Embed Size (px)
Citation preview
jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016
Jaarverslag2016 R
aad van
State
Jaarverslag
16
jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016
1
Jaarverslag
16
jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag
Colofon
Tekst en fotografie: Raad van State – Den Haag
Ontwerp en opmaak: Xerox/OBT – Den Haag
Druk: OBT bv – Leiden
Website Jaarverslag 2016: jaarverslag.raadvanstate.nl
Website Raad van State: www.raadvanstate.nl
Algemeen mailadres: [email protected]
Den Haag, april 2017
Inhoudsopgave
Voorwoord
1 De Raad in de staat 1.1 Inleiding
1.2 Het aanzien van 2016
1.3 Verandering, stabiliteit en continuïteit
1.4 Drie breuklijnen
1.5 Maatschappelijke weerbaarheid en schokbestendigheid
1.6 Tot besluit
2 De Raad als instituut 2.1 Eén Raad, meerdere taken
2.2 De samenstelling van de Raad en zijn Afdelingen
2.3 Gemeenschappelijke thema’s
2.4 Institutionele samenwerking
2.5 De Raad en het Koninkrijk
2.6 Internationale samenwerking
3 De Raad als adviseur en begrotingstoezichthouder3.1 Inleiding
3.2 Wendbaarheid, weerbaarheid en kenbaarheid van regels
3.3 Toezichtwetgeving
3.4 Interbestuurlijke verhoudingen en decentralisatie
3.5 Bescherming persoonsgegevens
3.6 Onafhankelijk begrotingstoezicht
4 De Raad als bestuursrechter 4.1 Inleiding
4.2 Toetsing
4.3 Bewaken rechtseenheid en bevorderen rechtsontwikkeling
4.4 Stand van zaken digitalisering
4.5 Leesbaarheid en toegankelijkheid van uitspraken
4.6 Andere vermeldenswaardige uitspraken
4.7 Externe contacten
Enkele cijfers van 2016
5
Voorwoord
Jaarlijks brengt de Raad van State verslag uit van zijn werk-
zaamheden. Daarin geeft hij een beeld van de werkzaamheden
in het afgelopen jaar, zoals de Afdeling advisering die
430 adviezen heeft uitgebracht en de Afdeling bestuursrecht-
spraak die bijna 11.000 uitspraken heeft gedaan. Deze en
andere kengetallen vindt u op de laatste pagina van deze
uitgave. Het jaarverslag gaat echter over meer dan deze
kengetallen. Ook kunnen met een jaarverslag algemene
beschouwingen worden gegeven over het werk die uitstijgen
boven het niveau van concrete adviezen en uitspraken die de
Raad van State jaarlijks uitbrengt en openbaar maakt. Intern
biedt het jaarverslag de mogelijkheid het verloop van de
werkzaamheden te evalueren en naar aanleiding daarvan zo
nodig verbeteringen door te voeren.
Ieder jaar besteedt de Raad van State veel zorg aan zijn
jaarverslag als informatiebron voor de verschillende doel-
groepen die de Raad volgen: burgers, wetenschappers, rechters,
bestuurders, volksvertegenwoordigers, wetgevingsjuristen bij
de departementen, bestuursrechtjuristen bij gemeenten en
provincies, journalisten. Het is inmiddels een goed gebruik om
het volledige jaarverslag online te publiceren. Hierdoor is alle
informatie snel en gemakkelijk toegankelijk en doorzoekbaar
voor de diverse doelgroepen. Het is te raadplegen via
jaarverslag.raadvanstate.nl. De overzichten van legisprudentie en
jurisprudentie (de systematische verzameling van de wet-
gevingsadviezen respectievelijk uitspraken) zijn gedigitaliseerd.
Zo kan op een eenvoudige manier de ontwikkeling van de
legisprudentie en jurisprudentie in het afgelopen jaar worden
geraadpleegd.
Hoofdstuk 1, De Raad in de staat, verkent de ontwikkelingen in
de politiek-bestuurlijke omgeving waarin de Raad van State
functioneert. Het afgelopen jaar laat een onbestemd gevoel van
onrust achter. De hoekstenen waarop het naoorlogse rege-
ringsbeleid is gebouwd (Europese integratie, Atlantische
veiligheid en democratische rechtsstaat en de vertegenwoordi-
gende democratie) beginnen breuklijnen te vertonen die in
2016 duidelijk zichtbaar zijn geworden. Er wordt ingegaan op
de drie breuklijnen die in het bijzonder zorg wekken en elkaar
versterken. Daarbij komt ook wat op die pijlers is gebouwd in
het ongerede. Dat gaat niet alleen om materiële verworvenheden,
maar ook immateriële zekerheden en waarden, zoals de
rechtsstaat en de internationale rechtsorde.
6
In hoofdstuk 2, De Raad als instituut, ligt de nadruk op de
Raad van State als eenheid, als staatkundige institutie. In de
taken van de Raad komt een groot aantal aspecten van het
functioneren van de staat samen; niet alleen tussen wetgeving
en rechtspraak, maar ook tussen bestuurlijke actualiteit en
continuïteit van staat en constitutie, tussen nationale autonomie
en Europese samenwerking en tussen het land Nederland en
het Koninkrijk. In de Afdelingen advisering en bestuursrecht-
spraak komen gelijke vragen of gezamenlijke thema’s aan de
orde. Voor dit jaarverslag is gekozen voor de thema’s: de strenge
overheid en de open overheid.
In hoofdstuk 3, De Raad als adviseur en begrotingstoezichthouder,
worden de terugkerende thema’s en onderwerpen in de
wetgevingsadvisering van 2016 nader beschouwd, zoals de
behoefte aan flexibiliteit in regelgeving die ruimte moet
bieden voor innovaties, en de wijze waarop die flexibiliteit
gestalte krijgt. Ook voor de effectiviteit van het toezicht vroeg
de Afdeling advisering in 2016 een aantal keren de aandacht.
In de vierde beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen
en decentralisatie, ‘En nu verder!’, ging de Afdeling advisering
nader in op het noodzakelijke vervolg op de decentralisatie in
de afgelopen jaren.
In hoofdstuk 4, De Raad als bestuursrechter, besteedt het
jaarverslag aandacht aan belangrijke ontwikkelingen die zich
in 2016 voordeden in de uitspraken van de Afdeling bestuurs-
rechtspraak als hoogste algemene bestuursrechter.
Het indringender toetsen van besluiten is een hoofdthema,
zoals van asielbesluiten, in boetezaken en bij het toepassen
van beleidsregels. Veel aandacht was er in samenwerking met
de hoogste bestuursrechters voor het bewaken van de rechts-
eenheid. Belangrijke uitspraken werden gedaan na een
conclusie van een staatsraad advocaat-generaal over onder
meer gelijke kansen en transparantie bij verdeling van schaarse
vergunningen. Digitalisering van het werkproces kreeg vorm
door de verdere uitbouw van een digitaal dossier voor intern
gebruik en de bouw van een digitaal portaal voor
procespartijen.
Voor de kwaliteit van zijn werk is de Raad afhankelijk van de
kennis en deskundigheid en ervaring, inzet en loyaliteit van al
degenen die bij de Raad werken: staatsraden en medewerkers.
Het is altijd jammer als mensen de Raad verlaten, al dan niet
wegens het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd.
In 2016 vertrokken vijf staatsraden en 39 medewerkers.
Afscheid is echter nodig om tot vernieuwing te komen.
Het lukt gelukkig elk jaar weer om nieuwe staatsraden en
nieuwe, vaak jonge, kwalitatief goede medewerkers aan te
trekken. In 2016 kon de Raad vijf nieuwe staatsraden (in
buitengewone dienst) en zestien nieuwe medewerkers
verwelkomen.
mr. J.P.H. Donner
vice-president Raad van State
De Raadin de staat
1
8
9
1.1 Inleiding
Het jaar 2016 oogde aan het begin heel anders dan het er aan
het einde uitzag. Economische verwachtingen werden
overtroffen; de groei bleek bestendig, de werkloosheid daalde,
de koopkracht steeg en de huizenmarkt herstelde zich. Het
klimaatakkoord van Parijs kreeg brede steun en de immigratie
zwakte af. Het jaar begon met de vrees voor een recessie in
China en eindigde met beurzen die niveaus bereikten die sinds
de financiële crisis niet meer waren voorgekomen. Toch wordt
het beeld van 2016 bepaald door voor velen onverwachte
wendingen, zoals de uitkomst van het Oekraïne-referendum
en van de Amerikaanse presidentsverkiezingen, de Brexit, de
coupepoging in Turkije en de daarop volgende repressie, het
verloop van de burgeroorlog in Syrië. Het jaar 2016 liet velen
dan ook met een onbestemd gevoel achter over een toekomst
die er minder zeker uitzag dan zij tot voor kort leek.
Grote nieuwe wetgevings- of beleidsinitiatieven bleven uit;
de uitvoering van eerdere hervormingen vergde alle inzet.
Daarnaast werd in de eerste helft van het jaar de aandacht
bepaald door het EU-voorzitterschap en in de tweede helft
door de nasleep van het Oekraïne-referendum. Geleidelijk
groeide het besef dat het kabinet voor het eerst in bijna
twintig jaar de kabinetsperiode zou uitzitten. Toch wijzen
peilingen op onbehagen en zorg en brokkelt het vertrouwen
in de politiek en de traditionele politieke partijen af.
De werkzaamheden van de Raad van State in het afgelopen
jaar weerspiegelen tot op zekere hoogte deze ontwikkelingen.
Het aantal adviesaanvragen en bestuursrechtelijke geschillen
liep iets terug, maar het aantal initiatiefwetsvoorstellen steeg
opvallend. Ook voor de Raad bepaalde het onverwachte het
beeld; na veel voorbereiding en discussie diende de regering in
het begin van het jaar een wetsvoorstel in tot concentratie van
de hoogste bestuursrechtspraak en tot nadere afbakening van
de beide Afdelingen van de Raad van State. Aan het einde van
het jaar trok de regering het wetsvoorstel weer in, nadat de
Tweede Kamer een aantal voor haar onaanvaardbare amende-
menten had aangenomen.
1.2 Het aanzien van 2016
1.2.1 Met ons gaat het goed
De ontwikkelingen waren in 2016 boven verwachting gunstig,
gemeten aan vrijwel alle indicatoren die de afgelopen jaren
zorg baarden: groei, werkgelegenheid, overheidsfinanciën en
veiligheid. Hoewel ‘rampen’ waren voorspeld, verliep de
overheveling van taken in het kader van de decentralisatie op
het terrein van maatschappelijke ondersteuning, arbeidsmarkt
en jeugdzorg vrij geruisloos. De huisvesting van grote aantallen
asielzoekers bleek mogelijk. De criminaliteit daalde en
Nederland bleef gespaard voor terrorisme. Natuurlijk waren er
punten van zorg, zoals gezondheidszorg, arbeidsmarkt,
onderwijs, armoede, maar internationaal vergeleken gaat het
ons ook op die terreinen goed.
Een grote meerderheid van de bevolking beoordeelt de eigen
situatie en de economische vooruitzichten dan ook positief.
Ondanks een lichte verbetering aan het eind van het jaar bleef
10
de stemming over de toekomst echter somber. Bij een peiling1
meende maar een derde van de respondenten dat het de goede
kant opgaat met Nederland. Slechts een heel kleine meerder-
heid had een positief oordeel over politiek en regering.
Gevreesd moet worden dat deze sombere stemming mede het
gevolg is van veranderingen, dreigingen en onzekerheden die
niet, of slechts beperkt, nationaal beïnvloedbaar zijn, omdat de
oorzaken buiten Nederland liggen.
1.2.2 Met de veiligheid en stabiliteit gaat het minder
De wereld rond Nederland en de Europese Unie werd in 2016
niet rustiger, veiliger of stabieler. Burgeroorlogen in Syrië,
Irak en Libië, onrust in Egypte, spanning in Oekraïne,
gewelddadige repressie in Turkije; de randen van de Unie zijn
zeer onveilig. Spanningen verder weg (Zuid-Chinese Zee,
Noord-Korea) nemen toe, zonder dat Europa daarop invloed
heeft. Ruim vijfentwintig jaar na de val van de muur wordt
Europa geconfronteerd met een Russisch regime dat de
ordening van na 1991 wil herzien. Een politieke wisseling in
de Verenigde Staten lijkt de pijlers onder die ordening te
willen verzetten. Terrorisme in Brussel, Nice en Berlijn,
immigratie en aantasting van de integriteit van informatie en
communicatie zetten aan tot maatschappelijke tegenstellingen
en verhogen het gevoel van kwetsbaarheid.
1 Sociaal en Cultureel Planbureau - Burgerperspectieven 2016 | 4.
Hoewel economische en monetaire ontwikkelingen in 2016
onmiskenbaar ten goede keerden, zijn niet alle oorzaken
weggenomen die aan de crisis van 2008 en daarna ten
grondslag lagen. Zorg voor stabiliteit en het voorkomen van
herhaling in de toekomst worden te vaak verdrongen door het
streven naar herstel hier en nu en door politiek onvermogen
om structurele verbeteringen te realiseren. Met het verjaren
van de crises dreigen de lessen daarvan weer te worden
vergeten.
1.2.3 Toenemende onvrede over bestaande ordening
De grootste schokgolven in 2016 waren echter niet het gevolg
van onveiligheid maar van voor velen onverwachte uitkomsten
van democratische processen. Deze uitkomsten wijzen op
onvrede met de bestaande politieke en institutionele ordening
en internationale samenwerking en op een hernieuwd
vertrouwen in nationalisme, protectionisme en machtspolitiek.
Het Oekraïne-referendum in Nederland, de ondertekening
van het CETA-verdrag in België, het referendum over een
grondwetswijziging in Italië, het Brexit-referendum in het
Verenigd Koninkrijk alsook verkiezingen in Frankrijk
(regionale verkiezingen), Duitsland (deelstaatverkiezingen),
Oostenrijk en Polen, schiepen ieder op eigen wijze schok-
golven. Daarnaast kwamen in enkele Midden-Europese
lidstaten regimes aan de macht die in hun verkiezing een
rechtvaardiging zien om de uitgangspunten van de rechtsstaat
terzijde te schuiven teneinde hun politieke doelstellingen
krachtdadiger te kunnen realiseren.
11
Het gaat hier niet om een specifiek Europese stemmings-
wisseling. De Verenigde Staten kozen een president die gelijke
geluiden vertolkt en in zijn eerste regeringsdaden blijk geeft
deze in daden om te willen zetten. Het zou een drastische
herziening van het internationale commitment van de
Verenigde Staten betekenen. Verkiezingen in de Filipijnen
brachten een president aan de macht die geweld als de kortste
weg ziet om zijn maatschappelijke doelen te bereiken.
In Brazilië en Zuid-Korea werden gekozen presidenten
afgezet. In Colombia werd een vredesovereenkomst, die een
einde maakte aan vijftig jaar burgeroorlog, bij referendum
verworpen; de regering koos er vervolgens voor het akkoord,
na aanpassing, zonder verder referendum goed te keuren.
1.3 Verandering, stabiliteit en continuïteit
Wat zich presenteert als een ongelukkige samenloop van
politieke ontwikkelingen op verschillende plaatsen in de
wereld, is mogelijk symptoom van een fundamentele verschui-
ving in overtuigingen, politieke uitgangspunten en collectieve
zekerheden. Regeren is niet een kwestie van alleen feiten en
statistiek, maar ook van gevoel en indrukken. Gunstige
statistieken en goede ontwikkelingen volstaan daarom niet als
basis voor vertrouwen en welbevinden. Mensen willen zich
beschermd en geborgen voelen en erop vertrouwen dat leiders
weten wat ze doen en waarheen het moet. Die gevoelens en
dat vertrouwen lijken aangetast door jaren waarin crises elkaar
opvolgden, de vertrouwde omgeving verdween, het bestaan
niet zekerder voelde en dreigingen van velerlei aard toenamen.
Mensen zijn daardoor ontvankelijker voor boodschappen die
een complexe werkelijkheid reduceren tot simpele waarheden.
Ze zijn bereid leiders te volgen die zeggen een eenvoudige
uitweg te bieden uit de Gordiaanse knoop van regels, gebruiken
en taboes van een moderne samenleving. Wie door overheid
en politiek steeds hoort het beter te krijgen, maar zichzelf
maatschappelijk steeds verder achterop ziet raken, zal weinig
behoefte hebben bestaande instituties, zekerheden en structuren
te behouden die vooral anderen lijken te bevoordelen.
Verandering is essentieel voor de groei van samenleving en
maatschappij, zelfs fundamentele veranderingen van overtuiging,
concepten en zekerheden. Niet iedere onverwachte schok is een
bedreiging en niet iedere serie schokken duidt op een naderende
ondergang. Het heden zelf is mede voortgekomen uit dergelijke
schokken. Maar verandering om bij te dragen aan maatschappe-
lijke ontwikkeling en niet te verworden tot verlies aan structuur
en samenhang heeft kaders en ankerpunten nodig. Dat gegeven
vormde de basis voor het ontstaan en de groei van de staat,
markt en samenleving zoals wij die kennen. De democratische
rechtsstaat, grensoverschrijdende markten en internationale
samenwerking vormen het tot dusver meest succesvolle kader
waarbinnen verandering en continuïteit, dynamiek en zekerheid
en vrede, veiligheid en vrijheid met elkaar konden worden
verenigd. Zij vormen de basis voor de naoorlogse groei, welvaart
en vrede, in het kader waarvan de Europese staten nauw met
elkaar verweven en wederzijds van elkaar afhankelijk zijn
geworden. Zij zijn bepalend voor het vermogen een antwoord te
bieden op de vraagstukken van de moderne samenleving, zoals
onveiligheid, klimaatverandering, grootschalige migratie,
criminaliteit, kwetsbaarheid van digitale netwerken.
12
Men kan veranderingen op hun beloop laten in vertrouwen
op de robuustheid van maatschappelijke structuren of in
berusting en gelatenheid, vanuit de gedachte dat men er toch
geen greep op heeft en er dus mee moet leren leven.
Onderkend moet echter worden dat de verschillende politieke
schokken voorboden kunnen zijn van ‘aardverschuivingen’ die
de fundamenten raken waarop de maatschappelijke ontwikke-
lingen en verworvenheden van de afgelopen driekwart eeuw
berusten. Dit moet reden zijn om de schokbestendigheid van
de eigen instituties nader te bezien. Zeker nu er breuklijnen
beginnen te komen in die fundamenten.
1.4 Drie breuklijnen
Drie breuklijnen in de fundamenten van de naoorlogse
ontwikkeling wekken in het bijzonder zorg. De heropleving
van vertrouwen in nationale zelfgenoegzaamheid en macht ten
koste van samenwerking en rechtsverhoudingen; het uiteenlopen
van democratie en rechtsstaat en de opkomst van andere visies
waarin de directe democratie de vertegenwoordigende
democratie verdringt. Die breuklijnen moeten onderscheiden
worden, maar zij versterken en beïnvloeden elkaar wel. Ieder
van die breuklijnen vergt nadere reflectie, een fundamenteel
antwoord en bezinning op de implicaties daarvan voor het
eigen beleid.
1.4.1 Samenwerking of autonomie
De beslissing van het Verenigd Koninkrijk om uit de Europese
Unie te treden, de bereidheid van de nieuwe Amerikaanse
president om de fundamenten van de naoorlogse wereldorde
ter discussie te stellen, de weigering van Midden-Europese
lidstaten om hun EU-verplichtingen na te komen; ze tasten de
hoekstenen aan waarop het Nederlands naoorlogse regerings-
beleid is gebouwd. Deze hoekstenen zijn Europese integratie,
Atlantische veiligheid en internationale rechtsordening.
Alleen al het ter discussie stellen van wat vanzelfsprekend
werd geacht, dwingt tot herbezinning. Wat een zekere en
betrouwbare basis leek, blijkt dat niet meer te zijn. Dat heeft
gevolgen voor de bestaande welvaart en toekomstige
ontwikkelingsmogelijkheden.
Internationale verhoudingen zijn in beginsel anarchistisch.
Tussen staten die soeverein – alleen naar eigen inzicht en
belang – handelen en waar mogelijk hun ‘gewicht’ laten
gelden, zal samenwerking slechts zo lang duren als ieder van de
betrokken partijen de voordelen groter acht dan de beperkingen.
In een snel veranderende wereld met wisselende krachtsver-
houdingen zal die samenwerking nooit bestendig betrouwbaar
kunnen zijn. Verhoudingen waarop men duurzaam kan
bouwen, vergen een stabiel wederkerig kader dat kan worden
gehandhaafd. Ze zijn niet afhankelijk van eenzijdige herwaar-
dering en besluitvorming. Het staatsverband is daar het
voorbeeld van; zekerheid en recht en daarmee de hechte basis
om een toekomst op te bouwen, worden alleen verkregen
door de eigen autonomie ondergeschikt te maken aan een
gemeenschappelijke autoriteit. Dat is de prijs van burgervrede.2
Tegelijkertijd illustreren het Catalaanse en Schotse streven om
2 Th. Hobbes, Leviathan, or The Matter, Forme & Power
of a Common-Wealth Ecclesiasticall and Civil (1651).
13
uit het bestendig staatsverband te treden op basis van eenzij-
dige beslissingen (referenda), dat deze breuklijn ook raakt aan
de grondslagen waarop de staat berust.
Indien men uitgaat van de nationale staat als enige mogelijke
vorm van een bestendige maatschappelijke organisatie, dan zijn
economische globalisering, politieke democratie en nationale
autonomie niet alle drie tegelijk mogelijk.3 De illusie dat dat wel
mogelijk is, vormde indertijd de basis voor de gedachte dat de
geschiedenis ten einde was met de opkomst van nationale
democratische rechtsstaten en wereldwijde markten.4 Maar de
geschiedenis is niet gestopt. Onvoldoende werd onderkend dat
het succes van de Atlantisch-Europese samenwerking enerzijds
berustte op Amerikaanse hegemonie en anderzijds op de
bereidheid van Europese landen om de eigen autonomie op
bepaalde terreinen binnen een gemeenschappelijke rechtsorde
ondergeschikt te maken aan een gemeenschappelijke autoriteit.
Deze constellatie heeft een ongekende periode van vrede,
welvaart en groeiende wederzijdse afhankelijkheid gebracht.
Zij schiep mogelijkheden en bood het vertrouwen waarop
particulieren en bedrijven een toekomst durfden te bouwen.
De eerder genoemde ontwikkelingen tasten die beide pijlers aan.
Wanneer niet meer vanzelfsprekend op in Europees verband
gemaakte afspraken kan worden vertrouwd, maar deze
eenzijdig opzegbaar zijn wanneer dit zo uitkomt, dan stelt dit
3 D. Rodrik, The Globalization Paradox: Democracy and the Future
of the World Economy (2011).
4 F. Fukuyama, The End of History and the Last Man (1992).
grenzen aan de overheidsfuncties en maatschappelijke ontwik-
kelingen die daarop kunnen worden gebouwd. Vergaande
integratie van bijvoorbeeld de nationale defensie met die van
andere landen is alleen mogelijk als de beslissing over inzet,
beschikbare middelen en gebruik daarvan niet op ieder
moment afhankelijk is van de instemming van ieder van de
partners. Het alternatief is dat ieder van de betrokken partners
zich dan weer moet voorzien van een volwaardig defensie-
apparaat tegen een veelvoud van de kosten en specialisatie niet
meer mogelijk is. Dat is in de huidige tijd niet meer haalbaar
of betaalbaar. En wat geldt voor defensie geldt ook voor andere
vraagstukken waarmee de moderne samenleving wordt
geconfronteerd: klimaat, veiligheid, criminaliteits- en
terrorismebestrijding, migratie, ordening van internationale
markten en het voorkomen van groeiende ongelijkheid.
Geen staat heeft nog het vermogen om zonder vergaande
samenwerking op die terreinen eenzijdig de algemene
belangen te behartigen; maar dan moet die samenwerking
wel betrouwbaar zijn, anders bouwt men op zand.
De implicaties van de wederzijdse afhankelijkheid en samen-
werking voor eenzijdige nationale besluitvorming zijn tot
dusver ‘stilzwijgend’ aanvaard en geïnstitutionaliseerd in de
gemeenschappelijke Europese rechtsorde. Dat is na de Brexit
en andere ontwikkelingen in 2016 niet zomaar meer mogelijk.
Er zal voortaan nadrukkelijker vastgesteld moeten worden dat
onderlinge afhankelijkheid en samenwerking op vitale
terreinen van overheidsfunctioneren niet meer verenigbaar zijn
met eenzijdige nationale besluitvorming. Tegelijkertijd zal de
Europese samenwerking de bevoegdheden, de besluitvaardig-
14
heid en de doorzettingsmacht moeten hebben die nodig zijn
om de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid waar te
maken. Het lijkt er soms op dat we onszelf de mogelijkheid
hebben ontnomen om adequaat over dit vraagstuk te spreken
uit vrees voor federalist te worden uitgemaakt. Het beeld is
misleidend dat die samenwerking overdracht en verlies van
soevereiniteit inhoudt. Materieel is het zelfstandig nationaal
handelingsvermogen bij veel grensoverschrijdende vraagstukken
al lang weggelekt. Samenwerking is nodig omdat lidstaten op
bepaalde terreinen autonoom hun publieke taak niet meer naar
behoren kunnen uitoefenen; het gaat dus om het herwinnen
van gezamenlijk handelingsvermogen waar autonoom handelen
geen effect meer heeft. Kiezen voor autonomie, eigenbelang,
grenzen sluiten en machtsuitoefening is een anachronistisch
model dat misschien enkelen rijker maakt maar velen schade
berokkent. De keuze strekt zeker niet tot voordeel van degenen
die dit electoraal mogelijk moeten maken.
1.4.2 Democratie en rechtsstaat
Na een poging tot een staatsgreep heeft de Turkse overheid in
2016 maatregelen genomen die de rechtsstaat en de onafhan-
kelijkheid van de rechterlijke macht ernstig aantasten.
De Poolse regering zette na een verkiezingsoverwinning die de
meerderheid opleverde, een reorganisatie van de rechterlijke
macht in gang die de constitutionele rechtspraak beknot en de
onafhankelijkheid van de rechter aantast. Hongarije was Polen
daarin voorgegaan; andere Midden-Europese landen dreigen
daarheen af te glijden. Ook elders in de wereld staan recht-
spraak en rechter onder druk. Steeds geschiedt dit met een
beroep op de uitkomst van verkiezingen en de daarmee
verkregen meerderheid en de vermeende legitimatie om de
rechter terzijde te schuiven. Daarmee wordt een breuklijn
zichtbaar tussen democratie en rechtsstaat. Die bieden een
onderscheiden legitimatie van overheidshandelen en
-besluitvorming; recht legitimeert vooral continuïteit,
democratische besluitvorming legitimeert vooral verandering.
Beide vormen werden tot dusver in de gangbare opvatting
in Nederland geacht onverbrekelijk verbonden te zijn en
geïnstitutionaliseerd in de democratische rechtsstaat. De
ontwikkelingen laten echter zien dat beide in de praktijk niet
hoeven samen te gaan en met elkaar in botsing kunnen komen.
Deze ontwikkelingen liggen in het verlengde van een
veranderende perceptie van staat en overheid. Daarin worden
(rechts)orde, stabiliteit en zekerheid steeds meer als vanzelf-
sprekend ervaren en niet als resultaat van voortdurende inzet
en inspanning. Staat en overheid moeten daarbij steeds meer
hun legitimatie vinden in een meerwaarde; vandaar het bestaan
van aanduidingen als welvaartsstaat, verzorgingsstaat, sociale
rechtsstaat, et cetera. De laatste decennia dreigt die meerwaarde
vaak nog vooral in economisch presteren gezocht te worden.
Maar ook zonder die versmalling wordt de rechtvaardiging van
staat en overheid vooral gezocht in gerealiseerde veranderingen,
producten, diensten en resultaten. Het gevolg is een politiek
debat dat vooral gericht is op concrete prestaties, het tekort-
schieten in het presteren en de handhaving van de regels die
de resultaten moeten waarborgen. Verkiezingen krijgen het
karakter van een markt waarin ieder de eigen waren aanprijst,
die van de concurrentie als minderwaardig afdoet en de vragen
van ordening, richting en uitgangspunt – het ‘waarom,
15
waarheen, waartoe?’ – liever niet aanroert. Het is dan niet vreemd
dat in politieke en maatschappelijke waardering de waarde van de
bestendigheid van de staatsrechtelijke verhoudingen, rechtmatig-
heid en rechtsorde, geleidelijk achtergesteld wordt ten opzichte
van de specifieke resultaten die door politieke meerderheden of
bestuurlijk gewenst zijn. Het deelbelang van de eigen achterban
gaat voor het algemeen belang.
In die verschuivende perceptie worden recht, ordening, instituties,
bestendige procedures niet alleen naar de achtergrond geschoven,
maar ook gauw als hinderlijke belemmering gezien als zij de
gewenste resultaten in de weg staan. Het is dan verleidelijk om
ze te negeren, te ridiculiseren of als verouderd weg te zetten,
met een beroep op een mandaat van de kiezers, een parlemen-
taire meerderheid of een acute noodzaak. Het leidt tot besluit-
vorming die niet op ordening, normen, verbinding van belangen
en waarden en de lange termijn is gericht, maar op transactie,
resultaten, incidenten en de waan van de dag. Die ontwikkeling
is op veel terreinen en in veel landen zichtbaar, ook in eigen
land. 5 Het schept de voedingsbodem voor een groeiende
tegenstelling tussen democratische en juridische legitimatie.
De groeiende tegenstelling tussen democratie en rechtsstaat in
een aantal lidstaten schept een bijkomend probleem voor de
Europese Unie. Die gaat uit van lidstaten die democratische
rechtsstaten zijn en van Europese verplichtingen die zonder
5 Zie Jaarverslag 2015 van de Raad van State. Zie ook professor
dr. L.J. van Middelaar: De Europese Unie en de gebeurtenissen-
politiek, inaugurele oratie Leiden, 23 september 2016.
meer als recht worden toegepast. De Europese Unie kent geen
politie die verplichtingen doet naleven. Zij berust op het
concept dat Unierecht onbevooroordeeld en onafhankelijk
door de nationale rechter wordt toegepast en een rechterlijke
uitspraak door de nationale overheid wordt uitgevoerd.
Die beide uitgangspunten dreigen door de geschetste
ontwikkelingen in enkele lidstaten in de knel te raken.
1.4.3 Vertegenwoordigende democratie en volksdemocratie
Het jaar 2016 was het jaar van de onverwachte referenda-
uitkomsten: Brexit, Oekraïne, een grondwetswijziging in Italië.
De groeiende rol van referenda bij de besluitvorming is een
symptoom van het verschijnsel dat gezocht wordt naar
alternatieven om burgers bij publieke besluitvorming te
betrekken. Dat verschijnsel doet zich in het bijzonder voor
op lokaal niveau, zoals de campagne ‘Code Oranje’,6 waar
de besluit-vorming in de vertegenwoordigende organen
vastzit op tegenstellingen en gebrek aan constructief debat.
Maar daarmee tekent zich binnen het concept democratie
een tweedeling af tussen enerzijds de traditionele vertegen-
woordigende democratie en anderzijds nieuwe vormen van
directe volksdemocratie. In die nieuwe vormen worden
besluiten gedragen door instemming van burgers via directe
betrokkenheid, referenda of andere vormen van rechtstreekse
collectieve wilsuiting.
6 Onder de naam ‘Code Oranje’ heeft een groep van enkele honderden
burgemeesters, wethouders, raadsleden, actieve burgers,
wetenschappers en ondernemers in 2016 een initiatief gelanceerd
voor verandering van de politieke democratie.
16
De democratische rechtsstaat, zoals die in de loop van de
afgelopen twee eeuwen is ontstaan, berust op het concept van
de vertegenwoordigende democratie. Hierin treedt een
vergadering van gekozen vertegenwoordigers op als ‘plaats-
bekleder’ van het volk. Dat is het concept waar de Grondwet
vanuit gaat, zoals verwoord in de bepalingen dat de Staten-
Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen en
de leden zonder last stemmen.
In de beeldvorming en het publieke spraakgebruik is het
begrip ‘vertegenwoordiging’ echter van betekenis veranderd.
Het wordt nauwelijks nog als ‘plaatsbekleding’, maar veeleer als
‘principaal-agentrelatie’ gezien. Daarbij treedt de vertegen-
woordiger als agent op voor een achterban, de principaal.
De bevoegdheid van de volksvertegenwoordiging wordt als
afgeleid gezag van de bevolking begrepen. In die visie zijn
vormen van volksdemocratie ook democratischer, omdat de
principaal zelf beslist in plaats van de agent. Vandaar de vaak
levendige discussie of vertegenwoordigende vergaderingen wel
een afspiegeling zijn van de bevolking; naar geslacht, opvatting,
sociale achtergrond, opleiding of andere criteria. Ook volks-
vertegenwoordigers zelf zijn zich meer gaan zien en gedragen
als agent voor een achterban dan als lid van een geheel.
De jongste variant ziet de volksvertegenwoordiger louter als
doorgeefluik van opiniepeilingen of als stem van de zwijgende
meerderheid.
Initiatieven om de betrokkenheid van burgers bij het over-
heidsoptreden te versterken, zijn, zeker op lokaal niveau, nodig
en wenselijk als vernieuwende invulling van de democratie.
Democratie is niet een kwestie van publieke besluitvorming
alleen; zij gaat over een veel breder aspect van samenleven.
In dat kader past dat burgers nauw betrokken worden bij
besluiten die hun eigen omgeving betreffen of dat dit aan
burgerinitiatieven wordt overgelaten. Waar het echter de
publieke besluitvorming betreft die heden en toekomst van de
gehele politieke gemeenschap raken, moet worden onderkend
dat het concept van de vertegenwoordigende democratie
wezenlijk verschilt van dat van ‘volksdemocratie’. Het is
daarmee maar beperkt verenigbaar. Wanneer de verschillen
tussen beide vormen van democratie onvoldoende worden
beseft, dreigt het gevaar dat in het publieke debat beide vormen
worden verward en het beeld ontstaat dat er geen verschil
tussen beide is en het om eenzelfde soort democratie gaat.
In de moderne samenleving is de overheid een volcontinue
‘bedrijf ’, waarbij wetgeving en regeringsbeleid niet de
optelsom zijn van losstaande beslissingen. Ze vormen een
samenhangend geheel van besluiten en maatregelen die in
continuïteit gericht zijn op het dienen van concrete algemene
belangen. Daarbij moeten rechten en plichten, lusten en lasten,
uiteenlopende belangen en maatschappelijke tegenstellingen
voortdurend afgewogen, afgestemd en met elkaar verzoend
worden. De vertegenwoordigende democratie is bedoeld om
die verantwoordelijkheid voor een overkoepelende afweging
mede te leggen bij een vergadering die duurzaam betrokken
en verantwoordelijk is jegens de bevolking voor de wijze
waarop ze de gemeenschappelijke belangen behartigt.
Dat verdraagt zich niet met het ad-hoc-karakter van besluit-
vorming door referenda, incidentele burgerbetrokkenheid en
17
andere vormen van betrokkenheid zonder verantwoordelijk-
heid voor de gevolgen. Zou men niettemin die richting op
willen, dan vergt dit een wezenlijk andere inrichting van de
verantwoordelijkheid voor de samenhang en continuïteit van
het ‘overheidsbedrijf ’.
Vermenging van de beide vormen van democratie leidt tot het
geleidelijk disfunctioneren van de vertegenwoordigende
organen. Het systeem van de vertegenwoordigende democratie
legt de verantwoordelijkheid voor samenhang, continuïteit en
kwaliteit van het beleid bij de wetgever. Die kan deze
verantwoordelijkheid constitutioneel niet elders leggen, maar
dat is wel wat dreigt te gebeuren bij referenda. Ook de wijze
van politiek bedrijven en debat voeren, wordt daardoor
vervormd; in een vertegenwoordigende systeemdemocratie
zijn deze gericht op besluitvorming en dus op het vinden van
gemeenschappelijk belang, het bereiken van overeenstemming,
het bouwen van bruggen. In een systeem van meer directe
democratie zijn politiek en debat sterker gericht op het
winnen van verkiezingen en dus op eigen profilering, het
behagen van deelbelangen en het aanscherpen van tegenstel-
lingen. Die laatste stijlfiguur ziet men steeds meer opdringen
in vertegenwoordigende organen. Daardoor hapert de
besluitvorming. Daarbij moet bedacht worden dat de ontwik-
keling van de vertegenwoordigende democratie en van de
democratische rechtsstaat nauw verweven zijn. Juist daardoor
bleek het mogelijk maatschappelijke verschillen van inzicht op
vreedzame wijze te bediscussiëren en te beslechten en zo
bestaande verschillen tot constructieve samenwerking om te
vormen. Door de breuklijnen die zich in het concept democratie
voordoen, hapert dat mechanisme en versterkt dat het
uiteenlopen van democratie en rechtsstaat.
1.5 Maatschappelijke weerbaarheid en
schokbestendigheid
De ‘schokken’ die in 2016 voelbaar werden, kunnen tot
‘aardschokken’ worden die alles zullen aantasten, wat op de
naoorlogse ordening gebouwd is. En dan gaat het om meer
dan welvaart en materiële verworvenheden alleen. De
democratische rechtsstaat zelf gaat dan een ‘moeilijke tijd’
tegemoet. Nederland zal de gevolgen daarvan niet op eigen
kracht kunnen keren of zich aan die gevolgen kunnen
onttrekken. Alleen Europese samenwerking die voldoende
‘schokbestendig’ is, zal de gevolgen kunnen dempen.
De breukvlakken die zichtbaar worden, zijn het gevolg van
eerdere ontwikkelingen. Wat in jaren is scheefgegroeid, laat zich
niet in korte tijd rechtzetten. Het antwoord op mogelijke
‘aardschokken’ is dan ook niet een kwestie van een aantal
reparaties en oplossingen, waarna men weer overgaat tot de
orde van de dag. Zij laten zich niet opvangen door de
oorzaken weg te nemen, maar door de maatschappelijke
weerbaarheid en veerkracht te versterken waarmee ze kunnen
worden opgevangen. Dat vergt versteviging van de Europese
samenwerking en versterking van de schokbestendigheid van
de eigen instituties en samenleving.
1.5.1 Zonder samenwerking weinig toekomst
Versterking van de Europese en internationale samenwerking
18
begint met het onder ogen zien dat er zonder die samenwerking
weinig toekomst is door het grensoverschrijdend karakter van
de grote vraagstukken waarvoor de moderne samenleving staat.
Deze vraagstukken zijn: klimaat, terrorisme, veiligheid,
migratiestromen, technologische ontwikkeling. Nederland
heeft dan alleen het alternatief om zich autonoom te voegen
naar de wisselende ‘pikorde’ van hegemonieën in de naaste
en verdere omgeving. Als onderdeel van de Europese samen-
werking kan Nederland meer invloed hebben, maar dan zal
daarop consequent gestuurd moeten worden. Daarbij zal
mogelijk moeten worden samengewerkt met landen waarop in
Nederlandse ogen veel aan te merken valt. Kiest men om die
reden voor lossere samenwerking, dan wordt het ‘kind (de
samenwerking) met het badwater’ weggegooid. Consequentie
zou moeten zijn om met het oog daarop binnen die samen-
werking de ruimte voor nationale eigenheid en de eigen
rechtsorde beter te verankeren (zie verder in paragraaf 1.5.2).
De Britse beslissing om uit de Europese Unie te treden,
dwingt de overige lidstaten om de betrouwbaarheid van
verdragen en afspraken, waarvan men voor het eigen functio-
neren en veiligheid afhankelijk is, scherper onder ogen te zien.
Dat kan betekenen dat voor die vitale belangen die van de
staat afhankelijk zijn (veiligheid, welvaart, zekerheid) geldt dat
deze niet langer eenzijdig herroepbaar zijn en dat de naleving
daarvan ook niet van eenzijdige beslissingen afhankelijk kan
zijn (referenda of instemming deelparlementen). Dat soort
betrekkingen moet bestendig en wederkerig zijn om betrouw-
baar te zijn, evenals de betrekkingen binnen de staat.
Wederzijdse afhankelijkheid bij vitale functies heeft dan ook
consequenties voor de staatsrechtelijke inrichting van landen.
Is men daartoe niet bereid, dan schept dit hoge lasten (defensie
en veiligheid). Het beperkt de mogelijkheden om grensover-
schrijdende vraagstukken aan te pakken (migratie, klimaat,
terrorisme) en tast het vermogen aan om burgers en onderne-
mingen zekerheid en betrouwbaarheid in het grensoverschrij-
dend verkeer te bieden.
Om deze vraagstukken adequaat te kunnen bespreken, zal het
nodig zijn om los te komen van de kramp over de staatkundige
vormgeving van de samenwerking. Zoals betoogd in
paragraaf 1.4.1, berust de Europese Unie niet primair op
scheiding van bevoegdheden, maar op aanvullende bevoegd-
heden. Daardoor houden lidstaten een greep op terreinen
waarop zij autonoom weinig of geen handelingsvermogen
meer zouden hebben, zoals veiligheid, criminaliteitsbestrijding,
klimaat, rechtshandhaving. Het brengt wel mee dat Europees
recht en Europese verplichtingen vaak meer dan in een
federaal staatsverband binnendringen in de nationale rechts-
orde. De keerzijde daarvan is dat waar de Europese Unie
bevoegd is geen omvangrijk Europees handhavingsapparaat
in het leven hoeft te worden geroepen. Lidstaten hebben ook
via de uitvoering invloed op de werking daarvan.
Sinds de Britse keuze voor vertrek uit de Europese Unie zijn
al veel voorstellen gedaan om het draagvlak voor de Unie in
andere lidstaten te versterken. Deze komen doorgaans neer op:
minder bevoegdheden bij de Unie en meer democratie.
Met het laatste wordt vooral bedoeld: meer nationale politieke
invloed op Europese besluitvorming. Door de heersende
19
onvrede over de Europese Unie is het ongetwijfeld nodig om
de inzet van de Unie op tal van terreinen te toetsen.
Maar tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat onvrede over
de Europese Unie gelijk oploopt met onvrede over het
functioneren van nationale overheden. Deze onvrede doet zich
ook buiten de Europese Unie voor, zie bijvoorbeeld de
Verenigde Staten. Onvrede die vermoedelijk vooral uiting is
van het gevoel bij een groeiend deel van het nationale
electoraat dat de bestaande institutionele ordening hem
onvoldoende bescherming en zekerheid biedt tegen de
gevolgen van maatschappelijke veranderingen, zoals globalise-
ring, digitalisering, migratie, terrorisme. De onvrede gaat
daarom veeleer om het ‘maatschappelijk contract’ waarop de
bestaande ordening berust dan om het gebrek aan medezeg-
genschap in de besluitvorming. Men wil beschermd worden
en is daarvoor bereid het bestaande af te breken dat die
bescherming niet biedt. Men weet vervolgens niet hoe het wel
moet, anders dan terug naar een vermeende ‘gouden tijd’
waarin men grenzen sloot en het veronderstelde nationaal
belang vooropstelde.
Tegen die achtergrond moet betwijfeld worden of minder
Europese bevoegdheden en meer nationale invloed daadwer-
kelijk een antwoord bieden op deze onvrede. Het gaat immers
om vraagstukken waarop afzonderlijke lidstaten op eigen
kracht nog minder invloed hebben. Veeleer gaat het om een
bijstelling van het ‘maatschappelijk contract’; de consensus over
beoogde doelen, te beschermen belangen, gemeenschappelijke
inzet en evenwichtige spreiding van lusten en lasten. Dat is
niet een zaak van plechtige verklaringen maar van handelen,
beschermen en investeren, opdat mensen weer vertrouwen
krijgen in een gemeenschappelijke toekomst. Daar waar de
Europese Unie belast is met de bescherming van die belangen,
zal zij ook over de nodige middelen, bevoegdheden en
beslisvaardigheid moeten beschikken. Meer nationale invloed
op de besluitvorming zal de slagvaardigheid daarvan alleen
maar kunnen belemmeren. De vrees dat men dan nationale
eigenheid en identiteit dreigt te verliezen in een eenvormig-
heid die daarmee geen rekening houdt, zou veeleer moeten
worden ondervangen door de ruimte om de bescherming van
die belangen te verankeren in de Europese rechtsorde.
Maar dan op een wijze dat deze ruimte niet ten koste van de
belangen van anderen wordt gerealiseerd of free ridergedrag
uitlokt.
1.5.2 Institutionele schokbestendigheid
De gesignaleerde breuklijnen doen zich niet alleen over de
grens voor. Hoewel nog niet in alle duidelijkheid waarmee zij
elders zichtbaar zijn geworden, worden ook in Nederland
haarscheurtjes zichtbaar. Reden temeer om, waar mogelijk,
de schokbestendigheid van maatschappelijke instituties te
versterken. Het gaat daarbij niet alleen om het functioneren
van de rechtsstaat en de democratie, maar ook om de insti-
tutionele ordening op het terrein van het digitale verkeer en
de informatiesamenleving; die ordening ontbreekt vooralsnog.
Rechtsstaat
Van een harde confrontatie tussen democratie en rechtsstaat,
zoals elders in Europa, is in Nederland nog geen sprake.
Maar ook hier is bij de waardering van het functioneren van
20
de overheid de nadruk steeds sterker komen te liggen op de
prestaties en steeds minder op de maatschappelijke en rechts-
orde die worden gewaarborgd. Vorig jaar wees de Raad van
State in zijn jaarverslag op ontwikkelingen die ertoe kunnen
leiden dat de objectieve en juridische bezwaren tegen besluiten
en maatregelen van minder gewicht zijn dan het bereiken van
overeenstemming en het ‘democratisch’ draagvlak van een
Kamermeerderheid. Er is vaak maar weinig begrip wanneer
maatregelen die ‘iedereen wenst’ op juridische bezwaren
stuiten. Of omgekeerd, wanneer beslissingen die uit het
geldend recht voortvloeien, ingaan tegen de heersende
mening. Het schept een klimaat waarin de eerbiediging en
handhaving van de rechtsorde van mindere betekenis is dan
de concrete resultaten die de politiek of het ‘publiek’ wenst.
Een dergelijk klimaat dreigt helemaal als publieke gezagsdragers
of verantwoordelijke politici zich schamper gaan uitlaten over
hun niet-welgevallige rechterlijke uitspraken of bevindingen,
zoals elders gangbaar lijkt te worden. Dat is schadelijk voor de
constitutionele rechtsorde en een miskenning daarvan.
Het ondergraaft het gezag van de rechtsorde en de binding aan
het recht. Uiteindelijk zullen rechtsverhoudingen dan gaan wijken
voor krachtsverhoudingen. Net als burgers in hun meningsvrijheid
worden beperkt door het respect voor de eer en goede naam
van anderen, moeten gezagsdragers en politici de constitutionele
orde en verhoudingen eerbiedigen waaraan zijzelf hun gezag
ontlenen.
Gelet op de ontwikkeling die dit denken thans in andere
landen doormaakt, is een zekere ‘juridische herbewapening’
wellicht ook in Nederland niet overbodig. Dit zou nodig zijn
om weerstand te kunnen bieden tegen de politieke verlokking
van legitimatie door resultaten en niet door het eerbiedigen en
naleven van de democratisch rechtsstatelijke ordening.
De democratische rechtsstaat berust primair op bestendige en
wederkerige verhoudingen binnen een gemeenschappelijke
rechtsorde en niet op prestaties, verplichtingen en bindingen
die uit afzonderlijke transacties voortvloeien. Die rechtsstaat is
evenwel niet een onomkeerbare verworvenheid, maar uitkomst
van een voortdurende inzet tegen machts- en krachtsverhou-
dingen die om voorrang strijden; dat mag wel eens wat vaker
worden uitgelegd. De Nederlandse rechtsorde zal zich moeten
wapenen tegen het afglijden in andere landen naar meer
autoritaire vormen van democratie en de aantasting van de
beginselen van de rechtsstaat. De Nederlandse rechtsorde is op
vele wijzen verweven met die van andere Europese landen, op
basis van het uitgangspunt dat deze een gelijkwaardig niveau
van democratie en rechtsstaat biedt. Het zal echter onmogelijk
zijn om de wereld steeds geheel aan die veronderstelling te
laten voldoen. In het licht van ontwikkelingen zoals die zich
nu in sommige lidstaten voordoen, moet de vraag onder ogen
worden gezien op welke wijze met de gevolgen daarvan
rekening moet worden gehouden in de rechtsorde en hoe deze
gevolgen kunnen worden opgevangen. In de Europese Unie
zal zo mogelijk een gemeenschappelijk antwoord op die vraag
moeten worden gevonden. Maar omdat daarbij ook altijd
bredere aspecten van samenwerking mee zullen wegen, zal ook
bezien moeten worden of effectieve eenzijdige afweermecha-
nismen mogelijk zijn in de nationale rechtsorde, bijvoorbeeld
door voorwaardelijke erkenning van rechtsgevolgen of nadere
toetsing van gevraagde rechtsbijstand.
21
Democratie
De verwarring tussen vertegenwoordigende democratie en
‘volksdemocratie’ is ook in Nederland herkenbaar aanwezig.
Het meest in het oog springende voorbeeld is de eerste
succesvolle toepassing van de Wet raadplegend referendum.
Die resulteerde in het referendum over de goedkeuring van de
Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne.
Het is echter niet het enige voorbeeld. In sommige gemeenten
wordt de besluitvorming ernstig gehinderd doordat gemeente-
raadsleden blijvend in de verkiezingsstand staan. Constructief
op besluitvorming gericht ‘gemeen overleg’ is dan moeilijk.
Een symptoom daarvan is het toegenomen aantal burgemees-
ters en wethouders dat tussentijds aftreedt. Die situatie vormt
de achtergrond voor voorstellen voor verbetering van meer
directe betrokkenheid van burgers, zoals de campagne ‘Code
Oranje’. Deze beoogt alternatieven te ontwikkelen voor
besluitvorming.
Zorg over het functioneren van de vertegenwoordigende
democratie is begrijpelijk. Deze kan en mag er echter niet toe
leiden dat de vertegenwoordigende organen de besluitvorming
over algemeen verbindende voorschriften overlaten aan andere
gremia of aan de uitkomst van volksraadplegingen. Vaste lijn in
de advisering van de Afdeling advisering van de Raad van
State en van de rechtspraak is dat publieke bevoegdheid ook
publieke plicht is. Daarom kan de wetgever de wetgevende
bevoegdheid niet naar goeddunken delegeren of overlaten aan
niet-publiekrechtelijke instellingen. Ten behoeve van het debat
hierover op lokaal niveau, is het wenselijk dat de vele verschil-
lende discussies en ideeën die circuleren, in kaart worden
gebracht en op hun constitutionele merites worden
beoordeeld.
Bij een raadplegend referendum wordt de verantwoordelijk-
heid voor de besluitvorming overgedragen aan een daartoe
niet bevoegd orgaan: de opgekomen kiezers. Dat is helemaal
het geval indien de betrokken volksvertegenwoordigers op
voorhand verklaren gebonden te zijn aan de uitkomst daarvan.
Het is begrijpelijk dat er vrees is voor beschadiging van het
vertrouwen in de democratie als men een referendum
organiseert en zich niet aan de geldige uitkomst daarvan
houdt, maar dat bewijst slechts dat het instrument niet goed
past in ons staatsrechtelijke systeem. De Grondwet legt de
verantwoordelijkheid ondubbelzinnig bij de wetgevende
organen.7 Het betekent dat óf de Grondwet óf de Wet
raadplegend referendum moet worden gewijzigd. Zou gekozen
worden voor wijziging van de Wet raadplegend referendum,
dan moet deze niet alleen betrekking hebben op de goedkeu-
ring van internationale verdragen, maar ook op alle basiswetten
die bouwsteen zijn van een meer omvattend terrein van
wetgeving en beleid en niet ‘stand alone’ kunnen worden
beoordeeld.
7 Zie ook het advies van de Afdeling advisering van 19 mei 2016 over het
initiatiefvoorstel van de Tweede Kamerleden Wilders en Bosma tot
intrekking van de goedkeuringswet inzake de Associatieovereenkomst
tussen de Europese Unie en Oekraïne, Kamerstukken II 2015/16,
34 449, nr. 4 (W02.16.0090/II).
Digitale en virtuele wereld
Eind 2016 ontstond bezorgdheid over de vraag of de
Nederlandse verkiezingen vatbaar zouden zijn voor externe
manipulatie. Aanleiding waren berichten over beïnvloeding
van de uitkomst van de Amerikaanse presidentsverkiezingen
door bewust in omloop gebrachte vertrouwelijke informatie of
onjuiste berichtgeving (‘nepnieuws’). De aandacht richtte zich
daarbij vooral op het geautomatiseerd tellen van de stemmen.
Zorg over de beïnvloeding van het proces van stemmen tellen
is terecht. Bewuste manipulatie van informatie op basis
waarvan die stemmen worden uitgebracht, is minstens zo
zorgelijk. Een treffend voorbeeld was de soms duidelijk
misleidende informatie over de Europese Unie die kwistig
werd verspreid in de campagne voor de Brexit-stem.
Het al dan niet opzettelijk verspreiden van valse informatie of
het manipuleren van essentiële digitale processen is niet iets
wat alleen een dreiging vormt bij verkiezingen of publieke
besluitvorming. De samenleving is voor steeds meer vitale
functies afhankelijk van de integriteit van digitale processen.
Informatie is een steeds belangrijkere ‘grondstof ’ van economi-
sche en sociale processen. In het geval van voedsel, producten en
diensten heeft de wetgever de bescherming van de veiligheid,
gezondheid en economische belangen van het publiek in het
algemeen en de consument in het bijzonder geborgd met
eisen, voorschriften en aansprakelijkheden. De digitale en
virtuele wereld van communicatie en informatie is echter een
minstens zo belangrijke publieke ruimte. De vraag moet dan
ook onder ogen gezien worden of op dit terrein regels en
aansprakelijkheden nodig zijn, alsook instituties die burgers en
bedrijven kunnen helpen bij het verifiëren van juiste en
onjuiste informatie.
De geschiedenis leert dat de overheid grote terughoudendheid
past bij het bewaken van juiste en onjuiste informatie.
De informatie zal dan al gauw alleen al om die reden worden
gewantrouwd. Maar groeiende afhankelijkheid van digitale
communicatie en informatieverwerking heeft ook tot gevolg
dat de moderne samenleving ernstig ontregeld en gedestabili-
seerd kan worden door het gericht manipuleren daarvan en
het verspreiden van nepnieuws. Tegen die achtergrond is het
een punt van zorg en aandacht dat de burgerlijke samenleving
de mechanismen en instituties ontwikkelt die de juistheid van
informatie kunnen borgen, zonder dat dit ertoe leidt dat ieder
alleen nog de eigen waarheid hoort.
1.5.3 Staat en overheid zijn gemaakt, niet volmaakt
Wezenlijk voor de maatschappelijke veerkracht is het vertrou-
wen in overheidsorganen. Het is dan ook begrijpelijk dat al
sinds jaren getracht wordt dat vertrouwen te versterken.
Maar de verhouding tussen inzet en resultaat op dit punt heeft
vaak iets van Alice in Spiegelland: hoe harder men op het doel
afgaat, des te verder dreigt men ervan verwijderd te raken.
In Nederland is het vertrouwen in publieke instituties
vergeleken met andere landen nog redelijk te noemen. Toch is
er iets mis wanneer aan het einde van 2016 bijna twee derde
van de ondervraagden zich bij onderzoek somber uitlaat over
de toekomst en de overheid het minst vertrouwt in vergelij-
king met andere instituties, zoals de rechterlijke macht en de
media. Nipt de helft heeft maar vertrouwen in de overheid.
22
De vraag moet onder ogen worden gezien of de wijze waarop
wordt getracht het vertrouwen in de overheid te versterken
niet een averechts effect heeft. Er worden dagelijks beelden
opgeroepen van de overheid waaraan vrijwel zeker niet voor
100% kan worden voldaan, zoals het onrealistische beeld van
een volstrekt open, veilige en betrouwbare overheid. Zulke
beelden miskennen dat staat en overheid gemaakt zijn, niet
volmaakt. Ze miskennen daarnaast dat het functioneren van de
overheid steeds uitkomst is van een afweging van vele, vaak
tegenstrijdige belangen, waarvan er niet een absoluut voorrang
heeft. Veiligheid zal moeten worden afgewogen tegen de
mogelijkheden, kosten en beperking daarvan; openheid moet
worden afgewogen tegen de noodzaak van vertrouwelijkheid
bij beraadslaging, bij het verwerven van meningen en informatie
en bij onderhandeling. Evenzo geldt dat wie vertrouwen wil
winnen door zich op deugden te beroepen als integriteit,
betrouwbaarheid, effectiviteit, openheid, eerlijkheid, daarmee
doorgaans het omgekeerde resultaat krijgt. Wie vertrouwen in
de politiek of de overheid wil bouwen op dergelijke deugden,
bouwt zijn eigen nederlaag. Bij de eerste fout, de kleinste
onjuistheid, de geringste verwarring van belangen, het eerste
geheim of compromis – en die zullen zich voordoen – kantelt
het hele beeld.
Vertrouwen in de overheid moet berusten op wat van die
overheid mag worden verwacht: bescherming, rechtsorde en
ruimte om tot recht te komen. Wanneer onzekerheid, vrees en
zorg over de toekomst delen van de bevolking het gevoel
geven dat die bescherming hun niet meer wordt geboden, zal
moeten worden getracht consensus over het ‘sociaal contract’
te hervinden. Dat kan niet door die onzekerheid, vrees en zorg
buiten de orde te verklaren als strijdig met de waarden van de
samenleving en van de democratische rechtsstaat. Het kan
evenmin door die onzekerheid, vrees en zorg tot uitgangspunt
te verklaren van het overheidshandelen. In beide benaderingen
wordt de oplossing gezocht in het uitsluiten en buitensluiten
van bevolkingsgroepen. Essentie van samenleven is dat men de
waarden waarop dit geschiedt zo weet te formuleren dat ieder
zijn belang daarin kan vinden en herkennen.
De staat beschermt en borgt burgers in hun rechten, maar niet
door ieder risico weg te nemen of de indruk te wekken bij
voortduring afdoende bescherming te kunnen bieden. Want
ook veiligheid en recht zijn alles-of-nietsbegrippen; hoe meer
veiligheid en recht, des te groter zal ieder risico of mogelijke
beperking lijken. Dan offert men al gauw vrijheid op aan een
illusie van veiligheid en recht. Want het zal noodzakelijkerwijs
soms fout gaan. De overheid moet dreiging waar mogelijk
tegemoet treden, risico’s binnen grenzen beheersen en
eventueel burgers terzijde staan wanneer de resterende risico’s
zich alsnog voordoen. Maar zonder risico’s gaat het niet. Iedere
maatregel heeft ook zijn prijs. ‘Blazen en het meel in de mond
houden’, kan niet.
1.6 Tot besluit
Na jaren van zorg ging het in 2016 boven verwachting goed.
Toch laat het afgelopen jaar een onbestemd gevoel van onrust
achter, in het bijzonder ook vanwege politieke ontwikkelingen
elders. Die ontwikkelingen zouden voorboden kunnen zijn
23
van grotere ‘aardschokken’ die de vanzelfsprekendheden en
fundamentele zekerheden waar de naoorlogse ontwikkeling op
berust, aan het wankelen kunnen brengen. En dan gaat het niet
alleen om economische verworvenheden. De rechtsordening
van internationale verhoudingen en het functioneren van
democratie en rechtsstaat in onderlinge samenhang binnen de
democratische rechtsstaat zijn daarbij in het geding. Reden om de
schokbestendigheid van de eigen instituties nader te bezien en
deze, waar mogelijk, te versterken.
24
25
De Raad alsinstituut
2
26
27
2.1 Eén Raad, meerdere taken
Op 21 januari 2016 dienden de minister van Veiligheid en
Justitie en de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties het wetsvoorstel Organisatie hoogste
bestuursrechtspraak in bij de Tweede Kamer. Met het wetsvoor-
stel wilde de regering het aantal hoogste bestuursrechters in
Nederland terugbrengen tot twee: de Afdeling bestuursrecht-
spraak van de Raad van State en de Hoge Raad. Het stelsel van
bestuursrechtspraak zou worden vereenvoudigd door het
opheffen van de Centrale Raad van Beroep. Zaken van de
Centrale Raad van Beroep zouden behandeld gaan worden door
de vier gerechtshoven (met de mogelijkheid van cassatieberoep
op de Hoge Raad). Ook het College van Beroep voor het
bedrijfsleven zou worden opgeheven. Deze zaken gingen in het
wetsvoorstel naar de Afdeling bestuursrechtspraak. Bij de Raad
van State zou de advisering strikter worden gescheiden van de
rechtspraak en er zou een einde komen aan de zogeheten
dubbelbenoemingen van staatsraden. De Tweede Kamer
aanvaardde amendementen die het wetsvoorstel ingrijpend
wijzigden. Na de behandeling van het wetsvoorstel door de
Tweede Kamer heeft de regering bij brief van 16 november
2016 het wetsvoorstel ingetrokken, omdat de amendementen de
kern uit het wetsvoorstel hadden gehaald. De ontwikkelingen
rondom het wetsvoorstel hebben niet belemmerd dat de
Afdeling bestuursrechtspraak, de Hoge Raad, de Centrale Raad
van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven
intensief zijn blijven samenwerken op het gebied van de
rechtseenheid.8
8 Zie verder hoofdstuk 4, De Raad als bestuursrechter.
2.2 De samenstelling van de Raad en zijn
Afdelingen
In december 2016 nam de Raad vervroegd afscheid van
staatsraad J.G.C. Wiebenga als lid van de Raad van State
vanwege zijn benoeming als voorzitter van de Kiesraad
per 1 januari 2017. Hij was zowel werkzaam voor de
Afdeling bestuursrechtspraak als voor de Afdeling advisering.
In dezelfde maand nam de Raad afscheid van staatsraad
L.J. Griffith, maar er waren meer staatsraden die de Raad
van State verlieten. Bij de Afdeling advisering vertrokken
wegens het bereiken van de wettelijke leeftijdsgrens van
70 jaar: staatsraad K.J.M. Mortelmans (per 1 mei 2016),
staatsraad H. Borstlap (per 1 augustus 2016) en staatsraad
L.Y. Gonçalves-Ho Kang You (per 1 december 2016).
Op 1 juni 2016 nam de Raad afscheid van staatsraad van
het Koninkrijk van Aruba A.G. Croes. Helaas overleed Croes
onverwacht twee maanden later, op 7 augustus, op Aruba.
Bij de Afdeling advisering werden in 2016 vier staatsraden in
buitengewone dienst benoemd. Op 20 januari traden tot de
Afdeling advisering toe A.P.W. Melkert, D.M. Sluimers en
G.N. Roes en op 31 augustus A.F.P. Bakker. Roes is aangetrok-
ken met het oog op algemene vraagstukken van wet- en
regelgeving en met name ook om te bezien op welke wijze de
Afdeling advisering effectiever het rechtsstatelijk handelen van
de overheid kan ondersteunen. De benoemingen van de drie
andere staatsraden in buitengewone dienst houden verband
met het onafhankelijk begrotingstoezicht dat sinds 2014 door
de Afdeling advisering wordt uitgeoefend.
28
Bij de Afdeling bestuursrechtspraak vond één benoeming
plaats. Per 1 januari 2016 trad E.J. Daalder, deskundig op een
breed terrein van het staats- en bestuursrecht, toe als staatsraad
bij de Afdeling bestuursrechtspraak. In december 2016 nam de
Raad afscheid van staatsraad M. Vlasblom die met pensioen
ging. In juni 2016 verliet staatsraad in buitengewone dienst
A. Hammerstein de Raad, omdat hij de pensioengerechtigde
leeftijd had bereikt. Per 1 november 2016 werd de benoeming
van staatsraad J.W. van de Gronden gewijzigd in staatsraad in
buitengewone dienst in de Afdeling bestuursrechtspraak.
Hij werd met ingang van deze datum voltijds hoogleraar
Europees recht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.
Zijn benoeming tot staatsraad in buitengewone dienst houdt
verband met de blijvende behoefte bij de Afdeling bestuurs-
rechtspraak aan expertise op het terrein van Europees recht en
mededingingsrecht. Als staatsraad in buitengewone dienst blijft
hij ook na 1 november aan de Afdeling bestuursrechtspraak
verbonden. In die hoedanigheid kan hij deel uitmaken van
zittingskamers als zijn expertise daarbij is gewenst.
2.3 Gemeenschappelijke thema’s
In ieder van beide Afdelingen geldt een gelijk aantal uitgangs-
punten en beginselen bij de toetsing van voorstellen of
besluiten (zie ook paragraaf 2.5). Daarom kunnen in beide
Afdelingen gelijke vragen of gezamenlijke thema’s aan de orde
komen. De thema’s in dit jaarverslag zijn: de strenge overheid en
de open overheid.
2.3.1 De strenge overheid
Om naleving van regels te bewerkstelligen, kan handhaving
zijn gericht op het beïnvloeden van gedrag. Bij een preven-
tieve handhaving probeert de overheid burgers en bedrijven
zover te krijgen dat zij zich uit eigen beweging aan de
regelgeving houden, bijvoorbeeld door in overleg te treden
met het ‘veld’ om afspraken te maken die gericht zijn op
naleving van de regels. Van repressieve handhaving moet een
voldoende afschrikkende werking uitgaan door verboden
gedrag te bestraffen, bijvoorbeeld door het opleggen van
(strenge) sancties. Als de overheid strenger wordt, kan er eerder
spanning met bepaalde rechtsbeginselen voelbaar worden.
Een dergelijke ontwikkeling is aan de orde. De Afdeling
advisering constateert dat de overheid soms (te) veel vraagt of
(te) ver gaat, terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak sancties
intensiever gaat toetsen. Een intensievere toetsing door de
bestuursrechter kan echter ook het resultaat zijn van wettelijke
maatregelen die het gevolg zijn van implementatie van een
richtlijn, zoals de Procedurerichtlijn, die is geïmplementeerd in
het nieuwe artikel 83a van de Vreemdelingenwet. Hierdoor is
de terughoudende toetsing van besluiten over de geloofwaar-
digheid van een asielrelaas verlaten.9
Verklaring omtrent het gedrag
Een voorbeeld van een strenge overheid is dat in toenemende
mate gebruik wordt gemaakt van een verklaring omtrent het
9 Zie hoofdstuk 4, De Raad als bestuursrechter.
29
gedrag.10 Het kan dan gaan om de screening van een woning-
zoekende voorafgaand aan de toewijzing van een woning,11 of
om een tuinman of schoonmaker bij een kinderopvang die
tijdens opvangtijden structureel of met regelmaat werkzaamhe-
den verricht op de opvang; zij moeten zich inschrijven in het
personenregister.12 De Afdeling advisering is kritisch over de
ruime kring van personen die een verklaring omtrent het
gedrag moeten overleggen. De Afdeling bestuursrechtspraak
moet soms op de rem trappen, omdat de beleidsregels waarin is
voorzien in een verklaring omtrent het gedrag, de grenzen van
een redelijke wetsuitleg te buiten gaan of te grofmazig worden
geacht.13
10 In 2010 ging het nog om 480.000 aanvragen, nu is het aantal
nagenoeg verdubbeld.
11 Voorstel van wet tot wijziging van de Wet bijzondere maatregelen
grootstedelijke problematiek in verband met de selectieve
woningtoewijzing ter beperking van overlast gevend en crimineel
gedrag (W04.15.0092/I).
12 Voorstel van wet tot wijziging van de Wet kinderopvang en
kwaliteitseisen peuterspeelzalen in verband met de totstandkoming
van het personenregister kinderopvang en peuterspeelzaalwerk
(W12.14.0472/III).
Aanscherping beleid en verzwaring boetes
Een ander voorbeeld is de aanscherping van het sanctiebeleid
en een verzwaring van de sancties of boetes. Over de aanscher-
ping van het sanctiebeleid op het gebied van de sociale
zekerheid is de Afdeling advisering in het verleden kritisch
geweest, mede vanwege het ontbreken van de proportionaliteit
bij het opleggen van zware sancties. Deze kritiek kwam ook
tot uiting in uitspraken van de Centrale Raad van Beroep en
in rapporten van de Nationale ombudsman. Naar aanleiding
daarvan heeft de regering voorgesteld de socialezekerheidswet-
ten te wijzigen door de manier waarop de hoogte van een
13 Tussenuitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:860, en
uitspraak van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2395: In de
Beleidsregel veiligheidsonderzoeken Defensie zijn de aspecten die bij
de beoordeling van een aanvraag om een verklaring van geen bezwaar
worden betrokken, limitatief opgesomd. Ook andere aspecten zijn
echter relevant. De Beleidsregel gaat daarom de grenzen van een
redelijke wetsuitleg te buiten. Uitspraak van 9 maart 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:620: Volgens de beleidsregels vormt elk zedendelict
een belemmering voor een behoorlijke uitoefening van elke functie,
taak of bezigheid waarin zich een afhankelijkheidsrelatie voordoet en
waarvoor een verklaring omtrent het gedrag is aangevraagd.
De Afdeling bestuursrechtspraak acht dit beleid te grofmazig in het
licht van de geldende wettelijke bepaling. Zie ook het onderzoek van
Kruize en Gruter, Een dief, altijd een dief? Een verkenning rond het
meten van de effectiviteit van de verklaring omtrent het gedrag.
Daarin wordt aangegeven dat er signalen zijn dat een beperkte
invulling wordt gegeven aan de subjectieve screening van de
‘omstandigheden van het geval’.
30
bestuurlijke boete wordt bepaald als de inlichtingenplicht in
socialezekerheidswetten is overtreden, aan te passen. In het
advies over het wetsvoorstel tot wijziging van de socialezeker-
heidswetten in verband met de regeling van de bestuurlijke
boete14 wijst de Afdeling advisering op een nieuwe vermen-
ging van het straf- en bestuursrecht voor het punitieve
socialezekerheidsrecht. De Afdeling advisering concludeert dat
de voorgestelde aansluiting op de strafrechtelijke leerstukken
opzet en grove schuld bij de vormgeving van het bestuurlijke
boetestelsel tot complexiteit in de uitvoering leidt en rechts-
ongelijkheid in de hand werkt. De Afdeling adviseert daarom
de voorgestelde vormgeving van het boetestelsel te heroverwe-
gen en het overtreden van de inlichtingenplicht bij opzet of
grove schuld binnen het strafrecht te bestraffen, eventueel aan
de hand van de bestuurlijke strafbeschikking. De regering nam
het advies niet over.
Warenwetbesluit
De verhouding tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
sancties komt ook aan de orde in een advies van de Afdeling
advisering over het Warenwetbesluit.15 De Afdeling merkt op
dat uit de boetesystematiek van de Warenwet, die in het
ontwerpbesluit mede vorm wordt gegeven, volgt dat – anders
dan oorspronkelijk de bedoeling van de bestuurlijke boete was
– hoge bestuurlijke boetes opgelegd kunnen worden voor
14 Advies van 22 oktober 2015, Kamerstukken II 2015/16, 34 396, nr. 4
(W12.15.0202/III).
15 Advies van 9 juni 2016, Staatscourant 2016, nr. 38992
(W13.16.0091/III).
minder eenvoudig vast te stellen overtredingen van de
Warenwet. Nu dezelfde overtredingen van de Warenwet via het
strafrecht worden bestraft, is het des te belangrijker dat de
rechtsbescherming in het strafrecht en de rechtsbescherming in
het punitieve bestuursrecht op elkaar worden afgestemd.
De Afdeling adviseert de regering daar in de toelichting bij het
ontwerpbesluit op in te gaan. In dit advies over de Warenwet
verwees de Afdeling advisering naar haar ongevraagde advies
uit 2015 over sanctiestelsels.16
Intensievere toetsing
Zoals aangegeven is een intensievere toetsing terug te zien in
boetezaken die bij de Afdeling bestuursrechtspraak aanhangig
zijn. Een bestuursorgaan moet het bepalen van de hoogte van
een bestuurlijke boete afstemmen op de ernst van de overtre-
ding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden
verweten. Het moet de boete zodanig vaststellen dat het
bedrag daarvan in ieder concreet geval passend en geboden is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of een besluit van
het bestuursorgaan tot oplegging van een boete aan deze eisen
voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Bij de toetsing
van de evenredigheid van een boete moet rekening worden
gehouden met alle in het concrete geval relevante omstandig-
heden. Hierbij valt onder meer te denken aan de aard en ernst
van de overtreding, de duur van de overtreding, de verwijt-
baarheid van de overtreding, de omstandigheid dat het om een
eerste overtreding gaat en de draagkracht. Gelet op de eisen
16 Advies van 13 juli 2015, Staatscourant 2015, nr. 30280
(W03.15.0138/II). Zie ook Jaarverslag 2015, blz. 32.
31
van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
(EVRM) bij punitieve sancties, toetst de Afdeling bestuurs-
rechtspraak de bestuurlijke boetes juist intensiever, omdat de
overheid op basis van de steeds strenger wordende wetgeving
hogere (en dus voor de betrokkene ingrijpendere) boetes is
gaan opleggen, zonder zich voldoende af te vragen of deze
hoge boetes in concrete gevallen nog wel gerechtvaardigd zijn.
Matiging van de boete
De aanwezigheid van bijzondere omstandigheden heeft de
Afdeling bestuursrechtspraak in een aantal gevallen aanleiding
gegeven tot matiging van de boete, met name in verband met
indringende toetsing van het evenredigheidsbeginsel.
Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in haar uitspraak van
9 november 201617 het vanwege een samenstel van factoren
passend en geboden geacht de boete van € 100.800 met 50%
te matigen. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegen-
heid legde de boete op aan een welzijnsstichting wegens
overtreding van de asbestvoorschriften in het
Arbeidsomstandighedenbesluit. Bij de matiging speelde een rol
dat de boete ten laste zou komen van de dienstverlening door
de stichting, dat slechts twee werknemers van de stichting
waren betrokken bij de overtredingen en de beboete werk-
zaamheden niet tot de kernactiviteiten van de stichting
behoorden en dat een grote hoeveelheid boetes was
gecumuleerd.
17 ECLI:NL:RVS:2016:2962.
De uitspraak van 27 januari 201618 ging eveneens over de
oplegging van een boete wegens overtreding van het
Arbeidsomstandighedenbesluit, in dit geval het onvoldoende
tegengaan van valgevaar. De omstandigheden dat de risico’s en
gevaren bij het werken op hoogte waren onderkend, dat de
betrokken werknemers vooraf instructies hadden ontvangen,
beschikten over het voorgeschreven diploma en aan hen
beschermingsmiddelen ter beschikking waren gesteld, waaruit
bleek dat de beboete vennootschap zich relevante inspanningen
had getroost om overtreding van het Arbobesluit te voorkomen,
leidden in dit geval tot het oordeel dat de opgelegde boete van
€ 5.400 met 50% moest worden gematigd. In de uitspraak van
3 februari 201619 vormde de omstandigheid dat de betrokkene,
voordat hij wist dat een controle in zijn woning had plaatsge-
vonden, een overtreding van de Huisvestingswet had beëin-
digd, zodra hij daarmee bekend was, voor de Afdeling
bestuursrechtspraak aanleiding de opgelegde boete met 25%
te matigen.
Boetebeleid
Ook het boetebeleid in meer algemene zin kan in een
individuele zaak ter toetsing aan de rechter worden voorge-
legd. Zo stelde de Afdeling bestuursrechtspraak vast dat een
werkgever die zijn werknemers willens en wetens heeft
blootgesteld aan gezondheidsrisico’s, verbonden aan de
omgang met asbest, zonder daarbij de vereiste voorzorgen te
nemen, hiervoor een zwaar verwijt treft. De opgelegde boete
18 ECLI:NL:RVS:2016:137.
19 ECLI:NL:RVS:2016:211.
32
van € 90.000 is daarom passend en geboden. De gestelde
omstandigheid dat het boetebeleid in algemene zin leidt tot
onevenredig zware boetes, kan betrokkene niet baten nu hem
een zwaar verwijt treft. De vraag of het beleid in algemene zin
tot onevenredig zware bestraffing leidt, kan in het midden
blijven. In een uitspraak van 31 augustus 201620 oordeelde de
Afdeling bestuursrechtspraak dat het boetebeleid niet redelijk
was voor zover uit dit beleid volgt dat bij een hennepkwekerij
in een woning in alle gevallen zonder meer ervan wordt
uitgegaan dat de particuliere huurder van die woning de
bedrijfsmatige exploitatie van de hennepkwekerij kan worden
toegerekend.
2.3.2 De open overheid
Initiatiefvoorstel Wet open overheid
Bij de open overheid gaat het om de transparantie van over-
heidsinformatie. Bij de Eerste Kamer is het initiatiefvoorstel
Wet open overheid (Woo) in behandeling. Doel van de Woo is
overheden en semioverheden transparanter te maken om het
belang van openbaarheid van publieke informatie voor de
rechtsstaat, de burger, het bestuur en de economische ontwikke-
ling beter te dienen. Om deze doelen te bereiken, verankert het
voorstel de toegang tot publieke informatie als recht van burgers.
Daarnaast wordt de actieve openbaarheid versterkt door het
verplicht stellen van openbaarmaking uit eigen beweging van
bepaalde categorieën informatie. Overheidsorganen moeten een
online beschikbaar register gaan bijhouden van de documenten
en datasets waarover zij beschikken.
20 ECLI:NL:RVS:2016:2348.
Afdeling advisering
In het advies van de Afdeling advisering over dit wetsvoorstel21
is allereerst ingegaan op de voorgeschiedenis van de bestaande
openbaarheidswetgeving en op de ontwikkelingen die
sindsdien hebben plaatsgevonden. Uit deze voorgeschiedenis
blijkt dat openbaarheid van bestuur tegenwoordig – ook los
van de parlementaire inlichtingenplicht – wordt gezien als een
zelfstandige en noodzakelijke voorwaarde voor het functione-
ren van onze democratie. Uit de bestaande praktijk blijkt dat er
een spanning kan ontstaan tussen het belang van openbaarheid
en andere legitieme belangen zoals de veiligheid van de staat,
de opsporing van strafbare feiten, de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer en de bescherming van bedrijfsgehei-
men. Verder wordt algemeen erkend dat er binnen de overheid
ruimte moet zijn voor een vrije interne gedachtewisseling.
Dit hangt samen met de aard van de besluitvorming en de fase
waarin deze zich bevindt. In bepaalde gevallen zal men alleen
succesvol tot gemeenschappelijke besluitvorming kunnen
komen, als vertrouwelijkheid in acht wordt genomen.
Gewezen kan worden op de besluitvorming in de ministerraad,
op de besprekingen tijdens een kabinetsformatie en op de
besluitvorming voorafgaand aan de benoeming in een publiek
ambt. Hierbij kan ook gedacht worden aan de situatie dat een
gemeente een contract wil sluiten met een private partij en het
van belang is dat deze private partij geen kennis heeft van
bijvoorbeeld het maximumbod dat de gemeente kan doen.
Deze overwegingen kunnen het noodzakelijk maken dat aan
21 Advies van 5 november 2012, Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 7
(W04.12.0249/I).
33
de openbaarheid beperkingen worden gesteld. Beperkingen
kunnen niet alleen gerechtvaardigd zijn omdat andere
belangen soms zwaarder wegen, maar ook omdat vertrouwe-
lijkheid onder omstandigheden kan bijdragen aan betere
besluitvorming. Ook kan door informatie in bepaalde gevallen
niet openbaar te maken, worden bewerkstelligd dat de
overheid eenvoudiger op de hoogte wordt gesteld van allerlei
informatie die voor de uitvoering van de overheidstaak
noodzakelijk is.
Inmiddels is er een zogenoemde quick scan gepubliceerd over
de impact van de Woo met de strekking dat de Woo zoals die
nu voorligt, niet uitvoerbaar is en tot hoge extra kosten leidt.22
Die conclusie sluit aan bij het advies van de Afdeling advise-
ring dat de voorgestelde regeling in de praktijk zeer complex
en daarom moeilijk uitvoerbaar zal zijn. Zij kan leiden tot
ongewenst risicomijdend gedrag. In bepaalde gevallen zullen
ambtenaren de neiging hebben zich in te dekken door
onnodig veel op schrift te stellen en aan hun minister voor te
leggen. In andere gevallen zullen zij juist vermijden om zaken
aan het papier toe te vertrouwen.
Als de Woo in werking treedt wordt de Wet openbaarheid van
bestuur (Wob) ingetrokken. Misbruik van de Wob is een
regelmatig terugkerend onderwerp. De Afdeling advisering
bracht een instemmend advies uit over het voorstel van wet tot
wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur in verband
22 ABDTOPConsult, Quick scan impact Wet open overheid (Woo),
13 december 2016.
met aanvullingen ter voorkoming van misbruik.23 Dit wets-
voorstel wil misbruik van de Wob voorkomen door de Wet
dwangsom en beroep bij niet-tijdig beslissen niet langer van
toepassing te laten zijn op de Wob. Hiermee wordt voorkomen
dat Wob-verzoeken worden ingediend die niet gericht zijn op
het verkrijgen van informatie, maar op het innen van dwang-
sommen als een bestuursorgaan niet tijdig beslist. Met dit
voorstel komt de indiener van een verzoek gericht op
misbruik van de Wob niet in aanmerking voor vergoeding van
het griffierecht. Dit wetsvoorstel is inmiddels tot wet verheven
en op 1 oktober 2016 in werking getreden.24
Afdeling bestuursrechtspraak
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich op basis van de
voordien geldende wetgeving in een groot aantal zaken
uitgesproken over misbruik van recht en de elementen die
nodig zijn om misbruik aan te nemen. Dat zijn de volgende
elementen:
1 De gemachtigde gebruikt een Wob-verzoek om stukken op
te vragen in een andere bestuursrechtelijke procedure,
bijvoorbeeld over verkeersboetes, terwijl hij die stukken in
die procedure langs reguliere weg kan krijgen als hij een
bezwaarschrift indient.
2 Er zijn meer afzonderlijke verzoeken ingediend met
betrekking tot dezelfde overtreding.
23 Advies van 3 december 2014, Kamerstukken II 2013/14, 34 106, nr. 4
(W04.14.0393).
24 Stb. 2016, 301.
34
3 Er is meermalen om dezelfde documenten gevraagd.
4 Het Wob-verzoek of de ingebrekestelling is ‘verstopt’ in
andere correspondentie.
5 Er is meermalen correspondentie naar een afwijkend
postadres of faxnummer gezonden.
6 Meermalen is het juiste kenmerk niet vermeld.
7 Er is een veelheid aan correspondentie.
8 Er wordt gewerkt op basis van ‘no cure, no pay’.
Deze lijn is in 2014 ingezet en is gebaseerd op de ‘schakel-
bepaling’ van artikel 3:13 van het Burgerlijk Wetboek.
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft deze lijn in 2015 en
2016 doorgetrokken.25
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
Het tweede onderwerp dat een relatie heeft met het thema
open overheid is de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdien-
sten. Sommige informatie kan per definitie niet openbaar en
transparant voor de buitenwereld zijn, zoals van die diensten,
anders kunnen ze hun werk niet goed doen. In die gevallen is
het van belang dat er openheid bestaat in die zin dat het
toezicht op die diensten en de verwerking van gegevens goed
25 Zie bijvoorbeeld de volgende uitspraken waarin tot misbruik werd
geconcludeerd: uitspraak van 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1102;
uitspraken van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1585 en
ECLI:NL:RVS:2016:1587; uitspraak van 13 juli 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1987; uitspraak van 27 juli 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1840 en uitspraak van 17 augustus 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:397.
is geregeld. Daardoor wordt de burger bij het verzamelen
van die informatie beschermd.
Beide Afdelingen van de Raad van State hebben met dit
onderwerp te maken gehad.
In haar advies over een voorstel voor een nieuwe Wet op de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten26 uitte de Afdeling
advisering ernstige twijfels over de effectiviteit van het stelsel
van toezicht. Om die reden adviseerde zij het wetsvoorstel op
dit punt niet in die vorm bij de Tweede Kamer in te dienen.
De Afdeling advisering concludeert overigens dat het wets-
voorstel een aanzienlijk aantal belangrijke waarborgen bevat
waarmee voldaan wordt aan enkele essentiële vereisten van het
EVRM. Wel is zij kritisch over de proportionaliteit van met
name de grootschalige gegevensverzameling (Big Data).
Met betrekking tot de bewaartermijn van drie jaar voor
gegevens die via de voorgestelde brede interceptiebevoegdheid
worden verkregen, is de Afdeling advisering er niet van
overtuigd dat het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
op alle punten voldoen aan de EVRM-vereisten.
De bestaande Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
was onderwerp van verschillende uitspraken van de Afdeling
bestuursrechtspraak. In een uitspraak van 13 januari 201627
kwam de Afdeling bestuursrechtspraak tot de conclusie dat de
minister van BZK niet inzichtelijk had gemaakt dat verstrek-
26 Advies van 21 september 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 588, nr. 4
(W04.16.0097/I).
27 ECLI:NL:RVS:2016:48.
35
king van tapstatistieken, op zichzelf bezien of in samenhang
met al eerder openbaar gemaakte gegevens, zou kunnen leiden
tot inzicht in de aard en omvang van de werkwijze van de
AIVD. In een uitspraak van 10 februari 201628 oordeelde de
Afdeling bestuursrechtspraak dat de minister van BZK niet
afdoende heeft gemotiveerd dat op elke redelijkerwijs moge-
lijke wijze naar verzochte stukken is gezocht. De mededeling
van de minister dat de ontbrekende stukken niet meer onder
hem berusten, komt niet geloofwaardig voor.
Een gebrek in de motivering deed zich ook voor in de
uitspraak van 10 augustus 2016.29 De Afdeling bestuursrecht-
spraak stelde vast dat de AIVD zijn wettelijke taak uitsluitend
binnen een zekere mate van geheimhouding effectief kan
uitoefenen en zijn bronnen en actuele werkwijzen geheim
moet kunnen houden. Dit neemt niet weg dat een weigering
van kennisneming een deugdelijke motivering moet bevatten
die op de aanvraag is toegesneden. Een zeer globale motivering
die vrijwel gelijk-luidend is aan die in andere besluiten, is
onvoldoende.
2.4 Institutionele samenwerking
Gelijke uitgangspunten en beginselen
Het functioneren van beide Afdelingen van de Raad van State
vraagt om een gedegen kennis van de constitutionele en
staatkundige regels, inzicht in de bestuurlijke praktijk en
kennis van de nieuwste ontwikkelingen op diverse rechts-
28 ECLI:NL:RVS:2016:292.
29 ECLI:NL:RVS:2016:2173.
gebieden. In ieder van de Afdelingen geldt een aantal gelijke
uitgangspunten en beginselen bij de toetsing van voorstellen
en besluiten. Daarom kunnen in beide Afdelingen gelijke
vragen aan de orde komen. Door de combinatie van advisering
en bestuursrechtspraak onder één dak is het mogelijk schaarse
topdeskundigheid uit beide Afdelingen bij elkaar te brengen in
zogenoemde kennisgroepen. Voor de duiding en uitleg van het
recht van de Europese Unie kent de Raad van State de
Commissie recht van de Europese Unie. Deze werkt zowel
voor de advisering als voor de bestuursrechtspraak. Hetzelfde
is het geval met het Constitutioneel Beraad dat intern
preadviezen geeft over vragen over toepassing en uitleg van de
Grondwet, de nationale constitutionele beginselen, het Statuut
voor het Koninkrijk, het constitutionele recht van de Europese
Unie, het EVRM en de overige mensenrechtenverdragen
waarbij Nederland partij is. Deze kennisgroepen hebben een
inventariserende en adviserende rol. De verantwoordelijkheid
voor de adviezen en uitspraken ligt uiteraard volledig bij de
Afdelingen zelf.
Intrekking Nederlanderschap
Het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het
verlies van de nationaliteit, overeenkomstig het internationale
recht, behoort volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie
van de Europese Unie in Luxemburg tot de bevoegdheid van
elke lidstaat afzonderlijk. Niettemin moet die bevoegdheid
worden uitgeoefend met inachtneming van het Unierecht.30
30 Zie het arrest van het Hof van Justitie van 7 juli 1992,
ECLI:EU:C:1992:295, Micheletti, punt 10.
36
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in verschillende
uitspraken31 overwogen dat als de intrekking van de
Nederlandse nationaliteit tot gevolg heeft dat de betrokkene
ook het burgerschap van de Unie verliest, moet worden
nagegaan of het intrekkingsbesluit in overeenstemming is met
het evenredigheidsbeginsel. Nagegaan moet worden wat de
gevolgen voor de situatie van de betrokkene zijn uit het
oogpunt van het Unierecht.32
De Afdeling advisering heeft zich eveneens in de afgelopen
jaren over deze problematiek gebogen.33 Bij het voorstel van
rijkswet dat strekt tot aanscherping van de voorwaarden voor
verkrijging en verlening van het Nederlanderschap heeft de
Afdeling advisering erop gewezen dat met het verlies van de
Nederlandse nationaliteit ook de daaraan verbonden rechten
verloren gaan, zoals het kiesrecht en het recht op toegang tot
Nederland.
Wet arbeid vreemdelingen
De Wet arbeid vreemdelingen (Wav) kent een restrictief
toelatingsbeleid voor arbeidsmigranten door te bepalen dat een
vreemdeling van buiten de Europese Unie pas in Nederland
mag werken als er geen geschikt arbeidsaanbod in Nederland
31 Uitspraak van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:89, en de uitspraak
van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:735.
32 Hof van Justitie van 2 maart 2010, ECLI:EU:C:2010:104, Rottmann.
33 Actueel – wetsvoorstel 33 852: Aanscherping
naturalisatievoorwaarden.
of in de andere lidstaten van de EU beschikbaar is.34 Daarnaast
heeft de Wav tot doel verstoringen op de arbeidsmarkt te
voorkomen door concurrentie op arbeidsvoorwaarden tegen te
gaan. Dit betekent dat handhaving van groot belang is. Illegale
tewerkstelling en schijnconstructies moeten worden voorko-
men; niet alleen vanwege de kwetsbare positie van de arbeids-
migrant, maar ook vanwege de concurrentievoordelen die
illegale tewerkstelling op kan leveren.
In het arrest in de zaak Essent35 heeft het Hof van Justitie
bepaald dat het ter beschikking stellen van arbeidskrachten aan
een in Nederland gevestigde onderneming door een onderne-
ming die in een andere lidstaat van de EU is gevestigd, valt
binnen het vrij verkeer van diensten in de zin van de artikelen
56 en 57 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VWEU). Op grond van dit arrest kan voor
grensoverschrijdende dienstverrichting door werknemers uit
zogenoemde derdelanden de tewerkstellingsplicht niet langer
worden gehandhaafd als die werknemers rechtmatig zijn
tewerkgesteld in de andere lidstaat. Met het oog daarop is een
ontwerpbesluit door de regering voorgelegd aan de Afdeling
34 Het vrij verkeer geldt wel met de landen van de Europese
Economische Ruimte en Zwitserland. Tot 1 januari 2014 geldt het vrije
verkeer van werknemers nog niet in relatie tot Bulgarije en Roemenië.
Gedurende een overgangsperiode van zeven jaar na de toetreding van
Kroatië op 1 juli 2013 kan het vrije verkeer van werknemers uit en naar
Kroatië beperkt worden.
35 Hof van Justitie 11 september 2014, zaak C-91/13, Essent,
ECLI:EU:C:2014:2206.
37
advisering waarin artikel 1e van het Besluit uitvoering Wav is
gewijzigd in die zin dat de vergunningplicht voor deze
werknemers onder voorwaarden komt te vervallen. Een van de
voorwaarden is dat er sprake moet zijn van ‘gelijksoortige
arbeid’. Daarover heeft de Afdeling advisering opgemerkt dat
het van belang is om te kunnen vaststellen wat onder de
gegeven omstandigheden als gelijksoortige arbeid moet
worden aangemerkt.36 Zo kan het voorkomen dat een
werknemer die in de lidstaat van de werkgever als schilder te
werk is gesteld in een andere lidstaat werkzaamheden gaat
verrichten als timmerman, zonder dat daarbij sprake is van
misbruik van het vrij verkeer van diensten. Wanneer is bedoeld
om deze mogelijkheid uit te sluiten – want niet gelijksoortig –
zou deze uitleg belemmerend kunnen werken op het vrij
verkeer van diensten en daarom een specifieke rechtvaardiging
behoeven.
In vijf uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van
14 september 201637 was de vraag aan de orde of derdelanders
met een Duitse tewerkstellingsvergunning ook in Nederland
mochten worden ingezet zonder een Nederlandse vergunning.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid had aan
drie Nederlandse opdrachtgevers en aan onder andere een
Duitse opdrachtnemer boetes opgelegd vanwege overtreding
van de Wav. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak had de
36 Advies van 5 september 2016, Stb. 2016, 347 (W12.16.0167/III).
37 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2388, ECLI:NL:RVS:2016:2389,
ECLI:NL:RVS:2016:2479, ECLI:NL:RVS:2016:2480 en
ECLI:NL:RVS:2016:2481.
minister niet aangetoond dat de vreemdelingen het oogmerk
hadden toe te treden tot de Nederlandse arbeidsmarkt.
Zij waren hier slechts voor een beperkte duur ter beschikking
gesteld, namelijk de tijd die nodig was om de opdracht uit te
voeren. Omdat de vreemdelingen beschikten over Duitse
verblijfs- en werkvergunningen, waren er op grond van het
vrij verkeer van diensten binnen de EU geen Nederlandse
tewerkstellingsvergunningen meer nodig, ondanks dat de
Duitse werkvergunning voor specifiek omschreven arbeid was
afgegeven. Het vereiste van een onbeperkt recht om in
Duitsland arbeid te verrichten, mocht niet worden gesteld,
zodat de minister de boetes ten onrechte heeft opgelegd.
2.5 De Raad en het Koninkrijk
Artikel 13 van het Statuut voor het Koninkrijk bepaalt dat er
een Raad van State van het Koninkrijk is. Op initiatief van de
Caribische landen kan een staatsraad worden benoemd
afkomstig uit respectievelijk Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
Deze staatsraden zijn betrokken bij de advisering over
koninkrijkszaken. Zij kunnen daarnaast worden ingezet als de
Raad als geschillenbeslechter optreedt, zoals bij geschillen die
voortvloeien uit het financieel toezicht voor de Caribische
landen.
De visie van de Raad op de koninkrijksrelaties gaat uit van de
gedachte dat het nu weinig zinvol is om het te hebben over
veranderingen in de staatkundige opzet van het Koninkrijk.
Het is vruchtbaarder om te bezien of, en zo ja op welke wijze,
de achterliggende problemen binnen de bestaande structuur
kunnen worden aangepakt. Aanhoudende staatkundige
verhandelingen over uiteenlopende opties – van koninkrijks-
eiland tot gemenebest – zijn geen realistische opties. Ze zijn
veeleer een bewijs van onvermogen; het onvermogen om op
een verstandige manier met elkaar en met de bestaande
verhouding om te gaan en daar wat van te maken.
De autonomie van de landen is bedoeld om ieder in staat te
stellen naar eigen inzicht maatschappelijke vraagstukken aan te
pakken. Autonomie is niet bedoeld om niets te doen als
essentiële waarden van het staatkundig verband in het geding
zijn. Dat is echter wel waar discussies over bevoegdheden vaak
toe leiden. Zo zijn er met betrekking tot ieder van de drie
landen diverse studies waarin de kwetsbaarheden van de
rechtsstaat en deugdelijk overheidsbestuur worden geïdentifi-
ceerd.38 Die vragen al te lang om uitvoering in het belang van
de integriteit van het overheidsbestuur en de rechtsbescherming
van burgers op de eilanden. De discussie daarover loopt al
gauw vast in geschillen over de verantwoordelijkheid en
bevoegdheid.
Voorlichting over een recht van initiatief voor Statenleden
De Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk heeft op verzoek van de Tweede Kamer voorlich-
ting gegeven over het toekennen van de bevoegdheid aan
leden van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten om
een voordracht tot een voorstel van rijkswet te kunnen doen.
Kort gezegd gaat het over een recht van initiatief voor
38 WODC-rapport 2011 over Aruba en de rapporten van Transparancy
International over Curaçao en Sint Maarten.
Statenleden. De Tweede Kamer heeft de voorlichting op
14 november 2016 openbaar gemaakt. Vanuit het perspectief van
alleen het parlementaire recht kan toekenning van het recht van
initiatief worden beschouwd als een logische aanvulling op de
rechten die op grond van het Statuut al aan de Statenleden (als
bijzondere gedelegeerden) zijn toegekend. Een beoordeling
alleen vanuit het parlementaire recht is echter niet toereikend.
Als het Statuut zou worden gewijzigd, zou een betekenisvolle
stap gezet worden in de richting van een Koninkrijksparlement.
Gelet op de verschillende opvattingen die er bestaan over de
wenselijkheid van een Koninkrijksparlement zal het niet
gemakkelijk zijn om tot veranderingen van het bestaande stelsel
te komen zonder dat overeenstemming bestaat over het stelsel
dat op de langere termijn wordt beoogd. Dat geldt ook voor
wijzigingen van het Statuut die op het eerste gezicht wellicht
voor de hand lijken te liggen, zoals het amendement-Bikker.39
Zij kunnen op verschillende manieren worden benaderd. Zo
kan het amendement aan de ene kant worden beschouwd als
een voorstel dat leidt tot een verkleining van het democratisch
tekort. Aan de andere kant kan het amendement worden gezien
als een – mede gelet op de zeer ongelijke bevolkingsomvang
– onevenredige vertegenwoordiging van de burgers van de
landen overzee in het wetgevende orgaan van het Koninkrijk.
39 Amendement van de bijzonder gedelegeerde Bikker c.s. dat de
bevoegdheid schept voor de leden van de Staten van Aruba, Curaçao
en Sint Maarten, gelijk als de gevolmachtigde ministers, een
voordracht tot een voorstel van rijkswet te kunnen doen
(Kamerstukken II 2015/16, 27 570 (R 1672), nr. 15).
38
De Afdeling advisering wijst er in haar voorlichting op dat er
binnen de kaders van het Statuut andere en wellicht snellere
mogelijkheden zijn om de parlementaire bevoegdheden te
versterken. Een mogelijk alternatief zou kunnen zijn dat aan
de Staten als geheel van Aruba, Curaçao en Sint Maarten het
initiatiefrecht wordt toegekend. Zo’n alternatief zou beter
passen in het systeem van het Statuut.
De politiek-bestuurlijke verhoudingen tussen de partners in
het Koninkrijk zijn in 2016 helaas niet substantieel verbeterd.
Naar het oordeel van de Raad zou een spoedige totstandko-
ming van een volwaardige en adequate geschillenregeling in
belangrijke mate aan een dergelijke verbetering kunnen
bijdragen.
2.6 Internationale samenwerking
De Raad van State was in 1988 één van de oprichters van de
Europese Vereniging van Raden van State en hoogste adminis-
tratieve rechtscolleges (ACA-Europe). Deze vereniging beoogt
de uitwisseling te bevorderen van informatie, ideeën en
praktijkervaring tussen adviseurs voor wetgeving en tussen
hoogste bestuursrechters, in het bijzonder met betrekking tot
het recht van de Europese Unie. Alle lidstaten van de Europese
Unie zijn binnen ACA-Europe vertegenwoordigd en een
aantal andere colleges is als waarnemer aanwezig. Ook het Hof
van Justitie en de Europese Commissie nemen deel aan de
activiteiten van de vereniging. ACA-Europe kent een vast
secretariaat dat bij de Belgische Raad van State is onderge-
bracht en een voorzitterschap dat tweejaarlijks onder de leden
rouleert. Van juni 2016 tot juni 2018 vervult de Nederlandse
Raad van State deze rol.
Gedurende het Nederlandse voorzitterschap wordt een aantal
thematische bijeenkomsten georganiseerd, zowel binnen
Nederland als daarbuiten. In november 2016 vond een seminar
in Den Haag plaats met als onderwerp de prejudiciële
procedure en de dialoog met het Hof van Justitie en de
Europese Commissie. Ruim zestig Europese experts uit de
lidstaten, van het Hof van Justitie en van de Europese
Commissie wisselden ervaringen uit over de werking van de
prejudiciële procedure en hoe deze kan worden verbeterd.
Tijdens de bijeenkomst kon worden geconstateerd dat de
ACA-leden over het algemeen tevreden zijn over de werking
van de prejudiciële procedure en de mate van betrokkenheid
van de nationale rechter daarin. Praktische verbeteringen zijn
mogelijk in de onderlinge samenwerking tussen hoogste
administratieve rechters uit de verschillende lidstaten. Het gaat
daarbij om het voorbereiden van uitspraken op het terrein van
het Unierecht, waaronder verwijzingen naar het Hof van
Justitie in Luxemburg. Daarnaast bleek de mogelijkheid om de
Europese Commissie in procedures om inlichtingen te vragen
bij verschillende deelnemende landen weinig bekend.
39
De Raad alsadviseur en begrotings-
toezichthouder
3
43
3.1 Inleiding
In 2016 zijn aan de Afdeling advisering 447 zaken ter advise-
ring voorgelegd. In 430 zaken is een advies uitgebracht.
Het grootste deel van de aanvragen ging om de verplichte
advisering over (rijks)wetsvoorstellen en algemene maatregelen
van (rijks)bestuur (330). Daarnaast zijn er 41 voorstellen voor
onteigening en 22 verdragen (verplicht) voor advies aanhangig
gemaakt. In 2016 zijn 28 initiatiefwetsvoorstellen voor advies
voorgelegd. Dit is het hoogste aantal dat ooit in één jaar bij de
Afdeling advisering is ingediend. Verder zijn vijf nota’s van
wijziging voorgelegd voor advies.
De Afdeling advisering bracht in 2016 één gevraagd, maar
onverplicht advies uit in de vorm van de vierde periodieke
beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen. Daaraan
wordt in paragraaf 3.4 aandacht besteed. Tot slot bracht de
Afdeling advisering in het verslagjaar in totaal zes voorlichtin-
gen uit. De Afdeling advisering van de Raad van State bracht
vier voorlichtingen uit; de twee andere werden uitgebracht
door de Afdeling advisering van de Raad van State van het
Koninkrijk.
Van de vier voorlichtingen van de Afdeling advisering van de
Raad van State waren er twee verzoeken om voorlichting
afkomstig van de regering. Het ging daarbij om:
• de ministeriële verantwoordelijkheid voor begrote gelden die
overeenkomstig de Wet financieel statuut van het koninklijk
huis worden besteed, gegeven de vrijheid van de Koning om
zijn Huis, met inachtneming van het openbaar belang, in te
richten;40
• het afnemen van celmateriaal van verdachten op het moment
van hun inverzekeringstelling en het bewaren daarvan met
het oog op hun eventuele veroordeling.41
Daarnaast vroeg de Tweede Kamer om voorlichting over de
doorberekening van kosten door het ministerie van
Economische Zaken aan het bedrijfsleven, in het bijzonder
over de huidige doorberekening van handhavings-, toezichts-
en keuringskosten door de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit.42
Tot slot diende de Eerste Kamer een verzoek om voorlichting
in over het wetsvoorstel van het Tweede Kamerlid Dijkstra tot
wijziging van de Wet op de orgaandonatie in verband met het
opnemen van een actief donorregistratiesysteem.43
De twee voorlichtingen van de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk hebben betrekking op:
40 Voorlichting van 4 juli 2016, Bijlage bij Kamerstukken II 2016/17,
34 550-I, nr. 2 (W01.16.0052/I/Vo).
41 Voorlichting van 7 oktober 2016, Bijlage bij Kamerstukken II 2016/17,
29 279, nr. 357 (W03.16.0153/II/Vo).
42 Voorlichting van 5 september 2016, Kamerstukken II 2015/16, 33 835,
nr. 46 (W15.16.0069/IV/Vo).
43 Voorlichting van 2 december 2016, Kamerstukken I 2016/17, 33 506,
nr. E (W13.16.0328/III/Vo).
44
• de toepasselijkheid van het nieuwe Europese octrooisysteem
op Curaçao en Sint Maarten;44
• het amendement van het lid Bikker c.s. over het toekennen
van de bevoegdheid aan Statenleden van Aruba, Curaçao
en Sint Maarten om een voordracht tot een voorstel van
Rijkswet te kunnen doen.45
De Afdeling advisering heeft als onafhankelijke begrotingstoe-
zichthouder in 2016 twee beoordelingen uitgebracht. Op deze
taak van de Afdeling advisering gaat paragraaf 3.6 nader in.
3.2 Wendbaarheid, weerbaarheid en kenbaarheid
van regels
3.2.1 Toekomstbestendige wetgeving
In het jaarverslag 2015 is ingegaan op het onderwerp toekomst-
bestendigheid en is aandacht gevraagd voor het belang van
weerbare wetgeving die niet onnodig gedetailleerd is. Daarbij
zijn eveneens enkele kanttekeningen geplaatst bij het gebruik
van wetgevingsinstrumenten die voor meer flexibiliteit zouden
zorgen, zoals de wijze waarop experimentenwetgeving wordt
gehanteerd. Ook dit jaar besteedt de Raad aandacht aan de
wijze waarop de behoefte aan een meer flexibele normstelling
in wetgeving gestalte krijgt.
44 Voorlichting van 17 juni 2016 (W15.16.0095/IV/Vo/K).
45 Voorlichting van 11 november 2016, Kamerstukken II 2016/17, 27 570
(R 1672), nr. 20 (W01.16.0217/I/Vo/K).
Vanuit de behoefte aan wetgeving die ruimte biedt voor
innovaties hebben de ministers van Economische Zaken en
van Veiligheid en Justitie,46 op 6 juli 2016 een structurele
aanpak van toekomstbestendige wetgeving gepresenteerd.47
De Kamerbrief van de ministers benadrukt dat de wetgever er
meer dan voorheen op toe moet zien dat wetgeving innovatie
niet onnodig belemmert. Waar mogelijk moet de wetgever
wetgeving verbeteren of vernieuwen wanneer nieuwe
ontwikkelingen daarom vragen. Daarnaast wordt een aantal
concrete wetgevingsinstrumenten genoemd waarmee toe-
komstbestendigheid tot stand kan worden gebracht, al blijkt
bestaande wetgeving vaker dan gedacht ruimte te bieden om
veranderingen te accommoderen.48
De behoefte aan wendbare wetgeving die uit de Kamerbrief
spreekt, is op zichzelf niet nieuw, net zomin als de wetgevings-
instrumenten die deze wetgeving tot stand moeten brengen.
Met deze instrumenten is de afgelopen decennia al de nodige
ervaring opgedaan.49 Het instrument wetgeving kent een
46 Mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
47 Kamerstukken II 2015/16, 33 009 nr. 30. In aanvulling op een eerdere
Kamerbrief (Kamerstukken II 2014/15, 33 009 nr. 10).
48 Kamerstukken II 2015/16, 33 009 nr. 30, blz. 2.
49 Alleen het zogenoemde ‘right to challenge’ zou gezien kunnen worden
als een nieuw instrument, maar bestaat in feite uit het samenvoegen
van twee bestaande instrumenten, namelijk een middelvoorschrift en
de mogelijkheid om af te wijken via het bereiken van doelen gesteld
door middel van een doelvoorschrift.
45
inherente spanning tussen enerzijds het belang van continuïteit
(zekerheid) en anderzijds de aansluiting op de actuele maat-
schappelijke situatie. Dit vergt wendbaarheid. Deze spanning is
dus geen recente ontwikkeling, al lijkt het tijdsbestek korter te
worden waarin wetgeving wordt achterhaald door ontwikke-
lingen in de samenleving.
Bij alle aandacht voor het belang van wetgeving die (snelle)
ontwikkelingen kan accommoderen, wordt er met een
eenzijdige nadruk op de behoefte aan flexibiliteit in regel-
geving gemakkelijk aan voorbijgegaan dat wetgeving meer
functies heeft dan vertaling van (toekomstig) beleid. In de
Kamerbrief wordt dat onderkend en erop gewezen dat het
belang van innovatie steeds moet worden afgewogen tegen
andere belangen, waaronder rechtszekerheid.50 Bij deze
afweging moet echter steeds voor ogen worden gehouden
dat het bereiken van beleidsdoelen altijd een voorafgaande
wettelijke basis vergt. Veranderende omstandigheden kunnen
leiden tot nieuwe en andere beleidsmatige afwegingen, maar
de daaruit voortvloeiende wetgeving moet uit een oogpunt
van rechtsstatelijkheid altijd voldoende kenbaar zijn.
Wetgeving kan alleen wendbaar zijn binnen de kaders van
rechtsstatelijkheid. Wendbare wetgeving is altijd ook kenbare
wetgeving die rechtszekerheid biedt. Het is opvallend dat
vrijwel alle genoemde instrumenten wendbaarheid beogen te
bereiken door materiële normstelling op een lager niveau.
50 Kamerstukken II 2015/16, 33 009 nr. 30, blz. 2.
3.2.2 Doelregelgeving; abstracte normstelling
Doelregelgeving waarmee een doel (resultaat) of zorgplicht
(inspanning) in de wet wordt vastgelegd, geeft degene tot wie
de bepaling is gericht de vrije keuze om het resultaat te
bereiken of de inspanning te leveren. De mate van abstractie
die eigen is aan doelregelgeving zou wetgeving wendbaarder
maken, zo is dan de verwachting. De ervaring met het gebruik
van open normen leert echter dat de handelingsvrijheid en
ruimte die dergelijke regelgeving moet bieden, vaak op een
ander (lager) niveau gedetailleerd worden ingevuld.51
Regulering wordt door het gebruik van doelregulering dus
niet automatisch wendbaarder.
De behoefte om open normen op een ander niveau nader te
concretiseren, maakt duidelijk dat in de praktijk behoefte
bestaat aan houvast en (rechts)zekerheid. Rechtszekerheid
vereist dat duidelijk moet zijn waartoe de norm strekt en hoe
deze in een concreet geval wordt toegepast en gehandhaafd.
Wanneer in wetgeving gebruik wordt gemaakt van open
normen moet daarvoor oog zijn. Zeker wanneer het gaat om
met sancties bedreigde bepalingen moet de wet houvast en
zekerheid bieden aan burgers, bedrijven en handhavende
instanties.
51 W.J. Timmer, Het Doel Wel Gesteld: Een praktijkonderzoek naar de
toepassing van doelregelgeving. Boom Uitgevers 2011, Den Haag,
blz. 31. In de Kamerbrief wordt overigens onderkend dat
doelregelgeving vaak op een ander niveau verder wordt
geconcretiseerd, Kamerstukken II 2015/16, 33 009 nr. 30, blz. 5.
46
In dit kader is door de Afdeling advisering in 2016 opgemerkt
dat wanneer in de wet wordt voorzien in een geschiktheids-
toets voor bepaalde personen, het mede gelet op de rechts-
zekerheid van belang is dat de criteria waaraan de geschiktheid
wordt getoetst van tevoren kenbaar zijn. Open normen die
door de toezichthoudende instantie – in het licht van het
concrete geval – worden ingevuld, leiden ertoe dat voor de
betrokken organisaties onvoldoende kenbaar en voorzienbaar
is aan welke eisen de geschiktheid wordt getoetst.52
Open normen met straf bedreigd
Het belang van kenbaarheid en voorzienbaarheid is nog sterker
wanneer een open norm met een straf is bedreigd. Een
bepaling die ‘gepaste zorgvuldigheid’ eist en met een straf is
bedreigd, staat op gespannen voet met het lex certa-beginsel,
indien niet duidelijk is wat onder ‘gepaste zorgvuldigheid’
precies moet worden verstaan.53 De behoefte aan flexibele
normstelling moet er volgens de Afdeling advisering eveneens
niet toe leiden dat onduidelijk is tot wie een bepaling zich
richt. Het lex certa-beginsel brengt ook met zich dat voor
degene die geconfronteerd kan worden met een punitieve
sanctie bij overtredingen van een wettelijke norm voldoende
52 Advies van 28 september 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 677, nr. 4
(W06.16.0174/III).
53 Advies van 19 september 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 506, nr. 4
(W02.16.0163/II).
duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moet zijn tot wie die norm
zich uitstrekt.54
De Afdeling advisering heeft in 2016 eveneens aandacht
besteed aan de ruime normstelling voor de uitoefening van
bevoegdheden in het kader van feitenonderzoek naar opspo-
ringsambtenaren die geweld hebben gebruikt.55 De in het
feitenonderzoek voorgestelde bevoegdheden – op grond
waarvan bijvoorbeeld inbreuk gemaakt kan worden op het
huisrecht – zijn niet gekoppeld aan nadere wettelijke voor-
waarden. Ze kunnen worden ingezet wanneer ‘geweld’ is
gebruikt. Deze relatief open norm zonder nadere regels biedt
de ruimte om in het feitenonderzoek vergaande bevoegdheden
uit te oefenen wanneer geweld is toegepast waarbij enig
lichamelijk letsel is opgetreden. In een regulier strafrechtelijk
onderzoek moet daarvoor aan verschillende wettelijke
voorwaarden worden voldaan.
Toezicht houden op open normen
Het gebruik van open normen heeft tevens gevolgen voor het
toezicht op de naleving en handhaving. Bij de uitoefening van
toezicht en handhaving kan gebruik worden gemaakt van
ingrijpende bevoegdheden tegenover burgers en instanties.
Van belang is dat nauwlettend wordt toegezien op de uitoefe-
ning van deze bevoegdheden. Eveneens moet voorzienbaar en
54 Advies van 11 november 2016, Staatscourant 2017, nr. 60
(W12.16.0280/III).
55 Advies van 20 oktober 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 641, nr. 4
(W03.16.0227/II).
47
duidelijk zijn welke bevoegdheden onder welke omstandig-
heden gehandhaafd (kunnen) worden en jegens wie. Weliswaar
kan ook de uitvoering een open norm verder invullen, maar
wanneer die invulling wordt overgelaten aan de instantie die
eveneens moet toezien op de naleving van de open norm, leidt
dit tot een concentratie van uiteenlopende taken. Normstelling
en handhaving komen dan in belangrijke mate in één hand te
liggen.56
Voor de voorzienbaarheid geldt dat deze eis onder omstandig-
heden wel anders kan worden ingevuld. Bij geheime surveil-
lancemaatregelen is het natuurlijk begrijpelijk dat de regels
niet zodanig voorzienbaar zijn dat een burger precies weet
wanneer zijn communicatie wordt onderschept, zodat hij
zijn gedrag kan aanpassen. Abstracte normstelling is in deze
context begrijpelijk. In het advies over de nieuwe Wet op de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten,57 heeft de Afdeling
advisering er wel op gewezen dat op een terrein waar zeer
vérstrekkende bevoegdheden van de overheid worden
uitgeoefend, effectief toezicht op die uitoefening van groot
belang is. Daarbij moet bedacht worden dat naar de mate
waarin de wetgever op wettelijk niveau minder materiële
normen stelt en ruimte laat aan de uitvoering, ook de rechter
doorgaans een grote mate van ruimte zal laten aan degene die
belast is met de uitvoering van de wet.
56 Advies van 28 september 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 677, nr. 4
(W06.16.0174/III).
57 Advies van 21 september 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 588, nr. 4
(W04.16.0097/I).
Open normen kunnen er niet alleen toe leiden dat de
voorzienbaarheid voor justitiabelen afneemt, maar dat ook de
mate van bescherming die zij genieten om ongerechtvaardigd
overheidsingrijpen te voorkomen, kan verminderen.
3.2.3 Delegatie; kaderwetgeving
Waar doelregelgeving op een ander niveau (protocollen,
convenanten, beleidsregels) wordt ingevuld door het ‘veld’,
zorgen kaderwetgeving en delegatie ook voor een verschui-
ving van normering door de wetgever naar een ander niveau.
Bij kaderwetgeving gaat het om wetgeving waarin de formele
wetgever de invulling van het wettelijk kader in belangrijke
mate aan ‘lagere’ regelgevers of decentrale overheden overlaat.
Op een andere wijze dan bij doelregulering wordt geprobeerd
wetgeving wendbaar te maken door in de wet alleen de
hoofdlijnen van het beleid op te nemen en weinig inhoude-
lijke normen te stellen.
Kaderwetgeving en het (door)delegeren van wetgevende
bevoegdheden kan echter op gespannen voet staan met het
primaat van de wetgever. De Afdeling advisering heeft er in
2016 meerdere keren op gewezen dat de wet niet alleen de
grondslag vormt voor de instrumenten die de overheid kan
inzetten om publieke belangen te verwezenlijken, maar ook de
legitimatie en begrenzing vormt van overheidsingrijpen. Het is
van belang dat de essentie (de hoofdlijnen) van een wettelijke
regeling mede door het parlement wordt vastgesteld. Het
parlement neemt op die manier medeverantwoordelijkheid
voor de beslissing op grond van welk belang verplichtingen
aan burgers worden gesteld, wat de globale inhoud daarvan is,
48
wat de materiële grenzen zijn van deze verplichtingen en
welke instanties op grond van welke bevoegdheden de
verplichtingen specificeren, uitvoeren en handhaven.58
Ook in 2016 heeft de Afdeling advisering een aantal keer
gewezen op het belang van het vastleggen van de hoofdlijnen
van een regeling op wetsniveau. Dat brengt in elk geval met
zich dat inlichtingenplichten, goedkeuringsbevoegdheden en
toezicht- en handhavingsbevoegdheden op het niveau van de
wet zouden moeten worden geregeld.59 Ook in haar advies
over het wetsvoorstel over de kwaliteitsborging voor het
bouwen stelt de Afdeling advisering vast dat belangrijke
voorwaarden voor een effectief functionerend stelsel niet in
het wetsvoorstel zelf, maar bij lagere regeling zullen worden
vastgesteld.60 De eisen en taken van de verschillende partijen
binnen het voorgestelde stelsel van kwaliteitsborging zouden
volgens de Afdeling advisering echter een wettelijke fundering
moeten krijgen. Bij wetgeving die een bijzondere materie
regelt in het democratisch bestel, is temeer van belang dat de
wezenlijke elementen van een regeling op het niveau van de
formele wet worden vastgelegd. Een voorbeeld hiervan is de
Kieswet; in dat geval ging het om regels voor het elektronisch
58 Advies van 13 januari 2014, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4
(W14.13.0235/IV).
59 Advies van 18 april 2016, Staatscourant 2016, nr. 33454
(W04.16.0040/I). Zie ook aanwijzing 24 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving.
60 Advies van 30 juli 2015, Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 4
(W04.15.0156/I).
kunnen inleveren van kandidatenlijsten of daarmee samenhan-
gende bescheiden.61 Indien delegatie toch mogelijk wordt
gemaakt, moet deze zo nauwkeurig mogelijk worden begrensd
en de noodzaak daarvan worden gemotiveerd.
3.3 Toezichtwetgeving
Het houden van toezicht bevordert de naleving van regels.
Toezicht levert informatie op over de effecten van regels en
ontwikkelingen in de praktijk. Toezicht ondersteunt de
ministeriële verantwoordelijkheid en is daarmee het sluitstuk
van het beleid. De Afdeling advisering toetst voorstellen altijd
op de effectiviteit van het toezicht.
Effectief toezicht en de betekenis daarvan voor de grondrech-
ten was aan de orde bij de advisering over de nieuwe Wet op
de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.62 Het wetsvoorstel dat
grootschalige gegevensverzameling (Big Data) mogelijk maakt,
voorziet in een Toetsingscommissie inzet bevoegdheden (TIB)
die vooraf de inzet van ingrijpende bevoegdheden toetst. De
Commissie van toezicht op de inlichtingen- en veiligheids-
diensten (CTIVD), die achteraf toezicht houdt, blijft bestaan.
61 Advies van 31 maart 2016, Kamerstukken 2016/17 34 258, nr. 8
(W04.15.0259/I), over het wetsvoorstel van het Tweede Kamerlid Klein
tot wijziging van de Kieswet ten behoeve van het elektronisch kunnen
inleveren van kandidatenlijsten of daarmee samenhangende
bescheiden.
62 Advies van 21 september 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 588, nr. 4
(W04.16.0097/I).
49
Hoewel deze regeling van het toezicht tegemoet komt aan de
jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de
mens (EHRM), heeft de Afdeling advisering ernstige twijfels
over de effectiviteit van het toezichtstelsel dat de regering
voorstelt. Het gaat er niet alleen om dat een toezichtstelsel op
papier voldoet aan de criteria van het EHRM. Het gaat er
vooral om dat het stelsel van toezicht aansluit bij de specifieke
inrichting van het nationale systeem en in de praktijk effec-
tieve bescherming biedt aan de grondrechten van burgers.
Het wetsvoorstel schiet op dit punt tekort, omdat het leidt tot
een versnippering van het toezicht. De Afdeling adviseert
daarom de TIB uit het wetsvoorstel te schrappen en het
toezicht bij de bestaande CTIVD te concentreren, met
uitzondering van de behandeling van klachten.
De vraag naar de effectiviteit van het toezicht kwam ook aan
de orde in het advies over de tweede nota van wijziging op
het wetsvoorstel verplichte geestelijke gezondheidszorg.63
De Afdeling advisering is kritisch over de invoering van de
actieve regierol voor het Openbaar Ministerie (OM) binnen
de verplichte geestelijke gezondheidszorg. Het OM is primair
belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.
De verzoekersrol die het OM op dit moment binnen de
verplichte ggz heeft, is al lang in discussie. De regierol voor het
OM in het wetsvoorstel is van een andere orde en vergt ook
een andere invulling dan de verzoekersrol. Om de nieuwe
regierol goed te kunnen vervullen, zal het OM een andere
63 Advies van 13 juni 2016, Kamerstukken II 2015/16, 32 399, nr. 26
(W13.16.0072/III).
werkwijze moeten hanteren dan de huidige in het kader van
de taak onder de Wet BOPZ. Het is de Afdeling advisering
niet duidelijk hoe structureel wordt gewaarborgd dat aan de
voorwaarden voor een adequate rolvervulling zal worden
voldaan.
De laatste tijd is de aandacht voor keuring en toezicht toege-
nomen, mede als gevolg van een aantal incidenten en de
noodzaak van bezuinigen. De vraag staat centraal hoe toezichts-
taken zo doelmatig mogelijk kunnen worden uitgevoerd, en
onder welke voorwaarden de rekening daarvoor bij anderen
dan de overheid kan worden gelegd. Tenzij daarbij bepaalde
uitgangspunten in acht worden genomen, kan dit leiden tot
erosie van het toezicht. Nadat de Raad van State in de
jaarverslagen over 2014 en 2015 aandacht voor dit onder werp
had gevraagd, kwam de doorberekening van toezichtskosten
in 2016 prominent aan de orde in een voorlichting aan de
Tweede Kamer over het rapport Maat houden 2014.64
De directe aanleiding daarvoor was kritiek van het bedrijfs-
leven over de tariefstelling van de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit.
Een belangrijk uitgangspunt van het rapport Maat houden 2014
– dat als algemene leidraad van de regering geldt – is dat
handhaving van wet- en regelgeving in beginsel uit de
algemene middelen moet worden gefinancierd, omdat deze
activiteiten plaatsvinden ten behoeve van het algemeen belang.
64 Voorlichting van 5 september 2016, Kamerstukken II 2015/16, 33 835,
nr. 46 (W15.16.0069/IV/Vo).
50
Een uitzondering op dit uitgangspunt is mogelijk op grond van
het profijtbeginsel of het ‘beginsel van de veroorzaker betaalt’.
In de voorlichting maakt de Afdeling advisering een onder-
scheid tussen toelatingskosten en toezichtskosten.
Toelatingskosten zijn kosten voor vergunningen, erkenningen
en keuringen. Toezichtskosten zijn kosten die worden gemaakt
om te controleren of regelgeving wordt nageleefd. De Afdeling
advisering vindt doorberekening van toelatingskosten gerecht-
vaardigd. Niet vanwege het individuele profijt dat een
betrokkene heeft van de toelating, maar omdat betaald moet
worden voor een concreet aanwijsbare tegenprestatie in de
vorm van een ontheffing, keuring, erkenning of vergunning.
De kosten die de overheid maakt zijn dan ook de grondslag
voor de doorberekening, niet de (economische) waarde van de
toelating. Daarbij is van belang dat de tariefstelling zo nauw
mogelijk aansluit bij de directe kosten van de toelating.
De Afdeling advisering onderschrijft het uitgangspunt van de
regering dat de kosten van toezicht niet worden doorberekend.
Omdat toezicht niet in de eerste plaats een voordeel voor het
individu of voor de groep is, ziet zij geen rol voor toepassing
van het profijtbeginsel of het ‘beginsel van de veroorzaker
betaalt’. Afgezien daarvan constateert de Afdeling advisering
dat de grondslag voor doorberekening steeds verder is
verbreed, waardoor het uitgangspunt in haar tegendeel lijkt te
zijn veranderd. Indien er aanleiding is om de kosten wel door
te berekenen, is het daarom van belang de doorberekening zo
vorm te geven dat de hoofdregel niet wordt ondergraven.
Dit betekent dat in elk geval een deel van de toezichtskosten
uit de algemene middelen moet worden betaald. De vraag naar
de verdeling en het soort kosten is in abstracto moeilijk te
beantwoorden en uiteindelijk een politieke keuze. In essentie
gaat het om de vraag naar de aard en omvang van het toezicht
dat de overheid wenst en de prijs die zij bereid is daarvoor te
betalen. Daarbij is het niet de bedoeling dat louter begrotings-
doelen worden nagestreefd. Verder is het van belang is dat de
overheid zich aan een eenmaal gemaakte keuze houdt.
Het profijtbeginsel en het belang van het onderscheid tussen
toelating en toezicht kwam ook in de advisering aan de orde.
Zo maakte de Afdeling advisering over de bekostiging van een
toelatingsorganisatie die de kwaliteit van de bouw moet
waarborgen opmerkingen over de toepassing van het profijtbe-
ginsel. Zij acht het problematisch om in algemene bewoordin-
gen omschreven diensten (die mede betrekking hebben op de
taken van de toelatingsorganisatie) te gebruiken als basis voor
de doorberekening van toezichtskosten65. In een advies over
65 Advies van 30 juli 2015, Kamerstukken II 2015/16, 34 453, nr. 4
(W04.15.0156/I). In het bijzonder was de vraag aan de orde hoe een
tarievenstelsel dat is gebaseerd op de kosten van de behandeling van
een aanvraag om toelating zich verhoudt tot het voornemen
steekproefsgewijs inspecties uit te voeren tijdens de uitvoeringsfase
en bij de oplevering. Zulke inspecties moeten de betrouwbaarheid van
het kwaliteitsinstrument garanderen en lijken daarom te moeten
worden uitgevoerd op basis van een toezichts- en handhavings-
strategie van de toelatingsorganisatie. Dat verdraagt zich niet met een
tarievenstelsel voor nauwgezet gedefinieerde diensten aan de partijen
die het kwaliteitsinstrument aanbieden.
51
een wijziging van het Mijnbouwbesluit ging het vooral om de
vraag of op het juiste wetgevingsniveau voldoende kenbaar is
voor welke soort activiteit kosten in rekening zullen worden
gebracht.66 Het ontwerpbesluit bepaalde niet meer dan dat de
vergoeding een vast bedrag is en dat dat bedrag kan verschillen
al naargelang de activiteit, de aard van de betrokken actoren en
de aard van de betrokken bedrijfsmiddelen. De Afdeling
adviseerde in het besluit de concrete activiteiten en maatstaven
op te nemen voor het bepalen van de hoogte van de tarieven.
3.4 Interbestuurlijke verhoudingen en
decentralisatie
In 2016 heeft de Afdeling advisering haar vierde beschouwing
over interbestuurlijke verhoudingen uitgebracht, onder de titel
‘En nu verder!’.67 Sinds de totstandkoming van de zogenoemde
Code Interbestuurlijke Verhoudingen in 2004 wordt de
Afdeling advisering periodiek door de regering, het
Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten en de Unie van Waterschappen gevraagd een
beschouwing op te stellen over de interbestuurlijke verhoudingen
in Nederland. De vierde periodieke beschouwing richt zich op
de substantiële decentralisatie van bevoegdheden in het sociale
en fysieke domein.
66 Advies van 15 november 2016, Staatscourant 2017, nr. 168
(W15.16.0275/IV).
67 Advies van 30 september 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 550 VII,
nr. 12 (W04.15.0367/I).
In deze beschouwing merkt de Afdeling advisering op dat de
afgelopen periode tussen Rijk, provincies en gemeenten een
ingrijpende herschikking heeft plaatsgevonden van verant-
woordelijkheden en bevoegdheden. In het sociale domein
heeft de decentralisatie haar beslag gekregen met de Wet
maatschappelijke ondersteuning 2015, de Jeugdwet en de
Participatiewet. In het fysieke domein is dit nog gaande, met
een Omgevingswet die nog in werking moet treden.
De veranderingen zijn zo ingrijpend dat zij tijd nodig hebben
om verwezenlijkt te kunnen worden. De doorontwikkeling van
de interbestuurlijke verhoudingen is belangrijk om de doelstel-
lingen te behalen die met de decentralisaties zijn beoogd.
De herschikking van bevoegdheden in zowel het sociale als het
fysieke domein werkt door in het geheel van de interbestuur-
lijke verhoudingen. Zo maakt de decentralisatie een herijking
van het toezicht noodzakelijk. Tussen het toezicht door
horizontale verantwoording, interbestuurlijk toezicht en het
toezicht door de rijksinspecties zullen overzicht en samenhang
moeten worden gebracht, met inachtneming van de overdracht
van bevoegdheden. Dit is noodzakelijk om de effectiviteit van
het toezicht te versterken.
De Afdeling advisering vraagt in de beschouwing aandacht
voor belangwekkende thema’s als regiovorming, stelselverant-
woordelijkheid, democratische legitimatie, rechtsbescherming
en herijking van toezicht. Ze komt met een aantal aanbevelingen
voor Rijk, provincies en gemeenten.
52
Door de decentralisaties zijn verantwoordelijkheden en
bevoegdheden naar gemeenten overgeheveld. Er blijft wel
sprake van medebewind, waarbij decentrale overheden de
plicht hebben mee te werken aan de uitvoering van regelingen
van de centrale overheid. Ieder van de betrokken overheden
draagt medeverantwoordelijkheid voor het stelsel als geheel en
kan daarop worden aangesproken. Er is dan sprake van
gedeelde stelselverantwoordelijkheid. Het functioneren van het
stelsel staat of valt met onderling vertrouwen in elkaars
rolvastheid en in het vermogen de gemaakte afspraken tijdig
en in onderling overleg na te komen.
Stelselverantwoordelijkheid mag geen alibi zijn voor het Rijk
om eenzijdig en in strijd met het uitgangspunt van de
decentralisatie in te grijpen in de uitoefening van gedecentrali-
seerde bevoegdheden. Regering en Tweede Kamer moeten
terughoudend omgaan met ‘ingrijpen’ en met het initiëren van
nieuwe regelgeving. De praktijk moet de komende jaren
ruimte krijgen om de doelstellingen van de decentralisaties te
verwezenlijken.
Bovendien zijn belangrijke randvoorwaarden voor het slagen
van decentralisatieoperaties ‘rolvastheid’ van de verschillende
bestuurslagen en – in samenhang daarmee – ‘bestendige
wetgeving’. In de adviezen van de afgelopen jaren is vaker aan
de orde gekomen dat wetsvoorstellen haaks staan op het stelsel
waarin die wijzigingen worden ingepast en de werking van het
stelsel als geheel kunnen ondergraven. Ook in 2016 heeft de
Afdeling advisering in een aantal adviezen gewezen op het
belang van de rolvastheid en bestendigheid, zowel met
betrekking tot decentralisaties als op andere terreinen.68
Bij de decentralisaties speelt de rolvastheid en bestendige
wetgeving in het bijzonder, nu hiermee is beoogd de regie en
de financiële verantwoordelijkheid op enkele beleidsterreinen
over te hevelen naar gemeenten. Die overheveling had in 2016
in het sociale domein nog maar net plaatsgevonden en in de
praktijk waren nog maar de eerste ervaringen opgedaan. Mede
op aandringen van de Tweede Kamer vormden enkele incidenten
desondanks aanleiding voor een zekere koerswijziging en
ingrijpen ‘van bovenaf ’. Dit ging onder meer om de regels ter
waarborging van een goede verhouding tussen de kwaliteit en
de prijs bij de inkoop van hulpverlening door gemeenten op
68 Eén van die andere terreinen is het zorgstelsel. In de praktijk blijkt dat
bij de tarief- en prestatieregulering van de zorg de groeiplafonds uit de
mede door de minister van VWS gesloten zorgakkoorden als leidend
worden beschouwd. Dat betekent dat er budgettering plaatsvindt in
een vraaggestuurd stelsel. Daardoor is het toezicht door de NZa op
marktpartijen in de knel gekomen (advies van 22 januari 2016,
Kamerstukken II 2015/16, 34 445, nr. 4, (W13.15.0369/III), over het
voorstel van wet houdende wijziging van de Wet marktordening
gezondheidszorg en enkele andere wetten in verband met
aanpassingen van de tarief- en prestatieregulering en het
markttoezicht op het terrein van de gezondheidszorg).
53
grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 201569 en
het verplichten van beschut werk.70
In de adviezen over deze voorstellen heeft de Afdeling
advisering erop gewezen dat decentralisatie impliceert dat de
praktijk een kans moet krijgen en dat niet bij problemen of
incidenten onmiddellijk nieuwe wetgeving wordt geënta-
meerd. Eén van de uitgangspunten van de decentralisaties is dat
de beleidskeuzes bij de uitvoering van de gedecentraliseerde
taken in belangrijke mate aan gemeenten zelf worden
overgelaten. Dit vergt terughoudendheid, rolvastheid en
zelfbeheersing van de wetgever. Aanspreekbaarheid voor het
stelsel als geheel kan wél betekenen dat de rijksoverheid in
overleg treedt met andere overheden. Als zich problemen
voordoen, ligt het voor de hand om eerst te bezien hoe deze
binnen de kaders van de wet kunnen worden opgelost en wie
voor het nemen van de daarop gerichte maatregelen de
verantwoordelijkheid draagt. Pas in laatste instantie kan de
69 Advies van 2 november 2016, Staatscourant 2017, nr. 10324
(W13.16.0218/III), over het ontwerpbesluit houdende regels ter
waarborging van een goede verhouding tussen de prijs voor de
levering van een voorziening en de eisen die worden gesteld aan de
kwaliteit van de voorziening en de continuïteit in de hulpverlening
tussen de cliënt en de hulpverlener.
70 Advies van 6 oktober 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 578, nr. 4,
blz. 4 (W12.16.0278/III), over het voorstel van wet tot wijziging van
Participatiewet en enkele andere wetten in verband met het
verplichten van beschut werk en met betrekking tot het quotum van
arbeidsbeperkten en het openstellen van de Praktijkroute.
vraag aan de orde komen of het wettelijk stelsel wellicht moet
worden gewijzigd.
3.5 Bescherming persoonsgegevens
Het is een vaste advieslijn van de Afdeling advisering om te
benadrukken dat verwerking van persoonsgegevens in
overeenstemming moet zijn met nationale en internationale
bepalingen die de persoonlijke levenssfeer beogen te bescher-
men. Deze bepalingen zijn onder meer artikel 10 van de
Grondwet, artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden
(EVRM) en artikel 7 en 8 van het Handvest van de grond-
rechten van de Europese Unie. Dit betekent dat de verwerking
van persoonsgegevens noodzakelijk en proportioneel moet
zijn. Enkele juridische en maatschappelijke ontwikkelingen,
zowel in Nederland als in de rest van de Europese Unie en
daarbuiten, zijn van belang voor de wijze waarop ook de
Afdeling advisering vragen over de bescherming van de
persoonsgegevens beoordeelt.
Herziening gegevensbeschermingsrecht van de Europese Unie
Op 27 april 2016 heeft de Europese wetgever de algemene
verordening gegevensbescherming (EU) 2016/679 en de
richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging
(EU) 2016/680 vastgesteld. Deze nieuwe EU-regelgeving
moet de wetgeving in de lidstaten verder harmoniseren en zal
voor mei 2018 moeten hebben geleid tot aanpassing van de
Nederlandse wetgeving.
In de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de
54
Europese Unie in Luxemburg is toenemende aandacht voor
de bescherming van persoonsgegevens. In navolging van
een aantal belangrijke arresten in 2014 (Digital Rights,
Google Spain) en 2015 (Schrems) concludeerde het Hof van
Justitie op 21 december 2016 in het arrest Tele2/Sverige
dat het recht van de Europese Unie zich verzet tegen een
algemene en ongedifferentieerde bewaarplicht.
Big Data
Met de groeiende technologische mogelijkheden om groot-
schalig informatie, waaronder persoonsgegevens (Big Data), te
verzamelen en te analyseren komt het belang van bescherming
van fundamentele rechten pregnant naar voren.
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)
heeft in zijn in april 2016 uitgebrachte rapport Big Data in een
vrije en veilige samenleving aandacht besteed aan de kansen en
risico’s van de bestaande technische mogelijkheden om op
grote schaal gegevens te analyseren en te gebruiken. Analyses
van Big Data leiden enerzijds tot kennis die tot dusverre vaak
niet beschikbaar was en die de basis kan zijn voor innovatief
overheidsoptreden in onder meer het veiligheidsdomein.
Anderzijds kunnen de grootschalige verzameling, opslag en
analyse van gegevens door de overheid leiden tot aantasting
van de persoonlijke levenssfeer van burgers. Categorisering en
profilering van groepen burgers op basis van deze data zonder
rekening te houden met individuele omstandigheden kunnen
leiden tot onevenredige gevolgen voor een individu. Deze
ontwikkelingen werken geleidelijk steeds verder door in de
wetgeving. Het zwaartepunt in de bestaande regelgeving ligt
op de regulering van het verzamelen van data. De WRR pleit
ervoor dat die bestaande wetgeving wordt aangevuld met de
regulering van en het toezicht op de fases van de analyse en
het gebruik van Big Data.
Wetgeving en bescherming persoonsgegevens
Bij de beoordeling van noodzaak en proportionaliteit van de
verwerking van persoonsgegevens besteedt de Afdeling
advisering in de eerste plaats bijzondere aandacht aan de
rechtvaardiging van de gegevensverwerking en de lengte van
de bewaartermijnen. In het ontwerpbesluit tot verwerking van
persoonsgegevens bij selectieve woningtoewijzing ontbrak bij
de beoordeling van de huisvestingsvergunning in de visie van
de Afdeling advisering voldoende rechtvaardiging voor het
verstrekken van een woonverklaring aan het college van
burgemeester en wethouders, private partijen en huurders.71
In die woonverklaring kon informatie worden opgenomen
over gedragingen die ontleend zijn aan politiegegevens.
Deze zeer privacygevoelige gegevens konden op grond van het
voorstel ter beschikking komen van meer partijen dan strikt
noodzakelijk. Voorts achtte de Afdeling advisering het bewaren
van de gegevens op naam, enkel om te onderzoeken of een
afgewezen woningzoekende elders huisvesting heeft kunnen
vinden, disproportioneel gelet op de zwaarte van de inbreuk
op de privacy van de betrokkene.
Ook in het advies over de wijziging van de Wet wapens en
munitie en de Flora- en faunawet in verband met de verster-
71 Advies van 11 november 2016, W04.16.0246/I (Stb. 2016, 532).
55
king van het stelsel ter beheersing van het legaal wapenbezit,72
wijst de Afdeling advisering op het ontbreken van een
noodzaak in de toelichting voor de verdere verwerking van
persoonsgegevens. Het voorstel tot modernisering van de Wet
op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten voldeed naar het
oordeel van de Afdeling advisering niet op alle punten aan de
vereisten die uit het EVRM voortvloeien, gelet op de
proportionaliteit van in het bijzonder de grootschalige
gegevensverzameling (Big Data).73 In het bijzonder uitte zij
ernstige twijfels over de verenigbaarheid met het EVRM van
de bewaartermijn van drie jaar van gegevens die bij ongerichte
interceptie zijn verzameld en die niet op relevantie zijn
onderzocht. De Afdeling adviseerde in het wetsvoorstel een
substantieel kortere bewaartermijn op te nemen. Ook in het
advies over het wetsvoorstel tot wijziging van de
Telecommunicatiewet en het Wetboek van Strafvordering in
verband met de bewaring van telecommunicatiegegevens
adviseerde zij om de bewaartermijnen te beperken tot
termijnen die strikt noodzakelijk zijn.74
In de tweede plaats onderstreept de Afdeling advisering de eis
van een deugdelijke wettelijke grondslag voor de verwerking
van persoonsgegevens. In het voorstel tot de oprichting van de
72 Advies van 18 december 2015, Kamerstukken II 2015/16, 34 432, nr. 4
(W03.15.0393/II).
73 Advies van 21 september 2016, Kamerstukken II 2016/17, 34 588, nr. 4
(W04.16.0097/I).
74 Advies van 25 januari 2016, Kamerstukken II 2015/16, 34 537, nr. 4
(W03.15.0387/II).
Dopingautoriteit was naar de opvatting van de Afdeling
advisering een ontoereikende grondslag gecreëerd voor de
verwerking van persoonsgegevens door deze autoriteit.
Door het voorstel ontstond geen rechtsverhouding tussen de
Dopingautoriteit en de sporter.75 Verder was onvoldoende
aandacht besteed aan de eisen die voortvloeien uit de Europese
richtlijn voor de bescherming van persoonsgegevens.76
Een adequate wettelijke grondslag ontbrak ook in het voorstel
voor het verstrekken van het burgerservicenummer aan private
partijen ten behoeve van authentificatiediensten voor het
elektronische berichtenverkeer met de burger (via
MijnOverheid, DigiD en DigiDMachtigen).77 De Afdeling
advisering maakte in dit advies tevens bezwaar tegen de
verstrekking van niet-gespecificeerde persoonsgegevens aan
niet nader omschreven derden.
3.6 Onafhankelijk begrotingstoezicht
Met ingang van 1 januari 2014 is de Afdeling advisering de
instantie die in Nederland is belast met het onafhankelijk
toezicht op de naleving van de begrotingsregels die in Europa
zijn afgesproken. Deze functie vloeit voort uit het
75 Advies van 26 mei 2016, Kamerstukken II 2015/16, 34 543, nr. 4
(W13.15.0408/III).
76 Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van
24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen
in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende
het vrije verkeer van die gegevens (Pb Nr. L 281).
77 Advies van 8 april 2016, W04.16.0008/I (Stb. 2016, 195).
56
Stabiliteitsverdrag dat de lidstaten van de Europese Unie in
2012 hebben gesloten. Het Stabiliteitsverdrag heeft geleid tot
een forse uitbreiding van het aantal zogenoemde onafhanke-
lijke begrotingsraden in Europa. Waren er in 2010 nog slechts
zeven raden, inmiddels is dit aantal binnen de Europese Unie
opgelopen tot 26. Met uitzondering van Polen en Tsjechië
kennen alle lidstaten nu een begrotingsraad. Er bestaan wel
substantiële verschillen in de wijze waarop de functie van
begrotingsraad in de verschillende landen is ingevuld. België,
Luxemburg en Oostenrijk kennen een model dat vergelijkbaar
is met het Nederlandse model. In dat model zijn de traditio-
nele taken van een begrotingsraad belegd bij twee verschil-
lende instanties. Het gaat dan om enerzijds het maken of
‘goedkeuren’ van macro-economische ramingen en anderzijds
het vellen van een normatief oordeel over het naleven van de
Europese begrotingsregels.
Twee keer per jaar vindt er op initiatief van de Europese
Commissie overleg plaats tussen de Commissie en de nationale
raden. Dit overleg is bedoeld om de begrotingsraden te
informeren over actuele ontwikkelingen ten aanzien van
de toepassing van de Europese begrotingsregels door de
Commissie. Daarnaast wordt informatie verstrekt over
andere ontwikkelingen die relevant zijn voor de nationale
begrotingsraden, zoals de instelling per 2017 van de European
Fiscal Board, die nauw zal samenwerken met de nationale
begrotingsraden. Ook neemt de Afdeling advisering deel in
verschillende internationale netwerken, waaronder het
Network of EU Independent Fiscal Institutions en het
Network of Parliamentary Budget Officials and Independent
Fiscal Institutions van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Deze netwerken
zijn gericht op informatiedeling en het uitwisselen van
best practices.
De Afdeling advisering heeft in 2016 twee beoordelingen in
het kader van het onafhankelijke begrotingstoezicht uitge-
bracht. In de voorjaarsrapportage van april concludeerde zij
dat in de zomer nog een forse beleidsinspanning nodig was
om de begroting voor 2016 en 2017 volledig aan de Europese
begrotingsregels te laten voldoen.78 Ook wees de Afdeling
advisering op de onzekerheden waarmee de economische
ramingen waren omgeven en op het belang om daarom in het
begrotingsbeleid voldoende manoeuvreerruimte te houden. In
haar septemberrapportage concludeerde de Afdeling advisering
dat de begroting voor 2017 niet op alle onderdelen in lijn was
met de Europese begrotingsregels.79 Daarnaast stelde zij vast
dat de regering aanpassingen pleegde aan de nationale
begrotingssystematiek om extra uitgaven aan maatschappelijke
prioriteiten en verbetering van de koopkracht te kunnen
inpassen. De Afdeling advisering waarschuwde dat deze
aanpassingen de geloofwaardigheid van het nationale, trend-
matige begrotingsbeleid kunnen ondergraven.
78 Voorjaarsrapportage Begrotingstoezicht van 12 april 2016, gepubliceerd
op de website van de Raad van State.
79 Septemberrapportage Begrotingstoezicht van 16 september 2016,
gepubliceerd op de website van de Raad van State.
De Raad als bestuursrechter
4
59
4.1 Inleiding
De Afdeling bestuursrechtspraak is hoogste algemene bestuurs-
rechter van het land. Zij heeft ook in 2016 laten zien in staat
te zijn een groot aantal uitspraken te doen met relatief korte
doorlooptijden. Naast tijdigheid, is eenheid in de samenhang
van de uitspraken een belangrijk kwaliteitscriterium.
Het bewaken van rechtseenheid en het bevorderen van
rechtsontwikkeling blijven zeer belangrijk in het werk van de
Afdeling bestuursrechtspraak.
De Afdeling bestuursrechtspraak doet haar zaken snel, relatief
goedkoop en op kwalitatief hoogwaardige wijze af. Burgers,
bedrijven en bestuursorganen hebben er belang bij dat
geschillen over infrastructurele projecten, bouwvergunningen,
subsidies, toeslagen of asielrechten snel worden beslecht. Door
de korte doorlooptijden die de Afdeling bestuursrechtspraak
ook in 2016 weer heeft bereikt, worden maatschappelijke
kosten, veroorzaakt door lange duur van procedures, tot een
minimum beperkt.
In 2016 kwamen 11.723 nieuwe zaken binnen en deed de
Afdeling bestuursrechtspraak 10.972 zaken af: 1.409 zaken in
de Ruimtelijke-ordeningskamer, 3.161 zaken in de Algemene
kamer en 6.402 zaken in de Vreemdelingenkamer.
De gemiddelde doorlooptijd van het totaal aantal afdoeningen
bedroeg in 2016 18 weken en is daarmee afgenomen ten
opzichte van 2015 (22 weken). Bij de Ruimtelijke-
ordeningskamer was de gemiddelde doorlooptijd in 2016
28 weken, bij de Algemene kamer was dat 33 weken en bij de
Vreemdelingenkamer 9 weken.
In de Ruimtelijke-ordeningskamer is de doorlooptijd licht
afgenomen (2015: 29 weken), in de Algemene kamer is de
doorlooptijd licht gestegen (2015: 30 weken) en in de
Vreemdelingenkamer is er een flinke afname van de doorloop-
tijd (2015: 15 weken). Een verdere specificatie van de
instroom, uitstroom en doorlooptijden is te vinden in het
onderdeel Bedrijfsvoering & cijfers van het digitale jaarverslag.80
Dit hoofdstuk is ook terug te vinden in het digitale
jaarverslag. In het jurisprudentieoverzicht van het digitale
jaarverslag zijn de uitspraken opgenomen die in 2016 een
belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de ontwikkeling van
de jurisprudentie. Het digitale jurisprudentieoverzicht bevat
samenvattingen van deze uitspraken.
Een onderwerp waarover de Afdeling bestuursrechtspraak zich
ook dit verslagjaar intensief heeft gebogen, is de indringend-
heid van de toetsing door de bestuursrechter. Zoals blijkt uit
paragraaf 2.3 van dit jaarverslag, kan er eerder spanning met
bepaalde rechtsbeginselen voelbaar worden als de overheid
strenger wordt. Dat heeft er onder meer toe geleid dat de
bestuursrechter op bepaalde terreinen overheidsbesluiten
indringender gaat toetsen. Daarnaast kan een indringender
toetsing het gevolg zijn van nieuwe wet- en regelgeving, zoals
de Procedurerichtlijn81 die is geïmplementeerd in het nieuwe
80 jaarverslag.raadvanstate.nl.
81 PbEU 2013, L 180/60.
60
artikel 83a van de Vreemdelingenwet 2000. In paragraaf 4.2 zal
worden ingegaan op de ontwikkelingen op het gebied van de
toetsing door de bestuursrechter. Centraal daarbij staat de vraag
hoe indringend de toetsing door de bestuursrechter moet zijn
bij de beoordeling van besluiten waarbij het bestuur door de
wetgever afwegingsruimte is toegekend; ofwel in de vorm van
beleidsruimte ofwel in de vorm van beoordelingsruimte. Ook
wordt stilgestaan bij de toetsing van zogenoemde herhaalde
aanvragen. In de volgende paragraaf komen enkele richtingge-
vende uitspraken uit 2016 aan de orde.
4.2 Toetsing
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft een aantal belangrijke
uitspraken gedaan waarin (de indringendheid van) toetsing
centraal stond.
Indringender toetsing asielbesluit door bestuursrechter
Allereerst was er in het vreemdelingenrecht aandacht voor de
indringendheid van de toetsing door de bestuursrechter.
Het onderwerp was vooral actueel door de inwerkingtreding
van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, geïmple-
menteerd in het nieuwe artikel 83a van de Vreemde-
lingenwet 2000, en de gevolgen daarvan voor de toetsing van
besluiten over de geloofwaardigheid van een asielrelaas.
De Afdeling bestuursrechtspraak deed op 13 april 2016 in twee
zaken82 uitspraak over de indringendheid van de rechterlijke
82 ECLI:NL:RVS:2016:890 en ECLI:NL:RVS:2016:891.
toetsing in asielzaken. Zij is tot het oordeel gekomen dat de
rechter een standpunt van de staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie over de geloofwaardigheid van een asielrelaas indrin-
gender toetst. De tot dat moment geldende terughoudende
rechterlijke toetsing van het geloofwaardigheidsoordeel is
daarbij verlaten. De staatssecretaris behoudt slechts beslissings-
ruimte bij zijn beoordeling van de verklaringen van een
vreemdeling die niet met bewijs zijn gestaafd. Dat hij die
beslissingsruimte heeft, laat echter onverlet dat hij de manier
waarop hij deze beslissingsruimte gebruikt van een deugdelijke
motivering moet voorzien, die voor de bestuursrechter
controleerbaar is.
De meer indringende toetsing is daarna in verschillende
uitspraken uitgewerkt en ook nu nog in ontwikkeling.
Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak deze indringender
toetsing in vier uitspraken van 15 november 201683
gepreciseerd.
Mede op grond van artikel 72, derde lid, van de
Vreemdelingenwet 2000 had de Afdeling bestuursrechtspraak
al eerder duidelijk gemaakt dat de bestuursrechter in alle
gevallen ook de daadwerkelijke uitzetting van een vreemdeling
ten volle kan toetsen. In een uitspraak van 5 februari 201684 is
de rechtspraak over het systeem van rechtsbescherming bij
uitzetting nog eens samengevat.
83 ECLI:NL:RVS:2016:3007, ECLI:NL:RVS:2016:3008,
ECLI:NL:RVS:2016:3009 en ECLI:NL:RVS:2016:3010.
84 ECLI:NL:RVS:2016:353.
61
Indringender toetsing in boetezaken
Ook in boetezaken die bij de Afdeling bestuursrechtspraak
aanhangig zijn, is de indringendheid van de toetsing veelvuldig
aan de orde geweest. In hoofdstuk 2 van dit jaarverslag is al
uitgebreid ingegaan op de ontwikkelingen op dit punt.
Indringender toetsing bij toepassing beleidsregels
Een ander voorbeeld van indringender toetsing is de toetsing
bij toepassing van beleidsregels. Op 26 oktober 201685 heeft de
Afdeling bestuursrechtspraak – anders dan voorheen – geoor-
deeld dat omstandigheden die bij het opstellen van een
beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden
geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten
beschouwing kunnen worden gelaten. In de praktijk blijkt dat,
ook al heeft het bestuursorgaan bij het opstellen van de
beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet
heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of
tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige
gevolgen leiden. Het bestuursorgaan moet naar het oordeel
van de Afdeling bestuursrechtspraak dan ook alle omstandighe-
den van het geval betrekken in zijn beoordeling. En het moet
bezien of deze omstandigheden op zichzelf dan wel tezamen
met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als
bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de
Algemene wet bestuursrecht. Deze bijzondere omstandigheden
maken dat het handelen volgens de beleidsregel gevolgen heeft
die onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met de
beleidsregels worden gediend.
85 ECLI:NL:RVS:2016:2840.
Einde ne bis-beoordelingskader
In haar uitspraak van 22 juni 201686 heeft de Afdeling
bestuursrechtspraak haar jurisprudentie over de toetsing van
besluiten op tweede of latere asielaanvragen aangepast. Tot deze
uitspraak toetste zij een besluit op een tweede of latere
aanvraag alleen als de vreemdeling iets nieuws had aangevoerd,
de zogeheten ‘nova’. Als de vreemdeling niets nieuws had
aangevoerd en ook niet onmiskenbaar bleek dat hij in zijn land
van herkomst gevaar liep, was er voor rechterlijke toetsing van
het besluit op de tweede of latere aanvraag geen plaats.
Aanleiding voor het verlaten van deze lijn in asielzaken is de
systematiek van de Procedurerichtlijn. Die bevat ‘een uitdruk-
kelijke beoordelingssystematiek’ voor de staatssecretaris bij
tweede of latere asielaanvragen. Die beoordelingssystematiek is
geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving. Dit betekent
dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie opvolgende
asielaanvragen kan afwijzen vanwege het ontbreken van nova,
maar dat ook kan doen op inhoudelijke gronden. De bestuurs-
rechter zal dat besluit voortaan als uitgangspunt moeten nemen
bij zijn toetsing. Hij zal niet meer uit zichzelf beoordelen of er
nova zijn of niet. In de uitspraak heeft de Afdeling bestuurs-
rechtspraak verder overwogen dat als een vreemdeling geen
opvolgende asielaanvraag indient maar een verzoek aan de
staatssecretaris doet om een eerder afgewezen asielaanvraag
alsnog met terugwerkende kracht vanaf de datum van die
eerdere aanvraag in te willigen, de staatssecretaris op dat
verzoek zal moeten beslissen. Hij kan niet volstaan met de
beoordeling of de vreemdeling vanaf het moment van
86 ECLI:NL:RVS:2016:1759.
62
indiening van zo’n verzoek in aanmerking komt voor
verlening van de asielvergunning. Als de staatssecretaris een
dergelijk verzoek niet inwilligt en de vreemdeling beroep
instelt, moet de bestuursrechter dat asielbesluit op dezelfde
manier toetsen als een besluit op een opvolgende asielaanvraag.
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar uitspraak van
22 juni 2016 bepaald dat zij wat in deze uitspraak is overwo-
gen voortaan ook zal toepassen op andere zaken dan asielza-
ken, waarin het besluit is gebaseerd op de Vreemdelingenwet
2000 of op de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers. Dit
gelet op de verwevenheid tussen asiel- en reguliere procedures
sinds de inwerkingtreding van de Wet Modern Migratiebeleid
en voor de rechtseenheid binnen de vreemdelingenrechtspraak.
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft bepaald dat de nieuwe
lijn geldt met onmiddellijke ingang, omdat deze wijziging in
de rechtspraak begunstigend is voor vreemdelingen.
Op 23 november 201687 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak
deze nieuwe lijn doorgetrokken naar andere dan vreemdelin-
genzaken. In alle gevallen zal het besluit van het bestuursor-
gaan op een opvolgende aanvraag als uitgangspunt worden
genomen bij de toetsing. Datzelfde geldt voor verzoeken aan
een bestuursorgaan om terug te komen van een besluit.
De bestuursrechter zal dus niet meer uit zichzelf beoordelen of
er door de aanvrager iets nieuws is aangevoerd of niet. Als het
bestuursorgaan een herhaalde aanvraag of een verzoek terug te
komen van een eerder besluit op inhoudelijke gronden afwijst
alsof het de eerste aanvraag is – in plaats van te beoordelen of
87 ECLI:NL:RVS:2016:3131.
er nieuwe feiten of omstandigheden zijn – dan wordt het
besluit ook getoetst alsof dit het eerste besluit op de aanvraag
is. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft ook hier bepaald dat
de nieuwe lijn met onmiddellijke ingang geldt, ongeacht in
welk stadium van behandeling de zaak zich bevindt.
Dat de hoogste bestuursrechters het belang van rechtseenheid
onderkennen, blijkt daarna wederom en wel uit de uitspraak
van de Centrale Raad van Beroep van 20 december 2016.88
In deze uitspraak heeft de Centrale Raad in een zaak op het
terrein van het socialeverzekeringsrecht overwogen de
uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
23 november 2016 te onderschrijven en met onmiddellijke
ingang deze nieuwe lijn te hanteren.
4.3 Bewaken rechtseenheid en bevorderen
rechtsontwikkeling
4.3.1 Bewaken rechtseenheid
In de Commissie rechtseenheid bestuursrecht, waarin de
Afdeling bestuursrechtspraak, de Hoge Raad, de Centrale Raad
van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven
zijn vertegenwoordigd, wordt al ongeveer zes jaar intensief
samengewerkt tussen de hoogste bestuursrechters. Deze
commissie heeft de belangrijke taak de rechtseenheid tussen de
vier hoogste bestuursrechters te bevorderen. Dat doet de
commissie door onderling af te stemmen en zo de verschillen in
rechtspraak zo veel mogelijk weg te werken én te voorkomen
88 ECLI:NL:CRVB:2016:4872.
63
dat er verschillen in rechtspraak ontstaan. De resultaten die op
dat vlak in 2016 zijn geboekt, komen hierna aan bod.
In het kader van de discussie over het inmiddels ingetrokken
wetsvoorstel Organisatie hoogste bestuursrechtspraak hebben de
minister van Veiligheid en Justitie en de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Commissie
rechtseenheid bestuursrecht onder voorzitterschap van professor
Scheltema ingesteld.89 Deze Commissie Scheltema is verzocht
om het kabinet te adviseren over de wijze waarop kan worden
voorzien in rechtseenheid binnen het bestuursrecht en tussen
het bestuursrecht en de andere rechtsgebieden, binnen de kaders
van de voornemens van het kabinet over de vormgeving van de
hoogste bestuursrechtspraak.
In augustus 2016 is het rapport van de Commissie Scheltema
verschenen. Met het oog op de rechtseenheid is in het rapport
onder meer geadviseerd wettelijk vast te leggen dat de hoogste
bestuursrechters samenwerken. Daarmee sluit het rapport goed
aan bij de al jaren bestaande praktijk van intensieve samenwer-
king tussen de vier hoogste bestuursrechters in de Commissie
rechtseenheid bestuursrecht. Met deze samenwerking is tijdens
én na de ontwikkelingen rondom het wetsvoorstel krachtig
voortgegaan.
89 Voor het leesgemak wordt deze commissie hier de Commissie
Scheltema genoemd. Deze commissie moet niet worden verward met
de Commissie rechtseenheid bestuursrecht, waarin de vier hoogste
bestuursrechters zijn vertegenwoordigd.
4.3.2 Resultaten rechtseenheid
Genoemd kunnen hier allereerst worden de uitspraken van
de Afdeling bestuursrechtspraak van 22 juni 201690 en
23 november 2016.91 Hierin heeft de Afdeling bestuursrecht-
spraak – in de eerste uitspraak voor vreemdelingenzaken en in
de tweede uitspraak ook voor alle andere zaken – het zoge-
noemde ne bis-beoordelingskader bij besluiten op herhaalde
aanvragen losgelaten. En genoemd kan worden de uitspraak
van de Centrale Raad van Beroep van 20 december 2016
waarin daarbij is aangesloten. Anders dan voorheen toetst de
bestuursrechter niet meer uit zichzelf of er nieuwe feiten of
veranderde omstandigheden naar voren zijn gebracht, maar
neemt hij het besluit van het bestuursorgaan als uitgangspunt.92
Verder kan worden gewezen op de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van 12 oktober 2016.93 Hierin is in
aansluiting op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep
van 13 februari 201594 aangegeven dat van een rechtszoekende
geen griffierecht wordt geheven, als het daardoor voor hem
onmogelijk of uiterst moeilijk is om gebruik te maken van een
rechtsgang. Bij de beoordeling van het beroep op betalings-
onmacht wordt daarbij uitgegaan van het inkomen waarover
een rechtzoekende maandelijks kan beschikken. Daarbij wordt
rekening gehouden met beslagen die op het inkomen van de
90 ECLI:NL:RVS:2016:1759.
91 ECLI:NL:RVS:2016:3131.
92 Zie verder in paragraaf 4.6.
93 ECLI:NL:RVS:2016:2730.
94 ECLI:NL:CRVB:2015:282.
64
rechtzoekende zijn gelegd, waaronder een zogeheten bronhef-
fing. In de uitspraak is ook aangegeven dat bij misbruik van
recht een beroep op betalingsonmacht door de rechter kan
worden afgewezen en dus wel griffierecht zal moeten worden
betaald. Verder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in
verschillende uitspraken95 aangesloten bij het overzichtsarrest
van de Hoge Raad van 19 februari 201696, over immateriële
schadevergoeding bij overschrijding van de redelijke termijn.
Ten slotte kan hier worden gewezen op de conclusie die de
voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op
10 november 2016 heeft gevraagd aan staatsraad advocaat-
generaal Keus in een boetezaak.97 De vragen die de voorzitter
van de Afdeling bestuursrechtspraak daarbij onder meer over
het bewijsrecht bij boetes heeft gesteld, zijn voor alle hoogste
bestuursrechters van belang. Niet alleen de Afdeling bestuurs-
rechtspraak, maar ook de Centrale Raad van Beroep, het
College van Beroep voor het bedrijfsleven en de belasting-
kamer van de Hoge Raad behandelen geschillen over boetes.
Daarnaast bestaat ook een verbinding met de strafrechtspraak,
waarin soortgelijke vragen al veel langer aan de orde zijn.
95 Zie onder meer de uitspraken van 11 maart 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:750, 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1733 en
28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2562.
96 ECLI:NL:HR:2016:252.
97 Zie hierna in paragraaf 4.3.3.
4.3.3 Verzoeken om conclusie en de grote kamer
In 2016 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrecht-
spraak driemaal een conclusie gevraagd aan een staatsraad
advocaat-generaal. In twee zaken uit 2015 waarin een
conclusie was gevraagd, deed de Afdeling bestuursrechtspraak
in 2016 uitspraak. Omdat pas een verzoek om een conclusie
wordt gedaan wanneer een fundamentele rechtsvraag aan de
orde is, hebben de conclusies en de daarop volgende uitspraken
grote betekenis.
Correctie van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht
Op 16 maart 2016 deed de Afdeling bestuursrechtspraak
uitspraak over het al dan niet bestaan van een correctie op het
relativiteitsvereiste in het bestuursrecht.98 Zo’n correctie staat
in het privaatrecht bekend als de correctie-Langemeijer.
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak had in 2015
in deze zaak een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-
generaal Widdershoven. De Afdeling bestuursrechtspraak is in
navolging van de staatsraad advocaat-generaal van oordeel dat
de toepassing van het relativiteitsvereiste gecorrigeerd moet
worden bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel en
het gelijkheidsbeginsel. In zo’n geval kan bijvoorbeeld een
concurrent bereiken dat de rechter toch beoordeelt of een
norm als de veiligheid in de directe omgeving van een
activiteit waarvan een vergunning is gevraagd, is geschonden,
terwijl die norm niet geschreven is om zijn belangen te
beschermen, bijvoorbeeld als die normen bij die concurrent
anders zijn toegepast.
98 ECLI:NL:RVS:2016:732.
65
Maximaal vijf jaar om voorschot van de Belastingdienst/
Toeslagen te herzien en toeslag vast te stellen
De Afdeling bestuursrechtspraak deed op 1 juni 2016 uitspraak
in een aantal zaken99 waarin de voorzitter van de Afdeling
bestuursrechtspraak in 2015 aan staatsraad advocaat-generaal
Keus had gevraagd om een conclusie. Het ging om zaken
waarbij de Belastingdienst/Toeslagen voorschotten voor
kinderopvangtoeslag in het nadeel van de aanvragers heeft
herzien of de toeslag lager definitief heeft vastgesteld. Volgens
de zes particulieren was de Belastingdienst/Toeslagen daartoe
niet meer bevoegd vanwege de termijn daarvoor, die inmiddels
was verstreken. Zij wezen er daarbij op dat zij na vijf jaar ook
niet meer beschikken over betalingsbewijzen. De Afdeling
bestuursrechtspraak heeft in lijn met de conclusie geoordeeld
dat de termijn waarbinnen de Belastingdienst/Toeslagen een
voorschot in het nadeel van de aanvrager kan herzien of
waarbinnen hij de definitieve toeslag lager kan vaststellen,
vijf jaar na de laatste dag van het berekeningsjaar vervalt.
Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen na die termijn
niet meer een deel van de verstrekte kinderopvangtoeslag mag
terugvorderen.
Veilige landen
Op 14 september 2016 deed de Afdeling bestuursrechtspraak
uitspraak in een zaak over de vraag of Albanië een veilig land
99 ECLI:NL:RVS:2016:1484, ECLI:NL:RVS:2016:1485,
ECLI:NL:RVS:2016:1486, ECLI:NL:RVS:2016:1487,
ECLI:NL:RVS:2016:1493 en ECLI:NL:RVS:2016:1501.
van herkomst is.100 In die zaak had de voorzitter van de
Afdeling bestuursrechtspraak aan staatsraad advocaat-generaal
Widdershoven een conclusie gevraagd. Die conclusie ging over
de vraag of de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie bij de
afwijzing van een asielaanvraag kan verwijzen naar een
nationale lijst waarop zogenoemde veilige landen van herkomst
staan, of dat hij nader moet motiveren waarom een land als
veilig kan worden beschouwd en de vreemdeling daarom niet
in aanmerking komt voor een asielvergunning. De Afdeling
bestuursrechtspraak heeft in deze uitspraak uitgelegd onder
welke voorwaarden een land als veilig land van herkomst kan
worden aangemerkt. In zo’n land moeten wetten bestaan die
schendingen van mensenrechten verbieden. Mensen uit dat
land moeten ook in de praktijk beschermd worden.
De staatssecretaris moet dit zorgvuldig onderzoeken en
toelichten. Daarnaast moet de staatssecretaris ingaan op wat
een vreemdeling over de veiligheidssituatie in zijn land van
herkomst zegt én moet hij beoordelen of die vreemdeling
door zijn persoonlijke omstandigheden toch problemen heeft
te vrezen waartegen hij geen bescherming kan krijgen.
De Nederlandse bestuursrechter zal beide aspecten van het
asielbesluit steeds grondig moeten toetsen. In dit geval mocht
de staatssecretaris de asielvergunningen van twee vrouwen uit
Albanië weigeren. Naar het oordeel van de Afdeling bestuurs-
rechtspraak is op basis van zorgvuldig onderzoek komen vast te
staan dat Albanië een veilig land van herkomst is.
100 ECLI:NL:RVS:2016:2474.
66
Op 1 februari 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak
vervolgens in twee zaken geoordeeld dat de staatssecretaris van
Veiligheid en Justitie Marokko terecht heeft aangewezen als
veilig land van herkomst.101 Hij heeft daarbij bovendien een
uitzondering mogen maken voor lesbiennes, homoseksuelen,
biseksuelen en transgenders, de zogenoemde LHBT’s.
De staatssecretaris kon de gevraagde asielvergunningen van
twee vreemdelingen uit Marokko daarom ook weigeren, aldus
de Afdeling bestuursrechtspraak.
Gelijke kansen en transparantie bij verdeling van schaarse
vergunningen
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 2 november 2016
in een grote kamer uitspraak gedaan over de exploitatie- en
aanwezigheidsvergunning die de burgemeester van Vlaardingen
aan Hommerson Casino verleende voor een speelautomaten-
hal aan het Veerplein. Het College van Beroep voor het
bedrijfsleven was met het oog op de rechtseenheid door zijn
fungerend president in de zittingskamer vertegenwoordigd.
Omdat de gemeentelijke verordening de exploitatie van slechts
één speelautomatenhal in de gemeente toestaat, wees de
burgemeester de aanvraag van een ander speelautomatenbedrijf
af. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft in
deze zaak eerder staatsraad advocaat-generaal Widdershoven
verzocht om een conclusie te nemen. De Afdeling bestuurs-
rechtspraak heeft geoordeeld dat bij de verdeling van zoge-
noemde schaarse vergunningen potentiële gegadigden gelijke
101 ECLI:NL:RVS:2017:209 en ECLI:NL:RVS:2017:210.
kansen moeten krijgen om in een transparante procedure mee
te dingen naar zo’n vergunning. In een gemeentelijke
verordening mogen beperkingen worden gesteld aan de
mededinging, maar die mag daarmee niet volledig worden
uitgesloten.
Bewijs in boetezaken
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft op
10 november 2016 een conclusie gevraagd aan staatsraad
advocaat-generaal Keus in een zaak over een boete op grond
van de Wet arbeid vreemdelingen. In een groot aantal boete-
zaken speelt de vraag over hoe moet worden omgegaan met
het verzamelen van bewijs. De staatsraad advocaat-generaal is
gevraagd te onderzoeken welke waarborgen in acht moeten
worden genomen bij het vergaren van bewijs in boetezaken.
In het bijzonder is aandacht gevraagd voor de waarborgen die
zouden moeten gelden bij het afleggen van verklaringen bij de
toezichthouder, en hoe moet worden omgegaan met verkla-
ringen die pas later in de procedure worden overgelegd door
degene die is beboet. Ook is de staatsraad advocaat-generaal
gevraagd onderzoek te doen naar de toelaatbaarheid van en
grenzen aan bewijsvergaring in een later stadium van de
procedure door het bestuursorgaan dat de boete heeft
opgelegd. Een grote kamer heeft de zaak op 16 februari 2017
op een zitting behandeld, waarin alle vier de hoogste bestuurs-
rechters waren vertegenwoordigd.
67
Grote kamers
Naast deze grote kamers heeft het College van Beroep
voor het bedrijfsleven in december 2016 een grote kamer
geformeerd in een zaak over artikel 5:44 van de Algemene wet
bestuursrecht. In die zaak heeft de president van het College
van Beroep voor het bedrijfsleven een conclusie gevraagd.
4.3.4 Klankbordgroep rechtsvorming bestuursrecht
In 2015 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrecht-
spraak in overeenstemming met de beide staatsraden advocaat-
generaal de Klankbordgroep rechtsvorming bestuursrecht ingesteld.
Deze bestaat uit deskundigen op het terrein van het bestuurs-
recht, uit wetenschap en praktijk.102 De klankbordgroep kan
bijdragen aan het versterken van de instrumenten die de
voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak in staat stellen
102 De klankbordgroep bestaat uit de volgende leden:
J.E.M. Polak, voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak;
R.J.G.M. Widdershoven, staatsraad advocaat-generaal;
L.A.D. Keus, staatsraad advocaat-generaal; N. Verheij, staatsraad;
J.C.A. de Poorter, raadadviseur bij de Raad van State; J. de Hullu,
raadsheer in de Hoge Raad en staatsraad in buitengewone dienst;
D.A. Verburg, rechter in de rechtbank Midden-Nederland;
P.H.A. Knol, rechter in de rechtbank Amsterdam; J.J.W.P. van Gastel,
rechter in de rechtbank Gelderland; A.B. Blomberg, NGNB Advocaten;
J.R. van Angeren, Stibbe; E.C. Pietermaat, Pels Rijcken & Droogleever
Fortuijn; W. den Ouden, hoogleraar bestuursrecht Universiteit Leiden;
R.J.N. Schlössels, hoogleraar bestuursrecht Radboud Universiteit
Nijmegen; H. Battjes, hoogleraar migratierecht Vrije Universiteit
Amsterdam.
kennis te nemen van kwesties die zich lenen voor een
rechtsvormende uitspraak. Bovendien biedt de klankbordgroep
een mogelijkheid om in dialoog te treden met betrokkenen bij
het proces van rechterlijke rechtsvorming. De klankbordgroep
draagt een informeel karakter en zal ten minste éénmaal per
jaar bijeenkomen. In 2016 is de klankbordgroep voor de eerste
keer bijeen geweest. Gesproken is over de inzet van instrumen-
ten als de gemengd samengestelde ‘gewone’ meervoudige
kamer, de grote kamer en de conclusie. Daarbij is toegelicht
wat de overwegingen zijn geweest die tot dusver een rol
hebben gespeeld bij de inzet van deze instrumenten.
De klankbordgroep toonde zich een voorstander van het
veelvuldig benutten van deze instrumenten. Ook is van
gedachten gewisseld over mogelijke onderwerpen die zich
hiervoor lenen. Een aantal onderwerpen dat werd genoemd,
hing samen met de rechterlijke toetsing van bestuurlijke
punitieve sancties. De gedachtewisseling in de klankbordgroep
heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak mede
aanleiding gegeven tot het vragen van een conclusie aan
staatsraad advocaat-generaal Keus in de boetezaken die
inmiddels op 16 februari 2017 op zitting zijn behandeld door
een grote kamer. Ook heeft hetgeen in de klankborgroep naar
voren is gebracht een rol gespeeld bij de totstandkoming van
de overzichtsuitspraak over planschade. De Afdeling bestuurs-
rechtspraak heeft deze uitspraak op 28 september 2016
gedaan103, en heeft daarin gerefereerd aan de gebleken behoefte
aan zo’n uitspraak.
103 ECLI:NL:RVS:2016:2582.
68
4.3.5 Prejudiciële verwijzingen
In 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak tweemaal
prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen.
In de verwijzingsuitspraak van 13 januari 2016104 heeft de
Afdeling bestuursrechtspraak uitleg gevraagd over de Europese
Dienstenrichtlijn. De Afdeling bestuursrechtspraak wil
allereerst van het Hof van Justitie weten of detailhandel, die
bestaat uit de verkoop van goederen aan consumenten, een
dienst is. Daarnaast wil zij weten of de Dienstenrichtlijn van
toepassing is op ruimtelijke-ordeningsvoorschriften die ertoe
strekken de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en
leegstand tegen te gaan. Ten derde wil de Afdeling bestuurs-
rechtspraak duidelijkheid over de vraag of in deze zaak sprake
is van een zogenoemde ‘zuiver interne situatie’ en of de
Dienstenrichtlijn op zo’n situatie van toepassing is.
Als de Dienstenrichtlijn volgens het Hof van Justitie op deze
zaak moet worden toegepast, ziet de Afdeling bestuursrecht-
spraak zich voor de volgende vragen gesteld. Zij vraagt of de
ruimtelijke-ordeningsvoorschriften in deze zaak moeten
worden aangemerkt als eisen of als een vergunningstelsel zoals
bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Afhankelijk van het antwoord
op die vraag wil de Afdeling bestuursrechtspraak weten of deze
voorschriften in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Mocht de
Dienstenrichtlijn niet van toepassing zijn, dan wil de Afdeling
bestuursrechtspraak antwoord op de vraag of de algemene
104 ECLI:NL:RVS:2016:75.
verdragsbepalingen voor het vrij verkeer gelden en of die aan de
voorschriften van het bestemmingsplan in de weg staan.
In de verwijzingsuitspraak van 18 mei 2016105 heeft de Afdeling
bestuursrechtspraak aan het Hof van Justitie een vraag gesteld
over de verkleining van het Natura 2000-gebied Haringvliet.
De Afdeling bestuursrechtspraak wil weten of het besluit van de
Europese Commissie geldig is om de Leenheerenpolder niet
langer aan te wijzen als Habitatrichtlijngebied.
In 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in acht zaken
einduitspraak106 gedaan na beantwoording van prejudiciële
vragen door het Hof van Justitie. Die zaken gingen over
bepalingen uit de Dienstenrichtlijn, het Oplosmiddelenbesluit,
de Opvangrichtlijn, de Europese verordening die recht geeft
op financiële compensatie na een langdurig vertraagde of
geannuleerde vlucht, het Besluit 2013/448/EU en Richtlijn
2003/87/EG.
105 ECLI:NL:RVS:2016:1351.
106 Uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:160 (HvJ EU zaak
C-340/14), uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:168
(HvJ EU zaak 341/14), uitspraak van 9 maart 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:646 (HvJ EU zaak C-81/14), uitspraak van 8 april
2016, ECLI:NL:RVS:2016:959 (HvJ EU zaak C-601/15 PPU), uitspraken
van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733
(HvJ EU zaken C-145/15 en 146/15), uitspraak van 31 augustus 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:2354 (HvJ EU zaak C-295/14) en uitspraak van
5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2625 (HvJ EU C-158/15).
69
4.3.6 Samenwerking met het Gemeenschappelijk Hof
In alle landen van het Koninkrijk is onafhankelijke en
onpartijdige rechtspraak een fundament van de rechtsorde.
Het handhaven en versterken van dat fundament is een
gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. In dat kader past
de nauwe samenwerking tussen de Raad van State en het
Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao,
Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Deze
houdt onder meer een vruchtbare uitwisseling in van kennis
en ervaring op het gebied van bestuursrechtspraak binnen het
Koninkrijk. Daartoe bestaat te meer aanleiding nu het
Gemeenschappelijk Hof sinds 10 oktober 2010 voor Caribisch
Nederland de functie vervult die de Afdeling bestuursrecht-
spraak in Nederland vervult.
Voor deze samenwerkingsvorm is een aantal leden van de
Afdeling bestuursrechtspraak benoemd tot plaatsvervangend lid
van het Hof.107 Door deze personele samenwerking wordt
geborgd dat er binnen het Koninkrijk rechtseenheid in het
bestuursrecht is. De samenwerking met het Gemeenschappelijk
Hof is ook in 2016 voorspoedig verlopen.
107 De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak J.E.M. Polak,
staatsraad H.G. Lubberdink, staatsraad A.W.M. Bijloos en
staatsraad J. Th. Drop.
4.4 Stand van zaken digitalisering
In zijn brief aan de Eerste en Tweede Kamer van
8 november 2016108 heeft de minister van Veiligheid en Justitie
bericht over de voortgang van het programma Kwaliteit en
Innovatie rechtspraak (KEI). In dat programma wordt gewerkt
aan vereenvoudigde, digitale, toegankelijke en efficiënte
processen in onder meer het bestuursrecht.
De Afdeling bestuursrechtspraak is aangesloten bij het
programma KEI van de Raad voor de rechtspraak en werkt
daarbij nauw samen met de Hoge Raad. Dit betekent dat de
Afdeling bestuursrechtspraak bij de bouw en inrichting van
haar digitaal portaal aansluit bij de wijze waarop dit portaal
voor de rechtspraak wordt ingericht. Via dat digitaal portaal
kunnen procedures worden aangebracht en processtukken
worden ingediend, krijgen partijen toegang tot alle processtuk-
ken van hun zaak en kan het verloop van de procedure
worden gevolgd. Er is voorzien in een digitale koppeling
tussen het systeem van de rechtbanken en dat van de Afdeling
bestuursrechtspraak, zodat straks de dossiers in hogerberoeps-
zaken op digitale wijze bij de Afdeling bestuursrechtspraak
kunnen worden aangeleverd.
108 Kamerstukken II 2016/17, 29 279, nr. 355.
70
4.5 Leesbaarheid en toegankelijkheid van
uitspraken
In het verslagjaar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak ook
aandacht besteed aan de leesbaarheid en toegankelijkheid van
haar uitspraken. De Afdeling bestuursrechtspraak was eerder al
begonnen om sommige lange uitspraken te eindigen met een
samenvatting. Hierin wordt de kern van de uitspraak op een
nog meer toegankelijke wijze weergegeven, zonder de finesses
van de uitspraak geweld aan te doen. In 2016 is besloten om
de uitspraken ook op andere onderdelen meer toegankelijk te
maken voor anderen dan de juridische fijnproevers. Het gaat
daarbij onder meer om het opnemen van context (‘waar gaat
de zaak over?’), leeswijzers, tussenkopjes en het weergeven van
het wettelijke kader in een bijlage bij de uitspraak.
4.6 Andere vermeldenswaardige uitspraken
In 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak naast de al
beschreven uitspraken onder meer de volgende uitspraken
gedaan waarvoor veel belangstelling was.
Aantal bepalingen uitvoeringsbesluit Crisis- en
herstelwet niet langer van toepassing
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 3 februari 2016 het
bestemmingsplan ‘Spoorzone’ van de gemeente Culemborg
vernietigd dat de herinrichting van het stationsgebied mogelijk
maakt.109 Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak
109 ECLI:NL:RVS:2016:201.
is gebruikgemaakt van enkele bepalingen uit het Besluit
uitvoering Crisis- en herstelwet die onverbindend zijn.
Op grond van de Crisis- en herstelwet kan een project worden
aangewezen als experiment als dat bijdraagt aan innovatieve
ontwikkelingen, duurzaamheid en aan het bestrijden van de
economische crisis. In het Besluit uitvoering Crisis- en
herstelwet is een aantal projecten opgenomen die zijn
aangewezen als experiment, waaronder het project Spoorzone
van de gemeente Culemborg. Voor deze projecten geldt dat
van diverse planologische en milieuregels mag worden
afgeweken. Zo mag de looptijd van een bestemmingsplan niet
de gebruikelijke tien jaar, maar een periode van twintig jaar
bedragen. In de Crisis- en herstelwet staat dat in het uitvoe-
ringsbesluit moet worden bepaald van welke planologische en
milieuregels mag worden afgeweken en voor welke periode.
In het uitvoeringsbesluit staat echter niet hoelang gebruikge-
maakt mag worden van de mogelijkheid om af te wijken van
de normale wettelijke regels. Dat is in strijd met de Crisis- en
herstelwet, aldus Afdeling bestuursrechtspraak. Daarom zijn die
bepalingen uit het uitvoeringsbesluit onverbindend en zijn
deze niet langer van toepassing.
Vreemdeling mag in bewaring worden gesteld bij
aanvraag asiel
Op 8 april 2016110 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak
uitspraak gedaan in een bewaringszaak waarin zij eerder
prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie had gesteld over
een bepaling uit de Opvangrichtlijn. De Afdeling bestuurs-
110 ECLI:NL:RVS:2016:959.
71
rechtspraak heeft geoordeeld dat een vreemdeling tijdens de
behandeling van een herhaalde asielaanvraag in bewaring mag
worden gesteld, ook al is een uitzetting op dat moment nog
niet aan de orde. Het terugkeerbesluit dat eerder tegen hem is
uitgevaardigd en op grond waarvan hij kan worden uitgezet,
vervalt niet meer automatisch. Het wordt alleen geschorst door
de asielaanvraag. De uitzetting kan worden hervat als de
asielaanvraag wordt afgewezen, aldus de Afdeling
bestuursrechtspraak.
Bevel aan huisarts Tuitjenhorn onterecht gegeven
Bij uitspraak van 1 juni 2016111 heeft de Afdeling bestuurs-
rechtspraak geoordeeld dat de inspecteur voor de gezondheids-
zorg in oktober 2013 aan een huisarts in Tuitjenhorn niet het
bevel had mogen geven gedurende zeven dagen geen zorg
meer te verlenen.
De Kwaliteitswet zorginstellingen bepaalt dat de inspecteur
alleen een bevel kan geven als er een gevaar voor de veiligheid
of de gezondheid is én het nemen van maatregelen niet
uitgesteld kan worden. De Afdeling bestuursrechtspraak is van
oordeel dat in dit geval niet aan deze tweede voorwaarde is
voldaan. De inspecteur heeft niet aannemelijk gemaakt dat er
een reëel risico bestond dat de huisarts zijn werkzaamheden
binnen afzienbare tijd zou hervatten en dat dit slechts door het
geven van een bevel was te voorkomen. De Afdeling bestuurs-
rechtspraak heeft als hoogste bestuursrechter alleen de
rechtmatigheid van het bevel beoordeeld zoals de inspecteur
dat in oktober 2013 heeft gegeven op grond van de
111 ECLI:NL:RVS:2016:1502.
Kwaliteitswet zorginstellingen. Gebeurtenissen na dit bevel van
de inspecteur, zoals het overlijden van de huisarts en het
maatschappelijk debat over de palliatieve zorg, mag de
bestuursrechter niet bij zijn rechtmatigheidsoordeel betrekken.
Niet via staatssecretaris compensatie afdwingen bij vertraagde
of geannuleerde vlucht
Op 22 juni 2016 deed de Afdeling bestuursrechtspraak
uitspraak in twee zaken112 waarin enkele passagiers de staats-
secretaris van Infrastructuur en Milieu hadden gevraagd om
maatregelen te nemen tegen twee luchtvaartmaatschappijen.
Deze luchtvaartmaatschappijen hadden geweigerd de passagiers
financieel te compenseren na een vertraagde en een geannu-
leerde vlucht. De Afdeling bestuursrechtspraak stelde in deze
zaken eerder prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie over
de uitleg van de Europese verordening die recht geeft op
financiële compensatie na een langdurig vertraagde of
geannuleerde vlucht. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft
geoordeeld dat passagiers niet via de staatssecretaris financiële
compensatie bij een luchtvaartmaatschappij kunnen afdwingen.
De Europese verordening verplicht de staatssecretaris niet om
in elk individueel geval afzonderlijk op verzoek van een of
meer passagiers handhavend op te treden tegen luchtvaart-
maatschappijen om financiële compensatie af te dwingen.
Omdat ook het Nederlandse recht geen juridische basis biedt
voor de staatssecretaris om maatregelen te treffen en daarmee
compensatie af te dwingen, is de staatssecretaris naar het
oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak niet bevoegd
112 ECLI:NL:RVS:2016:1732 en ECLI:NL:RVS:2016:1733.
72
individuele handhavingsverzoeken van passagiers in te willigen.
Een passagier kan bij de civiele rechter terecht om financiële
compensatie af te dwingen.
Verwijzen van uitgeprocedeerde vreemdelingen naar
gemeentelijke bed-bad-broodvoorziening
Op 29 juni 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in
twee uitspraken113 geoordeeld dat het college van burgemeester
en wethouders van Amsterdam zes uitgeprocedeerde vreemde-
lingen mocht verwijzen naar de gemeentelijke bed-bad-brood-
voorziening. De gemeente Amsterdam heeft eigen beleid
ontwikkeld voor het bieden van voorzieningen aan uitgepro-
cedeerde vreemdelingen, waaronder opvang in de gemeente-
lijke bed-bad-broodvoorziening. Dit beleid moet worden
aangemerkt als ‘buitenwettelijk begunstigend beleid’, omdat
op het gemeentebestuur geen wettelijke of internationale
verplichting rust om opvang te bieden aan uitgeprocedeerde
vreemdelingen. De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
biedt aan hen al opvang in zogenoemde vrijheidsbeperkende
locaties. Bovendien heeft het gemeentebestuur geen specifieke
bevoegdheid om opvang te bieden aan uitgeprocedeerde
vreemdelingen. Omdat het gemeentebestuur de opvang in de
bed-bad-broodvoorziening onverplicht biedt, mocht het in lijn
met zijn eigen beleid volstaan met een verwijzing naar die
voorziening. Het hoefde niet te beoordelen of die voorziening
in hun geval toereikend was. Deze uitspraken hebben betrek-
king op de Amsterdamse bed-bad-broodvoorziening. Ze staan
los van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
113 ECLI:NL:RVS:2016:1782 en ECLI:NL:RVS:2016:1783.
26 november 2015114 over opvang die het Rijk biedt aan
uitgeprocedeerde vreemdelingen.
Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting mocht Vestia-heffing
opleggen
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 28 september 2016115
geoordeeld dat het toenmalige Centraal Fonds voor de
Volkshuisvesting in 2013 aan alle Nederlandse woningcorpora-
ties een zogenoemde bijdrageheffing saneringssteun van in
totaal € 508 miljoen mocht opleggen. Naar het oordeel van de
Afdeling bestuursrechtspraak voldeed de saneringssteun aan
Vestia aan de nieuwe, aangescherpte nationale regels voor de
financiering van woningcorporaties. Deze regels zijn in
overeenstemming met de voorwaardelijke goedkeuring van de
Europese Commissie. De steun hoefde om die reden ook niet
aangemeld te worden bij de Europese Commissie.
De steunverlening aan Vestia is dus rechtmatig. Dat betekent
ook dat de zogenoemde Vestia-heffing die aan de woning-
corporaties is opgelegd, rechtmatig is. Tussen de Vestia-heffing
en de saneringssteun aan Vestia bestaat immers een dwingend
bestemmingsverband. Dit houdt in dat als de steun onrecht-
matig zou zijn geweest, dat ook zou gelden voor de Vestia-
heffing. Dat is hier niet het geval, aldus de Afdeling
bestuursrechtspraak.
Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak is de
saneringssteun aan Vestia bovendien verleend in het belang van
de volkshuisvesting. Omdat Vestia onvoldoende financiële
114 ECLI:NL:RVS:2015:3415.
115 ECLI:NL:RVS:2016:2568.
73
middelen over had om haar volkshuisvestelijke taken te
verrichten, mocht het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting
saneringssteun verlenen, zodat Vestia die taken weer kon
uitvoeren. Daarnaast was met het verlenen van de sanerings-
steun aan Vestia, gefinancierd door alle andere corporaties, het
volkshuisvestelijk belang meer gediend dan met een eventueel
faillissement van Vestia. Dat het Centraal Fonds voor de
Volkshuisvesting voor een heffing heeft gekozen die aan alle
woningcorporaties is opgelegd, past naar het oordeel van de
Afdeling bestuursrechtspraak binnen het wettelijk systeem van
‘sectorsolidariteit’. In de praktijk heeft het Centraal Fonds voor
de Volkshuisvesting namelijk geen andere inkomsten dan de
bijdrageheffingen die worden betaald door alle woningcorpo-
raties. Ook is de heffing naar het oordeel van de Afdeling
bestuursrechtspraak niet onevenredig hoog geweest. De keuze
van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting om ineens
€ 508 miljoen te heffen, in plaats van jaarlijkse heffingen
gedurende tien jaar, heeft namelijk een rentevoordeel opgele-
verd van € 50 miljoen.
Hilversum mag afsteken van vuurwerk in het centrum met
Oud & Nieuw verbieden
Bij uitspraak van 14 december 2016116 heeft de Afdeling
bestuursrechtspraak geoordeeld dat het college van burgemees-
ter en wethouders van Hilversum een deel van het centrum
mag aanwijzen waar rond de jaarwisseling geen consumenten-
vuurwerk mag worden afgestoken. Naar het oordeel van de
Afdeling bestuursrechtspraak is het college van burgemeester
en wethouders wel bevoegd het vuurwerkverbod in te stellen,
116 ECLI:NL:RVS:2016:3342.
anders dan een aantal vuurwerkhandelaren had betoogd.
Met de aanwijzing van het gebied wordt geen invulling
gegeven aan het begrip handhaving van de openbare orde ten
aanzien waarvan de burgemeester exclusief bevoegd is.
Het gaat hier niet om een situatie van feitelijk herstellen en
bewaren van de openbare orde, maar om het stellen van nadere
regels op het terrein van de openbare orde. Die bevoegdheid
heeft het college van burgemeester en wethouders ook.
Het besluit is naar het oordeel van de Afdeling bestuursrecht-
spraak niet in strijd met het landelijke Vuurwerkbesluit. In het
Vuurwerkbesluit zijn algemene regels gegeven voor de
verkoop en het afsteken van vuurwerk. Regels over het
aanwijzen van plaatsen waar vuurwerk mag worden afgestoken,
kent het Vuurwerkbesluit niet. Het Vuurwerkbesluit beoogt dus
niet uniform en uitputtend het afsteken van vuurwerk te
regelen, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. Over het
gevreesde omzetverlies van de vuurwerkhandelaren oordeelt
zij dat dit een financieel belang is dat het college van burge-
meester en wethouders bij de besluitvorming moest betrekken.
Maar het omzetverlies is niet zodanig dat het college daaraan
een doorslaggevend gewicht moest toekennen, ten opzichte
van de belangen van het voorkomen van gevaar en overlast
voor winkelend en uitgaand publiek, bewoners en onderne-
mers in het aangewezen gebied, aldus de Afdeling
bestuursrechtspraak.
74
Wijziging schorsingspraktijk van asielbesluiten bij Afdeling
bestuursrechtspraak
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak
heeft op 20 december 2016117 uitspraak gedaan over zaken
waarin een ‘arguable claim’ over artikel 3 van het EVRM
voorligt. Uit de uitspraak volgt dat de voorzieningenrechter
meer dan voorheen aanleiding zal zien de voorlopige
voorziening te treffen dat een vreemdeling niet wordt uitgezet
voordat op het door hem ingestelde hoger beroep is beslist,
ook als nog geen concrete uitzetdatum bekend is. Die
voorziening wordt echter in beginsel niet getroffen als op
voorhand aannemelijk is dat de aangevallen uitspraak in de
bodemprocedure zal worden bevestigd. Die omstandigheid kan
zich onder meer voordoen als de vreemdeling afkomstig is uit
een veilig land van herkomst.
4.7 Externe contacten
De Afdeling bestuursrechtspraak onderhoudt veelvuldig contact
met haar professionele partners.
De werkwijze van de Afdeling bestuursrechtspraak was
specifiek onderwerp van gesprek op de Middag van de
Bestuursrechtspraak die in oktober 2016 is gehouden. Doel van
die bijeenkomst was te komen tot een gedachtewisseling tussen
een vertegenwoordiging van de Afdeling bestuursrechtspraak
en een breed geschakeerd aantal professionals dat in hun
dagelijkse praktijk frequent te maken heeft met de Afdeling
117 ECLI:NL:RVS:2016:3350.
bestuursrechtspraak. Daarbij valt te denken aan advocaten,
vertegenwoordigers van bestuursorganen en gemachtigden van
belangenorganisaties. Tijdens de bijeenkomst is gesproken over
de gang van zaken rond zittingen van de Afdeling bestuurs-
rechtspraak. Ook kwam een aantal inhoudelijke onderwerpen
aan de orde: bewijsrecht, relativiteit in het omgevingsrecht,
vreemdelingenrecht en punitief bestuursrecht.
Rechters in opleiding moeten tijdens hun opleiding stage lopen
bij een of meer appelinstantie(s). De Afdeling bestuursrecht-
spraak biedt deze rechters in opleiding de mogelijkheid om een
stage bij haar te lopen. In 2016 ontving de Afdeling bestuurs-
rechtspraak tien rechters in opleiding. Acht van hen liepen een
stage van twee weken (één in de Vreemdelingenkamer, de
anderen in de Algemene kamer). Twee rechters in opleiding
liepen een stage van twee maanden (één in de Algemene kamer,
de ander in de Vreemdelingenkamer). Deze stages werden
blijkens de evaluaties van beide kanten erg positief gewaardeerd.
Ook ervaren rechters wordt de mogelijkheid geboden om
enkele weken mee te kijken bij de Afdeling bestuursrechtspraak.
In 2016 werd vier keer van deze mogelijkheid gebruikgemaakt.
Drie rechters liepen drie weken stage in de Algemene kamer,
één rechter liep drie weken stage in de Vreemdelingenkamer.
De Afdeling bestuursrechtsrechtspraak heeft een luisterend oor
tijdens bijeenkomsten en stages en houdt rekening met het
debat. Ook de Klankbordgroep rechtsvorming bestuursrecht is een
voorbeeld van het onderhouden van externe contacten.
76
Enkele cijfers van 16In de online versie van het jaarverslag van de Raad van State op jaarverslag.raadvanstate.nl
vindt u in de rubriek Bedrijfsvoering & cijfers een volledig overzicht van alle gegevens en cijfers van 2016.
Hieronder zijn enkele kengetallen op een rijtje gezet.
Raad van State
Samenstelling: vice-president, 7 leden van de Raad van State,
1 staatsraad van het Koninkrijk, 48 staatsraden,
15 staatsraden in buitengewone dienst
Personeel: 591 medewerkers
Uitgaven: € 57.615.073
Personeel: € 47.171.797
Materieel: € 10.443.276
Advisering
Ingekomen adviesaanvragen: 447
Afgedane adviezen: 430 (+ 3 ingetrokken aanvragen)
Gemiddelde doorlooptijd: 40 dagen
Fte staatsraden: 12,4
Fte juristen: 14,7
Uitgaven: € 7.377.000
Bestuursrechtspraak
Ingekomen zaken: 11.723
Afgedane zaken: 10.972
Gemiddelde doorlooptijd: 18 weken
Fte staatsraden: 40,0
Fte juristen: 213,0
Uitgaven: € 50.238.000
jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag
jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016
jaarverslag.raadvanstate.nl
jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016 raad van state jaarverslag 2016
Jaarverslag 2016 Raad
van S
tate
