Monografia

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FACULDADE INTERNACIONAL SIGNORELLIINGRID SARAIVA DE ALENCARINTRODUO AO DIREITO ADMINISTRATIVOBelo Horizonte

2012INGRID SARAIVA DE ALENCARINTRODUO AO DIREITO ADMINISTRATIVOTrabalho apresentado Faculdade Internacional Signorelli como parte dos requisitos exigidos para a concluso do Curso de Direito Administrativo

Orientadora: Profa. Fabricia Monteiro Rangel BacellarBelo Horizonte2012

1 Noes preliminares do direito administrativoSegundo Maria Sylvia Di Pietro Direito Administrativo [...]o ramo do Direito Pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica.Com o objetivo de promover o bem pblico, o Estado desempenha uma srie de funes atravs dos rgos que o compe. Os poderes de Estado figuram de forma expressa em nossa Constituio, so Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (art. 2).

A cada um dos Poderes de Estado foi atribuda determinada funo. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a funo normativa (ou legislativa); ao Executivo, a funo administrativa; e, ao Judicirio, a funo jurisdicional.

Os Poderes estatais, embora tenham suas funes tpicas, desempenham tambm funes atpicas, que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso, quando a Constituio o autoriza.A noo de Administrao Pblica pode ser vista tanto em sentido amplo quanto em sentido estrito. No sentido amplo compreende tanto a funo poltica, que estabelece as diretrizes governamentais, quanto a funo administrativa, que as executa. Em sentido estrito s alcana a funo propriamente administrativa, de execuo de atividades administrativas.A Administrao Pblica conceituada com base em dois aspectos: objetivo (tambm chamado material ou funcional) e subjetivo (tambm chamado formal ou orgnico). Conforme ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de Administrao Pblica divide-se em dois sentidos:

"Em sentido objetivo, material ou funcional, a Administrao Pblica pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurdico de direito pblico, para a consecuo dos interesses coletivos. Em sentido subjetivo, formal ou orgnico, pode-se definir Administrao Pblica, como sendo o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado".

Em sentido objetivo a atividade administrativa executada pelo Estado por seus rgos e agente com base em sua funo administrativa. a gesto dos interesses pblicos por meio de prestao de servios pblicos. a administrao da coisa pblica (res publica).

J no sentido subjetivo engloba o conjunto de agentes, rgos e entidades designados para executar atividades administrativa.

Assim, Administrao Pblica em sentido material administra os interesses da coletividade e em sentido formal, o conjunto de entidades, rgos e agentes que executam a funo administrativa do Estado.

A natureza jurdica do direito administrativo pode ser dividida em duas, o direito pblico, que regula os interesses da coletividade e se caracteriza pela desigualdade entre os plos da relao jurdica, de forma a fazer prevalecer os direitos do Estado, (direito constitucional, administrativo, tributrio e penal) e o direito pblico, que regula os interesses dos particulares, e se caracteriza pela igualdade entre os plos da relao jurdica (direito civil e comercial).O direito abrange toda e qualquer atividade e Administrao Pblica, seja do Executivo, do Legislativo ou do Judicirio.O direito administrativo sempre age em funo do coletivo, do interesse pblico. Este refere-se ao "bem geral", o interesse que concerne coletividade. A finalidade da lei a realizao do interesse da coletividade, tendo todas as normas visando a concretizao de cada interesse pblico especfico. As fontes do direito administrativo so diretamente responsveis pela criao, elaborao e aperfeioamento de toda a cincia que concerne o direito administrativo. As quatro principais fontes do direito administrativo so: lei, jurisprudncia, doutrina e costumes. A fonte primria, geralmente abstrata e impessoal, a lei, que inclui a Constituio Federal, as leis ordinrias, complementares, delegadas, medidas provisrias, atos normativos com fora de lei, e alguns decretos-lei ainda vigentes. A jurisprudncia o conjunto de decises do Poder Judicirio na mesma linha, julgamentos no mesmo sentido, que pode-se tomar como parmetro para decises futuras. E a doutrina a teoria desenvolvida pelos estudiosos do Direito, materializada em livros, artigos, pareceres, congressos, etc.Segundo Jos Cretella Jnior (Revista de Informao Legislativa, v. 97:7), temos que Princpios de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais, tpicas que condicionam todas as estruturaes subseqentes. Princpios, neste sentido, so os alicerces da cincia.2 Princpios Bsicos da AdministraoOs princpios bsico da Administrao so regras que servem de interpretao das demais normas jurdicas, apontando os caminhos que devem ser seguidos pelos aplicadores da lei. Eles procuram eliminar lacunas, oferecendo coerncia e harmonia para o ordenamento jurdico. So fundamentais os princpios da legalidade e da supremacia do interesse pblico sobre o particular e a partir deles so construdos todos os demais. Temos na Constituio Federal os princpios bsicos, sendo eles:Princpio da LegalidadeEste princpio obriga o administrador pblico a cumprir as exigncias em lei, caso contrrio, seus atos sero considerados invlidos e ele poder responder administrativa, civil e (ou) criminalmente, conforme o caso. Enquanto as pessoas, em sua vida particular, podem fazer tudo aquilo que a lei no probe pelo Princpio da Legalidade, o agente pblico somente poder fazer o que a lei determina ou permite. Relacionado ao Princpio da Presuno Relativa de Legitimidade, que considera que, uma vez que tudo que o agente pblico dentro da lei, tudo que ele faz correto. Mas relativa porque admite prova em contrrio.

Princpio da ImpessoalidadeA finalidade de toda atividade administrativa h de ser de interesse coletivo. Assim, o administrador pblico no pode visar atender apenas ao interesse prprio ou de terceiros, devendo agir com impessoalidade e imparcialidade. Deve gerir a mquina pblica como algo que de todos. Relacionado ao Princpio da Finalidade, onde todo fim deve ser de interesse pblico. A impessoalidade ainda pode ser vista sob outro aspecto: a no ser para o efeito de responsabilizao pessoal do agente pblico, os atos da Administrao no devem ser atribudos a ele, mas entidade administrativa em que ele atua.

Princpio da MoralidadeRepresenta o elemento tico que envolve toda a atividade administrativa. Os atos devem ser praticados em obedincia no apenas lei, mas tica da prpria instituio.A Administrao Pblica deve ser orientada no apenas por princpios jurdicos ou legais, mas tambm por princpios morais para que ao legal se alie o honesto e o conveniente aos interesses sociais, uma vez que nem tudo que legal honesto: NON OMNE QUOD LICET HOSNETUN EST Um ato administrativo praticado com desrespeito ao princpio da moralidade pode ser invalidado pela prpria administrao ou pelo Poder Judicirio. A exigncia de atuao do agente pblico conforme os padres ticos de probidade, decoro e boa-f, embora ultrapasse o alcance da lei, representa um requisito jurdico de validade dos atos praticados pela Administrao Pblica.

Princpio da PublicidadeO administrador pblico deve dar ampla divulgao aos atos (transparncia) praticados pela Administrao por meio de dirios oficiais ou jornais de grande circulao, como nos casos de publicao de editais de concurso. Deve assegurar aos cidados a obteno de informaes de interesse particular, geral ou coletivo; ou mesmo garantir a obteno de certides ou atestados junto ao Poder Pblico. Este princpio d eficcia (aptido para produzir efeito) para o ato. No Princpio de Publicao, essa apenas o meio utilizado.

A regra a publicidade e no o sigilo. Os rgos pblicos somente podero deixar de fornecer informaes quando o sigilo for considerado imprescindvel segurana da sociedade ou do Estado ou nas hipteses de sigilo previstas em lei (CF, Art.5, XXXIII). Assim, o Princpio da Publicidade relativo/limitado, no absoluto.A publicidade no elemento formativo do ato, requisito de eficcia e moralidade. Por este princpio a Administrao Pblica tambm se obriga a fornecer aos administrados informaes de interesse geral ou coletivo.

Princpio da EficinciaEste princpio, exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional, com resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. Este princpio direcionado ao servidor pblico e Administrao Pblica. O princpio obriga a Administrao a buscar os melhores resultados possveis. O servidor pblico que no for eficiente pode at mesmo perder o cargo que ocupa por insuficincia de desempenho, ainda que seja estvel na Administrao Pblica.Alm desses princpios, h outros que so chamados princpios constitucionais implcitos que embora no estejam previstos de forma expressa pelo texto constitucional, so reconhecidos pelo sistema constitucional. Alguns desses princpios so: motivao, supremacia pblico sobre particular, razoabilidade e proporcionalidade, indisponibilidade do interesse pblico, isonomia, autotutela, devido processo legal, contraditrio e ampla defesa, especialidade, segurana jurdica, tutela, continuidade dos servios pblico e oficialidade.3 Poderes da AdministraoO ordenamento jurdico deve conferir Aministrao Pblica certas prerrogativas indispensveis satisfao do interesse pblico, vantagens estas, denominadas de poderes administrativos. A necessidade de tais poderes advm da circunstncia que particulares e agentes pblicos devem ser compelidos a adequar seu comportamento ao interesse pblico, que tem supremacia sobre os interesses privados. Ao mesmo tempo que confere poderes, o ordenamento jurdico, por outro lado, impe deveres especficos para aqueles que atuam em nome do poder pblico, os deveres administrativos.

Segundo a doutrina majoritria, os poderes da Administrao Pblica podem ser classificados como: Poder Vinculado; Poder Discricionrio; Poder Hierrquico; Poder Disciplinar; Poder Regulamentar e, por ltimo, Poder de Polcia.

O Poder Vinculado relaciona-se com a legalidade. O agente pblico fica inteiramente preso aos ditames da lei, em todas as suas especificaes. Por ele a liberdade de ao do administrador mnima. Todos os elementos da conduta j foram traados anteriormente pela lei. O administrador no tem liberdade. Nos atos administrativos os elementos vinculados so sempre a competncia e a finalidade.

O Poder Discricionrio ocorre quando a lei prev a conduta, mas no todos os seus elementos e, assim, o administrador tem certa liberdade. Ele pode eleger, com razoabilidade, um, dentre pelo menos 2 comportamentos cabveis perante cada concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a soluo mais adequada satisfao da finalidade legal. A atividade discricionria permanece sempre sujeita a um duplo condicionamento: externo (ordenamento jurdico e interno (instituio administrativa).

No Poder Hierrquico a Administrao Pblica subordina vrios de seus rgos e agentes distribuindo funes e conferindo gradualmente autoridade a cada um. Nos Poderes Judicirio e Legislativo tambm existem rgos administrativos com a mesma organizao hierrquica. Ele tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar, corrigir e sancionar as atividades administrativas. Age como meio de responsabilizao dos agentes administrativos, impondo-lhes o dever de obedincia.

O Poder Disciplinar o poder interno que alcana servidores pblicos e contratados. a faculdade de punir internamente as infraes funcionais. O poder disciplinar da Administrao Pblica distinto do poder punitivo do Estado, realizado por meio da Justia penal, pois o Poder Disciplinar uma atividade administrativa regida pelo direito administrativo e visa punio de condutas qualificadas em estatutos ou leis administrativas (infraes ou ilcitos), preservando a ordem interna do servio. Apresenta caractersticas de discricionariedade, pois o ilcito no to objetivo. A apurao regular da falta indispensvel para a legalidade da punio interna da Administrao Pblica. Tal procedimento deve garantir oportunidade de defesa ao acusado. Sem esses requisitos a punio arbitrria e no validvel pelo judicirio, por no seguir o devido processo legal. Cabe mandado de segurana. imprescindvel a motivao da punio disciplinar, indicando o motivo e os meios regulares que usou para a verificao da falta. Uma das formas pela qual se expressa a funo normativa do poder executivo, aquele que cabe ao Chefe do poder executivo das esferas municipal estadual e federal para editar normas complementares lei, visando sua fiel execuo.

O Poder de Polcia consiste na faculdade que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais em benefcio da coletividade ou do prprio Estado. Ex.: polcia ambiental, de trnsito, vigilncia sanitria, de posturas, etc. Tem como fundamento a supremacia geral que o Estado exerce em seu territrio sobre todas as pessoas, bens e atividades que se revela nos mandamentos constitucionais e nas normas de ordem pblica. 4 atos administrativos

Os atos administrativos so atos jurdicos e sua realizao compete aos rgos executivos. Quando competem s autoridades judicirias e s Mesas legislativas, a prtica desses atos decorre do exerccio da funo administrativa.

Em sentido amplo so atos jurdicos, praticados pela Administrao Pblica, valendo-se da supremacia do poder pblico, ou seja, em regime de direito pblico. toda declarao do estado (ou de quem lhe faa s vezes, ex: concessionria), no exerccio de prerrogativas pblicas manifestadas mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional. Refere a situaes variadas, abrange atos gerais e abstratos (como regulamentos e instrues) e os atos convencionais (como os contratos administrativos).

Em sentido estrito so os atos administrativos propriamente ditos (unilaterais). toda manifestao unilateral de vontade da AP que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos administrados ou a si prpria. Refere a situao especfica.

O ato administrativo unilateral, porque para a sua produo basta apenas a vontade da Administrao Pblica. O ato administrativo se iguala ao ato jurdico com finalidade pblica.O contrato administrativo um ato administrativo bilateral porque depende tambm da vontade dos administrados.Independentemente de sua classificao, o ato administrativo tem cinco requisitos bsicos, que so: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto.

Competncia o poder atribudo ao agente da Administrao Pblica para o desempenho especfico de suas funes. O indivduo tem que ser capaz e competente. A competncia irrenuncivel e inderrogvel pela vontade dos interessados. um elemento vinculado, pois s pode ser delegada ou avocada se a lei permitir (Lei 9784, artigos 11 a 17). Cabe ao administrador apenas cumprir (executar) a competncia dita pelo legislador.

A finalidade trata-se do objetivo de interesse pblico a atingir. o bem jurdico objetivado pelo ato, sendo seu efeito mediato. um elemento vinculado, quem define o fim de uma conduta o legislador. Ex.: desapropriar um bem para fazer uma escola pblica.

A forma consiste na exteriorizao, no revestimento de um ato. A regra a forma escrita (portarias, circulares, regimentos, etc), mas s vezes pode ocorrer verbalmente ou por sinais (ex.: sinalizao de trnsito). Quem dita a forma o legislador, dessa forma o ato vinculado.

O motivo parte do pressuposto de direito ou fato que enseje (determine) a realizao de um ato administrativo. Ex.: aposentadoria compulsria aos 70 anos ou licena mdica por motivo de doena. O motivo pode ser vinculado e expresso em lei. O agente, ao praticar o ato, fica na obrigao de justificar a existncia do motivo, caso contrrio o ato ser invalidado por ausncia de motivao. Ou discricionrio, no qual o motivo fica a critrio do administrador. O agente pode praticar o ato sem motivao, mas, se o fizer, vincula-se obrigao de demonstrar sua efetiva ocorrncia. Motivo diferente de motivao, enquanto motivo o evento em si, motivao a exposio dos motivos, a fundamentao, no um elemento, como o motivo.

O objeto pode ser a criao, modificao ou comprovao de situaes jurdicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. como se fosse o contedo do ato, porm com a distino que objeto aquilo sobre o que o ato dispe, e contedo a prpria medida que produz a alterao. considerado o efeito imediato do ato administrativo, ou seja, o resultado prtico a ser alcanado. Pode ser vinculado ou discricionrio. Em caso de vcio faz-se a anulao.So atributos do ato administrativo: presuno de legitimidade, imperatividade, exigibilidade, auto-executoriedade.

As espcies de atos administrativos podem ser dividas em: decreto, regimento, instruo, circular, portaria, ordem de servio, autorizao, permisso, licena ou alvar.

A extino dos atos administrativos pode ser feita em razo de: cumprimento dos seus efeitos, desaparecimento do sujeito ou do objeto do ato, retirada, renncia ou recusa. A invalidao dos atos administrativos pode ser feita por revogao, anulao ou convalidao.

Revogao a supresso de um ato administrativo lcito e eficaz quando no mais convir sua existncia. O ato legal e perfeito, mas inconveniente (ou inoportuno) ao interesse pblico. Realizada apenas pela Administrao Pblica. S ocorre em atos discricionrios, onde a AP rev sua atividade interna.

Anulao a declarao de invalidade de um ato ilegtimo ou ilcito. Assim, o ato desfeito por motivo de ilegalidade. Dessa forma pode ser feito pela Administrao Pblica, pelo judicirio ou pelo legislativo. Alcana atos vinculados e discricionrios. a nica forma de corrigir um vcio insanvel; e uma das formas de corrigir vcio sanvel.

A convalidao o processo de que vale a Administrao para aproveitar atos administrativos com vcios superveis, de forma a confirm-los no todo ou em parte. Existem atos nulos que apresentam defeito to grave que no podem ser convalidados e atos anulveis que podem ser convalidados, pois o defeito de natureza menos grave. A convalidao um ato discricionrio, ou seja, no existe obrigatoriedade de pratic-la (Lei 9784/99, art. 55). S no convalidado se for vcio de finalidade ou de competncia exclusiva.

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