IV CURSO SURAMERICANO DE DERECHO INTERNACIONAL

HUMANITARIO Y DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS

HUMANOS

TÍTULO DEL TRABAJO:

La participación de Fuerzas Armadas ecuatorianas en

el terremoto de 16 abril de 2016

PARTICIPANTE:

Lorena Villavicencio

PAÍS:

Ecuador

AGOSTO 2017

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ÍNDICE DE CONTENIDOS

1.

ANTECEDENTES .......................................................................................... 4

2. ANÁLISIS ....................................................................................................... 7

a. Marco conceptual - normativo de la seguridad .............................................. 7

b. Enmienda constitucional y nuevas aristas para la seguridad .......................... 13

c. La gestión de riesgos en Ecuador .................................................................. 16

d. El terremoto del 16 de abril de 2016 ............................................................. 17

e. El rol de Fuerzas Armadas en la emergencia ................................................. 23

f. Gestión y administración de albergues .......................................................... 29

3. CONCLUSIONES ........................................................................................... 34

4. RECOMENDACIONES .................................................................................. 36

5. ANEXOS......................................................................................................... 38

6. REFERENCIAS .............................................................................................. 40

2

ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1 El objeto referente de la seguridad ............................................................................ 10

Tabla 2 Cambios conceptuales - normativos en la seguridad ecuatoriana .............................. 12

Tabla 3 Propuesta de Enmienda Artículo 6 ............................................................................ 14

Tabla 4 Recursos humanos nacionales e internacionales movilizados ................................... 19

ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1 Porcentaje de la distribución de alimentos no perecibles (kg) ............................ 20

Ilustración 2 Porcentaje de distribución de los equipos de asistencia técnica .......................... 21

Ilustración 3 Porcentaje de distribución - Expertos evaluadores de daños .............................. 21

Ilustración 4 Datos sobre la respuesta del Estado ecuatoriano en el terremoto ........................ 23

Ilustración 5 Control de las zonas afectadas por el terremoto en las provincias de Manabí y

Esmeraldas ............................................................................................................................ 26

Ilustración 6 Estructura Comité Nacional de Gestión de Albergues ....................................... 29

Ilustración 7 Evolutivo Diario de Familias Albergadas 2016 y 2017 ...................................... 31

Ilustración 8 Evolutivo Diario de Familias Albergadas 2017 ................................................. 32

Ilustración 9 Ruta de atención de actuación y atención de violencia de género en los albergues

............................................................................................................................................. 33

Ilustración 10 Magnitud del Terremoto de Ecuador ............................................................... 38

Ilustración 11 Albergue ubicado en Muisne ........................................................................... 39

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1. ANTECEDENTES

La Constitución del año 2008 gesta para el Ecuador un nuevo escenario para la conducción

del Estado; en este sentido, se promueve el accionar estatal a favor del ser humano como eje

central de normas, políticas y programas, encaminados hacia denominado Buen Vivir, contexto

en el cual se define un Plan Nacional de Desarrollo vinculado a determinar políticas y objetivos

que operativicen los principios constitucionales pro individuo.

En este escenario de transformaciones se incorpora la seguridad, misma que tiene un giro en

su concepción al momento de proponer en la Carta Magna a la seguridad humana en reemplazo

a la visión tradicional de la seguridad nacional. Aspecto que marca otra ruta en la forma en cómo

se había conducido la seguridad nacional y por ende su doctrina, generando nuevos escenarios

para la administración y ejercicio de la fuerza pública.

Como resultado, los giros a favor de una noción de seguridad anti estado céntrica - castrense

proponen nuevos retos, no sólo al momento de definir que es seguridad para el Estado, sino al

tratar de recoger en un concepto las aristas que componían las realidades ecuatorianas y por ende

las nuevas amenazas a las que se debía hacer frente. Escenario en el que para Ecuador surge la

seguridad integral, postulado holístico que promueve la coordinación de las instituciones de la

seguridad a favor de estrategias conjuntas y efectivas.

Como efecto, se genera un nuevo paradigma de seguridad integral, el cual se define en mayor

medida en 2009 por medio de la Ley de Seguridad Pública y del Estado y se afianza en 2011 a

través del Plan de Seguridad Integral y agendas conexas. Sin embargo, esto no es

4

suficiente y en 2014 la noción de seguridad sufre otro cambio, vinculado principalmente a las

funciones de la fuerza pública, específicamente en lo referente a Fuerzas Armadas, las cuales

mediante una enmienda constitucional realizan actividades complementarias a las de la Policía

Nacional.

En tal virtud, la complementariedad se va construyendo de manera paulatina por medio de

capacitaciones conjuntas, operativos combinados y transferencia de capacidades, siendo un

reto sobre todo en lo referente a temas como el uso progresivo de la fuerza, mismos que distan

de la formación militar, pero son un elemento trascendental en el ejercicio de la seguridad

interna.

En todo este escenario, las Fuerzas Armadas se ven en la urgencia de planificar sus acciones

ya no solo para la guerra, sino que ahora es necesario considerar las lógicas de la seguridad

interna, aspecto que, a más de reflejarse en los cambios normativos, genera esfuerzos a nivel

operacional y táctico.

Como resultado poco a poco se va gestando esta complementariedad, la cual es evaluada dos

años después de la enmienda, cuando un desastre natural sitúa a Fuerzas Armadas como actor

principal en la emergencia, no solo valorando el desempeño de actividades que complementan a

la Policía, sino que, demostrando una capacidad de coordinación mayor, esta vez con diferentes

instituciones e incluso aboliendo paradigmas al momento de desarrollar actividades lejanas a su

formación.

Concluyendo, esto desencadena en la función efectiva de las Fuerzas Armadas, que sumadas

a la gestión estatal responde al terremoto del 16 de abril de 2016 de la mejor manera

5

en función de sus capacidades, marcando un hito al demostrar que a más de las

actividades propias de la emergencia Fuerzas Armadas pudo generar mecanismos de

cooperación cívico – militar, siendo de esta manera garante de derechos y precursor

de respuestas estatales coordinadas y efectivas en la emergencia y post emergencia.

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2. ANÁLISIS

a. Marco conceptual - normativo de la seguridad

La Constitución del año 2008 propuso el re direccionamiento del aparataje estatal

ecuatoriano, definiendo nuevos objetivos, metas y desafíos para la administración del Estado.

En este sentido, no solo se creó una Constitución basada en la garantía de derechos de los

ciudadanos y de la naturaleza, sino que a su vez desde la lógica estatal se promovió como

principio constitucional al Buen Vivir o Sumak Kawsay, “el cual recoge una visión del mundo

centrada en el ser humano, como parte de un entorno natural y social. En concreto el Buen Vivir

es: La satisfacción de las necesidades, la consecución de una calidad de vida y muerte digna, el

amar y ser amado, el florecimiento saludable de todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza

y la prolongación indefinida de las culturas humanas” (Ministerio de Educación n.d.).

Es decir, a través de este principio conductor del Estado se busca “lograr la refundación del

Estado ecuatoriano y consolidar el proyecto social que busca construir el socialismo del Buen

Vivir [o Sumak Kawsay] [...], [en donde uno de los aspectos más relevantes radica en] [...]

priorizar al ser humano por encima del capital y las acciones del Gobierno [...], [promoviendo

una sociedad] incluyente, solidaria y justa [...]; la libertad basada en la justicia, la democracia,

la paz y las relaciones equitativas orientadas al bien común” (Nuñez 2014). Por lo tanto, el Buen

Vivir generó nuevos escenarios y transformaciones que se evidenciaron en cambios normativos,

institucionales y conceptuales vinculados a la nueva visión del Estado, promoviendo dejar atrás

aquellas nociones que no respondía a la lógica planteada.

7

Adicional a este medio de reformas constitucionales se suscitó un evento externo, mismo que

catapultó la necesidad de promover una redefinición de la seguridad. En tal virtud, la ejecución

el 01 de marzo de 2008 de la denominada Operación Fénix, que propició el bombardeo a un

campamento de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), ubicado en la zona

selvática de Angostura, situada en territorio ecuatoriano a 1800 metros de la frontera con

Colombia; fue la punta de lanza que evidenció una serie de factores que delinearon nuevos

escenarios con repercusiones internas, binacionales y regionales. Por lo que Angostura no solo

significó la muerte del segundo al mando de las FARC, Luís Edgar Devia Silva alias Raúl Reyes

y, por lo tanto, una baja importante para la dirección y actividades de las FARC; sino que fue

unos de los eventos más emblemáticos para los cambios conceptuales - normativos e

institucionales de la seguridad ecuatoriana.

Esto generó que Angostura tuviera incidencia regional, dejando un costo político de gran

calado que propició una crisis hemisférica, ya que a más de las diversas posturas de rechazo por

parte de los gobiernos de Venezuela, México y, un falso apretón de manos en la Reunión del

Grupo de Río el 07 de marzo de 2008 entre el presidente de Ecuador y su homólogo colombiano,

lo interesante fue el cuestionamiento al rol que había tenido Estados Unidos por medio de la base

de Manta, en la configuración de las coyunturas de seguridad, escenario en que según Torres:

“[...] las autoridades ecuatorianas sospechan que la incursión pudo haber contado con el

apoyo aéreo de Estados Unidos, ya que precisamente a las 19h30 del 29 de febrero

despegó de la Base de Manta el avión HC-130 USCG, que cumplía misiones

antinarcóticos, la nave hizo un vuelo que duró nueve horas y 20 minutos pero solo reportó

a las autoridades ecuatorianas 50 minutos de vuelo, tanto de ida como de

8

retorno. Eso abarca una distancia de 12 millas el resto del viaje es un enigma. Las más

de ocho horas de vuelo quedaron registradas como vuelo operacional, ningún tripulante

ecuatoriano participio en este operativo. La nave regreso a la base de manta a las 04h40

del 01 de marzo” (Torres 2009, 147-148).

Estas supuestas vinculaciones de ayuda extranjera, no sólo reafirmaron la influencia político-

militar estadounidense, sino que, a su vez, evidenciaron que en Ecuador aún imperaba el

concepto de Estado de Seguridad Nacional,1 base fundamental de la Doctrina de Seguridad

Nacional en la región

Como efecto, en este panorama se insertó la nueva conducción de la seguridad ecuatoriana,

misma que promovía la transición hacia la seguridad humana, buscando dejar de lado el enfoque

tradicional de seguridad nacional que había regido desde hace más de 25 años atrás. Es decir, se

pretendía abandonar la visión estado céntrica – castrense, recogida en la Ley de Seguridad

Nacional de 1979 a través de sus frentes externos, internos, económicos y militares. Motivo por

el cual, en la Constitución de 2008 dichos frentes se extinguen y en su defecto, a través del Art

393 se reconoce por primera vez que, “El Estado garantizará la seguridad humana a través de

políticas y acciones integradas, para asegurar la convivencia pacífica de las personas, promover

una cultura de paz y prevenir las formas de violencia y discriminación y la comisión de

infracciones y delitos” (2008176).

Por consiguiente, podemos inferir que se piensa la seguridad más allá de la milicia y se sitúa

a la misma a nivel del bienestar poblacional, demostrando según Mutimer en (Battaleme 2013,

157) que “La seguridad es un proceso de acto y palabra, esto es la capacidad de efectuar

1 El concepto de Estado se fundamentó en la Ley de Seguridad Nacional estadounidense de 1947.

9

un acto concreto que se realiza a medida que se lo va reproduciendo mediante la comunicación.

Seguridad es poner en manifiesto -hablar- sobre temas que preocupan a un determinado actor

[...]”. Por lo cual, analizamos que a través de la incorporación de la seguridad humana se

delimitó un nuevo objeto de la seguridad ecuatoriana, el cual trascendía la noción de Estado

por la primacía del ser humano, tal como se evidencia en el postulado recogido por (Orozco

2006, 72), expuesto en la tabla a continuación:

Tabla 1 El objeto referente de la seguridad

Como evidenciamos en la tabla el cambio del objeto referente de la seguridad en el caso

ecuatoriano se reafirmó con el Art. 3 numeral 8 de la Constitución, el cual definía el concepto de

seguridad integral, determinando que “Son deberes primordiales del Estado: Garantizar a sus

habitantes el derecho a una cultura de paz, a la seguridad integral y a vivir en una sociedad

democrática y libre de corrupción” (2008, 24). Dando como resultado que, el cambio del objeto

referente y los nuevos principios constitucionales, acarreen la modificación de los lineamientos

y actividades que habían venido desarrollando las instituciones y miembros de la Fuerza Pública

ecuatoriana, lo cual se precisó en la Constitución a través del Art 158 que definió que “Las

Fuerzas Armadas y la Policía Nacional son instituciones de protección de los derechos, libertades

y garantías de los ciudadanos” (2008, 93).

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Ante este re direccionamiento, es imperante destacar la perspectiva de las transformaciones

que se desarrollaron desde las Fuerzas Armadas, principales precursoras de la seguridad

nacional, las cuales hasta 1979 constituían “el principal instrumento de acción del Frente‐

Militar. [...] destinadas a la conservación de la soberanía nacional, a la defensa de la integridad

e independencia del Estado y a la garantía de su ordenamiento jurídico. Sin menoscabo de su

misión fundamental, [...] prestarán su colaboración en los demás aspectos concernientes a la

Seguridad Nacional” (Ley de Seguridad Nacional 1979). Aspecto que en 2008 se redefinió,

cuando se determinó como misión fundamental de las Fuerzas Armadas la defensa de la

soberanía y la integridad territorial” (2008, 93). De tal forma, podemos ver que la marcada

posición castrense que involucraba directamente a la seguridad nacional, en 2008 se ausenta de

la normativa y en su defecto la seguridad humana y seguridad integral constituyen el nuevo

paraguas de la acción de la fuerza pública.

Lo antes mencionado, se afirmó aún más en 2009 con la Ley de Seguridad Pública y del

Estado (LSPE), que a más de abolir a la Ley de Seguridad Nacional (LSN), en su Art.1

contempla como su objeto “regular la seguridad integral del Estado democrático de derechos y

justicia y todos los habitantes del Ecuador, garantizando el orden público, la convivencia, la paz

y el buen vivir, en el marco de sus derechos y deberes como personas naturales y jurídicas,

comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos, asegurando la defensa nacional, previniendo

los riesgos y amenazas de todo orden, a través del Sistema de Seguridad Pública y del Estado”

(2009, 2). Lo cual resulta interesante, ya que se plantea una postura que promueve la defensa

nacional e incorpora la prevención y atención de las amenazas en sus diversas dimensiones.

11

En este mismo sentido, mediante el Art 4 de la LSPE se inscribió entre los principios

conductores de la seguridad pública y del Estado, a la integralidad misma que contempla:

“La seguridad pública será́ integral para todos los habitantes del Ecuador, comunidades,

pueblos, nacionalidades, colectivos, para la sociedad en su conjunto, las instituciones

públicas y privadas, y comprende acciones conjugadas de prevención, protección, defensa

y sanción. Así́, se prevendrán los riesgos y amenazas que atenten contra la convivencia,

la seguridad de los habitantes y del Estado y el desarrollo del país; se protegerá́ la

convivencia y seguridad ciudadanas, se defenderá́ la soberanía y la integridad territorial;

se sancionarán las acciones y omisiones que atenten a la seguridad pública y del Estado”

(2009, 3).

En este postulado normativo, se definen las bases para la creación del Sistema y Plan Nacional

de Seguridad Integral, que genera un “nuevo enfoque, quizá un paradigma de la Seguridad, desde

una visión integral, participativa, transversal, que va más allá de un criterio policial y militar que

daba énfasis exclusivo a la defensa de la soberanía territorial” (2009, 9). Fraccionando de esta

manera el enfoque tradicional de seguridad nacional, cambios que se evidencian con mayor

detalle en la tabla que se presenta a continuación:

Tabla 2 Cambios conceptuales - normativos en la seguridad ecuatoriana

12

Tal como se expone en la tabla anterior, vemos que los cambios realizados promueven la

restructuración de la concepción de seguridad, que más allá de definir una amplitud conceptual

para la seguridad, buscar dar respuesta urgente a las nuevas amenazas, la cuales serán atacadas

desde una visión holística denominada integral.

b. Enmienda constitucional y nuevas aristas para la seguridad

Es indudable que la necesidad de los Estados para hacer frente a las nuevas amenazas deja un

escenario marcado por nuevos actores a los cuales la seguridad estatal debe responder. En tal

virtud, en el caso ecuatoriano esta necesidad se afianza por medio de la Constitución de 2008 y

sus normas conexas, lo cual no se agota en el marco normativo de la época y seis años después

se afianza por medio de la enmienda constitucional, determinando de esta manera ciertos roles

para la fuerza pública y de manera especial para las Fuerzas Armadas, dejando atrás la

concepción de que “Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, a través de la Historia han

mantenido relaciones marcadas por el celo, la desconfianza, el prejuicio, lo que sin lugar a dudas

ha perjudicado al Estado ecuatoriano al tener a dos de sus principales instituciones trabajando

desarticuladamente, e incluso en ocasiones, contraponiéndose entre ellas” (Rivera Vélez 2010,

60-61).

En este sentido, en 2014 se promueve la enmienda, misma que se debate y resuelve en la Corte

Constitucional del Ecuador, órgano competente en la materia, el cual presenta la enmienda de la

siguiente enmienda:

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Tabla 3 Propuesta de Enmienda Artículo 6

Fuente: (Corte Constitucional del Ecuador 2014)

En este sentido, más allá de la relevancia de la enmienda a nivel constitucional, vemos que

ésta nace en el seno de lo que el campo de la seguridad define como proceso de securitización,

el cual según Buzan en (Rivera 2012) “para que exista [...] es necesaria la existencia de

argumentos que politicen la amenaza, se la incluya en la esfera y debate público, se desplieguen

medidas desde el gobierno e incluso se preste a maniobras que sirvan a intereses específicos o

particulares del actor segurizador”. Lo cual fue evidente al situar el tema en el debate público a

través de los medios de comunicación y de las posturas presentadas por parte de los legisladores

de la República ante la Corte Constitucional.

De lo antes expuesto, un claro ejemplo fueron los puntos de vista presentados en la Corte antes

del dictamen, debido a que por un lado se exponía que “el objeto de la protección entre las Fuerzas

Armadas y Policía Nacional no es distinto; se basa en principios universales de derechos

humanos, y sus esfuerzos convergen para el fin de los derechos humanos [...] con la enmienda

no se menoscaban ni se restan atribuciones a las instituciones, lo que se hace es complementar el

apoyo a la Policía Nacional en la protección a las personas, [...]”. Mientras, que otra posición

manifestaba que “cambiarle la misión a las Fuerzas Armadas significa

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cambiar la estructura del Estado ecuatoriano, [...] y que el “apoyo a la seguridad integral significa,

[...] que las mismas intervengan en asuntos [...], para los cuales requieren otra preparación, así

como también se desnaturalizaría la misión de las Fuerzas Armadas” (Corte Constitucional del

Ecuador 2014, 3-8).

Como resultado de estas posiciones, la Corte tomó como elemento central de análisis, el

principio de seguridad interna junto al rol que cumplirían las Fuerzas Armadas dentro del mismo,

lo cual supone la vinculación de criterios a la conducción de seguridad planteada y a los

fundamentos legales que avalan ésta. Aprobando de esta manera, mediante Dictamen que la

propuesta de enmienda “no altera la estructura fundamental, el carácter y elementos constitutivos

del Estado, no restringe derechos o garantía constitucionales y tampoco modifica el proceso de

reforma de la Constitución de la República, más bien permite que a través de este cambio se dé

cumplimiento a uno de los objetivos primordiales del ente estatal, como es la seguridad integral,

lo cual va acorde al modelo de Estado vigente, [...]” (Corte Constitucional del Ecuador 2014, 35).

Por lo tanto, dicha enmienda marcó un nuevo panorama para las acciones que había venido

desarrollando las fuerzas armadas, en donde resulta necesario comprender que la

complementariedad debe estar guiada por la definición de planes que permitan operativizar

acciones conjuntas bajo los principios normativos que definan derechos y obligaciones.

Además, se debe considerar que resulta imperante la capacitación y perfeccionamiento del

personal en uso progresivo de la fuerza y temas relacionados, sin descuidar que a esto debe

adherirse el equipamiento eficaz de las fuerzas y el empleo correcto de las dotaciones recibidas.

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Concluyendo, después de lo mencionado vemos que los cambios en la conducción de la

seguridad ecuatoriana han estado marcados desde los principios constitucionales que ven al ser

humano como su centro de acción. Por lo tanto, si bien la seguridad desde el punto de vista

integral es un avance, se debe promover acciones claras a fin de evitar la amplitud conceptual, lo

cual representa un desafío para Ecuador ya que acarrea el cambio en las doctrinas de su fuerza

pública. Empero, no se puede dejar de reconocer que independientemente de los cambios

suscitados para la seguridad y de manera puntual para fuerzas armadas, en el caso ecuatoriano

resulta de utilidad para el análisis ya que la evaluación de las transformaciones se materializó en

la respuesta al terremoto del 16 de abril de 2016.

c. La gestión de riesgos en Ecuador

En el marco de la Constitución de 2008 y de los planes de desarrollo nacional 2007 y 2009,

se promueve la protección de la ciudadanía y del patrimonio ante amenazas y riesgos, contexto

el cual se crea por medio de la norma constitucional el Sistema Nacional Descentralizado de

Gestión de Riesgos (SNDGR), mismo que se compone por unidades de instituciones pública y

privadas a nivel local y nacional y cuyo órgano rector según la Ley de Seguridad Pública y del

Estado es la Secretaría de Gestión de Riesgos (SNGR).

Ante esto, el SNDGR define ciertas prioridades para su accionar entre las que se destacan: 1)

Garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad nacional y local, con una

sólida base institucional para su implementación; 2) Identificar, evaluar y observar de cerca el

riesgo de desastres y mejorar las alertas tempranas; 3) Utilizar el conocimiento, la innovación y

la educación para crear una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel; 4)

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Reducir los factores subyacentes del riesgo 5) Fortalecer la preparación ante los desastres para

lograr una respuesta eficaz a todo nivel (Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos 2014).

Lo antes mencionado, permitió que la gestión de riesgos sea parte de la planificación estatal

y territorial contando con instrumentos como: mapas y cartas de riesgo vinculadas a

inundaciones, tsunamis, sequías y erupciones volcánicas, a su vez se generaron interesantes

fuentes de información sobre peligros volcánicos y mecanismos para detección de actividades

sísmicas. Sin embargo, a pesar de estos valiosos e importantes esfuerzos en 2016 mientras

Ecuador se preparaba para enfrentar la posible erupción de uno de sus volcanes más

emblemáticos, fue sorprendido con un terremoto.

d. El terremoto del 16 de abril de 2016

En el año de 1979 fue la última vez que Ecuador sufrió el impacto de un terremoto de gran

escala, dicho escenario se modificó después de 37 años, cuando el 16 de abril de 2016 un

terremoto de 7.8 grados en la escala de Richter impactó la costa ecuatoriana, causando la pérdida

de centenares de personas al igual que grandes daños materiales.

En este sentido, como respuesta al terremoto se activa el Sistema de Gestión de Riegos a nivel

nacional, declarándose el Estado de excepción y se asignando funciones a las entidades estatales

a fin de coordinar acciones conjuntas entre las que se destacan:

Instalación del Comité de Operaciones de Emergencia Nacional (COE-N) en el lapso de

una hora después de los hechos.

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Gestión y análisis de la situación por medio de la Secretaría Nacional de Gestión de

Riesgos.

Conformación de la Mesa Técnica de Trabajo Nacional (MTT) y sub mesas destinadas a

tratar temas de carácter humanitario.

Activación del Servicio Integrado de Seguridad ECU-911 y sus Centros Operativos, para

generación de alertas.

Activación de los cuerpos de bomberos a nivel nacional.

Coordinación con rescatistas y donaciones internacionales.

En este contexto de la emergencia, cabe destacar que todas las actividades antes mencionadas,

fueron desarrolladas en menos de 24 horas después de la emergencia, lo cual permitió al Estado

ecuatoriano definir áreas de acción estratégicas tempranas, a fin de enfrentar la catástrofe.

Adicional a esto, a pesar de la actividad desplegada por el Estado, no se pude dejar de lado

la cooperación internacional y su influencia, misma que posibilitó realizar acciones efectivas y

altamente operativas en favor de los damnificados. En este sentido, la cooperación recibida desde

varios países del mundo se canalizó en diferentes vías y de manera especial a través del Sistema

de Registro de Ayuda Humanitaria, el cual brindó las facilidades para clasificar las ayudas

mediante tres variables:

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País u Organismo

Tipo de Cooperación (Gobierno a Gobierno, Organización no Gubernamental (ONG)

extranjeras, `Organismos internacionales, Empresa Privada, Persona Natural, Gestión de

embajadas de ecuador en el exterior).

Por etapa de atención o intervención (Emergencia, Recuperación, Reconstrucción).

De esta manera, con la ayuda del Sistema de Registro de Ayuda Humanitaria, se generó

información oportuna que facilitaba a la Cancillería de la República canalizar las peticiones y

receptar insumos de acuerdo a las necesidades que se presentaban. Sin embargo, no todo se limitó

a enseres, instrumentos e insumos recibidos, ya que uno de los grandes aportes se evidenció con

el contingente humano desplegado desde otros países, los cuales generaron espacios de

transmisión de conocimiento y capacidades a más de una coordinación solidaria y efectiva, para

lo que se contó con la participación de 925 rescatistas internacionales según consta en tabla a

continuación:

Tabla 4 Recursos humanos nacionales e internacionales movilizados

Por otra parte, dentro del marco de la cooperación internacional también se debe tomar en

cuenta que mediante el uso del Sistema junto con la información levantada a nivel nacional

19

con las instituciones estatales se generaron datos e información valiosa. Espacio en el que a más

de las muestras de fraternidad brindadas por los diversos estados, en el caso ecuatoriano no se

puede dejar de reconocer el importante apoyo que representó la ayuda dispensada por parte de

los migrantes ecuatorianos, mismos que desde diversas partes del mundo a través de Embajadas

y Consulados aportaron a fin de solventar la emergencia.

En este sentido, en lo referente a alimentos no perecibles tal como se expone en el gráfico a

continuación, el 59.5% de ayuda provenía desde las representaciones ecuatorianas en el exterior,

mientras que el 5.0% se receptó por parte de México y el 4.1% correspondiente a Bolivia.

Ilustración 1 Porcentaje de la distribución de alimentos no perecibles (kg)

Fuente: Mapa interactivo de cooperación internacional (Secretaría Técnica de Cooperación

Internacional 2016).

Adicionalmente, según la ilustración a continuación en relación a los equipos de

asistencia técnica, el 49.2% fue receptado por parte de Francia, el 14.8 % tanto por Perú como

por el Sistema de Naciones Unidas y el 11.5% por Suiza.

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Ilustración 2 Porcentaje de distribución de los equipos de asistencia técnica

Fuente: Mapa interactivo de cooperación internacional (Secretaría Técnica de Cooperación

Internacional 2016).

Complementario a esto, en lo referente a la participación de expertos evaluadores de daños

el 31,6% del personal fue originario de Guatemala, el 17.5% de Italia, el 15.8% de Noruega, el

10.5 de Canadá y Francia.

Ilustración 3 Porcentaje de distribución - Expertos evaluadores de daños

21

Fuente: Mapa interactivo de cooperación internacional (Secretaría Técnica de Cooperación

Internacional 2016).

Finalmente, cabe desatacar que en capacidad logística en lo referente a la recepción de

carpas las cuales sirvieron para el establecimiento de guerras el 55.4% se remite por parte de

China, 23.08% de Colombia, y del Sistema de Naciones Unidas (Secretaría Técnica de

Cooperación Internacional 2016).

Por otra parte, más allá de la cooperación en términos generales es vital considerar ciertos

aspectos del terremoto desarrollados a nivel interno, siendo un claro ejemplo las necesidades

humanitarias que se solventaron en las áreas de:

Acceso a agua potable, saneamiento e higiene

Alojamientos temporales

Seguridad

Necesidades alimentarias

Acceso a atención médica

Protección de población vulnerable

En este contexto, las necesidades que se atendieron por parte de Estado se cuantificaron a

través de los siguientes datos oficiales presentados en junio 2017.

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Ilustración 4 Datos sobre la respuesta del Estado ecuatoriano en el terremoto

Fuente: (Ministerio Coordinador de Seguridad 2017)

En función de la ilustración anterior, cabe mencionar que este evento, dejó como resultado

3586 réplicas y movilizó a 8.827 efectivos de policía y 14.508 militares, lo cual representa un

logro para el Estado ecuatoriano el cual a pesar de no haber tenido amplia trayectoria en el manejo

de desastres naturales vinculados a movimientos sísmicos y terremotos pudo canalizar de manera

ágil y oportunidad sus actividades a fin de enfrentar la emergencia.

e. El rol de Fuerzas Armadas en la emergencia

Como se mencionó con anterioridad el terremoto acaecido el 16 de abril resultó un gran

desafío para el Estado ecuatoriano, el cual, a pesar de no haber estado preparado para un evento

de tal magnitud, supo afrontarlo de la mejor manera en función de sus capacidades,

23

aspecto que se evidenció en cada uno de los actores que conforman el Estado, quienes desde sus

funciones promovieron acciones coordinadas a fin de hacer frente a la catástrofe.

En este panorama se insertaron las Fuerzas Armadas ecuatorianas, las cuales si bien desde el

año 2009 través del Art 34 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado (11), eran reconocidas

como actores en la coordinación en casos de desastres naturales, al determinar que “El organismo

responsable de la defensa civil actuará en coordinación [...] contará con el apoyo de las Fuerzas

Armadas y otros organismos necesarios para la prevención y protección de la seguridad, ejecutará

las medidas de prevención y mitigación necesarias para afrontarlos y minimizar su impacto en la

población”. Esto no se operativizó sino hasta días después de la emergencia, cuando al verse

sobrepasaba la capacidad estatal fue necesario solicitar la participación de mismas.

Como respuesta ante los hechos, se genera un marco legal para las operaciones de Fuerzas

Armadas en la emergencia el cual se construye a través de:

1) Decreto Ejecutivo No 1001 del 16 de abril de 2016, Estado de Excepción en las

provincias de Esmeraldas, Manabí, Santa Elena, Guayas, Santo Domingo de los

Tsáchilas y Los Ríos.

2) Decreto Ejecutivo No 1004 del 26 de abril de 2016, Creación del Comité de

Reconstrucción y Reactivación Productiva y del empleo en las zonas afectadas por el

terremoto del 16 de abril de 2016.

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3) Orden de Operaciones N. º 07-2016 del 17 de abril de 2016 para apoyar a la Secretaría

de Gestión de Riesgos ante las afectaciones producidas por el terremoto en la costa

ecuatoriana.

4) Instructivo CC.FF.AA-2016-01-JEMO del 18 de abril de 2016 para organizar el apoyo

administrativo logístico integral en la emergencia del terremoto en la zona.

5) Instructivo N. º 2016-11 del 28 de abril de 2016 para la implementación y

administración de Albergues Oficiales para los damnificados del terremoto del 16-

ABR-016.

6) Instructivo COMACO No 2016-12 para conformar la Unidad Operacional de Ayuda

Humanitaria.

7) Modelo de Gestión de Albergues, de 25 de mayo del 2016.

A su vez por parte de Fuerzas Armadas se definió el Comando Administrativo Logístico

(COMAL), conformado por miembros de las tres ramas de las Fuerzas Armadas, ante lo cual

para el 19 de abril las Fuerzas Armadas asumieron el mando de los centro de acopio.

Adicional a esto, crea la Fuerza Conjunta del Litoral (FCL) la cual se compone de tres áreas

operativas mencionadas a continuación

1. Unidad operacional de seguridad

25

2. Unidad operacional de ayuda humanitaria

3. Unidad operacional de logística

Las áreas antes mencionadas trabajan de manera coordinada en apoyo con los Comandos

Operacionales definidos por el Comando de Operaciones Terrestres en el marco de la

emergencia, a fin de generar la reorganización territorial de las unidades, para el desarrollo de

actividades conjuntas que permitan apoyar a la gestión estatal, tal como se expone en el gráfico

a continuación:

Ilustración 5 Control de las zonas afectadas por el terremoto en las provincias de Manabí

y Esmeraldas

Fuente: (Ejército Ecuatoriano 2016, 106)

26

Por lo tanto, desde un punto de vista general se destaca que las Fuerzas Armadas en el

marco de las unidades operacionales determinadas en la emergencia y post emergencia,

cumplieron las siguientes funciones:

Seguridad

Seguridad de sectores estratégicos.

Seguridad de hospitales fijos y móviles.

Patrullajes de seguridad.

Operaciones

Remoción de escombros.

Demolición de estructuras en riesgo.

Mantenimiento vial.

Evaluación de vías, puentes y viviendas.

Transporte aéreo, marítimo y terrestre de personal y carga.

Logística

Administración y seguridad de los centros de acopio.

Distribución de la ayuda humanitaria.

Producción y distribución de agua.

Mejoramiento de plataformas para refugios.

Administración de albergues.

2 7

Ante esto, se destaca que el paraguas de acción Fuerzas Armadas se desarrolló y operó

bajo:

Protocolos en la atención al desastre Natural del 16 de abril de 2016.

Protocolos de demolición de zonas cero.

Códigos de conducta para la actuación del personal militar desplegado para la ayuda

humanitaria e intervención en crisis.

Propuestas de modelos de gestión para administración de alojamientos temporales.

Lineamientos para actividades en centros de acopio.

Es vital destacar que las actividades previamente enunciadas se desarrollaron mediantes tres

fases:

FASES ACCIONES

FASE I Rescate

Materialización de albergues

Almacenamiento y distribución de kits alimenticios

Patrullajes anti delincuenciales

FASE II Administración de albergues

Seguridad de albergues

Seguridad de zonas cero

Almacenamiento y distribución de kits

FASE III Proceso de cierre de los albergues

Cierre de centros de acopio y distribución

2 8

Apertura de zonas cero

Fuente: Operaciones Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas

f. Gestión y administración de albergues

En el contexto de la emergencia, se crea el Comité Nacional de Gestión de Albergues, encargado

de “orientar y resolver nudos críticos inherentes a la operación de los albergues y de la asistencia

integral brindada a la población albergada” (Ministerio Coordinador de Seguridad 2016, 10) y

operará en base al organigrama que se presenta a continuación:

Ilustración 6 Estructura Comité Nacional de Gestión de Albergues

Fuente: (Ministerio Coordinador de Seguridad 2016)

A su vez, mediante nombramiento por parte del Presidente de la República se delega a las

Fuerzas Armadas, la administración de albergues y con fecha 25 de mayo de 2016 se aprueba el

Modelo de Gestión de Albergues, (2016, 11) mismo que entre sus apartados define la

29

función del administrador, el cual será “un integrante de la Unidad Escuela de Misiones de Paz

Ecuador (UEMPE), quien será responsable de la operación del albergue y la atención integral de

la población, contando con el apoyo de actores fundamentales en la organización y vida del

Albergue: MIES, MSP, MDI y cualquier otra entidad que se requiera”. Logrando de esta manera

que, al promover la participación de personal formado en operaciones de paz, se puedan

desarrollar dinámicas vinculadas a la gestión de emergencias complejas.

En este contexto se define a través del Modelo de Gestión (201611-12) las responsabilidades

específicas de los administradores entre las que se consideran:

1. Desempeñar todas las funciones inherentes a la operación del albergue, incluyendo

seguridad, mantenimiento, telecomunicación, manejo de la información, sistema de

distribución interna y comunicación social.

2. Gestionar y monitorear, en coordinación con las entidades que tienen funciones en el

albergue, para brindar asistencia en los ámbitos de protección, salud, seguridad,

atención alimentaria, atención social & familiar, entre otros.

3. Gestionar, en coordinación con MIES, mecanismos participativos, incluyendo la

promoción y facilitación de la conformación de comisiones de trabajo según se

requiera.

4. Mantener la custodia de la base de datos central, que incluirá la base de datos de la

población en el albergue, registros diarios de entradas y salidas de la población 30

atendida y el personal, así como otra información pertinente que permitirá el buen

funcionamiento del albergue.

5. Gestionar, en coordinación con el Comité de Gestión nacional, las acciones requeridas

para una óptima operación del albergue.

Lo cual tuvo como resultado que en la gestión de albergues se planificaran 32 albergues y se

implementaran 30, los cuales en su totalidad hasta la fecha han sido cerrados, debido a que por

parte del Estado se han generado canales vinculados a la reactivación económica y social, la igual

que alternativas y soluciones sobre medios de vida en el post desastre.

Ilustración 7 Evolutivo Diario de Familias Albergadas 2016 y 2017

Fuente: (Ministerio Coordinador de Seguridad 2017)

31

Ilustración 8 Evolutivo Diario de Familias Albergadas 2017

Fuente: (Ministerio Coordinador de Seguridad 2017)

De igual manera es preciso enfatizar, que en el caso ecuatoriano si bien se genera un quiebre

en el postulado que el empleo de militares en casos de emergencia debe ser considerado como

último recurso, es necesario destacar contrario a esto Fuerzas Armadas logra fortalecer la

relación cívico – militar no solo a nivel institucional, sino incluso con la población a través de

la dinámicas de convivencia en los albergues.

Finalmente, cabe destacar que otro aspecto de especial relevancia fue la coordinación cívico

- militar que permitió la implementación de la Ruta de Atención a Víctimas de Violencia de

Género en Albergues de Manabí y Esmeraldas, expuesta a continuación:

32

Ilustración 9 Ruta de atención de actuación y atención de violencia de género en los

albergues

Fuente: (Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos. 2016)

Concluyendo, de esta manera a través de la coordinación entre el Ministerio de Defensa

Nacional, el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y el Ministerio de Justicia, Derechos

Humanos y Cultos, se promovió la prevención de posibles casos de violencia basado en género,

contando con la coordinación interinstitucional al igual que con cada una de las instancias en

territorio, a fin de cumplir con la Ruta y generar atención temprana a posibles casos de violencia

de género, los cuales en épocas de emergencia suelen tener tendencia al alza.

33

3. CONCLUSIONES

Los principios de seguridad integral planteados en 2011 en Ecuador, aún tendrán que irse

delineando y evaluando a fin de lograr que la aplicación de dichos principios promueva

acciones concretas, con el objetivo de evitar la amplitud conceptual en materia de

seguridad.

En el marco de la seguridad integral la complementariedad de las Fuerzas Armadas a las

acciones de la Policía es un debate que aún se encuentra abierto; sin embargo, no se

puede desconocer que si hasta el momento se evalúa las acciones que se han desarrollado

los resultados han sido positivos.

Es necesario que las órdenes de operaciones conjuntas se presenten en el marco del respeto

de derechos fundamentales y de las consideraciones de principios como los de uso

progresivo de la fuerza, los cuales tanto para Policía como para Fuerzas Armadas son

diferenciados.

Más allá de los retos, la institucionalidad del aparataje estatal ecuatoriano permitió generar

respuestas efectivas en la emergencia del 16 de abril de 2016.

La participación de las Fuerzas Armadas en la emergencia fue un soporte sustancial

para otras instituciones del Estado, ya que por medio de la capacidad logística,

operativa y estratégica manejada por las Fuerzas Armadas, no solo se generaron

34

acciones de respuesta sino a su vez sustentos teóricos - conceptuales recogidos en los

protocolos, manuales y modelos de gestión que utilizaron.

Las Fuerzas Armadas ecuatorianas lograron romper paradigmas al momento de generar

acciones que aportaron a solventar la emergencia, pero sobre todo a través de actividades

como la administración de albergues, aspecto que fortaleció la relación cívico militar y

evidenció que ante las nuevas amenazas es necesario pensar en acciones coordinadas.

Ecuador a más de establecer albergues temporales para la población logró instaurar en los

mismos la Ruta de Violencia basada en Género, lo cual contribuye a la promoción de

espacios de capacitación destinados a la población, mismos que trascienden la

emergencia en beneficio de la construcción de una sociedad equitativa y libre de

violencia.

Es evidente que el Estado ecuatoriano a pesar de no tener amplia trayectoria en manejo

de terremotos, el 16 de abril de 2016 respondió de la mejor manera en función de sus

capacidades, empezando un camino en el cual aún falta mucho por recorrer.

35

4. RECOMENDACIONES

A nivel nacional

Se recomienda definir estrategias concretas que consideren las dinámicas de la seguridad

y los temas como son: narcotráfico, delincuencia organizada transaccional, terrorismo,

entre otros, a fin de operativizar de manera efectiva los principios de seguridad

integral.

Se sugiere considerar que las actividades que realiza las Fuerzas Armadas de manera

complementaria a la Policía Nacional a más de los marcos legales y principios

establecidos, debe considerar otras aristas vitales como la formación, capacitación,

perfeccionamiento y equipamiento.

Es Estado ecuatoriano a través de las instituciones competentes debe promover un análisis

exhaustivo de los desafíos y lecciones aprendidas en materia de riesgos, a fin de recabar

acciones efectivas que pueden ser utilizadas en un futuro y de esta manera evaluar y

mejorar aquellos sectores que permitan la consecución de objetivos.

En materia de riesgos es necesario seguir desarrollando estrategias de capacitación,

prevención y mitigación de los mismos, para la cual sería valioso que con las lecciones

aprendidas de los eventos suscitados se fortalezca el Sistema Nacional de Gestión de

Riesgos.

36

A nivel regional

Se sugiere reforzar la imperiosa necesidad de promover acciones coordinadas en materia

de desastres naturales entre los países de la región, lo cual facilitará el desarrollo efectivo

de las capacidades de los países de UNASUR, por su cercanía geográfica y riesgos

compartidos.

Con el objetivo de definir estrategias conjuntas que permitan enfrentar los desastres

naturales, se debe promover que los estudios desarrollados por los países en cada una

de sus áreas de experticia sean socializados a fin de que los mismos fortalezcan los

insumos regionales como es el Manual de Gestión de Riesgos y Desastres de UNASUR.

Se recomienda que los insumos que se generen en el IV Curso de Derecho Internacional

Humanitario y Derecho Internacional de los Derechos Humanos puedan ser

compartidos con las instancias de decisión y autoridad de UNASUR, con el objetivo

de que las políticas planteadas se desarrollen el marco de criterios técnicos que

consideren las realidades de cada país y de esta manera se promueva consensos a nivel

regional.

37

5. ANEXOS

Ilustración 10 Magnitud del Terremoto de Ecuador

Fuente:http://www.bbc.com/mundo/noticias/2016/04/160416_ecuador_terremoto_magnitud_c

olombia_peru_bm

38

Ilustración 11 Albergue ubicado en Muisne

Fuente: http://www.ministeriointerior.gob.ec/primer-mandatario-y-ministro-del-interior-

recorrieron-albergues-de-muisne-tras-fuertes-replicas/

39

6. REFERENCIAS

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