Jarosław Galicki1 Przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego

„Przegląd Prawa Konstytucyjnego”------- Nr 3 (15)/2013 -------

Jarosław Galicki1

Przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego

Słowa kluczowe: ciała stanowiące samorządu terytorialnego, radni, kadencja, wyga-śnięcie mandatu radnegoKeywords: legislative body of local government, local authorities, cadency, expiry of lo-cal authority seat

StreszczenieArtykuł przedstawia przyczyny wygaszania mandatu radnego oraz formy, w jakich do tego dochodzi. Zazwyczaj mandat radnego wygasa wraz z upływem kadencji. Może to jednak nastąpić przed jej upływem, z przyczyn leżących po stronie samego radego, sa-morządowego organu uchwałodawczego lub też z przyczyn obiektywnych. Organami wygaszającymi mandat radnego są samorządowe organy uchwałodawcze, komisarz wy-borczy oraz Sejm. Mogą się do tego również przyczynić mieszkańcy jednostki samorzą-dowej, głosując w referendum lokalnym za odwołaniem samorządowego organu uchwa-łodawczego. Odbywa się to na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego, ustrojowych ustaw samorządowych oraz ustawy o referendum lokalnym.

Summary

The reasons of expire of local authorities seat

This article presents reasons of expiry of local authorities seat and forms wherein it happen. Local authorities seat usually expire by ending the cadency. Although it may happen before the end of cadency, because of reasons behind local authorities, legislative body of local gov-ernment or objective reasons. Organs which expire local authorities seat are legislative body of local government, election commissioner and the Seym. Local residents may also contrib-ute to recall executive body of local government, voting in local referendum. It base on the rules of Electoral code, systemic local government acts and local referendum act.

1 Autor jest doktorantem na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku.

196 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2013/3

*

Radni, będąc członkami organów stanowiących samorządu terytorialnego, mają wpływ na losy lokalnych społeczności. Zwyciężając w wyborach, uzy-skują pełnomocnictwo do sprawowania funkcji przedstawicielskich. Pełno-mocnictwo to obejmuje okres czteroletniej kadencji. Jest to zasada przyję-ta przez ustawodawcę w ustrojowych ustawach samorządowych2. Niektórzy radni nie sprawują jednak swego mandatu przez cały jej okres. W określo-nych prawem przypadkach mandat przedstawicielski wygasa, przez co rad-ny traci pełnomocnictwa do jego wykonywania.

Mandat radnego, tak jak mandat każdego reprezentanta, wygasa wraz z upływem kadencji, na okres której został wybrany. Tak dzieje się zazwy-czaj. Już w 1997 r. Trybunał Konstytucyjny przypomniał bowiem, że „uzy-skanie mandatu radnego nie stanowi w sensie prawnym gwarancji, iż wy-brana osoba będzie pełnić mandat przez całą kadencję, chociażby z tego powodu, że Ordynacja wyborcza przewiduje różne sytuacje, w których może on wygasnąć”3. Obecnie regulacje dotyczące wygaśnięcia mandatu (przed upływem okresu kadencji) zawierają przede wszystkim Kodeks wyborczy4 oraz ustrojowe ustawy samorządowe.

Wygaśnięcie mandatu radnego z niektórych przyczyn stwierdza – w dro-dze uchwały5 – organ stanowiący samorządu terytorialnego. Należą do nich: utrata prawa wybieralności lub nieposiadanie go w dniu wyborów (z wy-

2 Art. 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwana dalej skrótowo u.s.g.), art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm. – zwana dalej skrótowo u.s.p.), art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. 2001 Nr 142, poz. 1590 ze zm. – zwana dalej skrótowo u.s.w.).

3 Wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., K 24/97, OTK ZU 1998, nr 2, poz. 13.4 Ustawa Kodeks wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm. –

dalej zwana Kodeksem).5 Uchwałę podejmuje się zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy

ustawowego składu samorządowego organu uchwałodawczego – art. 14 u.s.g., art. 13 ust. 1 u.s.p., art. 19 ust. 1 u.s.w. W głosowaniu nie może brać udziału radny, którego interesu praw-nego ono dotyczy – art. 25a u.s.g., art. 21 ust. 7 u.s.p., art. 24 ust. 2 u.s.w. Zob. też wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., II OSK 507/05.

197Jarosław Galicki • Przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego

jątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i § 11 ust. 2 Kodeksu), odmo-wa złożenia ślubowania, naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności oraz niezłożenie w terminach określonych w odrębnych prze-pisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Uchwałę podejmuje się w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W powyższych przypadkach, przed podjęciem uchwały, należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radne-go niezwłocznie doręcza się zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu.

Istnieje kilka elementów determinujących posiadanie prawa wybieralno-ści. Niespełnianie wymogów ukończenia w dniu głosowania 18 lat, stałego zamieszkania na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego oraz posiadania obywatelstwa polskiego lub obywatelstwa Unii Europejskiej sta-nowią podstawę do wygaszenia mandatu radnego przez samorządowy organ uchwałodawczy. Przybliżenia wymagają przesłanki takiej decyzji.

Przy okazji wyborów mogą pojawić się wątpliwości co do wymaganego wie-ku kandydata. Wiek ustala się na podstawie aktu urodzenia. Wszelkie zarzuty będą więc dotyczyły prawdziwości tego aktu. Postępowanie w tej kwestii toczy się w trybie nieprocesowym, na wniosek osoby zainteresowanej, prokuratora lub kierownika urzędu stanu cywilnego6. Ustala się wtedy treść aktu urodze-nia, tzn. rzeczywisty wiek kandydata7. W razie stwierdzenia, że akt urodzenia poświadcza nieprawdę, unieważnia się go8 i zastępuje nowym.

Z praw wyborczych w danej jednostce samorządu terytorialnego może korzystać osoba mająca stałe miejsce zamieszkania na jej obszarze. Obowią-zywanie tego wymogu jest jak najbardziej słuszne. Wyborcy w drodze wybo-rów podejmują w końcu decyzje rzutujące na przyszłość ich lokalnych spo-łeczności. Kandydata na radnego powinna zaś łączyć z daną społecznością więź, która pozwoli mu na rzetelne, sprawne i skuteczne wykonywanie uzy-skanego mandatu. Wyjaśnienia wymaga tu natomiast, czym jest miejsce sta-łego zamieszkania.

6 Art. 33 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego z dnia 29 września 1986 r. (Dz.U. 2011 Nr 212, poz. 1264).

7 Ibidem, art. 32.8 Ibidem, art. 30.


Zgodnie z treścią art. 25 Kodeksu cywilnego9 miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość10, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkiwanie składa się więc z dwóch – łącznie występu-jących11 – elementów: faktycznego przebywania w danej miejscowości (cor-pus) oraz zamiaru stałego w niej pobytu (animus). Nadto, miejscowość ta powinna stanowić główny ośrodek działalności danej dorosłej osoby fizycz-nej12. Nie należy go przy tym utożsamiać z zameldowaniem, jest ono bowiem pojęciem administracyjnym. Przebywanie w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby powoduje obowiązek zameldowa-nia się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia13. Zameldowanie tworzy jednak domniemanie za-mieszkania, i to pod konkretnym adresem. Na marginesie można zauważyć, że do pojęcia zamieszkania, które zawiera w sobie przymiot zamiaru stałe-go pobytu (animus), ustawodawca dołącza tę samą cechę stałości. Potęguje to wymóg bliskiego związania uczestników wyborów z lokalną społeczno-ścią. Wydaje się zatem, że niespełnianie tak skonstruowanego wymogu sta-łego zamieszkania jest uprawnioną przesłanką do przyjęcia braku posiada-nia prawa wybieralności przez danego kandydata.

W myśl art. 34 ust. 2 Konstytucji obywatel polski nie może utracić oby-watelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Z wnioskiem o wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa występuje się do prezydenta Rzeczypo-spolitej Polskiej. Prezydent może, ale nie musi wyrazić na to zgody14. Osta-

9 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 Nr 16, poz. 93 ze zm.).10 Nie chodzi o konkretny adres zamieszkania, zob. wyrok SN z dnia 13 lutego 1976 r.,

I CR 930/75, OSNCP 1977, Nr 1, poz. 5, uchwała SN z dnia 24 września 1980 r., III CZP 31/80, OSN 1981, Nr 5, poz. 71 z glosą Z. Kołodzieja, OSP 1981, Nr 7–8, poz. 132, wyrok NSA z dnia 8 listopada 1988 r., III SA 428/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 88, wyrok SN z dnia 26 listopada 1998 r., I CKU 95/8, Prok. I Pr. 1999, Nr 4, poz. 29.

11 Zob. orzeczenie SN z dnia 21 stycznia 1966 r., II RP 612/66, PiZS 1966, Nr 1, s. 49, orzeczenie SN z dnia 7 czerwca 1983 r., II UR 4/84, OSP 1984, Nr 12, poz. 265 z glosą T. Ży-lińskiego.

12 S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga pierwsza, Część ogólna, Warszawa 2011, s. 136.

13 Art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 10 kwietnia 1974 r. (Dz.U. 1974 Nr 14, poz. 85 ze zm.).

14 Art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. 2012, poz. 161).


teczna decyzja zależy od uznania głowy państwa. Taka zgoda jest jednak konieczna do skutecznego zrzeczenia się obywatelstwa polskiego15. Zrzecze-nie się obywatelstwa przez radnego będzie stanowić przesłankę do utraty sprawowanego mandatu. Sprawa przedstawia się analogicznie w przypadku utraty obywatelstwa Unii Europejskiej przez jej obywatela niemającego oby-watelstwa polskiego.

Skuteczne sprawowanie mandatu następuje po złożeniu ślubowania. Wraz z jego złożeniem radny-elekt staje się radnym – obejmuje mandat i wchodzi w pełnię uprawnień przysługujących radnemu jako przedstawi-cielowi mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Odmowa wykonania tego obowiązku przesądza o wygaszeniu mandatu, jeszcze rad-nemu-elektowi. Kodeks nie określa, w jakiej formie powinno się odmówić złożenia ślubowania. Dlatego też zastosowanie znajdą tu zasady ogólne Ko-deksu cywilnego.

Zgodnie z treścią art. 60 tegoż kodeksu wola osoby dokonywującej czyn-ności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, któ-re ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej. Dopuszcza się zatem formę ustną i pisem-ną, a także elektroniczną. Art. 61 Kodeksu cywilnego stanowi, że oświadcze-nie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. W przypadku wyboru drogi elektronicznej decydująca jest chwila wprowadzenia oświad-czenia do środka komunikacji elektronicznej w taki sposób, żeby inna oso-ba mogła zapoznać się z jego treścią. Oświadczenie kieruje się do przewodni-czącego danego organu stanowiącego, a właściwie do jego członków, którzy podejmują uchwałę wygaszającą mandat radnego. Odwołanie oświadcze-nia woli jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Racjonalnym jawi się, że radny może wycofać swe oświadczenie o odmowie złożenia ślubowania jeszcze na sesji, podczas której miał być mu wygaszony jego mandat16. Wygaszenie mandatu urzeczywistnia się bowiem ostatecznie w momencie podjęcia uchwały w tej sprawie.

15 Ibidem, art. 46.16 Odmienny pogląd ma M. Cyrankiewicz, który nie widzi możliwości skutecznego

odwołania oświadczenia o odmowie złożenia ślubowania, przekazanego radnym w formie pisemnej (Radny odwołuje oświadczenie, „Wspólnota” 2004, nr 18, s. 18).


Komplikacje może wywoływać sytuacja braku kontaktu z radnym. Rad-ny składa ślubowanie na pierwszej sesji rady, a gdy jest na niej nieobecny, na następnej, na której jest obecny. Powstaje pytanie, czy i kiedy można wyga-sić mandat radnego, który nie bierze udziału na kolejno zwoływanych sesjach. Wydaje się, że jest to dopuszczalne. Należy jednak mieć na uwadze, że rad-ny nie pojawia się na posiedzeniach rady z niezależnych od niego powodów, np. dłuższego pobytu w szpitalu. Ponadto radny nie ma obowiązku natych-miastowego usprawiedliwiania swojej nieobecności. Zdaniem P. Chmielnic-kiego stan taki nie może ciągnąć się w nieskończoność. „Nie ma zatem żad-nych przeszkód, aby rada podjęła próby uzyskania informacji o przyczynach absencji radnego, a otrzymawszy wiadomość, że jest on np. aktywny zawodo-wo – uznała, że ta absencja jest przejawem odmowy złożenia ślubowania”17. Przyjmuje się natomiast, że miesięczny termin na stwierdzenie wygaśnięcia mandatu ma charakter instrukcyjny. W przeciwnym razie niepodjęcie uchwa-ły o wygaszeniu mandatu radnego w tym terminie skutkowałoby tym, że rad-ny-elekt stawałby się pełnoprawnym radnym mimo niezłożenia ślubowania18.

Nie można jednocześnie pełnić funkcji radnego oraz wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy (starostwie powiatowym, urzę-dzie marszałkowskim). Nie chodzi tu o jakiekolwiek ograniczenie bierne-go prawa wyborczego. Nie pozbawia się nikogo praw wyborczych, a jedynie ustanawia obowiązek dokonania wyboru pomiędzy piastowaniem mandatu a wykonywaniem określonego zatrudnienia. Nie ustanawia się zatem zakazu kandydowania, decyzja w tej kwestii jest podejmowana bowiem po przepro-wadzeniu wyborów. Należy więc mówić o instytucji niepołączalności spra-wowania mandatu radnego z zatrudnieniem w danej jednostce samorządu terytorialnego19.

Wyróżnia się tu trzy rodzaje sytuacji. Po pierwsze, osoba wybrana na rad-nego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gmi-ny (starostwie powiatowym, urzędzie marszałkowskim) oraz wykonywać funkcji kierownika jednostki organizacyjnej gminy (powiatu, wojewódz-

17 P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa, 2010, s. 178–179.

18 J. Mordwiłko, W sprawie „wezwania radnego do objęcia mandatu”, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sądowych” 2006, nr 2, s. 187–188.

19 Wyrok TK z dnia 23 kwietnia 1996 r., K 29/95, OTK ZU 1996, nr 2, poz. 10.


twa)20. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu nowo wybrany rad-ny ma zatem obowiązek złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Przyjmu-je się zawity i nieprzekraczalny charakter tego terminu. Z tego względu na-leży go ściśle przestrzegać. Wydaje się, zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 Ko-deksu postępowania administracyjnego21, że wystąpienie o urlop w ostatnim dniu terminu za pośrednictwem Poczty Polskiej powinno być równoznacz-ne z zachowaniem tegoż terminu22. Jednak radny-elekt, chcąc zachować kla-rowność sytuacji i niepodważalną zgodność prawem, powinien złożyć ten wniosek tak, by pracodawca zapoznał się z jego treścią jeszcze w tym termi-nie. W zupełności czyniłoby to zadość wymogom ustanowionym w art. 61 ust. k.c.

Po drugie, z radnym nie może być nawiązywany stosunek pracy w urzę-dzie gminy (starostwie powiatowym, urzędzie marszałkowskim), w której radny uzyskał mandat. Oznacza to, że radny może być związany stosunkiem pracy z inną niż macierzysta jednostką samorządu terytorialnego. Radny danej jednostki samorządu terytorialnego może więc wejść w stosunek pra-cy w innej jednostce samorządu terytorialnego. Radny nie może także peł-nić funkcji kierownika gminnej (powiatowej, wojewódzkiej) jednostki orga-nizacyjnej oraz jego zastępcy23. Złamanie tego zakazu jest równoznaczne ze

20 Art. 24b ust. 1 u.s.g., art. 24 ust. 1 u.s.p., art. 26 ust. 1 u.s.w. Wydaje się, że w omawia-nej sytuacji termin „osoba wybrana na radnego” jest bardziej adekwatny od terminu „radny”. Taka osoba nie objęła bowiem jeszcze swego mandatu. Zauważalne jest, że w odniesieniu do szczebla powiatu i województwa ustawodawca stosuje czasownikowy tryb przeszły („wy-konywał pracę”, „pozostawał w stosunku pracy”), co nie przesądza, że czynności te odnoszą się do momentu wyboru na radnego. Z tego jeszcze względu mówienie o „osobie wybranej na radnego” może okazać się właściwsze. Z kolei – gminna i powiatowa – ustawy ustrojowe mówią właśnie o wykonywaniu pracy w ramach stosunku pracy, kiedy wojewódzka ustawa ustrojowa wspomina jedynie o pozostawaniu w stosunku pracy. Dalej tylko gminna ustawa ustrojowa odnosi omawiany zakaz do osoby zastępcy kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej.

21 Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

22 Przywołany przepis uważa termin za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

23 Prawodawca dostrzega w art. 23 ust. 2 u.s.p. i art. 25 ust. 2 u.s.w. potrzebę ujęcia hipotezą przepisu zastępcy kierownika powiatowej i wojewódzkiej jednostki organizacyjnej.


zrzeczeniem się mandatu. Postanowienia te nie dotyczą radnych wybranych do zarządu powiatu albo województwa, z którymi stosunek pracy nawiązy-wany jest na podstawie wyboru.

Po trzecie, może dojść do sytuacji, kiedy instytucja zatrudniająca rad-nego zostaje przejęta przez jednostkę samorządu terytorialnego. Radny staje się wówczas jej pracownikiem24. Niniejsza sytuacja nie została ure-gulowana przez ustawodawcę. Wskazane byłoby również w razie jej po-wstania wystąpić o urlop bezpłatny. W przeciwnym razie dochodziło-by do stanu, w którym nowo zatrudnionych pracowników tej instytucji obejmowałby taki obowiązek, a pracowników już wcześniej związanych z nią stosunkiem pracy – nie. Różnicowałoby to sytuację prawną pracow-ników tej samej instytucji, w związku z czym byłoby to niczym nieuspra-wiedliwione.

Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachu-nek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalne-go gminy, w której radny uzyskał mandat (powiatu, w którym radny uzyskał mandat, województwa, w którym radny uzyskał mandat), a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowa-dzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził wspomnianą działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia zło-żenia ślubowania25. W przeciwnym razie zachodzi przesłanka do stwierdze-nia wygaśnięcia mandatu radnego.

Warto zauważyć, ze przepis przewiduje tę sankcję jedynie w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunal-nego. Nie uwzględnia się w nim zarządzania taką działalnością oraz bycia przedstawicielem czy też pełnomocnikiem w jej prowadzeniu. Może to być niedopatrzenie prawodawcy, które powinno być usunięte przez roztoczenie sankcji na wszystkie formy działalności radnego, których nie można pogo-

Jest to co najmniej niezrozumiałe.24 Art. 231 ust. 1 ustawy Kodeks pracy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz.U. 1998 Nr 21,

poz. 94 ze zm.).25 Art. 24f ust. 1a u.s.g., art. 25b ust. 2 u.s.p., art. 27b ust. 2 u.s.w. Wydaje się, że bardziej

precyzyjne byłoby odwołanie się do momentu rozpoczęcia wykonywania mandatu, a nie do okresu przed rozpoczęciem wykonywania mandatu.


dzić ze sprawowaniem mandatu26. Omawiana regulacja odnosi się także do jednostki samorządu terytorialnego, w której radny uzyskał mandat. Ozna-cza to, że prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego sąsiedniej jednostki samorządu terytorialnego nie jest zakazane27.

Zakres zakazu wydaje się jednak szeroki. „Ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego w prowa-dzonej działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj ma-jątku komunalnego i tytuł prawny. (...) Definicja zawarta w powołanym przepisie art. 24f ust. 1 nie nawiązuje do pojęcia przedsiębiorcy, nie de-finiuje również działalności gospodarczej na użytek ustawy samorządo-wej. Użyte przez ustawodawcę pojęcie prowadzenia działalności gospodar-czej na własny rachunek, szersze od pojęcia przedsiębiorcy, świadczy, iż zamiarem było objęcie zakazem wszelkich form działalności gospodarczej radnego, prowadzonej na własny rachunek”28. Ratio legis regulacji spro-wadza się bowiem do zapobieżenia wykorzystywaniu mandatu radnego w celu dostępu do mienia komunalnego. Zakaz ten nie dotyczy jednak sy-tuacji, w których radny korzysta z mienia komunalnego na warunkach po-wszechnie dostępnych dla wszystkich mieszkańców danej jednostki samo-rządu terytorialnego29.

Spoglądając na linię orzeczniczą w kwestii respektowania tegoż zaka-zu, można dojrzeć pewną tendencję. I tak pewien czas temu, przykładowo, nie uznawano, aby świadczenie usług przez radnego prowadzącego dzia-łalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby prowadzą-cej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego było równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z tą osobą działalności gospodar-

26 W każdym razie nie zwrócono na to uwagi w trakcie prac Komisji Samorządu Tery-torialnego i Komisji Ustawodawczej nad ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806) – zob. biuletyny z obrad tych komisji nr 865/V, 1016/IV, 1061/IV, 1220/IV.

27 Por. K. Święch, K. Kozłowski, Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez członków organów jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 12, s. 28.

28 Wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., II OSK 1019/09. Por. wyrok NSA z dnia 15 lu-tego 2005 r., II OSK 1149/04.

29 A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2008, s. 102.


czej z wykorzystaniem mienia komunalnego30. Później podkreślano jed-nak, że komentowany zakaz „należy oceniać przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje antykorupcyjne”31. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego „brak ustawowego rozróżnienia formy i charak-teru wykorzystywania mienia samorządowego nakazuje przyjęcie, że za-kazem objęte są wszelkie przypadki wykorzystywania mienia samorządo-wego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, także gdy mają związek pośredni, np. gdy umowa dzierżawy została zawarta nie bezpo-średnio z gminą, ale z samorządową jednostką organizacyjną, czy też sto-sunek najmu lokalu nie łączy radnego bezpośrednio z gminą, lecz innym podmiotem”32.

Charakterystycznie rysuje się stosunek sądów administracyjnych do sprawy użytkowania wieczystego na gruntach samorządowych. Należy zaznaczyć, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątko-we należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne, nabyte przez województwo lub inne wo-jewódzkie osoby prawne)33. Według Naczelnego Sądu Administracyjne-go „oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów gminnych (...) nie stanowi wykorzystywania mienia komunalnego w rozumieniu przepisów art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, jako przepisów „antyko-rupcyjnych”34. Uzasadnienie opiera się o istotę i charakter prawa użytko-wania wieczystego. „Użytkowanie wieczyste stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, nie jest więc korzystaniem z mie-nia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym”35. Ponadto „korzystanie z gruntu na podstawie prawa użytko-wania wieczystego nie zagraża celowi zakazu, gdyż prawo to daje wieczy-

30 Np. wyrok NSA z dnia 10 października 2004 r., OSK 882/04. Zastanawiające jest również to, że przepisy nie wypowiadają się w kwestii zatrudnienia radnego u osoby prowa-dzącej działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami właśnie z wykorzystaniem mienia samorządowego.

31 Np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., II OSK 1226/08.32 Ibidem.33 Art. 43 u.s.g., art. 46 u.s.p., art. 47 ust. 1 u.s.w.34 Wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., II OSK 377/05.35 Ibidem.


stemu użytkownikowi uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do możliwości obrotu tym prawem bez zgodny właściciela”36.

Mandatu radnego nie można łączyć z mandatem parlamentarzysty. Rad-nemu, który wygrał wybory parlamentarne, daje się czas, by zastanowił się, jaki mandat chce dalej pełnić. Jeśli wybierze mandat parlamentarny, powi-nien w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia przez Państwową Komisję Wybo-czą w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej wyników wyborów złożyć przewodniczącemu samorządowego organu przedstawicielskiego oświad-czenie o złożeniu rezygnacji z pełnienia mandatu radnego. Należy powiado-mić o tym fakcie marszałka właściwej Izby parlamentu. Jeśli jednak zdecydu-je się on pozostać przy mandacie radnego, w tym samym terminie powinien powiadomić o powziętej przez siebie decyzji marszałka właściwej Izby parla-mentu. Nawet jeśli tego nie uczyni, mandat parlamentarzysty i tak wygaśnie wraz z upływem wspomnianego terminu37.

Powyższe rozwiązania dotyczą zasady incompatibilitas. Trzeba zauważyć, że u podstaw jej wprowadzenia leżała „konieczność zapewnienia realizacji zasady podziału władz”38. Jednak, jak stwierdza B. Banaszak, „przyjęcie w demokratycz-

36 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lipca 2010 r., IV SA/Po 276/10.37 Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja, gdy to poseł zwycięża w wyborach samo-

rządowych. Wygaśnięcie mandatu posła lub senatora następuje wtedy z mocy samego prawa wraz z dniem powołania, czyli uzyskania mandatu radnego – art. 247 § 1 pkt. 6 oraz ust. 5 i art. 279 § 1 pkt. 6 oraz ust. 5 Kodeksu. Może też się zdarzyć, że ta sama osoba zwycięża w wyborach samorządowych i uzupełniających do Senatu. Jeśli zamierza ona sprawować mandat samorządowy, powinna powiadomić marszałka Senatu o odmowie złożenia ślubo-wania przed izbą wyższą parlamentu. Może ona wtedy przystąpić do złożenia ślubowania na radnego. Jeśli zaś wybierze mandat senatora, powinna powiadomić przewodniczącego sa-morządowego organu uchwałodawczego o odmowie złożenia ślubowania na radnego. O tym fakcie powiadamia także marszałka Senatu w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów parlamentarnych. Może ona wtedy przystąpić do złożenia ślubowania parlamen-tarnego. Na marginesie można dodać, że na początku prac legislacyjnych niepołączalność mandatów radnego i parlamentarzysty, choć i mandatów radnych różnych szczebli, nie od razu była jasna i ogólnie akceptowana – patrz np. biuletyn z obrad Sejmowej Komisji Admi-nistracji i Spraw Wewnętrznych nr 326/III.

38 B. Banaszak, Zasada niepołączalności mandatu parlamentarnego w prawie polskim, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 2, s. 9. M. Szydło wymienia także takie zasady jak zasada rów-ności oraz zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej zasady – zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę rzetelności władzy publicz-


nym państwie zasady podziału władz nie przesądza o kształcie poszczególnych instytucji ustrojowych, w tym zasady incompatibilitas”39. Ponadto pierwszeń-stwo przyznaje się „nie separacji władz, lecz zasadzie ich współpracy”40. Dobrym tego przykładem na gruncie lokalnym jest m.in. to, że radni mogą być jednocze-śnie członkami zarządów powiatów oraz województw. Faktem jest natomiast, że za powszechnie przyjmowany standard uznaje się niepołączalność stanowisk i funkcji na różnych poziomach tych samych władz.

Kodeks wiąże wygaśnięcie mandatu radnego z niedopełnieniem obowiąz-ku złożenia oświadczenia o stanie majątkowym w terminach ku temu prze-widzianych. Radny swoje pierwsze oświadczenie majątkowe składa w termi-nie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Kolejne składa każdego następnego roku, do dnia 30 kwietnia oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji. Jeśli radny nie dochowa tych terminów, przewodniczący rady (marszałek woje-wództwa), w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia faktu ich niedotrzymania, wzywa go, by złożył niezbędne oświadczenie. Radnemu wyznacza się do-datkowy czternastodniowy termin. Niezłożenie oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu powoduje wygaśnięcie mandatu rad-nego. Taki stan rzeczy obowiązuje od kadencji lat 2010–2014 z sprawą usta-wy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw41. Wcześniej jedyną sankcją spotykającą radnego za niezłożenie oświadczenia majątkowego była utrata prawa do die-ty, do momentu wywiązania się z tego obowiązku.

Przepisy nie wspominają natomiast nic w przedmiocie złożenia oświad-czenia w razie uprzedniego wygaśnięcia mandatu. Praktycznie nie da się wtedy mówić o zachowaniu terminu, ponieważ radny nie wie, kiedy może utracić mandat, choć nieraz może się tego spodziewać. Mimo to właściwe może się wydawać składanie oświadczeń po okresie sprawowania mandatu.

nej (Zakaz łączenia mandatu parlamentarnego: studium prawne, Warszawa–Poznań 2012, s. 10).

39 B. Banaszak, op.cit., s.10.40 Ibidem.41 Dz.U. 2008 Nr 180, poz. 1111.


Można by było zakreślić w tym celu pewien termin, tj. 30 dni od dnia zakoń-czenia pełnienia mandatu radnego42.

Wypada też zauważyć, że powyższe terminy „nie różnicują w żaden spo-sób sytuacji osoby, która spóźniła się ze złożeniem oświadczenia majątko-wego, lecz jej ostatecznie, i to w krótkim czasie po upływie terminu, złoży-ła, oraz sytuacji osoby, która pozostaje w zwłoce lub w ogóle nie wywiązuje się z nałożonego obowiązku”43. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje to racjonalnego uzasadnienia. Przyczyny opóźnień w składaniu oświadczeń są bowiem różne. Mogą zaistnieć takie przeszkody, które sku-tecznie uniemożliwią złożenie oświadczenia, oraz takie, które okażą się nie-trwałe, przejściowe i usuwalne.

Naturalnie przyczyną wygaśnięcia mandatu radnego jest jego śmierć (art. 383 § 1 pkt. 1 Kodeksu). Wygaśnięcie mandatu radnego z tego powodu, w drodze postanowienia, stwierdza komisarz wyborczy. Następuje to w ter-minie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Koniecz-ne jest zatem wydanie aktu zgonu, będącego podstawą dla wydania tegoż postanowienia. Powinien on określać chwilę śmierci radnego albo domnie-maną chwilę śmierci zaginionego radnego. Akt zgonu może być wydany w dwóch postępowaniach: postępowaniu o stwierdzenie zgonu oraz postę-powaniu o uznaniu za zmarłego.

Postępowanie o stwierdzenie zgonu przeprowadza się tylko wtedy, gdy śmierć osoby jest niewątpliwa (art. 535 k.p.c.). W razie zaginięcia osoby wła-ściwe jest postępowanie o uznanie za zmarłego (art. 526–534 k.p.c.). I tak zagi-niony może być uznany za zmarłego, jeżeli upłynęło dziesięć lat od końca roku kalendarzowego, w którym według istniejących wiadomości żył, choć gdyby w chwili uznania za zmarłego zaginiony ukończył siedemdziesiąt lat, wystar-cza upływ lat pięciu. Jednak uznanie za zmarłego nie może nastąpić przed koń-cem roku kalendarzowego, w którym zaginiony ukończyłby dwadzieścia trzy lata (art. 29 k.c.). Ponadto osoba, która zaginęła w czasie podróży powietrznej lub morskiej w związku z katastrofą statku lub okrętu albo w związku z innym szczególnym zdarzeniem, może być uznana za zmarłego po upływie sześciu

42 Por. M. Gurdek, Obowiązki wójta, starosty i marszałka województwa w zakresie skła-dania oświadczeń i informacji określonych w tzw. przepisach antykorupcyjnych, „Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka” 2008, nr 2, s. 36–37.

43 Wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3, poz. 26, seria A.


miesięcy od dnia, w którym nastąpiła katastrofa albo inne szczególne zdarze-nie. Jeżeli natomiast nie można stwierdzić katastrofy statku lub okrętu, bieg terminu sześciomiesięcznego rozpoczyna się z upływem roku od dnia, w któ-rym statek lub okręt miał przybyć do portu przeznaczenia, a jeżeli takiego por-tu nie miał – z upływem dwóch lat od dnia, w którym była ostatnia o nim wia-domość. Jeśli zaginięcie nastąpiło w związku z powyżej nieprzewidzianym, bezpośrednim niebezpieczeństwem dla życia, dana osoba może być uznana za zmarłego po upływie roku od dnia, w którym niebezpieczeństwo ustało albo według okoliczności powinno było ustać (art. 30 k.c.).

O ile przy wygaśnięciu mandatu w razie niebudzącej wątpliwości śmier-ci radnego problemy nie powinny się pojawiać, w pozostałych przypad-kach nie można ich wykluczyć. Terminy zakreślone dla uznania zaginione-go za zmarłego są długie i niekiedy może nastać koniec kadencji, aniżeli ich upływ. Niektórzy autorzy postulują wtedy uznanie, że radny nie przebywa w miejscu zamieszkania. Byłaby to przesłanka przemawiająca za stwierdze-niem, że dany radny utracił prawo wybieralności44.

Może również dojść do sytuacji, w której radny znajdzie się w ciężkim – przewlekłym lub nieodwracalnym – stanie zdrowia. W tym zakresie Ko-deks przewiduje przyczynę mogącą być podstawą wygaszenia mandatu jedy-nie w odniesieniu do osoby wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z jego art. 492 § 1 pkt. 6 wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezy-denta miasta) następuje m.in. wskutek orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji. Ustawodawca powinien taką regulację przyjąć również w stosunku do radnych. W przeciwnym razie utrzymywano by róż-ne przesłanki wygaśnięcia mandatu przedstawicieli lokalnych, niewynikają-ce ze specyfiki pełnionych funkcji. Wydaje się zaś, że w istniejącym stanie rzeczy należałoby ubezwłasnowolnić radnego, który nie może wykonywać mandatu ze względu na ciężki stan zdrowia45.

Komisarz wyborczy wygasza mandat radnego w tej samej drodze, ter-minie i trybie także w zakresie powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art.11

44 P. Sitniewski, Wygaśnięcie mandatu radnego, Warszawa 2007, s. 201.45 Ibidem, s. 203.


§ 2 Kodeksu oraz w przypadkach pisemnego zrzeczenia się mandatu i wy-boru na wójta. Skutek ten wywołuje zatem pozbawienie radnego praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu46, a także ubezwłasno-wolnienie47 go prawomocnym orzeczeniem sądu. Punktem wspólnym po-wyższych przesłanek wyłączających posiadanie praw wyborczych jest pra-womocne orzeczenie o tym fakcie przez sąd.

Ponadto istnieją jeszcze dwie przyczyny powodujące wygaśnięcie man-datu radnego z powodu braku posiadania prawa wybieralności. Pierwsza z nich odnosi się do osoby skazanej prawomocnym wyrokiem na karę po-zbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicz-nego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Regulacja ta różni się znacznie od poprzednio obowiązującej w tym zakresie. Ówczesna ordynacja wybor-cza stanowiła, iż prawa wybieralności nie miały osoby karane za przestęp-stwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego48. Zrezygnowano zatem z utrzymywania w mocy drugiej przesłanki, pierwszą zaś zmodyfikowano i uściślono.

Wcześniej obowiązujące przepisy, mówiąc o „osobie karanej za przestęp-stwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”, budziły pytania o naturze interpretacyjnej. Rozumienie tego wyrażenia możliwe było głównie na ba-zie języka ogólnego, gdyż nie wykształciło się takie na gruncie języka praw-niczego, a definicji legalnej nie przewidziano. Zgodnie więc z rozumieniem ukształtowanym w języku ogólnym pod hipotezę tejże regulacji podpada-ły nie tylko osoby skazane za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego na jakąkolwiek z kar przewidzianych w Kodeksie karnym, ale także osoby, wobec których odstępując od orzeczenia kary, zastosowano je-dynie środek karny49. Osoby, wobec których nie wymierzono nawet środka

46 Art. 39 pkt 1 i art. 40 ustawy Kodeks karny z dnia 6 czerwca 1997 r. (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm. – zwanego dalej Kodeksem karnym).

47 Chodzi o ubezwłasnowolnienie częściowe, takie tylko jest możliwe do zastosowania wobec osoby pełnoletniej, art. 16 ustawy Kodeks cywilnego.

48 Art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.).

49 Przepisy rozdziału V Kodeksu karnego.


karnego, nie powinny być uznawane za „karane”, ponieważ mimo skazania nie zastosowano wobec nich żadnej kary w znaczeniu środka represyjnego50. Ustawodawca, wprowadzając kryterium „skazania” w nowym prawie wy-borczym, odwołał się zaś do reguł pozajęzykowych, przez co objął hipotezą przepisu obie te sytuacje. Bez wątpienia właściwym było też objęcie nowym przepisem penalizowanych przecież w Kodeksie karnym skarbowym51 prze-stępstw skarbowych.

Prawa wybieralności nie ma także osoba, wobec której wydano prawo-mocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o któ-rym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujaw-nianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów52. Nowelą z dnia 14 lutego 2007 r., zakresem stosowania ustawy objęto również członków organu jednostki sa-morządu terytorialnego53. Skutkiem ustanowienia tej regulacji nie jest unie-możliwienie startu w wyborach osobom współpracującym ze służbami bez-pieczeństwa PRL-u. Przepis przewiduje takie konsekwencje jedynie wobec tych, którzy złożą oświadczenie lustracyjne niezgodne z prawdą54. Dzieje się tak ze względu na jawność życia publicznego, która w ustrojach demokra-tycznych stanowi podstawową wartość. Finalnie zyskują na tym wyborcy, dla których jest to przejaw prawa do informacji o działalności kandydata w przeszłości55. Oznacza to, że funkcjonariusz publiczny może dalej sprawo-wać swą funkcję, o ile wyborcy albo organ mianujący nie dopatrzą się prze-szkód dotyczących owej współpracy56.

50 J. Majewski, Czy każde skazanie za publiczno-skargowe przestępstwo umyślne pozba-wia prawa wybieralności do organów stanowiących samorządu terytorialnego?, „Zeszyty Prawne Biura Analiz Sejmowych” 2010, nr 4, s. 9–14.

51 Ustawa Kodeks karny skarbowy z dnia 10 września 1999 r. (Dz.U. Nr 88, poz. 930 ze zm.).

52 Odnośna ustawa nazywana jest często ustawą lustracyjną (Dz.U. Nr 218, poz. 1592 ze zm.)

53 Dz.U. Nr 25, poz. 162.54 Zob. wyrok TK z dnia 21 października 1998 r., K 24/98, OTK 1998, nr 6, poz. 97 oraz

wyrok TK z dnia 28 maja 2003 r., K 44/02, OTK ZU 2003, seria A, nr 5, poz. 44.55 Zob. wyrok TK z dnia 10 listopada 1998 r., K 39/97, OTK ZU 1998, nr 6, poz. 99.56 Ibidem.


Zgodnie z art. 383 § 1 pkt. 1 Kodeksu radny ma prawo, bez względu na powód, do pisemnego zrzeczenia się mandatu. Ustawodawca przesądził więc, pomimo faktu ustnego złożenia ślubowania, że formą właściwą dla zrzeczenia się mandatu jest forma pisemna. Nic nie stoi na przeszkodzie, by była to jaka-kolwiek szczególna forma pisemna, tj. forma aktu notarialnego. Oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu ma przy tym charakter jednostronny. Radny składa takie oświadczenie na ręce przewodniczącego organu stanowiącego, który jest jego adresatem w sensie organizacyjnym, w sensie prawnym kierowane jest bowiem do tegoż organu stanowiącego. Z oświadczenia musi wyraźnie wyni-kać wola radnego zrzeczenia się sprawowanego mandatu. Przejaw woli radne-go powinien być również przyjęty do wiadomości przez adresata, czyli organ stanowiący, in fine wszystkich członków organu stanowiącego57.

Mandat radnego wygasa ponadto w przypadku wyboru na wójta (bur-mistrza, prezydenta miasta). Rozwiązanie to jest ze wszech miar niezbędne, aby nie tworzyć konfliktu interesów wskutek piastowania stanowisk stano-wiących i wykonawczych zarazem. Radny, wójt-elekt, w momencie ogłosze-nia wyników wyborów w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej prze-staje korzystać z uprawnień przysługujących jemu jako radnemu i wchodzi w posiadanie uprawnień właściwych wójtowi.

Kolejna grupa zdarzeń skutkujących wygaśnięciem mandatu radnego jest związana ze zmianami w podziale terytorialnym państwa. Pierwsze dotyczy sytuacji, gdy z jednostki samorządu terytorialnego zostaje wyłączony ob-szar stanowiący część okręgu wyborczego, okręg lub więcej okręgów wy-borczych dla wyborów danej rady, w celu włączenia tego obszaru do nowo tworzonej jednostki, mandat radnego stale zamieszkałego lub wybranego na tym obszarze wygasa z mocy prawa. Drugie odnosi się do sytuacji wyłącze-nia z jednostki obszaru stanowiącego część okręgu wyborczego lub okręgu wyborczego i włączenia go do sąsiedniej jednostki. Radny stale zamieszka-ły i wybrany w tym okręgu staje się radnym rady w powiększonej jednostce. Mandat zaś radnego niespełniającego tych warunków wygasa z mocy pra-wa. Oba rozwiązania stosuje się do radnego stale zamieszkałego na obsza-rze okręgu wyborczego lub jego części, włączanego do sąsiedniej jednost-ki, a wybranego w innym okręgu wyborczym włączanym również w całości

57 Zob. wyrok SN z dnia 15 stycznia 1993 r., III ARN 87/92, Lex Polonica.


lub części do tej jednostki. Datą wygaśnięcia mandatu radnego jest wtedy dzień wejścia w życie zmiany w podziale terytorialnym. Wygaśnięcie man-datu stwierdza właściwa rada, w drodze uchwały, podjętej w ciągu 3 mie-sięcy od ich wystąpienia. W przypadku zmiany składu rady z powyższych przyczyn rada działa w zmienionym składzie do końca kadencji.

Trzecia sytuacja sprowadza się do tego, że jedna jednostka zostaje włą-czona do innej jednostki albo dwie lub więcej jednostek łączy się w nową jednostkę. Rady włączanych, czy też łączących się jednostek zostają wtedy z mocy prawa rozwiązane. Takie same następstwa wiąże się z sytuacją, gdy wskutek zmian terytorialnych zachodzących w państwie skład rady ulega zmniejszeniu poniżej 3/5 ustawowej liczby radnych. Każde zaś rozwiązanie z mocy prawa rady jednostki powoduje po stronie komisarza wyborczego obowiązek podania do publicznej wiadomości odpowiedniej informacji oraz ogłoszenia jej w formie obwieszczenia w wojewódzkim dzienniku urzędo-wym . W konsekwencji jest konieczne przeprowadzenie nowych wyborów.

Wyborów nie zarządza się jedynie wtedy, gdy data rozwiązania rady wy-padałaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rad. W przy-padku tym, do chwili rozwiązania rady dotychczasowe organy jednost-ki wykonują przysługujące jej zadania i kompetencje. Od rozwiązania rady do czasu wyboru nowej rady zadania i kompetencje rady wykonuje nato-miast osoba wyznaczona przez prezesa Rady Ministrów, na wniosek woje-wody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw admini-stracji publicznej.

Do wygaśnięcia mandatu radnego może przyczynić się także instytucja referendum lokalnego. W zakres przedmiotowy tego referendum wchodzi bowiem sprawa odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu tery-torialnego przed upływem kadencji. Do odwołania rady albo sejmiku do-chodzi zatem, gdy opowie się za tym więcej niż połowa ważnie oddanych głosów.

Referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu teryto-rialnego pochodzącego z bezpośrednich wyborów jest natomiast ważne, gdy wzięło w nim udział nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze od-


woływanego organu58. Biorąc pod uwagę fakt, że w wyborach samorządo-wych notuje się nieraz bardzo niską frekwencję, kryterium te teoretycznie nie powinno być trudne do spełnienia. Zatem możliwe wydaje się odwoła-nie samorządowego organu stanowiącego „nawet przez mniej niż dziesiątą część wyborców danej jednostki samorządowej”59. W praktyce okazuje się jednak, że zdecydowana większość referendów nie uzyskuje przymiotu waż-ności. Dlatego też niektórzy autorzy przyjęty próg ważności określają jako nazbyt wysoki60, choć z drugiej strony zbyt niski nie byłby racjonalny. Jest to chyba ciągle otwarty temat do dyskusji.

Wspomnieć jeszcze należy, iż działalność rady gminy ulega zakończe-niu z mocy prawa jeśli była ona inicjatorem przeprowadzenia referendum o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, a więcej niż połowa ważnych głosów zostanie oddana przeciwko temu odwołaniu61. Każe to radzie spojrzeć na wszystkie „za” i „przeciw” wystąpienia z wnioskiem o odwołanie organu wykonawcze-go gminy w drodze referendum. Rozważeniu podlega zatem swego rodzaju bilans przewinień osób piastujących stanowiska gminnych organów wyko-nawczych oraz trudów i kosztów organizacji referendum, wliczając również potrzebę uniknięcia zatoru w podejmowaniu decyzji w gminie. Referendum w takiej formie jest zaś pewnego rodzaju plebiscytem, w którym głosują-cy wyrażają swoje poparcie albo radzie gminy, albo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

58 Art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985). P. Uziębło zauważa, że „sformułowanie »ważne« w odniesieniu do referendum, w którym frekwencja przekroczyła określony próg procentowy, nie jest do końca trafne. Jest to istotny wyłom w stosunku do terminologii przyjmowanej w odniesieniu do instytucji bezpośredniej partycypacji obywatelskiej. Regułą jest, że ważność nie dotyczy skuteczności referendum, ale jego przeprowadzenia zgodnie z wymogami formalnymi”; zob. P. Uziębło, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 200.

59 Ibidem, s. 203.60 Zob. np. M. Szabo, Referendum lokalne o odwołanie organów samorządu terytorialnego

i jego ewolucja pod wpływem praktyki, doktryny i orzecznictwa sądów, [w:] Demokratyczne stan-dardy prawa wyborczego Rzeczpospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red. F. Rymarz, Warszawa 2005, s. 318–322.

61 Art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, op.cit.


Trzeba również dodać, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w jesz-cze jednym przypadku. Wiąże się on z odpowiedzialnością zbiorową samo-rządowego organu uchwałodawczego. W razie powtarzającego się narusze-nia przez tenże organ Konstytucji lub ustaw Sejm na wniosek prezesa Rady Ministrów może w drodze uchwały go rozwiązać62. Chodzi o rażące oraz re-gularne naruszanie prawa przez organy stanowiące samorządu terytorial-nego.

Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw admi-nistracji publicznej wyznacza wtedy osobę, która do czasu wyborów nowych organów samorządowych pełni funkcję tych organów. Rozwiązanie rady po-wiatu skutkuje rozwiązaniem wszystkich organów powiatu, a rozwiązanie sejmiku województwa – rozwiązanie wszystkich organów samorządu wo-jewództwa. Regulacje te są o wiele bardziej rygorystyczne niż w przypadku tego typu naruszeń zaistniałych po stronie samorządowych organów wyko-nawczych. Wówczas wojewoda w pierwszej kolejności wzywa odpowiednio radę powiaty albo sejmik województwa (na szczeblu gminy – wzywa wójta bezpośrednio do zaniechania naruszeń) do zastosowania niezbędnych środ-ków zmierzających do usunięcia naruszeń.

Reasumując, można powiedzieć, że przyczyn wygaśnięcia mandatu rad-nego jest wiele. Są one opisane w Kodeksie wyborczym, ustrojowych usta-wach samorządu terytorialnego, a także ustawie o referendum lokalnym. Przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego mogą natomiast leżeć zarówno po stronie samego radnego (np. utrata prawa wybieralności, niezłożenie ślubo-wania, zrzeczenie się mandatu), jak i po stronie organu stanowiącego, któ-rego jest członkiem (np. naruszanie Konstytucji lub ustaw). Są też pewne obiektywne okoliczności, które skutkują wygaśnięciem mandatu radnego (np. śmierć radnego, zmiany w podziale terytorialnym w państwie).

Niemało jest zaś sposobów wygaszania mandatów radnym. W niektó-rych przypadkach sam organ stanowiący jednostki samorządu terytorial-nego, w drodze uchwały, wygasza mandat radnego. W innych komisarz wy-borczy wygasza ów mandat, wydając stosowne postanowienie. Powtarzające się naruszanie postanowień Konstytucji lub innych ustaw przez samorządo-wy organ uchwałodawczy może z kolei skłonić prezesa Rady Ministrów do

62 Art. 96 ust. 1 u.s.g., art. 83 ust. 1 u.s.p., art. 84 ust. 1 u.s.w.


wystąpienia do Sejmu z wnioskiem o rozwiązanie tego organu. Skutkować to będzie wygaszeniem mandatów wszystkich radnych zasiadających w danej radzie albo sejmiku. Taki sam efekt przynoszą niektóre zmiany w podzia-le terytorialnym państwa. Mandatu nie tracą wtedy jedynie ci radni, którzy zostali wybrani w okręgu wyborczym, który jest włączany do sąsiedniej jed-nostki samorządowej.

W kwestii wygaszania mandatów radnym mogą wypowiadać się tak-że sami mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego. Mowa o referen-dum lokalnym. W tym wypadku ważą się losy mandatów wszystkich rad-nych wchodzących w skład samorządowego organu stanowiącego. Dlatego też powody inicjatorów referendum powinny dotyczyć pracy całej rady albo sejmiku. Radni rady gminy mogą wziąć na siebie również ryzyko zainicjo-wania referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta mia-sta). Wówczas muszą się oni liczyć się z odpowiedzialnością w postaci utraty swych mandatów, w razie gdy mieszkańcy staną po stronie samorządowego organu wykonawczego.

Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje poważne konsekwencje. Z chwilą wygaśnięcia mandatu radny traci prawo do jego sprawowania. Wszelkie czynności podejmowane przez radnego, któremu wygaszono man-dat, pozbawione są mocy prawnej. Osoba taka nie korzysta już z uprawnień przysługujących radnemu, nie jest też zobowiązana do wykonywania przy-pisanych radnemu obowiązków. Traci także ochronę przewidzianą dla funk-cjonariuszy publicznych. Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje ponad-to konieczność uzupełnienia składu samorządowego organu stanowiącego.

Literatura

Banaszak B., Zasada niepołączalności mandatu parlamentarnego w prawie polskim, „Przegląd Sejmowy” 2003, nr 2.

Chmielnicki P., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, War-szawa 2010.

Dmowski S., Rudnicki S., Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga pierwsza, Część ogól-na, Warszawa 2011.


Gurdek M., Obowiązki wójta, starosty i marszałka województwa w zakresie składania oświadczeń i informacji określonych w tzw. przepisach antykorupcyjnych, „Admini-stracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka” 2008, nr 2.

Majewski J., Czy każde skazanie za publiczno-skargowe przestępstwo umyślne pozbawia prawa wybieralności do organów stanowiących samorządu terytorialnego?, „Zeszyty Prawne Biura Analiz Sejmowych” 2010, nr 4.

Mordwiłko J., W sprawie „wezwania radnego do objęcia mandatu”, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sądowych” 2006, nr 2.

Sitniewski P., Wygaśnięcie mandatu radnego, Warszawa 2007.Szabo M., Referendum lokalne o odwołanie organów samorządu terytorialnego i jego

ewolucja pod wpływem praktyki, doktryny i orzecznictwa sądów, [w:] Demokratyczne standardy prawa wyborczego Rzeczpospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, red. F. Ry-marz, Warszawa 2005.

Szydło M., Zakaz łączenia mandatu parlamentarnego: studium prawne, Warszawa–Po-znań 2012.

Święch K., Kozłowski K., Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez członków organów jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2003, nr 12.

Uziębło P., Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2008.Wierzbica A., Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Warszawa

2008.

Documents

Jarosław Galicki1 Przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego