de pressuposto ao controle social e como forma
de valorar e tornar mais eficiente o sistema de controle das contas públicas.
27 § 3o As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dota-ções para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municí-pios e o Distrito Federal; ou III – sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei
27
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O tema é tratado na LRF como princípio da gestão fiscal responsável e,
como tal, pressupõe a publicidade e a compreensibilidade das informações, já que
a mera divulgação, sem tornar o conteúdo compreensível para a sociedade, não é
transparência.
dessa forma, a lrF intitula as leis orçamentárias de “instrumentos de trans-
parência da gestão fiscal” e devem ser amplamente divulgadas. Essa expressão tem
guarida no art. 4828 ao preceituar o incentivo à participação popular e à disponibili-
dade da informação por meio de audiências públicas, a liberação ao pleno conheci-
mento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormeno-
rizadas sobre a execução orçamentária, financeira e dos programas de governo, em
meios eletrônicos de acesso público.
Segundo consta do PPA 2016-2019 e matérias jornalísticas, à época, deno-
ta-se que o Governo do Estado, através da SEPL, realizou audiências públicas para
a elaboração do plano, de forma presencial e virtual29, nos municípios de maringá
(16/08/2015), Cascavel (19/08/2015) e Curitiba (21/08/2015), onde foram discuti-
dos pontos que abrangem programas e iniciativas voltadas a saúde, educação e se-
gurança, entre outros, com a participação de entidades representativas da socieda-
de. Entretanto, não há registros das demandas apresentas pelos seus participantes
nesses eventos, nem é possível apurar se houve incorporação de alguma proposição
ao projeto de lei.
em que pese terem sido enviadas, tão somente, as atas das audiências públi-
cas de prestação de contas do 3º quadrimestre de 2016 e do 1º, 2º e 3º quadrimes-
tres de 2017, em cumprimento ao disposto no § 4º, do art. 9º, da LRF30, em resposta
ao Ofício nº 72/201831, a SEFA informou que não foram realizadas Audiências Públi-
cas para a elaboração da LDO e da LOA, para o exercício financeiro de 2017. O mes-
28 “Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”29 http://www.governoecidadao.pr.gov.br/30 Art. 9º da LRF § 4º. Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.31 Contraditório – Requerimento Externo nº 792045/17 – Peça 94
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28
mo ocorreu em relação à elaboração das peças orçamentárias de 2018, em 2017.
destaque-se que este tema já foi objeto de determinação nas prestações
de contas dos exercícios financeiros de 2015 e 201632. note-se que a Prestação de
Contas do Governador, exercício de 2016, inclui uma Ressalva em relação ao art. 9º
da LRF e uma Determinação que se refere à não realização de audiência pública para
a elaboração da LDO e da LOA – art. 48, da LC nº 101/2000.
Diante de reiterado não atendimento dessas determinações, configurando
irregularidade, sugere-se ao eminente relator que determine ao Chefe do Execu-
tivo que a elaboração das peças orçamentárias seja precedida de audiências públi-
cas para os próximos exercícios, em cumprimento ao disposto no art. 48, da LC nº
101/2000.
2 .4. COMPATIBILIDADE DAS PEÇAS ORÇAMENTÁRIAS
Entre os dez princípios de governança orçamentária estabelecidos pela Or-
ganização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), encontra-se
o “estreito alinhamento dos orçamentos com as prioridades estratégicas de médio
-prazo”33.
de uma forma mais abrangente, a estrutura normativa brasileira que trata
dos instrumentos de planejamento governamental, traz a exigência de haver com-
patibilidade dos planos de desenvolvimento entre as três unidades federativas e, em
especial, entre as leis orçamentárias anuais e o Plano Plurianual, assim como das pro-
postas legislativas (emendas) e o PPA e a LDO34.
A LRF traz uma demonstração conceitual desse atributo, ao preceituar que
é “Compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa anual
que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instru-
32 Prestação de Contas do Governador – exercício de 2015 – Protocolo 33058-7/16, Acórdão 223/2016; Prestação de Contas do Governador – exercício de 2016 – Protocolo 20838-6/17, Acórdão 548/2017.33 disponível em http://www.oecd.org/gov/budgeting/principles-budgetary-governance.htm acesso em maio/2018.34 § 7º do art. 165 da CF/88; § 3º, I, do art. 166 da CF/88; § 4º do art 166 da F/88; art. 68 da CE; § 3º, I, do art. 134; § 4º do art. 134; o caput e o inciso I do art. 5º da LC101/2000; inciso II do art. 16 da LC101/2000. Normas técnicas como a NBC T 16-3 também tratam do tema afirmando, por exemplo, a integração dos planos hierarquicamente interligados e a necessidade de análise da coerência dos aspectos quantitativos e qualitativos dos planos.
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mentos e não infrinja qualquer de suas disposições”.35
No Paraná, a Lei que instituiu o Plano Plurianual 2016-2019, dedica um ca-
pítulo específico a esse tema, tratando de marcar o aspecto referencial das estimati-
vas de recursos e das metas dos Programas e iniciativas36, além da definição de uma
“compatibilidade formal” representada pelo uso da mesma codificação dos Progra-
mas e Iniciativas do PPA nos projetos/atividades das leis orçamentárias.
da leitura em conjunto desses dispositivos compreende-se que a compati-
bilidade dos instrumentos de planejamento diz respeito à sua coerência, visto que os
Planos de governo e Plurianual consistem em orientações estratégicas, enquanto as
leis orçamentárias anuais devem refletir os avanços tático-operacionais empreendi-
dos pelo governo no sentido de atingir os objetivos previstos nos Planos.
Por sua vez, a observância da integração entre as ações e obras da LOA e
o estabelecido no Plano Plurianual assegura o alcance dos objetivos de médio pra-
zo do Governo e é especialmente importante para os Programas Finalísticos, dos
quais resultam bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade, devem contri-
buir diretamente para o atingimento dos objetivos que caracterizam uma Iniciativa,
considerando todos os atributos obrigatórios aos Programas Finalísticos: recursos
orçamentários, metas físicas, unidades de medida e quantidades físicas regionaliza-
das. as alterações em quaisquer dessas características representam mudanças no
Plano original e, em que pese, como já dito, a vitalidade que deve haver no ciclo das
políticas públicas, são justamente essas mudanças que revelam o desvirtuamento do
plano de médio prazo, que podem impactar a compatibilidade dos instrumentos de
planejamento, em sua essência.
Nesse sentido, o PPA atualizado até 31/12/201737 registra as exclusões, al-
terações e inclusões ocorridas em função dos arts. 7º ao 10 da Lei que o instituiu38,
e permite observar 688 mudanças no total39, das quais 682 afetam diretamente os 35 § 1o, II do art. 16 da LC101/2000.36 Lei 18.661/2015, Arts. 4º e 6º, respectivamente.37 disponível em http://www.planejamento.pr.gov.br/arquivos/File/PPA_31122017.pdf Acesso em 12/05/1838 Lei nº 18.661/2015 (Lei do PPA).39 as exclusões foram promovidas pelas Leis 18.948 de 22/12/2016 (LOA 2017; objeto: 9 Iniciativas) e 19.251 de 28/11/2017 (objeto 2 Iniciativas). As alterações, por sua vez, ocorreram em decorrência das Leis 18.778 de 11/05/2016 (incorporação da Secretaria do trabalho na SEJU); Lei 18.893 de 10/11/2016 (1 Programa e 5 Iniciativas); por meio de Decretos no exercício de 2016 (2 órgãos); alteração de valores, alterado pela LOA 2016 (253 Iniciativas); Lei 18.948 de 22/12/2016 (altera 1 unidade orçamentária e 17 Iniciativas); Lei 19.251 de 28/11/2017 (altera 6 Programas e 20 Iniciativas);
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programas de governo, enquanto, entre as restantes, estão 2 exclusões de órgãos, 1
alteração de unidade orçamentária e 03 inclusões de unidade orçamentária.
Todos os programas, sem nenhuma exceção, foram objeto de alguma das
682 intervenções promovidas, sendo que a média de alterações nos programas de
gestão/obrigações especiais40 é mais que o dobro da média de alterações feitas nos
programas finalísticos. Entre os programas finalísticos, os que sofreram mais inter-
venções foram o Paraná Seguro (57) e o Saúde para Todo o Paraná (46), seguidos
dos Programas Desenvolvimento Rural Sustentável e Abastecimento (38), Excelên-
cia no Ensino Superior (34) e Minha Escola tem Ação – Meta (32); entre os progra-
mas finalísticos menos modificados nos dois primeiros exercícios do PPA vigente,
encontram-se o Energia e Telecomunicações (4), o Desenvolvimento Sustentável
das Cidades (4), Politicas de Direitos Humanos e Cidadania (5), Desenvolvimento
Econômico Sustentável (5) e Universalização do Saneamento Básico (5). Esse dado
revela ao menos a magnitude da deficiência do planejamento original de cada um
desses programas.
a análise da correspondência entre as metas da loa e do PPa foi objeto de
fiscalização pela 3ª Inspetoria de Controle Externo no desempenho de suas atribui-
ções junto à sePl41, que concluiu que a compatibilidade da classificação funcional
programática representa um aspecto formal e pouco esclarece sobre os resultados
reflexos do ano, no planejamento plurianual. Uma das razões atribuídas às dificul-
dades de relacionar as ações anuais às metas das iniciativas é a falta de integração
entre as unidades responsáveis pela elaboração do PPA (SEPL), LDO e LOA (SEFA)42,
prejudicando o dinamismo próprio do processo de adequação do planejamento, em
detrimento da imposição orçamentária-financeira sobre as ações do Governo43.
LOA 2017 (altera valores de 310 Iniciativas). Finalmente, as inclusões ocorreram em decorrência de decretos no exercício de 2016 (1 Unidade Orçamentária e 9 Iniciativas), da Lei 18.948 de 22/12/2016 (1 Unidade Orçamentária e 38 Iniciativas), e de decretos no exercício de 2017 (1 Unidade Orçamentária e 11 Iniciativas).40 Conforme conceitos extraídos do PPA 2016-2019, Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado correspondem ao conjunto de iniciativas destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção administrativa da atuação governamental, além dos serviços de água, energia elétrica, telefonia. Contempla, também, as iniciativas dos outros Poderes, Ministério Público e Defensoria Pública. Por sua vez, as Obrigações Especiais são o detalhamento da função encargos especiais e contém as despesas relativas a proventos de inativos, pagamento de sentenças judiciais, precatórios, PIS/PASEP, amortização, juros e encargos das dívidas pública interna e externa, reserva de contingência, entre outras.41 Prestação de Contas Anual da SEPL (2017), Protocolo nº 21301-4/18-TC, Peça 27.42 Os efeitos da Lei Estadual nº 17.746/2013 e do Decreto nº 9.459/2013, os ajustes ocorridos na estrutura organizacional da SEPL, por ocasião da transferência das atribuições orçamentarias para a SEFA, acarretando dificuldades adicionais à definição de indicadores, Iniciativas e/ou metas, tratado na seção 2.1 deste Caderno.43 Relatório de Fiscalização – Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral – exercícios 2016 e 2017
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Embora haja a interligação formal das metas anuais e plurianuais, é possível ob-
servar um descompasso na sua execução – quando são alteradas as prioridades de gasto
- sendo razoável afirmar que as ações anuais têm por base a capacidade de execução
física e financeira dos órgãos, e não os objetivos definidos no plano plurianual.
a consolidação dos resultados anuais frente à evolução dos indicadores dos
Programas Finalísticos, realizado pela SEPL, e o Relatório de Acompanhamento da
Execução Física e Financeira (AFF)44 do orçamento anual, realizado pela SEFA, em
bases trimestrais, embora partam de um mesmo sistema de acompanhamento (o SI-
GAME), não permitem compreender a memória de cálculo do quanto cada meta da
LOA contribui para a meta da Iniciativa do PPA e, nesse sentido, afirmar sua integra-
ção, dada a estrutura dos documentos em Programas e em unidades orçamentárias,
respectivamente.
Os prejuízos ou efeitos que daí decorrem consistem na perda de eficiência
na operacionalização dos projetos/atividades e Iniciativas; prejuízo na fiscalização
das metas; risco da não entrega dos produtos à sociedade; risco de utilização de re-
cursos orçamentários de forma antieconômica, redundando em instrumentos de
planejamento frágeis e/ou meramente formais.
Embora a Constituição paranaense (art. 133, § 3°, inciso Vi, reforçado pela
Lei 18.661/2015 - Lei do PPA, art. 8º), preceitue que a LDO é o instrumento ade-
quado para promover ajustes necessários no PPa, decorrentes de reavaliações da
realidade econômica e social do estado, a lei do PPa não apenas estabelece que os
procedimentos orçamentários anuais constituem atualizações automáticas do Plano
(Lei 18.661/2015, art. 9º), como autoriza a SEPL, por meio do Sistema Integrado de
Gestão, Avaliação e Monitoramento Estadual – SIGAME, a promover alterações no
Plano, com vistas à promoção da compatibilidade deste com as atualizações promo-
vidas pela loa45, podendo incluir, excluir ou alterar Programas e/ou Iniciativas (or-
çamentárias e não orçamentárias), seus atributos, o texto da contextualização dos
Programas e da caracterização das Iniciativas, atualizar os recursos anuais, até 2019,
com base no cálculo da evolução nominal da receita tributária, além de possibilitar
44 Prestação de Contas do Governador do Estado (2017), Protocolo nº 31461-9/18-TC, Peça 59.45 Art. 10 da Lei 18.661/2015.
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a inclusão de projetos de interesse público passíveis de serem objeto de concessão
por meio de Parceria Público-Privadas (PPPs), de acordo com a modelagem aplicá-
vel, aprovados pelo Conselho Gestor de Concessões do Estado do Paraná46.
Assim, é possível verificar que a Lei do PPA, em desacordo com os coman-
dos a ela superiores nessa questão, amplia o alcance e o poder da loa para alterar
o Plano Plurianual, em nome da compatibilidade entre essas peças e que a ldo é
omissa em relação ao tema.
Exige cautela a análise desse ponto. As atualizações do PPA deveriam decorrer
de sua reavaliação anual, diante da necessidade de ajustes no cálculo da evolução no-
minal da receita tributária, em termos de valores, o que pode ocorrer ainda calcado em
mudanças significativas da realidade econômica e social do Estado. O que a análise das
alterações revela, no entanto, são alterações qualitativas (de indicadores, de definição
de produtos que correspondem às metas das Iniciativas) e quantitativas (de metas físicas
e orçamentárias), promovidas após uma baixa execução orçamentária.
o ajuste do Plano Plurianual ao orçamento anual acarreta perda de visão
estratégica e perda de credibilidade do estado como promotor do desenvolvimen-
to. O problema não é exclusivo da realidade político-administrativa paranaense47, e
aponta espaço para melhoria na cultura gerencial voltada para resultados no Para-
ná, a partir do respeito aos princípios fundamentais do planejamento do orçamento
-programa.
A ampliação do horizonte temporal do planejamento, nesse sentido, exige
comprometimento com o Plano e esforço para a manutenção de essência, assim
como a justificativa clara para suas alterações, de modo a reduzir as incertezas en-
volvidas na execução das políticas públicas e aumentar sua eficácia e sua efetividade.
Conclui-se que a dinâmica do orçamento estadual se encontra dominada
por uma lógica invertida, na qual os orçamentos alteram os planos orientadores das
ações do governo. embora seja compreensível que limitações econômicas referen-
tes à importância de preservar o compromisso com a qualidade fiscal delimitem o 46 Art. 11 da Lei 18.661/2015.47 REZENDE, F. e CUNHA, A. Rumos e caminhos para a reforma orçamentária. In: REZENDE, F. e CUNHA, A. (org) A Reforma Esquecida. Orçamento, gestão pública e desenvolvimento. Editora FGV, RJ, 2013.
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horizonte da atuação do Estado, a ênfase do planejamento orçamentário na capaci-
dade de execução anual prejudica os resultados almejados na definição dos Progra-
mas. ao privilegiarem a implementação dos orçamentos anuais em detrimento do
planejamento de médio prazo ou de Programas de duração continuada, as unidades
executoras do Governo do Estado tendem a definir metas mais conservadoras, de
modo que sejam factíveis de serem alcançadas e, assim, manterem-nas accountables.
Ainda, a atualização automática do PPA por meio da LOA não permite por
força do calendário orçamentário que sejam incorporadas as evidências apresenta-
das no relatório de acompanhamento anual do Plano. Enquanto a LOA é aprovada
em dezembro do exercício anterior, as evidências de desempenhos registradas no
relatório da Coordenação de Monitoramento e Avaliação (CMA) da SEPL, são dispo-
nibilizadas no primeiro trimestre do exercício seguinte.
Assim, dada a relevância da matéria e por questão de ordem, sugere-se que
seja determinado ao governo do estado que as revisões do PPa estejam condicio-
nadas à apresentação de projeto de lei específico com tramitação no Poder Legis-
lativo, de acordo com o estabelecido no art. 133, § 3°, inciso Vi da Constituição do
Estado, inclusive no sentido de favorecer a discussão das justificativas para a altera-
ção da visão da estratégia de desenvolvimento declarada no Plano, ao invés de sub-
meter as exclusões, alterações e inclusões de Iniciativas às atualizações automáticas
decorrentes dos arts. 7º a 10, da Lei do plano plurianual, orientando e reforçando a
necessidade de que as ações e projetos anuais contribuam para o alcance dos obje-
tivos de médio prazo.
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2 .5. ALTERAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
A Constituição Federal estabelece que a despesa pública não pode exceder
aos créditos orçamentários, além de vedar que os programas ou projetos de governo
tenham início sem que sejam incluídos na Lei Orçamentária Anual (art. 167, I e II), em
respeito ao princípio da legalidade.
não menos relevante, o orçamento deve obedecer ao princípio da prece-
dência (art. 35, §2º, ADTC)48, onde a sua aprovação deve se dar antes do exercício
financeiro a que se refere. Portanto, a previsão de receita e a fixação da despesa
devem ser aprovadas antes de sua execução.
diante desses princípios, não é rara a necessidade de se adequar o orçamen-
to em execução a fatores que não podem ser antecipados no momento de sua ela-
boração, tais como variações de preços de mercado dos bens e serviços a serem ad-
quiridos para consumo imediato ou futuro, incorreções verificadas no planejamento,
programação e orçamentação das ações governamentais, omissões orçamentárias
ou até mesmo uma reforma administrativa.
Para atender a essas imprevisibilidades e/ou corrigir falhas no planejamen-
to, a Constituição dispõe de mecanismos que permitem a alteração do orçamento,
através dos institutos da Transposição - realocação de recursos no âmbito dos pro-
gramas de trabalho, dentro do mesmo órgão; Remanejamento - realocações orça-
mentárias no âmbito da organização, com destinação de recursos de um órgão para
outro; e transferência - realocação de recursos entre as categorias econômicas de
despesas, dentro do mesmo órgão e do mesmo programa de trabalho. Em resumo,
estes institutos permitem que haja a reprogramação por repriorização das ações go-
vernamentais que se materializarão ao longo da execução do orçamento, de uma
dotação orçamentária para outra ou de um órgão para outro.
outro mecanismo que possibilita corrigir o orçamento são os Créditos adi-
cionais, disciplinados pelo art. 4049 da Lei nº 4.320/1964, que concede autorizações
48 III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.49 São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de orçamento.
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para despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Orçamentária
Anual, visando atender as alterações qualitativas (permuta de valores) e quantitati-
vas (alteração do valor global) realizadas, com três finalidades principais:
• Reforçar ou suplementar dotação orçamentária existente na LOA – cré-
dito adicional suplementar;
• Criar crédito orçamentário destinado a atender despesas não fixadas na
LOA, ou seja, nova dotação orçamentária – crédito adicional especial;
• Para atender despesas imprevisíveis e urgentes, fixadas ou não na LOA
– crédito adicional extraordinário.
dessa forma, a abertura de créditos adicionais tem como fator determinante a
existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa, precedida de exposição fun-
damentada ou justificada, através de autorização do Legislativo na própria LOA, de for-
ma genérica, ou por lei específica, conforme listado no art. 4350 da Lei n° 4.320/64, no
art. 9151 do Decreto-Lei n° 200/67 e no § 8°52 do art. 166 da Constituição Federal.
Ainda que a reprogramação por repriorização das ações governamentais
faça parte da dinâmica da execução orçamentária ao longo de um exercício finan-
ceiro, não parece razoável que o Governo do Estado altere, recorrentemente, 1/3
de seu orçamento anual, ao longo da vigência do plano plurianual, em detrimento da
readequação dos programas propostos e da reavaliação das previsões orçamentá-
rias estabelecidas quando de sua elaboração.
Importante salientar que a concessão ou a utilização de créditos com do-
tação ilimitada ou finalidade imprecisa, assim como a promoção de ações que não
sejam capazes de prevenir riscos ou desvios passíveis de afetar o equilíbrio das con-
tas públicas, são vedadas pela legislação vigente53. Portanto, essa prática deveria ser
50 A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.51 sob a denominação de reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais.52 Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.53 Art 167, Inciso VII, da CF e Arts. 1º § 1º e 5º, § 4º, da LRF.
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corrigida e aplicada de forma mais comedida por parte do governo do estado, pois
além de contrariar a norma legal, seus efeitos acabam refletindo no enfraquecimen-
to do orçamento como instrumento de planejamento e no efetivo controle da receita
e da despesa.
Isto ficou evidenciado com as alterações orçamentárias de 29,10%, em média,
promovidas pela abertura de créditos adicionais, apuradas nas prestações de contas do
Poder Executivo, adstritas aos últimos 6 (seis) anos, conforme demonstrado a seguir:
gráFico 1 – Percentual dos créditos adicionais
Fonte: Prestações de Contas 2012 a 2017
Não menos danoso para o planejamento e o controle das finanças públicas,
é a exacerbada utilização dos institutos do remanejamento, transposição e trans-
ferência, cujos reflexos podem resultar em mudanças de natureza administrativa,
econômica, social, financeira e patrimonial, com efeitos significativos, não apenas de
natureza financeira ou patrimonial, mas na estrutura original do orçamento.
Partindo de uma análise mais acurada da LOA de 2017, a qual autorizou a
abertura de créditos adicionais, o art. 4º limitou em 10% do valor da Receita Consoli-
dada Total estimada para o exercício, para os Orçamentos Fiscal, do Regime Próprio
de Previdência Social – RPPS e de investimentos, do Poder Executivo.
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embora o dispositivo legal faça menção de que a abertura dos créditos de-
verá ter por base o valor da receita Consolidada total, que contempla os orçamen-
tos do Poder Executivo e dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público,
de R$ 56,1 bilhões, o valor correto para se apurar o percentual autorizado, seria o
Orçamento Inicial do Poder Executivo, de R$ 42,3 bilhões, observado o contido no
art. 43, §1º, da Lei nº 4.320/1964.
este vício de redação da loa pode acabar por desvirtuar o limite real autori-
zado por lei, seja pelos valores envolvidos ou por questão conceitual, pois enquanto
a receita consiste na soma de valores recebidos durante um determinado período,
o Orçamento, componente do cálculo em comento, é a parte de um plano financeiro
estratégico que compreende a previsão de receitas e despesas futuras para a admi-
nistração pública direta ou indireta para um determinado exercício.
Do contrário, a LOA não estabeleceria limites no § 5º, do caput do art. 4º,
para os outros Poderes, em 10% sobre a dotação orçamentária fixada para o respec-
tivo órgão ou Poder.
Em relação ao § 2º54 do art. 4º, da LOA, ao limitar a abertura de créditos adi-
cionais pelo somatório das respectivas dotações, para atender despesas com pessoal
e encargos sociais, os fundos previdenciários, dívida, transferências constitucionais,
legais e precatórios, contraria o disposto no § 4º, do art. 5º, da LRF55, vez que esse
dispositivo da lei orçamentária possibilita que o órgão executor suplemente o total
da dotação prevista para cada despesa, quando deveria estabelecer limites máximos
de suplementação para o período.
Uma alternativa seria a LOA se enquadrar nas hipóteses previstas no inci-
so III, do § 1º, do art. 43, da Lei nº 4.320/196456, utilizando os recursos resultantes
de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou créditos adicionais, com
valores delimitados por sua natureza, constituindo-se de atos de execução mais pre-
cisos, desde sua origem.
54 Os limites máximos para os créditos adicionais realizados para cobertura das despesas indicadas nos incisos I a III do § 1º deste artigo serão equivalentes ao somatório dos valores das respectivas dotações iniciais autorizadas nesta lei.55 É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada56 III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei.
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Com relação aos incisos VII e VIII, § 1º57, do art. 4º, da LOA, o superávit financei-
ro apurado já tem, por si só, um limite mensurável, que é o próprio valor deste resultado
superavitário do exercício anterior. O mesmo se aplica ao excesso de arrecadação apu-
rado na execução orçamentária, com valores delimitados pelo próprio excesso.
Cabe destacar, que a inexistência de limites para a abertura de créditos adi-
cionais já foi objeto de ressalva nas prestações de contas dos exercícios financeiros
de 201458, 201559 e 201660.
As contas de 2015 também foram ressalvadas, entre outros motivos, em
razão das alterações orçamentárias aprovadas acima de 30% do orçamento inicial
para o período, além de determinar ao gestor que, a partir da edição da próxima
loa, estabeleça limites para a abertura de créditos suplementares de modo a aten-
der as despesas com pessoal e encargos sociais, com o pagamento da dívida pública,
com as transferências constitucionais aos municípios, com sentenças judiciais, e com
o PASEP e RPPS, utilizando como recursos as formas previstas no § 1º, do art. 43, da
Lei nº 4.320/1964.
Isto considerado, sugere-se ao Conselheiro Relator determinar ao governo
do estado que:
i. Se abstenha de inserir dispositivos que possibilitem a alteração de 30%
ou mais de seu orçamento anual, sem sobreposição de autorizações para
os demais Poderes, e que os limites estejam vinculados a cada dispositi-
vo da Lei nº 4.320/1964, quando do estabelecimento das aberturas de
créditos adicionais, constantes da lei orçamentária anual;
ii. Em se tratando do § 2º, do art. 4º, da Lei Orçamentária de 2017, se en-
quadre nas hipóteses previstas no inciso III, do § 1º, do art. 43, da Lei
nº 4.320/196461, utilizando os recursos resultantes de anulação parcial
57 VII. com recursos provenientes de excesso de arrecadação; VIII. com recursos provenientes de superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;58 Prestação de Contas 2014 – Processo nº 268306/15 – Acórdão nº 255/15.59 Prestação de Contas 2015 – Processo nº 330587/16 – Acórdão nº 233/16.60 Prestação de Contas 2016 – Processo nº 208386/17 – Acórdão nº 548/17.61 III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei.
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ou total de dotações orçamentárias ou créditos adicionais, com valores
delimitados por sua natureza, constituindo-se de atos de execução mais
precisos, desde sua origem;
iii. Na edição das próximas Leis Orçamentárias Anuais, corrija os vícios de re-
dação que apontam a receita Consolidada total como base de cálculo do
limite para abertura de créditos adicionais, fazendo menção expressa ao
Orçamento Inicial do Poder Executivo, bem como dos demais Poderes.
3. MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DAS AÇÕES PLANEJADAS DE GOVERNO
em que pese o uso polissêmico dos termos “monitoramento” e “avaliação”
do setor público62, sua essência consiste em um conjunto de ações – articuladas, sis-
temáticas e formalizadas, com o objetivo de produzir, registrar, acompanhar e ana-
lisar criticamente informações geradas na gestão das políticas públicas, programas,
produtos e serviços prestados pelas organizações, de modo a medir o desempenho
das ações, por um lado para garantir que a programação prevista está sendo cum-
prida e, complementarmente, se seus resultados são capazes de atingir o interesse
público que a motivou.
Enquanto o monitoramento se identifica com um processo contínuo realiza-
do durante a execução dos programas (ele examina os recursos, atividades e produ-
tos, ou seja, o processo de produção dos bens e serviços a serem entregues ao públi-
co alvo), de modo que ações corretivas sejam tomadas tempestivamente, a avaliação
é conduzida em um ponto específico do ciclo de vida dos programas e aprofunda
análises sobre as conexões causais entre as ações e seus resultados, bem como os
impactos concretos e a capacidade de o programa gerar as mudanças sociais plane-
jadas, além de oferecer, assim, uma perspectiva mais global do desenho, limitações e
potencialidades dos programas63.
62 Virtualmente qualquer tipo de feedback ou dado produzido pelo controle interno, por auditorias, pesquisas de opinião e relatórios de execução de projeto, para ficar em alguns exemplos, são apresentados como monitoramento e avaliação das ações governamentais, conforme Ala-Harja e Helgason, 2000, p.9.63 Um quadro útil para compreender diferenças e semelhanças entre monitoramento e avaliação está em https://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/ferramentas/docs/CEGOV%20-%202015%20-%20MDS%20Monitoramento%20Caderno%20de%20Estudos.pdf Acesso em 04/06/18.
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Por sua importância no ordenamento e controle da atividade governamental, o
PPa constitui o mais importante instrumento de planejamento a ser monitorado e ava-
liado no âmbito da Administração Pública, e a avaliação do cumprimento dos objetivos
e metas previstos no PPA, bem como a execução dos planos e programas de governo e
dos orçamentos é determinação constitucional, que culmina com o controle do Poder
Legislativo no julgamento das contas prestadas pelo chefe do Executivo64.
Além dos critérios formais que justificam o monitoramento e a avaliação dos
programas de governo, seu valor tem destaque na feição da administração gerencial
que o Estado brasileiro procura assumir desde fins da década de 1980, sendo o De-
creto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998, um marco nesse sentido: as orientações
de que toda a ação finalística do Governo Federal fosse estruturada em programas
orientados para a consecução de objetivos estratégicos definidos para o período
plurianual; o detalhamento dos componentes de um programa e o modelo de geren-
ciamento para resultados se materializam, ali, na avaliação física e financeira preco-
nizada em bases anuais, de modo a subsidiar a LDO do exercício subsequente, aferir
seu resultado em vista dos objetivos fixados; subsidiar o processo de alocação de
recursos; e a coordenação das ações de governo, de modo a evitar a dispersão e o
desperdício de recursos65.
De fato, a literatura técnica indica que a organização dos planos e orçamen-
tos em programas, com objetivos claramente declarados, metas e indicadores defi-
nidos, é pré-condição, mas não garante a solução de problemas específicos de dada
realidade social. A gestão eficiente pressupõe também um acompanhamento siste-
mático dos resultados, em vista da periódica necessidade de revisão racional da alo-
cação orçamentária e da imperiosa necessidade de garantir os impactos de médio e
longo prazos, conforme objetivos planejados.
dessa forma, o monitoramento e a avaliação constituem importantes fer-
ramentas de gestão, pois subsidiam as decisões sobre a manutenção, ajustes, refor-
mulação ou interrupção de intervenções, além de constituir matéria prima para a
divulgação dos esforços e dos resultados de governo. Sua importância, como se vê,
64 Art. 49, inciso IX, c/c art. 74 da CF/88.65 Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998, arts. 5º e 6º.
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está relacionada à preocupação com a eficácia, eficiência, efetividade e accountabi-
lity das ações governamentais, conquanto possam fornecer respostas sobre a quali-
dade dessas ações aos gestores, à sociedade e ao legislativo66.
O monitoramento e a avaliação eficazes não constituem tarefa trivial: en-
frentam inúmeros desafios relacionados à estruturação metodológica e institucio-
nal, capacitação de recursos humanos, ferramentas adequadas e à própria qualidade
das informações disponíveis no planejamento governamental. ainda assim, o mais
importante é que as atividades de monitoramento e avaliação não sejam um fim em
si, mas constituam etapas do ciclo de gestão e forneçam insumos úteis ao planeja-
mento e à execução das políticas e programas governamentais67.
Diante dessas premissas, os objetivos da presente seção consistem em (i)
descrever o processo de monitoramento das ações programadas de governo no es-
tado do Paraná, de modo a verificar se operam regularmente e se geram evidências
suficientes e tempestivas para eventuais ajustes nos instrumentos de planejamento
anuais e plurianuais, e (ii) examinar a qualidade dos indicadores sob o aspecto de
sua coerência com os objetivos estabelecidos nos programas finalísticos a que estão
associados68, bem como dos seus atributos (avaliação substantiva).
3.1. SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
os denominados sistemas de monitoramento e avaliação integram neces-
sariamente os Órgãos responsáveis pela execução dos Programas, principais atores
das atividades de produção e registro das informações geradas no dia-a-dia da ad-
ministração, mas não devem estar adstritos aos gestores-executores, posto que o
acompanhamento e a análise crítica dessas informações pelos mesmos carecerá cer-
tamente de perspectiva e sofrerá de viés, no mínimo, conservador, comprometendo
o propósito original da avaliação. Órgãos de planejamento, controle e pesquisa estão
66 DERLIEN (2001) afirma que são três as funções da avaliação de políticas: informação, alocação e legitimação. No Brasil, ainda podem ser acrescentadas motivações relacionadas à crise fiscal e à consequente redução da capacidade de gasto, com uma concomitante pressão por maior eficiência na redução das desigualdades sociais.67 Grandes desafios a serem superados tanto na elaboração dos planos quanto na avaliação de desempenho são coligidos por TOLEDO SILVA (2002).68 o manual do PPa, que contém as orientações básicas para a elaboração do plano plurianual, estabelece obrigatoriedade aos programas finalísticos de que contenham ao menos um indicador capaz de medir seu desempenho.
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presentes na grande maioria das organizações modernas e representam uma impor-
tante instância de interação para fins de avaliação. Os problemas de absorção da cul-
tura gerencial que surgem da não segregação das funções de execução e avaliação
são largamente discutidos pela ciência da administração e provocam distorções no
processo naturalmente dinâmico do planejamento.
No Paraná, a responsabilidade pela definição de metodologias, tecnologias
e fluxos de informações para o monitoramento e avaliação dos programas de Go-
verno e pela avaliação dos resultados obtidos na execução do PPA é a Coordenação
de Monitoramento e Avaliação (CMA), unidade vinculada à Secretaria de Estado do
Planejamento e Coordenação Geral (SEPL), responsável por organizar as atualiza-
ções do PPA e elaborar os relatórios anuais de acompanhamento do PPA, interagin-
do com os órgãos executores por meio do Sistema Integrado de Gestão, Avaliação e
Monitoramento Estadual (SIGAME)69.
Originalmente, a operacionalização dessa ferramenta está atribuída, em
colaboração, à CMA, à Coordenação de Orçamento e Programação (COP) e aos
Grupos de Planejamento Setorial (GPS) da SEPL, que representavam a capilaridade
da sePl nos órgãos executores, além da Companhia de Tecnologia da Informação e
Comunicação do Paraná (CELEPAR) e o Instituto Paranaense de Desenvolvimento
Econômico e Social (IPARDES), ficando patente que a qualidade e a confiabilidade
das informações dependem da estrita colaboração, apoio e responsabilidade dos
órgãos e entidades vinculadas junto às suas respectivas unidades de Planejamento.
O Decreto nº 9.459/2013, conforme já abordado no item 2.1, alterou a de-
nominação e vinculação dos Grupos de Planejamento Setorial (GPS) para Grupos
Orçamentários Setorial (GOS), transformados após em Grupo Orçamentário e Fi-
nanceiro Setorial (GOFS)70, distanciando os responsáveis pela alimentação do siste-
ma nas secretarias das funções de planejamento, relacionadas à sePl.
69 O SIGAME foi instituído pela Resolução SEPL 30, de 22 de novembro de 2012, considerando a organização do estado para atingimento de metas e objetivos no campo institucional, e as demais funções atribuídas à Pasta de acordo com Lei 8485 - 03 de junho de 1987. Na LDO 2018, Lei 19.090, de 31/07/2017, art. 37, se lê que “Com vistas à apreciação da proposta orçamentária de 2018, ao acompanhamento e à fiscalização orçamentária a que se referem o art. 70 e o inciso II do § 1 º do art. 166 da Constituição Federal, será assegurado aos membros e órgãos competentes dos Poderes do Estado, inclusive ao tribunal de Contas do estado, ao ministério Público estadual, o acesso irrestrito, para consulta, aos seguintes sistemas, ou outros que os substituam”: siaF, e-CoP e sigame.70 Resolução SEFA nº 1132/17.
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enquanto os gPs eram compostos por servidores treinados e capacitados
na área de planejamento, interagindo com os órgãos executores na elaboração e
compatibilidade dos programas, indicadores e metas, os GOFS exercem funções,
preponderantemente, financeiras e de execução orçamentária.
Portanto, a permanência de uma equipe ligada à função planejamento é de
suma importância para a efetividade dessa atuação, e favorece ações de capacitação
e especialização.
o sigame apoia os procedimentos de elaboração dos Planos Plurianuais,
de acompanhamento e de avaliação dos instrumentos de planejamento, especifica-
mente o PPA e LOA, agregando dados sobre a execução orçamentária e financeira
de todos os programas e ações do governo estadual, gerados a partir da integração
com o SIAF, além de informações de gestão fornecidas pelos próprios órgãos exe-
cutores. A partir disso, a COP/SEFA se utiliza dessa ferramenta gerencial para a ela-
boração dos demonstrativos da execução física e financeira dos orçamentos anuais.
Os principais produtos do SIGAME são o Relatório de Acompanhamento
do PPA e o Relatório (Demonstrativo) de Acompanhamento Físico/Financeiros das
ações da loa, ambos emitidos anualmente. além disso, o sistema permite o acom-
panhamento das ações da LOA, das metas do PPA, dos Indicadores e dos Investi-
mentos das empresas estatais.
O sistema também permite gerar painéis de acompanhamento das ações da
LOA, compostos por informações individualizadas de natureza orçamentário-finan-
ceira71 com avaliação automática de desempenho72 e, ainda, dados sobre a situação73
dos projetos-atividade (ações e obras), percentual de execução física, avaliação auto-
mática de desempenho físico74 e campos destinados a justificativas e comentários.
Por sua vez, o acompanhamento das metas do PPA, por órgão, programa,
71 Total orçamentário, valores empenhado e pago, % de execução orçamentária72 “Sem Execução”, “Excedente”, “Satisfatório”, “Moderado”, “Insatisfatório”, conforme parâmetros definidos internamente.73 “não iniciada”, “em projeto”, “concluída”.74 “Sem Execução”, “Excedente”, “Satisfatório”, “Moderado”, “Insatisfatório”, conforme parâmetros definidos internamente.
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nome ou número da iniciativa75, gera dois tipos de painéis, contendo, para cada ano
do PPA, dados orçamentário-financeiros76 e relativos às metas físicas77, com avalia-
ção automática de desempenho para a meta global do ano78. essa avaliação, no en-
tanto, não é realizada por mesorregião.
A funcionalidade de acompanhamento dos Investimentos das Empresas Es-
tatais pode não estar atendendo ao objetivo de monitoramento e não permite ava-
liação substancial, uma vez que os campos disponíveis para preenchimento são limi-
tados (Total Orçamentário e segregação dos valores oriundos do Tesouro Estadual
e de Outras Fontes, além de valores mensais das duas fontes, com totalização) e que
seu preenchimento revela baixo uso da ferramenta ou uso apenas formal, para fins
de consolidação: para o exercício de 2017, em alguns casos o sistema foi preenchido
apenas em períodos específicos, e não mês a mês (CELEPAR, COPEL, FOMENTO
PR, SANEPAR, APPA, FERROESTE, COHAPAR) ou, ainda, foi preenchimento inte-
gralmente em apenas um momento no exercício subsequente (BRDE, CEASA, CO-
DAPAR, PRSEC).
Finalmente, a funcionalidade de acompanhamento dos Indicadores do PPA,
por órgão (todos os Programas) ou Programa específico, oferece painel contendo in-
formações sobre alterações legais sofridas pelo indicador, índice de referência, uni-
dade de medida, periodicidade de apuração, polaridade e índices previstos e apura-
dos, por ano do PPA. O painel é rico, ainda, em detalhes específicos dos indicadores,
na forma de ficha metodológica, em que constam campos para a descrição do indi-
cador, fórmula de cálculo, fonte de apuração, base geográfica, índice de referência
comparativo (benchmark), data e fonte do índice de referência comparativo, além de
justificativas relativas aos valores apurados e histórico da interlocução entre servi-
dores das Secretarias e da CMA, visando ao aprimoramento no preenchimento dos
dados.
75 Vale lembrar que os projeto/atividade da LOA são as denominadas Iniciativas no PPA.76 Valores referentes à Lei inicial, ao PPA atualizado, orçamento inicial, programado, saldo a programar, total orçamentário, empenhado e pago.77 além do nome da meta, unidade de medida e característica cumulativa ou não cumulativa, quantidades previstas e realizadas por mesorregião e percentual de atingimento da meta.78 “Sem Execução”, “Excedente”, “Satisfatório”, “Moderado”, “Insatisfatório”, conforme parâmetros definidos internamente.
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argumenta-se que, na prática, ao contrário do que ocorre no processo de
elaboração do PPa, não são treinados e reunidos os agentes responsáveis pelo
preenchimento do SIGAME e não fica claro se e quando as inserções de valores cor-
respondentes ao desempenho em termos de metas físicas é gerado por outro sis-
tema gerencial das secretarias ou alimentado manualmente, assim como não está
registrado se aquele desempenho consiste em avaliação subjetiva do agente respon-
sável pelo preenchimento ou em critérios objetivos de aferição, que não constam do
sistema. O fato já foi abordado em relatório de fiscalização da SEPL realizado pela 3ª
iCe79, tendo sido recomendada a normatização da alimentação de dados (que ocor-
re, na prática, ao final de cada exercício financeiro), quanto aos índices dos indica-
dores e metas das iniciativas, para que seja possível a análise de tendências desses
dados e uma agilidade maior na tomada de decisões.
É possível, ainda, argumentar que o monitoramento das ações programadas
de governo, conforme atribuído à SEPL, ocorre de fato dentro das organizações res-
ponsáveis pela execução, e consistem em avaliações essencialmente de processo. A
CMA realiza o único filtro externo aos executores, no sentido da melhoria das infor-
mações operacionais geradas para a aferição do alcance dos objetivos dos Progra-
mas, uma vez que é responsável pela validação dos pareceres e justificativas sobre o
desempenho informados pelas secretarias no sistema SIGAME, podendo instaurar
retornos para complementação ou invalidações.
Em todo caso, parece haver subutilização do SIGAME como ferramenta
efetiva de planejamento e gestão, uma vez que não está clara a atribuição de res-
ponsabilidade por medidas corretivas quando o sistema aponta baixo desempenho
(orçamentário ou físico) ou, por outro lado, falhas de planejamento (ou justificativas)
que levaram ao status “excedente”80. dessa forma, embora seja claro que o sistema
contém as principais informações úteis ao monitoramento e à avaliação dos progra-
mas, ele não favorece a responsabilização por desempenho, havendo espaço para
melhorias nesse sentido.
além dos recursos escassos em termos de estrutura institucional, pessoal
79 Prestação de Contas Anual da SEPL (2016), Protocolo nº 24522-2/17-TC, Peça 35.80 O status é atribuído à Iniciativa ou Ação cuja execução orçamentária ou física ultrapassa 100% do planejado.
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qualificado e mecanismos de responsabilização por desempenho, que reduzem as
potencialidades do sistema de monitoramento do estado, a apropriação das evidên-
cias geradas pelas atividades de monitoramento no processo de elaboração da loa
subsequente é afetada pela dinâmica de liberação de recursos por parte da SEFA,
que tem padrão de concentração no último trimestre de cada exercício financeiro.
ainda, uma defasagem temporal compromete a tempestividade das intervenções
possíveis a partir das constatações decorrentes do monitoramento: os relatórios de
monitoramento, ficam prontos em março/abril, enquanto a LOA (e revisão do PPA
por ela promovida) é aprovada em dezembro. Assim, o calendário orçamentário,
cujas datas limite para aprovação dos instrumentos de planejamento são definidas
constitucionalmente, não favorece essa retroalimentação do planejamento, confor-
me a figura abaixo.
Figura 1 – calendário do ciclo de gestão orçamentária
Execução do Orçamento Corrente
Planejamento do Orçamento Subsequente
1º Jan 15 Abr 17 Jul 31 Ago 22 Dez 31 Jan 30 Mar
Executivo encaminha
projeto de PPA para o
Legislativo
Executivo encaminha projeto de LDO para Legislativo
Executivo encaminha projeto de LOA para Legislativo
Data limite para o
Legislativo aprovar o
PPA
Data limite para o
Legislativo aprovar a
LOA
Data limite para o
Legislativo aprovar a
LDO
Execução Físico-
Financeiro da LOA
Relatório de Acompanhamento
do PPA
Fonte: Produção Própria
3.2 . AVALIAÇÃO SUBSTANTIVA DOS INDICADORES DO PPA – 2017
A sistematização das informações acerca dos aspectos considerados críti-
cos para sucesso dos programas se baseia em parâmetros pré-estabelecidos na for-
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ma de metas e indicadores relacionados aos objetivos a serem alcançados. indica-
dor constitui “um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo
sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando
na mesma”81, ou, em outras palavras, uma quantificação capaz de mensurar o com-
portamento de determinado fenômeno social ao longo do tempo. Por essa razão é
importante que os indicadores estejam intimamente relacionados aos objetivos dos
programas que, por sua vez, devem conter informações suficientes sobre as inter-
venções propostas no sentido de solucionar ou atenuar problemas diagnosticados
e contextualizados.
o objetivo desta seção é avaliar a qualidade dos indicadores selecionados
pelo governo do estado para o monitoramento dos Programas Finalísticos constan-
tes do PPA 2016-2019, sem considerar o mérito do desempenho dos programas, ou
seja, seus resultados líquidos até aqui.
Todos os programas finalísticos do PPA vigente (versão atualizada) contam
com ao menos 1 indicador, embora do total de 57 indicadores, 8 tenham apresenta-
do problemas nos atributos básicos constantes da lei do PPa, tais como ausência de
data de apuração do índice de referência, ausência de valor do índice de referência,
valor do índice de referência igual à previsão 2019, mesmo com indicação de polari-
dade “maior melhor”, valor do índice de previsão 2019 contradizendo a polaridade
indicada (ou seja, expectativa de piora do indicador).
Com relação à fonte dos indicadores, é possível observar que a maioria dos
indicadores do PPA 2016-2019 (38 indicadores) advêm de fontes exclusivamente in-
ternas à administração. essa prática, conquanto não proibida, não é a mais recomen-
dada, visto que há no país e internacionalmente indicadores sociais consolidados e
passíveis de comparação. Além disso, não fica claro que dados internos são oriundos
de sistema informatizado preenchido por terceiros, como por exemplo o Sistema de
Gestão do Transporte Escolar (SIGET), e quais são de preenchimento manual.
Dez (10) indicadores sofreram alteração por Lei, sendo metade em 2016 e
metade em 2017. Um indicador original foi excluído. Quatro (4) indicadores não fo-
81 JANNUZZI, P. Indicadores Sociais no Brasil. Campinas, SP: Alínea, 2003, p. 15.
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ram apurados em 2016 e outros 4 em 2017; outros 2 indicadores não foram apura-
dos nos dois primeiros exercícios do PPA, ambos do Programa Paraná Sustentável,
ambos com fonte interna ao governo.
a análise criteriosa dos atributos dos indicadores dos Programas Finalísti-
cos constantes do PPA 2016-2019 revela que nem todos são claros quanto à sua
natureza, como, por exemplo, o do Programa “Paraná: Esporte e Turismo, um estado
de bem-estar”, intitulado “Praticantes de esportes e atividade Física”, desprovido de
descrição na ficha correspondente do SIGAME. Nas fichas de descrição do sistema,
aliás, encontra-se histórico de interação dos órgãos com a CMA/SEPL, onde se lê, por
exemplo, que dados foram invalidados e solicitações de complementação foi efetua-
da. mesmo assim, em determinado momento são validados os dados, com qualida-
de, às vezes, questionável. Questões de esgotamento de prazo foram alegadas para
a manutenção de dados de baixa qualidade no sistema. Um exemplo relevante é o
indicador “Taxa de alunos atendidos com alimentação escolar”, do Programa Educa-
ção para Todos”: no caso, a fórmula de cálculo registrada é “nº de alunos atendidos
com alimentação escolar / alunos matriculados*100”. O valor apurado com uso de
ferramenta de Business-Inteligence (BI), ao final do exercício de 2017, excedeu o proje-
tado para o final do período plurianual (2019), tendo sido solicitada uma justificativa
pela sePl; considerando a resposta registrada pelo órgão no sistema, de que, grosso
modo, o total computado é o número de refeições, que podem ser até 3 por dia, por
aluno, parece claro que o sistema de coleta de dados, a fórmula, ou ambos, não são
adequados para apuração do indicador proposto.
Ao menos 3 índices que figuram como indicadores de importantes progra-
mas das áreas de segurança Pública, desenvolvimento urbano e infraestrutura não
correspondem aos objetivos declarados dos Programas, mas, antes, as médias arit-
méticas do alcance de metas individuais de ações orçamentárias. Vale remarcar que
as ações anuais representam esforços que devem contribuir para o atingimento da
meta das iniciativas do PPa e que o conjunto de iniciativas é que representa, em
tese, a capacidade de o governo de atingir o objetivo planejado.
No caso do Índice de Otimização da Infraestrutura de Transporte do Esta-
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do, indicador vinculado ao Programa Rotas do Desenvolvimento, por exemplo, a fór-
mula de cálculo envolve a soma das metas parciais das iniciativas, ponderados pelo
grau de dificuldade de exceção. Com procedimentos de normalização e justificativas
sofisticadas, o índice representa um número decimal proporcional ao que falta para
atingir a meta, de modo que mede o desempenho dos processos e não os resulta-
dos da ação do governo e, ao mesmo tempo, não significa algo de fácil compreensão
ao público alvo, os paranaenses. outras fragilidades relacionadas ao planejamento
do Programa rotas do desenvolvimento constam do Caderno temático gestão de
obras Públicas.
Da mesma forma, o Índice de Gestão da Segurança Pública (IGSP) constitui
a média geométrica das unidades de medida de metas físicas previstas em 7 inicia-
tivas do PPa, tão diferentes quanto “policial formado”, “inquérito instaurado de cri-
mes contra a pessoa” ou “perícia médico legal e técnica científica realizada”. Assim,
o IGSP não expressa objetivamente o impacto das ações de segurança perante a so-
ciedade.82 Ainda, padece de problemas semelhantes o Índice de Gestão do Desen-
volvimento Urbano (IGDU), com o agravante de não contar com índice de referência
como linha de base para o monitoramento.
Outras fragilidades puderam ser verificadas em relação aos atributos gerais
e à qualidade dos indicadores, que comprometem o monitoramento e a avaliação
dos programas finalísticos, tais como a coleção de dados pouco significativos como
“prestadores de serviços turísticos atendidos” cadastrados no ministério do turismo
(Cadastur), ou o indicador do Programa “Desenvolvimento Sustentável e Integrado
da rmC”, que está posto em termos de “Velocidade média do transporte Coletivo
nos Corredores”. argumenta-se que o aumento da velocidade média não tem rela-
ção direta com os objetivos de “Melhorar as condições de vida da população pro-
movendo o desenvolvimento econômico dos municípios da região e aprimorando a
integração regional, a mobilidade da população e as condições ambientais, por meio
do planejamento e da implementação de ações e projetos”.
Cabe destacar que não se identificou a atuação do Instituto Paranaense de
Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES) no processo de elaboração das pe-82 uma crítica mais completa do igsP encontra-se no Caderno temático gestão da segurança
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ças orçamentárias, em especial na definição dos indicadores dos Programas Finalís-
ticos do PPa, apesar de seu destacado know-how na produção de evidências sobre a
realidade socioeconômica paranaense, e de suas atribuições vinculadas à sePl. de
fato, em resposta a Solicitação de Fiscalização exarada pela 3º Inspetoria de Con-
trole Externo83, o iPardes informou que cumpre papel de apoio técnico de acordo
com as demandas da sePl e demais secretarias e órgãos do governo do estado, es-
pecificamente no que diz respeito aos indicadores do PPA; informou também que
cumpre papel de apoio em termos de fornecimento de informações socioeconômi-
cas e discussão de indicadores na elaboração do PPa, prevalecendo, no entanto, as
posições dos responsáveis pelas secretarias executoras dos programas.
resta patente a necessidade de ajustes no sentido de incrementar quali-
tativamente os dados disponíveis sobre os avanços promovidos pelos Programas
Finalísticos em face dos objetivos por ele propostos, o que aumenta a legitimidade
das políticas públicas e a segurança dos gestores no momento de planejar as inter-
venções e a alocação de recursos, aumenta a credibilidade do governo por parte da
sociedade e informa a apreciação legislativa dos instrumentos de planejamento.
Diante do exposto, e considerando a relevância do monitoramento das polí-
ticas públicas na geração de evidências sobre as quais possa se apoiar o planejamen-
to governamental e a responsabilização por desempenho, recomenda-se:
i. O acompanhamento criterioso e sistemático das políticas públicas, com
a possibilidade de emissão de relatórios parciais de desempenho, de
modo a incrementar qualitativamente todo o ciclo de gestão e aumentar
a credibilidade das peças orçamentárias como promotoras do desenvol-
vimento regional;
ii. A normatização da alimentação dos sistemas de gestão, em especial do
sigame, visando aumentar a consistência e a temporaneidade dos da-
dos, de forma a subsidiar adequadamente a tomada de decisões e a ela-
boração das peças orçamentárias;
83 Requerimento Externo nº 792045/17 – Peça 162.
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iii. Que sejam realizadas avaliações não apenas dos processos, mas tam-
bém dos resultados das ações planejadas, de maneira que os orçamen-
tos possam orientar as finanças ao mesmo tempo em que traduzam efe-
tivamente os objetivos estratégicos do governo;
iv. A revisão dos indicadores dos programas finalísticos, de modo que cor-
respondam aos objetivos declarados na formulação dos programas e de-
monstrem a apropriação dos estudos socioeconômicos produzidos pelo
iPardes.
4. CONCLUSÃO
4.1. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
de acordo com os elementos consignados neste Caderno, propõe-se a ado-
ção das seguintes medidas pelo Chefe do Poder Executivo, nos termos dos arts. 79 e
87 da Constituição Estadual:
a. Diante da prática utilizada de classificar as emendas parlamentares como
reserva de Contingência, com o intuito de “bloquear os orçamentos” dos
órgãos executores, para lastrear a liberação das emendas parlamenta-
res, mediante autorização da Casa Civil, que contraria o disposto no § 3º,
art. 166, da Constituição Federal, determinar que o governo do esta-
do, quando da elaboração da loa, com o intuito de lastrear as emendas
parlamentares, se abstenha de reservar recursos indevidamente sob a
classificação de “Reserva de Contingência”, passando a classificar o valor
destinado a essas despesas na Modalidade de Aplicação 90 – Aplicações
Diretas, em consonância com a Portaria nº 163/01, da STN, nas unida-
des orçamentárias dos créditos a ela alocados ou recursos oriundos de
descentralização de outras entidades integrantes ou não dos Orçamen-
tos Fiscal ou da seguridade social, regulando suas liberações através das
cotas trimestrais estabelecidas no art. 47, da Lei Federal nº 4.320/1964,
na medida em que forem sendo executadas (item 2.2).
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b. tendo em vista ausência de audiências públicas possibilitando a parti-
cipação social na elaboração dos instrumentos de planejamento, espe-
cialmente em relação aos orçamentos anuais, determinar ao Chefe do
Executivo que a elaboração das peças orçamentárias seja precedida de
audiências públicas para os próximos exercícios, em cumprimento ao
disposto no art. 48, da LC nº 101/2000 (item 2.3).
c. Dada a relevância da compatibilidade entre os instrumentos de planeja-
mento, determinar ao governo do estado que as revisões do PPa este-
jam condicionadas à apresentação de projeto de Lei específico com tra-
mitação no Poder Legislativo, de acordo com o estabelecido no art. 133,
§ 3°, inciso VI da Constituição do Estado, inclusive no sentido de favore-
cer a discussão das justificativas para a alteração da visão da estratégia
de desenvolvimento declarada no Plano, ao invés de submeter as exclu-
sões, alterações e inclusões de iniciativas às atualizações automáticas
decorrentes dos arts. 7º a 10, da Lei do Plano Plurianual, orientando e
reforçando a necessidade de que as ações e projetos anuais contribuam
para o alcance dos objetivos de médio prazo (item 2.4).
d. Ainda que a reprogramação por repriorização das ações governamentais
faça parte da dinâmica da execução orçamentária ao longo de um exer-
cício financeiro, e por não parecer razoável que o Governo do Estado
altere, recorrentemente, 1/3 de seu orçamento anual, ao longo da vigên-
cia do plano plurianual, em detrimento da readequação dos programas
propostos e da reavaliação das previsões orçamentárias estabelecidas
quando de sua elaboração, determinar ao governo do estado que:
i. Se abstenha de inserir dispositivos que possibilitem a alteração de
30% ou mais de seu orçamento anual, sem sobreposição de autori-
zações para os demais Poderes, e que os limites estejam vinculados
a cada dispositivo da Lei nº 4.320/1964, quando do estabelecimento
das aberturas de créditos adicionais, constantes da lei orçamentá-
ria anual;
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ii. Em se tratando do § 2º, do art. 4º, da Lei Orçamentária de 2017, se
enquadre nas hipóteses previstas no inciso III, do § 1º, do art. 43, da
Lei nº 4.320/196484, utilizando os recursos resultantes de anulação
parcial ou total de dotações orçamentárias ou créditos adicionais,
com valores delimitados por sua natureza, constituindo-se de atos
de execução mais precisos, desde sua origem;
iii. Na edição das próximas Leis Orçamentárias Anuais, corrija os vícios
de redação que apontam a receita Consolidada total como base de
cálculo do limite para abertura de créditos adicionais, fazendo men-
ção expressa ao Orçamento Inicial do Poder Executivo, bem como
dos demais Poderes (item 2.5).
e. Considerando que o modelo de gestão orçamentária não pode se orien-
tar preponderantemente pelas decisões financeiras da unidade fazen-
dária, mas pela solução dos problemas e a busca dos objetivos almejados
pelo plano de governo, recomendar ao governo do estado que:
i. Fortaleça as funções de planejamento de médio prazo e de coorde-
nação geral da sePl, inclusive com a participação efetiva do iPar-
des na fase de elaboração e monitoramento das políticas públicas
constantes do PPa e da loa;
ii. Realize estudo sobre a pertinência da segregação entre a SEPL e a
seFa das funções de planejamento;
iii. Promova a especialização dos servidores envolvidos na elaboração e
acompanhamento dos instrumentos de planejamento, ou envide esfor-
ços na composição de quadros permanentes vinculados ao planejamen-
to, nos órgãos executores do orçamento, de modo a reduzir os riscos de
conflito de atribuições, de ordem procedimental, técnica e de subordi-
nação, entre a unidade fazendária e a Secretaria de Planejamento;
84 III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei.
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iv. Proponha medidas de integração efetiva das peças de planejamento
orçamentário, possibilitando uma maior eficácia do PPA, conside-
rando os seus quatro anos de vigência;
v. Proponha para que a SEPL, na condição de responsável máxima pelo
planejamento do estado do Paraná, atue junto à seFa, no sentido de
associar as metas constantes da loa em relação às metas das ini-
ciativas do PPa, demonstrando os efeitos de umas sobre as outras,
objetivando propiciar melhorias de interligação e maior aderência
entre os dois instrumentos, identificando possíveis alterações, cor-
reções e atualizações, que se fizerem necessárias;
f. Levando-se em consideração a importância do monitoramento das polí-
ticas públicas na geração de evidências sobre as quais possa se apoiar no
planejamento governamental e na responsabilização por desempenho,
recomendar ao governo do estado que:
i. Efetue o acompanhamento criterioso e sistemático das políticas pú-
blicas, com a emissão de relatórios parciais de desempenho, de modo
a incrementar qualitativamente todo o ciclo de gestão e aumentar a
credibilidade das peças orçamentárias como promotoras do desen-
volvimento regional;
ii. Defina normatização da alimentação dos sistemas de gestão, em es-
pecial do sigame, visando aumentar a consistência e a temporanei-
dade dos dados, de forma a subsidiar adequadamente a tomada de
decisões e a elaboração das peças orçamentárias;
iii. Realize avaliações não apenas dos processos, mas também dos resul-
tados das ações planejadas, de maneira que os orçamentos possam
orientar as finanças ao mesmo tempo em que traduzam efetivamen-
te os objetivos estratégicos do governo;
iv. Revise os indicadores dos programas finalísticos, de modo que cor-
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respondam aos objetivos declarados na formulação dos programas
e demonstrem a apropriação dos estudos socioeconômicos produzi-
dos pelo IPARDES (item 3.2).
4.2 . CONSIDERAÇÕES FINAIS
o ordenamento jurídico brasileiro consagra, em matéria de orçamento pú-
blico, que o planejamento deve ser utilizado como ferramenta para definir as diretri-
zes, iniciativas, metas e objetivos pelo Estado, de modo a orientar que a gestão esteja
aderente às prioridades estabelecidas no Plano de governo, adequadas à disponibi-
lidade financeira e coerentes com a realidade do seu ambiente interno e externo.
Por isso, o planejamento governamental deve estar conectado com o pro-
cesso orçamentário, obedecendo uma equivalência conceitual e procedimental com
os programas, visando os produtos e resultados que devem ser alcançados.
No Paraná, verifica-se o enfraquecimento da função planejamento e coor-
denação geral das políticas públicas atribuída à SEPL, bem como a subutilização das
evidências socioeconômicas produzidas pelo IPARDES como apoio ao processo de
elaboração dos instrumentos de planejamento.
Embora a elaboração anual do orçamento possibilite a atualização perma-
nente do próprio planejamento estratégico, o que é salutar sob o aspecto da admi-
nistração gerencial, a ausência de integração do ciclo de planejamento e de gestão
sob o mesmo comando institucional não permite assegurar o alcance dos resultados
e o controle social, no médio e longo prazo.
Com as atribuições exercidas pela Secretaria da Fazenda na elaboração dos
orçamentos anuais, a partir dos ajustes promovidos na estrutura organizacional do
Estado em 2013 e 2017, o modelo de gestão orçamentária passou a se orientar pre-
ponderantemente pelas decisões financeiras, em detrimento da resolução dos pro-
blemas e na busca dos objetivos almejados pelo planejamento.
Ainda que, durante sua execução, o orçamento possa ser adaptado para as
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situações que escapam à previsão quando da sua elaboração e mesmo que diante de
um ambiente de imprevisibilidade fiscal periódica e crônica, a que passam os esta-
dos da federação, o orçamento não deve ficar reduzido e muito menos passar a ser
apenas um instrumento de ajuste financeiro, quando não de estimativas de cortes
lineares e/ou permanentes, sob o comando da unidade fazendária, desconectado do
plano estratégico. Essa prática aumenta os riscos de prejuízos nas decisões adminis-
trativas sobre prioridades dos programas, na fiscalização das metas estabelecidas e
na própria efetividade das políticas públicas, corroborado pela escolha de indicado-
res genéricos e que refletem processos de difícil medição e que não representam o
atendimento das demandas sociais.
outra questão repousa no comportamento das emendas parlamentares
que, em razão das várias circunstâncias que envolvem as imperfeições de previsão
de arrecadação e mesmo de fluxo de despesas que permitam a adequação de suas
liberações, condicionadas ao ingresso de receitas ou para atender interesses espe-
cíficos de sua base de apoio, ao classificar no orçamento do Estado como Reserva
de Contingência, com o intuito de “bloquear os orçamentos” dos órgãos executores,
para lastrear a liberação das emendas parlamentares, mediante autorização da Casa
Civil, bem como ao superestimar recursos desta fonte, com o intuito de abrir lastro
para que tais emendas se adequem ao limite de 0,5% da Receita Corrente Líquida,
estabelecido pela ldo.
esta prática revela as distorções da participação do Poder legislativo no
processo orçamentário, ao reduzir a influência dos parlamentares no orçamento pú-
blico, onde pouco ou nada interferem em sua elaboração, fazendo do Poder Execu-
tivo o único responsável pelas escolhas que vão definir os programas a serem cum-
pridos no estado.
no que se refere à participação social na elaboração dos instrumentos de
planejamento, especialmente em relação aos orçamentos anuais, há necessidade de
realização de audiências públicas, com a disponibilização das informações e dos pro-
gramas de governo constantes do plano plurianual, registrando as ações de governo
e dando pleno conhecimento à sociedade.
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em se tratando da compatibilidade dos instrumentos de planejamento, em-
bora haja a interligação formal das metas anuais e plurianuais, é possível observar
um descompasso na sua execução, sendo razoável afirmar que as ações anuais têm
por base a capacidade de execução física e financeira dos órgãos, e não os objetivos
definidos no plano plurianual.
Essa dinâmica revelou-se dominada por uma lógica invertida, na qual os or-
çamentos anuais alteram os planos orientadores das ações do governo. embora seja
compreensível que limitações econômicas referentes à importância de preservar o
compromisso com a qualidade fiscal delimitem o horizonte da atuação do Estado, a
ênfase do planejamento orçamentário na capacidade de execução anual prejudica
os resultados almejados na definição dos Programas. Ao privilegiarem a implemen-
tação dos orçamentos anuais em detrimento do planejamento de médio prazo ou de
Programas de duração continuada, as unidades executoras do Governo do Estado
tendem a definir metas mais conservadoras, de modo que sejam factíveis de serem
alcançadas e, assim, manterem-nas accountables.
Além disso, verifica-se que os ajustes no PPA são extemporâneos em rela-
ção a evidências geradas pelos relatórios de acompanhamento e são submetidos a
atualizações automáticas autorizadas pela Lei do plano plurianual, contrariando o
estabelecido na Constituição Estadual e não favorecendo a discussão das justificati-
vas para a alteração da visão da estratégia de desenvolvimento declarada no Plano.
não menos importante é o enfraquecimento do orçamento como instru-
mento de planejamento e no efetivo controle da receita e da despesa, tendo em vista
as constantes alterações orçamentárias para atender a reprogramação e/ou reprio-
rização das ações governamentais, que se materializam ao longo da execução do or-
çamento, ao utilizar os recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações
orçamentárias ou do elevado percentual médio dos créditos adicionais, alterando,
recorrentemente, 1/3 de seu orçamento anual, ao longo da vigência do plano plu-
rianual, constituindo-se de atos de execução imprecisos, desde sua origem, em de-
trimento da readequação dos programas propostos e da reavaliação das previsões
orçamentárias estabelecidas quando de sua elaboração.
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Por fim, no que se refere ao monitoramento e avaliação das políticas públi-
cas, funções inerentes à gestão que dependem de observação qualificada e análise
crítica suficientemente autônomas para que seus produtos constituam de fato sub-
sídios à implementação de políticas públicas baseadas em evidências, verificam-se
fragilidades relacionadas aos recursos envolvidos no processo (de tempo, pessoal
capacitado e estrutura institucional, principalmente), diante do que é razoável supor
que não há espaço para avaliações de impacto da ação do governo na sociedade, o
que pode comprometer (e certamente não contribui) para a solução ou atenuação
dos problemas identificados no plano plurianual, que teriam originado os programas
finalísticos. Embora o alcance dos produtos físicos seja condição necessária, ela não
é suficiente para que os objetivos propostos se concretizem.
É importante observar que embora o gasto público atenda a uma série de
vinculações e obrigações legais e contratuais, havendo de fato pouco espaço para
escolhas discricionárias de ações finalísticas, ou talvez justamente pela importância
potencial e restrição orçamentária que essas ações assumem, o monitoramento e
avaliação criteriosos das políticas públicas tendem a incrementar qualitativamente
os processos de planejamento, execução e os resultados dessas intervenções.
Os efeitos líquidos das políticas estaduais, na maioria dos casos – pela falta
de avaliação e pela natureza dos indicadores – não são medidos, e é possível obser-
var a permanência de valores e quantitativos de metas inexequíveis, superestimados
ou subestimados, de maneira sistemática, em sucessivos orçamentos, o que reduz a
credibilidade dos instrumentos de planejamento.
Curitiba-PR, 16 de agosto de 2018.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ
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