I
CONSTITUCIN Y NORMAS EN MATERIA PETROLERA.
Jaime Crdenas
I. Las normas constitucionales en materia de petrleo e
hidrocarburos.
A partir de la promulgacin de la Constitucin de 1917 se inicia
un proceso, an no cerrado, para expedir las normas jurdicas y
dictar las polticas pblicas necesarias para hacer plenamente
aplicables los principios constitucionales relacionados con el
petrleo y los hidrocarburos. Desde los inicios del siglo XX y an
desde antes, los intereses privados se han opuesto a que los
principios constitucionales en materia de petrleo sean una
realidad, han buscado resquicios en el orden jurdico para imponer
sus puntos de vista en contra de los intereses de la nacin. Esto ha
ocurrido desde la deficiente Ley Reglamentaria del artculo 27
constitucional de 1925 hasta nuestros das. Hoy la lucha por la
defensa del petrleo pasa en primer trmino por la defensa de la
Constitucin, porque al tratarse de recursos propiedad de la nacin,
es decir, de todos los mexicanos, estamos hablando de una decisin
poltica fundamental que representa la soberana energtica de Mxico,
que no puede ser reducida, limitada o condicionada ni por mayoras
legislativas ni an por el poder revisor de la norma
fundamental.
Los artculos 25, 27 y 28 de la Constitucin en materia de petrleo
e hidrocarburos contienen cuatro principios: 1) El que seala la
propiedad originaria de la nacin sobre las tierras y aguas
comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, la que
tiene el derecho de transmitir su dominio a los particulares para
que stos constituyan la propiedad privada; 2) El del dominio
directo, inalienable e imprescriptible de la nacin sobre todos los
recursos naturales del subsuelo, incluyendo los hidrocarburos; 3)
El de la explotacin directa de los hidrocarburos por parte de la
nacin, en consecuencia la prohibicin expresa de otorgar a
particulares concesiones o contratos en la materia, segn lo
disponga la ley reglamentaria; y 4) El que expresa que los
hidrocarburos y la petroqumica bsica constituyen un rea estratgica
de la economa nacional y que el sector pblico las tendr a su cargo
de manera exclusiva (reformas a los artculos 25 y 28
constitucionales).
Los dos primeros principios provienen de los prrafos primero,
cuarto y sexto del artculo 27 del Constituyente de Quertaro. El
tercero fundamentalmente fue consecuencia de la expropiacin
petrolera decretada por Lzaro Crdenas, quien en el Informe
Presidencial rendido a la nacin el primero de septiembre de 1938,
expres: Y para evitar en lo posible que Mxico se pueda ver en el
futuro con problemas provocados por intereses particulares extraos
a las necesidades interiores del pas, se pondr a la consideracin de
vuestra soberana que no vuelvan a darse concesiones del subsuelo en
lo que se refiere al petrleo y que sea el Estado el que tenga el
control absoluto de la explotacin petrolfera. El objetivo de la
propuesta contenida en ese Informe Presidencial era la
nacionalizacin integral del petrleo y de los hidrocarburos.
Para cumplir el ofrecimiento hecho en el Informe Presidencial de
1938, el presidente Crdenas envi el 22 de diciembre de 1938 al
Congreso de la Unin la iniciativa de adicin al artculo 27 de la
Constitucin. La propuesta incorporaba una adicin al prrafo sexto al
artculo 27 constitucional, que qued en los siguientes trminos:
Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos
o gaseosos, no se expedirn concesiones y la ley reglamentaria
respectiva determinar la forma en que la nacin llevar a cabo las
explotaciones de esos productos. El Congreso de la Unin, en su
periodo ordinario de sesiones del ao 1939 aprob la iniciativa, la
someti a las legislaturas de los Estados para su ratificacin y, por
decreto del 27 de diciembre del ao 1939 determin su aprobacin
definitiva. Dicha modificacin constitucional se public en el Diario
Oficial de la Federacin el da 9 de noviembre de 1940 junto con la
Ley Reglamentaria del artculo 27 en materia de petrleo.
La exposicin de motivos de la reforma del presidente Crdenas al
artculo 27 de la Constitucin no deja lugar a duda. La finalidad era
una nacionalizacin absoluta y no mutilada de los hidrocarburos,
basada en el control de todas y cada una de las fases de la
industria petrolera, pues como dice Narciso Bassols, aunque el
Estado tuviera el control de la refinacin, si los intereses
privados son los que poseen y manejan los oleoductos y dems medios
de transporte del petrleo, la gasolina y el gas natural; y, si
tambin son intereses privados los que manejan la red de estaciones
de distribucin y venta al menudeo, el Estado se hallara en una
condicin subordinada frente a los capitalistas dueos de equipos de
transporte, distribucin y venta. Bassols advierte -en crtica a la
ley reglamentaria del artculo 27 de 2 de mayo de 1941 expedida por
vila Camacho- respecto a los particulares que explotaban el petrleo
ajustndose a contratos, que si se sostiene que la Nacin sigue
siendo la que lleva a cabo las explotaciones, pero representada por
contratistas, es tan risible como afirmar que en el rgimen de las
explotaciones por medio de concesin, era tambin la nacin la que
realizaba las explotacionespero representada por los
concesionarios. En este sentido, para la reforma a la Constitucin
promovida por el Gral. Crdenas al artculo 27 de la ley fundamental,
no deba haber explotaciones de particulares para sustraer del afn
de lucro privado todas las fases de la industria petrolera, las que
haban sido definidas ya por la ley reglamentaria del artculo 27
constitucional en el ramo del petrleo de 1925, que en su artculo
tercero precisaba las actividades que integran esa industria: el
descubrimiento, la captacin, la conduccin por oleoducto y la
refinacin del petrleo.
Se ha insistido por parte de algunos dirigentes del PAN, que el
General Crdenas no se opuso a que la iniciativa privada participara
en la explotacin de los hidrocarburos, lo que es cierto, dado que
la exposicin de motivos de la Ley Reglamentaria del artculo 27
constitucional en el ramo del petrleo, se mencionaba que la
Constitucin slo ha prohibido la explotacin mediante concesiones del
petrleo pero no la posibilidad de la construccin de oleoductos,
refineras y sistemas de distribucin de gas. Sin embargo, en la
iniciativa de reforma constitucional de 1940 al prrafo sexto del
artculo 27 de la ley fundamental, el General Crdenas mencion: no se
ve motivo para permitir que continen formndose y vigorizndose
intereses privados que es de presumirse que llegarn a ser, si no
antagnicos, al menos distintos de los intereses generales cuya
tutela procurar el gobierno con todo empeo y energaIncorporando al
Texto Constitucional el principio de la explotacin directa del
petrleo que a la nacin corresponde. Respecto a la ley reglamentaria
del artculo 27 constitucional de 1940 deben hacerse las siguientes
e importantes matizaciones: 1) Los artculos sptimo, octavo y noveno
de la Ley Reglamentaria del artculo 27 constitucional de 1940
sealaban que el sector privado poda llevar a cabo por cuenta del
gobierno federal, los trabajos de exploracin y explotacin, ya sea
mediante compensaciones en efectivo o equivalentes a un porcentaje
de los productos que se obtuvieran, sin que se adquiriera un
derecho directo a la explotacin del petrleo; 2) los contratistas
deban ser personas fsicas mexicanas o sociedades constituidas
ntegramente por nacionales y en una forma en que fuera posible en
todo instante la comprobacin de esta circunstancia, adems de que
era preciso demostrar la capacidad tcnica y financiera del
contratista y, la extensin mxima de terreno susceptible de ser
contratada a una misma persona; y, 3) no podan celebrarse los
contratos con sociedades annimas que emitieran acciones al
portador. Lo anterior jurdicamente significa, que los contratos
estaban reservados a los mexicanos personas fsicas- y a travs de
sociedades mercantiles mexicanas no muy grandes, en tanto que se
prohiba que participaran empresas con acciones al portador y,
adems, los contratistas actuaban no por cuenta propia sino por
cuenta del gobierno federal que era el que tena el derecho directo
a la explotacin del petrleo. La explicacin poltica de la permisin
de los contratos es evidente a la luz de las presiones de los
Estados Unidos y debido a las carencias tcnicas y econmicas de la
naciente industria petrolera nacionalizada. Por otra parte,
conviene decir que durante el gobierno de Crdenas jams se
celebraron contratos con particulares nacionales para la explotacin
del petrleo.Algunos gobiernos posteriores al de Crdenas, como el de
vila Camacho, permitieron que particulares extranjeros mediante
contratos participaran en la explotacin de los hidrocarburos. La
Ley Reglamentaria del artculo 27 constitucional de 1941 promulgada
en el gobierno de vila Camacho dio lugar a los contratos de riesgo
se firmaron cinco entre 1949 y 1951-, a travs de los que se pactaba
una remuneracin a los contratistas consistente en: 1) el reembolso
total de la inversin realizada por el contratista y sin plazo de
vencimiento, 2) ms el valor del 50% de los hidrocarburos producidos
por los pozos perforados, 3) ms una compensacin entre el 15% y el
18.25% del valor de la produccin por un perodo de 25 aos. El
objetivo era claro y consista en que los particulares compartieran
las reservas, los resultados de la produccin y, la renta petrolera.
No fue sino hasta el gobierno de Gustavo Daz Ordaz que se logr
terminar con las consecuencias de dichos contratos.
En el mes de enero de 1960 se promovi una segunda reforma al
prrafo sexto del artculo 27 Constitucional, a efecto de disponer
que en materia de petrleo no se otorgarn contratos ni subsistirn
los que se hayan otorgado. Tal reforma elevaba a rango
constitucional la Ley Reglamentaria del artculo 27 constitucional
de 1958 que haba determinado que slo la nacin poda llevar a cabo
las distintas explotaciones de los hidrocarburos que constituyeran
la industria petrolera. El propsito de la reforma fue prohibir los
contratos de riesgo y el de perfeccionar el principio jurdico
consistente en que slo a la nacin le corresponda la explotacin de
los hidrocarburos en las distintas fases de la industria
petrolera.
Durante 1983 se determin constitucionalmente que los
hidrocarburos y la petroqumica bsica constituyen un rea estratgica
de la economa y que el sector pblico las tendr a su cargo en
exclusiva (reformas a los artculos 25 y 28 constitucionales). A la
luz de la reforma de 1983 a la Constitucin, resulta fundamental
entender la diferencia entre rea estratgica y prioritaria. Un rea
estratgica, segn el prrafo cuarto del artculo 28 de la Constitucin,
comporta que el Estado tiene sobre ella exclusividad en su
funcionamiento, operacin y explotacin; en cambio, un rea
prioritaria faculta al Estado para otorgar concesiones o permisos
sobre su funcionamiento, operacin y explotacin. Textualmente el
prrafo cuarto del artculo 28 seala: No constituirn monopolios las
funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las
siguientes reas estratgicas: correos, telgrafos y radiotelegrafa;
petrleo y los dems hidrocarburos, petroqumica bsica; minerales
radioactivos y generacin de energa nuclear; electricidad y las
actividades que expresamente sealen las leyes que expida el
Congreso de la Unin. La comunicacin va satlite y los ferrocarriles
son reas prioritarias para el desarrollo nacional en los trminos
del artculo 25 de esta Constitucin; el Estado al ejercer en ellas
su rectora, proteger la seguridad y la soberana de la Nacin, y al
otorgar concesiones o permisos mantendr o establecer el dominio de
las respectivas vas de comunicacin de acuerdo con las leyes de la
materia. Lo anterior quiere decir que sobre un rea estratgica no
caben las concesiones ni los permisos, que las actividades que
constituyen las reas estratgicas no constituyen monopolios, que el
sector pblico tiene a su cargo, de manera exclusiva, las reas
estratgicas; que el gobierno federal debe mantener la propiedad y
el control de los organismos que se establezcan para atender las
reas estratgicas; y, que las reas estratgicas entraan una posicin
de privilegio para el Estado que no puede ser compartida con el
sector privado. Adems el artculo 26 seala que los sectores
estratgicos son una palanca esencial de la planificacin nacional y
su funcin es primordial en la economa del pas.
Es importante destacar que dentro del bloque de
constitucionalidad del sexto prrafo del artculo 27 de la ley
fundamental, est comprendida la Ley Reglamentaria del artculo 27
constitucional en el ramo del petrleo de 1958, en tanto que el
sexto prrafo del artculo 27 de ese precepto constitucional remite a
ella. El entendimiento completo del texto constitucional, es decir
su interpretacin y aplicacin, debe tomar en cuenta esa ley que fue
promulgada al final del gobierno de Ruiz Cortines. Ese ordenamiento
permite, en su artculo sexto, la participacin de particulares en la
ejecucin de obras y servicios pero subordinados a PEMEX y sin que
la paraestatal pierda la direccin y el control de las distintas
fases de la explotacin de los hidrocarburos. Es decir, los
contratos permitidos no pueden incidir en las actividades de
planeacin y operacin de PEMEX, se trata en todo caso de contratos
de servicios puros, de tareas auxiliares y subordinadas a PEMEX.
Debe aclararse que la ley reglamentaria del artculo 27
constitucional debe cumplir los propsitos del Constituyente y, en
ese sentido puede expandir o maximizar la propiedad de la nacin
sobre los hidrocarburos, la soberana energtica del pas y el
principio de rea estratgica del Estado sobre el sector, pero por
ningn motivo podra limitar, menoscabar, reducir o condicionar esos
objetivos constitucionales. En ese sentido, las reformas a la Ley
Reglamentaria del artculo 27 constitucional aprobadas en los
gobierno de Zedillo y Fox, son claramente inconstitucionales porque
limitan, menoscaban y reducen los objetivos constitucionales.
II. Cundo una reforma a la Constitucin es inconstitucional?
Aunque el Constituyente de Quertaro formalmente aprob slo los
dos primeros principios constitucionales, el tercero y el cuarto
fueron producto de tres reformas las de 1940, 1960 y 1983-, las que
no significaron un cambio en la lnea original del Constituyente,
sino que adaptaron la regulacin constitucional en materia de
petrleo al sentido bsico de las normas de Quertaro, que es la de
considerar estos recursos como propiedad de la nacin, de todos los
mexicanos, parte de nuestra soberana. El que se prohban las
concesiones y los contratos a los particulares responde al carcter
social del derecho de la nacin sobre los hidrocarburos, que toma en
cuenta la negativa experiencia histrica de las compaas privadas,
principalmente extranjeras, que se haban apartado de cualquier
inters a favor de la nacin; o, el que se considere al petrleo un
rea estratgica del Estado y, que slo a l le corresponda la
explotacin de estos recursos, constituyen reformas consecuentes con
la visin constitucional del Constituyente de Quertaro. Todas esas
modificaciones refuerzan el principio del dominio directo,
inalienable e imprescriptible de la nacin sobre todos los recursos
naturales del subsuelo, de manera destacada de los
hidrocarburos.
Es importante mencionar, como dice Guastini, que una cosa es
modificar la Constitucin sin alterar su identidad, es decir, los
principios supremos que la caracterizan y distinguen de otras
Constituciones y, otra es, introducir principios supremos diversos
de los de la Constitucin precedente, ya que en ningn caso puede la
reforma constitucional ser utilizada para modificar los principios
supremos de la Constitucin existente. Las reformas constitucionales
de 1940, 1960 y 1983 en materia de petrleo, no variaron o
modificaron la identidad sobre los principios de dominio directo,
inalienable e imprescriptible de la nacin sobre los hidrocarburos,
sino que adaptaron los principios aprobados por el Constituyente a
los requerimientos sociales e histricos del momento, para eliminar
sus debilidades formales, que slo podan surgir a la luz de la
prctica constitucional del pas. As por ejemplo, la adicin de 1940
que prohbe concesionar los hidrocarburos- fue totalmente necesaria
para contener los abusos de las compaas petroleras extranjeras que
no haban respetado en los hechos la soberana energtica del pas ni
los principios del constituyente de Quertaro; la reforma de 1960
fue necesaria porque los intereses privados con la complicidad del
sector pblico haban hecho nugatoria en los hechos la prohibicin de
las concesiones sobre los hidrocarburos a travs de la figura de los
contratos de riesgo; y, la reforma de 1983 constituy el cierre o
perfeccionamiento constitucional de los principios en la materia,
para tajantemente sealar que los hidrocarburos son rea estratgica
del Estado y que slo al sector pblico le corresponde su explotacin
en las distintas fases de la industria petrolera.
Si las reformas de 1940, 1960 y 1983 hubiesen tenido por
propsito debilitar los principios del Constituyente de Quertaro,
estableciendo que la nacin ya no tena el dominio directo,
inalienable e imprescriptible sobre los hidrocarburos o,
favoreciendo a los particulares con la explotacin de esos recursos
por encima de los intereses de la nacin; esas modificaciones
constitucionales hubiesen implicado la destruccin de la
Constitucin, la alteracin de la misma, por un rgano incompetente
como lo es poder revisor de la Constitucin. En esta tesitura, Carl
Schmitt deca que los rganos de reforma constitucional no son
titular o sujeto del Poder Constituyente son un rgano constituido-
ni estn comisionados para su ejercicio permanente, por lo que a
travs de los procedimientos de reforma previstos en las
constituciones no es factible dar una nueva Constitucin ni
trastocar o suprimir una decisin poltica fundamental.
En el derecho comparado y en el derecho nacional existen muchos
puntos de vista acerca de las limitaciones del poder de revisin de
la Constitucin, que como rgano constituido no pude alterar los
principios bsicos de la Constitucin o sus decisiones polticas
fundamentales. En Estado Unidos, William L. Marbury sostuvo que el
poder de reformar la Constitucin no incluye el de destruirla y que
el trmino enmienda implica que las adiciones o cambios a la
Constitucin deben tener por propsito llevar a cabo los fines
constitucionales aprobados por el Constituyente originario. En
Italia, Constantino Mortati defendi la idea de que el poder de
revisin no puede alterar las lneas fundamentales del sistema
constitucional. En Colombia, Ramrez Cleves, ha afirmado que el
poder revisor o reformador de la Constitucin es un poder limitado,
ya sea de manera expresa o implcita, por garantas democrticas como
los derechos fundamentales que desarrollan, dan base y sentido a la
organizacin constitucional y estructuran el Estado democrtico de
derecho, pues sostener lo contrario sera deslegitimar el propsito
mismo del poder constituyente originario y de la Constitucin.
Por lo que ve a la doctrina mexicana, Jos Mara del Castillo
Velasco, diputado constituyente en 1857, indic que las adiciones y
reformas a la Constitucin de 1857 no podan nunca limitar o destruir
los derechos del hombre ni los derechos de la sociedad, ni la
soberana del pueblo ni las consecuencias de ella. Emilio Rabasa, en
su clsica obra, La Constitucin y la dictadura, seal que el poder
reformador no poda destruir la Constitucin. Mario de la Cueva en su
Teora de la Constitucin, precis que el llamado Constituyente
Permanente, es un poder limitado y constituido, un poder que
presupone la existencia de la Constitucin y del poder
constituyente, por lo que el control de la constitucionalidad de
sus actos tiene que referirse a la Constitucin y al poder
constituyente, adems de que principios como la igualdad, la
libertad, la dignidad, la justicia o la forma federal del Estado
son limitaciones al poder constituyente permanente.
Fix Zamudio y Salvador Valencia recuerdan en el Derecho
comparado la gran cantidad de Constituciones que establecen
clusulas ptreas o intangibles en sus textos. Adems mencionan como
el artculo 171 de la Constitucin mexicana de 1824 contempl lmites
sustanciales expresos al poder revisor, indicndose que jams se
podran reformar los artculos que establecen la libertad de
independencia de la nacin mexicana, su religin, forma de gobierno,
libertad de imprenta y divisin de los poderes supremos de los
estados y, como Mariano Otero consideraba que existan principios
primordiales y anteriores a la Constitucin como la independencia,
la forma de gobierno y la divisin de poderes sobre los que no caba
reforma constitucional alguna y que deban ser declarados
permanentes.
Jorge Carpizo en su clsica obra La Constitucin Mexicana de 1917,
considera que las decisiones fundamentales no son universales sino
que estn determinadas por la historia y la realidad socio-poltica
de cada comunidad, son principios que se han logrado a travs de
luchas y como parte de la historia del hombre y de su anhelo de
libertad. Entre las decisiones fundamentales implcitas en la
Constitucin de 1917, segn Carpizo, estaran la soberana, los
derechos humanos, el sistema representativo, la separacin
Iglesias-Estado, la divisin de poderes, el federalismo, la autonoma
municipal y, el juicio de amparo, entre otras. Tales decisiones
fundamentales por su importancia y su jerarqua slo al pueblo
corresponde reformar y no al poder revisor de la Constitucin.
El maestro Ignacio Burgoa en su obra Derecho Constitucional
Mexicano hace una importante aportacin en nuestro tema. Clasifica a
las decisiones polticas fundamentales en polticas, sociales,
econmicas, religiosas y estrictamente jurdicas. Con referencia a la
Constitucin de 1917 propone las siguientes decisiones polticas
fundamentales: a) polticas, que comprenden las declaraciones
respecto de soberana popular, forma federal de Estado, forma de
gobierno republicana y democrtica; b) jurdicas que consisten en la
limitacin del poder pblico a favor de los gobernados por medio de
las garantas constitucionales respectivas, institucin del juicio de
amparo como medio adjetivo para preservar la Constitucin contra
actos de autoridad que la violen en detrimento de los gobernados, y
en general, sumisin para la actividad de los rganos del Estado a la
Constitucin y a la ley; c) sociales que estriban en la consagracin
de los derechos sociales; d) econmicas que se traducen en la
propiedad de la nacin sobre recursos naturales especficos como los
hidrocarburos, la gestin estatal en ciertas actividades de inters
pblico como la que tiene PEMEX sobre las distintas fases de la
explotacin del petrleo e hidrocarburos y, la rectora econmica del
Estado; e) culturales que se refieren a la educacin, las
caractersticas de la misma laica, gratuita y obligatoria-; y f)
religiosas como la separacin de las Iglesias y el Estado. Para
Burgoa, las decisiones polticas fundamentales no pueden ser
eliminadas o reducidas por el poder revisor de la Constitucin, dado
que esa competencia slo le corresponde a una Asamblea
Constituyente.
Autores ms recientes, como Carbonell, han aceptado la teora de
los lmites implcitos para el poder revisor en la Constitucin de
1917. As propone que toda Constitucin incluida la mexicana est
comprometida con valores mnimos, pues sustituir esos principios y
valores equivale a poco menos que un golpe de Estado, aunque se
haga a travs de los mecanismos constitucionales. Cita a Ignacio de
Otto que sobre el tema sostena: no sera conforme a la Constitucin
suprimir la democracia misma, ni siquiera utilizando para ello
procedimientos democrticosSi el pueblo tiene un poder al que
renuncia no puede tener su fundamento en el poder del pueblo,
porque esto significa que no ha habido tal renuncia.III. El fraude
a la Constitucin.
A la luz de algunas experiencias histricas como la de la
Alemania nazi, el Mxico de la poca de Victoriano Huerta o, el Mxico
de hoy, en donde se pretende restringir, menoscabar o limitar la
soberana energtica de Mxico, conviene preguntarse, si un sistema
constitucional puede destruirse desde su propia constitucionalidad
y legalidad (golpe de Estado constitucional). La respuesta emprica
es que as ha sido y as pretende hacerse, sobre todo si se admite
que no existen lmites materiales implcitos de carcter
constitucional al poder de revisin de la Constitucin. De esta
suerte, hasta la destruccin de la totalidad de la Constitucional
material existente podra presentarse como fenmeno deducible del
ejercicio ms estricto de la constitucionalidad y la legalidad
vigente.
El fraude a la Constitucin pone de manifiesto el enfrentamiento
y la confrontacin, en determinadas circunstancias como la que hoy
vive Mxico, entre la operacin de la reforma constitucional, en
cuanto actividad amparada por el sistema de constitucionalidad y
legalidad, y el orden de valores y principios entre ellos los
referentes a los recursos naturales propiedad de la nacin y la
soberana energtica de Mxico- en los que descansa el sistema de
legitimidad. Por eso y para evitar un fraude constitucional es
necesario que el poder de revisin de la Constitucin sea limitado
por el sistema de valores y principios constitucionales que el
propio ordenamiento jurdico tiene la misin de proteger. No
reconocer ningn tipo de fronteras a la accin de reforma equivale a
consagrar y dar por bueno el fraude constitucional. Por el
contrario, reconocer la existencia de lmites implcitos materiales
en la Constitucin, supone impedir que la legalidad y
constitucionalidad del Estado se emplee como instrumento contra la
Constitucin y el poder constituyente originario, es decir, contra
la soberana nacional.
Se puede maliciosamente sostener que la falta de precisin sobre
los principios implcitos en la Constitucin mexicana a lo que
conduce es a que arbitrariamente se ample o se reduzca el nmero de
decisiones polticas fundamentales. A lo que debe contestarse que la
ampliacin o reduccin de lmites materiales implcitos en la
Constitucin depende, como ha sealado Carpizo, de lo que la sociedad
mexicana considera como fundamental y bsico en su Constitucin y, es
un hecho evidente y comprobable de la historia nacional, la lucha
del pueblo mexicano por el dominio directo, inalienable e
imprescriptible de la nacin sobre sus recursos naturales, as como
por la soberana energtica y, la exclusividad econmica del Estado
sobre el sector de los hidrocarburos y el petrleo. Por lo que no
hay duda que los principios constitucionales en materia energtica
previstos en los artculos 25, 27 y 28 de nuestra ley fundamental
constituyen lmites implcitos materiales al poder de revisin
previsto en el artculo 135 de la Constitucin.
Como dice Pedro de Vega, en los pases de vida democrtica dbil y
con escaso sentimiento constitucional, el orden fundamental est
continuamente amenazado y, por ello no tiene por que causar
extraeza que la institucin de la reforma constitucional se
contemple con recelo. Esa circunstancia no significa que se
paralice la historia y que la Constitucin se petrifique, entraa que
la alteracin, limitacin o reduccin de las decisiones polticas
fundamentales, prohja a que la soberana regrese a su titular, para
que sta, por medio de una Asamblea Constituyente determine el
mantenimiento o su sustitucin de los lmites expresos o implcitos de
una Carta Magna.
IV. Quin debe controlar al rgano revisor de la Constitucin?
En el derecho comparado el control constitucional sobre las
reformas a la Constitucin aprobadas por el poder revisor
corresponde a los Tribunales Constitucionales y a la Cortes
Supremas. El rgano de constitucional decide cuando una reforma a la
Constitucin es inconstitucional, ya sea porque el poder revisor
viol lmites expresos o lmites implcitos previstos en la Constitucin
o, porque transgredi el procedimiento de reforma
constitucional.
En Mxico la Suprema Corte de Justicia de la Nacin no ha querido
asumir su papel constitucional e histrico. En distintas ocasiones
ha rechazado la posibilidad de controlar materialmente las reformas
constitucionales. En los amparos 2996/96 y 1334/98 promovidos por
Manuel Camacho Sols en contra de de la reforma constitucional
electoral de 1996, la Corte estim por mayora de votos que una
reforma a la Constitucin en razn de sus contenidos decisiones
polticas fundamentales- es inimpugnable. El ministro Gngora
Pimentel, al respecto ha expresado, que existe alguna posibilidad
para que los vicios formales o procesales de las reformas
constitucionales sean objeto de control constitucional, pero que
respecto a los vicios de fondo decisiones polticas fundamentales-
con la composicin de la actual Corte no existe posibilidad
alguna.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin en otras decisiones
desafortunadas - resoluciones dictadas en los expedientes 48/2001 y
82/2001- determin por mayora de votos que las controversias
constitucionales planteadas por municipios del Estado de Oaxaca en
contra de las modificaciones constitucionales sobre derechos y
cultura indgenas eran improcedentes, tanto por la imposibilidad
jurdica de controlar los actos del poder revisor y porque el
artculo 105 constitucional no seala al constituyente permanente
como sujeto legitimado para promoverlas. Tal como lo seala Agustn
Prez Carrillo, esas posiciones son evidentemente cuestionables,
pues el poder reformador previsto en el artculo 135 constitucional
es poder constituido, sus posibilidades de actuacin estn referidas
al marco constitucional y tiene limitaciones que no tiene el poder
constituyente originario.
Adems del conservadurismo ideolgico de muchos de los ministros
de la Suprema Corte, una razn que explica su actitud, consiste en
que entienden indebidamente al poder revisor de la Constitucin como
una prolongacin del Constituyente originario, en ello son deudores
de las tesis de Tena Ramrez que sita al poder reformador por encima
de los poderes pblicos. Argumentacin inatendible porque en un
Estado Constitucional de Derecho todos los rganos del Estado se
encuentran subordinados a la Constitucin, y en ese sentido, el
control de la constitucionalidad de los actos del poder reformador
debe ser ejercido en va jurisdiccional por los rganos competentes,
esto es, en el caso de Mxico por la Suprema Corte.
Otra razn que algunos ministros han brindado entraa una
autolimitacin y abdicacin a sus atribuciones de control de la
constitucionalidad. Rodrguez Gaona describe la opinin del ministro
Jos Vicente Aguinaco Alemn emitida durante la resolucin de uno de
los amparos promovidos por Manuel Camacho Sols, en donde el
mencionado ministro sostuvo que la revisin de la constitucionalidad
de los actos del poder reformador corresponde al propio poder
reformador. Este argumento es inadmisible porque entrega al
legislativo federal y local atribuciones que no tienen y porque en
ltima instancia pretende facultar a los representantes del pueblo
para sustituir la voluntad de los ciudadanos que son los nicos
titulares de la soberana y quienes pueden determinar las
caractersticas de las decisiones polticas fundamentales por medio
del Constituyente originario.
En sntesis, no hay razn en el derecho mexicano para que la
Suprema Corte contine manteniendo esos incorrectos criterios. Si la
Corte desea ser un autntico Tribunal Constitucional que empiece por
controlar las actuaciones del poder revisor de la Constitucin, de
otra manera, si sus facultades slo se constrien al control
constitucional de la legalidad, significar que hay partes de la
produccin normativa que estn fuera del alcance de la jurisdiccin
constitucional y, ello har posible que mediante una reforma a la
Constitucin se puede trastocar todo el sistema constitucional,
vaciando de contenidos y de sentido a la Constitucin, vulnerando
las decisiones polticas fundamentales del pueblo de Mxico.
V. Conclusiones.
1. Son inconstitucionales las reformas legislativas aporbadas
por su contradiccin, principalmente, con los artculos 25, 27 y 28
de la Constitucin.
2. Tambin seran inconstitucionales las reformas constitucionales
que se aprobaran porque estaran violentando decisiones polticas
fundamentales que slo al pueblo corresponde sustituir, menoscabar o
limitar.
3. El poder revisor de la Constitucin previsto en el artculo 135
de la Constitucin es un poder subordinado a la Constitucin y al
constituyente originario. Se trata de un rgano constituido y
limitado por decisiones polticas fundamentales cuyos actos deben
estar sujetos al control de constitucionalidad de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin.
4. El fraude a la Constitucin o golpe de Estado constitucional
se produce al utilizar la formalidad constitucional y legal para
trastocar la legitimidad constitucional representada en los
principios constitucionales que establecen los artculos 25, 27 y 28
constitucionales, que son decisiones polticas fundamentales del
pueblo de Mxico.
PATIO CAMARENA, Javier, La hazaa jurdica petrolera (1914-1938),
Mxico, editorial Porra, 1990.
Ver la polmica entre Rogelio Lpez Velarde Estrada y Ral Jimnez
Vzquez en torno a los principios constitucionales en materia de
hidrocarburos en La Reforma Energtica: Aportaciones para el debate,
edicin II: enero-febrero 2008, rgano de Divulgacin de la Fundacin
Colosio, A.C., 2008, pp. 227-263.
La Ley reglamentaria abrog la expedida el 26 de diciembre de
1925, la que haba organizado un sistema de explotacin petrolera
basado en concesiones temporales otorgadas a los particulares, los
que eran llamados a realizar las operaciones de exploracin,
captacin, refinacin, transporte, almacenamiento y distribucin de
los hidrocarburos.
BASSOLS, Narciso, Pasos de Cangrejo en la cuestin Petrolera, en
La Reforma Energtica: Aportaciones para el debate, Mxico, Forma,
Edicin II, enero-febrero 2008, rgano de Divulgacin de la Fundacin
Colosio, A.C., 2008, p. 291.
LPEZ PORTILLO y WEBER, Jos, El Petrleo de Mxico, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1975, pp. 182-187.
Las empresas afectadas con la nacionalizacin exigieron a la Casa
Blanca y al embajador estadounidense Josephus Daniels, que de
inmediato se llevara a cabo una invasin armada en nuestro pas. A
juicio de algunos historiadores, tambin promovieron la rebelin del
entonces Gobernador de San Luis Potos, Saturnino Cedillo. ALEMN,
Miguel, La verdad del petrleo en Mxico, Mxico, Gijalbo, 1977, pp.
205-291.
Los artculos 6 fraccin III y 10 fraccin III de esa ley,
establecieron: La nacin llevar a cabo la explotacin del petrleo
mediante contratos con particulares o sociedades de economa mixta,
en las que el gobierno federal representar la mayora del capital
social, y de las cuales podrn formar parte socios extranjeros.
Antonio J. Bermdez explica e intenta justificar as los contratos
de riesgo: Dichos contratos cumplieron la funcin de canalizar,
sujetndose a la ley mexicana, aquellas presiones e influencias
tendientes a lograr un cambio en la legislacin y en la poltica
mexicana; y, a la postre, sirvieron para desvanecerlas. BERMDEZ,
Antonio J., Doce aos al servicio de la industria petrolera
mexicana, citado por ALEMN, Miguel, obra citada, p. 696.
Para Ral Jimnez Vzquez los contratos de servicios mltiples y los
contratos para el mantenimiento y operacin de ductos son
anticonstitucionales porque los contratistas inciden en actividades
de planeacin y operacin que exclusivamente son competencia de
PEMEX. JIMNEZ VZQUEZ, Ral, Opiniones sobre el marco jurdico de la
Industria Petrolera, obra citada, pp. 260-262.
El artculo sexto de la Ley Reglamentaria del artculo 27
Constitucional de 1958 determina: Petrleos Mexicanos podr celebrar
con personas fsicas o morales los contratos de obras y de prestacin
de servicios que la mejor realizacin de sus actividades requiere.
Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan sern
siempre en efectivo y en ningn caso concedern por los servicios que
presten o las obras que ejecuten, porcentajes en los productos, ni
participacin en los resultados de las explotaciones.
Con Zedillo se modifican los artculos 4, 13 y 14 de la Ley
Reglamentaria del artculo 27 constitucional para permitir la
participacin de los particulares en el transporte, almacenamiento y
la distribucin. Las reformas de Fox promovieron la co-generacin de
energa elctrica con particulares.
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constitucional?, Estudios de Teora Constitucional, traduccin Miguel
Carbonell, Mxico, Fontamara, 2001, p. 203.
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A finales del mes de abril de 2008, el pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin admiti dos acciones de inconstitucionalidad
promovidas por los partidos Convergencia y Nueva Alianza en contra
de las reformas constitucionales en materia electoral publicadas el
13 de noviembre de 2007 en el Diario Oficial.
