INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO: O QUE VOCÊ PRECISA SABER? LUIZ CARLOS WISINTAINER

INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO: O QUE VOCÊ

PRECISA SABER?

LUIZ CARLOS WISINTAINER

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

X

GOVERNO

Plano Plurianual – PPA

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

Lei Orçamentária Anual - LOA

PRÁTICAS PRÁTICAS ORÇAMENTÁRIASORÇAMENTÁRIAS

PlanejamentoPlanejamento – Ênfase bastante importante. É através do Planejamento que são estabelecidas as regras do “jogo”.

Art. 165 (...) § 1° - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizadaregionalizada as diretrizesdiretrizes, objetivosobjetivos e metasmetas da administração pública federal para as despesas de capitaldespesas de capital e outras outras delas decorrentes delas decorrentes e para as relativas aos programas programas de duração continuadade duração continuada.

BASE LEGAL DO PPA

A composição do PPA está estampada no art. 165 da CF, que determina o planejamento “longo prazo” para as administrações públicas.

BASE LEGAL DO PPA

Quando pensarmos em “forma regionalizada” não podemos atrair as atenções somente para a administração pública federal. Os Municípios, também, devem seguir a parte territorial para elaborar o PPA, mas não tão abrangente como a União. Pode-se citar os bairros, linhas, localidades, distritos.Art. 167, § 1°, da CF/88

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

As despesas de capital investimentos, inversões financeiras, equipamentos, material permanente, veículos, obras, devem constar no PPA para que se assegurem a sua execução no Orçamento Anual.

Conceito importante trazido pela CF sobre a composição do PPA é a expressão “outras delas decorrentes”, que significa que nenhum investimento pode, sozinho, atingir os objetivos traçados pelo administrador público. Exemplo disso é uma obra que mesmo após construída se não tiver equipamentos, recursos humanos e manutenção, de nada adiantará para a sociedade.Os Programas de duração continuada que na visão do TCE são aqueles com duração acima de 12 meses, também deverão constar no PPA.

BASE LEGAL DO PPA

DiretrizesDiretrizes: Apontam ou traçam as direções, regulam os planos de governo, estabelecem critérios para o planejamento. São os resultados principais que serão desenvolvidos.

ObjetivosObjetivos: Detalhamento ou decomposição dos programas, que deverão ser atendidos, de forma a concretizar as diretrizes. Indicam os resultados pretendidos pela Administração

MetasMetas: São a mensuração das ações de governo para definir, quantitativa e qualitativamente, o que se propõe ser atendido e qual parcela da população se beneficiará com a referida ação.

CONCEITOS IMPORTANTES

ProgramaPrograma: Corresponde à unidade básica de planejamento composta por um conjunto articulado de ações que se traduzem em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade.

AçõesAções são as iniciativas necessárias para cumprir os objetivos dos programas. Uma ação pode se concretizar sendo um ProjetoProjeto, AtividadeAtividade, Operações EspeciaisOperações Especiais ou Outras AçõesOutras Ações.


Projeto deve-se entender um conjunto de operações limitadas no tempo, que concorrem para a expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, das quais resulta um produto. Exemplo, a pavimentação de uma rodovia, a construção de um hospital, de um posto de saúde, a renovação da frota de veículos ou a duplicação de vias públicas.

Atividade é o conjunto de operações ilimitadas no tempo, que tem o sentido de continuidade e que concorre para a manutenção da ação governamental. Exemplo de Atividade, cita-se a renovação da sinalização vertical ou horizontal de uma rodovia, despesas para a manutenção da máquina administrativa dos Governos.


Operações Especiais são ações que não contribuem para manutenção das ações de Governo, das quais não resulta um produto e que não geram contraprestação direta ao Estado sob forma de bens ou serviços, mas que servem para a sociedade. Exemplo clássico de operação especial é o pagamento dos juros e amortização das dívidas contraídas pela administração pública.

Outras Ações deve-se entender aquelas ações que contribuem para a consecução do objetivo do programa e não demandam recursos orçamentários.


Programa: 0297 Energia na Região NorteObjetivo: Ampliar a capacidade de oferta de geração e transmissão de energia elétrica da Região Norte e exportar os excedentes para as demais regiões do Sistema Interligado Nacional.Meta: 1 AmpliaçãoAção: Projeto - 1897 Ampliação do Sistema de Transmissão de Energia Elétrica no Estado do Pará (PA)

Recursos:

2009 – 42.000.0002010 – 98.586.792

EXEMPLO 1

Programa: 0297 Energia na Região NorteObjetivo: Ampliar a capacidade de oferta de geração e transmissão de energia elétrica da Região Norte e exportar os excedentes para as demais regiões do Sistema Interligado Nacional.Meta: 1 AmpliaçãoAção: Atividade - 4467 Manutenção de Sistema de Geração de Energia Elétrica na Região Norte

Recursos:2008 – R$ 43.000.0002009 – R$ 41.000.0002010 – R$ 15.000.0002011 – R$ 15.000.000

EXEMPLO 2

MAIS EXEMPLOS

Programa: Gestão do Transporte EscolarAções: Manutenção do Transp. Escolar (Atividade) Aquisição de veículos (Projeto)

Programa: Gestão do Saneamento BásicoAções: Obras e Instalações (Projeto) Aquisição de veículos (Projeto) Manutenção dos Serviços (Atividade)

ETAPAS DE ELABORAÇÃO DO PPA

1. Definição da metodologia de elaboração e estruturação do Plano;

2. Adequação do órgão coordenador à atividade de elaboração do PPA;

3. Desenvolvimento de sistema de elaboração do PPA;4. Definição das diretrizes de governo;5. Elaboração dos programas do PPA pelos órgãos

setoriais;6. Análise da consistência e da viabilidade física e

financeira da programação setorial elaborada para consolidação do pleno;

7. Consolidação do PPA;8. Encaminhamento do Plano à Câmara Municipal para

aprovação;9. Execução e acompanhamento do PPA

• Planejamento tendo como orientação uma estratégica de desenvolvimento de longo prazo;

• O Plano como instrumento para orientação estratégica e a gestão da ação de governo;

• Planejamento Participativo;• Fortalecimento do conceito de revisão periódica do Plano

com participação;• Desenvolvimento regional e local associado ao

planejamento nacional e territorial; e, • Valorização da Gestão:1. Os orçamentos anuais integrados ao Plano;2. O Programa como Unidade de Gestão para resultados na

Sociedade.

PRINCÍPIOS NORTEADORES DA ELABORAÇÃO DO PPA

ESQUEMA PARA ENTENDER O PPA

Promessas de campanha

Diretrizes e prioridades de governo em relação ao candidato/Prefeito

Previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores ou programas

Diretrizes , objetivos e prioridades dos órgãos setoriais compatíveis com os propósitos do

prefeito (eleito)

1 - Orientações Estratégicas de Governo – até 30/04

2 - Orientações Estratégicas das Secretarias – 14/04 até 30/04

3 – Sensibilização – 19/03 até 25/04

4 - Metodologia de Elaboração de Programas – 02/01 até 14/03

5 - Capacitação dos Técnicos envolvidos – 08 à 17/04

6 - Cenário Econômico (Municipal) – Até 31/05

7 - Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – 15/03 até 15/04

8 - Elaboração de Programas – 30/04 até 07/08

8.1 – Qualitativa – 30/04 até 15/06

8.2 – Quantitativa – 15/06 até 07/08

9 - Projeto de Lei do PPA – 15/06 até 29/08

10 – Divulgação – 29/08

CRONOGRAMA DE ELABORAÇÃO

Problemas são demandas não satisfeitas, carências ou oportunidades identificadas, que, ao serem reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos.

Entende-se como resultado de um programa a efetividade no alcance do objetivo proposto, ou seja, a transformação ou mudança em uma realidade concreta a qual o programa se propôs modificar.

O Programa é, portanto, o instrumento que articula um conjunto de ações (orçamentárias e não-orçamentárias) suficientes para enfrentar um problema, devendo seu desempenho ser passível de aferição por indicadores coerentes com o objetivo estabelecido.

ESQUEMA BÁSICO PARA O PPA

OBJETIVOSESTRATÉGICOS

MACROOBJETIVO 1

MACROOBJETIVO 2

MACROOBJETIVO n

PROGRAMA 1

PROGRAMA 2

PROGRAMA n

AÇÃO 1AÇÃO 1 AÇÃO 2AÇÃO 2 AÇÃO nAÇÃO n

ESQUEMA METODOLÓGICO

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS

1) Compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital;

2) Orientará a elaboração da LOA;

3) Disporá sobre as alterações na legislação tributária;

4) Conterá autorização específica para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título [...] (ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista);

5) Deve estabelecer parâmetros para iniciativa de lei de fixação das remunerações no âmbito do Poder Legislativo;

6) Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;7) Estabelecerá os critérios de limitação de empenho;

8) Disporá sobre normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas com recursos dos orçamentos;

9) Estabelecerá condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;


10) Anexo de Metas Fiscais;11) Anexo de Riscos Fiscais;12) Definir com base na receita corrente líquida a

forma de utilização e o montante da reserva de contingência, para atendimento exclusivo de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;

13) Dispor sobre a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso;

14) Dispor sobre a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita;


15) Definição de despesa irrelevante, para os fins do art. 16, da LRF;

16) Condições especiais para contratação de horas extras, quando as despesas com pessoal exceder a 95% do seu limite.


Anexo de Metas e Prioridades para o Próximo Exercício

Programa: Escola para Todos

Ação 1: Material DidáticoProduto: Exemplar Distribuído Unidade de Medida: UnidadeMeta: 5.000

Ação 2:Alfabetização de Jovens e Adultos Produto: Aluno Matriculado Unidade de Medida: UnidadeMeta: 10.000


Receitas não-financeiras Receitas arrecadadas no exercício(-) receitas de operações de crédito (-) receitas de privatização (-) receitas de aplicações financeiras

Despesas não-financeirasTotal de despesas(-) Despesas com juros(-) Despesas com amortização da dívida

RESULTADO PRIMÁRIO = RECEITAS NÃO-RESULTADO PRIMÁRIO = RECEITAS NÃO-FINANCEIRAS (-) DESPESAS NÃO- FINANCEIRASFINANCEIRAS (-) DESPESAS NÃO- FINANCEIRAS


A meta de resultado primário deve ser estabelecida em função da necessidade ou não de redução do endividamento do ente da federação em relação à sua Receita Corrente Líquida (RCL).

As metas devem ser estabelecidas para o próximo exercício financeiro e para mais dois, sendo estes últimos meramente indicativos.


RESULTADO NOMINAL = (Resultado Primário) + (conta de juros nominais), onde:

Conta de juros nominais = Recebimentos - pagamentos de juros decorrentes de operações de crédito realizadas

O resultado nominal irá caracterizar a necessidade ou não de financiamento do setor público junto a terceiros.

Fórmula Opcional de Cálculo do Resultado Nominal = (Dívida apurada no dia 31 de dezembro do exercício anterior) – (Dívida apurada no dia 31 de dezembro do exercício corrente)


Dívida Fiscal Líquida = DCL + Receita de Privatização + Passivos Reconhecidos.

Dívida Consolidada Líquida = DC – Ativo Disponível – (Haveres Financeiros – RP Processados).

Resultado Nominal verifica a evolução da Dívida Fiscal Líquida. Para o bimestre o Resultado Nominal representa a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida ao final do bimestre de referência e o saldo ao final do bimestre anterior. No exercício, representa a diferença entre o saldo da DFL acumulada até o final do bimestre de referência e o saldo em 31/12 do exercício anterior de referência.

LEI ORÇAMENTÁRIA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOAANUAL - LOA

Orçamento Anual – Instrumento de programação para viabilizar a concretização de ações planejadas no PPA, obedecida a LDO.

É uma Lei especial que contém a discriminação da receita e da despesa pública, de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo.

Serão detalhados objetivamente todos os programas e metas estabelecidos no PPA e na LDO.

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA

Deverá ser encaminhado ao poder legislativo até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro, portanto até 31 de agosto, e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

É o processo pela qual se elabora, expressa, executa e avalia o nível de cumprimento da quase totalidade do programa de governo, para cada período orçamentário. É um instrumento de governo, de administração e de efetivação e execução dos planos gerais de desenvolvimento sócio-econômico.

É a partir do Orçamento que o administrador fará com seus objetivos e metasobjetivos e metas possam ser colocados em prática, visando sempre o bem estar da comunidade.

LEI ORÇAMENTÁRIA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOAANUAL - LOA

Unidade:

Neste princípio, o orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento. Unidade orçamentária tende a reunir em um único total todas as receitas do Estado, de um lado, e todas as despesas, do outro.

ORÇAMENTO PÚBLICO

Universalidade:

Aqui, o orçamento contém todas as receitas e todas as despesas do Estado. O cumprimento a este princípio traz para as casas Legislativas algumas condições, a saber:

a) conhecer a montante dos gastos públicos programados;

b) Impedir que o Poder Executivo realize receita e gastos sem autorização legislativa.

Anualidade:

Este princípio dispõe que o orçamento, enquanto previsão de receita e despesa deve referir-se, sempre, a um período limitado de tempo

ORÇAMENTO PÚBLICO

Especificação ou discriminação:

Tem por escopo vedar as autorizações globais, tanto para arrecadar tributos como para aplicar os recursos financeiros.

Exclusividade:

A Lei orçamentária não conterá matéria estranha à previsão da receita e a fixação da despesa.

Não afetação das receitas:

Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos.

ORÇAMENTO PÚBLICO

Equilíbrio:

O que importa é o resultado líquido que se obtém da combinação das políticas de financiamento e gastos. A apuração eventual de SUPERÁTIV OU DÉFICIT deve ser apreciada levando-se em linha de conta a situação geral da economia e os objetivos sociais de caráter não econômico.

DESTINAÇÃO DE RECURSOS

Destinar é reservar para determinado fim ou emprego.

Destinação da Receita Pública é o processo pelo qual os recursos públicos são vinculados a uma despesa específica ou a qualquer que seja a aplicação de recursos desde a previsão da receita até o efetivo pagamento das despesas constantes dos programas e ações governamentais.

Destinação Vinculada – é o processo de vinculação de fonte na aplicação de recursos em atendimento às finalidades específicas estabelecidas pela legislação vigente.

Destinação Ordinária – é o processo de alocação livre de fonte parcial ou totalmente não vinculada, à aplicação de recursos para atender às finalidades gerais do ente.

PRAZOS DE ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO

ProjetosData final para

remessa ao Legislativo

Data final para devolução ao

Executivo

PPA 31/08 22/12

LDO 15/04 17/07

LOA 31/08 22/12

PPAPPALDOLDO

LOALOA

1. Suplementares;

2. Especiais;

3. Extraordinários

CRÉDITOS ADICIONAISCRÉDITOS ADICIONAIS

Suplementares:

Quando os créditos orçamentários, inclusive os Créditos Adicionais, abertos e aditados ao orçamento anual, são ou se tornam insuficientes, a lei autoriza a abertura de créditos suplementares. Estes estão diretamente relacionados ao orçamento.

CRÉDITOS CRÉDITOS ADICIONAISADICIONAIS

Especiais:

Abre-se crédito especial para um novo programa, projeto ou atividade, discriminado por seus elementos de despesa. O crédito especial cria novo programa para atender a objetivo não previsto no orçamento.

Extraordinários:

Somente será admitida para atender as despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, ou calamidade pública.

TRANSPARÊNCIA

O Art. 48 assim dispõe: São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal...

TRANSPARÊNCIA

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processo de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

CONTROLE

O controle é aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas.

Neste momento o Tribunal de Contas de Santa Catarina está buscando uma fiscalização mais qualificada através do Sistema de Controle Interno do Município.

RESPONSABILIZAÇÃO

A responsabilização deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das regras, com a suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da contratação de operações de crédito, inclusive ARO.

Os responsáveis sofrerão as sanções previstas na legislação que trata dos crimes de responsabilidade fiscal.

RESPONSABILIZAÇÃO

• Decreto-Lei n° 2848, 07/12/40 – Código Penal

• Decreto-Lei n° 201, 27/02/67 – Resp. Prefeitos e Vereadores

• Lei n° 8.429, 02/06/92 – Sanções aos agentes públicos em caso de enriquecimento ílicito.

• Lei n° 1.079, 10/04/50

• Lei n° 10.028, 19/10/00 – Lei dos Crimes Fiscais

COMO PARTICIPAR?COMO PARTICIPAR?

Movimentos associativosMovimentos associativos

Visitas ao Poder LegislativoVisitas ao Poder Legislativo

COMO PARTICIPAR?COMO PARTICIPAR?

FiscalizandoFiscalizandoGovernoGoverno

DenunciandoDenunciando

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