Juristische Fakultät PD Dr. Ferdinand Wollenschläger NETZREGULIERUNGSRECHT § 5 Zugangsregulierung – Teil 1 09.06.2010

Juristische Fakultät

PD Dr. Ferdinand Wollenschläger

NETZREGULIERUNGSRECHT

§ 5 Zugangsregulierung – Teil 1

09.06.2010

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NETZREGULIERUNGSRECHT§ 5 Zugangsregulierung

GLIEDERUNG • A – Überblick

Gegenstand und Ziele (I.) – Ökonomischer Hintergrund (II.) – Instrumente (III.)

• B – Die Zugangsregulierung im Einzelnen

§ 16 TKG: Verpflichtung aller Betreiber zur Abgabe eines Angebots auf Zusammenschaltung (I.) – § 18 TKG: Ver-pflichtung zur Zusammenschaltung auch für nicht markt-mächtige Netzbetreiber (II.) – § 21 TKG: Zugangsver-pflichtung marktmächtiger Netzbetreiber (III.) und beglei-tende Verpflichtungen (IV.)

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GLIEDERUNG • C – Die Zugangsanordnung als Instrument der Rechtsdurchsetzung

• D – Rechtsschutz

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GLIEDERUNG

A. Überblick

I. Gegenstand und Ziele

• „Ob“ und „Wie“ der Verpflichtung eines Infrastrukturbetrei-bers, anderen Anbietern Netzzugang zu gewähren

• Zugang ist gemäß § 3 Nr. 32 TKG legaldefiniert als

„die Bereitstellung von Einrichtungen oder Diensten für ein anderes Unternehmen unter bestimmten Bedingungen zum Zwecke der Erbringung von Telekommunikations-diensten“

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GLIEDERUNG

A. Überblick


• Konzept der „regulierten Selbstregulierung“

Vorrang der Einigung durch die betroffenen Akteure vor staatlichen Interventionen

– Verpflichtung zur Zusammenschaltung, § 18 TKG

– Auferlegung einer Zugangsverpflichtung durch die BNetzA, § 21 TKG

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GLIEDERUNG

A. Überblick


II. Ökonomischer Hintergrund

• Wettbewerb durch Wahlmöglichkeit zwischen verschiede-nen Anbietern

• (P) Netzinfrastruktur (insb. im Festnetz) begründet natürli-ches Monopol; Vervielfachung der Infrastruktur ökono-misch unsinnig

• Angewiesensein der Anbieter auf Zugang zum Endkunden („letzte Meile“) – hier hat Deutsche Telekom nach wie vor eine marktbeherrschende Stellung

• Ersatz des Infrastruktur- durch einen Dienstewettbewerb; dessen Sicherstellung Anliegen der Zugangsregulierung

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GLIEDERUNG

A. Überblick


II. Ökonomischer Hintergrund

III. Instrumente – Systematik

• (Gesetzliche) Verpflichtung aller Betreiber zur Abgabe ei-nes Angebots auf Zusammenschaltung, § 16 TKG

• (Behördliche) Verpflichtung zur Zusammenschaltung auch für nicht marktmächtige Netzbetreiber, § 18 TKG

• (Behördliche) Zugangsverpflichtung marktmächtiger Netz-betreiber, § 21 TKG

(einschließlich begleitende Verpflichtungen nach §§ 19, 20, 23, 24 TKG und Verpflichtungen nach §§ 40, 41 Abs. 1 TKG)

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

• „Jeder Betreiber eines öffentlichen Telekommunikations-netzes ist verpflichtet, anderen Betreibern öffentlicher Telekommunikationsnetze auf Verlangen ein Angebot auf Zusammenschaltung zu unterbreiten“

• Ziel: Gemeinschaftsweite Gewährleistung der „Kommuni-kation der Nutzer, [der] Bereitstellung von Telekommuni-kationsdiensten sowie deren Interoperabilität“

• Kein Kontrahierungszwang (Ziekow, § 14/33)

• Aber: BNetzA kann verbindliche Entscheidung herbeiführen, § 133 Abs. 1 TKG

• Privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

• Regulierung auch nicht marktbeherrschender TK-Netz-Be-treiber

• Voraussetzung: Kontrolle des Zugangs zu Endnutzern

• Zweck: Netzübergreifende Kommunikation (Zugang zu Festnetz- und Mobilfunkanschlüssen) und Bereitstellung von Diensten (DSL)

• Instrument: Verpflichtung durch BNetzA, aud Nachfrage ihre Netze mit denen von Betreibern anderer öffentlicher Telekommunikationsnetze zusammenzuschalten

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

• Anordnungsmöglichkeit der BNetzA bei Nichtzustande-kommen der Vereinbarung über Zugangsleistungen, § 25 TKG

• Auferlegung von Verpflichtungen nach § 18 TKG setzt die Durchführung eines Marktregulierungsverfahrens gemäß § 10 ff. voraus (str., arg. § 13 Abs. 1 S. 3 und Abs. 3 TKG)

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

Zugangsverpflichtung für marktmächtige Netzbetreiber

(1) Voraussetzungen, § 21 Abs. 1 TKG

(2) Inhalt der Zugangsverpflichtung, § 21 Abs. 2 („Kann“) und Abs. 3 („Soll“) TKG

(3) Einwendungsmöglichkeit des Netzbetreibers, § 21 Abs. 4 TKG

(4) Rechtsfolge der Verfügung

(5) Verfahren

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

• Ermessen der Bundesnetzagentur, § 21 Abs. 1 S. 1 TKG („Kann“)

• Ermessensbindungen, § 21 Abs. 1 S. 1 TKG

– anderenfalls würde die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten nachgelagerten Endnutzer-marktes behindert oder

– diese Entwicklung würde den Interessen der Endnut-zer zuwiderlaufen würde

Vergleich Endnutzermarkt mit und ohne Verpflichtung

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

• Ermessensbindungen des § 21 Abs. 1 S. 2 TKG

– Zugangsverpflichtung muss gerechtfertigt sein und in einem angemessenen Verhältnis zu den Regulie-rungszielen nach § 2 Abs. 2 stehen

– Maßgeblich insbesondere Kriterienkatalog des § 21 Abs. 1 S. 2 TKG

• Basis für Entscheidung: Ergebnisse der Marktanalyse

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

• Kriterienkatalog des § 21 Abs. 1 S. 2 TKG

1. die technische und wirtschaftliche Tragfähigkeit der Nutzung oder Installation konkurrierender Einrichtungen angesichts des Tempos der Marktentwicklung, wobei die Art und der Typ der Zusammenschaltung und des Zugangs berücksichtigt werden

2. die Möglichkeit der Gewährung des vorgeschlagenen Zugangs angesichts der verfügbaren Kapazität

Kapazitätserweiterung grundsätzlich nicht geboten (WL; Gesetzesbegründung dagegen für Ausnahmefälle offen)!

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

3. die Anfangsinvestitionen des Eigentümers der Einrich-tung unter Berücksichtigung der Investitionsrisiken,

4. die Notwendigkeit der langfristigen Sicherung des Wett-bewerbs bei öffentlichen Telekommunikationsnetzen und Telekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit, insbesondere durch Anreize zu effizienten Investitionen in Infrastruktureinrichtungen, die langfristig einen stärkeren Wettbewerb sichern,

5. gewerbliche Schutzrechte oder Rechte an geistigem Eigentum,

6. die Bereitstellung europaweiter Dienste und

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

7. ob bereits auferlegte Verpflichtungen nach diesem Teil oder freiwillige Angebote am Markt, die von einem gro-ßen Teil des Marktes angenommen werden, zur Sicher-stellung der in § 2 Abs. 2 genannten Regulierungsziele ausreichen.

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt

• Zugang = die Bereitstellung von Einrichtungen oder Diensten für ein anderes Unternehmen unter bestimmten Bedingungen zum Zwecke der Erbringung von Telekomm-unikationsdiensten (§ 3 Nr. 32 TKG)

• Kann-Inhalt, § 21 Abs. 2 TKG

• Soll-Inhalt, § 21 Abs. 3 TKG

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt

• „Kann-Inhalt“, § 21 Abs. 2 TKG

• Katalog nicht abschließend:

1. Zugang zu bestimmten Netzkomponenten oder -einrich-tungen einschließlich des entbündelten Breitbandzu-gangs

z.B. Internetzugang auch ohne Telefonanschluss beim Internetanbieter

2. Keine nachträgliche Verweigerung bereits gewährten Zugangs zu Einrichtungen

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt

3. Zugang zu bestimmten vom Betreiber angebotenen Diensten, wie sie Endnutzern angeboten werden, zu Großhandelsbedingungen, um Dritten den Weiterver-trieb im eigenen Namen und auf eigene Rechnung zu ermöglichen („Resale“).

Berücksichtigung von Investitionen für innovative Dienste

4. bestimmte für die Interoperabilität der Ende-zu-Ende-Kommunikation notwendige Voraussetzungen, ein-schließlich der Bereitstellung von Einrichtungen für intelligente Netzdienste oder Roaming zu schaffen

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt

5. Zugang zu Systemen für die Betriebsunterstützung oder ähnlichen Softwaresystemen, die zur Gewährleistung eines chancengleichen Wettbewerbs bei der Bereitstel-lung von Diensten notwendig sind, unter Sicherstellung der Effizienz bestehender Einrichtungen zu gewähren,

6. im Rahmen der Erfüllung der Zugangsverpflichtungen … Nutzungsmöglichkeiten von Zugangsleistungen sowie Kooperationsmöglichkeiten zwischen den zum Zugang berechtigten Unternehmen zuzulassen

Vorbehalt der technischen Machbarkeit

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt

7. Zugang zu Dienstleistungen im Bereich der einheitlichen Rechnungsstellung sowie zur Entgegennahme oder dem ersten Einzug von Zahlungen nach bestimmten Maßgaben

Wichtig für „call-by-call“-Anbieter

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt


Abweichung nur in atypischen Konstellationen möglich

1. vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeran-schluss sowie gemeinsamen Zugang zum Teilneh-meranschluss [„Line-Sharing“] … zu gewähren,

2. Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen zu ermöglichen,

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt

3. offenen Zugang zu technischen Schnittstellen, Pro-tokollen oder anderen Schlüsseltechnologien, die für die Interoperabilität von Diensten oder Dienste für virtuelle Netze unentbehrlich sind, zu gewähren,

z.B. VPN-Zugriff

4. Kollokation oder andere Formen der gemeinsamen Nutzung von Einrichtungen wie Gebäuden, Leitun-gen und Masten zu ermöglichen sowie den Nachfra-gern oder deren Beauftragten jederzeit Zutritt zu die-sen Einrichtungen zu gewähren.

Wichtig für eigene Infrastruktur des Anbieters

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt

3.


Abweichung nur in atypischen Konstellationen möglich

1. vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeran-schluss sowie gemeinsamen Zugang zum Teilneh-meranschluss [„Line-Sharing“] … zu gewähren,

2. Zusammenschaltung von Telekommunikationsnetzen zu ermöglichen,

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt

3. Einwendungen, § 21 Abs. 4 TKG

Einwendungsmöglichkeit des Netzbetreibers, § 21 Abs. 4

TKG

• Einwendung, dass durch die Inanspruchnahme der Leis-tung die Aufrechterhaltung der Netzintegrität oder die Si-cherheit des Netzbetriebs gefährdet

– Netzintegrität = Funktionieren des Netzes

– Sicherheit = Verfügbarkeit in Notfällen

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt


• Nachweis erforderlich

• Nach objektiven Maßstäben zu beurteilen

• Rechtfolge: Keine bzw. andere Zugangsverpflichtung

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt


4. Rechtsfolge

• Auferlegung der Zugangsverpflichtung durch VA

• „Abstrakt“, d.h. lediglich bestimmte Art, Zugang zu gewäh-ren, wird auferlegt

• Konkrete Zugangsregelung zwischen marktbeherrschen-den und anderen Betreibern werden in einem zweiten Schritt getroffen bzw. angeordnet

– Gesetzliche Verpflichtung zum Abschluss von Zu-gangsvereinbarungen, § 22 TKG (dazu sogleich)

– Anordnung der Zugangsgewährung durch BNetzA, § 25 TKG

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

1. Voraussetzungen

2. Inhalt


4. Rechtsfolge

5. Verfahren

• Einleitung auf Antrag und von Amts wegen

• Antragsverfahren Ausnahme im Regulierungsrecht

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG

IV. Begleitende Verpflichtungen

(1) Zugangsvereinbarung, § 22 TKG

(2) Standardangebot, § 23 TKG

(3) Diskriminierungsverbot, § 19 TKG

(4) Transparenzverpflichtung, § 20 TKG

(5) Getrennte Rechnungsführung, § 24 TKG

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG


1. Zugangsverein-barung, § 22 TKG

• Gemäß § 21 TKG zugangsverpflichteter Netzbetreiber

• „hat gegenüber anderen Unternehmen, die diese Leistung nachfragen, um Telekommunikationsdienste anbieten zu können, unverzüglich, spätestens aber drei Monate nach Auferlegung der Zugangsverpflichtung, ein Angebot auf einen entsprechenden Zugang abzugeben.“

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG



• Schriftformerfordernis, § 22 Abs. 2 TKG

• Vorlagepflicht an BNetzA, § 22 Abs. 3 S. 1 TKG

• Einsichtsmöglichkeit, § 22 Abs. 3 S. 2 TKG

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG



2. Standardangebot, § 23 TKG

• Verpflichtung durch BNetzA, „in der Regel innerhalb von drei Monaten ein Standardangebot für die Zugangsleis-tung zu veröffentlichen, für die eine allgemeine Nachfrage besteht“

• Kann zusammen mit der Zugangsverpflichtung gemäß § 21 TKG angeordnet werden, § 23 Abs. 1 S. 2 TKG

• Reaktionsmöglichkeiten bei Vorlage eines unzureichen-den Standardangebots bzw. bei Nichtvorlage, § 23 Abs. 2 ff. TKG

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG




3. Diskriminierungs-verbot, § 19 TKG

• Verpflichtung zur Nichtdiskriminierung durch BNetzA

• Zugangsvereinbarung muss „auf objektiven Maßstäben beruhen, nachvollziehbar sein, einen gleichwertigen Zu-gang gewähren und den Geboten der Chancengleichheit und Billigkeit genügen“, § 19 Abs. 1 TKG

• Insbesondere sicherzustellen, „dass der betreffende Be-treiber anderen Unternehmen, die gleichartige Dienste er-bringen, unter den gleichen Umständen gleichwertige Be-dingungen anbietet und Dienste und Informationen für Dritte zu den gleichen Bedingungen und mit der gleichen Qualität bereitstellt wie für seine eigenen Produkte oder die seiner Tochter- oder Partnerunternehmen.“

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GLIEDERUNG

A. Überblick

B. Instrumente

I. § 16 TKG

II. § 18 TKG

III. § 21 TKG




3. Diskriminierungs-verbot, § 19 TKG

• Gleichbehandlung der anderen Wettbewerber untereinan-der und dieser mit „eigenen“ Unternehmen

• Verpflichtung zur Nichtdiskriminierung durch BNetzA

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GLIEDERUNGA. ÜberblickB. InstrumenteI. § 16 TKGII. § 18 TKGIII. § 21 TKGIV. Begleitende

Verpflichtungen1. Zugangsverein-

barung, § 22 TKG2. Standardangebot,

§ 23 TKG3. Diskriminierungs-

verbot, § 19 TKG4. Transparenzver-

pflichtung, § 20 TKG

• Verpflichtung zur Transparenz durch BNetzA

• Verpflichtung, „für die zum Zugang berechtigten Unterneh-men alle für die Inanspruchnahme der entsprechenden Zugangsleistungen benötigten Informationen zu veröf-fentlichen“

insbesondere: Informationen zur Buchführung, zu techni-schen Spezifikationen, Netzmerkmalen, Bereitstellungs- und Nutzungsbedingungen sowie über die zu zahlenden Entgelte

• Detailvorgaben, so verhältnismäßig, durch BNetzA mög-lich, § 20 Abs. 2 TKG

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GLIEDERUNGA. ÜberblickB. InstrumenteI. § 16 TKGII. § 18 TKGIII. § 21 TKGIV. Begleitende

Verpflichtungen1. Zugangsverein-

barung, § 22 TKG2. Standardangebot,

§ 23 TKG3. Diskriminierungs-

verbot, § 19 TKG4. Transparenzver-

pflichtung, § 20 TKG

5. Getrennte Rech-nungslegung, § 24 TKG

• Verpflichtung zur getrennten Rechnungsführung durch BNetzA

Die Bundesnetzagentur verlangt insbesondere von einem vertikal integrierten Unternehmen in der Regel, seine Vor-leistungspreise und seine internen Verrechnungspreise transparent zu gestalten.

• Zweck: Verhinderung von

– Verstößen gegen das Diskriminierungsverbot

– Quersubventionen (Gemeinkosten!)

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