instrumentos financieros para una gestión eficiente del aguainstrumentos financieros para una gestión eficiente del agua

Ismael Jiménez Compaired

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Zaragoza

Ismael Jiménez Compaired

Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Zaragoza

Sumario I. Aproximación al empleo de

instrumentos financieros en orden a una gestión del agua más eficiente

II. Algunos apuntes a la vista del régimen español

III. Epílogo: el sometimiento a las directrices europeas

I. Aproximación al empleo de instrumentos financieros en orden a una gestión del agua más eficiente

Eficiencia. Gestión eficiente La palabra eficiencia proviene del latín

efficientia. Se puede definir como la capacidad para

lograr un fin empleando los mejores medios posibles. Por ejemplo, en agricultura, la eficiencia del

riego es el porcentaje del volumen de agua derivada en un sistema de riego con relación al volumen de agua efectivamente utilizado por las plantas.

Gestión eficiente del agua Qué es: ¿podemos estar todos de acuerdo

en qué sea? Algunos elementos mínimos

Que permita reducir el consumo de agua, como bien escaso que es

Que permita seleccionar los usos preferentes en caso de imposibilidad de atender a la totalidad

Que permita mantener el buen uso de las masas de agua

Instrumentos financieros Instrumentos para recuperar los costes

financieros en que incurre el sector público

Instrumentos de naturaleza pública y privada Tributos: impuestos, tasas y contribuciones

especiales

Situarnos En qué medida los instrumentos

financieros pueden apoyar la mejora en el uso eficiente del agua

…o en qué medida colaboran en empeorar el modelo de gestión

II. Algunos apuntes a la vista del régimen español

Instrumentos financieros en el ámbito del agua en el mundo y en España: gestión centralizada y descentralizada

Los organismos de cuenca Administran el recurso hídrico y construyen obra hidráulica de

interés general Los Ayuntamientos

Distribuyen agua en baja Prestan el servicio de alcantarillado Si tienen capacidad, tratan las aguas residuales

Las CCAA Construyen obra hidráulica de interés autonómico Auxilian a los Ayuntamientos en sus deficiencias estructurales cara

a la gestión del abastecimiento y el tratamiento Otra entidades pueden cubrir algunas de las funciones

autonómicas-locales Diputaciones, consorcios, comarcas, entidades asociativas, etc.

Instrumentos económicos hídricos de Derecho público que recaen sobre los usuarios y ciudadanosInstrumentos económicos hídricos de Derecho público que recaen sobre los usuarios y ciudadanos

Algunas ideas que se repiten La falta de eficiencia de los

instrumentos financieros obedece tanto a deficiencias cuantitativas como cualitativas

Se paga menos en los lugares donde la escasez es mayor

Se aceptan diferencias brutales en los precios del agua

Comparativa de la recuperación de costes, según Confederación Hidrográfica del DueroComparativa de la recuperación de costes, según Confederación Hidrográfica del Duero

¿Puede ser eficiente en sí mismo un sistema en el que el porcentaje de recuperación de costes sobre los usuarios sea mínimo?

¿Puede ser eficiente en sí mismo un sistema en el que el porcentaje de recuperación de costes sobre los usuarios sea mínimo?

Fuente: MMA (2007), sobre Importes de 2006Fuente: MMA (2007), sobre Importes de 2006

Alguna experiencia española en exacciones específicas En el abastecimiento en alta En el abastecimiento en baja En la depuración

Gestión (in)eficiente y abastecimiento en alta: lo que llamamos “cánones y tarifas” El diseño del propio tributo: financiar una obra o financiar un servicio

¿Qué porcentaje aspiro a recuperar? Las fórmulas de cuantificación (I): selección de usos (ver siguiente

diapositiva) Las fórmulas de cuantificación (II): parámetros de reparto entre

usuarios individuales La pervivencia de los módulos superficiarios

El factor de corrección de la Ley (nacional) de aguas: “El organismo liquidador de los cánones y exacciones introducirá un factor

corrector del importe a satisfacer, según el beneficiado por la obra hidráulica consuma en cantidades superiores o inferiores a las dotaciones de referencia fijadas en los Planes Hidrológicos de cuenca o, en su caso, en la normativa que regule la respectiva planificación sectorial, en especial en materia de regadíos u otros usos agrarios. Este factor corrector consistirá en un coeficiente a aplicar sobre la liquidación, que no podrá ser superior a 2 ni inferior a 0,5, conforme a las reglas que se determinen reglamentariamente”.

Asignación a los distintos usos y clases de beneficiarios

Las “equivalencias”

Fuente, Maestu y Del Villar (2007)

Gestión eficiente y abastecimiento en baja Dos ejemplos

Ayuntamiento de Zaragoza: progresividad en los tramos y “premio” al ahorro

Canal de Isabel II (Madrid)

Tasa del Ayuntamiento de Zaragoza 2011 (fragmento)

Se han tenido que dar soluciones a las posibles discriminaciones a familias numerosas

Se han tenido que dar soluciones a las posibles discriminaciones a familias numerosas

Premio al ahorro en el consumo de agua en la ciudad de Zaragoza

Coeficiente 0,90 en consumo doméstico si se cumple… Disminución del consumo en un 10% entre

dos años consecutivos comparados completos

No se den irregularidades en la gestión El consumo anual en cualquiera de los años a

comparar no podrá ser inferior a 37 m3/año. Ser vecino del municipio

Canal de Isabel II La tarifa es progresiva Bonifica por ahorro de consumo, en los contratos

destinados a usos domésticos, asimilados a domésticos, comerciales y asimilados a comerciales e industriales que disminuyan los m³ consumidos de un año, comparados con el año precedente, se bonifica el 10% del importe del ahorro en la parte variable de la tarifa de los servicios de aducción, distribución, alcantarillado y depuración, durante el 2º bimestre de cada año natural.

Además, es estacional con el objetivo de incentivar el ahorro de agua en periodos de escasez y alto consumo.

Cuestiones específicas del saneamiento Si quiero gravar la contaminación, ¿qué

parámetros debo emplear? Ejemplo: el canon de saneamiento de

Aragón

Cuantificación del canon 2011Usos domésticos Fijo: 4,057 euros mes 0,489 euros m3

Usos industriales Fijo: 16,229 euros

mes Tipo variable en

función de carga contaminante

Tipo variable por carga contaminante para usos industriales De materias en suspensión (MES): 0,396

euros por kilogramo. De demanda química de oxígeno (DQO):

0,551 euros por kilogramo. De sales solubles (SOL): 4,453 euros por

Siemens metro cúbico por centímetro. De materias inhibidoras (MI): 12,859 euros

por kiloequitox. De metales pesados (MP): 5,410 euros

por kilogramo de equimetal. De nitrógeno orgánico y amoniacal (NTK):

1,082 euros por kilogramo.

Pero… estimación global de la carga contaminante

En la práctica, resulta de aplicar al tipo proporcional de los usos domésticos el coeficiente 1,1

Empleo de “otros” instrumentos financieros Fomento de las tecnologías

ahorradoras de agua mediante ayudas fiscales en tributos extraños al sector hídrico

III. Epílogo: el sometimiento a las directrices europeas

Epílogo: la Directiva Marco europea y las obligaciones que implementa

• Principio de recuperación de costes de los servicios

• Inclusión de los costes ambientales (Principio quien contamina paga)

• ¿Dar valor al recurso hídrico?

• Política de precios• Articulación temporal de la garantía: el

año 2010, ¿año clave?

Art. 9.1 de la DMA (primer párrafo)

Los Estados miembros tendrán en cuenta el principio de la recuperación de los costes de

los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los

relativos a los recursos, a la vista del análisis económico efectuado con arreglo al anexo III, y en particular de conformidad con

el principio de que quien contamina paga.

Art. 9.1 de la DMA (segundo párrafo)

Los Estados miembros garantizarán, a más tardar en 2010:o que la política de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la presente Directiva;o una contribución adecuada de los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en industria, hogares y agricultura, a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, basada en el análisis económico efectuado con arreglo al anexo III y teniendo en cuenta el principio de que quien contamina paga.

Art. 9 de la DMA (otros párrafos)

1. (…) Al hacerlo, los Estados miembros podrán tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas.(…)4. Los Estados miembros no incumplirán la presente Directiva si deciden no aplicar, de acuerdo con prácticas establecidas, las disposiciones de la segunda frase del apartado 1 y, a tal fin, las disposiciones correspondientes del apartado 2, para una determinada actividad de uso de agua, siempre y cuando ello no comprometa ni los fines ni el logro de los objetivos de la presente Directiva. Los Estados miembros informarán en los planes hidrológicos de cuenca de los motivos por los que no han aplicado plenamente la segunda frase del apartado 1.

¿Se ajusta España a la DMA? Parece muy aventurado decir que sin haber

cambiado nada se ajusta, después de que la DA 11.ª7 TRLA diga “La política de incentivos para el uso eficiente del agua, así como la contribución económica adecuada de los distintos usos, deberá ser efectiva a más tardar el 31 de diciembre de 2010”

Los reglamentos se van adaptando, pero sin que ello suponga por el momento cambios prácticos España no ha cumplido con el proceso (previsto)

de modernización de los planes hidrográficos

El art. 111bis TRLA1. Las Administraciones públicas competentes tendrán en cuenta el principio de recuperación de

los costes de los servicios relacionados con la gestión de las aguas, incluyendo los costes ambientales y del recurso, en función de las proyecciones a largo plazo de su oferta y demanda.

Las Administraciones establecerán los oportunos mecanismos compensatorios para evitar la duplicidad en la recuperación de costes de los servicios relacionados con la gestión del agua.

2. La aplicación del principio de recuperación de los mencionados costes deberá hacerse de manera que incentive el uso eficiente del agua y, por tanto, contribuya a los objetivos medioambientales perseguidos.

Asimismo, la aplicación del mencionado principio deberá realizarse con una contribución adecuada de los diversos usos, de acuerdo con el principio del que contamina paga, y considerando al menos los usos de abastecimiento, agricultura e industria. Todo ello con aplicación de criterios de transparencia.

A tal fin la Administración con competencias en materia de suministro de agua establecerá las estructuras tarifarias por tramos de consumo, con la finalidad de atender las necesidades básicas a un precio asequible y desincentivar los consumos excesivos.

3. Para la aplicación del principio de recuperación de costes se tendrán en cuenta las consecuencias sociales, ambientales y económicas, así como las condiciones geográficas y climáticas de cada territorio, siempre y cuando ello no comprometa ni los fines ni el logro de los objetivos ambientales establecidos.

Los planes hidrológicos de cuenca deberán motivar las excepciones indicadas.

El RPH de 2007 Art. 42, contenido informativo de los PHC (intercomunitarios)

Descripción de las tarifas aplicadas en los servicios del agua. Los costes de capital de las inversiones necesarias para la

provisión de los diferentes servicios de agua, incluyendo los costes contables y las subvenciones, así como los costes administrativos, de operación y mantenimiento.

Los costes ambientales y del recurso. Los descuentos, como los debidos a laminación de avenidas o a

futuros usuarios. Los ingresos de los usuarios por los servicios del agua. El nivel actual de recuperación de costes, especificando la

contribución efectuada por los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en abastecimiento, industria y agricultura.

Art. 44 y 46, medidas a adoptar en el marco de la recuperación de costes

La Instrucción de PH: Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, punto 7.6

El índice de recuperación de costes se obtendrá calculando… El PH especificará la recuperación por usos y la relevancia de

subvenciones y descuentos Se valorarán los costes ambientales

…como el coste de las medidas establecidas para alcanzar los objetivos ambientales, incluyendo las adoptadas tanto por las administraciones competentes como por los usuarios

…y los del recurso Como el coste de escasez, entendido como el coste de las

oportunidades a las que se renuncia cuando un recurso escaso se asigna a un uso en lugar de a otro u otros. Para analizar el coste de escasez se describirán los instrumentos de mercado y cómo éstos permiten mejorar la asignación económica del recurso y los caudales ambientales

Nótese que no se fija un coste específico para el recurso hídrico

Una dificultad adicional

¿Cómo hacer cumplir un ordenamiento que se dota de “principios” (como el de que las tarifas procuren un uso eficiente) cuando conviven un mosaico de figuras procedentes de autoridades diversas y de todos los niveles de gobierno?