CAPÍTULO

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Integraçao Regíonal

Pnmcrpars eueróes egonoeoes

+ O que é integraçáo regional.

+ Quando ocorreram as duas ondas de regionalismo e qual a diferença entreelas.

+ A relaçáo entre regionalismo e multilateralismo.

+ Como se desenvolveu e quais sáo os maiores obstáculos para a consolidaçãodos processos de integÍação regional na Europa e no Cone Sul da América do5ul.

+ As principais caraterísticas e o desenho institucional da União Europeia, doMeÍcosul e da UNASUL.

O Conceito de lntêgÍaçâo RegionalO termo integraçào regional envolve dois conceitos básicos: integra-

Ção e regiao. Uma região pode ser definida por critérios econômicos, socio-culturais, polÍtico-institucionais, climáticos, entre outros, e remete a umaIocalidade territorial. Essa localidade pode ser geograficamente contínua, ounâo, e pode mudar com o tempo, o que diflculta a determinação das fron-teiras de certas regiÕes.1 RegiÕes podem ser definidas, enuo, como espaços

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138 O,gani?dçôes hÍemd.ion.iir ELSEVIER

socialmente construÍdos entre os nÍveis nacional e global, que têm uma Ie-ferência geográfrca, mas que não precisam necessariamente ter contiguidadeterritorial.

A lntegração pode ser definida como um processo ao longo do qualatores, inicialmente independentes, se unificam, ou seja, se tornam partede um todo. Os atores envolvidos em um processo de integraçâo podemser classificados segundo dois cntérios. Primeiramente, podem ser gover-namentais ou não governamentais, ou seja, representantes de governos, ouda sociedade civil. O termo regionalismo se refere a processos lideradospor atores governamentais (de cima para baixo - top down), enquanto queo termo regionalizaçâo equivale a processos liderados por atores nào gover-

namentais (de baixo para cima - bottom up). Em segundo lugar, os atores

podem ser nacionais, subnacionais ou transnacionais. Um exemplo de atornacional governamental são os ministérios, tais como os de RelaçÕes Ex-teriores. Já entre os atores nacionais nào governamenrais, podem ser cita-das federaçÕes nacionais de indústria, agricultura ou comércio e ONGs de

abrangência nacional. Entre os atores subnacionais governamentais, encon-tram-se os governos estaduais e municipais, e entre os atores subnacionaisnAo goyernamentais, ONGs regionais e federacÕes estaduais de indústria,agricultura ou comércio. Um exemplo de ator governamental transnacionalsão as organlzaÇÕes transnacionais compostas por prefeitos ou governado-res.2 Exemplos de atores transnacionais não governâmentais sào as ONGsinternacionais e redes acadêmicas compostas por membros de dois ou mais

Estados.

Levando-se em conta os conceitos analisados, podemos definir a inte-graçào regional comô um processo dinâmico de intensiÊcação em profun-didade e abrangência das relaçôes entre atores, lerzndo à criação de novaslormas de goyernanÇa polÍtico-institucionais de escopo regional.

DEFTNTçÃO DE TNTEGRAçÃO REGTONAL

É um processo dinámico de intensificaçáo em proÍundidade e abrangência das

relaçôes entre atores, levando à criação de novas formas de governança político-ins-titucionais de escopo

Deve-se destacar que os processos de integração regional podem, ounào, "gerar" organizaçôes regionais.S Uma organizaÇâo de integraçâo regio-nal é um resultado institucional especÍfrco de um processo de integraçâo

ffiEr§EvrER htegtqÇào Redonal lig

regional, que inclui um documento básico constituinte e a criaçáo de umasede com um secretariado permanente. Embora uma grande variedade de

atores, como os ânteriormente mencionados, possa ter um papel determi-nante para o estÍmulo e para o Sucesso de um processo de integraçãO re-

gional, sua institucionalização na forma de uma organização é conduzidapor governos nacionais de Estados. Apesar de as organizaçÕes de integração

regional serem criadas por governos de Estados e, nesse sentido, poderemser classificadas como intergovernamentais, seu formato jurÍdico institucio-nal pode ser supranacional, ou seja, pode limitar o escopo da soberania dos

Estados nas atividades exercidas pela organização.

Outra questào lmportante sobre processos de integração regional

é que são multrdimensionais, ou seja, englobam cooperação em diversas

áreas temáticas tais como econômica, política, social, meio ambiente, se-

gurança. O escopo das atividades de cooperaçào de uma organização de

integraÇâo regional é, portanto, bastante amplo. Aqui Êca clara a distinçãoentre uma organizaçâo regional funcional e uma organizaçào de integraÇào

regional. Enquanto as primeiras sào organizaçôes com uma abrangênciatemática especÍfrca, a última se relere a organizaÇÕes criadas no contexto de

um processo de integraçâo regional, que abrangem várias áreas temáticas

de cooperaçáo.

Com base nessa definiçâo, devemos distinguir uma organizaçào de

integraÇão regional de acordos regionais que visam apenas criar áreas de

livre-comércio. Ainda que â integraçào comercial possa ser promoüda in-tencionalmente como uma etapa de um processo de integração regional,

como o advogado pelos neofuncionalistas, a integraÇão regiona'I, como aquidefinida, envolve também questoes sociais, polÍticas e culturais. Além disso,

acordos de integraÇão econômica nào precisam estabelecer organizaÇoes re-

gionais com sedes permanentes para administrar suas atividades.

TIPOS DE INTEGRAçÃO ECONÔMICA

. Área de liwe-comércio: As tarifas comerciais entre seus membros são eliminadas, mas

cada um tem tarifas comerciais diferenciadas com terceiros.. lJnião oduoneha: É uma área de livre comércio com uma tarifa externa comum.. Mercqdo comum:Alem da tarifa externa comum, promove tambem a harmonização da

política comercial e livre circulação de serviços, capitais e pessoas.. União monetário: Mercado comum, e acrescentando-se uma moeda comum à harmo-

nizaçáo da política monetária.

140 Organizaçóes lhtema.io,iais ELSEVIER

Processos de integraÇâo regional são, portanto, associados à criação de

organizaçÕes de integraçào regional por parte dos govemos dos Estados en-

volvidos. Historicamente, distinguem-se dois peÍodos quando se observouuma intensificaçào no número de organizaçôes de integraçâo regional, refe-

ridas como primeira e segunda onda de regionalismo.4 A primeira onda de

regionalismo iniciou-se no pós-guerra, e embora seu ügor tenha sido maioraté a década de 1970, engloba também os acordos e organizaçÕes criados até

o inÍcio da década de 1980:5

Na Europa - Organtzaçào Europeia de Cooperação Econômica, em 1948(renomeada Organizaçào para Cooperação e Desenvolvimento Econômi-

co (OCDE) em 19ó0); Uniào Ocidental, em l94B (renomeada Uniãoda Europa Ocidental (wEU) em 1955); Conselho da Europa (CdE), em1949; Organrzaçâo do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), em 1949;Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), em 1952; Comu-nidade Econômica Europeia (CEE) e Comunidade Europeia de Energia

Arômicâ (EUMTOM), em l95B; Área de Livre-Comércio Europeia, em1960; Conselho para Assistência Econômica Mútua (COMECON), em19,t9; o Pacto de Varsóúa, em 1955; e a Organizaçào para Segurança e

Cooperação na Europa (OSCE), em 1975.

Nas Américas - Tratado Interamericano de Defesa (TIAR, ou Pacto do Rio),em 1942; Organizaçâo dos Estados Americanos (OEA), em I948; Merca-do Comum da América Central, em 1960; Associaçâo Latino-Americana

de Livre-Comércio (ALALC), em 1960; Pacto Andino, em 1969; Co-munidade Caribenha, em 1973; Sistema Econômico Latino-Americano(SEIA), em 1975; Associacão Latino-Americana de lntegração (ALADI),

em 1980; e Organizaçào dos Estados do Leste Caribenho, em 198I.

Na Ásia - Organização do Tiatado do Sudeste Asiático (SEATO), em 1954;e AssociaÇão das Naçôes do Sudeste Asiático (ASEAN), em I967.

Na AJrica-Organização da União Africana (OUA), em 1963;União Econômi-ca e Aduaneira da África Central, em 1964; Comunidade Econômica dos

Estados da África Ocidental (ECOWAS), em 1975; Comunidade Econômi-ca dos Estados dos Grandes Lagos, em 1976; Comunidade Econômica dos

Estados da África Central, em 1983; e União Árabe do Magreb, em 1989.

ffiffi"ELSEVIER Integraçõo Regional I+T

Oriente Médio - Liga dos Estados Árabes, em 1945; Organizaçâo dosPaÍses Árabes Exportadores de Petróleo (OPEC), em 1960; Organizaçãoda Conferência Islâmica, em 1969; Organização Arabe paru o Desen-volvimento AgrÍcola, em 1970; e Conselho de Cooperação para os Esta-

dos Árabes do Golfo, em 1981.

No que se refere aos aspectos de segurança, o surgimento da primeiraonda de regionalismo foi fortemente influenciado pela estratégia promovidapelos Estados Unidos no pós-guerra. Várias organizaçoes e alianças, como a

Organização do Tratado do At1ântico Norte (OTAN) e OrganizaÇão do Tra-

tado do Sudeste Asiátlco (SEAfO), foram propostas ou promoúdas pelosEstados Unidos para conter o comunismo. O caso da OEA foi diferente,pois sua criação refletiu pnncipalmente o tradicional interesse dos países

latino-americanos de institucronalizar o princípio dâ nào intervenÇão con-tra possíveis interferências por parte, entre outros, dos Estados Unidos. Acriação de organizaçôes regionais de seguranÇa não era percebida como umaameaça ao sistema universal de segurança e sim como complementar, desde

que respeitando a hierarquia preüsta no Capítu1o VlIl da Carta da ONU,que concede primazia ao Conselho de Segurança e obriga as organizaÇÕes

regionais a mantêlo informado sobre suas atividades.ó

Já no que se refere aos aspectos econômicos, a primeira onda de

regionalismo ficou conhecida como regionalismo "fechado"- Na AméricaLatlna, esse tipo de regionalismo foi promovido como uma estratégia de

desenvolvimento econômico, dado que a percepÇão era de que os regimes

econômicos internacionais, principalmente o de comércio, promovido peloGAfT, nào atendiam a essâ necessidade. A principal ideia que sustentava

o regionalismo fechado era que os paÍses mais atrasados não podiam con-correr em igualdade com os mais desenvolvidos e precisavam de incentivosespeciais para promoÇào de sua industrialização. Essa tese foi defendidapor organizaÇÕes funcionais da ONU, como a UNCTAD e a CEPAL, aindaque na Carta da ONU nada constasse a respeito da relaçâo entre a integra-

Ção econômica regional e a cooperaÇào multilateral.T Já no Acordo GATTde 1947, essa questão loi tratada em seu artlgo 24, que prevê ] aproveÇao

de áreas de livre-comércio e uniÕes aduaneiras, desde que nào em prejuizodo sistema multilateral.s No caso do processo de integração na Europa.posto que a ideologia do regionalismo fechado não fosse uma mL]tivaÇão

1,12 Organizoçoes Internacioirais ELSEVIER

explÍc1ta, a liberalização comercial interna acabou por ser discriminatódana medrda em que nâo foi acompanhada pela liberalização externa, Ievan-do à percepção de que a Europa estava se transformando em uma "fortale-za" (Fortress Europe).

A relação entre regionalismo e universalismo/multilateralismo na área

comercial ainda é uma questão polêmica, já que os estudos sobre a criação/desüo de comérclo sào inconclusivos. Alguns autores, como Anne Krueger(Krueger, 1995), defendem que são atividades complementares e mutua-mente benéfrcas, e outros, como Jagdish Bhagwati (Bhagwati, 1991), defen-

dem que são incompatÍvers e que a prolÍferaÇão de acordos e organizaçÕes

regionais representa uma ameaÇa âo slstema multi1ateral, à custa do crescl-

mento econômico global.9

A partir de meados da década de 1970, a onda de regionalismo se

enfraqueceu. A crise econômicâ global, propulsionada pelo fim do sistema

de Bretton Woods, e as crises do petróleo e da dÍvida do terceiro mundoprovocaram uma profunda mudanÇa na conjuntura iriternacional. Na Amé-rica Latina (e Ásia), a estratégia protecionista de substituição de importaçÕes

foi levada adiante e o regionalismo, deixado em segundo p1ano. Os Estados

Unidos e o Reino Unido, ao contrário, se engajaram na promoção da des-

regulamentação e liberalização no âmbito globai, que acabaram por ter umprofundo impacto sobre os fluxos econômicos internacionais. O processo de

integrâÇão na Europa, que já passava por um perÍodo delicado, sofreu umaverdadeira estagnaÇão com a recessão econômicâ, como seÍá visto adiante.

Somente na segunda metade da decada de 1980, com o fim da GuerraFria, com a recuperaÇão econômica g1obal e a aceleração do processo deglobalização, é que a integraÇão regional foi retomada, dando origem a uma"nova onda de regionalismo" .

I0 Nesse perÍodo, foram criadas novas orga-nizaÇÕes e acordos de integraçáo e outras já existentes foram revigoradas,como pode ser ústo a seguir:I1

Na Europa - Assembleia do Baltico, "- i991; Conselho dos Estados doBáltico, em 1992; Área Econômica Europela, em 1992; e União Europeia(UE) em 1992.

Nas Améncas - Acordo de Livre-Comércio da Ámérica do Norte (NAFTA),

em 1989; Sistema de lntegraÇão na América Central, em 1991; Merca-

do Comum do Cone Sul (Mercosul) em 1991; Associação dos Estados

ffiEISEV]ER lnle gr c1çalo Re gi o n íil 143

Caribenhos, em 1994; Área de Livre-Comércio do Grupo de Três (G3),

em 1995; e Comunidade Andina (CAN), em 1997. Aliança Bolivanana

para os Povos da Nossa América (ALBA), em 2004; Uniáo de NaçÕes

Sul-Americanas (UNASUL), em 2008; (CEIÁC); e Aliança do PacÍfico,

em 2011.

Na Asia - Cooperaçâo Econômica Ásia-Pacífico (APEC), em 1989; Comu-nidade dos Estados Independentes (CIS), em 1992; e Comlssão do Rio

Meking, em 1995.

Na ÁJrica - Comunidade do Sudeste Africano para o Desenvolümento(SADC). em 1997, Comunidade Econômica e Monetária da África Cen-

tral, em 1994; Mercado Comum da África Oriental e do Sul (COMESA),

em L994: Uniào Econômica e Monetária da África Ocidental, em ).994;

Comunidade da África Oriental, em 1999; e União Africana (AU), em

)002.

No campo da segurança, embora o frm da Guerra Fria tenha possibi-

litado imcialmente uma maior atuaÇão do Conselho de Segurança, as orga-

nizaçÕes reglonais também loram reügoradas, vistas como complementares

aos esforços no nÍvel multllateral universal. A mudança do conceito de se-

guranÇa, que passou a abarcar uma série de questÕes como a democracia,

os direitos humanos e o meio ambiente, também ampliou o espaÇo para

atuaÇão dessas organizaçÕes. t2

No que se refere aos aspectos econômicos, a maior motivação para

esse novo impulso de regionalismo foi a busca de uma melhor inserção na

economia internacional no contexto do processo de globalização econômica.

O termo regionalismo aberto se refere ao fato de que os processos regionais

de integraçâo econômica passaram a ser r.istos como etâpas intermediárias

para a liberaiização multilateral e nào como fins em si mesmos. Nesse senti-

do, os blocos regionais passam a promover a iiberalização entre e1es, ou seja,

não apenas uma liberaiizaÇão intrarregional, mas também inter-regional. A

União Europeia, por exemplo, concluiu uma série de Acordos de Associação

com diversas regiÕes do mundo com esse objetivo, como será visto adiante.

Ao contrário da primeira onda, os Estados Unidos foram um dos princi-pais promotores do novo regionalismo econômico ao proporem a criaçào iloNAFTA, APEC e posteriormente a ALCA.13

144 Organizações Internacionais ELSEVIER

No inÍcio do século XXI, a crença otimista do regionalismo aberto

como forma de promover o desenvolvimento econômico diminuiu, princi-palmente após as crises econômicas na Ásia e na America Latina.14Na Amé-

rica Latina, debate-se o conceito de regionalismo pós-neoliberal no sentido

de que a priorizaçáo da liberalização comercial é substituÍda pela promoção

da cooperaçâo na ârea de seguranÇa e nos campos da economla, infraestru-tura e energia. Na Europa, a crise do euro também gerou um debate acerca

das polÍticas econômicas e prioridades relativas ao processo de integraçào,

apesar de a llberalizaçào comercial ser ainda a principal estratégia de inser-

ção na economia global.A despeito dos novos desaâos enfrentados pelos processos de inte-

gração, tendo em vista a crise das instituiÇoes multilaterais internacionais

de governança global, o regionalismo é ainda considerado uma alternativa

viável para manutenÇâo da ordem e estabilidade da polÍtica internacional.

Esta perspectiva fortaleceu-se na última década, quando a percepção da he-gemonia dos Estados Unidos foi subst'ituÍda por consideraçÕes sobre o papel

da China e dos paÍses emergentes.

No restante deste capítulo serão analisados os processos de integração

na Europa e na América do Sul e, em particular, a criação e o desenvolvimen-

to da Uniao Europeia, do Mercosul e da UNASUL.

lntegÍação Regional na Europa: a Uniâo Europeia

O processo de integraçào na Europa englobou a criação de r,árias insti-tuiçôes e organizaÇÕes regionais, culminando na criaÇão da Uniâo Europeia(UE) em 1993, quando entrou em vigor o Tiatado de Maastricht. Á UE pas-

sou por modificaçÕes desde então, fôrmalizadas pelos tratados de Amster-dam (em vigor em 1999), Nice (2003) e Lisboa (2009). Independentemente

de sua institucionalizaçáo, a ideia de integração na Europa tem origens histó-ricas distantes. No século XlX, pode-se mencionar o prqeto do Conde Henri

REGIONALISMO ÉCONÔMICO ABERTO E FECHADO

O regionalismo econômico aberto é visto como uma etapâ intermediária para a libera-

lizaçáo econômica multilateral, e não como um fim em si mesmo, É, portanto, comple-mentar ao regime de comércio promovido pelo GATT/OMC.

O reqionalismo econômico fêchado promove o protecionismo no nível regional, con-

frontando o Íegime de comércio promovido pelo GATT/OMC.