Isabel Licha redes_politicas_sociales.pdf

8/17/2019 Isabel Licha redes_politicas_sociales.pdf

http://slidepdf.com/reader/full/isabel-licha-redespoliticassocialespdf 1/8

VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001

Las redes de políticas sociales: un desafío de la gerencia social

Isabel LichaINDES/BID

Washington, DCAgosto 2001

Introducción

El propósito de este trabajo es explorar los principales desafíos teóricos e instrumentales que el diseñoy gestión de redes plantea a la gerencia social.

La gerencia social, enfoque en construcción, requiere de un modelo relacional de redes, que lasentienda como un instrumento de definición de políticas a través de procesos que apunten a larearticulación de las relaciones Estado/sociedad civil, generando visiones y responsabilidadescompartidas reflejadas en acciones de cooperación interorganizacional en el ámbito de las políticassociales.

La redes de políticas sociales se refieren a los patrones de interacción bajo los cuales se relacionan losactores involucrados en las políticas sociales. Las redes son de carácter intergubernamental,interorganizacional y pluriactoral, constituyendo espacios que permiten crear condiciones relativamenteestables para la gerencia de políticas, programas y proyectos sociales.

El manejo de redes, si bien reduce la incertidumbre del entorno, agrega niveles significativos decomplejidad a la gerencia social, al hacerla mas pluralista y participativa, y al requerir del manejoadecuado de los conflictos existentes debido a los distintos intereses en juego de los actoresinvolucrados, y por las distintas lógicas institucionales que interactúan en la conceptualización eimplementación de las políticas sociales.

Dado que la importancia de las redes radica en la flexibilidad y racionalidad (consensualidad) que ellasimprimen al proceso de formación e implementación de las políticas sociales, identificaremos loselementos fundamentales que forman parte del diseño y gestión de redes, así como los principalesdesafíos que la construcción y gestión de redes, desde una perspectiva relacional, plantea a la gerenciasocial.

Los distintos enfoques teóricos

En la literatura especializada en el tema de redes, las políticas públicas son vistas como el resultado del proceso de interacción entre muchos actores, además de las agencias gubernamentales. El estudio deredes busca analizar los procesos complejos de toma de decisiones y de formación de políticas, y suorigen puede ubicarse en dos campos disciplinarios: la sociología de las organizaciones de los años 60y 70, y la ciencia política los años 50 y 60, en el área de los estudios de poder (Klijn, 1996).

Los esfuerzos teóricos de las últimas dos década sobre los policy networks comprenden un amplioespectro de estudios y teorizaciones que abarca desde la relación entre las organizaciones de intereses ygobiernos, hasta las estructuras y modelos de intermediación de intereses, pasando por la lógica ydinámica interna de su funcionamiento; e incluyendo los mecanismos que guían los intercambios derecursos y de información a lo interno de ellas; los instrumentos específicos de gestión en el ámbito delas redes; y las formas de negociación y de compromiso que se producen entre las miembros de la red




(Jordana, 1995).

DE acuerdo a Jordana, tales estudios se inscriben en diversos modelos y enfoques como los siguientes:i. el enfoque territorial de las relaciones intergubernamentales, que entiende la configuración de redescomo un recurso para articular la acción entre los distintos niveles de gobierno en los procesos dedecisión e implementación de políticas públicas (Morata, 1991). ii. el enfoque del network como una

estructura compleja de interacción, articulada mediante juegos de actores(Scharpf, 1993); iii. elenfoque relacional que plantea la indisociabilidad entre Estado y sociedad, y analiza las redes en susdinámicas, relaciones y formas de ordenar y representar la práctica social (Mitchell, 1992). Dentro delenfoque relacional incluimos el desarrollo teórico sobre la lógica de la acción colectiva, que analiza lasrelaciones entre organización, formas concretas de acción colectiva y articulación de intereses sociales(Oliver, 1993).

Nos interesa analizar y comprender las redes desde la perspectiva relacional, entendiéndolas como unaforma específica de relación compleja entre Estado y sociedad civil (entre las instituciones políticas ylas organizaciones sociales), que responde tanto a presiones de la sociedad civil (que al movilizarse

promueve el desarrollo de las instituciones públicas) como a la capacidad estatal para reaccionar a las presiones sociales y modificar su relación con las organizaciones de la sociedad civil.

En el cuadro #1 presentamos una síntesis de las definiciones y características de las redes según losdistintos enfoques.

Cuadro # 1 Enfoques, conceptos y características de las redes

Enfoques Conceptos CaracterísticasTerritorial (redesintergubernamentales)

Estructuras que emergende las interacciones entreactores públicos y

privados para elaborar eimplementar políticas

públicas en ámbitossectoriales o

plurisectoriales y a nivelinternacional, nacional osubnacional

• supone dependencia mútua entre actores públicos y privados

•

la administración deja de ser el actor dominante• la administración deja de ser un actor jerárquico• su principal ámbito de referencia es sectorial• abarca tanto redes estables y consistentes como

redes inestables, sujetas a cambios contínuos• las redes intergubernamentales, como un caso

paradigmático de este tipo de enfoque, permiteanalizar los procesos de decisión eimplementación de políticas públicas en cadanivel gubernamental y entre los distintos nivelesde gobierno, tomando un mismo ámbito

sectorial• pueden incluir configuraciones de redes muy

complejas, al articular organizaciones variadasen distintos niveles, que requieren para suoperación de flexibilidad en las negociacionesque ocurren entre los miembros de la red, clarasreglas del juego y el recursos a estrategias decomunicación descentralizadas

• las redes sectoriales supuestamente surgen para

2




superar rigideces e ineficiencias en la toma dedecisiones

• las redes sectoriales permiten homogeneizar las politicas en estructuras nuevas, descentralizadasy horizontales, donde resulta relativamente fácilgenerar consenso en la definición de las

políticas

Estructuras deinteracción y

juegos de actores

Modelo deintermediación deintereses cuya lógica defuncionamiento opera ennúcleos de interacción deactores públicos y

privados, con el propósito decoordinar/controlar

recursos materiales osimbólicos en laelaboración eimplementación de

políticas públicas

• estructuras distintas a las de mercado y las jerárquicas

• los miembros intercambian información yrecursos

• los actores son estatales y sociales• el papel de la administración varía para incluir

tanto la delegación de autoridad pública como elacceso a la definición de las políticas

• los actores negocian permanentemente su

pertenecia a la red, con el fin de mejorar sus posiciones y alcanzar mayor influencia en lasdecisiones

• los intercambios se dan en un marco pautado por reglas, procedimientos y juegos entreactores, produciéndose con ello estilos degestión y resultados específicos

• la capacidad de control sobre las decisiones ylas políticas es desigual según los diferentesactores. Hay perdominancia de ciertos actoressobre el resto lo mismo que existe exclusión de

otros actores• los modelos de interacción entre actores

responden a variadas combinaciones derelaciones formales e informales en las redes

• las redes se estructuran interacciones complejasque resultan de la articulación de los juegos delos actores que las integran

Relacional las redes son aquellos patrones de relacionescomplejas y lasdinámicas particularesque se establecen entrelas instituciones estatalesy los actores sociales encada ámbito de las

políticas públicas, produciendo procesos detoma de decisionesconsensuados yequitativos, según los

• estado y sociedad son inseparables ymutuamente dependientes. La percepción delEstado cambia según los distintos contextossociales

• el Estado es una multiplicidad de actoresconcertados entre si por reglas que no impidenque en cada ámbito de las políticas públicas losagentes estatales actúen con dinámicas distintas,y con resultados variables, imponiéndose enalgunos casos frente a los actores sociales odejándose dirigir en otros.

• el comportamiento del Estado dependerá de lascapacidades de organización e

3




juegos de actores que prevalezcan en ellas.

institucionalización de los actores sociales• a mayor capacidad de organización social

mayor desarrollo estatal en el ámbitocorrespondiente

• las redes reducen la diferenciación entregobierno y sociedad, suscitando adaptaciones de

los aparatos administrativos a las condiciones dela organización social• un nivel elevado de organización y movilización

de la sociedad civil impulsa un desarrollocreciente de las instituciones públicas

• las administraciones públicas no siemprereaccionan de la misma forma a las presiones delas organizaciones de la soceidad civil

• las redes son meanismos de articulación deidentidades diferenciadas (Estado y sociedad)

Fuete: elaboración propia con base en el artículo de Jordana, 1995

Las características de un modelo particular de red pueden repetirse en los otros. Un modelo incluye sus propias caracteríasticas mas algunas de los otros modelos.

Enfoque relacional de redes y gerencia social

La perspectiva principal que nos interesa avanzar en este trabajo está relacionada con el carácter decomplejidad que la red representa para la gerencia social. Dicha complejidad está referida a variosfactores: interdependencia organizacional (unas organizaciones dependen de los recursos de otras);cultura y reglas propias de la red (que se generan y se van recreando continuamente); mecanismos decoordinación interorganizacional; diversidad de objetivos, intereses y recursos de los actores (diversas

estrategias); patrones de interacción pautados por reglas de conducta; estructuras adaptativas quefacilitan la acción.

Quizás el elemento analítico clave de las redes lo constituye el juego de los actores, que resulta de lasinfluencias e imbricaciones de las diversas estrategias de los actores entre si, en el marco de la red: Ägame is an ongoing, sequential chain of (strategic) actions between different players (actors) governed

by formal and informal rules that develop around issues or decisions in which actors areinterested¨(Klijn, 1996: 98). Así, reglas y juegos constituyen dos conceptos claves para el análisis y lagestión de redes. La reglas son formales e informales, y se reafirman mediante el juego de los actores.La gestión de redes es eminentemente la gestión de juegos, o de patrones de juegos, de los actores queconforman la red.

Desde el enfoque de la gerencia social, la creación y el manejo de redes obliga a la adopción de una perspectiva gerencial relacional, interactiva, compleja, estratégica, adaptativa, a través de la cual sefacilita la generación de nuevos patrones de interacción entre los actores mediante la producción denuevos juegos. En una red todos los actores participan en la gerencia, y las estrategias de los actoresdependen de los recursos que puedan movilizar, de su conocimiento, sus percepciones y visionesestratégicas particulares. En razón de lo antes dicho, la gestión de redes implica conocimiento, destrezay habilidades para la conducción de procesos en los cuales los actores generan y cambian las políticas,a través de las reglas y los recursos de la red, procesos que se ven reflejados en las estrategias y juegos

4




de los actores que la conforman.

A la luz de lo antes dicho, la hipótesis principal que queremos explorar en este trabajo es la siguiente:

Las redes constituyen patrones de relaciones complejas y dinámicas particulares creados entrelas instituciones estatales y los actores sociales que interactúan en cada ámbito de las políticas

públicas, produciendo procesos de toma de decisiones basados en el consenso y la equidad, según las capacidades y estrategias de los diversos actores que participan en ellas, esto es, según sus distintos juegos (de poder).

El funcionamiento consensuado y equitativo de las redes dependerá de la capacidad de juegode los actores que las conforman. La capacidad de juego se refiere a las competencias de losactores para elaborar propuestas y generar alianzas en torno a ellas. El principal desafío de la

gestión de redes para la gerencia social radica en la capacidad de gerenciar procesos sociopolíticos guiados por criterios de eficiencia, equidad y democracia.

Estudio de caso

Para atender la situación habitacional y el desarrollo de los asentamientos humanos ubicados en el RíoOtún, en Pereira (Colombia), a fin de proteger a esas poblaciones de posibles siniestros por erupción delos volcanes Nevado del Tolima y Santa Isabel, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda(CARDER) junto con una consultora holandesa llamada HASKONING y el apoyo del Centro deEstudios del Hábitat Popular (CEHAP), de la facultad de arquitectura de la Universidad Nacional deColombia, dan inicio a un Plan de Ordenamiento y Saneamiento Ambiental del tramo urbano del ríoOtún.

Los componentes del Plan fueron: a. control y vigilancia de las construcciones, aguas y coberturavegetal, a ejercer mediante cooperación interinstitucional y con base en reglamentaciones; b.reubicación de mil viviendas para proteger la integridad física de las familias; c. rehabilitación de seismil viviendas, para superar las condiciones de alto riesgo que ellas suponen a sus moradores.

a. Los actores de la red y sus rolesLa red fue constituida por los siguientes actores:

Actores RolesCARDER ofrece lotes con servicios para los mas pobres y

soluciones de otras entidadesSolidaridad por Colombia negociaciones para lotes con serviciosFondo de la Vivienda Popular dePereira (FVP)

negociaciones

Instituto de Crédito Territorial (ICT) negociacionesHASKONING firma consultora que presta asesoría técnica en el plan

(estudios hidrológicos, geológicos y ambientales para todala cuenca del río Otún)

5




CEHAP Trabajo interdisciplinario e interinstitucional para darrespuestas conceptuales y metodológicas coherentes a los

problemas detectados en la implementación del Plan,soluciones integrales (problemática de los asentamientoshumanos)

Organizaciones comunitarias existentes(Comités de preparación de los planesde acción)

Diagnóstico, priorización de los problemas y diseño de los planes

Instrumentos.- Los talleres con la participación activa y constante de todos los agentes comprometidosen el la ejecución del plan fueron el instrumento principal de la red para lograr la coeperación enre losactores que la integran. Los talleres fueron conducidos por CEHAP. Relaciones dinámicas entre el

proyecto y su análisis que permite su revisión permanente. La selección y capacitación de líderescomunitarios aparece como otro instumento fundamental para lograr una amplia participación, concriterios acordados entre CARDER y las comunidades. Metodologías de diagnóstico participativo.

Recursos.- Documento técnicos elaborados por CARDER. La experiencia de cada actor. Estudioscomparativos entre proyetos similares ya ejecutados en otras zonas. Los aportes teóricos ymetodológicos del CEHAP.

Proceso de trabajo.- La red se inicia cuando CARDER ya ha definido el plan con sus tres componentese inicia su ejecución. En la red se hace una revisión del plan, tal como se ha concebido y se estáejecutando. Las estrategias de los actores se reflejan en el punto a continuación.

Análisis de estrategias.-

1. Los participantes cuestionan el rol de CARDER en el Plan, su articulación con otras instituciones ylas comunidades y la concepción de participación subyacente

2. Problematización de la estrategia de reubicación, porque no incide en la mejora de la gravesituación socioeconómica de las familias.

3. Manejo de créditos con recursos inestables4. Escaso conocimiento de CARDER sobre los inquilinos

Juegos.-

Estrategia de autogestión de las comunidades y eficiente articulación interinstitucional para asegurar lasostenibilidad de las acciones, sobre la base de criterios claros y unificados.

Acuerdos.-

1. Revisar los criterios ténicos utilizados por CARDER en la selección de barrios2. Estudiar la tradición de los barrios, su historia y sus recursos3. Analizar los aspectos culturales, organizativos y socioeconómicos de las comunidades4. Trabajar con la comunidad, por el conocimiento que tiene de sus problemas, mediante diagnósticos

participativos5. Limitar las acciones a aquellas zonas donde haya habido consulta y evaluación participativa6. Apuntar a un trabajo mas integral e interinstitucional7. Asignar responsabilidades precisas a los líderes representantes de las comunidades

6




8. Estrechar la relación de trabajo entre líderes comunitarios y técnicos

Resultados.-

1. Disminución significativa de la desconfianza de las comunidades frente a CARDER2. Superación de las relaciones clientalistas y autoritarias entre los funcionarios y las comunidades

3. Se conforman grupos activos y estables que cooperan en las soluciones a los problemas4. Definir alternativas para mejorar la calidad de vida de la población (análisis de riesgos,financiación, acciones de reubicación y rehabilitación y sus combinaciones)

5. Cambios en las relaciones entre las instituciones y las comunidades. las instituciones se hacen massensibles en su consideración de la problemática de las comunidades, y las comunidades superan sucomportamiento pasivo y dependiente vis-a-vis las instituciones.

6. Cambios en la conceptualización del plan.- Se crean equipos interdisciplinarios de trabajo, losfuncionarios desconocen la totalidad del plan y por ello actúan muy limitadamente sin darle mayorsignificado a lo que hacen; asumen funciones imprecisas y contradictorias en el plan; interfieren ensus acciones con otros compromisos institucionales; descoordinación entre las áreas técnicas y lassociales, agudizado por la falta de comunicación entre ambos equipos; refuerzo de la participacióncomunitaria mediante metodologías y procesos participativos de diagnóstico y toma de decisiones.

7. Cambios introducidos.- Comprensión cabal del plan por todos los miembros de la red y losfuncionarios; definición clara y precisa de las funciones y responsabilidades por parte de cada actor;cohesión de los equipos mediante estrategias de comunicación; cambios en el comportamiento deCARDER frente a su propio trabajo, flexible, autocrítica y abierta, debido a las presiones del grupode actores que conforman la red. En general, las instituciones enfrentan una concepción nueva en suintervención y en sus relaciones con las comunidades.

8. Principales aportes del caso.-

• El caso muestra que se requiere avanzar en tres direcciones: trabajo interdisciplinario (formación deequipos interdisciplinarios sólidos con formación especial para su participación en el plan),articulación interinstitucional (refuerzo del compromiso institucional con el plan) y participacióncomunitaria (fomento de la participación de las comunidades y de todos los sectores sobre bases

permanentes y a todos los niveles, mediante canales específicos).• Además indica la forma en que los talleres generan el espacio de análisis y debate necesario para

consensuar las soluciones a los problemas de diseño e implementación del plan.• Muestra que el aprendizaje que la gestión de redes genera es un instrumento de flexibilidad de las

organizaciones involucradas, principalmente de las organizaciones públicas y del propio programa.• Muestra el carácter contradictorio del proceso de gestión de redes y la necesidad de afrontarlas

antes de que se conviertan en conflictos.• Por último, permite apreciar claramente la flexibilidad de las entidades estatales para ajustar sus

intervenciones (diseño, ejecución , criterios, enfoque y metodología de trabajo) a las demandas yexpectativas de las comunidades, manteniendo en alto el compromiso institucional y alcanzandoimportantes logros en su desempeño.

• El principal cambio que sufrió el plan fue pasar de una intervención enfocada en las viviendas aotra centrada en las familias, lo que obligó a redefinir los enunciados de los objetivos y los criteriosdel plan para enfrentar esta problemática.

7




Conclusiones

El breve caso que presentamos ilustra el carácter de los problemas de gestión inherentesal manejo de redes y nos permite validar la hipótesis de este trabajo que plantea que el

funcionamiento consensuado y equitativo de las redes dependerá de la capacidad de juego delos actores que las conforman. La capacidad de juego se refiere a las competencias de los

actores para elaborar propuestas y generar alianzas en torno a ellas. El principal desafío de la gestión de redes para la gerencia social radica en la capacidad de gerenciar procesos sociopolíticos guiados por criterios de eficiencia, equidad y democracia.

Referencias bibliográficas

Coupé, Francoise. 1991. " Capacitación para la planeación participativa. El Programa de Mejoramientode Asentamientos Humanos, Proyecto del Río Otún en Pereira y Dosquebradas. En ParticipaciónComunitaria. Memorias. (Tercer Seminario Internacional). Medellín, Habinet-Universidadnacional de Colombia: 77-87.

Jordana (Jacint), 1995. Ël análisis de los policy networks : ¿una nueva perspectiva sobre la relaciónentre políticas públicas y Estado?¨. Gestión y Análisis de Políticas Públicas 3: 77-90.

Klijn (Erik-Hans), 1996.Änalyzing and Managing Policy Processe in Complex Networks: ATheoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems¨. Adminstration&Society , vol.28, no.1: 90-119

Mitchell (Timothy). 1992. ¨Going Beyond the State?¨. American Political Science Review 86 (4): 1007-1021.

Morata (Francesc), 1991. ¨Políticas públicas y relaciones intergubernamentales¨. Documentación Administrativa: 224-225.

Oliver (Pamela). 1993. ¨Formal Models of Collective Action¨. Annual Review of Sociology 19: 271-300.

Scharpf (Fritz), 1993. ¨Coordination in Hierarchies and Networks¨. En Scharpf (ed), Games in Hierarchies and Networks. Analytical and Empirical Approaches to the Study of Governance Institutions , Campus, Frankfurt.

8

Documents

Isabel Licha redes_politicas_sociales.pdf