James MilnerDépartement de science politique

Université CarletonJames_Milner@carleton.ca

Nouveaux défis en matière de Nouveaux défis en matière de protection internationale des protection internationale des réfugiés : le rôle du Canadaréfugiés : le rôle du Canada

Les membres du Comité exécutif (ComEX) du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) se réunissent cette semaine à Genève.

Les réfugiés se trouvent dans des situations qui se prolongent de plus en plus et qui sont de plus en plus difficiles à régler.

La durée moyenne de déplacement d’un réfugié est maintenant de 18 ans.

Il faut aborder le problème des réfugiés dans le cadre d’une dynamique politique plus large.

ContexteContexte

Quels sont les principaux éléments du régime international de protection des réfugiés?

Comment ces éléments ont-ils évolué au fil du temps?

Quels sont les principaux défis auxquels le régime actuel doit faire face?

Comment pouvons-nous relever ces défis essentiels?

Quel rôle le Canada peut-il jouer?

Cinq questionsCinq questions

Statut du HCR (1950) Le statut du HCR a été adopté par l’Assemblée

générale des Nations Unies en 1950. Le Chapitre 1 définit le mandat essentiel du HCR :

•Assurer la protection des réfugiés•Trouver des solutions au problème des réfugiés

MAIS, le statut restreint également l’autonomie financière du HCR :•Seules les dépenses administratives liées au fonctionnement du HCR sont couvertes par le budget des Nations Unies

•Toutes les autres dépenses sont couvertes par des contributions volontaires

Principaux éléments du Principaux éléments du régimerégime

Convention relative au statut des réfugiés de 1951

Propose une définition universelle de la notion de réfugié

Expose en détail les droits des réfugiés, notamment :• Droit de chercher un emploi• Liberté de mouvement• Libre accès devant les tribunaux

Droit essentiel : le non-refoulement – droit des réfugiés de ne pas être renvoyés vers un pays où ils pourraient faire l’objet de persécutions

Principaux éléments du Principaux éléments du régimerégime

En cherchant à mener à bien son mandat, le HCR se trouve au cœur de la politique mondiale depuis plus de 50 ans.

Les situations politiques et la dynamique des déplacements évoluent rapidement.

Le HCR a dû soutenir le régime tout en essayant de s’adapter à de nouvelles circonstances.

Évolution du régimeÉvolution du régime

Années 1960 et 1970 : les besoins sont maintenant plus importants dans l’hémisphère Sud qu’en Europe

Années 1980 : l’aide humanitaire devient plus importante que la protection

Années 1990 : l’aide humanitaire et le rapatriement tiennent une place plus large dans les activités du HCR

Fin des années 1990, début des années 2000 : le HCR s’occupe de plus en plus de personnes déplacées

Évolution des activités du Évolution des activités du HCRHCR

Dans les années 1950 :• À peu près 30 employés, affectés

principalement en Europe• Budget d’environ 300 k$US

Aujourd’hui :• Près de 6 500 employés répartis dans

116 pays• Budget d’environ 1 400 M$US

Expansion du HCRExpansion du HCR

Le HCR ne s’occupe pas que des réfugiés, mais aussi de personnes déplacées, de rapatriés, d’apatrides et d’un certain nombre d’autres « personnes qui relèvent de sa compétence ».

Certains demandent que le HCR prenne en charge les personnes dont le déplacement est attribuable à des catastrophes naturelles, au changement climatique et à d’autres mouvements migratoires.

Quelles seront les répercussions sur le mandat principal du HCR qui consiste à protéger les réfugiés et à trouver des solutions à leur situation?

Portée des activités du Portée des activités du HCRHCR

La Convention de 1951 est-elle encore pertinente?

Certains font valoir que la Convention est trop axée sur l’Europe et qu’elle est rigide, désuète et inadaptée à la situation actuelle des personnes déplacées.

D’autres soulignent que, même si elle n’est pas parfaite, elle constitue encore une solide fondation pour le régime.

Point essentiel : les problèmes fondamentaux en matière de protection et de solutions n’ont toujours pas été réglés.

Mise à l’épreuve des principaux Mise à l’épreuve des principaux éléments du régimeéléments du régime

Crise de l’asile dans l’hémisphère Nord• Depuis les années 1980 : mise en œuvre de

politiques de non-réception, de détournement et de dissuasion pour empêcher l’arrivée de demandeurs d’asile, surtout en Europe

Crise de l’asile dans l’hémisphère Sud• Limites quant à la quantité de l’asile : fermetures

de frontières, rapatriements prématurés et expulsions

• Limites quant à la qualité de l’asile : maintien des réfugiés dans des camps isolés et peu sûrs

Le HCR a été marginalisé

Difficultés de la protectionDifficultés de la protection

Augmentation du nombre de situations de crise prolongées impliquant des réfugiés

Près de 70 % des 11,4 millions de réfugiés actuels sont en exil depuis plus de cinq ans

La durée moyenne de déplacement d’un réfugié est maintenant de 18 ans

Cette moyenne a doublé au cours des 15 dernières années

Solutions difficiles à Solutions difficiles à trouvertrouver

La plupart des situations de crise prolongées impliquant des réfugiés sont liées à des États fragiles, comme l’Afghanistan, le Burundi, le Libéria, la Somalie

Les efforts de consolidation de la paix peuvent être compromis par des situations non résolues mettant en cause des réfugiés : • Présence d’éléments « perturbateurs »• Renvois forcés et non viables

Les réfugiés peuvent contribuer à la consolidation de la paix• Acquisition de nouvelles compétences pendant l’exil

pour appuyer le processus de paix dans leur pays

Politique des situations de crise Politique des situations de crise prolongées impliquant des prolongées impliquant des réfugiésréfugiés

Il faut que d’autres organisations s’engagent aux côtés du HCR pour effectuer des interventions efficaces

Des solutions complètes demandent la mobilisation d’un plus grand nombre d’intervenants :• Paix et sécurité : Commission de la consolidation de la paix

de l’ONU au Burundi, en Sierra Leone et ailleurs• Développement : initiative unique de l’ONU au Bangladesh,

au Pakistan et en Tanzanie Il faut accorder une place importante à la question

des réfugiés dans l’ensemble du système des Nations Unies

Efforts nécessaires pour Efforts nécessaires pour trouver des solutionstrouver des solutions

Le HCR est tributaire de contributions volontaires pour constituer son budget de 1 400 M$US

75 % des contributions proviennent de 10 États donateurs

80 % des contributions étaient affectées à des fins particulières en 2006, soit par objectif, soit par région

100 % des contributions faites par les trois plus importants donateurs sont affectées à des fins particulières

La situation délicate du HCR : responsable de l’intégrité du régime de protection des réfugiés, mais aussi tributaire d’une poignée d’États donateurs pour mener ses activités à bien

Difficultés liées au Difficultés liées au financementfinancement

Le mandat principal du HCR reste pertinent : protection et solutions

Contexte international en mutation après les événements du 11 septembre et dynamique de mondialisation

Le HCR doit s’impliquer dans les secteurs plus étendus de la migration, de la sécurité et du développement

Mais : il ne faut pas que le HCR se serve de cet argument pour élargir son mandat à l’infini

Le HCR doit en faire plus en en faisant moins

Relever les défisRelever les défis

Le HCR peut être plus efficace en mettant davantage l’accent sur sa capacité à jouer un rôle ciblé et stratégique.

Le HCR doit assumer un rôle de catalyseur et de facilitateur.

Exigences essentielles :• Élaboration d’une réponse plus complète et

systémique au sein des Nations Unies• Engagement politique du HCR plus important à

l’égard des intérêts et des capacités des États

Un chemin clairement tracé pour le Un chemin clairement tracé pour le HCR?HCR?

Le Canada est un partenaire clé du HCR • À titre d’État donateur : à l’heure actuelle,

contributions de plus de 40 M$CAN au HCR pour 2008

• À titre de pays de réinstallation : accueille environ 10 000 réfugiés par an (gouvernement et particuliers)

Mais pas le plus important • Les États-Unis contribuent plus de 300 M$US au

HRC et accueillent plus de 45 000 réfugiés

Rôle actuel du CanadaRôle actuel du Canada

Discussions sur les bonnes pratiques humanitaires• S’attaquer au problème de l’affectation des crédits

Innovations stratégiques• Utilisation stratégique du réétablissement• Des solutions durables complémentaires

Leadership diplomatique Innovations au pays

• Groupe de travail interministériel sur les situations de crise prolongées impliquant des réfugiés

• Conversations dans le cadre du projet Metropolis sur des situations particulières

Rôle de chef de file du Rôle de chef de file du CanadaCanada

Doit faire preuve de leadership au sein du régime de protection des réfugiés et du système des Nations Unies

Doit intéresser les pays d’accueil de l’hémisphère Sud et apaiser leurs craintes

Doit partager son expertise avec d’autres États• Réétablissement des réfugiés• Dialogue interministériel

Doit accorder une place importante à la question des réfugiés aux Nations Unies• Commission de la consolidation de la paix de l’ONU• Initiative de développement unique de l’ONU

Rôle futur du CanadaRôle futur du Canada