JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO REFLEXIONES ...expresado en los textos, es responsabilidad del autor. El contenido de esta obra puede ser total o parcialmente reproducido, siempre

JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO

REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS

David Cienfuegos Salgado

Colección Estudios Electorales

2

Coordinadores

Magdo. Daniel Ruiz Morales

Dr. David Cienfuegos Salgado

CONSEJO EDITORIAL

Magdo. Daniel Ruiz Morales, Magdo. Gregorio Valerio Gómez,

Magdo. José Lorenzo Álvarez Montero, Mtra. Tania C. Vásquez Muñoz,

Magdo. Manuel González Oropeza, Dr. David Cienfuegos Salgado,

Dr. Carlos Báez Silva

DAVID CIENFUEGOS SALGADO

JUSTICIABILIDAD ELECTORAL

EN MÉXICO

Reflexiones, retrospectivas y retos

Xalapa, Veracruz, México.

2013

Derechos reservados 2013 por


© 2013, Tribunal Electoral del Estado de Veracruz de

Ignacio de la Llave

Dirección: Cempoala #28 Fracc. Los Ángeles, C.P.91060

Xalapa-Enríquez, Veracruz.

Tel. :(01228) 8 41 84 70 extensión de fax 8103

www.teever.gob.mx

Queda hecho el depósito que marca la ley

ISBN: 978-607-7679-52-3

Distribución gratuita. Prohibida su venta.

Las características de esta edición son propiedad del

Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.

Las opiniones y criterios aquí reunidos, no se corresponden necesariamente con los de la institución editora. Lo

expresado en los textos, es responsabilidad del autor. El

contenido de esta obra puede ser total o parcialmente reproducido, siempre que se citen los datos de la edición,

dando el crédito a la institución editora.

Diseño de portada a partir del mural de David Alfaro

Siqueiros

“Del Porfirismo a la Revolución”

Fotografía: Lic. Hugo Castillo Ortega

IMPRESO EN MÉXICO

NOTA PRELIMINAR

La presente obra de Don David Cienfuegos Salgado representa un nuevo

esfuerzo de este intelectual guerrerense por divulgar sus muy serias reflexiones

en torno a los temas relacionados con la justicia, las elecciones y la jurisdicción

electoral. Quien se adentre en el libro encontrará, sin duda, no sólo el placer que

la lectura de los textos bien escritos causa, sino también la recompensa de

adquirir algún conocimiento nuevo, acompañado de un comentario certero,

preciso, informado y, en ocasiones, provocador.

Los lectores, muchos, de ello estoy seguro, estamos acostumbrados,

lamentablemente, a pasar de largo los prólogos e introducciones. Nos parece

preferible sumergirnos cuanto antes y de manera directa en las páginas del libro

recién adquirido. La pasión que el tema o el autor nos despierta nos lleva,

muchas veces, a dejar para otra ocasión las palabras preliminares que, por lo

regular, están abocadas a darnos un avance de aquello que más bien nos urge.

Claro, en no pocas ocasiones esta desbocada gana de lanzarnos a la

lectura directa del libro nos impide conocer lo que el autor o algún amigo de éste

tienen que decir de la manera como se confeccionó o preparó el texto, las

motivaciones que condujeron al autor a escribir sus reflexiones, retrospectivas y

retos, las condiciones en que lo hizo o los siempre esperables agradecimientos a

las instituciones y personas que hicieron posible concluir con la empresa ardua

que implica escribir y publicar un libro.

Esta costumbre consistente en pasar de largo los prólogos,

introducciones y presentaciones me permitirá, pues, escribir con la libertad de

quien se sabe condenado a que nunca nadie lea lo que se atreve a poner en blanco

y negro. Con esa libertad me dispongo a hacer algunas confesiones.

La primera, que por obvia debiera callar, estriba en reconocer en Don

David Cienfuegos, como lo mencione con anterioridad, no a un Doctor del

Derecho, tampoco a un especialista y menos a un mero jurista. Don David, por

fortuna de quienes a él somos cercanos, es lo anterior, pero no sólo lo anterior.

Don David es un intelectual, una persona que trabaja con las ideas, las ajenas,

pero sobre todo las propias. Eso es: David Cienfuegos es un hombre de ideas, y

además un hombre valiente que no teme expresar esas ideas tan propias que

tiene. Y, en un mundo plagado de simuladores, la originalidad y sinceridad de

6

Don David, valiosas por sí mismas, se tornan dos de sus insignias no solo más

conocidas, sino reconocidas.

La segunda confesión que me permitiré hacer en la soledad que lo

blanco de la página me permite, consiste en reafirmar el enorme cariño que

siento por ese intelectual comprometido con lo que piensa y que, como pocos,

hace que su actuar concuerde totalmente con sus ideas. Ese cariño tiene su

fundamento no solo en lo apreciable que resulta una persona congruente con sus

principios, y por tanto de una ética a prueba de todo, sino sobre todo en el hecho

de que Don David es, antes que nada, un hombre bueno. Imposible no querer a

un ser humano que no sólo piensa lo que escribe, escribe lo que piensa, actúa

como piensa y piensa siempre correctamente.

A estas alturas, la tercera confesión es inevitable: al cabo de ya más de

una década de amistad, casi todas las ideas que postula Don David y casi todos

los principios que rigen su actuar, son compartidos por quien esto escribe. Y digo

casi todos los principios y casi todas las ideas porque, por fortuna, el Doctor

Cienfuegos, a pesar de lo certero de sus reflexiones, no me parece infalible. Se

dice que es de humanos errar. Pues Don David es humano, demasiado humano.

Y por tanto, ahora lo confieso, me parece que en ocasiones se equivoca.

Sin embargo, esas divergencias que a veces se puedan tener no hacen

sino resaltar, agradablemente, las grandes coincidencias. Cabe poner en relieve

que, aún en lo que a mí me parecen sus yerros, Don David es tal férreo defensor

de lo que postula que, en no pocas ocasiones, casi me ha persuadido de que está

en lo correcto.

De lo anterior se sigue que, lamentablemente, el lector que hasta aquí

haya podido yo retener, si acaso, con estas deshilvanadas líneas, no encontrará

ahora un estudio que le introduzca de manera crítica al libro de Don David, por la

simple razón de que las ideas aquí expuestas las comparto casi por completo, a

grado tal que en la cuidada compilación que este libro implica, incluye dos de los

trabajos que Don David me ha permitido suscribir de manera conjunta con él.

Tuve la suerte de conocer a Don David hace ya muchos años, en el

momento en que más disfrutábamos ambos de nuestra primera e inolvidable

juventud; precisamente en el momento en que el mundo se nos hacia pequeño

para comérnoslo. La vida me ha permitido acompañar a mí querido amigo en no

pocos transes importantes: desde premiaciones y reconocimientos hasta crisis

personales. Los amigos comunes han sido también una constante en nuestra ruta

vital y varios de ellos han marcado tanto su vida como la mía de manera

determinante.

Ante los hechos antes confesados, el comprensivo lector podrá darse

cuenta de lo difícil que resulta para quien esto intenta pergeñar, dirigirse de

manera objetiva a un hipotético auditorio universal en torno al más reciente

producto editorial de quien con tanta facilidad y corrección escribe. Así qué

7

ahora más bien me abocaré a precisar lo que, estoy seguro, encontrará el lector en

el texto que nos presenta Don David.

Querido lector, a continuación encontrara, téngalo por seguro:

Un conjunto de estudios atractivos, serios y bien redactados;

Una serie de ideas claras y magníficamente expresadas;

Muchas opiniones no solo fundadas, sino bien justificadas, lo que las

torna contundentes;

Invitaciones constantes a la reflexión, tan atractivas que casi parecen una

provocación, y

Un total compromiso asumido por el autor con la verdad y la precisión.

Evidentemente, el objetivo que Don David me ha señalado lo he

incumplido por completo. Él, tan serio en el cumplimiento de sus compromisos

académicos, discrepará por seguro de esta manera tan poco elegante de presentar

un texto suyo.

Una última confesión, ahora dirigida a Don David: la segura censura que

se aplicará a este escrito poco importa ante la mera posibilidad de que Usted,

querido amigo, conozca, de primera mano, lo que verdaderamente pienso y

siento por Usted.

Así, querido amigo, enhorabuena por el nuevo libro, felicito a los

potenciales lectores por la gran oportunidad que en sus manos tienen de conocer

a un autor llamado a convertirse en un clásico; me congratulo enormemente no

solo por considerarme su amigo, sino por la enorme deferencia que implica la

mera solicitud de esta presentación. Gracias querido amigo.

Que la vida y la suerte me permita seguir teniendo la oportunidad de

discutir con Usted las cosas verdaderamente importantes.

Carlos Báez Silva

México, DF, enero de 2013

PRESENTACIÓN

Siempre es difícil escribir las palabras que anteceden cualquier obra,

incluida una colección de ensayos como es el caso que nos ocupa. Dificultad no

menor si se piensa que en muchos casos la obra es producto de un esfuerzo

institucional y lo que se diga se puede entender referido no solo al trabajo en sí,

sino a la labor institucional en su conjunto.

Los ensayos aquí reunidos, escritos en el último lustro dan cuenta de

inquietudes, dudas y posicionamientos adoptados desde la labor académica, pero

también desde la labor jurisdiccional. En estos últimos años, bajo la égida del Dr.

Manuel González Oropeza, he tenido la oportunidad de realizar ambos ejercicios,

aprovechando la interesante coyuntura generada por el reconocimiento que ha

hecho el Sistema Nacional de Investigadores al Poder Judicial de la Federación

(PJF) como un órgano del Estado mexicano, y por tanto institución pública, en la

cual se realizan labores de investigación. Como sabemos integran al Poder

Judicial de la Federación diversos órganos y dependencias, entre las que se

encuentran la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), el Consejo de la

Judicatura (CJ) y el Tribunal Electoral (TEPJF). En la Sala Superior de este

último órgano me he desempeñado como secretario auxiliar y, actualmente,

secretario de estudio y cuenta.

Así, conjuntar ambas tareas me ha permitido tener una visión propia de

lo electoral, misma que se traduce en los diversos artículos aquí reunidos. En

algunos casos, el lector encontrará una visión compartida, tratándose de los

ensayos realizados en coautoría, especialmente con dos excelentes amigos:

Carlos Báez Silva y Héctor Rivera Estrada, con quienes he compartido afanes y

premuras en la ponencia del Dr. Manuel González Oropeza. Por supuesto, debo

reconocer que los antes mencionados no solo me han permitido suscribir

artículos sino, sobre todo, generar y participar en la discusión diaria de

posiciones y argumentos que nos han permitido construir nuestra propia visión

jurídica, sometiéndola a la criba eficaz que representa el debate y la

confrontación de las ideas. Mucho de lo aquí expresado seguramente se lo debo a

ellos y, supongo, pues no lo sé de cierto, lo comparten.

Espero que los posibles lectores encuentren de interés los ensayos aquí

reunidos. El afán de escribirlos no fue otro que el de explicarme esos temas y

discusiones, indagándolos, explorándolos, permitiéndome la posibilidad de que

10

alguien los leyera y los comentara. Ahora, gracias a la generosidad del Magdo.

Daniel Ruiz Morales aparecen en este segundo volumen de la colección Estudios

Electorales, editada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado

Veracruz de Ignacio de la Llave.

Por supuesto, quedo agradecido con la Mtra. Tania Celina Vásquez

Muñoz, quien coordinó de manera espléndida la edición de este volumen y,

especialmente, con el Lic. Hugo Castillo Ortega quien “padeció” al autor en la

diagramación, revisión y corrección de la obra que hoy, venturosamente, los

lectores tienen en sus manos.


México, DF, enero de 2013

A propósito de la justiciabilidad de las cuestiones

políticas de los estados mexicanos*

Cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), encabezada

por José María Iglesias, confirmó la sentencia del Juez Ignacio Merelo, quien

había fallado el conocido amparo Morelos, el exministro José María del Castillo

Velasco se apresuró a publicar su inconformidad con el criterio que se sostenía

en dicho asunto.1 El eje del ensayo era la cuestión de si los tribunales federales

tenían facultad para verificar la revisión de los actos electorales en las entidades

federativas. La solución correcta en opinión de Castillo Velasco, dado que la

Constitución no facultaba al poder judicial federal para conocer de las cuestiones

electorales, era que “sólo corresponde a la soberanía de los estados juzgar de la

validez o nulidad de sus actos electorales”.2

En realidad el exministro estaba equivocado, en el estudio y resolución

del amparo Morelos la justicia de la Unión no se ocupaba de revisar actos

electorales, sino que se ocupaba, por un lado, de la constitucionalidad de la

reforma a la Constitución local que permitió la reelección del gobernador

Francisco Leyva y, por otra parte, de la integración del poder legislativo que

aprobó la Ley de Hacienda impugnada. El elemento central de la argumentación

y de la resolución queda comprendida en las cuestiones que resolvió la SCJN al

revisar la sentencia del juez Merelo, señalándose en especial las consideraciones

en las que se afirma: “…es de la esencia misma del sistema de gobierno, por

interés de la libertad electoral, el que los colegios electorales superiores

califiquen la elección de sus miembros, el que esas calificaciones sean

irrevisables, y el que lo así hecho quede definitivamente legitimado, y así es

como hoy debe estimarse la declaración hecha […] que el vicio que se le objeta

por no haber obtenido los dos tercios de votos del Estado, no es de estimarse por

1 Reflexiones sobre la cuestión de Morelos y las facultades de los tribunales federales, México, Imprenta del Federalista, 1874, 24 p. 2 Ibídem, p. 14.

12 JUSTICIABILIDAD ELECTORAL EN MÉXICO

la justicia federal, por no ser ese derecho de la esencia del sistema, sino propio

del Estado, y de su exclusiva responsabilidad”.3

Más allá del tema de la sentencia, lo cierto es que este episodio forma

parte de una de las discusiones jurídicas y políticas más interesantes que se dio

en el último tercio del siglo XIX: el generado por la teoría de la incompetencia

de origen, que entrañaba la posibilidad de que los jueves revisaran en términos

del artículo 16 constitucional la “competencia” de las autoridades, llegando al

punto de revisar el título de legitimidad por el cual se ejerce autoridad y se es

competente. El criterio que habría de prevalecer fue el sostenido por otro

presidente de la SCJN, Ignacio L. Vallarta, quien preconizaría la no

justiciabilidad de las cuestiones políticas.

Los criterios de José María del Castillo Velasco e Ignacio L. Vallarta se

reiterarían y terminarían siendo uno de los dogmas característicos del juicio de

amparo mexicano: las cuestiones políticas no pueden ser resueltas por los

tribunales vía el juicio de amparo.4 En voto particular, al resolver el amparo

León Guzmán, Vallarta habría de justificar su actuar en la finalidad de “defender,

lo diré en una palabra, la soberanía de los Estados, consagrada en la

Constitución, contra una interpretación, que reputo infundada del artículo 16 de

ese Código, interpretación que ha creado a favor de la Corte, y en perjuicio de los

3 Manuel González Oropeza y Eleael Acevedo Velásquez, coords., El Amparo Morelos, México, Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Morelos, Editora Laguna, 2002, pp. 165-169. 4 Como habría de escribir Fernando Vega al ocuparse de la ley de amparo en 1883: “Nada más peligroso para la institución que analizamos, que el consorcio de los intereses de la política, siempre mudable, y constantemente voluble, con los intereses sencillos de una cuestión constitucional. Por mucho tiempo hemos presenciado el repugnante espectáculo de una jurisprudencia constitucional inspirada por intereses políticos más ó menos bastardos, que llevaba impresa la volubilidad de su causa impulsiva, en la misma heterogeneidad de sus decisiones, y solamente en la actualidad, merced a la actitud severa e independiente que ha asumido el primer tribunal del para sí, la jurisprudencia ha sido eminentemente jurídica y esencialmente constitucional. // Vivas están en nuestro ánimo, las dolorosas impresiones que produjeron varias ejecutorias que minaron nuestro sistema, bajo la sencilla forma de un juicio de amparo. // Recordamos los amparos concedidos contra autoridades constituidas de hecho, pero cuyo advenimiento al poder se calificaba de violento y usurpador. // Conferir al recurso de amparo el omnímodo poder de pronunciar sobre la legitimidad de aquellas autoridades, fue tanto como armar a esta benéfica institución de la facultad de decidir sobre la forma de gobierno, o sobre la legitimidad de una elección aceptada. Poder tan disolvente, fue insostenible, fue condenado, anatematizado por la monstruosidad de sus propias consecuencias. // El amparo tiene un papel esencialmente diverso, y como dice el publicista que he citado ya, su fin esta precisamente encaminado a despojar las discusiones constitucionales de un carácter político. Cuando este divorcio, cuando esta segregación son imposibles, la controversia no será materia de amparo. // No puede sintetizarse mejor el objeto esencial de nuestra institución”. Fernando Vega, Nueva Ley de Amparo de Garantías Individuales orgánica de los arts. 101 y 102 de la Constitución. Comentarios acerca de sus disposiciones más importantes. Ensayo crítico filosófico de la Ley, México, Imprenta de J. Guzmán, 1883, pp. 13-15.

REFLEXIONES, RETROSPECTIVAS Y RETOS 13

Estados una tutela que yo creo subversiva del régimen federal”. El criterio,

aislado en ese caso, triunfaría a partir del amparo Salvador Dondé.

Debe recordarse que al amparo Morelos le habían precedido la

resolución de diversos asuntos de naturaleza política. Incluso más tarde, se

reiteraría la posibilidad de que el amparo fuera vía adecuada para la resolución

de tales asuntos. Manuel Cruzado publicaría en 1895, algunas de las ejecutorias

dictadas en juicios de amparo donde, resulta evidente que se cuestionan actos de

naturaleza política.

Aquí no debe dejar de mencionarse el criterio que sostendría la SCJN

relativo a que los derechos políticos no son garantías individuales. Esta tesis, de

la quinta época, consolidó la idea de la no justiciabilidad de las cuestiones

políticas a través del amparo. Criterio que se mantienen vigente.

Más tarde, al discutirse en 1916-1917 el nuevo texto constitucional se

estableció una vía novedosa, relativa a la investigación de violaciones al voto

público, en el artículo 97 CPEUM.5 Este instrumento fue durante casi setenta

años la única referencia jurídica para que los tribunales pudieran conocer de la

conflictividad electoral. El texto primigenio del tercer párrafo de dicho numeral

constitucional estableció:

Podrá también la Suprema Corte de Justicia de la Nación

nombrar magistrados de Circuito y Jueces de Distrito

supernumerarios que auxilien las labores de los tribunales o

juzgados donde hubiere recargo de negocios a fin de obtener

que la administración de justicia sea pronta y expedita; y

nombrará alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de

Distrito o Magistrado de Circuito, o designará uno o varios

comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo

pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las Cámaras de la

Unión, o el gobernador de algún Estado, únicamente para que

averigüe la conducta de algún Juez o Magistrado Federal o

algún hecho o hechos que constituyan la violación de alguna

garantía individual, o la violación del voto público o algún otro

delito castigado por la ley federal.

5 Véanse Manuel González Oropeza, “Los orígenes y el futuro de la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, en Manuel González Oropeza, comp., Justicia electoral, México, Instituto Electoral del Distrito Federal [Grandes temas para un observatorio electoral ciudadano, 4], 2008, pp. 255-298; y, Teófilo Olea y Leyva, “Contribución al estudio del artículo 97 constitucional”, La Justicia, febrero de 1952. Este último trabajo se incluye en El ministro Teófilo Olea y Leyva, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1993, pp. 1053-1073; versión digital en http://www.scjn.gob.mx/RecJur/BibliotecaDigitalSCJN/CopiaLibros/Paginas/MinistroTeofiloOleayLeyvaEl.aspx Consulta del 23 de noviembre de 2010.

http://www.scjn.gob.mx/RecJur/BibliotecaDigitalSCJN/CopiaLibros/Paginas/MinistroTeofiloOleayLeyvaEl.aspx

http://www.scjn.gob.mx/RecJur/BibliotecaDigitalSCJN/CopiaLibros/Paginas/MinistroTeofiloOleayLeyvaEl.aspx


Este fue el artículo que permitió la investigación de violación al voto

público en León, Guanajuato, así como el envío de un comisionado a Yucatán

para que vigilara el respecto a las garantías individuales. En estricto sentido, sólo

en el primer caso se trató del ejercicio de la facultad consignada en el artículo 97

CPEUM.

Ante la inminente celebración de los comicios el 4 de noviembre de

1917, para elegir gobernador en Yucatán, Víctor J. Manzanilla, presidente del

Partido Liberal Yucateco solicitó a la SCJN amparo vía telegráfica y entre otras

cosas pidió “el nombramiento de un representante de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación conforme al artículo 97, tercer párrafo, constitucional”. La

SCJN en sesión del 2 de noviembre de 1917, resolvió que no procedía la

suspensión del acto reclamado. No obstante, después se abocó al problema de si

cabía o no el nombramiento de un representante suyo para verificar los hechos

alegados. El acuerdo aprobado facultaba al magistrado del Octavo Circuito

residente en Mérida “únicamente para que averigüe la conducta del Juez de

Distrito de Yucatán o el hecho que especifique el denunciante y constituyan la

violación de una garantía individual o algún otro delito castigado por la ley

federal, procurando en todo el respeto a la soberanía del Estado”. Las elecciones

se celebraron y Carlos Castro Morales fue electo gobernador, tomando posesión

el 1º de febrero de 1918. El siguiente 12 de marzo se declaró una amnistía

general para los delitos políticos y actos posiblemente delictuosos relacionados

con el proceso electoral.6

El asunto donde sí se ejerció en plenitud la facultad establecida en el

artículo 97 CPEUM tuvo lugar en 1946, derivado de la elección municipal en el

Municipio de León, Guanajuato, y del ataque perpetrado por soldados federales

que dejaron numerosos muertos y heridos. En aquel caso, un partido político, la

Barra Mexicana de Abogados y los licenciados Toribio Esquivel Obregón, Luis

Araujo Valdivia y Xavier San Martín Torres, dirigieron a la Suprema Corte de

Justicia de la Nación una petición para investigar los hechos.7 El ministro Hilario

Medina fue el ponente y consideró que había materia de averiguación. La

comisión se integró por los ministros Roque Estrada y Carlos L. Ángeles,

concluyendo que sí hubo violaciones de garantías individuales y del voto

público.8

6 Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2004, pp. 41-43. Véase también Lucio Cabrera Acevedo, “El problema electoral de Yucatán y la intervención de la Suprema Corte”, en La Suprema Corte de Justicia durante los años constitucionalistas (1917-1920), México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1985, t. I, pp. 27-29. 7 En la solicitud se hablaba de cincuenta muertos y más de cuatrocientos heridos. Véase La violación del voto público, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2006, pp. 71-82. 8 Decisiones relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, obra citada, nota 7, pp. 107-109.


60 años después de expedida la CPEUM una reforma modificó la redacción del

tercer párrafo del artículo 97 y se creó un párrafo especial para regular la facultad

de investigación de violaciones del voto público:

La Suprema Corte de Justicia está facultada para practicar de

oficio la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan

la violación del voto público, pero sólo en los casos en que a su

juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de

elección de alguno de los Poderes de la Unión. Los resultados

de la investigación se harán llegar oportunamente a los órganos

competentes.

La nueva redacción dejaba fuera la posibilidad de que el órgano judicial

conociera de conflictos electorales en las entidades federativas, con lo cual se

cerró la única puerta para hacer patente las posibles violaciones electorales

durante la celebración de comicios locales.

Más tarde, la reforma de 2007 cerraría el ciclo de la facultad de

investigación, al derogar el tercer párrafo del artículo 97, relativo a las

violaciones del voto público. Con ello, también se ponía fin a una institución que

no se había entendido a cabalidad en el sistema jurídico mexicano.9

Por otra parte, la discusión en torno a la procedencia del amparo para

proteger derechos políticos continuó durante algún tiempo, antes de que se

definiera el criterio predominante desde fines del siglo XIX: la vía de amparo no

es la idónea para dilucidar cuestiones de naturaleza política tanto en el ámbito de

los municipios10

como de las controversias políticas entre órganos del Estado.11

9 Véase Manuel González Oropeza, “La extinción de la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tratándose de violaciones al voto público. Desaparición de un aliado en la justicia electoral”, en David Cienfuegos Salgado, coord., La función judicial, México, Porrúa, 2008, pp. 169-176. 10 Aquí llamamos la atención hacia el amparo promovido por José Falcón y otros, en 1922 en contra de los decretos de la Legislatura local que los separaron como miembros de la Asamblea Municipal de la ciudad de Zacatecas. En el fallo resultante se concluyó que “el hecho de desempeñar el cargo de presidente municipal, regidor o síndico, como resultado de una elección popular, genera derechos netamente políticos, pero no debe creerse que esa situación excluya a la persona electa de gozar de otros derechos que ya atañen a todo individuo, sin importar cualidades accidentales. Es decir, no porque una persona sea funcionaria deja de gozar de las garantías individuales”. En la resolución se advierte que si se había configurado una violación a los artículos 14 y 16 CPEUM, toda vez que “los quejosos habían sido electos para desempeñar los cargos de munícipes en el ayuntamiento de Zacatecas para el periodo de enero de 1922 a diciembre de 1923, de modo que se hallaban en sus puestos cuando se expidieron y promulgaron los decretos que impugnarían. Así era evidente que no se había configurado el supuesto del artículo 38, fracción VI, de la Constitución del Estado, pues el Ayuntamiento de Zacatecas estaba en pleno ejercicio de sus funciones cuando se le declaró desaparecido […] pues la intervención de la legislatura debía limitarse a verificar la declaración […] sólo en el caso de que real y efectivamente, y por actos ajenos a aquélla, no existieran autoridades municipales y a nombrar un presidente municipal provisional en tanto se efectuaran nuevas elecciones”. Ibídem, pp. 49-50.


La reforma de junio de 2011 seguramente servirá para iniciar nuevamente el

debate, ante la posibilidad de interpretar de la manera más favorable el conjunto

de derechos reconocidos constitucionalmente y en el derecho convencional.

La otra institución que no puede dejar de mencionarse es la relativa a la

facultad del Senado de la República para declarar que han desaparecido los

poderes de una entidad federativa, conforme con el artículo 76, fracción V

CPEUM.12

Institución ésta que constituye “la competencia exclusiva del Senado

más controvertida y criticada”, según señala Manuel González Oropeza. Su

ejercicio, de 1879 a 1975, contabilizó 63 declaraciones efectivas de desaparición

de poderes. Los estados más afectados: Guerrero y Morelos, con siete; Jalisco y

Tamaulipas, con cinco; Colima y Durango, con cuatro.13

Evidentemente no

constituye un mecanismo jurisdiccional ni una sanción política-jurídica, pero sí

una vía para arreglar conflictos de naturaleza política. Como menciona González

Oropeza: “no coincido con la afirmación de que la desaparición de poderes de un

estado sea una sanción político-jurídica ya que como sus orígenes lo demuestran

se trata de una medida reconstructiva que el Senado de la República tiene ante la

ausencia absoluta de autoridades legítimas en una entidad federativa. Sólo el

juicio político constituye la sanción prevista constitucionalmente para remover

del cargo a los servidores públicos que hubiesen contravenido la constitución y

las leyes de manera grave”.14

A la distancia podemos incluso pensar que el cuestionamiento aludía en

gran parte al modelo de organización federal que desde la Constitución de 1824

11 Sería el caso de la Controversia Constitucional 3/41, entre el Congreso del Estado de Nayarit y los poderes Ejecutivos y Judicial de dicha entidad. En dicho asunto la SCJN consideró que “las relaciones entre los poderes del Estado, su integración y organización, así como los actos de alguno de ellos que vulneran derechos políticos de los ciudadanos (como ocurrió en la especie, al desconocerse a los quejosos el carácter de miembros de la Legislatura), son de naturaleza eminentemente política, de ahí que la única autoridad federal que podía intervenir era el Senado, al que el artículo 76, fracción VIII (actualmente VI), de la Constitución faculta para resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado, cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado”. Ibídem, pp. 83-84. 12 El mencionado precepto constitucional dispone que es facultad exclusiva del Senado: “V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso”. 13 Manuel González Oropeza, Las facultades exclusivas del Senado de la República, México, Senado de la República, Editora Laguna, 2008, pp. 422 y 427. Véase también Manuel González Oropeza, La intervención federal en la desaparición de poderes, México, UNAM, 1983. 14 Manuel González Oropeza, “La extinción de la facultad de investigación…”, obra citada, nota 6, p. 172.


había venido construyéndose, donde la idea de un régimen interior autónomo

parecía ser el baluarte del federalismo electoral.15

De cualquier forma, la decisión adoptada por la SCJN en torno a la

incompetencia de origen y la no justiciabilidad de las cuestiones políticas tendría

una amplia andadura, que se consolidaría con la Ley de Amparo de 1936 que fijó

la improcedencia de este medio de control de constitucionalidad y legalidad en la

materia electoral.

La doctrina de la no justiciabilidad de las cuestiones políticas se

mantendría hasta fines del siglo XX, cuando las circunstancias resultantes de la

vida política nacional hicieron patente la necesidad de mecanismos procesales

que resolvieran los conflictos derivados de los procesos electorales, tanto en el

ámbito federal como en el local. Por supuesto, el amparo siguió siendo vía

vedada para tales asuntos. Ante la nueva conflictividad que tenía su razón de ser

en los procesos comiciales, hubo necesidad de una respuesta jurídica. Era el

tiempo de la justicia electoral.

El diseño de un sistema integral de medios de impugnación en materia

electoral es una de las características de la justicia mexicana, al menos desde

1996, cuando se modificó la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos (CPEUM) para establecer tal sistema, basado en el reconocimiento de

una jurisdicción especial para la resolución de los asuntos de naturaleza política.

Tal situación rompía con el paradigma de la no justiciabilidad de los asuntos

políticos, que había derivado de aquella célebre disputa jurídico-política de la

incompetencia de origen. Eso sí, se mantuvo intocado el criterio de que la vía de

amparo no era el mecanismo procesal idóneo para cuestionar los conflictos de tal

naturaleza.16

Con la reforma de 1996 se reconoce constitucionalmente al Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), señalándole atribuciones

de control de legalidad y de constitucionalidad, mismas que con pocas

15 Los artículos 40 y 41 CPEUM permiten tal interpretación: el artículo 40 señala que la República se compone de “Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental”, mientras que el artículo 41 señala que “el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal”. Sin embargo, a ello habrá que oponer la reforma constitucional de noviembre de 2007 que modificó tal pretensión al establecer lineamientos específicos para el diseño de los sistemas electorales locales. 16 Un interesante trabajo que pretende dejar clara la distancia que media entre el juicio de amparo y el juicio de revisión constitucional electoral es: Noé Miguel Zenteno Orantes, “Juicio de revisión constitucional electoral y su homología y fin jurídico-social con el juicio de amparo”, en J. Jesús Orozco Henríquez, comp., Justicia electoral en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de Derecho Electoral, México, UNAM, TEPJF, 1999, pp. 1277-1289.


modificaciones han permanecido a lo largo de estos tres lustros de vida

institucional.

Si bien el sistema de medios de impugnación en materia electoral se

integra tanto por medios de impugnación que podríamos considerar como

propios del control de legalidad, como por instrumentos de control

constitucional. Al respecto, hay consenso en que son dos los instrumentos que

pueden considerarse como mecanismos de control constitucional: el juicio para la

protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC) y el juicio de

revisión constitucional electoral (JRC). Nos ocuparemos de este último.

En primer lugar, debemos destacar en la exposición de motivos, la

justificación que se hace sobre el conocimiento de los conflictos electorales

locales por parte de una instancia federal como sería el TEPJF:

Las reformas que se someten a consideración de esta soberanía,

se dirigen a la consecución de un sistema integral de justicia en

materia electoral; de manera que por primera vez, existan, en

nuestro orden jurídico, los mecanismos para que todas las leyes

electorales se sujeten invariablemente a lo dispuesto por la

Constitución, para proteger los derechos políticos electorales de

los ciudadanos mexicanos, establecer la revisión constitucional

de los actos y resoluciones definitivos de las autoridades

electorales locales […]

Se propone también que el Tribunal Electoral conozca de

aquellos actos o resoluciones de autoridades electorales locales

que vulneren los preceptos establecidos en la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos y en congruencia, en

esta misma iniciativa, se establece un conjunto de principios y

bases para los procesos electorales del nivel local.

Al respecto, la iniciativa plantea un mecanismo absolutamente

respetuoso de nuestro sistema federal, al prever que esta nueva

vía sólo procederá cuando haya violaciones directas a la

Constitución General y en casos determinados que por su

trascendencia ameriten ser planteados ante esta instancia

jurisdiccional.

Con lo anterior se pretende moderar aquellas situaciones que por

su disparidad o divergencia con el sentido de nuestro texto

fundamental, atentan contra el Estado de Derecho. De igual

manera, con esta vía se aspira a superar los debates sobre la

legalidad de los procesos locales, cerrando el camino a

decisiones políticas sin fundamento jurídico que pudieren


afectar el sentido de la voluntad popular expresada en las

urnas.17

Si bien se advierte que la reforma pretendía que este juicio procediera

sólo cuando se violara algún precepto constitucional, al final la redacción que se

aprobó no hizo mención de tal circunstancia. Así, desde la reforma constitucional

de agosto de 1996 quedó regulada la figura del JRC como medio para impugnar

los actos y resoluciones de autoridades locales.18

Hoy día, el artículo 99 CPEUM reconoce al TEPJF como “máxima

autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial

de la Federación”, cuyo funcionamiento de carácter permanente se realiza a

través de una Sala Superior y cinco salas regionales.

En lo que interesa al estudio de las cuestiones político-electorales de las

entidades federativas, debe decirse que el propio artículo 99, párrafo cuarto,

fracción IV, señala que al TEPJF le corresponde “resolver en forma definitiva e

inatacable”:

IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y

firmes de las autoridades competentes de las entidades

federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las

controversias que surjan durante los mismos, que puedan

resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo

o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá

solamente cuando la reparación solicitada sea material y

jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea

factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para

17 Exposición de motivos a la reforma constitucional de 1996. En http://cronica.diputados.gob.mx/ Consulta del 23 de septiembre de 2010. 18 Con la única salvedad de que “para el proceso electoral de 1997 por disposición legal, no hubo posibilidad de que se interpusiera esta vía respecto a las elecciones de Jefe de Gobierno, de Diputados Locales a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como respecto a los titulares de los órganos político-administrativos del Distrito Federal. Esto fue materia del ejercicio de una acción de inconstitucionalidad [AI 8/96] por parte del Partido Verde Ecologista de México, por considerar que las normas transitorias limitaban para ese año de 1997, la procedencia del juicio de revisión constitucional; a lo cual el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló no ser violatorio de los artículos 13, 41 fracciones I y IV y 99 fracción IV de la Ley Fundamental, por ser una disposición transitoria hasta en tanto se emitiera la reglamentación local respectiva. Además se sostuvo que con los otros recursos que en forma análoga se autorizan para impugnar dichos actos, se cumple con los fines constitucionales y legales que tutelan los preceptos fundamentales y dan seguridad jurídica a los interesados, por lo que se resolvió en consecuencia que dicha acción era procedente, pero infundada, y se reconoció la validez de las normas legales impugnadas”. Ma. Macarita Elizondo Gasperín, “El juicio de revisión constitucional”, en Estudio teórico práctico del sistema de medios de impugnación en materia electoral, 2ª ed., México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 1999, pp. 321-322.

http://cronica.diputados.gob.mx/


la instalación de los órganos o la toma de posesión de los

funcionarios elegidos.

La prescripción constitucional se complementa con una remisión a la

legislación aplicable, que en el caso son la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación (LOPJF) y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME).

En el primer caso, la LOPJF señala en su artículo 186, fracción III,

inciso b), que el TEPJF es competente para resolver en forma definitiva e

inatacable, las controversias que se susciten por “actos y resoluciones definitivos

y firmes de las autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las

impugnaciones en los procesos electorales de las entidades federativas, que

puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo

o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando se

viole algún precepto establecido en la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible

dentro de los plazos electorales, y sea factible antes de la fecha constitucional o

legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los

funcionarios electos”.

Puede apreciarse que en esta disposición legal sí se alude a la violación

de un precepto establecido en la CPEUM, como requisito a cumplir en

presentación de la impugnación. Lo cual, en cierto sentido, va más allá de lo que

establece la propia CPEUM, aunque se entiende que este requisito sea acorde con

la idea de un órgano de control de constitucionalidad. Sobre este mismo punto,

debe señalarse que la Sala Superior del TEPJF ha mantenido el criterio de que el

conflicto que se establece entre una disposición legal local y la propia

Constitución local, cuando es de conocimiento del TEPJF no entraña un control

de constitucionalidad sino de legalidad.19

Esta labor de control ha sido

considerada como “control de legalidad de segundo grado”.20

19 La Sala Superior consideró que el conflicto debe resolverse en favor de la norma constitucional, “atendiendo al principio general del derecho de que ante la contradicción de normas generales debe atenderse a la de mayor jerarquía y, en caso de ser de igual jerarquía, se estará a lo mandado en la norma especial, en el entendido de que la solución al conflicto de normas, no significa, en manera alguna, que la norma legal quede excluida del sistema, porque, para ello, el único mecanismo constitucionalmente establecido es la acción de inconstitucionalidad […] Lo anterior es así, porque la solución de un conflicto normativo, entre lo dispuesto en una Constitución de una entidad federativa y una ley local, cuando una autoridad local emite un acto concreto de aplicación, debe considerarse como control de la legalidad y no de la constitucionalidad, toda vez que este último supone la confrontación o cotejo de la norma jurídica en que se basa el acto de autoridad, con las normas y principios contenidos en la Constitución federal […] En este sentido, un tribunal electoral de una entidad federativa tiene atribuciones que le devienen desde la Constitución federal, para revisar la legalidad de los actos y resoluciones electorales, como sucede cuando determina si la decisión de una autoridad electoral


La referencia analizada se complementa con el contenido del artículo

189, fracción I, inciso e) LOPJF, que señala que la Sala Superior tendrá

competencia para conocer y resolver en forma definitiva e inatacable las

controversias que se susciten por:

Los juicios de revisión constitucional electoral, en única

instancia y en los términos previstos en la ley de la materia, por

actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades

competentes para organizar, calificar o resolver las

impugnaciones en los procesos electorales de las entidades

federativas, que pudiesen ser violatorios de los preceptos de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y

determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo

o el resultado final de las elecciones de Gobernador y de Jefe de

Gobierno del Distrito Federal;

Como puede advertirse se reitera la referencia a la posibilidad de que la

impugnación se refiera a una posible vulneración de preceptos de la CPEUM,

mención que, como vimos, se obvió en la redacción final aprobada por el órgano

revisor de la Constitución en 1996.

Con la reforma constitucional de noviembre de 2007, que estableció el

carácter permanente de las salas regionales, el modelo de resolución de las

impugnaciones sobre cuestiones locales, se complementa con lo señalado en el

artículo 195, fracción III LOPJF, relativo a las competencias que corresponden a

las salas regionales, en el ámbito en el que ejerzan su jurisdicción:

Los juicios de revisión constitucional electoral, en única

instancia y en los términos previstos en la ley de la materia, por

actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades

competentes para organizar, calificar o resolver las

impugnaciones en los procesos electorales de las entidades

vulnera la Constitución local al estar apoyada en una norma legal local que se encuentra en contravención con aquélla. Asimismo, la revisión que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación haga de las decisiones de un órgano jurisdiccional electoral local, sería un control de la legalidad, porque la solución de un conflicto entre normas de carácter local, atendiendo a la jerarquía de las mismas, en manera alguna implica un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una ley, en tanto que en ningún momento se estaría confrontando ésta con la Constitución federal”. Tesis S3EL 006/2004, de rubro: CONFLICTO ENTRE UNA DISPOSICIÓN LEGAL LOCAL Y LA CONSTITUCIÓN DE LA

RESPECTIVA ENTIDAD FEDERATIVA. EN EL ÁMBITO NACIONAL, SU SOLUCIÓN CONSTITUYE CONTROL DE LA LEGALIDAD

Y NO DE LA CONSTITUCIONALIDAD. Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, 2ª ed., México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005, pp. 449-451. [En lo sucesivo Compilación Oficial 2005]. 20 Véase tal denominación en Salvador Nava Gomar, “Control constitucional de leyes y actos en materia electoral”, en Justicia Constitucional en México. Memoria del Primer Congreso Nacional, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2008,p. 219.


federativas, que pudiesen ser violatorios de los preceptos de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y

determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo

o el resultado final de las elecciones de diputados locales y a la

Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como de

ayuntamientos y de los titulares de los órganos político-

administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito

Federal.

Estas impugnaciones solamente procederán cuando habiéndose

agotado en tiempo y forma todos los recursos o medios de

defensa que establezcan las leyes por los que se pueda

modificar, revocar o anular el acto o resolución impugnado, la

violación reclamada ante el Tribunal Electoral pueda resultar

determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo

o el resultado final de las elecciones, y la reparación solicitada

sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos

electorales, y ello sea factible antes de la fecha constitucional o

legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de

posesión de los funcionarios electos.

Por otra parte, el segundo ordenamiento citado, la LGSMIME se ocupó,

como su nombre lo indica, de reglar las vías para la solución de las

impugnaciones electorales. Quedaba así configurado el mecanismo que sería vía

para que la justicia electoral federal pudiera resolver en última instancia sobre los

procesos electorales locales y, en general, las controversias de las que conocieran

las autoridades electorales en las entidades federativas.

Sólo como cuestión acuciante para nuestra renovada fe en el federalismo

electoral, ¿qué tanto conocemos de los procesos electorales en las entidades

federativas? Habrá que hacer eco de lo que la doctrina ha escrito en los últimos

años al respecto, en aras de que los instrumentos jurisdiccionales funcionen más

eficazmente.21

¿La materia electoral local se parece a la materia federal?

Evidentemente sí, pero nunca serán lo mismo.

21 Manuel González Oropeza, “Principios constitucionales de las elecciones en las entidades federativas”, en Raúl Calvo Barrera y David Cienfuegos Salgado, coords., Derecho electoral de las entidades federativas mexicanas, México, Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, Fundación Académica Guerrerense, 2006, pp. 21-84; Jacqueline Peschard, coord., El federalismo electoral en México, México, Miguel Ángel Porrúa, UNAM, Cámara de Diputados, 2008; David Cienfuegos Salgado, coord., Las elecciones de gobernador en México 2002-2007, México, Editora Laguna, UNACH, ELDS, y otras instituciones, 2009; Rafael Loyola Díaz, coord., La disputa del reino. Elecciones para gobernador en México 1992, México, FLACSO, Juan Pablos Editor, UNAM, 1997; Víctor Alejandro Espinoza Valle, coord., Las rutas de la democracia. Elecciones locales en México, México, Ediciones Eón, Centro de Estudios de Política Comparada, 2007, por citar algunas obras.


Resta decir que es lejana la fecha en que José María del Castillo Velasco

hablaba de un sistema electoral simple que “no debe tener en una república más

base que el aseguramiento de la libertad de los ciudadanos para emitir su voto: no

debe contener más prescripciones que las que garanticen ese voto contra toda

suplantación, sea quien fuere quien pudiera intentarle”.22

Lejanía más que

utópica que se advierte al revisar la regulación electoral vigente y los criterios de

interpretación de la misma por los órganos jurisdiccionales federales.

Sin embargo, como puede observarse y hay que resaltarlo, la

justiciabilidad de las cuestiones políticas locales lleva más de quince años a buen

paso, por ello es bueno replantearnos sus antecedentes.

22 José María del Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional mexicano, México, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1871, p. 292.

Iniciativa ciudadana, ciudadanía y construcción de ciudadanía*

Quiero agradecer al Dip. Eduardo Mendoza Arellano, la invitación que

me hace a través del Comité de Información, Gestoría y Quejas de la Cámara de

Diputados, para compartir con ustedes algunos comentarios en torno al más

reciente proceso de reforma política en nuestro país.

El 19 de abril de 2012, la Cámara de Diputados sometió a votación el

dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de

Gobernación,1 cuyo contenido consideraba la reforma de varias disposiciones de

la Constitución federal. La reforma incluye figuras que tienen que ver con la

participación ciudadana, a saber: la candidatura ciudadana independiente; la

consulta popular “sobre temas de transcendencia nacional”, y la iniciativa

ciudadana. Figuras novedosas, al menos en el ámbito constitucional federal, pues

las entidades federativas ya las habían incorporado previamente en variadas

experiencias, y cabe destacarlo porque esto es una excepción a lo que se

reconoce existía en el constitucionalismo reflejo al que se refería Diego Valadés,

en el cual las constituciones locales lo que hacían era reproducir las reformas en

el texto local una vez que eran incorporadas a la Constitución federal.

Nos interesa destacar lo relativo a la figura de la iniciativa ciudadana,

cuyos extremos aparecen apenas definidos en la redacción constitucional que se

encuentra pendiente de aprobación por las legislaturas locales, y cuyo diseño y

contorno final habrá de quedar en manos de quien redacte la legislación

secundaria.

La iniciativa ciudadana es una figura de participación ciudadana que

pretende involucrar a los ciudadanos en la construcción del marco normativo,

quizá pensando en una variante de la alguna vez presente unanimidad como

* Participación en el Foro “Construcción de iniciativa ciudadana, Reforma política 2012”, organizado por el Comité de Información, Gestoría y Quejas de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el 30 de mayo de 2012, en la ciudad de México, DF. 1 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación, con proyecto de decreto que adiciona una fracción octava al artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con proyecto de acuerdo relativo a la minuta del Senado de la República con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma política.


forma de organización política, donde lo que afectaba a todos debía involucrar la

participación de todos y que transitó hasta el modelo de representación donde al

final unos cuantos, los representantes de todos, son los únicos que están

involucrados en la creación normativa, y en general en la toma de decisiones. Lo

que está implícito es el modelo y alcance de la ciudadanía, por lo cual el tema

está vinculado con la noción de iniciativa popular.

Hace aproximadamente ocho años,2 escribía que la figura de la iniciativa

ciudadana (también denominada iniciativa legislativa popular o simplemente

iniciativa popular) debía distinguirse del derecho de petición, contemplado en el

artículo 8º, pero especialmente en el artículo 35, constitucionales ambos:

Artículo 8. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule

por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia

política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la

autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.

Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano: […] V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición.

En el primer caso tenemos un derecho genérico y en el segundo un

derecho específico, por cuanto corresponde sólo a los ciudadanos y se refiere

precisamente a la materia política. Cuando vemos el tema de la iniciativa

ciudadana, entendemos que es evidente que tendría mayor relación con el

contenido del artículo 35 constitucional, que en su fracción quinta señala

actualmente que es prerrogativa de los ciudadanos ejercer en toda clase de

negocios el derecho de petición.

El mismo artículo octavo señala una restricción al ejercicio de este

derecho, cuando menciona en la parte final del primer párrafo, que en materia

política sólo podrán hacer uso del derecho de petición los ciudadanos de la

República. Precisamente había necesidad de diferenciar ambas figuras porque es

fácil pensar que iniciar una ley puede ser entendida como una petición al órgano

legislativo para modificar el marco jurídico vigente.

Según decía, y ello se desprende de la redacción empleada en el

dictamen aprobado, la iniciativa ciudadana permite que un número de

ciudadanos, cuantitativa y cualitativamente determinado por las normas relativas,

esté en posibilidad de iniciar un procedimiento de reforma constitucional, así

como el de producción legislativa ordinaria.

2 David Cienfuegos Salgado, El derecho de petición en México, México, UNAM, 2004, pp. 95-96.


La iniciativa ciudadana, así entendida, tiene por objeto el hacer asequible

a la comunidad, al pueblo, el derecho a participar en la modificación y reacción

del régimen jurídico a que están sujetos.

Esta iniciativa popular es parecida al derecho de petición, sin embargo,

podemos establecer como distinción que mientras el derecho de petición no pasa

de ser una excepción de opinión que no entraña necesariamente ulteriores

consecuencias, la iniciativa supone el derecho de proponer resoluciones por una

parte del cuerpo electoral y de hacer que se voten por todo el cuerpo electoral.

El establecimiento de la facultad de iniciativa para los ciudadanos

compete en México a los congresos locales, mismos que no encuentran ninguna

limitación al respecto. Arteaga Nava menciona el caso de San Luis Potosí, en

donde el artículo 37 constitucional, por reforma de noviembre de 1943, concedió

en forma expresa el derecho de iniciar leyes a los ciudadanos potosinos. Este

autor señala asimismo que “en la Constitución del Estado de Chihuahua se

dispone que el derecho de iniciar leyes y decretos corresponde al gobernador, al

Tribunal Superior, a los ayuntamientos y a los chihuahuenses”. Como

circunstancia novedosa menciona que el texto constitucional, numeral 53,

contempla la posibilidad de que se les avise a los ciudadanos la fecha en que será

considerada su iniciativa para los efectos de que por conducto de un

representante intervengan en las discusiones realizadas en el órgano legislativo,

aun cuando no tengan derecho a votar.3

Este último modelo, sería deseable que se adoptare en otras

circunstancias, pues por el momento nos lleva a una pregunta: ¿más

representantes? En este caso, el representante de los ciudadanos que inician una

ley, que inician un decreto. Me parece que ya hay suficientes representaciones en

términos de diputados locales y federales, a los cuales, siendo representantes

populares, se tendrían que adicionar un representante con características

particulares y limitadas, pero representante al fin.

Por supuesto, en otros estados también se incorporó la figura de la

iniciativa ciudadana, con algunas variantes (¿o sería una burla?) como la que

presenta la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guerrero,4 que

incorporó tal figura en su numeral 126 en la forma siguiente:

Artículo 126.- El derecho de iniciar Leyes o Decretos

corresponde:

I. Al Gobernador del Estado;

II. A los Diputados al (sic) Congreso del Estado;

III. Al Tribunal Superior de Justicia, en tratándose de la Ley

Orgánica del Poder Judicial;

3 Elisur Arteaga Nava, Derecho constitucional, México, Oxford University Press, Harla, 1998, pp. 307-308. 4 Ley publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guerrero, el viernes 11 de junio de 1999.


IV. A los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, y

V. A los Ciudadanos, en los términos que establezcan la

Constitución Política del Estado y la Ley de la materia.

Quienes presenten una iniciativa de Ley o Decreto, deberán

acompañarla de una copia fotostática para cada uno de los

diputados que integran la legislatura.

Sin embargo, tal inclusión se condicionó en los siguientes términos, en

el artículo quinto transitorio de la mencionada Ley:

QUINTO: La fracción V del artículo 126 de la presente Ley,

entrará en vigor al momento en que se adicione con la fracción

correspondiente, el artículo 50 de la Constitución Política del

Estado Libre y Soberano de Guerrero y se expida la Ley

correspondiente que regule la iniciativa popular.

La ley de 1999 no se ha visto vigente en su plenitud, pues el actual texto

del artículo 50 de la Constitución guerrerense señala:

Artículo 50.- El derecho de iniciar leyes corresponde:

I. Al Gobernador del Estado;

II. A los Diputados al Congreso del Estado;

III. Al Tribunal Superior de Justicia, en tratándose de la Ley

Orgánica del Poder Judicial; y

IV. A los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia.

Es decir, 13 años después de esta ley, que incorporó a la legislación

orgánica legislativa, la iniciativa ciudadana, esos mismos legisladores han sido

incapaces o han carecido de la voluntad política para hacer la reforma que

permita que esa iniciativa ciudadana fuera una realidad, insisto, que desde 1999

se había incorporado como parte del artículo 126 de la ley del congreso local.

Esto debe llamar la atención, pero bueno, aunque resulte lamentable

espero que esto solo ocurra en mi Estado Guerrero, esperemos que no pase en

otras partes, y que las figuras que tienen relación con derechos se ejerciten de

manera adecuada.

Ya trataremos sobre los alcances que tiene esta figura, pensando ahora

en la reforma política que nos ocupa.

Colom Pastor señala que son tres las razones por las cuales puede

distinguirse el derecho de petición de la iniciativa ciudadana:

La primera, y desde el punto de vista subjetivo, porque no se

exige un número determinado de firmas, ni la condición de

elector en la persona o personas que suscriben la petición (claro


a menos que se piense en el derecho de petición que se reconoce

en materia política solo a los ciudadanos mexicanos);

La segunda, y desde el punto de vista formal, porque tampoco

se exige un texto articulado con su exposición de motivos y un

documento justificativo de la aprobación de la ley. Esto permite

verificar una enorme libertad en la petición;

La tercera, y desde el punto de vista objetivo o material, en la

medida en que las leyes que regulan la iniciativa suelen incluir

una lista de materias excluidas.5 Al respecto, sin ánimo de

contrariar la opinión de Colom Pastor, deberíamos mencionar

que en México, en materia de petición, cualquier persona puede

hacer cualquier tipo de petición, incluso un extranjero podrá, en

su momento, hacer una petición política y lo que hará la

autoridad es prevenirlo acerca de mostrar su calidad de

ciudadano de la República para poderle dar trámite a dicha

petición.

Por supuesto que esta diferenciación puede advertirse en este momento,

con el dictamen que fue aprobado y que puede convertirse en parte del texto

constitucional una vez recorrido el iter aprobatorio de las legislaturas locales.

¿Cuál es la forma en que se ha redactado el articulado relacionado con el derecho

de iniciativa ciudadana?

De acuerdo con la reforma aprobada a los artículos 35, f. VII, y 71, f. IV,

se establece que:

Artículo 35. Son derechos del ciudadano: […]

VII. Iniciar leyes, en los términos y con los requisitos que

señalen esta Constitución y la Ley del Congreso. El Instituto

Federal Electoral tendrá las facultades que en esta materia le

otorgue la ley. […]

Artículo 71.- El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

[…]

IV. A los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos,

al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores, en

los términos que señalen las leyes.

Al 11 de mayo de 2012, el Instituto Federal Electoral reconocía los

siguientes datos:

5 Bartomeu Colom Pastor, El derecho de petición, Madrid, Marcial Pons, Universitat de les Illes Balears, 1997, pp. 37-38.


Padrón Electoral 84,464,829

Lista Nominal de Electores 79,454,813

Ciudadanos que no se encuentran en la Lista

Nominal de Electores

5,010,016

Esto significaría que en el momento presente, el 0.13% de la lista

nominal de electores equivale a 103,291.2569 ciudadanos; 103,292 en términos

redondos. Más de cien mil… La cifra me sirve para recordar una frase atribuida a

César Augusto Sandino, el héroe nicaragüense: “En uno de aquellos días

manifesté a mis amigos que si en Nicaragua hubieran cien hombres que la

amaran tanto como yo, nuestra nación restauraría su soberanía absoluta.

Mis amigos me contestaron que posiblemente habría en Nicaragua ese número de

hombres, o más”.

Aquí serán aproximadamente cien mil los ciudadanos mexicanos que se

van a necesitar para una iniciativa popular o ciudadana. Este es el tópico que me

interesa destacar: la ciudadanía. Y lo haré un poco más adelante. Continuaré por

el momento con la propuesta de redacción constitucional.

¿Cuál es, en términos del nuevo artículo 35, la facultad que le

corresponderá al Instituto Federal Electoral respecto de esta iniciativa ciudadana?

Si revisamos, en materia comparada, la legislación que existe en términos de las

iniciativas ciudadanas en otros países nos vamos a encontrar primero que lo que

le puede corresponder al Instituto Federal Electoral es la verificación de que

estos ciudadanos efectivamente tengan tal calidad. Y aquí nos vamos a preguntar

cuánto tiempo se puede tardar el Instituto Federal Electoral para revisar ese 0.13

por ciento de integrantes del listado nominal que pueda presentar la iniciativa

ciudadana.

Dijimos que equivale a aproximadamente 103 mil 292 ciudadanos en

términos redondos. ¿Cómo tendrán que entregar los ciudadanos la información al

Instituto Federal Electoral para que pueda hacer esta revisión? En no más de una

ocasión quienes están al tanto de cómo funcionan la mayoría de las demandas

sabemos que no pocos ciudadanos no firman los documentos que se someten a

revisión o escrutinio.

¿Quién nos garantiza la certeza de que el Instituto Federal Electoral a la

hora de hacer esa revisión (en el supuesto más que probable que le corresponda

tal facultad), no encuentre algún problema en la presentación de la iniciativa?

Pensemos que no solamente va a cotejar el número de la credencial sino que,

eventualmente, podría tener que cotejar también la firma; es decir, verificar que

además de ser un ciudadano se encargó de firmar? O, ¿a quién le podría

corresponder lo segundo? Lo presento así por una razón muy simple. En los

institutos y tribunales electorales, en no pocas ocasiones, una de las discusiones

que se ha dado es si efectivamente el número de ciudadanos que promovían la

creación de una asociación política nacional o una agrupación política nacional


eran efectivamente los que habían firmado las boletas o formatos para

manifestar su voluntad de pertenecer o de integrar esa agrupación. Y es que en

ocasiones, el instituto revisor de la solicitud podía considerar que no era claro o

evidente que el ciudadano hubiera firmado. Más aun, qué pasará con las boletas

que no estén firmadas o aquellas que aparentemente no estén firmadas.

Nos encontramos con una pregunta bastante provocadora, en los

supuestos de tales revisiones, podría suceder (y es algo no remoto) que de esos

103 mil 292 ciudadanos solamente se logran acreditar en el cotejo que hay 103

mil 290. ¿Significaría que ya no se puede presentar la iniciativa ciudadana?

Siendo sumamente formalistas diríamos: no, no se puede presentar porque la

Constitución establece un número exacto, de ahí para arriba. Y eso nos genera

realmente problemas, porque nos orillaría a preguntarnos si el Instituto Federal

Electoral estaría autorizado para hacer una prevención al que se ostentara como

representante o, sin mayor trámite, informar al Congreso que no se reunió el

requisito consistente en el número de los solicitantes.

Hay muchas preguntas que surgen de este tema. La reforma

constitucional que se está discutiendo en las legislaturas locales, debe

imponernos la necesidad de reflexionar sobre el alcance que tiene esta figura en

un escenario como el actual.

Cuando se inició esta reforma política con aquella iniciativa presentada

por el presidente Calderón, en diciembre de 2009, una de las notas que salió en el

periódico fue la columna de Granados Chapa, quien opinó sobre la inocuidad que

representaba incorporar la iniciativa ciudadana al orden jurídico nacional. La

llamó una reforma cosmética, de mero adorno. No me resisto a transcribir los

principales párrafos de tal aportación: 6

De los 10 puntos de que consta el proyecto de reforma política

del presidente Felipe Calderón éste es el que más nítidamente

muestra no la voluntad de modificar las relaciones entre

gobernante y gobernados sino el hacer creer a estos últimos que

se tiene presente su interés, como se insiste a lo largo del

discurso del 15 de diciembre.

Incorporar la Iniciativa Ciudadana a nuestra legislación es

inocuo. Proponerla equivale a ofrecer una golosina en vez de

nutrientes a quien los necesita, un mero placebo ante el

requerimiento de un remedio para la salud de una persona. Que

los ciudadanos cuenten con la capacidad de presentar proyectos

de ley es irrelevante.

En la legislación actual, esa posibilidad corresponde a los

senadores y diputados federales, al Presidente de la República y

6 Miguel Ángel Granados Chapa, “Iniciativa ciudadana”, El Mañana, 8 de enero de 2010. Consulta en: http://lacolumna.wordpress.com/2010/01/09/iniciativa-ciudadana-miguel-angel-granados-chapa/

http://lacolumna.wordpress.com/2010/01/09/iniciativa-ciudadana-miguel-angel-granados-chapa/


a las legislaturas locales. En el proyecto calderoniano se agregan

a esa lista el poder judicial (en el octavo punto del catálogo, al

que nos referiremos en su oportunidad) y “los ciudadanos”.

Puesto que nos hemos basado en esta revisión sumaria en lo

dicho el 15 de diciembre, y no todavía en los documentos

enviados a la Cámara de Senadores, desconocemos el grado de

detalle a que llega el proyecto presidencial, y es en los

pormenores correspondientes donde se puede encontrar alguna

sustancia, si la tiene.

Dijo Calderón que al “incorporar la figura de Iniciativa

Ciudadana” su propuesta “busca ampliar las libertades y

garantías políticas de los ciudadanos” a fin de que “puedan

incidir directamente en el proceso legislativo, ya que tendrán la

facultad de proponer iniciativas de ley ante el Congreso de la

Unión sobre los temas que son de su interés y que no

necesariamente se encuentran en la agenda legislativa”.

Como de su denominación se desprende, la iniciativa es el

primer paso del proceso legislativo. Contar con ella no garantiza

en lo absoluto que el tema de que trate sea abordado en la

Cámara en que se presente, y mucho menos que sea aprobado y

se convierta en norma vigente cuando el Ejecutivo la promulgue

y publique. En cada sesión de las cámaras, en la de diputados

especialmente, se presentan decenas de iniciativas, que sólo

engrosan el rezago legislativo. No pocos miembros de ese poder

parecen consumar su propósito de pertenecer al Congreso con el

solo hecho de presentar, por escrito meramente, o mejor aun

desde la tribuna, un proyecto de ley. Lo hacen a sabiendas de la

escasa viabilidad que su iniciativa tiene.

En los años del presidencialismo autoritario, era muy rara la

ocasión en que los legisladores federales o las legislaturas

estatales presentaran iniciativas, pese a estar dotados

constitucionalmente de esa capacidad. Ésta parecía ser exclusiva

del Presidente, que es todavía fuente principal de donde emanan

proyectos. Que no todos tienen la suerte de ser atendidos por el

Congreso se revela en otro punto -el noveno- del decálogo al

que he venido refiriéndome esta semana: Calderón propone una

regla para que el poder legislativo no se haga sordo ante ciertos

proyectos suyos y se obligue a estudiarlos y manifestarse sobre

ellos, so pena de que la iniciativa se convierta en ley sin

intervención del Congreso.

Si el presidente mismo ha padecido la desatención y el

desinterés de las cámaras ante sus iniciativas, es iluso o


engañoso pensar que se pueda dar un tratamiento diferente a la

iniciativa ciudadana, que si bien existe en otras legislaciones

adquiere sentido sólo si está rodeada de características que le

den un peso mayor que el del papel en que se escriba (o del

disco electromagnético en que se haga constar).

La práctica ha mostrado que el actual mecanismo hace

innecesaria la iniciativa ciudadana. En el periodo más reciente

de sesiones, el que terminó en diciembre pasado, fue aprobada

en el Senado una iniciativa de reforma constitucional (al artículo

17) para dar curso a las “acciones colectivas”, como las que

grupos de consumidores o usuarios enderecen contra un

proveedor abusivo o fraudulento o contra el prestador de un

servicio que no se atiene a los términos de su concesión o de la

ley. Organizaciones civiles propugnaron esta reforma y la

habían conseguido de modo insatisfactorio en una primera

etapa, hasta que el senador Jesús Murillo la hizo suya y la llevó

adelante. Cuando la enmienda se consume y entre en vigor, sin

perjuicio del papel que jugó el legislador hidalguense podrá

considerarse que surgió de una “iniciativa ciudadana” como la

que Calderón quiere introducir en nuestro sistema

constitucional. […]

A la crítica que se hace sobre la viabilidad de esta figura, y de muchas

otras relacionadas con la participación ciudadana, no le falta razón.

Pero, bueno, cuando leemos la iniciativa que presentaba el presidente de

la República decía claramente que su propuesta buscaba ampliar las libertades y

garantías políticas de los ciudadanos, a fin de que puedan incidir directamente en

el proceso legislativo, ya que tendrían la facultad de proponer iniciativas de ley

ante el Congreso de la Unión sobre los temas que son de su interés y que no

necesariamente se encuentran en la agenda legislativa.

Pareciera, tal y como lo afirma el presidente en la iniciativa, que los

representantes de los ciudadanos mexicanos, entonces son incapaces de poner en

la agenda legislativa los temas de interés de esos ciudadanos que representan.

¿Cuál es el otro argumento que vale la pena retomar de esta discusión

iniciada por Granados Chapa? Bueno, señalaba que una de las características que

ha tenido precisamente el órgano legislativo, especialmente en las entidades

federativas, es que ese Poder Legislativo no discute todo. Y aquí habría que

preguntarnos hasta dónde podríamos modificar no este dictamen que ya fue

aprobado, sino a futuro cómo podríamos modificar la iniciativa ciudadana para

que efectivamente se volviera algo más viable.

Pensar que quizás una de las cuestiones que valdría la pena discutir es

por qué no hacer una iniciativa que también sea preferente como la del presidente


de la República; es decir, que haya un número tal de ciudadanos calificados por

la propia Constitución que diga en caso de esta iniciativa presentada no se

discuta inmediatamente pudiera tener como suerte lo que pasa con la iniciativa

preferente; es decir, llegar a convertirse en ley sin intervención del Congreso –

eso sería más interesante–, aunque aumentáramos el número de ciudadanos que

pudieran iniciar esa ley; es decir, no el 0.13 por ciento, sino quizás el 15 por

ciento. Por supuesto, habría que buscar nuevas herramientas para validar la

aprobación o solicitud de ¡más de doce millones de mexicanos!

A lo mejor en términos de organización suena como algo demasiado

iluso, pero estamos viendo que hay nuevos mecanismos de organización social a

los que tendríamos que recurrir. Y me parece que eso es factible, que eso sería

posible. En este momento no es lo que estamos pensando por una razón muy

simple, los ciudadanos no estamos organizados. Los ciudadanos carecemos de

esa experiencia en la organización y por tanto pensamos que es imposible. Sin

embargo, los imposibles son pocos en materia política, y máxime cuando lo que

involucramos es la necesidad de construir una ciudadanía más participativa.

¿Hay que preocuparse realmente por incluir estas nuevas figuras? Yo

creo que sí. Por encima de muchas otras cuestiones, hay que tener viva esa

preocupación. Tal preocupación la voy a referir desde el campo al cual de alguna

manera a estado involucrado en los últimos años: el ámbito de la enseñanza del

Derecho Constitucional. Utilizaré tres conceptos para explicarme: Constitución,

Derecho Constitucional y Constitucionalismo.

La idea de Constitución es muy clara, la idea de Constitución es, en una

visión muy popular y socorrida, un texto al cual se incorporan las aspiraciones,

los anhelos de quienes forman dicho pueblo, Estado, ciudadanía, nación o

comunidad (según se prefiera uno u otro concepto), y la forma de organización

que se determina o elige en un momento determinado.

El Derecho Constitucional a partir de esa idea de Constitución, lo que

hace es darnos una visión teórico-descriptiva del contenido de la Constitución,

tanto en lo que está explícito, como lo que está implícito; tanto en el plano

nacional, como en el plano del derecho comparado.

La parte adicional a la Constitución y al Derecho Constitucional, se

llama constitucionalismo. Para mí el constitucionalismo debe de ser entendido

como la puesta en práctica de esa Constitución. Es decir, la construcción de los

derechos y la construcción de la ciudadanía. Esto en dos momentos.

Yo concibo que ese Constitucionalismo se configura en dos etapas.

Primero como norma y después como una realidad, como un elemento factual.

Aquí voy a tratar de explicarlo: El Constitucionalismo, en lo que nos interesa, se

ocupa de hacer realidad la Constitución, es la realidad constitucional.

Esto parece difícil de explicar. ¿Cómo hacerlo con nuestros alumnos?

¿Cómo explicar que teniendo una de las mejores constituciones del mundo

tenemos también —según algunas organizaciones internacionales o algunas


nacionales que se encargan de elaborar diagnósticos sobre los derechos humanos

en nuestro país- un país donde los derechos no se cumplen a cabalidad y no se

cumplen especialmente para más de la mitad de la población de este país? Visto

así, es fácil coincidir que ese Constitucionalismo tiene serias fallas.

Me animo a creer que para que este Constitucionalismo funcione, es

decir, para que podamos hacer realidad constitucional todo lo imbíbito de la

Constitución, necesitamos construir ciudadanía.

Aquí voy a tener dos reflexiones. La primera basada en una experiencia

muy simple. ¿Cómo le hacemos entender a un alumno de licenciatura el contexto

que requiere el ejercicio del derecho de petición? Cuando hablo de un alumno de

licenciatura, debe destacarse que me refiero a alguien que ha superado la

educación básica, media, media superior, y está en la educación superior y, por lo

tanto, tiene una visión distinta de todos los ciudadanos que no han alcanzado a

cubrir los estudios de primaria o de secundaria o de bachillerato.

¿Cómo explicamos ese derecho de petición que para muchos es el más

simple de todos los derechos, pues no hay que hacer absolutamente nada más que

pedir? Sin embargo, explicarlo ha merecido más de un libro, y explicárselo a los

alumnos de licenciatura nos lleva a veces más de una sesión. Recuerdo, y no dejo

nunca de mencionarlo, mucho mis clases de Teoría Constitucional en la

Universidad Autónoma Metropolitana, campus Cuajimalpa, cuando les decía a

mis alumnos: “Ya vimos el contenido, lo que dice la Constitución sobre el

derecho de petición, para la siguiente clase les voy a pedir que me traigan una

muestra de que han ejercitado su derecho de petición. ¿Cómo lo van hacer?

Enviando una carta al presidente de la República pidiéndole lo que ustedes

quieran. Pidan lo que quieran”. Y les decía textualmente: “Pídanle un carro,

pídanle un departamento, una casa, un terreno, una novia, lo que ustedes

quieran”. A la siguiente clase los alumnos obedientes llegaban y decían: “Aquí

está mi acuse”, y sí, efectivamente venía su escrito con el sello de acuse de la

Presidencia. El texto era el común de los formularios tradicionales: “Señor

presidente, de la manera más atenta y en ejercicio del artículo 8o. constitucional

le solicito un carro, le solicito un departamento”, algunos siguieron al pie de la

letra lo afirmado en clase: “Solicito una novia”. Pero, siempre hubo algunos que

no se quedaron solamente en eso, sino que dijeron: “Señor presidente, le solicito

que haya menos corrupción en la policía de mi delegación”; “Señor presidente, le

solicito que pavimente las calles de mi colonia”; “Señor presidente, le solicito

que haya libros en la biblioteca de la escuela de mi hermano”. Es decir, algunos

sí entendieron para que servía el derecho de petición, eso era lo relevante.

Evidentemente, la enseñanza no terminaba ahí.

A la semana, llegaban algunos eufóricos y decían: “Maestro, me

contestaron de Presidencia”. Y les señalaba “¿Por qué la sorpresa? ¿Qué dice el

artículo 8º, acaso no lo leyeron? Junto al derecho de petición, hay un derecho de

respuesta”. Estaban eufóricos, aunque ya sabemos la coletilla que viene en las


respuestas de Presidencia: “Por instrucciones del señor presidente, le informó

que su asunto fue turnado al secretario de...”, o algunas de esas cosas que implica

que se va a tardar un poquito más de 5, 10 ó 20 años”. Pero bueno. Los alumnos

estaban felices, tenían una visión de lo que es el derecho de petición. No

suficiente por supuesto. La cuestión es simple. ¿Cómo es posible que el

estudiante de derecho, el que más cerca se encuentra de entender el sistema

jurídico, no alcance a percibir cómo opera el ejercicio de un derecho?

Volvamos a nuestro tema de esta tarde, ¿qué vamos hacer con el derecho

de iniciativa ciudadana?

El derecho de petición dijimos que no requiere de ciudadanía, cualquier

extranjero puede solicitarlo, cualquier niño puede solicitarlo, al presidente o a

cualquier autoridad, pero la iniciativa ciudadana es un mecanismo que requiere

de cualidades específicas. Es un instrumento calificado, pues en la redacción

constitucional que es probable se apruebe, solo podrá ser utilizado por los

ciudadanos mexicanos. Eso nos hace preguntarnos con qué contamos para que

esta iniciativa ciudadana sea viable.

El tema, para mí es que hace falta ciudadanía, hace falta mucha

ciudadanía en este país. Nosotros, cuando queremos hablar de ciudadanía, nos

remontamos a Grecia, nos remontamos al momento en que se inicia esta

construcción conceptual que con muchas modificaciones, seguimos anhelando,

seguimos considerándola como lo deseable. Pocas veces nos preguntamos qué es

lo que implicaba la ciudadanía en aquellos pueblos. Al fin y al cabo decimos que

no podemos copiarles porque allá solo eran ciudadanos los hombres y con ciertas

características, no todos los hombres. Los extranjeros carecían de derechos, las

mujeres carecían de derechos. Es decir, no había que hacerle mucho caso en esa

parte, porque nuestra democracia es mejor, porque incorpora a todos. Pero me

parece que nos perdimos de algo en el camino.

Nos perdimos de eso que el Instituto Federal Electoral, desde que surgió

como órgano constitucional autónomo, ha tratado de reivindicar: los valores de la

democracia. Los griegos no hacían ciudadanos a cualquiera, sino a quienes tenían

ciertas características. Quienes eran portadores de virtudes y valores.

Cuando nosotros leemos la oración fúnebre de Pericles, en la obra de

Tucídides, nos preguntamos sobre el contenido de lo que está implícito en ese

breve y magno guión, y lo que está ahí es una referencia a las virtudes. Era muy

simple, porque después, cuando seguimos leyendo a los clásicos, nos damos

cuenta que otros autores, Protágoras, Demócrito, por citar algunos, hablaban de

las virtudes de una manera muy simple, a partir del concepto de igualdad.

Podríamos cuestionarnos: “Pero cómo, si las mujeres no tenían espacio en la

ciudadanía, cómo hablaban de igualdad”. Hablaban de una igualdad muy simple.

La igualdad que derivaba de que todos al descender de Zeus, habían recibido,

exactamente, las mismas virtudes. Todos tenían las mismas virtudes. ¿Cuál era la

diferencia? Cuando leemos el discurso de loor a los muertos, la oración fúnebre,


nos damos cuenta que el elemento adicional que venía a fortalecer esas virtudes

que se les daban desde la cuna era la educación. Esa era la idea que tenían: había

que fortalecer las virtudes, las virtudes no eran de una vez y para siempre, lo que

ahora entenderíamos las virtudes cívicas, tenían que fortalecerse a través de la

educación, y sabemos que había otros procesos.

Los griegos no solamente estaban dispuestos a educar a sus hijos, sino

sabían que en un momento dado esos hijos tendrían que estar dispuestos, como lo

dice nuestro Himno Nacional: “En cada hijo un soldado te dio...”, que deberían

de estar dispuestos a ir y defender la ciudad. No iban a defender al país, por

supuesto, el concepto no existe aun, ni al Estado ni a una entidad federativa, iban

a defender a la Ciudad, con mayúsculas. Esas ciudades griegas que nosotros

después entendimos que eran ciudades Estado, pero que nosotros en este

contexto debemos de recuperar como el escenario donde las virtudes tenían

lugar. No tenían más virtudes que en y para su Ciudad. Fuera de su Ciudad eran

extranjeros, y carecían por tanto de virtudes para participar.

Esta reflexión es muy importante, porque esas virtudes son las mismas

que hemos estado reiterando y simplemente no podemos consolidar.

Tomo un artículo de una ley de participación ciudadana cualquiera para

explicar la necesidad que impone el momento actual, de entender que la

iniciativa ciudadana, la petición o cualquier otra figura requiere de ciudadanía,

como presupuesto básico. Y subrayo los principios que se enlistan para resaltar la

participación de los ciudadanos:

ARTÍCULO 2º. La participación ciudadana radicará en los

principios de:

I. Democracia. La igualdad de oportunidades de los ciudadanos

para ejercer influencia en la toma de decisiones públicas sin

discriminaciones de carácter político, religioso, racial,

ideológico, de género o de ninguna otra especie; considerando a

la democracia no solamente como una estructura jurídica y un

régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el

constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo,

como lo estatuye el artículo 3°, fracción II, inciso a) de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

II. Corresponsabilidad. El compromiso compartido de los

ciudadanos y los Poderes del Estado, de acatar los resultados de

las decisiones mutuamente convenidas; reconociendo y

garantizando los derechos de los ciudadanos a proponer y

decidir sobre los asuntos públicos; postulando que la

participación ciudadana es condición indispensable para un buen

gobierno y no sustitución de las responsabilidades del mismo.

III. Inclusión. Fundamento de una gestión pública socialmente

responsable, que englobe e incluya todas las opiniones de


quienes desean participar; que reconoce desigualdades y

promueve un desarrollo equitativo de la sociedad y de los

individuos que la conforman.

IV. Solidaridad. Disposición de toda persona de asumir los

problemas de otros como si fueran propios, contrario a todo

egoísmo o interés particular, que propicie el desarrollo de

relaciones fraternales entre los ciudadanos y eleve la

sensibilidad acerca de la naturaleza de las propias situaciones

adversas y las de los demás, así nutra y motive las acciones para

enfrentar colectivamente los problemas comunes.

V. Legalidad. Garantía de que los actos y decisiones del Estado,

serán siempre apegados a derecho y con la obligación expresa

por parte del Gobierno de informar, difundir, capacitar y

orientar para una cultura democrática.

VI. Respeto. Reconocimiento pleno a la diversidad de

opiniones y posturas, asumidas libremente en torno a los asuntos

públicos. En este caso empieza por la libertad de elegir cuándo y

cómo se participa en la vida pública del Estado.

VII. Tolerancia. Garantía de reconocimiento y respeto a las

diferencias de opiniones y a las adversidades de quienes

conforman la sociedad, como un elemento esencial en la

construcción de consensos.

VIII. Sustentabilidad. Responsabilidad de que las decisiones

asumidas en el presente aseguren el futuro promisorio de las

nuevas generaciones; y

IX. Pervivencia. Responsabilidad social de garantizar que las

prácticas democráticas se generalicen y reproduzcan de modo

que aseguren el desarrollo actual y futuro de una cultura crítica,

activa, responsable y propositiva de los ciudadanos.

Democracia, corresponsabilidad, inclusión, solidaridad, legalidad,

respeto, tolerancia, sustentabilidad, supervivencia. Principios de la participación

ciudadana. Ese es el contenido que está en la ley, pero la mayoría de nosotros

estoy seguro que no lo puede identificar como un conjunto de virtudes. Entonces,

¿Dónde quedaron los valores o las virtudes cívicas que debían rescatare en la

educación? ¿Dónde están los que debían fortalecerse para tener realmente

ciudadanos?

Yo provoco mucho a mis compañeros, repitiendo lo que algún día un

buen amigo me dijo: — Tú al fin ni ciudadano eres porque para ser ciudadano se

requiere un modo honesto de vivir, y… en este país muy pocos podrían ser

ciudadanos.


Pero me voy por la otra parte de la exigencia constitucional para ser

ciudadano, la edad. No soy partidario de una visión eugenésica, por supuesto,

pero hoy día cualquiera que llegue a los 18 años es un ciudadano. Todavía allá a

principios de siglo en las clases que tenía don Emilio Rabasa en la Escuela Libre

de Derecho, cuando hablaba del gran protagonista de la vida pública, decía que

cuando cumplen 21 años los individuos dejan de ser individuos, es decir, objetos

del derecho civil, y pasan a ser sujetos, protagonistas del derecho público. Esa

transición, esos 21 años en aquel tiempo garantizaban cierta madurez, cierta

reflexión para poder hacerse cargo de la vida pública.

A lo mejor era muy romántico don Emilio Rabasa porque hoy le

diríamos que con 18 años podemos hacer exactamente lo mismo. Aunque no sé si

efectivamente con 18 ó 21 años podamos tener los diputados o los senadores con

los alcances que pudiera tener alguien con un poco más de edad, pero bueno,

supongo que uno se vuelve conservador conforme llega a la etapa adulta. Aunque

también, en descargo, diría que hoy sería pertinente suscribir la tesis que subyace

en el mito de la juventud mejor preparada.

¿Qué pasó entonces con la ciudadanía? Tenemos los valores, están

presentes, lo dicen muchas leyes de participación ciudadana. ¿Cuál es el

contenido o qué implica esa ciudadanía? ¿La democracia implica la iniciativa

ciudadana?

Si la respuesta es sí, ¿la democracia implica que haya una iniciativa

ciudadana, que los ciudadanos puedan participar en la construcción del orden

normativo? Yo me atrevería a preguntar dónde. ¿En el ámbito estatal? ¿En el

ámbito municipal o en el ámbito federal?

Vuelvo a reiterar que en esos modelos de gobierno puro la ciudadanía no

se construía en torno a la idea de un territorio inmenso, tan inmenso como éste

que tiene casi 2 millones de kilómetros cuadrados. Se construían en pequeñas

ciudades que era el espacio donde el ciudadano encontraba su escenario, porque

ciudadano viene de una palabra muy simple: ciudad que es el equivalente a la

civitas latina o romana y a la polis griega. La ciudad es el espacio donde

construimos ciudadanos.

Es el espacio donde el ciudadano puede realizar sus primeros ejercicios

de ciudadanía, de participación. Me parece que poner una iniciativa ciudadana en

la Constitución federal habla muy bien de quienes la están aprobando, de quienes

la están proponiendo, pero me parece que todavía falta mucho, que las iniciativas

deberían empezar en el ámbito local, deberían empezar en las ciudades.

Deberíamos empezar a construir ciudadanía en las escuelas para crear ese

vínculo de identidad que muchos de nosotros nos lleva a decir que antes de ser

mexicanos somos guerrerenses, o que antes de ser guerrerenses somos de una

ciudad, igualtecos, acapulqueños; y que de alguna manera nos genera un vínculo

de lealtad.


El vínculo de lealtad que ha perdido el ciudadano que considera que

hacer cualquier cucurucho o bola y tirarlo a la calle no le representa ningún

problema. El ciudadano que tira la basura en la calle es el ciudadano que no tiene

un vínculo de lealtad, un vínculo de identidad todavía. Es un ciudadano que no es

un ciudadano todavía. Y eso es lo que tenemos, con lo que hay que trabajar.

Si nosotros nos ponemos a discutir la iniciativa ciudadana sin tener

ciudadanos a lo mejor no vamos a llegar muy lejos. Cuando hablaban de las

virtudes, la principal virtud en las comunidades antiguas no era el

individualismo; la principal virtud era la solidaridad, porque la democracia no es

de los individuos, no se forma con individuos aislados, se forma con

comunidades.

La democracia es comunitaria, es colectiva. Se vive en y por un conjunto

de ciudadanos. No se vive ciudadano por ciudadano, de manera aislada.

Leo el concepto de solidaridad o la definición de solidaridad en el

artículo segundo de la Ley de Participación Ciudadana que mencionábamos

antes:

Disposición de toda persona de asumir los problemas de otros

como si fueran propios. Contrario a todo egoísmo o interés

particular, que propicia el desarrollo de relaciones fraternales

entre los ciudadanos y eleve la sensibilidad acerca de la

naturaleza de las propias situaciones adversas y las de los

demás; así nutra y motive las acciones para enfrentar

colectivamente los problemas comunes.

Los antiguos, Aristóteles, Polibio, nos hablaban de las formas puras e

impuras de gobierno y nos decían que la democracia no era lo más deseable. La

monarquía era lo deseable, donde había un rey sabio y justo. Nosotros más o

menos transitamos por esa idea durante el siglo XIX, ¿verdad? Donde

necesitábamos al caudillo, al salvador, al hombre fuerte; y después transitamos a

otros modelos mucho más republicanos que la forma simple esbozada en el

papel.

El modelo puro de la monarquía funciona o se considera así por una

razón muy simple: porque el rey o el monarca ve primero por lo colectivo, por el

interés de todos antes de ver por el propio. No tiene una visión patrimonialista

del poder. No es de los que dicen: No me des; nada más ponme donde hay. No.

Quiere hacerse cargo de todos. Pero nos decían los antiguos: cuando esa visión

cambia, cuando el monarca deja de interesarse por todos y se interesa por sí,

cuando son sus intereses los que predominan, entonces ese monarca se convierte

en tirano.

La otra forma era la aristocracia. Un grupo de personas que se interesan

por todos; el interés colectivo por encima de todo; pero cuando esas personas


atienden más a sus intereses particulares que a los de todos se convierte en una

oligarquía.

Y la tercera forma de la democracia, donde lo deseable es que todos se

interesaran por todos; que no privara el interés particular, porque cuando privaba

el interés particular esa democracia se convertía en una demagogia y llevaba al

caos a la sociedad. Y eso lo escribieron hace veinte siglos y me parece que no ha

perdido vigencia.

No podemos hablar de ciudadanía sin ciudadanos conscientes de que

necesitamos ser solidarios, de que necesitamos asumir compromisos. Sin

entender la democracia como una construcción colectiva y no individual.

Finalmente, el alcance que le puedo dar a esta figura que —sin llegar al

pesimismo académico que caracterizara a un muy recordado profesor español—

me permite recordar un texto de Gabriel García Márquez cuando vino aquí, a la

conferencia de Ixtapa, en agosto del 86, y escribió un texto que, además de ser

precioso habla de esta necesidad de entendernos como seres humanos. El texto se

titula El cataclismo de Damocles (aunque también se conoce como El arca de la

memoria), y decía que había necesidad de dejar un arca de la memoria; una

especie de testigo donde quedara escrito —decía en aquel tiempo— por qué

intereses tan mezquinos iba a desaparecer la tierra del universo. Estábamos en

plena guerra fría y todos los arsenales atómicos o nucleares eran la amenaza

constante a la supervivencia humana.

Me parece que la iniciativa ciudadana puede ser también esa arca de la

memoria. Un arca de la memoria que sirva para decirnos que algún día 100 mil

mexicanos tuvieron un sueño, una aspiración, y la plasmaron en una iniciativa

ciudadana y que ese sueño de 100 mil mexicanos, de 100 mil mexicanas, tuvo

efecto, se hizo realidad gracias a 628 representantes, o en el peor de los casos, no

fue compartida por ellos.

Muchísimas gracias a todos ustedes.

Pregunta del público: ¿Falta ciudadanía o falta educar al ciudadano?

Me refiero a educarlo en todas las formas: valores, ética, ciencia, educación,

además de que faltan ciudadanos críticos que le han dejado al Estado la

conducción de este país.

Respuesta: Aquí me dejaron —quizá como una provocación— una

pregunta: “¿Qué ha hecho el Estado en Noruega o Estados Unidos, algo así,

como para que haya tanta participación social y/o ciudadana?”. En realidad

debo decir que los europeos después del boom democrático, entraron también a

una especie de marasmo en donde se alejaron de las urnas. No hay tanta

participación europea como suponemos, lo que sucede es que tal alejamiento no

se hace tan evidente porque hay un compromiso social.

Pero más allá de eso, la pregunta gira en torno a si falta ciudadanía o

falta educación ciudadana a fin de que haya participación social y/o ciudadana.

La respuesta es muy simple e inicia con otra pregunta retórica: ¿alguna vez


ustedes se han preguntado qué significa ser ciudadano? Lo pregunto porque la

mayoría cree que ser ciudadano es ir a votar el domingo primero de julio

próximo y que ahí se agota todo y que por eso tenemos una credencial de elector,

porque somos ciudadanos.

De aceptar esta visión, nos llevaría al absurdo de creer que quien no

tiene credencial de elector, el que por alguna razón pierde su credencial de

elector, deja de ser ciudadano en ese momento, tenemos causas de suspensión de

la ciudadanía, pero me parece que no nos hemos preguntado qué significa ser

ciudadano realmente.

Entiendo que es muy complejo todo esto, entiendo que algunos

ciudadanos salen a las cinco de la mañana de su casa para llegar a tiempo a su

trabajo después de trasladarse tres o dos horas y que difícilmente van a tener

tiempo para discutir los problemas de su comunidad, porque exactamente todo el

día se la pasan fuera y regresan y es noche y hasta sus hijos están dormidos.

Difícilmente podemos discutir los problemas comunes y nos conformamos a

veces pensando qué bueno que nombré representantes, para que se ocupen de los

problemas comunes. Los problemas comunes que tienen que ver con todas las

políticas públicas que tienen que echarse a andar, para satisfacer todos los

derechos que tenemos los mexicanos y las mexicanas.

Pero el punto de la ciudadanía es todavía más complejo, más de uno no

quisiéramos decirles que efectivamente falta ciudadanía, pero eso es lo que pasa:

sí falta ciudadanía. Y quizá ello se deba a que hemos entendido la ciudadanía de

una manera muy simple, como la posibilidad de exigir derechos y eso a través de

las urnas o en otros mecanismos.

Algunos son ciudadanos muy activistas y bloquean carreteras y

pintarrajean edificios públicos, otros ciudadanos no son tan activistas, tienen que

trabajar.

¿Cuál es la diferencia entre esa ciudadanía participativa y esa ciudadanía

que no la vemos participando? La educación nada más, el tema educativo, más

de una vez me he preguntado por la ciudadanía de estos jóvenes ciudadanos que

pintarrajean autobuses o que pintarrajean edificios públicos. Me parece que eso

no es ciudadanía. Me parece más ciudadanía la de los hombres o mujeres

trabajadoras que a veces con el salario mínimo siguen todos los días trabajando y

siguen construyendo este país.

¿Dónde encontrar esa ciudadanía por tanto crítica? A veces, uno,

proveniente del ámbito universitario, se cuestiona si lo que vemos no es la

constatación de que los mecanismos de cooptación de las voces críticas

independientes han funcionado perfectamente. Al final hasta la disidencia se

transforma en una simple ilusión. La crítica no es tal si se detiene solamente en lo

superficial, si no avanza más allá. Sí hace falta ciudadanía y para construirla

tenemos que empezar a construirla desde abajo.


En el ámbito educativo formal, pero también informal y créanme que

ningún favor le hacemos a esta ciudadanía cuando le decimos a las jóvenes

generaciones que la constatación del éxito está en el vehículo que cargan, en la

casa que se vayan a comprar, adquirir o construir, en el monto que deben de tener

en las cuentas bancarias o el tipo de personas que le va a acompañar como pareja.

En más de una ocasión les hemos dicho, “éste es tu estándar para decir ‘he

alcanzado el éxito’ y para lograr el éxito haz lo que tengas que hacer”;

difícilmente construimos ciudadanía si no le decimos “tienes que involucrarte en

las cosas de tu comunidad”, máxime en un escenario de inseguridad como el que

vivimos hoy.

¿Cuántos de ustedes, por ejemplo, se sumarían a los pocos ciudadanos

que conozco que cuando vamos en un viaje, en un camping a algún lugar de esos

que no están en las guías de turismo, deciden tomar una bolsa y empezar a juntar

la basura que está tirada en un arroyo, a la orilla de la carretera? Estoy seguro

que muy pocos, porque ni yo me he atrevido a hacerlo como lo han hecho

algunos compañeros que sí son ciudadanos de verdad, que dicen “esto no es mío,

es de todos”. Es raro ver esto porque, en un país donde la idea de espacio público

está totalmente pervertida, nadie asume el costo de ser ciudadano. En el espacio

público es más fácil decir “como es de todos me agarro un pedacito, como es de

todos aquí pongo mi puesto, como es de todos hago algo con él”, en lugar de

entender que como es de todos, no se puede disponer de él.

Aquellos ciudadanos que menciono, recogen la basura que otros

arrojaron, son los que dicen “es que esto no es mío, es lo que voy a dejar para

mis hijos y no quiero dejárselos sucio y agarro, me llevo la basura y la deposito

en el recolector”. Ese ciudadano hizo su parte, puso el ejemplo.

¿Cuántos de nosotros ponemos los ejemplos en el aspecto más simple de

nuestra vida que es nuestra calle? Recuerdo que mi papá por las mañanas salía a

barrer la calle y pasaba la gente y le decía “licenciado por qué está Usted

barriendo, no haga eso, no se rebaje”. En realidad le estaban diciendo, “deje de

ser ciudadano y conviértase en otra cosa, deje de preocuparse por estos

problemas… y ocúpese de cosas más importantes”.

La ciudadanía es una construcción social. No nos engañemos, no la

vamos a construir uno por uno, tiene que ser social y aquí las asociaciones, las

organizaciones de ciudadanos, son necesarias, por eso cuando les digo, pensar

que reunir mil firmas o un millón de firmas es difícil, es no darse cuenta de las

posibilidades que tiene, el empezar a trabajar por la ciudadanía, el empezar a

construir esos vínculos… que generen el día de mañana la lealtad a una

iniciativa, la lealtad a un proceso de cambio al interior de las ciudades o al

interior de comunidades más grandes como pueden ser los estados o entidades

federativas o el propio país.

Esa es mi respuesta, sí hace falta ciudadanía, hace falta educar, pero creo

que todos podemos hacer la misma crítica, ¿a dónde vamos con tantos (espero


que no sean muchos en realidad) maestros que reprueban hasta el examen que le

van a hacer a sus propios alumnos? Todo esto nos habla del problema tan grave,

tan complejo que representa crear ciudadanía en este país, no es sólo una

cuestión de buenos deseos, es una cuestión de acción y la acción

desafortunadamente no la hemos comenzado.

Entiéndase que se requiere educación, mucha educación, pero que se

entienda formal e informal, es decir, la que le corresponde a esos profesores a los

que se les paga, aunque sean sumas ridículas, pero que se les paga, pero también

la que tenemos que dar en casa. Ojalá y sea mejor la educación en casa y no

tengamos que esperar solamente de la educación formal los resultados. Ustedes

saben de qué hablo, ustedes saben que me estoy refiriendo a que asumamos un

compromiso, un compromiso con nosotros para poder ser parte de la comunidad,

de la colectividad.

Tenemos que experimentarlo, al final la ciudadanía no es sino una

experiencia, y en tal sentido también es un experimento. Retomando lo que

decían los doctrinarios del nacionalismo europeo allá a fines del siglo XIX,

pensemos que la ciudadanía es como la nación, es una construcción cotidiana de

todos los días, todos los días estemos construyendo ciudadanía y eso implica

estar opinando, estar buscando información, estar discutiéndola, especialmente

con el vecino de al lado, y en algún momento encontraremos al “cómplice”, para

decir “y qué te parece si hacemos esto por la colonia … y si hacemos esto por la

ciudad”.

Así se va construyendo ciudadanía, poco a poco, paso a paso y algún día

esos ciudadanos que participaron en esa construcción serán esos candidatos

ciudadanos independientes a los cuales se refiere el dictamen aprobado. Serán

políticos, no nos engañemos, la única manera de ser ciudadanos es ser político y

ningún ciudadano puede decir que no es político, en ese sentido todos tenemos

que ser políticos. Y eso se entenderá fácilmente cuando recordemos que el

Estado no existe, que quienes personifican al Estado son políticos, es decir,

ciudadanos como nosotros.

El juicio para la protección de los derechos

político-electorales del ciudadano

SUMARIO: I. Introducción. II. Los derechos políticos en México.

A. La calidad de mexicana(o). B. La edad exigida para ser

ciudadano. C. El modo honesto de vivir. D. Derechos políticos y

derechos político-electorales. E. Antecedentes de la protección

de los derechos políticos. F. La ciudadanía indígena. III. La

configuración constitucional del modelo de protección de los

derechos políticos ante el TEPJF. IV. El régimen de la

protección de los derechos políticos y lo electoral. V. Definición

y naturaleza jurídica del JDC. VI. Competencia para resolver. A.

Jurisdicción y territorio. B. Atracción y reenvío de asuntos. C.

Aspectos competenciales relevantes. VII. Reglas de

procedencia. VIII. Interés jurídico, legitimación y personería. A.

Legitimación tratándose de comunidades indígenas. IX.

Tramitación y sustanciación. A. Identificación e integración de

los expedientes. B. Presentación de la demanda. C. Trámite y

sustanciación. D. Efectos, alcances y notificación de la

sentencia. X. El JDC en la práctica del TEPJF. XI. Apunte final.

I. INTRODUCCIÓN

Apenas iniciada la década de los noventa, ya los juristas mexicanos

avizoraban el crecimiento de la materia electoral. José Francisco Ruiz Massieu

llegaría a decir que era una de las materias más dinámicas del derecho público

mexicano.1 Sabía lo que decía, pues había sido el artífice, durante su mandato

Este ensayo fue publicado en Temas de Derecho Procesal Electoral, México, Secretaría de

Gobernación, 2012, t. III, pp. 323-405. El autor agradece el apoyo de María de los Ángeles Vera Olvera, de la Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y de Arturo Camacho Loza, por la información proporcionada. 1 José Francisco Ruiz Massieu, “El derecho para la democracia”, en A cien años de la muerte de Vallarta, México, UNAM, 1994, pp. 191-204.


como gobernador del Estado de Guerrero, de uno de los sistemas de justicia

electoral local más interesantes y avanzados en ese momento.2

Poco más de una década había pasado desde que se cristalizara la

reforma más evidente en materia electoral, la de 1977 a la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) que había dotado de una nueva

dinámica al sistema electoral mexicano, vía el reconocimiento a los partidos

políticos de una naturaleza jurídica peculiar: entidades de interés público. El

nuevo diseño respondía a la exigencia de la pluralidad que empezaba a destacarse

en la arena política.

A partir de entonces las reformas se fueron sucediendo, hasta llegar a la

más paradigmática de todas, la de 1996, que estableció un sistema integral de

medios de impugnación en materia electoral; que sería del conocimiento de dos

órganos de reciente data: el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral que

se incorporaba al Poder Judicial de la Federación. La preponderancia de este

último se hizo evidente desde el principio y en los siguientes lustros se consolidó

su posición, merced en primer lugar al diseño institucional generado y, en

segundo lugar, a las vías de control constitucional que se le reconocieron.

Entre todos los instrumentos procesales que conformaron el sistema de

medios de impugnación destaca uno: el juicio de protección de los derechos

político electorales del ciudadano, que será motivo de análisis en este ensayo. Su

objeto se expresa en el contenido del artículo 99 CPEUM, al señalarse que entre

las diversas competencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación (TEPJF) se encuentra la de resolver en forma definitiva e inatacable,

“las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político

electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica

para tomar parte en los asuntos políticos del país”. En el mismo precepto, se

señala que “para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal

por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado,

deberá haber agotado previamente las instancias de solución de conflictos

previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y plazos

aplicables”.

Este instrumento procesal venía a solventar, en parte, la problemática

suscitada desde fines del siglo XIX respecto de que los tribunales no se podían

ocupar de las cuestiones políticas, criterio que sería consolidado con la

jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al decidir

que el amparo no era la vía idónea para la protección de los derechos políticos,

por carecer éstos de la connotación de garantías individuales.

2 Raúl Calvo Barrera, “La justicia electoral en Guerrero (1992-2004): una introducción al tribunal electoral”, en Raúl Calvo Barrera y David Cienfuegos Salgado, coords., Derecho electoral de las entidades federativas mexicanas, México, Fundación Académica Guerrerense, Tribunal Electoral del Estado de Guerrero, 2006, pp.113-136.


El nuevo régimen constitucional de protección de derechos se desarrolla

actualmente en diversos ordenamientos, siendo los principales la Ley Orgánica

del Poder Judicial de la Federación, la Ley General del Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral y el Reglamento Interior del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación. Adicionalmente, la jurisprudencia

de las Salas del TEPJF ha ido fijando los alcances de la normativa reglamentaria

y señalando nuevos cauces vía una interpretación que ha privilegiado los

derechos de los ciudadanos. Esta labor hermenéutica se adelantó incluso a la

reforma constitucional del 10 de junio de 2011, en lo relativo a la aplicación del

principio pro homine y al control de convencionalidad.

Antes de revisar el régimen actual del juicio de protección de los

derechos político electorales, nos ocuparemos brevemente de explicitar un marco

conceptual para los derechos políticos y referir de manera mínima los

antecedentes de la protección de tales derechos en el sistema jurídico mexicano.

II. LOS DERECHOS POLÍTICOS EN MÉXICO

En la terminología contemporánea de derechos humanos, los derechos

políticos son aquellos derechos que se consideran de primera generación, que

protegen las libertades individuales (y en algunos casos en perspectiva colectiva)

de la vulneración injustificada de los órganos del poder público (y en algunos

casos de algunas entidades de naturaleza privada), para permitir la participación

en la vida política del Estado, de todos los habitantes o de los ciudadanos, en

condiciones de igualdad y libertad, es decir, sin discriminación y sin represión.

La relevancia de estos derechos se advierte a partir de fines del siglo

XVIII, coincidente con el cambio de paradigma sobre la organización del poder

político y la aparición de una nueva idea de representación que revitalizará la

idea de la democracia en Occidente. Tras el desplazamiento de los gobiernos

hegemónicos de corte autoritario, la participación de la población, incipiente

ciudadanía, se impone como una necesidad. El cambio de estatus, de súbdito a

ciudadano, se acompaña con el reconocimiento de una serie de prerrogativas que

irán adquiriendo la característica de universalidad en los siglos siguientes. El

derecho de sufragio se extenderá y alcanzará los perfiles que conocemos en la

actualidad hasta bien entrado el siglo XX, lo cual se evidencia en México con el

reconocimiento del voto femenino hasta la década de los cincuenta.

Las cartas constitucionales del siglo XIX dan cuenta del cambio que

habrán de experimentar los derechos de naturaleza política. Si bien el disfrute de

tales derechos o prerrogativas ha sido limitado en tales textos o, en su caso,

reservados al cumplimiento de determinados requisitos, las limitaciones han

terminado por ser muy pocas. En el caso mexicano, el ejercicio de los derechos

políticos corresponde a los ciudadanos mexicanos, es decir, quienes tienen la


calidad de nacionales mexicanos, que sean mayores de dieciocho años y tengan

un modo honesto de vivir.3 Los supuestos son diversos, pues la calidad de

mexicano no sólo se tiene por nacer en el país, de padres mexicanos, sino en

diversas hipótesis contempladas expresamente en el texto constitucional.

Cabe precisar que, lamentablemente, los derechos políticos, aún siendo

fundamentales, han sido objeto de una estimación y protección muy distinta a la

que otros derechos fundamentales (las denominadas “garantías individuales”)

han recibido en México. El hecho mismo de que el juicio de amparo resulte

improcedente para su tutela, así como la base argumentativa de tal improcedencia

(el juicio de amparo solo tutela “garantías individuales”, mas no prerrogativas del

ciudadano), son clara muestra de una distinción que sirvió para dejar en total

desamparo a los derechos políticos, que por definición resultan la base

indiscutible de todo sistema democrático de gobierno. Con la mencionada

reforma de junio de 2011, queda ahora en el aire la nueva forma en que habrán

de ser protegidos los derechos políticos por los tribunales mexicanos, tanto

federales como locales. Lo veremos en la parte final de este texto.

Cabe precisar que la relación entre los derechos políticos y los otros

derechos fundamentales es de tal forma indisoluble, que el ejercicio de unos es

prerrequisito del ejercicio de los otros, sobre todo dentro de un régimen de

democracia constitucional. Así para poder participar, por ejemplo, en un proceso

electoral competitivo, es necesario que los electores gocen de fuentes plurales de

información; y por el otro lado, sólo un régimen democrático constitucional

garantiza la existencia de mecanismos eficaces para la tutela del pleno ejercicio

de la libertad de expresión e información.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)

establece actualmente las prerrogativas o derechos y obligaciones del ciudadano

en el artículo 35, aunque es posible relacionarlos con derechos consagrados en

otros artículos constitucionales.

El artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos (CPEUM) prescribe lo siguiente:

Son prerrogativas del ciudadano:

I. Votar en las elecciones populares;

II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular y

nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las

calidades que establezca la ley;

3 Sobre el particular véase la tesis de jurisprudencia S3ELJ 18/2001, de rubro MODO HONESTO DE VIVIR

COMO REQUISITO PARA SER CIUDADANO MEXICANO. CONCEPTO. Consultable en: Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, páginas 187-188. La tesis menciona que el concepto “se refiere al comportamiento adecuado para hacer posible la vida civil del pueblo”, por lo que en síntesis quiere decir ser un “buen mexicano”.


III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma

pacífica en los asuntos políticos del país;

IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la

defensa de la República y de sus instituciones, en los términos

que prescriben las leyes; y

V. Ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española (DRAE),4

la expresión “prerrogativa” tiene el sentido común y ordinario de “privilegio,

gracia o exención que se concede a alguien para que goce de ello, ajeno

regularmente a una dignidad, empleo o cargo”; por su parte, “privilegio”

significa “ventaja exclusiva o especial que goza alguien por concesión de un

superior o por determinada circunstancia propia”. Considerando tales acepciones

gramaticales, por ejemplo, votar en las elecciones populares es una ventaja

exclusiva o especial de los ciudadanos mexicanos, del cual se disfruta

precisamente por el carácter de ciudadanos. Conviene por ello dedicar unas

líneas al concepto de ciudadanía mexicana.

De acuerdo con el artículo 34 para atribuir la calidad de ciudadana(o)

mexicana(o) se requiere que varones y mujeres reúnan tres requisitos: a) poseer

la nacionalidad mexicana, b) haber cumplido 18 años de edad, y c) tener un

modo honesto de vivir. Esta disposición constitucional ha experimentado

diversos cambios desde el primer documento constitucional de 1824.

Difícilmente podremos encontrar en tal disposición una referencia sobre

la definición y naturaleza jurídica de la ciudadanía, por lo cual queda en pie una

cuestión central ¿qué es la ciudadanía? El origen etimológico de ciudadano

deriva de la idea de pertenencia a una ciudad, a un centro de población o

aglomeración urbana.5 Poco ayuda tal acepción. El DRAE ofrece diversas

acepciones, entre ellas la antes mencionada. Se señala que ciudadano es el

“natural o vecino de una ciudad”, lo “perteneciente o relativo a la ciudad o a los

ciudadanos”, el “habitante de las ciudades antiguas o de Estados modernos como

sujeto de derechos políticos y que interviene, ejercitándolos, en el gobierno del

país”. Un “hombre bueno”, o “aquel que en el pueblo de su domicilio tenía un

estado medio entre el caballero y el trabajador manual”. La tercera acepción es la

que se refiere a la ciudadanía en estudio.

Ahora bien, dado que la ciudadanía en el sistema constitucional

mexicano es una calificación basada en la reunión de caracteres específicos en

varones y mujeres, se hace evidente la necesidad de que cada una de tales

4 Todas las citas al Diccionario de la Real Academia Española fueron consultadas en la versión en línea. http://www.rae.es/ 5 Guido Gómez de Silva, Breve diccionario etimológico de la lengua española, México, Fondo de Cultura Económica, El Colegio de México, 1988, p. 168

http://www.rae.es/


características se aborde de manera particular. Sin embargo, queremos dejar

sentado que en el caso mexicano hay un elemento adicional que merece ser

matizado: el concepto de ciudadanía para los integrantes de pueblos y

comunidades indígenas. Al final hemos de ocupar algunos párrafos al tema.

A. La calidad de mexicana(o)

El artículo 30 CPEUM establece los lineamientos para considerar que

una persona posee la nacionalidad mexicana. En principio remite a dos formas de

adquisición de la nacionalidad: por nacimiento o por naturalización. De acuerdo

con precepto constitucional son mexicanos por nacimiento:

I. Los que nazcan en territorio de la República, sea cual fuere la

nacionalidad de sus padres;

II. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos

nacidos en territorio nacional, de padre mexicano nacido en

territorio nacional, o de madre mexicana nacida en territorio

nacional;

III. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos

por naturalización, de padre mexicano por naturalización, o de

madre mexicana por naturalización, y

IV. Los que nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves

mexicanas, sean de guerra o mercantes.

Por cuanto hace a la nacionalidad adquirida por naturalización, el

apartado B del artículo 30 CPEUM señala que por esta vía serán mexicanos:

I. Los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones

carta de naturalización; y

II. La mujer o el varón extranjeros que contraigan matrimonio

con varón o con mujer mexicanos, que tengan o establezcan su

domicilio dentro del territorio nacional y cumplan con los demás

requisitos que al efecto señale la ley.

B. La edad exigida para ser ciudadano

Una vez cumplido el requisito de nacionalidad, para ostentarse como

ciudadanos, varones y mujeres, deberán haber cumplido dieciocho años de edad.

De acuerdo con el DRAE la edad es el tiempo que ha vivido una persona.

Edad es el tiempo que ha vivido una persona desde que nació hasta el

momento en que se tiene en cuenta. De los casos en que el sistema jurídico toma

en cuenta la edad, el más relevante es el que fija los límites entre la mayoría y la

minoría de edad, puesto que este evento determina la adquisición de la capacidad


general de obrar y la salida de la institución de protección a la que estaba

sometido el menor.

Destacamos esta idea, vinculada al derecho penal, por lo cual se habla de

edad penal, por entender que justifica la argumentación en torno al otorgamiento

de la ciudadanía. Así, tratándose de la mayoría de edad, “la elección realizada

por el legislador encierra una vinculación entre edad y capacidad natural de

autogobierno” que difícilmente puede ser objetiva, y deviene así en un punto de

referencia aproximativo. Esto es así dado que el sistema utilizado supone la

consideración de que una persona normal, en condiciones normales, a una

determinada edad “ha adquirido la capacidad natural bastante para reconocerle

con carácter general la capacidad de obrar”, y entonces “se sustituye una realidad

cualitativa (la efectiva adquisición de capacidad natural) por otra meramente

cuantitativa (el paso del tiempo, a contar desde un momento determinado)”.6

En el ámbito penal la mayoría de edad, el establecimiento de una edad

penal, determina en un sujeto la responsabilidad criminal: “sólo las personas que

han alcanzado este periodo de la vida son susceptibles de ser conceptuadas como

sujetos activos de las infracciones criminales y, por lo tanto, de quedar bajo el

ámbito de aplicación de las distintas disposiciones” de carácter punitivo.7

En el ámbito que nos ocupa, la mayoría de edad se relaciona con la

capacidad de participación en la vida política. Se trata de una presunción legal,

sujeta por supuesto a contradicción. Debe recordarse que el Código Civil Federal

(CCF) se ocupa de lo relativo a la mayoría de edad. El artículo 646 CCF

establece que “la mayor edad comienza a los dieciocho años cumplidos”,

mientras que el 647 CCF prevé que “el mayor de edad dispone libremente de su

persona y de sus bienes”. Esto no es absoluto, debe recordarse que el artículo 23

CCF señala que “la minoría de edad, el estado de interdicción y demás

incapacidades establecidas por la ley, son restricciones a la personalidad

jurídica”. En el caso particular, la declaración de interdicción, relacionada con la

incapacidad natural o legal de las personas para gobernarse por sí mismas, trae

aparejada la institución de la tutela. El artículo 450 CFF señala que tienen

incapacidad natural y legal, “los mayores de edad disminuidos o perturbados en

su inteligencia, aunque tengan intervalos lúcidos; y aquellos que padezcan alguna

afección originada por enfermedad o deficiencia persistente de carácter físico,

psicológico o sensorial o por la adicción a sustancias tóxicas como el alcohol, los

psicotrópicos o los estupefacientes; siempre que debido a la limitación, o a la

alteración en la inteligencia que esto les provoque no puedan gobernarse y

obligarse por si mismos, o manifestar su voluntad por algún medio”.

6 Voz “edad”, Diccionario jurídico Espasa, Madrid, España: Espasa-Calpe, 2001, p. 617. 7 Voz “edad penal”, Diccionario jurídico Espasa, Madrid, España: Espasa-Calpe, 2001, p. 621.


C. El modo honesto de vivir

Otro de los requisitos exigidos constitucionalmente es el de tener un

modo honesto de vivir. A tal expresión el TEPJF le ha dotado de un contenido

específico, al señalarse que “el concepto de modo honesto de vivir ha sido

uniforme en la evolución de las sociedades y de las leyes, identificando con él a

la conducta constante, reiterada, asumida por una persona en el seno de la

comunidad en la que reside, con apego y respeto a los principios de bienestar

considerados por la generalidad de los habitantes de este núcleo social, en un

lugar y tiempo determinados, como elementos necesarios para llevar una vida

decente, decorosa, razonable y justa. Para colmar esta definición, se requiere de

un elemento objetivo, consistente en el conjunto de actos y hechos en que

interviene un individuo; y un elemento subjetivo, consistente en que estos actos

sean acordes con los valores legales y morales rectores del medio social en que

ese ciudadano viva. Como se advierte, este concepto tiene un contenido

eminentemente ético y social, que atiende a la conducta en sociedad, la cual debe

ser ordenada y pacífica, teniendo como sustento la moral, como ingrediente

insoslayable de la norma jurídica. El modo honesto de vivir, es una referencia

expresa o implícita que se encuentra inmersa en la norma de derecho, tal y como

sucede con los conceptos de buenas costumbres, buena fe, que tienen una

connotación sustancialmente moral, constituyendo uno de los postulados básicos

del derecho: vivir honestamente. En ese orden de ideas, la locución un modo

honesto de vivir, se refiere al comportamiento adecuado para hacer posible la

vida civil del pueblo, por el acatamiento de deberes que imponen la condición de

ser mexicano; en síntesis, quiere decir buen mexicano, y es un presupuesto para

gozar de las prerrogativas inherentes a su calidad de ciudadano”.8

D. Derechos políticos y derechos político-electorales

A las prerrogativas del ciudadano mexicano se les da el nombre de

“derechos políticos”. El origen latino de la palabra sugiere que el término

proviene de “praerogativa” que significa “votar primero” o “pedir antes que a los

demás” (praerogare).9

8 S3ELJ 18/2001. Recurso de reconsideración. SUP-REC-067/97. Partido Revolucionario Institucional. 19 de agosto de 1997. Unanimidad de votos. Juicio de revisión constitucional electoral. SUP-JRC-440/2000 y acumulado. Partido Acción Nacional. 15 de noviembre de 2000. Unanimidad de seis votos. Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. SUP-JDC-020/2001. Daniel Ulloa Valenzuela. 8 de junio de 2001. Unanimidad de votos. Consultable en el Suplemento 5, de la revista Justicia Electoral, 2002, pp. 22-23; y en COJTR2002-TEPJF, pp. 134-135. 9 Guido Gómez de Silva, Breve diccionario etimológico de la lengua española, obra citada, nota 6, p. 560.


En la doctrina contemporánea, Ferrajoli ha señalado que los derechos

fundamentales son todos aquellos derechos subjetivos que corresponden

universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados de un determinado

status.10

Entiende por derechos subjetivos las expectativas positivas (de recibir

apoyo) o negativas (de no sufrir lesiones) adscritas a un sujeto por una norma

jurídica. Con base en tal definición, Ferrajoli desarrolla cuatro tipos de derechos

fundamentales: los derechos humanos, los derechos civiles, los derechos públicos

y los derechos políticos. En este conjunto de derechos, los de naturaleza política

se entienden de carácter instrumental y reservados para los ciudadanos con

capacidad de ejercicio (en este caso, con derecho al voto activo y pasivo, entre

otros). En ese orden de ideas, los derechos políticos son las expectativas,

principalmente de no sufrir lesiones, adscritas a los ciudadanos por las normas

jurídicas, relacionadas con la participación de éstos en la toma de decisiones

públicas, que en su conjunto fundan la representación política y la democracia.

Esas expectativas de participación ciudadana quedan plasmadas en

nuestro texto constitucional con el carácter de prerrogativas. Estas prerrogativas,

no solo están prescritas en el artículo 35 CPEUM. Es necesario hacer una lectura

integral de la Constitución federal y de los ordenamientos de origen internacional

que, conforme al artículo 133 constitucional, forman parte de la Ley Suprema de

toda la Unión en esta materia. También se encuentran en leyes ordinarias, tanto

de naturaleza federal como local, de las que es posible desprender otros derechos,

para conformar el acervo de derechos políticos.

Con la prescripción contenida en el artículo primero constitucional, en lo

relativo a los derechos reconocidos en los tratados internacionales de los que el

Estado mexicano sea parte, y su interpretación de conformidad con tales

instrumentos internacionales “favoreciendo en todo tiempo a las personas la

protección más amplia”, queda claro que debe responderse a la cuestión sobre

cuáles son los tratados internaciones suscritos por México en materia de derechos

políticos. Al respecto debe señalarse que se han suscrito nueve instrumentos

internacionales relacionados con esta materia:

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

publicado en el DOF el 20 de marzo de 1981;

Convenio No. 169 de la Organización Internacional del

Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países

Independientes, publicado en el DOF el 24 de enero de

1991;

Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las

Formas de Discriminación Racial, publicado en el DOF el

13 de junio de 1975;

Convención Internacional sobre la Protección de los

10 Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, 4a ed., España, Trotta, 2004, pp. 37-41.


Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus

familiares, publicado en el DOF el 13 de agosto de 1999;

Convención Americana sobre Derechos Humanos,

publicada en el DOF el 7 de mayo de 1981;

Convención Interamericana sobre concesión de los derechos

políticos a la mujer, publicada en el DOF el 16 de

noviembre de 1954;

Convención sobre los derechos políticos de la mujer,

publicada en el DOF el 28 de abril de 1981;

Convención sobre la eliminación de todas las formas de

discriminación contra la mujer, publicada en el DOF el 12

de mayo de 1981; y

Convención Interamericana para prevenir, sancionar y

erradicar la violencia contra la mujer "Convención de

Belem do Pará”, publicada en el DOF el 19 de enero de

1999.

Asimismo, debe dejarse mencionado que sin tener la naturaleza de

tratados internacionales, existen una serie de documentos jurídicos

supranacionales relacionados con los derechos políticos, que vale la pena tener

en cuenta al realizar cualquier aproximación interpretativa al concepto de

derechos políticos:

Declaración Americana de los Derechos y Deberes del

Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional

Americana, celebrada en Bogotá, en abril de 1948.

Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada

y proclamada por la Resolución 217 A (III), del 10 de

diciembre de 1948 [Asamblea General de la ONU]

Observación General No. 25, del Comité de Derechos

Humanos, aprobada en la sesión 1510 a del 57 periodo de

sesiones, el 12 de julio de 1996;

Recomendación General No. 23, del Comité para la

eliminación de la discriminación hacia la mujer, Vida

política y pública, 16 periodo de sesiones (1997);

Informes de la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos y las sentencias de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos.

Entendemos que tales documentos carecen de la calidad otorgada por el

artículo 133 CPEUM, es decir, no son Ley Suprema de la Unión, sin embargo,

consideramos que tales documentos contienen criterios que son orientadores en


la interpretación de los tratados sobre derechos humanos. El criterio sobre la

función orientadora de las declaraciones, ha sido sostenido por la CIDH,

refiriéndose a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

en la Opinión Consultiva OC-10/89 de 14 de julio de 1989.11

Este conjunto de instrumentos son base para construir un catálogo

mínimo de los derechos políticos. Así, conforme con una lectura integral de la

Constitución mexicana se puede obtener, de manera enunciativa, que los

derechos políticos de los ciudadanos mexicanos son:

a) Participar en la dirección de los asuntos públicos,

directamente o por medio de representantes libremente

elegidos;

b) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a la

funciones públicas, es decir, ser nombrado para cualquier

empleo o comisión (distintos a los cargos de elección),

teniendo las calidades que establezca la ley;

c) Expresarse libremente y contar con el derecho de

información;

d) Reunirse para tomar parte en los asuntos políticos;

e) Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma

pacífica en los asuntos políticos del país;

f) Formar partidos políticos y afiliarse a los mismos de manera

libre, individual y pacífica;

g) Ejercer el derecho de petición en materia política;

h) Votar en elecciones populares; y,

i) Ser votado para todos los cargos de elección popular,

teniendo las calidades que establezca la ley.

Si nos referimos a los tratados internacionales, advertiremos que se

consagran los siguientes:

a) Derecho a votar en elecciones periódicas, auténticas,

realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto

que garantice la libre expresión de la voluntad de los

electores;

b) Derecho a ser votado en elecciones periódicas, auténticas,

realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto

11 En la mencionada Opinión Consultiva se señaló: “43. Puede considerarse entonces que, a manera de interpretación autorizada, los estados miembros han entendido que la Declaración contiene y define aquellos derechos humanos esenciales a los que la Carta se refiere, de manera que no se puede interpretar y aplicar la Carta de la Organización en materia de derechos humanos, sin integrar las normas pertinentes de ella con las correspondientes disposiciones de la Declaración, como resulta de la práctica seguida por los órganos de la OEA”. Consulta en: http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_10_esp1.pdf

http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_10_esp1.pdf


que garantice la libre expresión de la voluntad de los

electores;

c) Participación en los asuntos públicos directamente;

d) Participación en los asuntos públicos por medio de

representantes electos democráticamente;

e) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las

funciones públicas del país;

f) No limitación de los anteriores derechos, salvo por razones

de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción,

capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en

proceso penal (en todo caso, los límites deben ser

razonables);

g) Derecho de las mujeres, en igualdad de condiciones con los

hombres a votar en todas las elecciones y referéndums

públicos;

h) Derecho de las mujeres, en igualdad de condiciones con los

hombres a ser elegibles para todos los organismos cuyos

miembros sean objeto de elecciones públicas;

i) Derecho de las mujeres, en igualdad de condiciones con los

hombres a participar en la formulación de las políticas

gubernamentales y en la ejecución de éstas;

j) Derecho de las mujeres, en igualdad de condiciones con los

hombres a ejercer todas las funciones públicas de todos los

planos gubernamentales; y,

k) Derecho de las mujeres, en igualdad de condiciones con los

hombres a participar en organizaciones y en asociaciones no

gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política

del país.

Debe mencionarse que este listado no resulta exhaustivo. Como se

advierte fácilmente, considerando el contenido de la CPEUM, aparece excluido

el derecho a tomar las armas para la defensa de la república y de sus

instituciones. En tal sentido, debe señalarse que la doctrina no ha sido uniforme

al señalar cuáles son la totalidad de prerrogativas que quedan contenidas en el

concepto derechos políticos, lo que ha permitido la elaboración de diversas

distinciones entre esos derechos.

Sobre el tema de la denominación de los derechos políticos, debe

destacarse que la fracción V del artículo 99 constitucional ha servido de base

para crear una distinción que ha tenido importantes efectos prácticos,12

pues

12 El mencionado numeral señala, en lo que interesa: “Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad


precisa, tal como se ha citado, que al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación (TEPJF) le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable

sobre las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos

político-electorales de los ciudadanos. Nótese: político guión electorales. Esta

redacción difiere de la del artículo 41, fracción VI, CPEUM; en dicho precepto

se prescribe que el sistema de medios de impugnación creado para garantizar los

principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones

electorales también garantizará la protección de los derechos políticos de los

ciudadanos de votar, ser votados, de asociación y de afiliación, en los términos

del artículo 99 CPEUM, por tanto no establece, en forma expresa, una

subcategoría de derechos: los político-electorales, como si ocurre con la

redacción del artículo 99 CPEUM.

A partir de lo anterior tanto en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación (LOPJF) como en la Ley General del Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME), el legislador ordinario creó la

referida subcategoría de derechos político-electorales, agregando a la redacción

constitucional un guión (-) que ha dado origen a interpretaciones restrictivas. Así,

el artículo 186, fracción III, inciso c), LOPJF prescribe que el TEPJF es

competente para resolver en forma definitiva e inatacable, entre otras, las

controversias que se susciten por actos y resoluciones que violen los “derechos

político-electorales” de los ciudadanos de:

a) votar en las elecciones populares;

b) ser votado en las elecciones populares;

c) asociarse individual y libremente para tomar parte en forma

pacífica en los asuntos políticos, y

d) afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.

Por su parte, el artículo 79.1 LGSMIME prescribe que el Juicio para la

Protección de los Derechos Político-Electorales (JDC), sólo procederá cuando el

ciudadano haga valer presuntas violaciones a sus derechos de:

a) votar en las elecciones populares,

b) ser votado en las elecciones populares,

jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación. […] Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre: […] V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado, deberá haber agotado previamente las instancias de solución de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y plazos aplicables […]”.


c) asociarse individual y libremente para tomar parte en forma

pacífica en los asuntos políticos, y

d) afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.

Esta prescripción legal se ha complementado con la jurisprudencia del

TEPJF al resolver casos en los cuales se hacían valer otros derechos políticos,

aunque relacionados con los anteriores. Se considera que existen manifestaciones

políticas de otros derechos como la expresión, la reunión, el acceso a la

información, que a su vez constituyen nuevos derechos políticos: expresión

política, información política, reunión política, etcétera. Tal afirmación se

corresponde con la idea de que la interpretación que se haga en esta materia debe

ser amplia, como se afirmó en la jurisprudencia 29/2002 derivada de los SUP-

RAP-20/2000 y SUP-JDC-117 y 127 de 2001:

DERECHOS FUNDAMENTALES DE CARÁCTER POLÍTICO-

ELECTORAL. SU INTERPRETACIÓN Y CORRELATIVA

APLICACIÓN NO DEBE SER RESTRICTIVA. Interpretar en forma

restrictiva los derechos subjetivos públicos fundamentales de

asociación en materia política y de afiliación política electoral

consagrados constitucionalmente, implicaría desconocer los

valores tutelados por las normas constitucionales que los

consagran, así cabe hacer una interpretación con un criterio

extensivo, toda vez que no se trata de una excepción o de un

privilegio, sino de derechos fundamentales consagrados

constitucionalmente, los cuales deben ser ampliados, no

restringidos ni mucho menos suprimidos. En efecto, los

derechos fundamentales de carácter político-electoral

consagrados constitucionalmente, como los derechos de votar,

ser votado, de asociación y de afiliación, con todas las

facultades inherentes a tales derechos, tienen como principal

fundamento promover la democracia representativa, habida

cuenta que, conforme con lo dispuesto en el artículo 40 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es

voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república

representativa y democrática. Lo anterior, en virtud de que las

reglas interpretativas que rigen la determinación del sentido y

alcances jurídicos de una norma no permiten que se restrinja o

haga nugatorio el ejercicio de un derecho fundamental, como lo

son los de asociación política y de afiliación político-electoral;

por el contrario, toda interpretación y la correlativa

aplicación de una norma jurídica deben ampliar sus

alcances jurídicos para potenciar su ejercicio, siempre que

aquélla esté relacionada con un derecho fundamental. Lo


anterior, desde luego, no significa en forma alguna sostener

que los derechos fundamentales de carácter político sean

derechos absolutos o ilimitados. [El énfasis es nuestro]13

También resulta ilustrativa la jurisprudencia 36/2002, derivada de los

SUP-JDC-117, 127 y 128 de 2001:

JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-

ELECTORALES DEL CIUDADANO. PROCEDE CUANDO SE

ADUZCAN VIOLACIONES A DIVERSOS DERECHOS

FUNDAMENTALES VINCULADOS CON LOS DERECHOS DE

VOTAR, SER VOTADO, DE ASOCIACIÓN Y DE AFILIACIÓN. En

conformidad con los artículos 79 y 80 de la Ley General del

Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en

relación con lo dispuesto en los artículos 17, segundo párrafo;

35, fracciones I, II y III; 41, fracciones I, segundo párrafo, in

fine, y IV, primer párrafo, in fine, y 99, fracción V, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juicio

para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano debe considerarse procedente no sólo cuando

directamente se hagan valer presuntas violaciones a cualquiera

de los siguientes derechos político-electorales: I) De votar y ser

votado en las elecciones populares; II) De asociarse individual y

libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos

políticos del país, y III) De afiliarse libre e individualmente a los

partidos políticos, sino también cuando se aduzcan

violaciones a otros derechos fundamentales que se

encuentren estrechamente vinculados con el ejercicio de los

mencionados derechos político-electorales, como podrían ser

los derechos de petición, de información, de reunión o de

libre expresión y difusión de las ideas, cuya protección sea

indispensable a fin de no hacer nugatorio cualquiera de

aquellos derechos político-electorales, garantizando el

derecho constitucional a la impartición de justicia completa

y a la tutela judicial efectiva. [El énfasis es nuestro]14

De igual manera, valdría la pena traer a colación la tesis XXXVIII/2005

del TEPJF, derivada del SUP-JDC-216/2004, que establece lo siguiente:

DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN

MATERIA ELECTORAL. CONTENIDO Y ALCANCE. El derecho a

13 Justicia Electoral, Suplemento 6, año 2003, pp. 27-28. 14 Ibídem, pp. 40-41.


la información es un derecho fundamental previsto en el artículo

6o., in fine, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, y tiene un carácter vinculante frente a todo órgano

del poder público, cuyo titular es cualquier persona, además de

ser tutelado jurisdiccionalmente. La Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental, en su artículo 1o., establece como finalidad de

dicha ley, proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda

persona a la información en posesión de los Poderes de la

Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía

legal y cualquier otra entidad federal. Por su parte, el artículo

11, párrafo segundo, dispone que cualquier ciudadano podrá

solicitar al Instituto Federal Electoral la información relativa al

uso de los recursos públicos que reciban los partidos políticos y

las agrupaciones políticas nacionales. […] Lo anterior permite

establecer que si bien el derecho de todo ciudadano a solicitar al

Instituto Federal Electoral la información relativa al uso de los

recursos públicos otorgados a los partidos políticos y a las

agrupaciones políticas nacionales, constituye una concreción,

instanciación, manifestación, faceta o vertiente del derecho a la

información, en general, previsto en el artículo 6o. de la

Constitución federal, presenta ciertos caracteres distintivos, o

peculiaridades como son: titulares, sujeto obligado, materia o

contenido y valores jurídicamente tutelados, entre otros, que

justifican hablar propiamente de un derecho político de

acceso a la información pública en materia electoral; en

forma similar a como se habla del derecho de petición en

materia política y del derecho de asociación en materia

político-electoral. [El énfasis es nuestro]15

Por otra parte, en el artículo 79.2 LGSMIME el legislador federal llevó a

cabo una adición trascendental, pues prescribió que el JDC también “resultará

procedente para impugnar los actos y resoluciones por quien teniendo interés

jurídico, considere que indebidamente se afecta su derecho para integrar las

autoridades electorales de las entidades federativas”.

Esta redacción contempla un derecho adicional a los establecidos en el

texto constitucional. Es decir, el legislador ordinario reconoció en 2007 la

existencia de un derecho de naturaleza política (o político-electoral si se prefiere)

distinto a los tradicionalmente reconocidos, el de integrar las autoridades

15 Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2005, pp. 485-487.


electorales de las entidades federativas, el cual de manera indudable no es sino

una especie del derecho político genérico de todo ciudadano mexicano a tener

acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas, es decir,

ser nombrado para cualquier empleo o comisión (distintos a los cargos de

elección), teniendo las calidades que establezca la ley.

Cuestión diversa y que queda fuera de esta discusión es la determinación

de cuáles son, en cada caso, las denominadas autoridades electorales. La Sala

Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (SSTEPJF)

dictó la jurisprudencia 11/2010, derivada de los SUP-JDC-1/2010 y SUP-JRC 4

y 6 de 2010, en la cual señaló:

INTEGRACIÓN DE AUTORIDADES ELECTORALES. ALCANCES

DEL CONCEPTO PARA SU PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL Y

LEGAL. […] el derecho ciudadano a poder ser nombrado para

cualquier empleo o comisión, teniendo las calidades que

establezca la ley, incluye aquellos relacionados con la función

electoral, es decir, su tutela exige que los ciudadanos puedan

acceder a formar parte como integrantes de los órganos, de

máxima dirección o desconcentrados, de las autoridades

administrativas o jurisdiccionales electorales estatales.16

Así, también al margen de la discusión en torno a lo correcto y

constitucional que pueda resultar, es posible afirmar que la legislación ha

establecido una distinción entre los derechos políticos y los derechos político-

electorales, siendo éstos un subconjunto o subclase de los primeros. Dicho

subconjunto estaría integrado por los derechos a votar en las elecciones

populares; a ser votado en las elecciones populares; a asociarse individual y

libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos; a afiliarse

libre e individualmente a los partidos políticos y a integrar las autoridades

electorales de las entidades federativas. Éste es el corpus de derechos que

encuentra protección a través del mencionado JDC, del conocimiento exclusivo

del TEPJF. Al revisar el régimen actual de la protección de los derechos,

haremos alusión al concepto de lo electoral, que resulta clave para entender los

alcances que puede tener la defensa de los derechos políticos.

E. Antecedentes de la protección de los derechos políticos

La labor del TEPJF ha servido para ir asignando el contenido y el

alcance de tales derechos vía la resolución de los casos concretos que son

sometidos a su conocimiento. Y tal labor se ha dado precisamente a través de la

16 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, No. 6, 2010, pp. 27-28.


resolución de juicios para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano.

No abundaremos sobre los antecedentes de la protección de los derechos

de naturaleza política, previos a la reforma constitucional de 1996, solo

remitimos a un trabajo anterior donde se abordó tal cuestión.17

Destacamos solo

que para efectos de este trabajo la protección de los derechos de naturaleza

política solo se concretó hasta la aparición del Juicio para la Protección de los

Derechos Político-Electorales del Ciudadano (JDC), como lo explicaremos a

continuación, señalando que luego de la expedición de la Constitución de 1917,

se reiteró el criterio predominante en la denominada tesis Vallarta, que implicaba

la no justiciabilidad de la materia política y la improcedencia del amparo.

El 9 de marzo de 1920 la SCJN por unanimidad de 8 votos afirmó que

“la violación de los derechos políticos no da lugar al juicio de amparo”.18

Seis

meses después reiteraría el criterio, al señalar por unanimidad de diez votos que

“la violación de los derechos políticos no puede reclamarse en vía de amparo”.19

La elaboración del argumento central, la no afectación de las ya consagradas

garantías individuales, se advierte claramente en la decisión del 15 de diciembre

de 1920, al afirmarse que “teniendo en el juicio de amparo por objeto resolver las

controversias que se susciten por leyes o actos de cualquiera autoridad, que

violan las garantías individuales, y no importando tales violaciones de garantías,

la lesión de los derechos políticos, la demanda de amparo interpuesta por tal

causa debe desecharse por improcedente”.20

En esta última decisión, la

unanimidad fue absoluta: once votos. Quedaba perfilado ya el destino de los

derechos políticos tratándose del juicio de amparo, al reiterarse el criterio de

Vallarta. En febrero de 1921, quedaba claramente definido el tema: “Los actos

que lesionan derechos políticos, no son reclamables en la vía de amparo, porque

no se trata de garantías individuales”.21

Más tarde vendrían los matices, como la resolución del 24 de febrero de

1922, en la cual por mayoría se reconoció que “si bien la Corte ha establecido

que contra la violación de los derechos políticos es improcedente el amparo, tal

jurisprudencia se refiere a los casos en que se pida la protección federal contra

17 Véase David Cienfuegos Salgado, “El juicio de revisión constitucional electoral”, en Temas de Derecho Procesal Electoral, México, SEGOB, 2011, pp. 489-495. La versión electrónica puede consultarse en http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/Libros2011/temas-2011.pdf 18 SJF5, t. VI, p. 463. IUS: 288815. Amparo administrativo. Revisión del auto de sobreseimiento. Orihuela Manuel y coagraviados. 19 SJF5, t. VII, p. 941. IUS: 288332. Amparo administrativo. Revisión del auto de improcedencia. Presidente y los ediles del Ayuntamiento de Acayucan, Veracruz. 20 SJF5, t. VII, p. 1468. IUS: 288572. Amparo administrativo. Revisión del auto de improcedencia. Robles Domínguez Alfredo. 21 SJF5, t. VIII, p. 389. IUS: 287596. Amparo administrativo. Revisión del auto que desechó la demanda. Basave Casiano y coagraviados. 16 de febrero de 1921.

http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/Libros2011/temas-2011.pdf


autoridades que ejercitan funciones políticas y cuyos actos se relacionen directa y

exclusivamente con la realización de derechos de la misma naturaleza; pero no

puede aplicarse a los casos en que se pida amparo contra determinaciones

judiciales que imponen una pena que, si bien puede afectar los derechos

políticos, también puede violar garantías individuales”.22

O la del 11 de agosto de

1922, en la cual se consideró que “si bien es cierto que el amparo es

improcedente para reclamar derechos políticos, también lo es que cuando

juntamente con la privación de esos derechos se impone alguna pena, debe

admitirse el amparo”.23

Resulta interesante el criterio que sostendría la Suprema Corte el 26 de

octubre de 1923, al definir lo que consideraba como “derecho político”. Por

mayoría de ocho votos, con la ausencia de Victoriano Pimentel y la disidencia de

Sabino M. Olea y de Ricardo B. Castro, se consideró que “todo acto de amparado

por las leyes constitucionales o de derecho público, venga a fundar el modo

como se afirme el poder público o se desarrolle en sus funciones, o venga a

hacerlo desaparecer, debe calificarse como un derecho político”.24

A tal

definición agregarían la de derechos políticos, señalando que “por ellos debe

entenderse toda acción que se encamine a la organización de los poderes

públicos, a la conservación de los mismos, o a la de su funcionamiento, todo acto

que tienda a establecer esos poderes, impedir su funcionamiento, o destruir la

existencia de los mismos, o su funcionamiento, son actos que importan derechos

políticos”.25

Aunque el criterio se mantiene inalterado en el sistema jurídico nacional,

79 años después de la expedición de la Constitución federal, se dictó una reforma

que permitió una vía procesal para la defensa de los derechos políticos, o más

exactamente, de los derechos político-electorales del ciudadano: el juicio al que

dedicamos la presente aproximación jurídica.

F. La ciudadanía indígena

Existen referencias doctrinales que aluden al hecho de que los

integrantes de pueblos y comunidades indígenas participan en la organización

política y social (o comunal) en forma diferenciada a como se concibe en el

orden jurídico nacional estatal el ejercicio de la ciudadanía. La diferenciación

22 SJF5, t. X, p. 475. IUS: 286903. Amparo penal. Revisión del auto de improcedencia. Mendoza Eustaquio y coagraviados. Véase también: Apéndice 1917-1985, Octava Parte, Común, primera tesis relacionada con la jurisprudencia 128, p. 192. 23 SJF5, t. XI, p. 497. IUS: 286491. Amparo administrativo. Revisión del auto de improcedencia. Enríquez José. 24 SJF5, t. XIII, p. 824. IUS: 285728. Amparo administrativo en revisión. Sánchez José María. 25 SJF5, t. XIII, p. 824. IUS: 285725. Amparo administrativo en revisión. Sánchez José María.


está referida al concepto mismo de ciudadanía o su equivalente en la

participación política de tales pueblos y comunidades.26

A reserva de abundar sobre el particular, debe recordarse que el artículo

segundo CPEUM reconoce la diversidad cultural mexicana, cuyo origen es la

diversidad étnica, “sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son

aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del

país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones

sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”. Esta prescripción

constitucional se completa con el reconocimiento y garantía del “derecho de los

pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia,

a la autonomía”, tratándose de la decisión sobre las “formas internas de

convivencia y organización social, económica, política y cultural”, así como para

“elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las

autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno

interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad

frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de

los estados”.

Estos mandatos constitucionales, así como algunas consideraciones

derivadas de sentencias dictadas por órganos supranacionales, como sería el caso

Yatama27

resuelto por la CIDH el 23 de junio de 2005, son indispensables para

contextualizar algunas prácticas políticas donde los “ciudadanos” para serlo,

deben cumplir con requisitos distintos a los establecidos en la CPEUM. Así, se

les exige un compromiso comunitario (o comunal, como emplean algunos

autores) que implica demostrar capacidad para el trabajo frente a los demás

integrantes del barrio, cofradía, pueblo o municipio.

Esta concepción de la ciudadanía, trae aparejadas también prerrogativas,

como la de participar en la propiedad agraria comunal o en el acceso a servicios

26 Al respecto vale la pena consultar Hernández Díaz, Jorge, coord., Ciudadanías diferenciadas en un estado multicultural: los usos y costumbres en Oaxaca, México, Siglo XXI Editores, Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, 2007. 27 Caso Yatama vs. Nicaragua. En dicha resolución, párrafo 128, se sostuvo que “La restricción de participar a través de un partido político impuso a los candidatos propuestos por YATAMA una forma de organización ajena a sus usos, costumbres y tradiciones, como requisito para ejercer el derecho a la participación política, en contravención de las normas internas que obligan al Estado a respetar las formas de organización de las comunidades de la Costa Atlántica, y afectó en forma negativa la participación electoral de dichos candidatos en las elecciones municipales de 2000. El Estado no ha justificado que dicha restricción atienda a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo. Por el contrario, dicha restricción implica un impedimento para el ejercicio pleno del derecho a ser elegido de los miembros de las comunidades indígenas y étnicas que integran YATAMA”. La resolución puede consultarse en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_127_esp.pdf YATAMA es un partido político indígena nicaragüense, cuya denominación es Yapti Tasba Masraka Nanih Aslatakanka, que se ha abreviado como Yatama, Hijos de la Madre Tierra".

http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_127_esp.pdf


(como sería por ejemplo la posibilidad de acceder al agua para uso personal o en

la siembra). El incumplimiento de las obligaciones no solo se corresponde con la

pérdida de esas “prerrogativas”, sino que en ocasiones trae aparejada una

sanción. Se parte de una obligación preestablecida, nadie puede ser ciudadano

solo por “ser”, como ocurre en el modelo reconocido en nuestra CPEUM.

La revisión hecha por el TEPJF ha permitido construir una nueva visión

del estado constitucional contemporáneo a partir del reconocimiento de la

pluralidad política y de la diversidad cultural, a la hora de proteger los derechos

políticos de los ciudadanos.

III. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL MODELO DE

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICOS ANTE EL TEPJF

El diseño de un sistema integral de medios de impugnación en materia

electoral es una de las características de la justicia mexicana, al menos desde

1996, cuando se modificó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) para establecer tal sistema, basado en el reconocimiento de

una jurisdicción especial para la resolución de los asuntos de naturaleza política.

Tal situación rompía con el paradigma de la no justiciabilidad de los asuntos

políticos y en especial daba una salida al criterio de que la vía de amparo no era

el mecanismo procesal idóneo para cuestionar los conflictos de tal naturaleza ni

para proteger los derechos políticos.

La reforma de 1996 incorporó el Tribunal Electoral al Poder Judicial de

la Federación, y le señaló atribuciones de control de legalidad y de

constitucionalidad, mismas que con algunas modificaciones han permanecido a

lo largo de estos tres lustros de vida institucional.

El sistema de medios de impugnación en materia electoral se integra

tanto por medios de impugnación que podríamos considerar como propios del

control de legalidad, como por instrumentos de control constitucional. Al

respecto, hay consenso en que son dos los instrumentos que pueden considerarse

originalmente como mecanismos de control constitucional: el juicio para la

protección de los derechos político-electorales del ciudadano (JDC) y el juicio de

revisión constitucional electoral (JRC). Nos ocuparemos del primero, no sin

antes señalar que la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, viene a

modificar la idea de control constitucional con el reconocimiento del control de

convencionalidad a todos los órganos de naturaleza jurisdiccional.

La discusión que se dio, previo a la publicación del decreto de reforma

constitucional, en el Diario Oficial de la Federación del 22 de agosto de 1996,

nos muestra las transformaciones que fue tomando la propuesta original de un

recurso para la defensa de los derechos políticos de los ciudadanos mexicanos.


En primer lugar, debemos destacar en la exposición de motivos, de 26 de

julio de 1996, la justificación que se hace sobre la facultad de defensa de los

derechos políticos. La iniciativa presentada ante la Cámara de Diputados señaló:

Consecuente con la distribución de competencias que se

propone, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación tendrá a su cargo, además de su tradicional facultad

para resolver las impugnaciones que se presenten en los

procesos electorales federales, el análisis de la

constitucionalidad de los actos y resoluciones controvertidos.

Asimismo, conocerá del recurso para la defensa de los derechos

políticos de los ciudadanos mexicanos de votar, ser votado y

asociarse para tomar parte en los asuntos políticos del país. Con

esto, se satisface plenamente un viejo reclamo, sin involucrar

otras instituciones de protección de garantías, que nacieron,

evolucionaron y tienen características muy diferentes a las que

se presentan en este campo.

El dictamen presentado ante la Cámara de Diputados el 31 de julio de

1996, incluyó en la redacción del artículo 99, como competencia del TEPJF, el

conocimiento y la resolución de

Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los

derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser

votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los

asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta

Constitución y las leyes.

Finalmente, la Cámara de Senadores, al revisar la propuesta, realizó y

aprobó la reforma señalando en la minuta correspondiente:

[…] El perfeccionamiento de la justicia electoral.

El concepto "justicia electoral" posee varias connotaciones. En

su acepción más difundida alude a los diversos medios jurídicos

y técnicos de control, para garantizar la regularidad de las

elecciones al efecto de corregir errores o infracciones

electorales. La finalidad esencial ha sido la protección auténtica

o tutela eficaz del derecho a elegir o bien, a ser elegido para

desempeñar un cargo público, mediante un conjunto de derechos

establecidos a favor de los ciudadanos, candidatos o partidos

políticos, para pedir o enmendar cualquier violación que afecta

la libre expresión de la voluntad ciudadana manifestada a través

del voto.

En un sentido más amplio, la "justicia electoral" se refiere a

todas aquellas medidas encaminadas a la realización de la


democracia representativa, mediante la celebración de

elecciones periódicas y justas, a través del sufragio universal,

libre y secreto para alcanzar una adecuada integración de los

órganos de representación política, que garanticen y fomenten la

libertad de asociación, reunión y expresión de las ideas políticas,

acceso equitativo al financiamiento de las campañas y respeto al

pluralismo.

[…]

Los derechos políticos y su protección.

Los denominados derechos políticos, son las condiciones

jurídico-políticas esenciales que posibilitan la realización

material de todos los derechos públicos subjetivos, mediante

formas de participación de los ciudadanos, bien individual o

colectivamente, en los procesos de formación de la voluntad

estatal.

Estos se encuentran no sólo protegidos jurídicamente, a través

de garantías individuales específicas, consagradas en nuestra

Constitución, sino que México ha suscrito y ratificado dos

importantes instrumentos internacionales, por el que se

incorporan al orden jurídico mexicano. Dichos tratados son los

siguientes: El Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos de 1966, ratificado por México el 24 de marzo de

1981. Asimismo la Convención Interamericana sobre Derechos

Humanos, que fuera adoptada en San José, Costa Rica el 22 de

noviembre de 1969, y que fue ratificada también por nuestro

país el 24 de marzo de 1981.

Los principios establecidos en estos cuerpos jurídicos

proporcionan un mecanismo de seguridad para garantizar que la

celebración de las elecciones esté controlada por el orden

jurídico. Por ello, procedimientos que garanticen su aplicación y

vigencia, a la vez que una judicatura que actúe de acuerdo a

estos principios sirve para el importante objetivo de la solución

pacífica de los litigios y también para poner el proceso político

al amparo de abusos y excesos.

Esta reforma consagra varios derechos políticos de modo

específico: Se hace constar expresamente la renovación de los

Poderes Legislativo y Ejecutivo, se realizará mediante

elecciones libres, auténticas y periódicas; se incluye además,

que los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los

partidos políticos, evitando así las incorporaciones colectivas

que pudieran mermar el pleno arbitrio que requieren los

ciudadanos para hacer una elección de este tipo.


Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad

de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema

de medios de impugnación en los términos que señale esta

Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las

distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la

protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar,

ser votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de la

propia Carta Magna.

Una vez aprobada la reforma y cumplido el requisito de aprobación por

las legislaturas locales, el 22 de agosto de 1996 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que recogía la facultad del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación para conocer y resolver las impugnaciones de actos y

resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de

votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos

políticos del país, en los términos que señalara la Constitución y las leyes. La vía

para tal ejercicio protector sería el JDC.

Vale mencionar que en la discusión de la reforma se habían propuesto

modificaciones interesantes, entre las cuales se encontraba la inclusión del

derecho de iniciativa popular en el artículo 35 CPEUM y la necesidad de

impulsar un esquema federal obligando a que las listas de senadores por el

principio de representación proporcional incluyeran un candidato por cada una de

las entidades federativas. Lamentablemente se quedaron en el iter de la reforma

constitucional.

Luego vendría la reforma constitucional de 2007 que ampliaría el perfil

de protección. Aunque no abundaremos sobre el particular habremos de señalar

que durante la segunda semana de septiembre de 2007, el Senado y la Cámara de

Diputados aprobaron el dictamen presentado por las comisiones unidas de Puntos

Constitucionales; de Gobernación; de Radio; Televisión y Cinematografía; y de

Estudios Legislativos, para reformar el texto constitucional en materia

electoral.28

Luego de seguir el trámite pertinente, relativo a la aprobación por

parte de las legislaturas locales, el decreto sería finalmente publicado en el

Diario Oficial de la Federación, el 13 de noviembre de 2007. Nueve artículos

experimentaron cambios: se modifican, adicionan o derogan en alguno de sus

apartados: 6º, 41, 85, 97, 99, 108, 116 y 122. Adicionalmente debe señalarse que

estas modificaciones y adiciones a la Constitución en materia electoral formaban

28 Dictamen aprobado por la Cámara de Senadores el 12 de septiembre de 2007 con 111 votos a favor y 11 votos en contra. Aprobado por la Cámara de Diputados el 14 de septiembre de 2007 con 408 votos a favor, 33 votos en contra y 9 abstenciones. Al respecto abundamos en David Cienfuegos Salgado, “La reforma constitucional electoral de 2007”, en Lex. Difusión y análisis, México, DF, no. 148, octubre 2007, pp. 62-84.


parte de la reforma de Estado, reactivada por la Ley para la Reforma del Estado,

promulgada el 13 de abril de 2007. En dicha ley, se establecieron como temas

centrales sobre los que habrían de pronunciarse los participantes: a) el régimen

de estado y gobierno; b) democracia y sistema electoral; c) federalismo; d)

reforma del Poder Judicial, y e) garantías sociales.

IV. EL RÉGIMEN DE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICOS

Y LO ELECTORAL

Hoy día, el artículo 99 CPEUM reconoce al TEPJF como “máxima

autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial

de la Federación”, cuyo funcionamiento de carácter permanente se realiza a

través de una Sala Superior y cinco salas regionales.

En lo que interesa al estudio de la protección de los derechos político-

electorales del ciudadano, debe decirse que el propio artículo 99, párrafo cuarto,

fracción V, CPEUM señala que al TEPJF le corresponde “resolver en forma

definitiva e inatacable”:

Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los

derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser

votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los

asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta

Constitución y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir a

la jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos por el

partido político al que se encuentre afiliado, deberá haber

agotado previamente las instancias de solución de conflictos

previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y

plazos aplicables.

La prescripción constitucional se complementa con una remisión a la

legislación aplicable, que en el caso son la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación (LOPJF) y la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en

Materia Electoral (LGSMIME).

En el primer caso, la LOPJF señala en su artículo 186, fracción III,

inciso c), que el TEPJF es competente para resolver en forma definitiva e

inatacable, las controversias que se susciten por “actos y resoluciones que violen

los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar y ser votado en las

elecciones populares, asociarse individual y libremente para tomar parte en

forma pacífica en los asuntos políticos y afiliarse libre e individualmente a los

partidos políticos, siempre y cuando se hubiesen reunido los requisitos

constitucionales y los que se señalen en las leyes para su ejercicio”.


La referencia analizada se complementa con el contenido del artículo

189, fracción I, inciso e) LOPJF, que señala que la Sala Superior tendrá

competencia para conocer y resolver en forma definitiva e inatacable las

controversias que se susciten por:

Los juicios para la protección de los derechos político-

electorales del ciudadano, en única instancia y en los términos

de la ley de la materia, que se promuevan por violación al

derecho de ser votado en las elecciones de Presidente

Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, de diputados

federales y senadores por el principio de representación

proporcional, Gobernador o de Jefe de Gobierno del Distrito

Federal; los que se promuevan por violación al derecho de

asociarse individual y libremente para tomar parte en forma

pacífica en los asuntos políticos, así como los que se presenten

en contra de las determinaciones de los partidos políticos en la

selección de sus candidatos en las elecciones antes mencionadas

o en la integración de sus órganos nacionales. En los dos

últimos casos la Sala Superior admitirá el medio de

impugnación una vez que los quejosos hayan agotado los

medios partidistas de defensa.

Con la reforma constitucional de noviembre de 2007, que estableció el

carácter permanente de las salas regionales, el modelo de resolución de las

impugnaciones sobre cuestiones locales, se complementa con lo señalado en el

artículo 195, fracción IV LOPJF, relativo a las competencias que corresponden a

las salas regionales, en el ámbito en el que ejerzan su jurisdicción. En lo tocante

a nuestro tema de interés, tal precepto prescribe que son competencia de las salas

regionales:

IV. Conocer y resolver, en única instancia y en forma definitiva

e inatacable, los juicios para la protección de los derechos

político-electorales del ciudadano que se promuevan por:

a) La violación al derecho de votar en las elecciones

constitucionales;

b) La violación al derecho de ser votado en las elecciones

federales de diputados y senadores por el principio de

mayoría relativa, en las elecciones de diputados locales y a la

Asamblea Legislativa del Distrito Federal, ayuntamientos y

titulares de los órganos político-administrativos en las

demarcaciones territoriales del Distrito Federal, siempre y

cuando se hubiesen reunido los requisitos constitucionales y

los previstos en las leyes para su ejercicio;


c) La violación al derecho de ser votado en las elecciones de los

servidores públicos municipales diversos a los electos para

integrar los ayuntamientos, y

d) La violación de los derechos político-electorales por

determinaciones emitidas por los partidos políticos en la

elección de candidatos a los cargos de diputados federales y

senadores por el principio de mayoría relativa, diputados

locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal,

ayuntamientos, titulares de los órganos político-

administrativos en las demarcaciones territoriales del Distrito

Federal y dirigentes de los órganos de dichos institutos

distintos a los nacionales. La Sala Regional correspondiente

admitirá el medio de impugnación una vez que los quejosos

hayan agotado los medios partidistas de defensa.

Por otra parte, el segundo ordenamiento citado, la LGSMIME se ocupó,

como su nombre lo indica, de reglar las vías para la solución de las

impugnaciones electorales, lo que será desarrollado puntualmente más adelante.

Quedaba así configurado el mecanismo que sería vía para que la justicia electoral

federal pudiera resolver sobre la protección de los derechos político electorales

del ciudadano.

Como adelantamos, vale la pena referirnos, así sea someramente al

concepto de lo electoral, dada la denominación legal que se ha utilizado desde

1996: derechos político-electorales. Al respecto, puede afirmarse que este

concepto ha tenido una interesante evolución en el tratamiento jurisdiccional.

Tempranamente, considerando la reforma constitucional de diciembre de

1994, la SCJN definió, al resolver la acción de inconstitucionalidad 1/95, los

alcances de lo electoral. Así, al referirse en la ejecutoria a las normas de carácter

general “que tienen como contenido la materia electoral, prohibidas de ser

examinadas por la Suprema Corte”, estimó que eran aquellas “que establecen el

régimen conforme al cual se logra la selección o nombramiento, a través del voto

de los ciudadanos y dentro de un proceso democrático, de las personas que han

de fungir como titulares de órganos de poder representativos del pueblo, a nivel

federal, estatal, municipal o del Distrito Federal”.29

Años después, al resolver la controversia constitucional 114/2006, se

hizo una distinción entre la materia electoral directa y la indirecta, “siendo

aquélla la asociada con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con

la integración de los poderes públicos mediante el voto ciudadano, regidos por

una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional también

especializado; por la segunda -indirecta-, debe entenderse la relacionada con los

29 SJFG9, t. II, diciembre de 1995, p. 237. Tesis P. CXXVI/95. Registro: 200177.


mecanismos de nombramiento e integración de órganos mediante decisiones de

otros poderes públicos los cuales, por regla general, involucran a sujetos muy

distintos a los que se enfrentan en los litigios técnicamente electorales”.30

Por supuesto, tales menciones no dan por zanjada la definición del

concepto; la idea de lo electoral ha suscitado diversos debates al interior del

propio TEPJF, lo cual se advierte en las posiciones asumidas en votos

particulares, donde se cuestiona la competencia del propio TEPJF para conocer y

resolver determinados asuntos que exceden, en opinión de la disidencia, sus

atribuciones por no estar relacionados con lo que se puede considerar materia

electoral. Así, tales circunstancias se hacen palpables en la emisión de la tesis

X/2009, de rubro “REFERÉNDUM O PLEBISCITO COMO INSTRUMENTOS DE

DEMOCRACIA DIRECTA. LOS ACTOS RELACIONADOS CON ÉSTOS SON

IMPUGNABLES A TRAVÉS DEL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

POLÍTICO ELECTORALES DEL CIUDADANO”, en la cual la Sala Superior sostiene

que “cuando la legislación atinente reconozca la prerrogativa ciudadana de

sufragio no sólo en la elección de funcionarios de los Poderes Ejecutivo,

Legislativo y de los Ayuntamientos, sino además que la extienda al ejercicio del

derecho de voto en los procedimientos de plebiscito o referéndum, debe

entenderse que éstos se encuentran comprendidos en la materia electoral, porque

constituyen mecanismos que permiten el ejercicio directo de derechos político

electorales, de sufragio y participación en los asuntos políticos del país, al

someter al voto de la ciudadanía una propuesta de acción pública, o bien, la

creación, reforma, derogación o abrogación de determinada disposición

normativa”.31

Puede observarse que el concepto mismo de lo electoral puede generar

criterios divergentes, especialmente a partir de su vinculación con otros

conceptos, como en el comicios o elecciones. Esto se advierte en la

argumentación de la tesis S3EL 18/2003, de rubro “PLEBISCITO Y OTROS

INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA DIRECTA. PROCEDE SU IMPUGNACIÓN A TRAVÉS

DEL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL”, donde se sostiene que en

el artículo 99 CPEUM, “los conceptos genéricos comicios y elecciones,

utilizados por el precepto, no sólo deben entenderse referidos a los procesos

relacionados con la elección de representantes populares, sino a los demás

procesos instaurados para la utilización de los instrumentos de democracia

directa, a través de los cuales el pueblo ejerce, mediante sufragio, su poder

soberano originario en decisiones o actos de gobierno, toda vez que los

instrumentos o procesos de democracia directa quedan comprendidos dentro de

la materia electoral, por lo siguiente: el origen y evolución de la democracia

30 SJFG9, t. XXVI, diciembre de 2007, p. 1280. Tesis: P./J. 125/2007. Registro: 170703. 31 Criterio derivado del SUP-JDC-229/2008 y de los SUP-JRC-127/2008 y SUP-JDC-508/2008 acumulados. Gaceta Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, no. 4, 2009, 44-45.


como forma de gobierno, revelan que ha operado de manera unitaria, sin haberse

dividido, con la peculiaridad de que en las primeras experiencias era

esencialmente a través de actos de participación directa de los ciudadanos,

especialmente en la formación de leyes o en los actos más importantes, mientras

que esta intervención directa fue disminuyendo en la medida en que las personas

que integraban la ciudadanía fueron creciendo, ante lo cual necesariamente se

incrementó la actividad indirecta de la comunidad, por medio de la

representación política, el que por necesidad se ha convertido prácticamente en

absoluto; lo que hace patente que no han existido diversas democracias, sino sólo

una institución que, dependiendo del grado de participación directa del pueblo,

suele recibir el nombre de democracia directa o representativa; esto es, que

ambas denominaciones únicamente expresan las variables de comunidades

democráticas, y no formas excluyentes, de modo que una democracia calificada

jurídicamente en el derecho positivo como representativa, no rechaza como parte

de sí misma la posibilidad de prever procesos de participación directa, sino sólo

destaca la influencia decisiva de la representación política”.32

V. DEFINICIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA DEL JDC

Siguiendo a Galván Rivera, puede señalarse que el JDC es “la vía

legalmente establecida, a favor exclusivo de los ciudadanos, para impugnar

procesalmente la constitucionalidad, legalidad y validez de un acto o resolución

electoral, que viole el derecho ciudadano de votar o ser votado en elecciones

populares, de asociación individual y libre para participar pacíficamente en

asuntos políticos del país o de afiliación libre o individual, a los partidos

políticos”.33

Respecto de su naturaleza jurídica puede afirmarse que es una vía

procesal del control constitucional, orientada a la protección de los derechos de

los ciudadanos mexicanos, cuyo ejercicio o conocimiento se encuentra

encomendado al TEPJF. A este órgano la CPEUM le reconoce el carácter de

tribunal constitucional especializado, cuya intervención puede servir a la

pretensión de restituir a los ciudadanos en el goce de sus derechos políticos

respecto de los actos y resoluciones de la autoridad formal o materialmente

electoral o de los partidos políticos nacionales o locales que vulneren su esfera de

derechos.

Es en este apartado donde conviene traer a colación la discusión que se

dio al interior del Poder Judicial de la Federación respecto de que el TEPJF

realizara control de constitucionalidad. En una recordada tesis la SCJN afirmó

32 Compilación Oficial 2005, pp. 775-777. 33 Flavio Galván Rivera, Derecho procesal electoral mexicano, 2ª ed., México, Porrúa, 2006, p. 692.


que tal facultad no le correspondía al TEPJF, señalándose en el rubro de la

jurisprudencia resultante que el “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA

FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE

INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES”. El argumento empleado se plasma en el

cuerpo de la tesis:

De lo dispuesto en los artículos 99 y 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se

desprende, por un lado, que el Tribunal Electoral es la máxima

autoridad jurisdiccional en materia electoral y es el órgano

especializado del Poder Judicial de la Federación, cuya

competencia es la de garantizar la especialización, objetividad

e imparcialidad en el ejercicio de esa función jurisdiccional, así como la custodia de los derechos políticos electorales de los

ciudadanos, y verificar que los actos y resoluciones que al respecto se dicten, se ajusten al marco jurídico previsto tanto en

la propia Constitución Federal, como en la Ley General del

Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y, por otro, que a la Suprema Corte de Justicia de la Nación le

corresponde en forma exclusiva conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible

contradicción entre una norma general y la Constitución

Federal, siendo dichas acciones la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la propia Ley

Fundamental. En congruencia con lo anterior, se concluye que

la facultad para resolver sobre la contradicción de normas electorales y la Carta Magna está claramente limitada por

mandato constitucional al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que el Tribunal Electoral sólo

puede manifestarse respecto de algún acto o resolución o sobre

la interpretación de un precepto constitucional, siempre que ésta no sea para verificar la conformidad de una ley electoral

con el propio Ordenamiento Supremo, ya que de lo contrario estaría ejerciendo una facultad que constitucionalmente no le

corresponde.

La prohibición resultante sería prácticamente anulada con la reforma de

2007, que permitió el reconocimiento en el artículo 99 CPEUM de un principio

de control constitucional especializado, al señalarse:

Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta

Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la

no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la

presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el


ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el

que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la

Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Cuando una sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre

la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la

interpretación de un precepto de esta Constitución, y dicha tesis

pueda ser contradictoria con una sostenida por las salas o el

Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los

Ministros, las salas o las partes, podrán denunciar la

contradicción en los términos que señale la ley, para que el

pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decida en

definitiva cuál tesis debe prevalecer. Las resoluciones que se

dicten en este supuesto no afectarán los asuntos ya resueltos.

Más adelante, con la reforma de 10 de junio de 2011, y en especial con

lo acordado en el expediente Varios 912/2010, se reconoció un nuevo modelo de

control de constitucionalidad y de convencionalidad, que permite advertir

enormes posibilidades en la interpretación y puesta en práctica del control

constitucional y convencional.

La SCJN discutió y resolvió, entre el 4 y el 14 de julio de 2011, el

expediente Varios 912/2010 relativo a la instrucción ordenada por el Tribunal

en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la resolución de 7 de septiembre de 2010 dictada en el expediente Varios 489/2010,

relacionado con la sentencia emitida el 23 de noviembre de 2009 por la

Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso 12.511 Rosendo Radilla Pacheco contra los Estados Unidos Mexicanos.

En lo que interesa de dicha discusión,

”POR MAYORÍA DE SIETE VOTOS […] se determinó que el

modelo de control de convencionalidad y constitucionalidad que

debe adoptarse a partir de lo establecido en el párrafo 339, de la

sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en

el caso 12.511 Rosendo Radilla Pacheco, contra los Estados

Unidos Mexicanos, y en los artículos 1º, 103, 105 y 133, de la

Constitución Federal, propuesto por el señor Ministro Cossío

Díaz, es en el sentido de que:

1. Los jueces del Poder Judicial de la Federación al conocer de

controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad

y de amparo, pueden declarar la invalidez de las normas que

contravengan la Constitución Federal y/o los tratados

internacionales que reconozcan derechos humanos.

2. Los demás jueces del país, en los asuntos de su competencia,

podrán desaplicar las normas que infrinjan la Constitución


Federal y/o los tratados internacionales que reconozcan

derechos humanos, sólo para efectos del caso concreto y sin

hacer una declaración de invalidez de las disposiciones. Y

3. Las autoridades del país que no ejerzan funciones

jurisdiccionales, deben interpretar los derechos humanos de la

manera que más los favorezca, sin que estén facultados para

declarar la invalidez de las normas o para desaplicarlas en los

casos concretos. […]”.34

Aunque en la discusión anterior no se aprecia un lugar específico al

Tribunal Electoral y a las vías impugnativas de que conoce, en el engrose

correspondiente, aparece ya inserto en dicho modelo:35

Modelo general de control de constitucionalidad y convencionalidad

Tipo de

control

Órgano y medios

de control

Fundame

nto

constituci

onal

Posible Resultado Forma

Concentrado:

Poder Judicial de la

Federación

(tribunales de

amparo):

a) Controversias

Constitucionales

y Acciones de

Inconstitucionali

dad.

b) Amparo Indirecto

c) Amparo Directo

105,

fracciones

I y II

103, 107,

fracción

VII

103, 107,

fracción

IX

Declaración de

inconstitucionalida

d con efectos

generales o

interpartes

No hay

declaratoria de

inconstitucionalida

d

Directa

Control por

determinación

constitucional

específica:

a) Tribunal Electoral

en Juicio de revisión

constitucional

electoral de actos o

resoluciones

definitivos y firmes

Art. 41,

fracción

VI, 99,

párrafo 6o.

99,

No hay declaración

de

inconstitucionalidad,

sólo inaplicación

Directa e

incidental*

34 http://www.scjn.gob.mx/2010/pleno/Documents/Taquigraficas/2011/Julio/pl20110714.pdf 35 “RESOLUCION dictada por el Tribunal Pleno en el expediente varios 912/2010 y Votos Particulares formulados por los Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Luis María Aguilar Morales; así como Votos Particulares y Concurrentes de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Jorge Mario Pardo Rebolledo”, en Diario Oficial de la Federación, segunda sección, 04 de octubre de 2011, pp. 1-50. * Esta forma incidental de ningún modo implica la apertura de un expediente por cuerda separada, sino que debe entenderse como la posibilidad de inaplicación durante el proceso correspondiente.

http://www.scjn.gob.mx/2010/pleno/Documents/Taquigraficas/2011/Julio/pl20110714.pdf


Modelo general de control de constitucionalidad y convencionalidad

Tipo de

control

Órgano y medios

de control

Fundame

nto

constituci

onal

Posible Resultado Forma

de las autoridades

electorales locales

en organización y

calificación de

comicios o

controversias en los

mismos

b) Tribunal Electoral

del Poder Judicial

de la Federación

párrafo 6o.

Difuso:

a) Resto de los

tribunales

a. Federales:

Juzgados de Distrito

y Tribunales

Unitarios de

proceso federal y

Tribunales

Administrativos

b.Locales: Judiciales,

administrativos y

electorales

1o., 133,

104 y

derechos

humanos

en tratados

1o., 133,

116 y

derechos

humanos

en tratados

No hay declaración

de

inconstitucionalidad,

sólo inaplicación

Incidental*

Interpretación

más favorable:

Todas los autoridades

del Estado mexicano

Artículo

1o. y

derechos

humanos

en tratados

Solamente

interpretación

aplicando la norma

más favorable a las

personas sin

inaplicación o

declaración de

inconstitucionalidad

Fundamenta

ción y

motivación.

Ninguna duda cabe que estamos ante un escenario inédito que generará

un interesante debate sobre el papel de los tribunales en la construcción del

corpus de derechos y la materia electoral no será la excepción.

VI. COMPETENCIA PARA RESOLVER

Como vimos, la LOPJF señala cuál es la distribución competencial de

las salas del TEPJF para conocer, en única instancia, de los diversos asuntos

planteados en el JDC. En el caso de la LGSMIME, el artículo 83.1 reitera tal


distribución competencial ordinaria, al señalar que la Sala Superior será

competente para resolver los JDC, tratándose de:

a) La negativa de registro como candidato en las elecciones de

Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos,

Gobernadores, Jefe de Gobierno del Distrito Federal y en las

elecciones federales de diputados y senadores por el

principio de representación proporcional;

b) La negativa de registro como partido político o como

agrupación política;

c) La violación de algún derecho político-electoral por un acto

o resolución del partido político al que está afiliado, con la

precisión de que también aplica tratándose de precandidatos

o candidatos a cargos de elección popular aun cuando no

estén afiliados al partido postulante.

d) La violación de derechos político-electorales por

determinaciones Emitidas por los partidos políticos en la

elección de candidatos a los cargos de Presidente de los

Estados Unidos Mexicanos, Gobernadores, Jefe de Gobierno

del Distrito Federal, diputados federales y senadores de

representación proporcional, y dirigentes de los órganos

nacionales de dichos institutos, así como en los conflictos

internos de los partidos políticos cuyo conocimiento no

corresponda a las Salas Regionales;

e) La negativa de otorgar o la revocación de la constancia de

mayoría, por inelegibilidad, tratándose de la elección de

gobernadores o Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

En el caso de las Salas Regionales del TEPJF, el mismo artículo 83.1

LGSMIME establece que serán competentes en única instancia, para resolver:

a) Asuntos relacionados con la expedición de la credencial para

votar (documento exigido por la ley para ejercer el voto);

b) La no inclusión en la lista nominal de electores de la sección

correspondiente a su domicilio;

c) La exclusión de la lista nominal de electores de la sección

correspondiente a su domicilio;

d) La negativa de registro como candidato en las elecciones

federales de diputados y senadores por el principio de

mayoría relativa, y en las elecciones de autoridades

municipales, diputados locales, así como a la Asamblea

Legislativa del Distrito Federal y titulares de los órganos

político-administrativos en las demarcaciones del Distrito

Federal;


e) La violación al derecho de ser votado en las elecciones de

los servidores públicos municipales diversos a los electos

para integrar el ayuntamiento;

f) La violación de los derechos político-electorales por

determinaciones emitidas por los partidos políticos en la

elección de candidatos a los cargos de diputados federales y

senadores por el principio de mayoría relativa, diputados a la

Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en las elecciones

de autoridades municipales, diputados locales, y de los


demarcaciones del Distrito Federal; y dirigentes de los

órganos de dichos institutos distintos a los nacionales, y

g) La negativa de otorgar o la revocación de la constancia de

mayoría o de asignación, por inelegibilidad, en las las

elecciones de autoridades municipales, diputados locales,

diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y


demarcaciones del Distrito Federal.

Como lo señalamos antes, la práctica jurisdiccional ha ido incorporando

otras figuras, relacionadas con los demás derechos políticos reconocidos en el

artículo 99 CPEUM, cuyo análisis resulta competencia de las salas del TEPJF.

Por ejemplo, la jurisprudencia 25/2011, derivada de los SUP-JDC 130, 131 y 140

de 2010, reconoció que los observadores electorales pueden acudir al JDC para

impugnar actos o resoluciones que vulneren sus derechos:

OBSERVADORES ELECTORALES. EL JUICIO PARA LA

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES,

PROCEDE PARA IMPUGNAR LA VULNERACIÓN A SUS

DERECHOS (LEGISLACIÓN DE OAXACA). De la interpretación

sistemática y funcional de los artículos 17, párrafos primero y

segundo, 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso l), de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 108 y

109, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral de Oaxaca, se advierte que el

juicio para la protección de los derechos político-electorales

procede contra actos y resoluciones que violen los derechos

de votar y ser votado, de asociación y de afiliación, lo que

permite colegir que dicho medio de impugnación es

procedente para controvertir la vulneración de los derechos

de los ciudadanos que participen como observadores

acreditados en los comicios locales, pues con ello se

garantiza el ejercicio de aquellos derechos y se asegura que


los actos de la autoridad electoral se ajusten al principio de

legalidad.

Por su parte, en la jurisprudencia 40/2010, derivada de los SUP-JDC-

229/2008 y SUP-JRC 127/2008 y 50/2010, se precisó la posibilidad de impugnar

los actos relacionados con el referéndum y plebiscito:

REFERÉNDUM Y PLEBISCITO. LOS ACTOS RELACIONADOS SON

IMPUGNABLES MEDIANTE EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE

LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO.

[…] cuando la legislación atinente reconozca la prerrogativa

ciudadana de sufragio no sólo en la elección de funcionarios de

los Poderes Ejecutivo, Legislativo y de los Ayuntamientos, sino

además que la extienda al ejercicio del derecho de voto en los

procedimientos de plebiscito o referéndum, es procedente el

juicio para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano para impugnar los actos relacionados con los

referidos mecanismos de democracia directa.36

Al revisar la procedencia del JDC se abundará sobre algunos criterios

competenciales respecto de los asuntos de que pueden conocer cada una de las

distintas salas del TEPJF.

A. Jurisdicción y territorio

Debe recordarse que la jurisdicción de la Sala Superior se corresponde

con la totalidad del territorio nacional, mientras que las salas regionales ejercen

jurisdicción en los ámbitos territoriales que comprenden las circunscripciones

plurinominales en que se divide el país. Así, conforme con la actual división, el

ámbito territorial que corresponde a cada una de las salas regionales, es el

siguiente:37

1a Circunscripción. Con sede en la ciudad de Guadalajara, comprende

los estados de Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Jalisco,

Nayarit, Sinaloa y Sonora.

36 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 3, No. 7, 2010, pp. 42-44. 37 El 31 de julio de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Aviso por el que se hace del conocimiento público la integración, instalación, sede y domicilio de las Salas Regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como las facultades de las Salas del propio Tribunal. En la misma fecha, se dictó el Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación número 7/2008, relativo a la remisión de asuntos de la competencia de las Salas Regionales, presentados ante la Sala Superior, mismo que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 5 de agosto de 2008.


2a Circunscripción. Con sede en la ciudad de Monterrey, N.L.,

comprende los estados de Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Nuevo León,

Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas.

3a Circunscripción. Con sede en la ciudad de Jalapa, Veracruz,

comprende los estados de Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco,

Veracruz y Yucatán.

4a Circunscripción. Con sede en la Ciudad de México o Distrito

Federal, comprende las entidades federativas siguientes: Distrito Federal,

Guerrero, Morelos, Puebla y Tlaxcala.

5a Circunscripción. Con sede en la ciudad de Toluca, México,

comprende los estados de Colima, Hidalgo, México y Michoacán.

Sin embargo, la competencia territorial es apenas un indicador en las

actividades desarrolladas por el TEPJF, puesto que, como veremos a

continuación, en diversos casos ha sido la labor interpretativa de la Sala Superior

la que ha definido la competencia para el conocimiento y resolución de los

asuntos sometidos al TEPJF.

B. Atracción y reenvío de asuntos

Por otra parte, no debe pasar desapercibido que a partir de la reforma

constitucional de 2007 y la correspondiente reforma legal de 2008, junto con la

definición de la permanencia de las salas regionales se introdujeron algunas

figuras novedosas, relacionadas con el trámite de los asuntos. En efecto, el

noveno párrafo del artículo 99 CPEUM señala:

La Sala Superior podrá, de oficio, a petición de parte o de

alguna de las salas regionales, atraer los juicios de que conozcan

éstas; asimismo, podrá enviar los asuntos de su competencia a

las salas regionales para su conocimiento y resolución. La ley

señalará las reglas y los procedimientos para el ejercicio de tales

facultades.

El órgano revisor constitucional introdujo así la posibilidad de la

facultad de atracción y el reenvío o delegación, respecto de los medios de

impugnación que son del conocimiento de las salas del TEPJF.

La regulación legal se encuentra en la fracción XVI, del artículo 189

LOPJF, que señala que es facultad de la Sala Superior “ejercer la facultad de

atracción, ya sea de oficio, o bien, a petición de parte o de alguna de las Salas

Regionales, para conocer de aquellos asuntos que por su importancia y

trascendencia así lo ameriten, de acuerdo con lo previsto en el artículo 189 Bis de

esta ley”. Mientras que el artículo 189-Bis LOPJF, prescribe lo siguiente:


La facultad de atracción de la Sala Superior a que se refiere la

fracción XVI del artículo anterior, podrá ejercerse, por causa

fundada y motivada, en los siguientes casos:

a) Cuando se trate de medios de impugnación que, a juicio de la

Sala Superior, por su importancia y trascendencia así lo

ameriten.

b) Cuando exista solicitud razonada y por escrito de alguna de

las partes, fundamentando la importancia y trascendencia del

caso.

c) Cuando la Sala Regional que conozca del medio de

impugnación lo solicite.

En el supuesto previsto en el inciso a), cuando la Sala Superior

ejerza de oficio la facultad de atracción, se lo comunicará por

escrito a la correspondiente Sala Regional, la cual, dentro del

plazo máximo de setenta y dos horas, remitirá los autos

originales a aquélla, notificando a las partes dicha remisión.

En el caso del inciso b), aquellos que sean partes en el

procedimiento del medio de impugnación competencia de las

Salas Regionales deberán solicitar la atracción, ya sea al

presentar el medio impugnativo; cuando comparezcan como

terceros interesados, o bien cuando rindan el informe

circunstanciado, señalando las razones que sustenten la

solicitud. La Sala Regional competente, bajo su más estricta

responsabilidad, notificará de inmediato la solicitud a la Sala

Superior, la cual resolverá en un plazo máximo de setenta y dos

horas.

En el supuesto contenido en el inciso c), una vez que el medio

de impugnación sea recibido en la Sala Regional competente

para conocer del asunto, ésta contará con setenta y dos horas

para solicitar a la Sala Superior la atracción del mismo,

mediante el acuerdo correspondiente, en el que se precisen las

causas que ameritan esa solicitud. La Sala Superior resolverá lo

conducente dentro de las setenta y dos horas siguientes a la

recepción de la solicitud.

La determinación que emita la Sala Superior respecto de ejercer

o no la facultad de atracción será inatacable.

La Sala Superior ha reiterado en diversas sentencias que “la doctrina

nacional coincide en definir a la facultad de atracción, como la aptitud o poder

legal para que un órgano jurisdiccional terminal atraiga hacia sí, el conocimiento


y resolución de un medio de impugnación, cuya competencia originaria recae en

un órgano jurisdiccional distinto” [SUP-SFA-17/2009].38

El Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación (RITEPJF),39

establece en sus numerales 92 a 96 las reglas que rigen

para estas dos facultades. El artículo 92 RITEPJF, en su segundo párrafo, señala

que “a fin de privilegiar el pronto despacho de los asuntos, la Sala Superior podrá

emitir lineamientos y mecanismos para la expedita recepción y envío de los

asuntos en los cuales se solicite el ejercicio de la facultad de atracción”.

Respecto de la valoración casuística que realizan los juzgadores

electorales, el artículo 93 RITEPJF señala que “la determinación que dicte la

Sala Superior en ejercicio de la facultad de atracción se realizará ponderando las

particularidades de cada caso. No obstante, podrá dictar acuerdos generales en

los que establezca aquellos supuestos en los cuales deberá hacer uso de esa

potestad, los que en ningún caso podrán hacer nugatoria de manera permanente,

las facultades concedidas a las Salas Regionales para conocer de los asuntos de

su competencia”.

Asimismo, se prevé, en el artículo 94 RITEPJF que las notificaciones de

las resoluciones dictadas respecto de las solicitudes de ejercicio de la facultad de

atracción, se realizarán por el medio que resulte más expedito y eficaz, con el

objeto de hacerlas del conocimiento de los interesados a la mayor brevedad.

Respecto de la facultad de delegación, la LOPJF en su artículo 189,

fracción XVII, señala que es competencia de la SSTEPJF:

Remitir para su resolución a las Salas Regionales del Tribunal,

con fundamento en los acuerdos generales que dicte, los asuntos

de su competencia en los que hubiere establecido jurisprudencia,

atendiendo a un principio de racionalidad que privilegie la

pronta y expedita impartición de la justicia electoral. Dichos

acuerdos surtirán efectos después de publicados en el Diario Oficial de la Federación. La determinación que emita la Sala

Superior respecto de ejercer o no la facultad de delegación será

inatacable.

38 En la sentencia de la SUP-SFA-17/2009, se citan los siguientes criterios de la SCJN: “FACULTAD DE

ATRACCIÓN. REQUISITOS PARA SU EJERCICIO”, SJFG9, t. XXVII, abril de 2008, p. 150. Tesis: 1a./J. 27/2008. No. Registro: 169,885; “ATRACCIÓN. PARA EJERCER ESTA FACULTAD EN AMPARO EN REVISIÓN, LA SUPREMA

CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DEBE TOMAR EN CUENTA LAS PECULIARIDADES EXCEPCIONALES Y

TRASCENDENTES DEL CASO PARTICULAR Y NO SOLAMENTE LA MATERIA”, SJFG9, t. XXIV, noviembre de 2006, p. 195. Tesis: 2a./J. 123/2006. No. Registro: 173,950; “FACULTAD DE ATRACCIÓN. EL INTERÉS Y TRASCENDENCIA

QUE JUSTIFICAN SU EJERCICIO SON DE ÍNDOLE JURÍDICA”, SJFG9, t. XXIV, octubre de 2006, p. 335. Tesis: 2a./J. 143/2006. No. Registro: 174,097. 39 Diario Oficial de la Federación, 9 de octubre de 2009.


A diferencia de la facultad de atracción, la LOPJF no hace mayor

referencia a la figura. Por su parte el RITEPJF en su artículo 96, señala que en

los términos del artículo 189, fracción XVII, LOPJF, la SSTEPJF podrá delegar a

las Salas Regionales para su resolución, aquellos asuntos de su competencia en

los que hubiere dictado jurisprudencia, siempre que ello no provoque una demora

en los asuntos que implique la consecuente irreparabilidad de la violación

reclamada, de lo contrario, deberá resolverlos.

Por último debe mencionarse que el artículo 95 RITEPJF menciona que

la Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial deberá integrar al

sistema de captura, los datos y resoluciones que se dicten en los expedientes

relativos a la facultad de atracción y de delegación.

Tratándose del ejercicio de esta facultad, debe señalarse que la Sala

Superior ha recibido hasta enero de 2012, 5376 solicitudes,40

cuya distribución

por medio de impugnación de origen es la siguiente:

Tipo de medio Asuntos

JDC 5,290

JIN 2

JLI 3

JRC 67

RAP 13

Total 5,375

El número puede parecer muy elevado, pero debe señalarse que muchos

de los asuntos están relacionados o vinculados o fueron resueltos en una sola

sentencia que los acumuló.

Por otra parte, tratándose de la facultad de delegación, la SSTEPJF

remitió 978 JDC a la Sala Distrito Federal con fundamento en el Acuerdo

General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación número 3/2011, de doce de octubre de dos mil once, que ordena la remisión de asuntos de su competencia, para su resolución, a las salas

regionales.41

Dichos JDC eran impugnaciones presentadas contra un mismo

partido político, como se desprende de los puntos del mencionado acuerdo:

40 Debe mencionarse que de las 5376 solicitudes, una solicitaba el ejercicio de la facultad de atracción respecto de un medio de impugnación local. 41 Publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 17 de octubre de 2011.


PRIMERO. Los juicios para la protección de los

derechos político-electorales del ciudadano que se

presenten en contra del Partido Acción Nacional, por

supuestas violaciones al derecho de afiliación,

vinculados con el procedimiento para ser miembro

activo o adherente del mismo, serán resueltos por la

Sala Regional que ejerza jurisdicción en la

circunscripción correspondiente al domicilio del

promovente.

SEGUNDO. Para el trámite de los asuntos que

encuadren en el supuesto previsto en el punto anterior,

deberá estarse a las siguientes reglas: […]

TERCERO. Si alguna de las Salas Regionales estima

motivadamente que un asunto remitido no se

encuentra en el supuesto previsto en el punto de

acuerdo primero, o bien que existen razones

relevantes para que la Sala Superior asuma su

competencia originaria, deberá enviar el expediente

exponiendo dichas razones.

CUARTO. La Secretaría General de Acuerdos de la

Sala Superior informará a los Magistrados integrantes

de la misma, sobre la aplicación del presente acuerdo

y de la información remitida por las Salas Regionales.

C. Aspectos competenciales relevantes

Debe mencionarse que la SSTEPJF ha establecido criterios interesantes

sobre la competencia que le corresponde en torno a la interpretación del texto

constitucional y el reconocimiento de nuevos derechos. Un ejemplo es la

jurisprudencia 22/2002 en donde señaló la competencia para conocer de

“posibles violaciones a normas constitucionales no electorales” a través del juicio

de revisión constitucional, lo cual, con la reforma de noviembre de 2007 y la del

10 de junio de 2011 se entiende aplicable al JDC. El argumento empleado

enfatizó que, del análisis de la CPEUM y de las LOPJF y LGSMIME,

se desprende la posibilidad de que la Sala Superior conozca de

violaciones a preceptos constitucionales que no guarden relación

con la materia electoral, es decir, cualquier acto de autoridad,

positivo o que implique una abstención, podrá combatirse a

través del medio de impugnación que corresponda, con

independencia del precepto constitucional que se estime

violado, siempre y cuando se cumpla con los requisitos

genéricos de procedencia y especiales establecidos en el propio


ordenamiento legal. Lo anterior en razón de que para proteger y

mantener el orden constitucional, se dispone de un sistema de

control que permite garantizar su observancia ante la posibilidad

de ser infringida o vulnerada por las autoridades, es decir,

mientras la supremacía constitucional consiste en que

ninguna autoridad, ley federal o local pueden contravenir la

Ley Fundamental, el control constitucional hace efectivo

dicho principio al otorgar los mecanismos necesarios para

garantizar que la Constitución sea respetada. En efecto, para

el pleno ejercicio de ese control, se requiere que los medios de

defensa y las autoridades competentes para conocerlos, estén

expresamente regulados en la Ley Fundamental. […] Así las

cosas, es incuestionable que, a través del juicio de revisión

constitucional electoral se puedan conocer posibles

violaciones al derecho de petición previsto en los artículos

8o. y 35, fracción V de la Constitución federal, siempre y

cuando: a) quien alegue la violación constitucional lo sea un

partido político, a través de su representante legítimo y b)

que el acto de omisión provenga necesariamente de una

autoridad local, administrativa o jurisdiccional, de carácter

electoral. [El énfasis es nuestro]42

De igual manera, se advierte que en la jurisprudencia 19/2010, derivada

de los SUP-JDC 3060/2009, 5 y 25 de 2010, la SSTEPJF enfatizó la posibilidad

de que aquellos “nuevos derechos” que se desprendan del conocimiento de las

impugnaciones planteadas, sean, en principio, competencia de la misma Sala

Superior:

COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR

CONOCER DEL JUICIO POR VIOLACIONES AL DERECHO DE SER

VOTADO, EN SU VERTIENTE DE ACCESO Y DESEMPEÑO DEL

CARGO DE ELECCIÓN POPULAR. Del análisis del desarrollo

histórico del sistema de medios de impugnación electoral y de la

interpretación sistemática y funcional de los artículos 41,

párrafo segundo, base VI, y 99, párrafos segundo y cuarto,

fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; 184, 189, fracción I, inciso e), y 195 de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 79,

párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso d), y 83 de la Ley General del

Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se

colige que tanto la Sala Superior como las Salas Regionales del

42 Justicia Electoral, Suplemento 6, Año 2003, pp. 15-16.


Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tienen

competencia para conocer y resolver el juicio para la protección

de los derechos político electorales del ciudadano en las

hipótesis específicas previstas expresamente por el legislador

ordinario. En ese sentido, dado que la tutela del derecho

fundamental de ser votado, en su modalidad de acceso y

desempeño de un cargo de elección popular, no está

expresamente contemplada en alguno de los supuestos de

competencia de las Salas Regionales, se concluye que es la

Sala Superior la competente para conocer de esas

impugnaciones. [El énfasis es nuestro]43

En la jurisprudencia 10/2010, la SSTEPJF definió la competencia en los

casos de impugnaciones relacionadas con el acceso y desempeño de cargos

partidistas estatales y municipales, a favor de las salas regionales del TEPJF.

Dicho criterio proviene de los SUP-JDC 2975 y 3002 de 2009 y 22/2010:

COMPETENCIA. CORRESPONDE A LAS SALAS REGIONALES

CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES VINCULADAS CON EL

ACCESO Y DESEMPEÑO DE CARGOS PARTIDISTAS ESTATALES Y

MUNICIPALES. […] si a la Sala Superior del Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación compete resolver las

impugnaciones promovidas respecto de la integración de los

órganos nacionales de los partidos políticos, así como de

cualquier conflicto interno relacionado con esa materia, a fin de

otorgar funcionalidad al sistema, la competencia de las Salas

Regionales para conocer de las impugnaciones vinculadas

con la elección de dirigentes distintos a los nacionales, es

decir, estatales y municipales, se surte también respecto de

todo aspecto inherente a la integración de los respectivos

órganos de los partidos políticos, esto es, con el acceso y

desempeño del cargo. [el énfasis es nuestro]44

Igual ocurre con la materia de los derechos políticos de los miembros de

pueblos y comunidades indígenas, en cuyo caso, la Sala Superior ha ido

construyendo un modelo competencial específico. Así, la tesis XXXV/2011,

derivada del SUP-JRC-24/2011, señala:

COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR

CONOCER DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN RELATIVOS A LA

INCORPORACIÓN EN EL CATÁLOGO DE COMUNIDADES QUE SE

43 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 3, No. 7, 2010, pp. 13-14. 44 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 3, No. 6, 2010, pp. 18-19.


RIGEN POR EL SISTEMA DE USOS Y COSTUMBRES. [...] se

desprende que si bien no está expresamente determinada en

la ley la competencia para conocer de los medios de

impugnación en los que se controvierte, entre otros, la

incorporación de una comunidad en el catálogo de las que se

rigen por el sistema de usos y costumbres, dada la naturaleza del

acto, de la autoridad que lo emite, debe concluirse que

corresponde conocer de esos medios de impugnación a la

Sala Superior.[El énfasis es nuestro]

El tema de la competencia no se agota en tales aspectos, pero da

muestras claras de la dinámica interpretativa que tiene la materia de los derechos

políticos y su protección a través del JDC. Al revisar los supuestos de

procedencia veremos algunos criterios adicionales en torno a la competencia de

las salas del TEPJF.

VII. REGLAS DE PROCEDENCIA

Las “reglas comunes aplicables a los medios de impugnación”

contenidas en los artículo 6-33 LGSMIME le resultan aplicables al JDC. Este

régimen general no merecerá mayor abundamiento en este trabajo, por ser

materia de otro ensayo, y nos ocuparemos sólo de las reglas que ostentan un

carácter específico, reguladas en los artículos 79-85 LGSMIME. Sin que esto sea

obstáculo para indicar algunas de esas reglas generales aplicables en la

tramitación del JDC.

El artículo 79.1 LGSMIME señala que el JDC “sólo procederá cuando el

ciudadano por sí mismo y en forma individual, o a través de sus representantes

legales, haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en

las elecciones populares, de asociarse individual y libremente para tomar parte en

forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los

partidos políticos”, siempre y cuando se cumpla con determinados requisitos.

El artículo 79.2 LGSMIME señala que también resultará procedente el

JDC “para impugnar los actos y resoluciones por quien teniendo interés jurídico,

considere que indebidamente se afecta su derecho para integrar las autoridades

electorales de las entidades federativas”. Ya mencionamos lo novedoso e

impreciso de este derecho político, sin embargo, respecto del aspecto

competencial puede señalarse que en la jurisprudencia 23/2011, derivada de los

acuerdos de Sala dictados en los SUP-JDC-9880 y 9881 de 2011 y SUP-JRC-

258/2011, se consideró:

COMPETENCIA. LAS SALAS REGIONALES DEBEN CONOCER DE

LOS JUICIOS RELACIONADOS CON LA INTEGRACIÓN DE


AUTORIDADES ELECTORALES LOCALES, CUYA ACTUACIÓN NO

INCIDA EN LA ELECCIÓN DE GOBERNADOR O JEFE DE

GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. […] se colige que

corresponde a las Salas Regionales del Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación, conocer de los juicios para la

protección de los derechos político-electorales del ciudadano y

de revisión constitucional electoral, promovidos en relación con

las elecciones de autoridades municipales, diputados locales y

titulares de los órganos político-administrativos de las

demarcaciones del Distrito Federal. En consecuencia, las Salas

Regionales deben conocer de los juicios promovidos contra

actos y resoluciones relacionados con la integración de las

autoridades electorales locales, cuya actuación se circunscriba a

la organización, desarrollo y vigilancia de los comicios en los

que se elijan dichas autoridades, cuando no incida en la elección

de Gobernador o Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

Asimismo, de manera previa en la jurisprudencia 3/2009, se había

señalado:

COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR DEL

TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA

FEDERACIÓN CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES

RELACIONADAS CON LA INTEGRACIÓN DE LAS AUTORIDADES

ELECTORALES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. [...] se

concluye que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación es competente para conocer de las

impugnaciones de actos o resoluciones vinculados con la

designación de los integrantes de las autoridades electorales de

las entidades federativas, sea mediante juicio para la protección

de los derechos político-electorales del ciudadano o juicio de

revisión constitucional electoral, porque como máxima

autoridad jurisdiccional electoral le corresponde resolver todas

las controversias en la materia, con excepción de las que son

competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación y las salas regionales, sin que la hipótesis mencionada

esté dentro de los supuestos que son del conocimiento de éstas,

además de que en el ámbito electoral local debe velar por la

observancia de los principios de imparcialidad, independencia,

legalidad y objetividad que rigen los procesos electorales.45

45 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, No. 4, 2009, pp. 13-15.


La jurisprudencia 2/2012, derivada de los SUP-JDC 1121/2008 y 1156 y

1169 de 2010, estableció la improcedencia del JDC contra actos de asociaciones

y sociedades civiles adherentes a un partido político por su especial naturaleza

jurídica:

JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-

ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE CONTRA

ACTOS DE ASOCIACIONES Y SOCIEDADES CIVILES

ADHERENTES A UN PARTIDO POLÍTICO. […] se advierte que el


ciudadano procede para controvertir actos de la autoridad

electoral y de los partidos políticos; por tanto, el referido medio

de impugnación es improcedente contra actos de asociaciones y

sociedades civiles adherentes a partidos políticos, cuando se

trate de entidades de carácter autónomo e independiente, que no

se rijan por la normativa electoral o partidista, ya que no tienen

como objetivo promover la participación del pueblo en la vida

democrática, contribuir a la representación nacional y hacer

posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder

público, ni sus actividades se vinculen directa e inmediatamente

con los comicios y los derechos político-electorales de los

ciudadanos.

Otro supuesto de improcedencia es el relativo a la revocación de

mandato. La SSTEPJF en la tesis XVIII/2008, derivada del SUP-JDC-132/2008,

consideró que no existe la afectación a derechos políticos exigida para la

procedencia del JDC, por tratarse de una medida excepcional de naturaleza

político-legislativa y por tanto no electoral:

REVOCACIÓN DE MANDATO. EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN

DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO

ES IMPROCEDENTE PARA IMPUGNARLO. El mandato en materia

político-electoral es la expresión de la soberanía del pueblo al

otorgar la representación del poder político a quien fue electo

democráticamente mediante elecciones libres, periódicas y

auténticas para ejercer un cargo de elección popular durante el

periodo de ley. Con base en lo anterior, y de una interpretación

funcional del artículo 115, fracción I, de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales

79 y 80, de la Ley General del Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral, es posible establecer que el


ciudadano no procede contra la revocación del mandato,

cuando constituye una medida excepcional prevista


constitucionalmente, cuyo control excede de la jurisdicción

en materia electoral. En efecto, conforme a los citados

preceptos legales, para la procedencia del juicio referido se

exige una afectación a los derechos político-electorales del

ciudadano, entre ellos, el derecho de ser votado que abarca el

desempeño del cargo. Sin embargo, el artículo constitucional

mencionado prevé una excepción a la regla general citada, al

disponer que las legislaturas de los Estados podrán revocar

el mandato de alguno de los miembros de los ayuntamientos

locales, en los términos previstos por el propio artículo y la

legislación secundaria, de lo que se sigue que, se trata de una

medida excepcional de naturaleza político-legislativa

autorizada por el propio sistema jurídico que resulta ajena a

la materia electoral y, consecuentemente, del ámbito de

protección del juicio mencionado.46

Respecto de los demás derechos, de manera adicional, el artículo 80

LGSMIME señala hipótesis precisas sobre la procedencia del JDC. Así, dicho

medio de impugnación procederá en los siguientes casos:

a) Cuando habiendo cumplido con los requisitos y trámites

correspondientes, no hubiere obtenido oportunamente el

documento que exija la ley electoral respectiva para ejercer

el voto (credencial para votar con fotografía);

b) Cuando habiendo obtenido oportunamente el documento a

que se refiere el inciso anterior, no aparezca incluido en la

lista nominal de electores de la sección correspondiente a su

domicilio;

c) Cuando considere haber sido indebidamente excluido de la

lista nominal de electores de la sección correspondiente a su

domicilio;

d) Cuando considere que se violó su derecho político-electoral

de ser votado porque, habiendo sido propuesto por un partido

político, le sea negado indebidamente su registro como

candidato a un cargo de elección popular. En los procesos

electorales federales, si también el partido político interpuso

recurso de revisión o apelación, según corresponda, por la

negativa del mismo registro, el Consejo del Instituto, a

solicitud de la Sala que sea competente, remitirá el

expediente para que sea resuelto por ésta, junto con el juicio

promovido por el ciudadano;

46 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 1, No. 2, 2008, pp. 68-69.


e) Cuando habiéndose asociado con otros ciudadanos para tomar

parte en forma pacífica en asuntos políticos, conforme a las

leyes aplicables, consideren que se les negó indebidamente

su registro como partido político o agrupación política;

f) Cuando considere que un acto o resolución de la autoridad es

violatorio de cualquier otro de los derechos político-

electorales (asociación, afiliación o a integrar autoridades

electorales locales), y

g) Cuando considere que los actos o resoluciones del partido

político al que está afiliado violan alguno de sus derechos

político-electorales. Lo anterior es aplicable a los

precandidatos y candidatos a cargos de elección popular aún

cuando no estén afiliados al partido señalado como

responsable de la vulneración.

El artículo 80.2 LGSMIME establece que el JDC “sólo será procedente

cuando el actor haya agotado todas las instancias previas y realizado las

gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho político-

electoral presuntamente violado, en la forma y en los plazos que las leyes

respectivas establezcan para tal efecto”.

El artículo 80.3 LGSMIME señala que en el supuesto de supuesta

vulneración de derechos político-electorales por actos o resoluciones de partidos

políticos (art. 80.1.g LGSMIME) los ciudadanos deberán agotar previamente las

instancias de solución de conflictos previstas en las normas internas del partido

de que se trate, salvo que los órganos partidistas competentes no estuvieren

integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos, o dichos órganos

incurran en violaciones graves de procedimiento que dejen sin defensa al

quejoso. En estos últimos casos se podrá acudir per saltum a la justicia electoral

de manera directa.

Tratándose de vulneraciones al derecho político de votar, relacionados

con la autoridad encargada de la expedición de credenciales e inclusión-

exclusión en la lista nominal de electores, el artículo 81.1 LGSMIME señala que

los ciudadanos agraviados deberán agotar previamente la instancia administrativa

que establezca la ley. Se menciona que en dicho casos, “las autoridades

responsables les proporcionarán orientación y pondrán a su disposición los

formatos que sean necesarios para la presentación de la demanda respectiva”.

A continuación estudiaremos, diversos aspectos relacionados con la

procedencia del JDC.

En los preceptos contenidos en los artículos 80.2, 80.3 y 81.1

LGSMIME el legislador incorporó como requisito de procedibilidad el

agotamiento de las instancias previas, es decir la exigencia de que se estuviera en

presencia de actos definitivos y firmes.


Dicho requisito se reitera al analizar el artículo 10.1.d) LGSMIME que

señala que los medios de impugnación en materia electoral serán improcedentes

Cuando no se hayan agotado las instancias previas establecidas

por las leyes, federales o locales, o por las normas internas de

los partidos políticos, según corresponda, para combatir los

actos o resoluciones electorales o las determinaciones de estos

últimos, en virtud de las cuales se pudieran haber modificado,

revocado o anulado, salvo que se considere que los actos o

resoluciones del partido político violen derechos político-

electorales o los órganos partidistas competentes no estuvieren

integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos, o

dichos órganos incurran en violaciones graves de procedimiento

que dejen sin defensa al quejoso.

Lo establecido actualmente en el artículo 10.1.d) LGSMIME se

corresponde con el contenido de la jurisprudencia 4/2003, derivada de los SUP-

JDC 807 y 1181 de 2002, y 5 de 2003, que estableció:

MEDIOS DE DEFENSA INTERNOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS.

SE DEBEN AGOTAR PARA CUMPLIR EL PRINCIPIO DE

DEFINITIVIDAD.- […] permite arribar a la conclusión de que los

medios de defensa que los partidos políticos tienen obligación

de incluir en sus estatutos, conforme al citado artículo 27,

forman parte de los juicios y recursos que se deben agotar

previamente, por los militantes, como requisito de

procedibilidad, para acudir a los procesos impugnativos

establecidos en la legislación electoral, en defensa de sus

derechos político-electorales que estimen conculcados por parte

de los órganos o dirigentes de un partido político, siempre y

cuando: 1. Los órganos partidistas competentes estén

establecidos, integrados e instalados con antelación a los hechos

litigiosos; 2. Se garantice suficientemente la independencia e

imparcialidad de sus integrantes; 3. Se respeten todas las

formalidades esenciales del procedimiento exigidas

constitucionalmente, y 4. Que formal y materialmente resulten

eficaces para restituir a los promoventes en el goce de sus

derechos político-electorales transgredidos. De manera que,

cuando falte algún requisito o se presenten inconvenientes a que

su inexistencia da lugar, no existe el gravamen procesal

indicado, sino que tales instancias internas quedan como

optativas, ante lo cual el afectado podrá acudir directamente a

las autoridades jurisdiccionales, per saltum, siempre y cuando

acredite haber desistido previamente de las instancias internas


que hubiera iniciado, y que aún no se hubieran resuelto, a fin de

evitar el riesgo de la existencia de dos resoluciones

contradictorias. Para arribar a la anterior conclusión, se tiene en

cuenta lo siguiente: los partidos políticos están elevados

constitucionalmente al rango de entidades de interés público, en

razón de las importantes actividades que la Carta Magna les

confiere, como: a) promover la participación del pueblo en la

vida democrática, b) contribuir a la integración de la

representación nacional, y c) hacer posible, como organización

de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.

Para la realización de estos fines, el Estado tiene la obligación

de otorgarles prerrogativas, e incluso la ley secundaria les

confiere el monopolio para la postulación de candidatos,

circunstancias que los erige en protagonistas indispensables de

los procesos electorales y les otorga un status de relevancia

frente a los ciudadanos, incluyendo a los de su propia

membresía. Los ciudadanos ingresan a un partido político con el

cúmulo de derechos fundamentales consignados en la

Constitución y en las leyes, los que se incrementan y robustecen

con los que adquieren dentro del partido, pues el derecho de

asociación política para formar parte de un partido, tiene por

objeto que los ciudadanos, al unirse con otros, puedan potenciar

y optimizar sus derechos político-electorales. Por la interacción

que puede tener lugar al interior del partido político, es posible

que tales derechos resulten violados. Los partidos políticos

requieren del establecimiento de un conjunto de medios de

impugnación a favor de sus militantes, en virtud de que, según

se infiere de las disposiciones constitucionales interpretadas y

de su naturaleza, deben ser entidades regidas por los postulados

democráticos, dentro de los cuales, conforme a lo establecido en

el artículo 27 citado, resulta indispensable la institución de

medios efectivos y eficaces de defensa del conjunto de derechos

político-electorales de los militantes, frente a la actuación de los

órganos directivos del partido que los vulneren. La jurisdicción

corresponde exclusivamente a los órganos del Estado idóneos

para su ejercicio, y no puede delegarse, sino por una ley

sustentada constitucionalmente, de lo cual se concluye que la

facultad de los partidos políticos para establecer en sus estatutos

las instancias encaminadas a la resolución, prima facie, de sus

conflictos jurídicos internos, sin constituir el ejercicio de la

función jurisdiccional exclusiva del Estado, es una función

equivalente a la jurisdicción, que los coloca en condiciones de


alcanzar la calidad de organizaciones democráticas, pues con

esos medios de defensa se puede conseguir, en principio, el

objeto de la función jurisdiccional, consistente en remediar la

violación de los derechos político-electorales de los militantes,

con lo cual la acción de los tribunales jurisdiccionales estatales

queda como última instancia. La instrumentación de esas

instancias internas debe apegarse a los mandamientos

constitucionales y legales establecidos para la jurisdicción, lo

que inclusive debe ser verificado por la máxima autoridad

electoral administrativa, como requisito sine qua non para su

entrada en vigencia, según lo previsto por los artículos 30 y 31

en cita, lo que sitúa a los estatutos partidarios en un rango

superior a los de otras asociaciones; asimismo, esta obligación

de los partidos políticos de instrumentar medios de defensa para

sus militantes, se traduce en la correlativa carga para estos de

emplear tales instancias antes de ocurrir a la jurisdicción del

Estado, a fin de garantizar, al máximo posible, la capacidad

auto-organizativa de los partidos políticos en ejercicio de la más

amplia libertad, pero asegurar, al mismo tiempo, el respeto

irrestricto a los derechos individuales de sus miembros, dejando

a salvo la garantía esencial que representa para éstos la

jurisdicción. Lo anterior encuentra armonía con la interpretación

gramatical del artículo 10, apartado 1, inciso d), de referencia,

pues la expresión utilizada por el precepto cuando establece los

medios previstos en las leyes federales o locales, no determina

que se trate de medios creados y regulados directa y totalmente

por tales leyes, sino sólo que los haya previsto, por lo que es

admisible que el legislador disponga en la ley (prevea) la

obligación de establecer la clase de medios de impugnación

intrapartidista, aunque remita para su regulación a los estatutos

de los partidos; supuesto que se da con el artículo 27, apartado

1, inciso g) que se interpreta.47

No abundaremos sobre la excepción a la exigencia mencionada, es decir

sobre el per saltum, remitiendo a un trabajo previo.48

Nos ocuparemos por ahora

de la noción de definitividad y firmeza exigidas.

47 Justicia Electoral, Suplemento 7, Año 2004, pp. 20-22. 48 Carlos Báez Silva y David Cienfuegos Salgado, “El per saltum en el derecho procesal electoral federal”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, DF, núm. 126, septiembre-diciembre de 2009, pp. 1201-1236.


De acuerdo con la Real Academia Española (RAE), lo definitivo es

aquello “que decide, resuelve o concluye”, acepción que se emplea en el mundo

jurídico al referirnos a una sentencia definitiva. De Santo se refiere a lo

resolutorio, lo decisivo.49

Así, lo definitivo es aquel acto de cualquier órgano que

concluye un determinado procedimiento, proceso o etapa de trámite.

La exigencia de la definitividad radica en la pretensión de que los actos

impugnados no puedan ser modificados, y que por ese solo hecho causen agravio

a quien los impugna. La RAE señala como acepciones principales de lo firme,

aquello que resulta “estable, fuerte, que no se mueve ni vacila”, así como lo

“entero, constante, que no se deja dominar ni abatir”. En lo que nos interesa, la

firmeza reside en la imposibilidad de que los actos o resoluciones que se

impugnan sean modificados, revocados o anulados por algún instrumento

jurídico. Sobre el particular, Leonel Castillo González señala que “la

definitividad exigida como requisito de procedibilidad se satisface cuando el acto

o resolución combatido resuelve la materia de que se trate o concluye de

cualquier modo, sin posibilidad de mera impugnación o modificación oficiosa

ante autoridades locales, con lo que incluye las resoluciones de fondo y las que

no lo deciden por falta de requisitos formales”.50

No debemos olvidar que tal exigencia quedará exceptuada en el caso de

que el agotamiento de los medios ordinarios de impugnación implique o

produzca un menoscabo para los derechos sustanciales del justiciable, sean

contrarios a sus derechos sustanciales o por que los trámites a realizar impliquen

una merma de las pretensiones planteadas; por lo que bajo dichas circunstancias

los promoventes están relevados del agotamiento u observancia del principio de

definitividad, ante lo cual podrán interponer su demanda con base en el principio

de per saltum. En este último punto se sigue el criterio establecido por la

SSTEPJF en la jurisprudencia 9/2001, derivada de los SUP-JDC 20, 27 y 28 de

2001, que señala:

DEFINITIVIDAD Y FIRMEZA. SI EL AGOTAMIENTO DE LOS

MEDIOS IMPUGNATIVOS ORDINARIOS IMPLICAN LA MERMA O

EXTINCIÓN DE LA PRETENSIÓN DEL ACTOR, DEBE TENERSE

POR CUMPLIDO EL REQUISITO. El actor queda exonerado de

agotar los medios de impugnación previstos en la ley electoral

local, en los casos en que el agotamiento previo de los medios

de impugnación, se traduzca en una amenaza seria para los

derechos sustanciales que son objeto del litigio, porque los

trámites de que consten y el tiempo necesario para llevarlos a

49 Víctor de Santo, Diccionario de derecho procesal, 2ª ed., Buenos Aires, Argentina, Editorial Universidad, 1995, p. 91. 50 Leonel Castillo González, Reflexiones temáticas sobre el derecho electoral, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2006, p. 82.


cabo puedan implicar la merma considerable o hasta la extinción

del contenido de las pretensiones o de sus efectos o

consecuencias, por lo que el acto electoral se considera firme y

definitivo. En efecto, la razón que constituye la base lógica y

jurídica para imponer al justiciable la carga de recurrir

previamente a los medios ordinarios, antes de acceder a la

justicia constitucional federal, radica en la explicación de

sentido común de que tales medios de impugnación no son

meras exigencias formales para retardar la impartición de la

justicia, obstáculos impuestos al gobernado con el afán de

dificultarle la preservación de sus derechos ni requisitos inocuos

que deben cumplirse para conseguir la tutela efectiva que les

garantiza la Constitución federal, sino instrumentos aptos y

suficientes para reparar, oportuna y adecuadamente, las

violaciones a las leyes que se hayan cometido en el acto o

resolución que se combata; y al ser así las cosas, se impone

deducir que, cuando ese propósito o finalidad no se puede

satisfacer en algún caso concreto, ya sea por las especiales

peculiaridades del asunto, por la forma en que se encuentren

regulados los procesos impugnativos comunes, o por las

actitudes de la propia autoridad responsable o de la que conoce

o deba conocer de algún juicio o recurso de los aludidos,

entonces se extingue la carga procesal de agotarlos, y por tanto

se puede ocurrir directamente a la vía constitucional, pues las

situaciones apuntadas imposibilitan la finalidad restitutoria

plena que por naturaleza corresponde a los procesos

impugnativos, lo que se robustece si se toma en cuenta que

en la jurisdicción electoral no existen medidas o procesos

cautelares, ni es posible fáctica ni jurídicamente retrotraer

las cosas al tiempo pasado en que se cometieron las

violaciones, mediante la reposición de un proceso electoral.

[El énfasis es nuestro]51

En la jurisprudencia 9/2008, derivada de los SUP-JDC, 343, 344 y 345

de 2008, la SSTEPJF sostuvo con relación al principio de definitividad lo

siguiente:

PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD. EL JUICIO PARA LA

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL

CIUDADANO ES EL MEDIO IDÓNEO PARA LOGRAR LA

RESOLUCIÓN DEL RECURSO INTRAPARTIDISTA Y EL

51 Compilación Oficial 2005, pp. 80-81.


CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE AGOTAR LA CADENA

IMPUGNATIVA. […] para que un ciudadano pueda acudir a la

jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos

político-electorales, con motivo de actos u omisiones del partido

político al que se encuentre afiliado, tiene la obligación de

agotar, previamente, las instancias de solución de conflictos

previstas en sus normas internas. El cumplimiento de ese

requisito tiene como presupuesto que los procedimientos

previstos para la solución de conflictos establecidos en la

normatividad de los institutos políticos, cumplan con los

principios fundamentales del debido proceso legal, de modo que

éstos sean efectivos para reparar, oportuna y adecuadamente, las

violaciones que se hayan cometido con el acto o resolución que

se combata […]. En consecuencia, cuando presentado el

medio de defensa intrapartidario, el órgano responsable de

tramitar y resolver la instancia impugnativa, indebidamente

deja de resolver la controversia planteada, se aparta de los

principios inherentes al debido proceso que exige la

restitución efectiva en los términos que imponen los

preceptos constitucionales invocados, entonces se extingue,

por excepción y bajo ciertas condiciones, la carga procesal

de agotarlos, y se puede ocurrir directamente a la vía

constitucional, pues las situaciones apuntadas imposibilitan

la finalidad restitutoria plena que por naturaleza

corresponde a los procesos impugnativos. [El énfasis es

nuestro]52

Resultan numerosas las variedades de casos en los cuales se ha hecho

uso de la figura del per saltum, lo cual representa una cuestión relevante acerca

de la eficacia de que se ha dotado a la justicia electoral federal al introducirse

esta figura.

Finalmente, debe señalarse que en la tesis II/2009, derivada del JDC-

2676/2008, la SSTEPJF sostuvo que la sustanciación paralela de un juicio de

amparo no afecta el principio de definitividad exigido en el JDC, ello porque

dicho medio de control de la constitucionalidad es independiente de la cadena

impugnativa electoral:

DEFINITIVIDAD EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS

DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. LA

SUSTANCIACIÓN PARALELA DE UN JUICIO DE AMPARO ES

INDEPENDIENTE DE LA CADENA IMPUGNATIVA RESERVADA A



LA MATERIA ELECTORAL. El principio de definitividad […]

debe ser analizado a la luz de la cadena impugnativa de los

medios ordinarios de impugnación propios de la materia

electoral. De lo anterior se sigue que la sustanciación paralela

de un juicio de amparo no trasciende al citado requisito, ni

define la improcedencia del juicio ciudadano, por no formar

parte de la referida cadena impugnativa en materia

electoral. [El énfasis es nuestro]53

Lo anterior también permite advertir una característica que ha sido

ampliamente utilizada por el TEPJF respecto del JDC: maximizar los derechos.

VIII. INTERÉS JURÍDICO, LEGITIMACIÓN Y PERSONERÍA

Tratándose de la defensa de derechos políticos a través del JDC, el

artículo 79.1 LGSMIME, dispone que este juicio podrá ser promovido por “el

ciudadano por sí mismo o a través de sus representantes legales” y en el artículo

79.2 LGSMIME se menciona “por quien teniendo interés jurídico”. En principio,

esto resulta aparentemente contradictorio si lo comparamos con el artículo

13.1.b) LGSMIME que señala que la interposición de un medio de impugnación

corresponde “los ciudadanos y los candidatos por su propio derecho, sin que sea

admisible representación alguna”. En este último caso, debe atenderse a lo

establecido en el régimen especial del JDC, que resulta más favorable a los

intereses de los ciudadanos. Al final de este apartado destacamos el elemento de

la legitimación tratándose de los derechos políticos de miembros de pueblos y

comunidades indígenas.

El artículo 79.1 LGSMIME establece una hipótesis adicional, tratándose

de la interposición del JDC por considerar que hubo una violación al derecho

político de asociación para tomar parte en forma pacífica en asuntos políticos,

cuando “se les negó indebidamente su registro como partido político o

agrupación política”, se establece que “la demanda deberá presentarse por

conducto de quien ostente la representación legítima de la organización o

agrupación política agraviada”. Esto en consonancia con el artículo 13.1.c)

LGSMIME.

En este aspecto, la Sala Superior ha definido al interés jurídico como el

presupuesto procesal para acceder a la sede jurisdiccional a dirimir conflictos,

para el acceso a la tutela de los derechos políticos y político-electorales, ante lo

que se ha establecido un esquema generalizado de procedencia, pues solamente

exige el cumplimiento de los requisitos propios de cada medio de impugnación



como mera excepción, pues dice la Sala que de una interpretación del artículo

10.1.b) LGSMIME, el interés jurídico se desprende de la infracción de algún

derecho sustancial del actor, y a la vez éste demuestra que la intervención del

órgano jurisdiccional es necesaria y útil para lograr la reparación de ese daño,

mediante la formulación de algún planteamiento tendiente a obtener una

sentencia que tenga el efecto de revocar o modificar el acto o resolución

reclamados, lo que producirá la consiguiente restitución al demandante en el

goce del pretendido derecho político-electoral violado, por lo tanto, si se

satisface lo anterior, existirá el interés jurídico.54

La jurisprudencia 7/2010, derivada de la contradicción de criterios SUP-

CDC-3/2010, prescribió la posibilidad de que sea la propia autoridad

jurisdiccional la que derive el cumplimiento del mencionado requisito:

INTERÉS JURÍDICO EN LA PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL

CIUDADANO, CUANDO SE ALEGAN PRESUNTAS VIOLACIONES

AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN MATERIA

POLÍTICO-ELECTORAL. […] para que el interés jurídico

procesal se surta si bien es necesario que el actor exprese en la

demanda que con el acto o resolución combatida se cometieron

violaciones a ese derecho y que lo vincule con el ejercicio de

alguno de los derechos político-electorales de votar, de ser

votado en las elecciones populares, de asociarse individual y

libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos

políticos, de afiliarse libre e individualmente a los partidos

políticos o de integrar las autoridades electorales de las

entidades federativas, ello no impide que, en caso de que el

actor no exprese esa vinculación en la demanda, del análisis de

ésta ese vínculo pueda ser advertido por el órgano jurisdiccional

competente y, en consecuencia, tener por acreditado el referido

requisito de procedencia.55

Asimismo, de manera clara el artículo 13.1.b) LGSMIME señala que

tratándose de candidatos, éstos “deberán acompañar el original o copia

certificada del documento en el que conste su registro”.

54 INTERÉS JURÍDICO DIRECTO PARA PROMOVER MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. REQUISITOS PARA SU SURTIMIENTO. Tesis S3ELJ 07/2002. Compilación oficial 2005, pp. 152-153. 55 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 3, No. 6, 2010, pp. 28-29.


A. Legitimación tratándose de comunidades indígenas

Aunque la reforma constitucional y legal permitió superar el criterio de

que no procedía la representación tratándose del JDC, debe destacarse que

tempranamente la SSTEPJF estableció un criterio trascendente para el acceso a la

justicia electoral al señalar en la tesis XXIV/2000, derivada del SUP-JDC-37/99

y en interpretación al contenido del artículo 4º CPEUM,56

PUEBLOS INDÍGENAS. SE DEBE GARANTIZAR A LOS

CIUDADANOS QUE LOS CONFORMAN UN EFECTIVO ACCESO A

LA JURISDICCIÓN ELECTORAL. En el artículo 4°, párrafo

primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, se establece que, en la ley, se debe garantizar a los

integrantes de los pueblos indígenas “el efectivo acceso a la

jurisdicción del Estado”, lo cual, aunado a lo dispuesto en el

artículo 17, párrafos segundo y tercero, de la propia

Constitución, por cuanto a que los tribunales deben estar

expeditos para impartir justicia en los plazos y términos que

fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta,

completa e imparcial, así como el que se garantizará la

independencia judicial y la plena ejecución de sus resoluciones,

obligan a tener un mayor celo en la aplicación de las causas de

improcedencia que se prevén expresamente en la Ley General

del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y

las que derivan de la normativa aplicable en la materia. Una

intelección cabal del enunciado constitucional “efectivo acceso

a la jurisdicción del Estado”, derivada de una interpretación

sistemática y funcional de las disposiciones citadas, debe

entenderse como el derecho de los ciudadanos que

conforman las respectivas comunidades indígenas a lo

siguiente: a) La obtención de una sentencia de los órganos

jurisdiccionales del Estado; b) La real resolución del problema

planteado; c) La motivación y fundamentación de dicha decisión

jurisdiccional, y d) La ejecución de la sentencia judicial. Esta

última conclusión se apunta porque los integrantes de dichas

comunidades deben tener un acceso real a la jurisdicción del

Estado, no virtual, formal o teórico, por lo que se debe

dispensar una justicia en la que se puedan defender sin que

56 En la compilación de jurisprudencia se señala que “el contenido del primer párrafo del artículo 4.° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual se interpreta en la presente tesis, corresponde con el 2.º, Apartado A, fracción VIII, del ordenamiento vigente a la fecha de publicación de la presente Compilación”. Compilación oficial 2005.


se interpongan impedimentos procesales por los que

indebidamente se prescinda de sus particulares

circunstancias, ya que la efectividad de la administración de

justicia electoral debe traducirse en un actuar que sustraiga

al ciudadano de esas comunidades de una resolución o

sentencia alejada de formalismos exagerados e innecesarios,

para que, en forma completa y real, el órgano jurisdiccional

decida materialmente o en el fondo el problema planteado.

[El énfasis es nuestro]57

En igual tenor está el criterio sustentado en la tesis XX/2008, derivada

de los SUP-JDC-2542 y 2568 de 2007:

COMUNIDADES INDÍGENAS. EL ANÁLISIS DE LA LEGITIMACIÓN

ACTIVA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS

DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO, DEBE

SER FLEXIBLE POR LAS PARTICULARIDADES DE SUS

INTEGRANTES. La interpretación sistemática de los artículos

2o., apartado A, fracción VIII, 17 y 133 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, apartado 1, de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2, 4,

apartado 1 y 12 del Convenio 169 de la Organización

Internacional del Trabajo Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en

Países Independientes, y 2, 4, 9, 14 y 15 de la Ley Federal para

Prevenir y Eliminar la Discriminación conduce a considerar que

en el juicio para la protección de los derechos político-

electorales del ciudadano promovido por integrantes de

comunidades o pueblos indígenas, que planteen el menoscabo o

detrimento de su autonomía para elegir a sus autoridades o

representantes por el sistema de usos y costumbres, el juzgador

debe analizar la legitimación activa de manera flexible por

las particularidades que revisten esos grupos o

comunidades, y las posibilidades jurídicas o fácticas que

tengan sus integrantes para allegarse de los elementos

necesarios para acreditarla, debiendo evitar en lo posible,

exigir requisitos o medidas que son propias del sistema

ordinario de acceso a la jurisdicción electoral, que puedan

impedir la impartición de justicia y el ejercicio de algún

derecho o su reconocimiento en favor de los mencionados

grupos o comunidades.58

57 Justicia Electoral, Suplemento 4, Año 2001, pp. 51-52. 58 Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Año 1, No. 2, 2008, pp. 53-54.


Finalmente, el primero de febrero de 2012, la SSTEPJF, en la

jurisprudencia 4/2012, derivada de los SUP-JDC 11 y 2569 de 2007 y 358 de

2008, estableció tratándose de la legitimación en materia de derechos políticos de

los miembros de pueblos y comunidades indígenas:

COMUNIDADES INDÍGENAS. LA CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES

SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA PROCEDENCIA DEL JUICIO

PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-

ELECTORALES DEL CIUDADANO.- De la interpretación

sistemática de los artículos 2º, párrafo tercero, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10,

párrafo 1, inciso c), 15, apartado 2, 79 y 80, de la Ley General

del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se

colige que la conciencia de identidad es suficiente para acreditar

la legitimación para promover el juicio para la protección de los

derechos político-electorales del ciudadano con el carácter de

integrante de una comunidad indígena, con el objeto de que se

tutelen sus derechos conforme a las normas constitucionales y

consuetudinarias respectivas. Por tanto, basta que un ciudadano

afirme que pertenece a una comunidad indígena, para que se le

reconozca tal calidad.

La reforma constitucional de 10 de junio de 2011 seguramente será

crucial para configurar un nuevo modelo de legitimación procesal, a la vista de la

posibilidad de ampliar el acceso a la justicia electoral.

IX. TRAMITACIÓN Y SUSTANCIACIÓN

A. Identificación e integración de los expedientes

Si bien el trámite del JDC inicia, por regla general, con la presentación

de la demanda ante la autoridad señalada como responsable, también debe

atenderse al hecho de que el trámite formal corresponde al inicio de actuaciones

en las distintas salas del TEPJF, por ello conviene señalar lo relativo a la

identificación de los expedientes que se generan por tales impugnaciones.

En los Lineamientos generales para la identificación e integración de

expedientes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,59

del 3

59 http://www.te.gob.mx/Secretaria_general/acuerdos/superior/archivos/2011/Lineamientos_Expedientes.pdf Consulta del 20 de febrero de 2012.

http://www.te.gob.mx/Secretaria_general/acuerdos/superior/archivos/2011/Lineamientos_Expedientes.pdf

http://www.te.gob.mx/Secretaria_general/acuerdos/superior/archivos/2011/Lineamientos_Expedientes.pdf


de octubre de 2011, se señala que la identificación de los expedientes de juicio

para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano se hará a

partir de la integración de una clave con los siguientes elementos:

a) Las siglas de identificación asignadas a cada sala:

SUP Sala Superior

SG Sala Guadalajara

SM Sala Monterrey

SX Sala Xalapa

SDF Sala Distrito Federal

ST Sala Toluca

b) La denominación del medio de impugnación: en el caso del juicio

para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano las siglas

que hemos venido utilizando a lo largo de este trabajo: JDC.

c) El número progresivo del expediente. Al respecto los mencionados

Lineamientos señalan que el registro progresivo de cada tipo de asunto se hace

mediante enumeración ininterrumpida, a partir de uno, en previsión de la

cantidad de impugnaciones de la misma naturaleza que se pudieran presentar, y

d) El año correspondiente. Conforme con el Acuerdo General conjunto número 3/1999, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la

Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y del

Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, del seis de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, relativo a la referencia del año dos mil, los

Lineamientos señalan que se hará la enumeración progresiva por año calendario,

anotando los cuatro dígitos del año en que se presente el medio de

impugnación.60

Conforme con los lineamientos mencionados, los expedientes de JDC en

las diferentes salas se identifican de la siguiente manera, para el año 2013:

Sala Superior SUP-JDC-1/2013

Sala Guadalajara SG-JDC-1/2013

Sala Monterrey SM-JDC-1/2013

Sala Xalapa SX-JDC-1/2013

Sala Distrito Federal SDF-JDC-1/2013

Sala Toluca ST-JDC-1/2013

60 El artículo único de dicho Acuerdo señaló: “En los datos de identificación de los asuntos, acuerdos, tesis y documentos del Poder Judicial de la Federación del próximo año, después del número de orden progresivo ascendente que les corresponda, se anotará una línea diagonal y a continuación el número 2000 completo”. Diario Oficial de la Federación, 16 de diciembre de 1999.


Estos datos corresponden a la identificación del expediente, sin

embargo, para un rápido manejo y acceso a la información relativa a cada medio

de impugnación, se elabora una portada en la cual aparecen diversos datos, como

se advierte en el ejemplo de portada de un expediente de JDC tramitado en la

Sala Superior:61

B. Presentación de la demanda

La demanda se presenta por escrito ante la autoridad responsable, dentro

de los cuatro días contados partir del día siguiente a aquél en que se tenga

conocimiento del acto o resolución impugnado, o se hubiese notificado de

conformidad con la ley aplicable (artículos 8 y 9 LGSMIME).

Los requisitos que deben cumplirse en el escrito donde se promueva el

JDC son: a) hacer constar el nombre del actor; b) señalar domicilio para recibir

notificaciones y, en su caso, a quien en su nombre las pueda oír y recibir; c)

acompañar el o los documentos que sean necesarios para acreditar la personería

del promovente; d) identificar el acto o resolución impugnado y al responsable

del mismo; e) mencionar de manera expresa y clara los hechos en que se basa la

impugnación, los agravios que cause el acto o resolución impugnado, los

preceptos presuntamente violados y, en su caso, las razones por las que se

solicite la no aplicación de leyes sobre la materia electoral por estimarlas

contrarias a la CPEUM; f) ofrecer y aportar las pruebas que tenga en su poder,

las que habrán de aportarse u las que deban requerirse, y, g) hacer constar el

nombre y la firma autógrafa del promovente.

El incumplimiento de algunos de los requisitos mencionados, trae

aparejado la improcedencia del medio de impugnación.

Se prevé sin embargo, artículo 9.2 LGSMIME, que si “la violación

reclamada versa exclusivamente sobre puntos de derecho, no será necesario

cumplir con el requisito” de ofrecer y aportar las pruebas, señalar las que se

aportarán y las que deben requerirse. Más adelante, el artículo 19.2 LGSMIME

señala que “la no aportación de las pruebas ofrecidas, en ningún supuesto será

motivo para desechar el medio de impugnación […] En todo caso, la Sala

resolverá con los elementos que obren en autos”.

Respecto de la presentación de la demanda, resulta aplicable lo señalado

por la Sala Superior en la jurisprudencia 11/2007, donde se consideró que “en

relación con el principio de economía procesal, se advierte que cuando el actor

pretenda acudir a la instancia constitucional, per saltum, una vez que se desistió

del medio de defensa ordinario, la presentación de la demanda ante la autoridad u

61 Véase http://www.te.gob.mx/Secretaria_general/acuerdos/superior/archivos/2011/Formatos/F_SalaSuperior.doc Consulta del 20 de febrero de 2012.

http://www.te.gob.mx/Secretaria_general/acuerdos/superior/archivos/2011/Formatos/F_SalaSuperior.doc


órgano responsable es correcta si lo hace, a su elección, ante la autoridad u

órgano emisor del acto reclamado o bien, ante la que estaba conociendo del

medio de defensa del cual desistió. […] en esa virtud, si bien en la etapa inicial

de un proceso las obligaciones se distribuyen: para el justiciable, en presentar la

demanda ante la autoridad u órgano responsable y, para el juzgador, en integrar

la relación procesal, esta regla no debe considerarse indefectiblemente aplicable,

cuando en la demanda se invoca la procedencia del juicio per saltum, al haberse

desistido del medio ordinario de defensa intentado, porque tal circunstancia

involucra a más de una autoridad, pues el promovente debe desistirse del medio

de impugnación ordinario ante el órgano o autoridad encargado de resolverlo y,

además, presentar la demanda, ante la autoridad responsable del acto, de modo

que, el considerar que indefectiblemente se debe acudir ante la autoridad

responsable, se traduce en una excesiva carga procesal, al tener que realizar dos

actuaciones, pese a tratarse de un mismo acto reclamado, ya que por regla

general el expediente integrado se encuentra ante la autoridad que está

conociendo del medio de impugnación ordinario, por lo que, debe estimarse

correcta la presentación de la demanda cuando se interpone ante alguna de las

autoridades u órganos involucrados en los términos mencionados”.62

C. Trámite y sustanciación

En las reglas particulares (arts. 79-85 LGSMIME) no se señalan reglas

específicas para el trámite y resolución de los JDC, lo cual remite al capítulo

respectivo de la LGSMIME (arts. 17-21) que establece las reglas generales.

Una vez presentada la demanda ante la autoridad que se considera

responsable, ésta, en términos del artículo 17.1 LGSMIME, bajo su más estricta

responsabilidad y de inmediato, deberá:

a) Por la vía más expedita, dar aviso de su presentación al

órgano competente del Instituto o a la Sala del Tribunal

Electoral, precisando: actor, acto o resolución impugnado,

fecha y hora exactas de su recepción, y

b) Hacerlo del conocimiento público mediante cédula que

durante un plazo de setenta y dos horas se fije en los estrados

respectivos o por cualquier otro procedimiento que garantice

fehacientemente la publicidad del escrito.

En los casos en que se pretenda impugnar un acto o resolución del

Instituto Federal Electoral (IFE), el artículo 17.2 LGSMIME señala que “cuando

62 PER SALTUM. LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA ES CORRECTA CUANDO SE REALIZA ANTE LA AUTORIDAD

EMISORA DEL ACTO RECLAMADO O ANTE LA QUE CONOCE DEL MEDIO DE IMPUGNACIÓN ORDINARIO DEL CUAL

DESISTE EL PROMOVENTE. Jurisprudencia 11/2007.


algún órgano del Instituto reciba un medio de impugnación por el cual se

pretenda combatir un acto o resolución que no le es propio, lo remitirá de

inmediato, sin trámite adicional alguno, al órgano del Instituto o a la Sala del

Tribunal Electoral competente para tramitarlo”. Este mandato busca garantizar el

acceso a la justicia electoral de los justiciables, toda vez que impone a la

autoridad una obligación relacionada con la salvaguarda de los derechos que se

pretenden proteger con la interposición del JDC.

Una vez que se ha hecho pública la interposición del medio de

impugnación, los terceros interesados podrán comparecer, dentro del plazo de las

72 horas, mediante los escritos que consideren pertinentes. Tales escritos, en

términos del artículo 17.4 LGSMIME deberán cumplir con los requisitos

siguientes:

a) Presentarse ante la autoridad u órgano responsable del acto o

resolución impugnado;

b) Hacer constar el nombre del tercero interesado;

c) Señalar domicilio para recibir notificaciones;

d) Acompañar el o los documentos que sean necesarios para

acreditar la personería del compareciente [...];

e) Precisar la razón del interés jurídico en que se funden y las

pretensiones concretas del compareciente;

f) Ofrecer y aportar las pruebas […]; mencionar en su caso, las

que se habrán de aportar dentro de dicho plazo; y solicitar las

que deban requerirse, cuando el promovente justifique que

oportunamente las solicitó por escrito al órgano competente,

y no le hubieren sido entregadas, y

g) Hacer constar el nombre y la firma autógrafa del

compareciente.

El artículo 17.5 LGSMIME señala que el incumplimiento de cualquiera

de los requisitos previstos por los incisos a), b), e) y g) del párrafo anterior, será

causa para tener por no presentado el escrito correspondiente. Por su parte el

artículo 17.6 LGSMIME señala que no será necesario cumplir con la exigencia

probatorio del inciso f, “cuando la controversia verse exclusivamente sobre

puntos de derecho”

De acuerdo con el artículo 18.1 LGSMIME dentro de las 24 horas

posteriores a que fenezca el plazo de 72 horas de publicidad del medio de

impugnación, “la autoridad o el órgano del partido responsable del acto o

resolución impugnado deberá remitir” a la Sala competente del Tribunal

Electoral, tratándose del JDC, lo siguiente:

a) El escrito original mediante el cual se presenta el medio de

impugnación, las pruebas y la demás documentación que se

hayan acompañado al mismo;


b) La copia del documento en que conste el acto o resolución

impugnado y la demás documentación relacionada y

pertinente que obre en su poder;

c) En su caso, los escritos de los terceros interesados y

coadyuvantes, las pruebas y la demás documentación que se

haya acompañado a los mismos;

d) El informe circunstanciado, y

f) Cualquier otro documento que estime necesario para la

resolución del asunto.

El informe circunstanciado que, en lo conducente, deberá reunir los

requisitos previstos por el artículo 18.2 LGSMIME, a saber: a) en su caso, la

mención de si el promovente o el compareciente, tienen reconocida su

personería; b) Los motivos y fundamentos jurídicos que considere pertinentes

para sostener la constitucionalidad o legalidad del acto o resolución impugnado,

y, c) La firma del funcionario que lo rinde.

Conforme con las reglas señaladas en el artículo 19 LGSMIME, una vez

recibida la documentación en la Sala que corresponda, la sustanciación del JDC

se ajusta a lo siguiente:

El presidente de la Sala turnará de inmediato el expediente recibido a un

magistrado electoral, quien tendrá la obligación de revisar que el escrito del JDC

reúna los requisitos exigidos [19.1.a) LGSMIME].

El magistrado electoral propondrá a la sala competente el proyecto de

sentencia por el que se deseche de plano el medio de impugnación, cuando se dé

alguno de los supuestos previstos o se acredite cualquiera de las causales de

notoria improcedencia. Asimismo, cuando el promovente incumpla los requisitos

de personería o no identifique el acto o resolución impugnados y al responsable

de los mismos, y tales datos no se puedan deducir de los elementos que obren en

el expediente, se podrá formular requerimiento con el apercibimiento de tener

por no presentado el medio de impugnación si no se cumple con el mismo,

dentro de un plazo de veinticuatro horas contadas a partir del momento en que se

le notifique el auto correspondiente [19.1.b) LGSMIME].

Se prevé que si la autoridad u órgano partidista no envía el informe

circunstanciado dentro del plazo señalado en el artículo 18.1 LGSMIME, el JDC

se resolverá con los elementos que obren en autos y se tendrán como

presuntivamente ciertos los hechos constitutivos de la violación reclamada, salvo

prueba en contrario; lo anterior, sin perjuicio de la sanción que legalmente deba

ser impuesta a la autoridad u órgano partidista omisos [19.1.c) LGSMIME].

El magistrado electoral, en el proyecto de sentencia del JDC, propondrá

a la sala competente tener por no presentado el escrito del tercero interesado,

cuando se presente en forma extemporánea o se den los supuestos previstos en el

artículo 17.5 LGSMIME. Asimismo, cuando el compareciente incumpla el


requisito señalado en el artículo 17.4.d) LGSMIME, y éste no se pueda deducir

de los elementos que obren en el expediente, se podrá formular requerimiento

con el apercibimiento de que no se tomará en cuenta el escrito al momento de

resolver si no se cumple con el mismo dentro de un plazo de veinticuatro horas

contadas a partir del momento en que se le notifique el auto correspondiente

[19.1.d) LGSMIME].

Si el JDC reúne todos los requisitos establecidos por la LGSMIME, el

magistrado electoral, en un plazo no mayor a seis días, dictará el auto de

admisión que corresponda; una vez sustanciado el expediente y puesto en estado

de resolución, se declarará cerrada la instrucción pasando el asunto a sentencia.

En estos casos, se ordenará fijar copia de los autos respectivos en los estrados

[19.1.e) LGSMIME].

Cerrada la instrucción, el magistrado electoral procederá a formular el

proyecto de sentencia de sobreseimiento o de fondo, según sea el caso, y lo

someterá a la consideración del pleno de la Sala [19.1.f) LGSMIME].

Respecto de la omisión de la autoridad u órgano partidista de enviar

cualquier documento de los mencionados en el artículo 18 LGSMIME, “se

requerirá de inmediato su cumplimiento o remisión fijando un plazo de

veinticuatro horas para tal efecto, bajo apercibimiento que de no cumplir o no

enviar oportunamente los documentos respectivos”, el presidente de la Sala

competente del Tribunal Electoral tomará las medidas necesarias para su

cumplimiento, aplicando, en su caso, el medio de apremio que juzgue pertinente

[art. 20.1.a) LGSMIME].

Tratándose de la sustanciación, el artículo 21.1 LGSMIME señala una

importante atribución de los presidentes de las salas competentes del TEPJF, al

sustanciar el JDC: “podrán requerir a las autoridades federales, estatales y

municipales, así como a los partidos políticos, candidatos, agrupaciones,

organizaciones políticas y particulares, cualquier elemento o documentación que

obrando en su poder, pueda servir para la sustanciación y resolución de los

medios de impugnación. Asimismo, en casos extraordinarios, podrán ordenar que

se realice alguna diligencia o que una prueba se perfeccione o desahogue,

siempre que ello no signifique una dilación que haga jurídica o materialmente

irreparable la violación reclamada, o sea un obstáculo para resolver dentro de los

plazos establecidos, de conformidad con lo señalado en las leyes aplicables”.

D. Efectos, alcances y notificación de la sentencia

Corresponde ahora analizar los alcances y efectos de la sentencia del

JDC. De acuerdo con el artículo 84.1 LGSMIME, las sentencias que resuelvan en el

fondo los JDC serán definitivas e inatacables, y podrán tener como efecto:

confirmar el acto o resolución impugnado, o revocar o modificar el acto o


resolución impugnado y restituir al promovente en el goce del derecho político-

electoral que le haya sido violado.

A través de la labor interpretativa la SSTEPJF ha ampliado los efectos

de las sentencias en JDC. Así puede entenderse el contenido de la jurisprudencia

7/2003, derivada de los SUP-JDC 1, 2 y 32 de 2003, al señalar:

ACCIÓN DECLARATIVA. ES PROCEDENTE EN EL JUICIO PARA

LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES

DEL CIUDADANO. La interpretación del artículo 79 de la Ley

General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia

Electoral, permite arribar a la conclusión de que pueden

deducirse acciones declarativas por parte de los ciudadanos

en el juicio para la protección de los derechos político-

electorales del ciudadano, cuando: a) una situación de hecho

produzca incertidumbre en algún posible derecho político-

electoral y b) que exista la posibilidad sería de que con esa

situación se afecte o perjudique en cualquier modo el

derecho. Para arribar a la anterior conclusión, se tiene en cuenta

que la acción declarativa o pretensión de declaración, se

encuentra reconocida en el derecho positivo mexicano, en el

artículo 1o., tanto del Código de Procedimientos Civiles del

Distrito Federal, como del Federal, pues de dichos preceptos se

desprende que no sólo es admisible una acción que tenga por

objeto la obtención de una condena, que se traduzca en un acto

material del reconocimiento del derecho alegado, sino también

la que únicamente persigue una declaración judicial

encaminada a eliminar la incertidumbre sobre una

determinada situación jurídica para conseguir la plena

certeza con fuerza vinculante, y si el artículo 79 que se

interpreta establece que el juicio para la protección de los

derechos político-electorales del ciudadano es el medio

jurisdiccional previsto por la ley para la protección de los

derechos citados, que establece como supuesto de procedencia

su presunta violación, la que se puede generar, además de los

casos típicos en los que un acto de autoridad administrativa

electoral afecta directamente algún derecho del ciudadano,

cuando por alguna situación o conducta de ésta, se origina un

estado de incertidumbre que da lugar a la seria posibilidad de

que el mencionado derecho resulte violado, caso en el cual se

requiere de una declaración judicial que disipe esa

incertidumbre, al dilucidar si el actor tiene o no el derecho cuya

posible afectación se reclama; como sería el caso de que la


autoridad electoral trate determinado asunto en alguna de sus

sesiones sin que se pronuncie formalmente de manera colegiada,

pero entre sus miembros se asuma una actitud de aceptación o

tolerancia con el mismo que revele una posición favorable que

ponga en seria posibilidad la afectación a un derecho subjetivo

del interesado. [El énfasis es nuestro]63

Respecto del alcance de la sentencia, debe mencionarse el caso especial

que se contempla en el artículo 85 LGSMIME, relacionado con el ejercicio del

derecho a votar por la falta de expedición de la credencial respectiva o inclusión

en las listas nominales:

cuando la sentencia que se dicte resulte favorable a los intereses

de los promoventes y la autoridad responsable, federal o local,

por razón de los plazos legales o por imposibilidad técnica o

material, no los pueda incluir debidamente en la lista nominal de

electores correspondiente a la sección de su domicilio, o

expedirles el documento que exija la ley electoral para poder

sufragar, bastará la exhibición de la copia certificada de los

puntos resolutivos del fallo así como de una identificación para

que los funcionarios electorales permitan que los ciudadanos

respectivos ejerzan el derecho de voto el día de la jornada

electoral, en la mesa de casilla que corresponda a su domicilio o,

en su caso, en una casilla especial en los términos de la ley de la

materia.

Respecto de los alcances de las sentencias, independientemente del

medio de impugnación que resuelvan, vale la pena mencionar que el

incumplimiento de las mismas, por parte de las autoridades obligadas, conlleva

una consecuencia importante: la pérdida “de la buena reputación”. En el SUP-

JRC-5/2009, la Sala Superior del TEPJF consideró que “la vigencia de un

sistema democrático de derecho exige que, entre otros sujetos obligados, las

autoridades se sometan al estado de derecho, lo que implica el cumplimiento de

los principios y valores establecidos en la Constitución Federal y en las

sentencias emitidas por órganos jurisdiccionales, dentro de los que se encuentra

este Tribunal Electoral, que interpreta y aplica esas disposiciones. […] Por ello,

el Presidente de un Instituto Electoral local, que actúa como árbitro en los

procesos democráticos correspondientes, debe observar los principios de

equidad y equilibrio entre las partes contendientes, por lo que no puede gozar de

buena reputación aquella persona que, ostentando tal cargo, retrase o evada el

cumplimiento de una sentencia emitida por un órgano jurisdiccional, en un

63 Justicia Electoral, Suplemento 7, Año 2004, pp. 5-6.


sistema democrático. Esta actitud de incumplimiento por parte de un

funcionario electoral, implica una falta de apego a sus obligaciones de cumplir y

hacer respetar la Constitución y la ley en forma imparcial”. Como puede

advertirse, éste es un alcance adicional que tienen las sentencias del TEPJF,

cuando son incumplidas.

En el caso de las sentencias que se dicten al resolver el JDC, la

LGSMIME regula su notificación tanto al actor y terceros interesados como a la

autoridad responsable. Respecto de los primeros, se señala que la notificación se

hará “a más tardar dentro de los dos días siguientes al en que se dictó la

sentencia, personalmente siempre y cuando haya señalado domicilio ubicado en

el Distrito Federal o en la ciudad sede de la Sala competente”. Se prevé que “en

cualquier otro caso […] la notificación se hará por correo certificado, por

telegrama o por estrados”.

En el caso de la autoridad u órgano partidista señalado como

responsable, la notificación se hará por oficio acompañado de copia certificada

de la sentencia, a más tardar dentro de los dos días siguientes al en que se dictó

la sentencia (artículo 84.2.b LGSMIME).

Finalmente, debe expresarse que el TEPJF puede aclarar sus sentencias.

Las salas del TEPJF en distintas ocasiones han realizado el estudio de incidentes

de aclaración de sentencia, por supuesto no solo en JDC sino en otros asuntos de

la competencia de las salas del TEPJF.64

La SSTEPJF en la jurisprudencia

11/2005, derivada de los SUP-JRC 10/2001 y 385/2004 y del SUP-JDC-

727/2004, señaló los elementos de tal institución procesal:

ACLARACIÓN DE SENTENCIA. FORMA PARTE DEL SISTEMA

PROCESAL ELECTORAL AUNQUE NO SE DISPONGA

EXPRESAMENTE. La aclaración de sentencia es un

instrumento constitucional y procesal connatural de los

sistemas jurídicos de impartición de justicia, que debe

estimarse inmersa en ellos, aun en los casos en que su

regulación no se aprecie en forma expresa en la legislación

electoral de que se trate. […]Para arribar a la anterior

conclusión, se toma en cuenta que el objeto de la jurisdicción,

cuyas bases se encuentran en el artículo 17 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, es resolver en forma

pacífica y por la vía jurídica, los litigios que se presentan

mediante resoluciones que determinan imperativamente, cuál de

los intereses opuestos se encuentra tutelado por el derecho, y

proveer eventualmente a la ejecución de las decisiones. Para

que esto surta la totalidad de sus efectos, resulta

64 Véanse por ejemplo: SUP-JDC-2638/2008 y SUP-JDC-2639/2008 acumulados; SUP-JRC-412/2010 y acumulados; SG-RAP-40/2009; SG-AG-13/2010; SUP-JIN-244/2006; SUP-CDC-3/2011.


indispensable la claridad, precisión y explicitez de los fallos,

de manera que proporcionen plena certidumbre de los

términos de la decisión y del contenido y límite de los

derechos declarados en ella, porque en el caso contrario,

éstos pueden atentar contra la finalidad perseguida, al dejar

latente la posibilidad de posiciones encontradas de las

partes, ahora sobre el sentido de la resolución, y provocar

así un nuevo litigio sobre lo resuelto respecto a otro litigio.

Para remediar estas situaciones se ha considerado que sería

excesivo, gravoso y contrario a los fines de la justicia, exigir la

interposición y prosecución de algún recurso o medio de

defensa, ante el mismo tribunal o ante otro, con nueva

instrucción y otra resolución, para conseguir precisión en lo que

fue objeto de un proceso, cuando de una manera sencilla el

propio órgano jurisdiccional puede superar el error o

deficiencia, si se percata o se le pone en conocimiento, dentro

del tiempo inmediato que fijen las leyes aplicables, o en el que

razonablemente se conserva en la memoria actualizado el

conocimiento del asunto y de las circunstancias que

concurrieron en la toma de la decisión, cuando aún tiene el

juzgador a su alcance y disposición las actuaciones

correspondientes, así como los demás elementos que lo puedan

auxiliar para la aclaración, a fin de hacer efectivos los principios

constitucionales relativos a que la justicia debe impartirse de

manera pronta y completa. En consecuencia, a falta del citado

instrumento en la legislación positiva, el artículo 14 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

válidamente permite la aplicación de esta institución procesal,

por ser un principio general del derecho, y por tanto considera

existente la obligación del órgano jurisdiccional de resolver una

cuestión jurídica insoslayable. Conforme a lo dicho, y de

acuerdo a la tendencia en el derecho positivo mexicano, los

aspectos esenciales de la aclaración de sentencia son: a) Su

objeto es resolver la contradicción, ambigüedad, oscuridad,

deficiencia, omisión o errores simples o de redacción de la

sentencia; b) Sólo puede hacerse por el tribunal que dictó la

resolución; c) Sólo cabe respecto de cuestiones discutidas en

el litigio y tomadas en cuenta al emitirse el acto de voluntad

de la decisión; d) Mediante la aclaración no se puede

modificar lo resuelto en el fondo del asunto; e) La aclaración

forma parte de la sentencia; f) Sólo es admisible dentro de

un breve lapso, a partir de la emisión del fallo; y, g) Puede


hacerse de oficio o a petición de parte. La única excepción,

se daría en el supuesto de que estuviera rechazada o

prohibida expresamente por el sistema de derecho positivo

aplicable al caso.65

X. EL JDC EN LA PRÁCTICA DEL TEPJF

Hasta el 23 de enero de 2013, el TEPJF había recibido 97,936 JDC. De

acuerdo con la siguiente tabla se puede apreciar que el volumen ha crecido de

forma impresionante en los últimos años.

Año Recibidos

1996 5

1997 7,543

1998 109

1999 43

2000 1,453

2001 142

2002 1,184

2003 684

2004 1,001

2005 918

2006 2,441

2007 2,585

2008 3,326

2009 13,819

2010 3,407

2011 34,121

2012 24,777

2013 459

Total 97,936

El dato se puede leer en el sentido de que los ciudadanos han

considerado que el JDC es un medio idóneo para la satisfacción de sus

pretensiones acerca de los derechos de naturaleza política, aun con las

restricciones que hemos advertido al destacar el reconocimiento de la categoría

de derechos político-electorales.

En la actual integración, y hasta el 31 de diciembre de 2011, habían

acudido 96,372 ciudadanos a promover algún medio de impugnación. De ellos,

65 Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp. 8- 10.


86,178, es decir el 89.4%, habían promovido JDC. No solo es interesante el dato

de que se trate del medio más promovido, sino que la participación de hombres y

mujeres muestra que del total de actores de JDC el porcentaje más alto (50.4%)

corresponde a mujeres.

Tipo de asunto Mujeres Hombres

JDC 43,405 42,773

50.4% 49.6%

Por otra parte, la protección de los derechos políticos se ha planteado

frente a los actos o resoluciones de las más diversas autoridades, destacando por

supuesto los partidos políticos, que han acumulado más del 56% de las

impugnaciones.

Autoridad Total

Partido 42,160

Registro Federal de Electores 11,618

Tribunal Estatal 9,355

Instituto Estatal Electoral 6,679

Legislatura Federal 1,701

IFE 1,474

Varias autoridades 543

Ayuntamiento 351

Legislatura Local 266

Coalición 214

Sala Superior 170

Ejecutivo Local 27

Sala Regional 25

Otros 25

Total general 74,608

Del total de asuntos llevados ante el TEPJF han sido fundados el 33.7%

y parcialmente fundados el 4.8%. De los 73043 JDC resueltos al 31 de enero de

2012, el 8.4% han sido infundados, sin embargo, llama también la atención que

el 37.6% de los JDC haya sido desechado y el 3% sobreseído.

La temática de dichos asuntos se puede observar en la siguiente tabla,

que lista la mayoría de los 73403 asuntos resueltos al 31 de enero de 2012:


Tema Fundado Fundado

en parte Infundado Desechamiento Sobreseimiento

Vida interna de

partidos 12,987 173 3,645 12,649 617

Credencial para

votar 9,621 22 188 239 39

Resultados

electorales 173 27 450 6,240 699

Proceso interno 417 3,166 753 2,166 186

Derecho a

votar 2,717

Registro de

candidatos 226 37 549 1,659 54

Nuevo pacto

federal 835

Lista Nominal 823 159 117 22

Negativa/

cancelación de

registro de

partido o

agrupación

32 7 108 69 598

Otras

impugnaciones 49 23 71 324 9

Actos de

preparación 12 13 76 231 18

Integración de

autoridades

electorales

52 54 44 146 14

Voto en el

extranjero 142 67 25

Acceso y

ejercicio del

cargo

86 10 34 52 9

Procedimientos

sancionadores 20 7 36 15 5

Fiscalización 1 4 1 1

Total 24,641 3,539 6,184 27,485 2,271

En temas más específicos, a la fecha la actual integración del TEPJF

(2006-2012) ha conocido de 257 asuntos vinculados con elecciones por usos y

costumbres, provenientes de diez entidades federativas, de los cuales 198 fueron

JDC, es decir el 77% de los asuntos:


Entidad Año

Total 2007 2008 2009 2010 2011

Oaxaca 16 40 2 57 101 216

Sonora 9 9

Tlaxcala 1 2 3 3 9

Distrito

Federal 2 3 1 6

Michoacán 1 4 5

Estado de

México 3 3

Chiapas 2 1 3

Guerrero 2 1 3

Puebla 2 2

Tabasco 1 1

Total 21 43 21 63 109 257

JDC 13 40 14 54 77 198

Como puede advertirse la labor del TEPJF al resolver los JDC tiene una

riqueza mayúscula, sobre todo si se entiende que la labor judicial ha venido a

colmar las pretensiones que miles de ciudadanos tienen respecto a su concepción

sobre el derecho a participar en la vida pública del país.

XI. APUNTE FINAL

El 15 de julio de 2011, durante la presentación de un libro en la

Universidad Americana de Acapulco, el Dr. González Oropeza me indicó que

había que escribir sobre el juicio de protección de los derechos político-

electorales del ciudadano. Recuerdo aquel evento porque el Dr. González

Oropeza hizo hincapié en diversos aspectos de la justicia electoral: desde la

necesidad de entenderla con una perspectiva más amplia, hasta el hecho de

cuestionar sobre algunos cambios en el futuro próximo, por ejemplo, la

posibilidad de que las elecciones de rectores u otros funcionarios de las

universidades públicas pudieran ser cuestionados;66

o que se reconozca la

designación de gobernador interino como un acto impugnable ante la justicia

electoral; o la pertinencia de estructurar un principio de efectos generales para

66 Acababa de resolverse el expediente SUP-JRC-108/2010, en el cual se pretendía impugnar la elección de rector de la Universidad Autónoma de Guerrero.


aquellas sentencias en las que se controvierta la constitucionalidad de un

precepto legal.67

Otro de los participantes, Mario Mendoza Castañeda, rector de

la Universidad Americana de Acapulco, señaló que cuando un órgano

jurisdiccional edita un libro opta por hacer algo permanente, algo para la historia;

sin embargo, considero que juzgar también es algo permanente, algo para la

historia. Juzgar y editar van de la mano. El mejor ejemplo era la renovada

discusión sobre las sentencias dictadas en algunos de los amparos más conocidos

del siglo XIX: el amparo Morelos, el amparo Vega, el amparo León Guzmán, por

citar algunos.

Este breve trabajo trata de recoger esas dos visiones, innovar y

permanecer, de la justicia electoral. La invitación de la Dirección General de

Compilación y Consulta del Orden Jurídico Nacional para participar en esta obra

colectiva, sirve de marco para afirmar que nadie puede dudar de que el TEPJF

con el tiempo y con imaginación jurídica logró rebasar los límites impuestos por

la interpretación de la SCJN mediante el control de convencionalidad (de manera

previa a la reforma de junio de 2011) y que, por encima de cualquiera crítica,

pues ningún órgano del Estado mexicano está exento de ellas, puede afirmarse

que ha realizado un buen papel en la construcción de un nuevo paradigma de los

derechos. Por ello, esta revisión espero dé pautas sobre las posibilidades que

tienen los justiciables que acuden ante el TEPJF a la luz de un nuevo régimen

general protector de los derechos, ahora sí reconocidos como derechos humanos.

La justicia electoral ha sido una interesante salida para el criterio,

firmemente consolidado, de la improcedencia del amparo en las cuestiones

políticas vía amparo. Estos 16 años recorridos deben ser revisados para entender

la gran transformación jurídica que supuso la reforma constitucional, primero en

1994 y luego 1996, que permitió el reconocimientos de nuevas vías de control

constitucional y legal. Tal revisión se antoja imprescindible a la luz de las

reformas de junio de 2011, que permiten numerosas expectativas, cuyo horizonte

invita a pensar en el rompimiento de diversos paradigmas.

Solo debatiendo, discutiendo y reflexionando estaremos en camino de

consolidar nuestras instituciones electorales. Ese es el camino, eficaz y

pertinente, para que en el corto plazo podamos realmente aspirar a la

consolidación de un Estado Constitucional, Democrático y Plural, como requiere

nuestro país.

El JDC con 16 años de experiencia acumulada es la guía de este nuevo

momento de la justicia electoral. No solo en el plano jurisdiccional, pues ha

quedado evidenciado que la jurisprudencia emitida por el TEPJF ha sido

retomada por el Congreso de la Unión en la discusión y aprobación de diversas

67 El caso en cita fue el artículo 154, párrafo octavo, de la Ley electoral del Estado de San Luis Potosí, cuya inaplicación se decretó sólo para quien había impugnado la aplicación del mismo, lo cual podía terminaba afectando la equidad en la contienda. Véase sentencia del SUP-JDC-2766/2008.


reformas legislativas. Falta mucho qué hacer, pero la labor del TEPJF no se

detiene. Nuevas reflexiones sobre las interpretaciones que se susciten en el

proceso electoral 2012 serán necesarias para decidir sobre el futuro de la justicia

electoral, sobre su diseño y organización, sin olvidar que la labor jurisdiccional,

y por tanto la construcción de una doctrina jurisprudencial, ha terminado por

incidir en las reformas realizadas a la normatividad electoral. Tanto el legislador

nacional como el local han modificado en diversas ocasiones la legislación

electoral incorporando soluciones que fueron pronunciadas en el debate público

suscitado en los tribunales electorales.

En efecto, los avances que se han dado sirven de pauta para los

legisladores y juzgadores electorales en el ámbito local. El conjunto de ensayos

aquí reunidos le apuesta a contribuir a un replanteamiento de los medios de

impugnación en materia electoral, pero especialmente a aceptar un nuevo estadio

de la cultura jurídica nacional, estadio en el cual todas las órganos del poder

público, en sus distintos niveles, tienen un papel de primerísimo orden. Todos

deben contribuir a la discusión que propicie un adecuado diseño y regulación

respecto de la coexistencia de los JDC locales y federal.

Para apreciar en justicia al JDC, debe recalcarse que México no es sino

hasta 1996, es decir 149 años después de haberse instituido en el ordenamiento

federal mexicano el juicio de amparo, que se crea un mecanismo de tutela

jurisdiccional de los derechos políticos de los mexicanos: el juicio para la

protección de los derechos político-electorales del ciudadano. A partir de

entonces, y no sin ciertas dificultades, el referido juicio ha servido para que, cada

vez con mayor frecuencia, los ciudadanos, y sobre todo los militantes de los

partidos políticos, traten de tornar plenamente efectivos sus derechos de

participación política. Eso, para nuestra cultura jurídica fue un cambio

trascendental, ojalá y así se advierta en este breve trabajo.

Los derechos políticos de los pueblos indígenas,

ante la justicia electoral en México

SUMARIO: 1. Antecedentes. 2. La defensa de los derechos

políticos indígenas. 3. El Tribunal Electoral del Poder Judicial

de la Federación como garante de los Derechos Políticos

indígenas en México. 3.1. Caso Tanetze de Zaragoza. 3.2. Caso

Filemón Navarro. 3.3. Caso Cherán. 3.4. Otros asuntos. Anulación de la elección de San Miguel Peras. Casos de

Valente Martínez Hernández y Arnulfo Hernández Moreno.

Caso elección de San Miguel Chimalapa. Caso elección San

Juan Bautista Guelache. Caso Shuta Yoma. 4. Conclusiones. 5.

Anexo. Tesis de jurisprudencia y criterios relevantes de la Sala

Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación. 6. Fuentes de consulta.

1. ANTECEDENTES

El derecho electoral mexicano permite el análisis de diversas

instituciones que pueden resultar novedosas a la luz del estudio tradicional de la

materia constitucional-electoral. Los derechos políticos de los pueblos indígenas

es una de esas instituciones que resulta de novedoso análisis, toda vez que

presenta diversas aristas que rompen con el paradigma tradicional de la defensa y

protección de los derechos políticos en vía jurisdiccional.

Para analizar este tema, debemos revisar previamente la inclusión en el

Derecho Mexicano del reconocimiento de un régimen diferenciado para los

pueblos y comunidades indígenas, lo cual resulta de reciente data.

Para quienes cultivan el derecho público mexicano, el estudio de los

derechos de los pueblos indígenas se ha vuelto una constante desde la década

pasada, especialmente con la reforma de agosto de 2001 al texto constitucional,

con la cual se estableció un amplio catálogo de derechos para los pueblos y

comunidades indígenas. Con este reconocimiento constitucional se estaba

tratando de concluir una serie de transformaciones en el derecho mexicano que


habían iniciado una década atrás con la suscripción por parte del estado

mexicano del convenio 169 de la OIT. En el ámbito constitucional, se había

experimentado una primera transformación en 1992 con la reforma al artículo

cuarto constitucional, que representó la primera mención constitucional

específica respecto de los derechos de los pueblos indígenas, bajo un régimen

diferenciado, aunque sumamente limitado.

Sería en agosto de 2001, cinco años después de la suscripción de los

acuerdos de San Andrés Larainzar, cuando podríamos ver concluida esta fase de

transformación del derecho mexicano. Por tanto, puede afirmarse, que en 2001,

se haría el reconocimiento de la realidad pluricultural del estado mexicano:

La Nación tiene una composición pluricultural sustentada

originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que

descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual

del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias

instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte

de ellas.

Este reconocimiento está a tono con la característica genérica que tienen

los estados contemporáneos: hoy no se puede hablar de ningún estado

homogéneo culturalmente, se puede afirmar que cualquier referencia a la

sociedad, al estado o, como ocurre en el caso mexicano, cuenta con el consenso

acerca de su multiculturalidad o pluriculturalidad. No se duda: los Estados

contemporáneos son pluriculturales.

Esta última afirmación no debe obviarse si se pretende derivar hacia el

hecho de que los Estados contemporáneos, en sus relaciones de Gobierno,

enfrentan cada vez mayor número de conflictos políticos y jurídicos derivados

precisamente de la diversidad cultural que les caracteriza. Esta realidad

pluricultural impone como una necesidad modificar las respuestas que el

ordenamiento prevé para la conflictiva social. El ámbito de la procuración y

administración de justicia es ejemplo de ello.

El reconocimiento de la pluriculturalidad trajo aparejado el

reconocimiento del pluralismo jurídico, lo cual exige y trae también adosado un

diálogo jurídico de naturaleza intercultural. A pesar de que en la discusión

política y jurídica podríamos encontrar algunos señalamientos, menciones o

discursos a favor de los pueblos indígenas o de los indios como se les llamaba, lo

cierto es que ello no pasaba de ser anecdótico. En el texto constitucional por

excelencia, el de 1857, lo que encontramos es el abandono u olvido de los

pueblos indígenas. La única mención rescatable parece ser el célebre discursos de

Ignacio Ramírez que está dirigido a los indígenas y, precisamente, se titula “A


los indios”.1 La discusión constitucional estuvo postergada durante más de siglo

y medio.

En el rubro que interesa, es en los tribunales donde vamos a ver la

discusión y consolidación de esos derechos. Aunque poco conocidos, los fallos

de los tribunales han modificado pautas interpretativas para dar cabida a las

novedosas prescripciones constitucionales. Asimismo, al lado de la discusión

jurídica, la última década ha permitido la discusión en sede política que ha

llevado también a la reforma jurídica en el ámbito local, con lo cual los

instrumentos están a punto para ser usados por los ciudadanos de los pueblos y

comunidades indígenas mexicanos.

Nos referiremos solo a los derechos de naturaleza política-electoral y a

la justicia electoral. Es decir, aquí enfatizaremos lo que ha ocurrido desde que los

tribunales electorales empezaron a conocer de los asuntos en los cuales se

discuten temas vinculados con la problemática política-electoral de los pueblos y

comunidades indígenas y de sus miembros. Me parece que una revisión general

hace falta, sin embargo, en esta ocasión me ceñiré al análisis de algunos casos

específicos. La selección de ellos, permite apreciar el cambio que representa para

el derecho mexicano la inclusión de estos derechos o conceptos en la

constitución federal y en las leyes y la exigencia de su cumplimiento ante los

órganos jurisdiccionales federales.

2. LA DEFENSA DE LOS DERECHOS POLÍTICOS INDÍGENAS

Tratándose de los derechos políticos de los pueblos indígenas, debemos

recordar que la parte final del siglo XIX se caracterizó por la idea de igualdad. El

concepto de igualdad estaba basado en que para que todos pudieran tener y

disfrutar de los derechos se requería que no se reconociera ninguna distinción, es

decir, una especie de prohibición de la discriminación que trajo aparejada más

discriminación para los pueblos y comunidades indígenas. En ese momento el

modelo político estaba basado en una elección indirecta y la exigencia de ciertos

requisitos para ejercer el derecho de voto activo y pasivo, es decir, se limitaban

los derechos políticos. Este modo de ser del derecho mexicano, determinó que

prácticamente hasta el siglo XX con la inclusión del voto directo y universal,

desde el texto de la ley electoral de 1911, pudiera empezar a cambiarse el

paradigma de la participación de los pueblos indígenas.

Por supuesto, sabemos que en el ámbito de la participación política

indígena los cambios fueron paulatinos y que, tratándose del reconocimiento

jurídico necesario para dicho cambio, fueron primero las entidades federativas

1 ALTAMIRANO, Ignacio Manuel: Biografía de Ignacio Ramírez El Nigromante, México, Fundación Colosio, El Colegio de Guerrero, 2012, pp. 103-105.


las que reconocieron que los pueblos y comunidades indígenas tenían unas

prácticas jurídicas distintas a las de la sociedad mestiza que merecían un régimen

diferenciado, basado en el respecto de las peculiaridades culturales de sus

instituciones políticas.

Las primeras constituciones que incorporaron prescripciones normativas

relacionadas con los usos y costumbres de los pueblos y comunidades indígenas

fueron las de los estados de Guerrero (en marzo de 1987), de Chiapas y Oaxaca

(en octubre de 1990), Querétaro (en noviembre de 1990) e Hidalgo (en octubre

de 1991). ¿Qué significa esto? Que el constitucionalismo local mexicano se

adelantó en el establecimiento de normas en los textos constitucionales que

reconocían esta diversidad pluricultural y a la vez reconocían esta diversidad

jurídica, relacionadas, en lo que interesa al derecho electoral, con los procesos

electivos de la autoridad de sus respectivas comunidades.

Después de la reforma constitucional de 1992, otras entidades seguirían

el ejemplo de incorporar en sus textos constitucionales prescripciones sobre este

reconocimiento de la pluriculturalidad: San Luis Potosí y Sonora, en 1992;

Veracruz y Nayarit, en 1993; Durango, Jalisco y Chihuahua, en 1994; México, en

1995; Campeche, en 1996; Quintana Roo, en 1997; y, Michoacán, en 1998.

En este periodo también se daría uno de los más importantes cambios de

dirección en el derecho electoral mexicano: la justicia electoral. Con un

comienzo vacilante, el reconocimiento de vías para la solución de conflictos

electorales, en una dimensión distinta a los tradicionales colegios electorales, la

arena académica comenzó una discusión postergada desde fines del siglo XIX,

relativa a la no justiciabilidad de las cuestiones políticas, específicamente la no

procedencia del amparo para proteger derechos de naturaleza política. Situación

que ha sido sostenida desde hace más de 130 años bajo el argumento de que los

derechos políticos no tenían la naturaleza de garantías individuales, respecto de

las cuales sí procedía el juicio de amparo.

En 1996, con la inclusión de la justicia electoral en el ámbito del Poder

Judicial de la Federación, se reconoció también un nuevo tipo de mecanismos

que a la larga iban a resultar de sumo interés para la defensa de los derechos

políticos de los pueblos indígenas. En el caso particular me refiero a una de las

más reconocidas vías que pueden utilizarse ante el Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación (TEPJF): el juicio para la protección de los derechos

políticos del ciudadano, conocido como JDC por las siglas que utiliza dicho

tribunal en su organización interna.

Este juicio para la protección de los derechos político-electorales de sus

ciudadanos (JDC) vino a cambiar radicalmente la idea que se tenía de la

protección de los derechos políticos. Desde finales del siglo XIX, cuando quedó

zanjada la discusión acerca de la posible justiciabilidad de los derechos políticos

en la célebre controversia entre las posiciones sostenidas por dos presidentes de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación: por un lado José María Iglesias, por


otro lado, Ignacio Vallarta. La opinión del segundo se impondría: los tribunales

no deberían contaminarse con la revisión y resolución de asuntos políticos y por

tanto no había posibilidad de hacer valer por la vía jurisdiccional los derechos

políticos de los ciudadanos. Ese es el origen discursivo que llevó a una

prohibición para que a través del juicio de amparo pudieran protegerse los

derechos de naturaleza política.

Este criterio se ha mantenido vigente a lo largo de todo el siglo XX y

hasta este momento. La Suprema Corte, en su momento, dictó criterios que

establecían que los derechos políticos no podían defenderse a través del juicio de

amparo porque tales derechos políticos no se reconocían como garantías

individuales que era el objeto de protección del juicio de amparo. Los años

ochenta fueron el momento en el cual el eslogan aquel de “los derechos políticos,

también son derechos humanos” empezaba a generar la idea de que merecían una

protección, merecían una defensa a través de los tribunales, lo cual se haría

realidad hasta 1996, cuando esta defensa se instituye por la vía del JDC.

Lo relevante del JDC es que aparece en un momento en el cual se están

discutiendo, por un lado los mecanismos de participación ciudadana pero

también se está reconociendo en la Constitución las posibilidades de que los

derechos de los pueblos y comunidades indígenas, esas prácticas jurídicas

conocidas como usos y costumbres, empezaran a surtir efecto en el marco

jurídico mexicano y pudieran hacerse valer ante los tribunales. Es precisamente

el análisis de este JDC, el que nos permite advertir que los tribunales federales y

en específico el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sido el

espacio idóneo para la discusión y en su momento para la aplicación de las

normas relacionadas con los derechos políticos de los pueblos y comunidades

indígenas. La materia electoral que ha sido una materia expansiva como lo han

señalado algunos autores, se ha caracterizado por el crecimiento de los criterios

en torno a la efectividad de los derechos políticos.

En el caso particular me permito traer a colación el contenido del

artículo segundo constitucional, pero solo en lo relativo al establecimiento de una

serie de principios con los cuales debe trabajarse:

Artículo 2o.- La Nación Mexicana es única e indivisible. […]

Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas

que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas

en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo

con sus usos y costumbres.

El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se

ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la

unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y

comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de

las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta,

además de los principios generales establecidos en los párrafos


anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de

asentamiento físico.

A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los

pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y,

en consecuencia, a la autonomía para:

I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización

social, económica, política y cultural. […]

III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y

prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el

ejercicio de sus formas propias de gobierno interno,

garantizando la participación de las mujeres en condiciones de

equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto

federal y la soberanía de los estados. […]

VII. Elegir, en los municipios con población indígena,

representantes ante los ayuntamientos.

Las constituciones y leyes de las entidades federativas

reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con

el propósito de fortalecer la participación y representación

política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para

garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en

que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en

cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando

los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo

tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores

que tengan conocimiento de su lengua y cultura.

Las constituciones y leyes de las entidades federativas

establecerán las características de libre determinación y

autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de

los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para

el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades

de interés público. […]

Como podemos observar, estos principios constitucionales están

vinculados con el contenido de tratados internacionales que forman parte del

derecho interno mexicano, al haber sido suscritos de acuerdo con la constitución

mexicana. A partir de tales principios, puede afirmarse que los pueblos y

comunidades indígenas tienen una serie de derechos que deben ser reconocidos

por los tribunales y que ante casos de conflictos deben de ser también protegidos

por los propios tribunales. Sin embargo, no se trata solamente de defender o

proteger los derechos, en ocasiones se trata de darles un contenido a las

prescripciones normativas. Sin un contenido definido por una autoridad


competente, esta defensa no puede llevarse a cabo. Así, por ejemplo, si no se le

da un contenido a estos derechos difícilmente se podrá saber si las autoridades

electorales cumplen el cometido que tienen respecto de la función electoral que

se les encomienda constitucionalmente.

En el caso particular me voy a referir a varios asuntos que me parece son

paradigmáticos en el sentido de que nos permiten una aproximación a lo que está

ocurriendo en los tribunales mexicanos con respecto de los derechos de los

pueblos y comunidades indígenas.

3. EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA

FEDERACIÓN COMO GARANTE DE LOS DERECHOS POLÍTICOS

INDÍGENAS EN MÉXICO

El tema indígena es un tema inacabado en el derecho público mexicano.

Abordado especialmente desde la antropología y sociología jurídica, bien pronto

se hizo un espacio en el derecho constitucional, vía el reconocimiento de las

particularidades de los pueblos y comunidades indígenas en el ámbito de las

constituciones locales primero y en la Constitución federal después.

Poco a poco, desde el Derecho constitucional se fue construyendo un

corpus normativo que, en principio, pretendía normar los derechos de los pueblos

y comunidades indígenas y que en principio se veía ajeno a las obligaciones

contraídas por el Estado mexicano en diversos instrumentos internacionales. El

trecho que se ha recorrido para tal construcción ha sido largo.

No cabe duda que la visión liberal racionalista, así como el predominio

de una visión individualista, basada en la autonomía personal, hizo que el camino

fuera más complejo cuando se trataba de fraguar instituciones que mediaran entre

el Estado y aquellas sociedades que integran en su ser cultural lo que

denominamos “usos y costumbres” y que en nuestro país son caracterizadas bajo

el calificativo de “indígenas”.

El avance se ha ido dando así, desde la individualidad en el orden

jurídico hacia lo que en el siglo XX empezó a discutirse: la existencia de un

derecho colectivo, el basamento de la idea de la libre determinación de los

pueblos indígenas.

Como se dijo, la reforma constitucional de enero 19922 elevó a rango

constitucional la protección de los derechos de los pueblos indígenas en los

siguientes términos:

La nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada

originalmente en los pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el

desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas

2 Diario Oficial de la Federación, 28 de enero de 1992.


específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el

efectivo acceso a la jurisdicción del Estado…

Con dicho precepto se aceptaba que la sociedad mexicana es

culturalmente heterogénea, o más aun, que la sociedad mexicana es un conjunto

de sociedades. Así puede entenderse el reconocimiento de los derechos

colectivos de los pueblos indígenas.

Sin embargo, pronto se hizo evidente que tal regulación constitucional

no era suficiente. Reiteramos que el levantamiento armado en Chiapas en 1994,

llevó a diversas negociaciones entre el movimiento y el gobierno mexicano, las

cuales trajeron consigo los denominados Acuerdos de San Andrés, que debían ser

llevados ante el órgano legislativo federal para su constitucionalización. Ese es el

origen, tras reflexiones, debates y polémicas, de la reforma constitucional de

2001.3

La reforma de 2001 reiteró lo relativo a la integración pluricultural de la

nación. Allí mismo el órgano reformador de la Constitución destacó la

importancia de las instituciones sociales, económicas, culturales y políticas de los

pueblos indígenas, el derecho a su libre determinación, a la aplicación de sus

propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos

internos, a la elección de sus autoridades y representantes para el ejercicio de sus

propias formas de gobierno interno.

En lo que interesa, se dio el reconocimiento de que los pueblos indígenas

pueden constituir y nombrar autoridades propias con base en su derecho interno,

ese que hemos denominado usos y costumbres.

Aquí queremos destacar lo relativo a los derechos políticos, señalando la

forma en que la justicia electoral ha respondido a los cuestionamientos que desde

ese derecho alterno se han planteado.

Para ello resulta importante explicar algunos rasgos de los sistemas

jurídicos indígenas, que en lo general no presentan un exceso de formalismo

jurídico. Cabe aclarar que hablo en plural de los sistemas jurídicos porque no

existe un único modelo, considerando sólo los grupos etnolingüísticos

reconocidos (62), aunque resulta posible señalar rasgos característicos.

Así, el Poder Judicial de la Federación, a través de las salas que integran

el Tribunal Electoral, tiene la competencia para resolver, interpretar y aplicar la

normatividad electoral para proteger jurídicamente a las comunidades indígenas,

con base en principios del pluralismo jurídico.

En tal tesitura, el TEPJF ha ido estableciendo criterios con una

interpretación a favor de los grupos minoritarios. Tal es el caso de los criterios

relativos a la ampliación de la suplencia de la queja, la aplicación e interpretación

del principio pro homine o pro libertate, el principio pro actione, y el per saltum.

3 Diario Oficial de la Federación, 14 de agosto de 2001.


En tales casos, se entiende que la interpretación que subyace a tales

criterios busca favorecer las condiciones de acceso a la jurisdicción electoral de

aquellos grupos que por sus condiciones económicas y sociales pudieran verse

limitados en tal acceso.

Aquí cabe destacar, que se ha considerado por la Sala Superior del

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), que las

elecciones celebradas por usos y costumbres, no implican una violación al

principio de igualdad. Ello es importante enfatizarlo. Se ha considerado que el

hecho de que se reconozca jurídicamente la existencia de procedimientos

electorales consuetudinarios, no se traduce en prácticas discriminatorias

prohibidas por el artículo 1° constitucional. Así, se ha argumentado que los usos

y costumbres no pueden concebirse como un acto discriminatorio en virtud de

que se trata de un conjunto de reglas consensuadas entre los miembros de la

sociedad indígena, aplicadas a ellos mismos.4

En el momento actual, los estados que contemplan sistemas electorales

basados en usos y costumbres son: Campeche, Chiapas, Distrito Federal,

Durango, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sonora,

Tabasco, Tlaxcala y Veracruz.5

Siguiendo el mandato constitucional, cada entidad federativa regula el

reconocimiento de los derechos políticos de los pueblos y comunidades indígenas

vinculados para designar sus gobiernos. Hay diferentes principios que pueden

desprenderse de los mandatos constitucionales y legales locales. Por ejemplo, en

Chiapas se dispone que en los distritos y municipios con población indígena, se

prefiera por parte de los institutos políticos el registro de candidatos indígenas,

previo proceso de selección interna, en los que se respeta sus tradiciones, usos y

costumbres. Si bien la redacción puede parecer limitada, resulta evidente que

constituye un reconocimiento de las particularidades de estos grupos. De igual

manera, en San Luis Potosí se prevé que, en municipios con población

mayoritariamente indígena, los partidos políticos procuren incluir en sus planillas

durante la renovación de los ayuntamientos a elementos que pertenezcan a los

grupos étnicos presentes.

Me permitiré señalar, de manera sucinta, algunos casos que han sido

conocidos y resueltos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación. Por supuesto, admito que esta selección resulta

sumamente restrictiva, a la vista del siguiente cuadro que muestra los asuntos

vinculados con usos y costumbres indígenas, entre 2007 y 2011:

4 Véase la tesis CLII/2002, de rubro “USOS Y COSTUMBRES. LAS ELECCIONES POR ESTE SISTEMA NO IMPLICAN

POR SÍ MISMAS VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD”. Este criterio deriva del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-013/2002, resuelto el 5 de junio de 2002, por unanimidad de votos. 5 Salvador O. Nava Gomar, “Derecho indígena electoral comparado” en Revista Quid Iuris, Chihuahua, Tribunal Electoral de Chihuahua, año 3, vol. 7, 2008, p. 42.


Entidad Año

Total 2007 2008 2009 2010 2011

Oaxaca 16 40 2 57 96 211

Sonora 9 9

Tlaxcala 1 2 3 2 8

Distrito

Federal 2 3 5

Michoacán 1 4 5

Estado de

México 3 3

Chiapas 2 1 3

Guerrero 2 1 3

Puebla 2 2

Tabasco 1 1

Total 21 43 21 63 102 250

Con el anterior señalamiento, me permito avanzar en la exposición de

tres asuntos resueltos por el TEPJF. Se trata de asuntos promovidos por

integrantes de comunidades indígenas de estados diversos, pero identificados por

su alta población indígena: Oaxaca, Guerrero y Michoacán. Más adelante

abundaré en otros casos.

El primer caso es del municipio oaxaqueño de Tanetze de Zaragoza,

cuyo análisis está vinculado con el derecho de acceso a la justicia electoral. El

segundo caso es el de Filemón Navarro, indígena guerrerense, cuyo análisis está

relacionado con las acciones afirmativas a favor de los indígenas. Finalmente, el

tercer caso es el de Cherán, en Michoacán, y está relacionado por el

reconocimiento de los usos y costumbres o de las prácticas jurídicas electorales

en una comunidad determinada.6

3.1. CASO TANETZE DE ZARAGOZA

Este asunto se resolvió en la sentencia dictada en el expediente SUP-

JDC-11/2017. De manera resumida puede señalarse que en esta sentencia se

hicieron valer una serie de principios que hacen evidente la existencia de un

régimen diferenciado a favor de las comunidades indígenas. El énfasis que

6 Dejo anotados que existen otros casos relevantes, que ameritan un estudio pormenorizado, pero que no han llegado a los tribunales electorales, como sería el de Eufrosina Cruz Mendoza, quien luego de participar en elecciones municipales su triunfo fue invalidado toda vez que en el sistema tradicional de su municipio (Santa María Quiegolani, en el Estado de Oaxaca) las mujeres no podían ser electas a cargos gubernativos.


justifica tal régimen se encuentra en lo excepcional de las condiciones políticas,

económicas, sociales y culturales que persisten en dichas comunidades.

En el caso, la impugnación promovida por diversos habitantes de la

comunidad indígena de Tanetze de Zaragoza, Oaxaca, versó esencialmente en

combatir el efecto del Decreto 365 emitido por la LIX Legislatura del Estado de

Oaxaca, mediante el cual se ratificó el acuerdo y declaración del Consejo

General del Instituto Estatal Electoral, que reconoció la falta de condiciones

adecuadas para realizar elecciones tendentes a renovar concejales del

ayuntamiento de dicho municipio.

Debe señalarse, antes del análisis pertinente, que este municipio

(también conocido como San Juan Tanetze o San Juan Tanetze de Zaragoza),

está en la región de la Sierra Norte o Sierra Juárez del Estado de Oaxaca. Tiene

una superficie de 58.69 km2. La mayoría de sus 1707 habitantes habla el idioma

zapoteco (didza shidza).

Los hechos. Los promoventes afirmaron que desde fines del 2002, la

Legislatura del Estado de Oaxaca decretó la “desaparición de poderes” en el

municipio de Tanetze, por lo que se designó un administrador municipal, sin que

hasta la fecha en que se promovió el JDC (enero de 2007), se haya convocado a

nuevas elecciones. Sin embargo, se constató que en diversos momentos hubo

actividades de las autoridades electorales locales tendentes a lograr la realización

de elecciones municipales.

Así, el 22 de marzo de 2005, se llevó a cabo una reunión de trabajo con

el fin de llegar a un consenso respecto a la posibilidad de realizar la elección de

autoridades municipales; en dicha reunión participaron tres comisiones de

ciudadanos del municipio de Tanetze, el Director de Elecciones por Usos y

Costumbres del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca (IEEO), entre otros. El 14

de febrero de 2006, la “Asamblea General de Ciudadanos” de dicho municipio

indígena, designó a sus autoridades municipales bajo el “sistema normativo

indígena”, así mismo se realizaron gestiones con autoridades estatales, con el

objetivo de conseguir su reconocimiento, lo cual no sucedió.

El 21 de febrero de 2006, el Presidente del Consejo General del IEEO

solicitó al administrador municipal que informara de la fecha y hora en la cual se

realizaría la elección de autoridades municipales. En respuesta a la misma, por

medio de los oficios 110/2006 y 126/2006, el administrador del municipio,

señaló que no existían las condiciones para llevar a cabo la elección de

autoridades municipales en el municipio. El 20 de diciembre de 2006, el Consejo

General del IEEO, con base en el informe rendido por el Director de Elecciones

por Usos y Costumbres, emitió un acuerdo por el cual declaró que en el

Municipio de Tanetze de Zaragoza no existían las condiciones necesarias, para

llevar a cabo la elección de autoridades municipales bajo las normas de derecho

consuetudinario. El 21 de diciembre del 2006, la LIX Legislatura del Estado de

Oaxaca, emitió el Decreto número 365 por el cual ratificó el acuerdo del Consejo


General del IEEO. El 30 de diciembre de 2006, se publicaron en el Periódico

Oficial del Estado, tanto el acuerdo del Consejo General del IEEO, como el

Decreto número 365 emitido por la Legislatura estatal.

El 07 de enero de 2007, se presentó un escrito por parte de los

promoventes, en el cual solicitaron al Magistrado Presidente de la Sala Superior

del TEPJF, su intervención para que se instruyera al Consejo General del IEEO,

para que se convocara a asamblea a efecto de que pudieran elegir a sus

autoridades municipales. En consecuencia él ordenó la formación del SUP-AG-

1/2007, mismo que fue resuelto en sentido de reencauzar como JDC.

La discusión jurídica. La litis del asunto versó básicamente en

determinar si resultaba violatorio de los derechos político-electorales de los

promoventes y de la comunidad indígena, el Decreto número 365 emitido por el

Congreso de Oaxaca, el cual ratifica la determinación del Consejo General del

IEEO, sobre la inexistencia de condiciones para celebrar elecciones regidas por

las normas del derecho consuetudinario y, en consecuencia, autoriza al titular del

Poder Ejecutivo local, para nombrar un representante que se haga cargo del

gobierno municipal.

Al informar a la autoridad jurisdiccional, el IEEO señaló que el plazo

para presentar la demanda había expirado, ya que comenzó a contar el mismo, al

día siguiente de que fue publicado en el Periódico Oficial del Estado, esto fue el

30 de diciembre de 2006, por lo que se sostuvo que transcurrió del 2 al 5 de

enero de 2007 y la demanda no se presentó sino posteriormente, hasta el 11 de

enero de 2007.

La Sala Superior estimó, después de haber realizado un exhaustivo

examen de diversos aspectos sociales, culturales, geográficos y políticos de la

comunidad que era cuestionable exigírseles a los ciudadanos de ese Municipio

estar atentos al Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, toda vez que dadas sus

condiciones era prácticamente imposible realizar tal conducta. Ante esta

situación, se determinó que en el caso no resultaban aplicables diversos

presupuestos básicos de la jurisdicción electoral, además de que la violación

reclamada por los promoventes consistía, en última instancia, en la falta de

celebración de elección regidas por los principios de usos y costumbres

indígenas, por lo cual la situación anómala se prolongaba en el tiempo (desde el

2002) y por tanto, sus efectos se asemejan a los de tracto sucesivo. En este

sentido, al persistir en el tiempo la ausencia de un proceso electivo, se podía

afirmar que la violación seguía latente en tanto no se realizara la elección de

autoridades municipales.

Asimismo, se determinó que el Decreto 365 de la legislatura local, se

emitió en franca violación a la Constitución, toda vez que se omitió fundar y

motivar la determinación de ratificar el acuerdo de la autoridad electoral local, y

respecto de la autorización dada para el nombramiento del administrador


municipal, no se expresan motivos, ni razones claras suficientes para optar por tal

proceder.

En el estudio de fondo del asunto, se realizó un amplio análisis de la

suplencia de la queja en cuanto a que la Sala Superior, no solo está en aptitud de

suplir la deficiencia en los motivos de inconformidad, sino como medida tuitiva

especial, también corregir cualquier tipo de defecto o insuficiencia del escrito de

demanda, con el objeto de que se pueda apreciar el acto que cause perjuicio a la

demandada, aun y cuando dicho acto no haya sido impugnado en forma explícita,

con la finalidad de que permita al juzgador examinar de manera objetiva las

supuestas transgresiones a los derechos político-electorales aducidos por los

promoventes; respondiendo todo lo anterior a las condiciones especiales de los

pueblos indígenas derivados de su precaria situación económica y social.

Resolución. En la sentencia del SUP-JDC-11/2017, la Sala Superior del

TEPJF determinó revocar el Decreto 365 emitido por el Congreso del Estado de

Oaxaca, debido a su falta de fundamentación y motivación, y se ordenó emitir un

nuevo decreto que cumpliera con tales garantías. En cuanto al Consejo General

del IEEO, la sentencia ordenó que en un plazo no mayor a 45 días a partir de la

notificación de la ejecutoria, dispusiera de las medidas y consultas necesarias,

para que se considerara la posibilidad de realizar elecciones de concejales en

Tanetze. Asimismo, se ordenó la remisión de inmediato del acuerdo relativo,

para que el Congreso local determine en su oportunidad el decreto

correspondiente.

Incidentes de cumplimiento. Con posterioridad a la emisión de la

sentencia se promovieron diversos incidentes de inejecución de sentencia. No

obstante, el IEEO realizó diversas reuniones de trabajo, las cuales no tuvieron el

efecto deseado. Así la Sala Superior determinó que las reuniones no eran el único

camino para que pudiera llevarse a cabo la elección de concejales de Tanetze de

Zaragoza.

En estas resoluciones incidentales sobresale que la elección de

autoridades en los ayuntamientos que se rigen por usos y costumbres, se deben

guiar en forma ordinaria bajo dichas usanzas y costumbres, y atendiendo además

a las reglas complementarias que establezcan al respecto la Constitución y

código electoral de dicha entidad federativa, por lo que supone que la facultad

organizativa de tal elección recae en el IEEO, con la coadyuvancia de las

autoridades de seguridad pública locales, para garantizar su realización pacífica.

Debe destacarse que en dicha resolución, los magistrados integrantes de

la Sala Superior del TEPJF, cuestionaron la función desarrollada por las

autoridades electorales, especialmente la administrativa, que solo se encargaba

de verificar las condiciones existentes en la localidad, vinculadas con la posible

realización de comicios para elegir a los munícipes, y no, como sería lo lógico y

útil, de conseguir un cambio de tales condiciones o circunstancias, presentes en

el Municipio.


3.2. CASO FILEMÓN NAVARRO

El segundo caso, resuelto en el expediente SUP-JDC-488/2009,

privilegió una interpretación a favor de la protección de los derechos político-

electorales de los miembros de las comunidades indígenas. En este asunto, el

promovente Filemón Navarro Aguilar se vio afectado por una resolución

intrapartidaria la cual calificó en forma errónea la presentación de diversa

documentación que lo acreditaba con la calidad y como representante indígena,

para poder acceder como candidato a diputado por la vía plurinominal del Partido

de la Revolución Democrática (PRD) mediante el principio de acción afirmativa,

consagrado en los estatutos de dicho partido.

Los hechos. El 14 de enero de 2009 se publicó la convocatoria mediante

la cual el VII Consejo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, invitó

a los militantes y simpatizantes para la selección de los candidatos a diputados

federales por los dos principios a integrar la Cámara de Diputados del Congreso

de la Unión. Mediante sesión del 23 de enero de 2009, en el primer Pleno

Extraordinario, el VII Consejo Nacional del PRD, acordó reservar la elección de

las doscientas candidaturas a diputados federales por el principio de

representación proporcional.

Filemón Navarro Aguilar presentó su propuesta para ser considerado

como candidato a diputado federal de representación proporcional,

promoviéndose como aspirante a candidato propietario y Antonio Cayetano Díaz

como suplente. En el formato respectivo, ambos ciudadanos se promueven con

base en la acción afirmativa indígena recogida en las disposiciones estatutarias

del PRD.

Los días 28, 29 y 30 de marzo de 2009, se celebró el 2° Pleno

extraordinario del VII Consejo Nacional del PRD, en el cual se aprobaron las

candidaturas de diputados federales por el principio de representación

proporcional. El 3 de abril siguiente, Filemón Navarro, en su calidad de

precandidato, impugnó en inconformidad dicha aprobación. La inconformidad

dio lugar al expediente INC/GRO/570/2009, que fue turnado a la Comisión

Nacional de Garantías del PRD, la cual resolvió el 13 de abril de este año, en el

sentido de declarar infundados los agravios del impugnante. Inconforme con esa

resolución, el 22 de abril de 2009, Filemón Navarro, promovió el juicio

registrado como: SDF-JDC-163/2009, ante la Sala Regional Distrito Federal del

TEPJF, la cual declinó su competencia y remitió los autos a la Sala Superior del

propio TEPJF.

Por acuerdo plenario de 5 de mayo de 2009, la Sala Superior resolvió

que era de su competencia conocer y resolver este juicio, en consecuencia lo

radicó y registró con la clave de expediente SUP-JDC-466/2009, mismo que una

vez sustanciado, resolvió mediante ejecutoria del 13 de mayo del mismo año, en

la cual revocó la resolución emitida por la Comisión Nacional de Garantías del


PRD, en el recurso INC/GRO/570/2009. El 18 de mayo de 2009, en

cumplimiento a dicha ejecutoria, la Comisión Nacional de Justicia del PRD,

emitió nueva resolución en el recurso de inconformidad, en la cual de nueva

cuenta denegó la pretensión del actor. Disconforme con la determinación

anterior, el 23 de mayo de este año, Filemón Navarro Aguilar, promovió nuevo

JDC, que es el que se analiza.

La discusión jurídica. La litis del asunto versó esencialmente, en la

inclusión de Filemón Navarro Aguilar en la lista de candidatos a diputados de

representación proporcional de la Cuarta Circunscripción Plurinominal,

postulada por el PRD, y el acto reclamado es la resolución de 18 de mayo de

2009 emitida por la Comisión Nacional de Garantías del PRD. La Sala Superior

consideró que eran válidas las pretensiones del actor por las razones que a

continuación se exponen:

La Comisión Nacional de Garantías del PRD, en su resolución señaló

que las candidaturas fueron reservadas para su designación directa y por ello,

dicha Comisión, tiene amplias facultades para determinar quienes deben integrar

las listas de candidatos a diputados federales, por lo que suponiendo que el actor

hubiera acreditado los requisitos de mérito, eso no garantiza la candidatura

pretendida. En este sentido, la Sala Superior determinó que como lo menciona el

actor en su escrito inicial, la elección o designación interna de los candidatos,

debe estar apegada a la normatividad interna de dichos partidos y en su caso, a

las reglas precisadas en la convocatoria o acuerdo emitido al respecto, y por tanto

no se ajusta al marco jurídico el designar a los candidatos con base en el prudente

arbitrio de la autoridad intrapartidista, como lo dispuso en la resolución

combatida.

La resolución impugnada, tiene su origen en la sentencia emitida el

SUP-JDC-466/2009, en la cual se conmina al ahora demandado a emitir una

nueva resolución en la que se ordene a la Comisión de Candidaturas del PRD,

realice el requerimiento relativo a la demostración de la calidad y representación

indígena, omitido en la resolución combatida mediante el juicio federal electoral

primigenio. Ahora bien, por lo que toca a este punto, el actor presentó las

pruebas requeridas por la autoridad partidaria, la cual calificó de extemporáneas,

lo cual es incorrecto, ya que a juicio de Sala Superior, en la presente resolución

determinó que se apreciaron indebidamente las pruebas y en consecuencia,

acogió la pretensión del actor, en el sentido de revocar dicha resolución

intrapartidaria.

Resolución. En virtud de lo anterior, la Sala Superior determinó revocar

la resolución dictada por la Comisión Nacional de Garantías, en el recurso de

inconformidad INCGRO/570/2009, mediante la cual deja fuera de la lista de

candidatos a diputados de representación proporcional del PRD, al actor del

presente juicio.


En la sentencia del TEPJF se declaró que Filemón Navarro Aguilar tenía

derecho a figurar como candidato a diputado federal por el principio de

representación proporcional en la lista de la cuarta circunscripción plurinominal

electoral, dentro de la acción afirmativa indígena, y se ordena al PRD a que en el

término de tres días, lo incluya en dicha lista.

Incidentes de cumplimiento. En este asunto se dieron dos incidentes

por indebido incumplimiento de la sentencia dictada por el TEPJF. Primer incidente. Derivado de que el 15 de junio de 2009, el PRD

emitió el acuerdo CPN/022-c/2009, en cuyo resolutivo único, se ordena registrar

en el lugar nueve de la lista de candidatos de la cuarta circunscripción

plurinominal electoral, la fórmula de candidatos conformada con Filemón

Navarro Aguilar como propietario e Ilich Augusto Lozano Herrera como

suplente. Se debe señalar que omitió incluir dentro de dicha fórmula al suplente

registrado en la fórmula original, es decir, a Antonio Cayetano Díaz. Por ello,

mediante el registro de la candidatura en el lugar noveno de la lista respectiva, se

afectaron los derechos de los candidatos propuestos por la acción afirmativa

joven.

Derivado de esta situación, la Sala Superior determinó decretar el

incumplimiento de la sentencia por una parte de la Comisión Política Nacional

del PRD, al desatender los derechos de las demás acciones afirmativas, en

específico a la acción afirmativa joven situada originalmente en el noveno lugar

de la lista; y por otra parte, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, al

no respetar los derechos precisados. Por tanto, el 1 de junio de 2009, la Sala

Superior resolvió el presente incidente, de la siguiente manera: incluir a la

fórmula completa compuesta Filemón Navarro Aguilar como candidato

propietario y Antonio Cayetano Díaz como suplente, en las posiciones 1, 3, 5 y 7

de la lista, y así respetar la acción afirmativa indígena sin causar algún agravio a

las demás fórmulas.

Segundo incidente. En un segundo incidente, el promovente Ricardo

Gerardo Higuera, considerándose afectado por el cambio realizado, solicitó ser

reubicado en el lugar siete de la lista de candidatos a diputados federales por el

principio de representación proporcional, al ser esta la posición en la cual fue

registrado originalmente, basando su pretensión en la falta de cumplimiento del

requisito de la calidad de indígena del suplente, Antonino Cayetano Díaz, en la

fórmula original cuyo titular es Filemón Navarro Aguilar. No obstante el dicho

del incidentista, la Sala Superior, el 22 de julio de 2009, determinó declarar

infundada la petición de éste.

3.3. CASO CHERÁN

El último asunto se resolvió en el expediente SUP-JDC-9167/2011. En

la resolución dictada resulta interesante destacar que se expusieron diversos


principios, entre los cuales destaca el de protección a las comunidades y pueblos

indígenas, consagrados tanto en la Constitución como en diversas disposiciones

normativas internacionales. El litigio en comento, versó primordialmente, acerca

de la capacidad de Cherán, un municipio indígena del Estado de Michoacán, para

convocar a elecciones conforme al sistema de usos y costumbres, a pesar de la

inexistencia de un procedimiento en la normatividad local para garantizar el

ejercicio de este derecho. Es decir, la aplicación directa de un mandato

constitucional pese a la falta de desarrollo legal.

Los hechos. El 6 de junio de 2011, dos mil trescientos doce integrantes

de la comunidad indígena de Cherán, presentaron una petición ante el Instituto

Electoral del Estado de Michoacán (IEEM), para celebrar elecciones bajo sus

usos y costumbres, así como hacer de su conocimiento que en asamblea general

determinaron no participar en las elecciones ordinarias. El 11 de septiembre del

mismo año, se notificó a los integrantes de dicha comunidad michoacana,

mediante acuerdo CG38/2011, que el IEEM carecía de atribuciones para resolver

sobre la celebración de elecciones bajo el principio de usos y costumbres.

Inconformes con dicha resolución, el 15 de septiembre del corriente año,

promovieron per saltum, un JDC ante la responsable, el cual fue recibido por la

Sala Regional Toluca, identificándose bajo la clave ST-JDC-187/2011.

Dicha Sala Regional, el 21 de septiembre de 2011 emitió un acuerdo por

el que solicitó a la Sala Superior del TEPJF ejerciera la facultad de atracción

sobre el mencionado expediente, el cual fue remitido al la Sala Superior, con la

misma fecha, mediante el oficio TEPJF-ST-SGA-OA-956/2011. Los integrantes

de la Sala Superior, el 24 de septiembre siguiente, emitieron su resolución

respecto al expediente SUP-SFA-35/2011, en el cual determinaron que no era

procedente la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción, ya que la

competente para conocer del asunto, era la Sala Superior.

La discusión jurídica. En esencia, la litis del asunto versó en

determinar si la comunidad indígena de Cherán tiene el derecho de elegir a sus

autoridades o representantes conforme a sus usos y costumbres, a pesar de la

inexistencia de un procedimiento en la normatividad local michoacana para

garantizar el ejercicio de ese derecho.

El argumento que hizo valer el Consejo General del IEEM, en su

informe, fue que la normatividad estatal no establece algún procedimiento y

tampoco otorga atribuciones a dicho órgano para resolver sobre la celebración de

elecciones bajo el sistema de usos y costumbres, como pretendían hacerlo los

habitantes de Cherán.

En este caso, al no señalarse específicamente los agravios por parte de

los demandantes, la Sala Superior procedió a suplir tal deficiencia, así como su

ausencia total, en virtud de las disposiciones normativas tanto constitucionales,

legales e internacionales que promueven el auspicio de estos derechos en el JDC

relacionado con miembros de comunidades indígenas.


En su estudio de fondo, la Sala Superior determinó, que la resolución

emitida por el IEEM, incumplió con la aplicación de las reformas

constitucionales en materia de derechos humanos, publicadas en el Diario Oficial

de la Federación el 10 de junio de 2011, en cuanto a que:

La autoridad electoral local (el IEEM), obstaculizó e

impidió, el ejercicio de los derechos político-electorales de

los habitantes de dicha comunidad y limitó el ejercicio de

autogobierno, que implica elegir libremente el sistema

electoral ordinario o consuetudinario, al estimar que la

petición no podía ser atendida a falta de una ley secundaria.

A pesar de estar en aptitud de realizar una consulta, a efecto

de establecer si era voluntad de la mayoría de los miembros

de la comunidad indígena adoptar el sistema de usos y

costumbres, para posteriormente informar al Congreso

estatal, no la realizó.

Resolución. En virtud de lo anterior, se determinó por parte de la Sala

Superior, que los integrantes de la comunidad de Cherán tienen derecho a

solicitar la elección de sus propias autoridades, siguiendo sus normas y

procedimientos tradicionales, con pleno respeto a los derechos humanos.

Por tanto se revocó el acuerdo CG-38/2011, emitido por el IEEM, y para

cumplimentar de manera efectiva la determinación arriba señalada, se ordenó que

dicho Instituto deberá señalar, si la mayoría de los integrantes de la comunidad

indígena de Cherán, están de acuerdo en celebrar elecciones por el sistema de

usos y costumbres, y de estimar condiciones favorables para la celebración de

estos comicios, someter al Congreso local los resultados de la consulta, a efecto

de que dicha autoridad emita el decreto en el cual se señale la nueva fecha de la

elección y de toma de posesión.

Asimismo, se señaló que el Congreso estatal, una vez emitida la

resolución del IEEM, debería disponer las consultas así como las medidas

adecuadas para que se establecieran las condiciones de diálogo y consenso para

que se lleven a cabo las elecciones en Cherán, bajo el sistema de usos y

costumbres. También se vinculó a dicho Congreso para que armonizara la

Constitución y leyes estatales, de acuerdo con la Constitución federal y los

instrumentos internacionales, a efecto de garantizar el cumplimiento de los

derechos políticos de los integrantes de pueblos indígenas.


Anulación de la elección de San Miguel Peras

En el SUP-JDC-14/2008, el ciudadano Juvenal Torres Luis y otros,

impugnaron el decreto 32, del Congreso del Estado de Oaxaca, mediante el cual

no ratificó el acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Estatal

Electoral de seis de noviembre de 2007, en el que declaró la validez de la

elección de Concejales al Ayuntamiento de San Miguel Peras, Zaachila, Oaxaca,

que se rige bajo el sistema de usos y costumbres. En la resolución se consideró

que lo alegado era ineficaz para revocar o modificar la determinación reclamada.

En el caso, se consideró que el acuerdo del Congreso del Estado de

Oaxaca, en la parte que no ratificó la elección del Ayuntamiento de San Miguel

Peras, Zaachila, se sustentaba en que existió una inconformidad por parte de las

autoridades municipales y de distintos ciudadanos del Municipio de San Miguel

Peras, Zaachila, contra la elección de los actores; además, que en el expediente

electoral respectivo no obraba constancia de quién o quiénes remitieron la

documentación electoral al Instituto Estatal Electoral; los miembros en funciones

del Ayuntamiento de San Miguel Peras, Zaachila, comparecieron ante el

Congreso a solicitar la no ratificación de la validez de la elección, y que el

expediente electoral atinente no estaba debidamente integrado. Ante lo anterior,

el Congreso del Estado de Oaxaca estimó que el Consejo General del Instituto

Estatal Electoral, al validar la elección del Municipio de San Miguel Peras,

Zaachila, no se sujetó a la normatividad que regula la renovación de

ayuntamientos dentro del derecho consuetudinario y, en consecuencia, no ratificó

en la parte conducente el acuerdo de validación de seis de noviembre de dos mil

siete.

La determinación del Congreso de Oaxaca se justificaba en tanto que

advirtió que la autoridad administrativa electoral validó una elección, regida por

normas de derecho consuetudinario, a pesar de la existencia de una

inconformidad, la cual como se ha visto que no fue resuelta por el Consejo

General. El TEPJF consideró que la determinación del Congreso responsable era

correcta, en cuanto a que, ante la existencia de una inconformidad entre

habitantes del Municipio de San Miguel Peras, Zaachila, la cual no fue resuelta

en términos de ley por el Instituto electoral local, éste no debió validar la

elección, y al haberlo hecho, no se sujetó a la normatividad que regula su

actuación.

Casos de Valente Martínez Hernández y Arnulfo Hernández Moreno

En dos juicios ciudadanos (SUP-JDC-484/2009 y SUP-JDC-492/2009),

comparecieron los actores Valente Martínez Hernández y Arnulfo Hernández

Moreno a impugnar sendas resoluciones de la Comisión Nacional de Garantías

del Partido de la Revolución Democrática. Los accionantes pretendían que se les


reconociera la identidad y pertenencia a sus comunidades indígenas, para con

ello ser incluidos en la lista de diputados federales por el principio de

representación proporcional correspondientes a la Quinta Circunscripción

Plurinominal Electoral.

Los actores consideraban que el órgano partidista trasgredió su propia

normativa interna ya que contrariamente a lo manifestado, con las documentales

que aportaron sí acreditaban su vinculación e identidad con sus comunidades, de

ahí que tuvieran derecho a acceder a una posición con tal carácter, en el primer

bloque de diez candidatos de la lista de la circunscripción de referencia.

En la resolución que les dio la razón, el TEPJF sostuvo que la acción

positiva resulta legítima, en la medida de que constituye el remedio por

excelencia para alentar la movilidad y crecimiento de ciertos grupos sociales,

sirviendo de reequilibrio y redistribución de oportunidades entre géneros, razas,

etnias, entre otros, a través de un trato preferencial que implique el aumento de

presencia de un grupo sub-representado en una determinada posición. Se

argumentó que la finalidad de este mecanismo de compensación es eliminar los

patrones tradicionales de segregación y jerarquía, para con ello abrir

oportunidades para las minorías que tradicional y sistemáticamente les han sido

negadas.

La sentencia afirmó que en el caso mexicano, una sub-especie de

afirmativa que en la materia se encuentra reconocida es la denominada cuota de

género, a través de la cual se busca promover y garantizar la igualdad de

oportunidades, y procurar la paridad de género en el ámbito político del país, en

la postulación de candidatos a cargos de elección popular. Respecto del partido

en cuestión, se reconoció que en su normativa estatutaria había incorporado

cuotas de indígenas y de edad, respecto de lo cual se afirmó que no es suficiente

la presencia contingente o accesoria de estos grupos, sino que el partido ha

considerado igualmente necesario en la mayoría de los casos (indígenas, género,

edad) garantizar un mínimo de representatividad de los mismos en la integración

de sus órganos o en la confección de sus candidaturas, a efecto de que estas

medidas sirvan a los propósitos perseguidos con su implementación, a saber, la

paulatina y progresiva normalización o regularización de la participación efectiva

de estos colectivos, tradicionalmente representados, en los hechos, en

desproporción respecto de los demás.

Con relación a lo aducido por los actores, se señaló que las resoluciones

cuestionadas adolecían de fundamentación y motivación, en la parte en que

concluían que los actores no probaron el vínculo con su comunidad indígena, ya

que el único esfuerzo argumentativo en que descansaba tal consideración, era

argüir que las pruebas aportadas, mismas que sólo se enunciaban, no resultaban

suficientes para acreditar la calidad mencionada. El TEPJF consideró que la

valoración adminiculada de las probanzas que aportan los actores, si resultaban

aptas para considerar que los accionantes reunían la calidad de indígenas.


La sentencia establecía también un mecanismo para la asignación de las

candidaturas al establecer que para determinar el número de candidaturas por

acción afirmativa indígena que debe garantizar el partido por cada lista nominal

en las cinco circunscripciones plurinominales, se requiere acudir al elemento

poblacional de los estados que conforman cada una de esas circunscripciones,

para luego, de esa población, extraer el porcentaje de población indígena que en

ellos existe, y conforme a ese cociente porcentual, establecer la proporción que

representa en cuanto a candidatos de la lista de cuarenta candidaturas de

representación proporcional de la circunscripción.

En el caso, el TEPJF consideró que el partido debía garantizar al menos

dos candidatos de acción afirmativa indígena, además de considerar que para su

distribución equitativa en dicha relación de candidaturas regionales debe ser

garantizando que en cada bloque de trece, se incluya un candidato indígena. Esto

último, derivado de la división del equivalente al porcentaje de candidaturas que

por acción afirmativa indígena deben incluirse en la lista proporcional, es decir,

2.9480 candidaturas entre el número total de integrantes de la lista de 40

candidaturas por circunscripción.

Luego de varios incidentes de inejecución de sentencia, se consideró

cumplida la sentencia al constatarse que el partido registró la fórmula de

candidatos indígenas, integrada por los ciudadanos Valente Martínez Hernández

y Arnulfo Hernández Moreno, en su calidad de propietario y suplente,

respectivamente, ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el

primer bloque de trece, de la lista de diputados por el principio de representación

proporcional, postulada por el Partido de la Revolución Democrática en la quinta

circunscripción plurinominal, para las elecciones federales a realizarse el

domingo 5 de julio de 2009.

Caso elección de San Miguel Chimalapa

En el expediente SX-JDC-438/2010, promovido por Marquito Cortés

Sánchez, se impugnó una resolución del tribunal local que confirmó un acuerdo

del órgano administrativo electoral que declaró la validez de la elección de los

concejales del Municipio de San Miguel Chimalapa, Juchitán, en Oaxaca. La

Sala Regional consideró fundada la pretensión de revocar la sentencia recaída a

los juicios JDC/38/2010 y RISDC/08/2010, emitida por el Tribunal Estatal

Electoral de Oaxaca, toda vez que consideraba que la responsable vulneró los

principios de congruencia y exhaustividad.

En la sentencia se señaló que la responsable declaró infundados los

agravios relativos a la vulneración de los derechos político-electorales del actor,

al señalar que el mismo no acreditó con medios de prueba los extremos de su

dicho. La propia autoridad responsable afirmó que si bien es cierto que en el acta

de la asamblea se hizo constar que debido a los bloqueos registrados en el


municipio los adultos mayores, minusválidos y mujeres embarazadas no

pudieron acudir a la elección a emitir su voto, en la misma se observa que el

candidato ganador obtuvo 2300 votos, por lo que si en la lista nominal de

electores existen 4241 votos, luego entonces hubo mayoría de participantes en la

asamblea, por lo que "se reflejó de manera absoluta la voluntad de la comunidad"

(sic).

En la sentencia, el TEPJF señaló que la autoridad responsable partía de

dos premisas incorrectas. Primero, al arrojar la carga de la prueba al actor

respecto a la vulneración de su derecho al sufragio activo y pasivo, y en segundo

lugar, al valorar las documentales de autos, en especial, el acta de la asamblea

comunitaria, exclusivamente desde un aspecto cuantitativo, al considerar que por

el mero hecho de que el candidato ganador obtuviera más votos que la media

aritmética del número de electores contenidos en el listado nominal, era

suficiente para considerar "que se reflejó de manera absoluta la voluntad de la

comunidad", sin tomar en consideración el aspecto cualitativo de todo

procedimiento democrático.

La Sala Regional del TEPJF consideró que la resolución impugnada

incumplía con el principio de congruencia, pues por un lado reconocía

deficiencias e irregularidades durante el desarrollo del proceso electoral y, por

otro, confirmaba la validez de la elección desconociendo los aspectos cualitativos

que debió tomar en consideración para resolver el asunto. En dicho asunto, la

Sala Regional entró al estudio del asunto en plenitud de jurisdicción, llegando a

la conclusión de que las acciones y omisiones de las autoridades municipales y

de la propia asamblea comunitaria excluyeron a una parte de los habitantes de

dicho ayuntamiento, aún siendo un grupo minoritario, tal exclusión constituyó en

sí misma una irregularidad que vulnera los derechos de dichas personas y

trastoca los fundamentos del sistema normativo regido por usos y costumbres,

pues la pertenencia de tales personas a la colectividad constituye parte

importante de su desarrollo individual grupal y que bajo una óptica comunitarista

se trata de una violación grave que debe rechazarse enérgicamente en aras de

fomentar la verdadera autonomía y autenticidad del derecho de los pueblos

indígenas para auto-gobernarse.

Así, se consideró que la elección de los concejales del Municipio de San

Miguel Chimalpa no se llevó a cabo bajo un método democrático, pues no se

satisfizo el principio de universalidad del sufragio en sus diversas vertientes, ni

se promovió de forma real y material la integración de todos los habitantes en las

decisiones del cabildo y de la asamblea comunitaria. Ello implicó que se

revocara el acuerdo que validó la elección y que se ordenara al órgano

administrativo electoral que llevara a cabo las gestiones necesarias para la

celebración de una nueva elección.


Caso elección San Juan Bautista Guelache

En el expediente SUP-JDC-2542/2007, promovido por Moisés Ramírez

Santiago y otros, se impugnó un Decreto del Congreso del Estado de Oaxaca que

declaró constitucional y legalmente válida la elección de concejales conforme a

las normas de derecho consuetudinario, del Municipio de San Juan Bautista

Guelache, Etla, y por otra parte, se combatió la omisión de buscar la conciliación

entre las agencias y núcleos que conforman esa municipalidad, atribuida al

Instituto Estatal Electoral.

En la sentencia se señala que asiste la razón a los demandantes, respecto

de que se haya validado la asamblea celebrada únicamente por ciudadanos de la

cabecera municipal, sin agotar previamente todos los mecanismos necesarios

para que se llevara a cabo una conciliación entre estos últimos ciudadanos y los

que integran las agencias y núcleos, para la elección de las autoridades

municipales. Se considera suficiente para ordenar reponer el procedimiento

seguido en la controversia relativa a la elección de San Juan Bautista, Guelache,

Etla, Oaxaca.

En la sentencia se expresa que ha quedado demostrado que no obstante

que los agentes municipales de San Gabriel Guelache, San Miguel Guelache y

Asunción Guelache, instaron por los medios legales conducentes, en reiteradas

ocasiones al Instituto Estatal Electoral en Oaxaca, a través de su Dirección de

Usos y Costumbres para obtener una cita, a fin de estar en posibilidad de

participar en las elecciones de dicha municipalidad, en realidad, únicamente se

levantó una minuta de trabajo, en la que se hizo constar que, a pesar de que

estuvieron presentes los mencionados agentes municipales, así como el Director

de Elecciones por Usos y Costumbres del Instituto, no fue posible entablar

ninguna plática conciliatoria, ni menos aun, llegar a algún arreglo,

sustancialmente, ante la incomparecencia del Presidente Municipal y aunque en

ese mismo acto, los agentes municipales solicitaron que se señalara nueva fecha

a la brevedad, esta no se llevó a cabo, en ningún momento posterior.

La sentencia del TEPJF enfatiza que la autoridad electoral debió hacer

un uso tenaz, pertinente y constante de las atribuciones que a su cargo se prevén

en la ley y, atendiendo a las finalidades de que se prevén en la misma, debió

realizar lo necesario para llevar a cabo pláticas de conciliación entre los

integrantes de las agencias municipales, núcleos y cabecera municipal y, en todo

caso, si persistían los puntos de disenso entre los mismos, realizar una consulta a

la comunidad y, en su oportunidad, que el propio Consejo General resolviera lo

conducente.

La sentencia deja sin efectos el Decreto del Congreso del Estado y

ordena al Consejo General del Instituto Estatal Electoral que disponga lo

necesario, suficiente y razonable para que, mediante la conciliación pertinente,

consultas requeridas y resoluciones correspondientes, se realicen nuevas


elecciones de concejales en el Municipio de San Juan Bautista Guelache, Etla,

Oaxaca.

En esta ocasión, la Sala Superior estimó conveniente amonestar al

Instituto Electoral de Oaxaca por considerar que no proveyó lo necesario ni se

condujo de tal manera que propiciara verdaderamente una conciliación entre los

grupos representados por las agencias municipales de San Gabriel, San Miguel y

La Asunción con los diversos ciudadanos de la cabecera municipal, ni menos

aun, procedió a realizar la consulta a la comunidad.

En un alegato posterior, el Instituto señaló que la situación geográfica y

demográfica del Municipio de San Juan Bautista Guelache, Etla, Oaxaca hace

imposible la ejecución del fallo emitido por esta Sala Superior, aunado a que, en

ese Estado, existen múltiples municipios donde no se ha logrado implementar lo

necesario para efectuar elecciones libres y auténticas, dado el arraigo que tienen

los ciudadanos a los usos y costumbres que conforman su orden interno.

Adicionalmente, se advierte que cuando los funcionarios pretendieron arribar a la

cabecera municipal, un grupo de personas, cuya identidad no se revela,

bloquearon el acceso a la comunidad. Ello impidió que realizaran actividades

vinculadas con la celebración de las elecciones en esa municipalidad.

En la sentencia el TEPJF señala que lo alegado por el Instituto Estatal

Electoral no evidencia un impedimento objetivo, para que se continúe con el

cumplimiento de la ejecutoria, pues al advertirse que la imposibilidad de llevar a

cabo las elecciones descansa en el obstáculo material que encontraron las

autoridades locales para arribar a la cabecera municipal, es indudable que la

cabal consecución de las elecciones será posible en la medida que todas las

autoridades que tengan dentro de su esfera de competencia la posibilidad de

auxiliar o intervenir para que el Municipio realice la obligación que le compete

según la Constitución Política del Estado Oaxaca.

La sentencia concluye que ante las evidencias presentadas la autoridad

electoral deberá considerar lo relativo a disponer de la fuerza pública necesaria

para garantizar el desarrollo de los procesos electorales, en la inteligencia que es

la propia autoridad electoral quien debe determinar, en cada caso, si las

circunstancias particulares exigen el uso de tal medida. En todo caso, se señala

que deberá solicitar en su caso, el auxilio necesario a los órganos cuya

intervención sea conveniente, pero en un ámbito de corresponsabilidad y

actividad conjunta entre las autoridades municipales y estatales.

Caso Shuta Yoma

En el expediente SUP-JDC-1895/2012, promovido por los integrantes de

la asociación civil Shuta Yoma se controvirtió la decisión del Consejo General

del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, que negó

el registro como partido político local de la citada asociación.


En el mencionado expediente se señala que la razón que hizo valer la

autoridad para negar el registro fue que no había cumplido con la exigencia del

número de afiliados para constituirse como partido político. La legislación

oaxaqueña exige un número de ciudadanos igual al 1.5% de la lista nominal de

electores del Estado, lo cual no cumplía, como se advierte en el siguiente cuadro,

correspondientes a diferentes fechas de corte del listado nominal (primera fila,

2010, y la segunda, 2012), en cuya elaboración se consideraban todas las

afiliaciones como válidas:

Número de

ciudadanos

inscritos en la

lista nominal de

electores

Número de

ciudadanos

correspondiente al

1.5% legal

establecido en la ley.

Número de

manifestantes

formales de afiliación

presentadas por la

organización

Afiliados

faltantes

2,574,106 38,611 37,943 668

2,595,009 38,925 37,943 982

En la demanda del juicio ciudadano (JDC) los impugnantes hicieron

valer algunos de los criterios vertidos en la Sentencia de 23 de Junio de 2005,

dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso del

Partido Político Indígena Yatama Vs. Nicaragua,

En la resolución del TEPJF, la Sala Superior arriba a la conclusión de

que a la mencionada asociación civil le faltan afiliaciones para cumplir con el

requisito exigido legalmente. Sin embargo, tomando en cuenta las condiciones

geográficas y culturales implícitas en el caso, se estima pertinente indicar que es

preciso adoptar una especie de afirmativa indígena consistente en las medidas positivas y compensatorias adecuadas e idóneas para procurar e impulsar

condiciones suficientes para que puedan ejercer plenamente el derecho de

asociación política, a fin de procurar las condiciones necesarias tendentes a

fortalecer su presencia electoral y su acceso a la democracia integral,

especialmente, en el ámbito que corresponde a la participación de los partidos

políticos. Por ello se señala que queda vinculada la autoridad responsable a

otorgarle a "Shuta Yoma" el plazo de treinta días naturales, para que presente al

Consejo General del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de

Oaxaca, la cantidad de 8,586 (ocho mil quinientas ochenta y seis) solicitudes de

afiliación faltantes o que acredite que los no encontrados sí se localizan en el

citado Listado Nominal. En ese mismo plazo se indica que Shuta Yoma, , podrá

además, subsanar inconsistencias y manifestar lo que a su derecho convenga, con

el objetivo de dar cumplimiento al mencionado requisito legal.

Una vez concluido dicho plazo, se vinculaba al Consejo General del

Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, para que en

los cinco días hábiles siguientes al vencimiento del concedido a la organización


Shuta Yoma, emitiera una nueva resolución debidamente fundada y motivada, en

la que se pronunciara sobre la procedencia o no de la solicitud de registro como

partido político local formulada por dicha organización de ciudadanos.

4. CONCLUSIONES

PRIMERA: En la investigación se partió de la idea de que el

reconocimiento constitucional de la diversidad cultural del Estado mexicano

deriva de la composición demográfica que permite identificar más de sesenta

grupos étnico-lingüísticos ubicados en su territorio y que representan poblaciones

originarias asentadas previamente al siglo XV. De acuerdo con el último censo

nacional se corrobora tal composición demográfica. También se advierte que un

elemento importante del reconocimiento constitucional deriva de que dichas

colectividades han mantenido sus sistemas de organización política, jurídica,

económica, entre otros.

La diversidad cultural se liga con conceptos como los de

pluriculturalidad o multiculturalidad, que resultan de uso corriente en el ámbito

internacional. En el trabajo se destaca que esta multiculturalidad ha sido objeto

de análisis jurídico especialmente desde mediados del siglo XX y que

recientemente se introdujo en el orden jurídico nacional.

SEGUNDA: Al inicio se consideró en términos generales que el Estado

Mexicano ha modificado su normativa en materia de derechos de los integrantes

de pueblos indígenas. De la revisión realizada al marco jurídico, se advierte que

se ha recurrido a diversas reformas constitucionales y legales que han adecuado

en parte, el contenido de instrumentos internacionales, y, por otro lado, han

buscado dar respuesta a las demandas de los propios pueblos indígenas

mexicanos. Asimismo, se advirtió que estas reformas en ocasiones no han

contado con la aprobación de los doctrinarios ni de los propios pueblos y

comunidades indígenas. A pesar de ello, puede afirmarse que la evolución del

Derecho mexicano al reconocer y regular lo relativo a derechos y políticas

públicas dirigidas a los pueblos indígenas ha sido benéfica y constituye un hito

en la historia jurídica mexicana.

TERCERA: Se partió de la idea de que el reconocimiento de los

derechos de los pueblos indígenas estaba ligado principalmente con la

incorporación al derecho nacional del contenido de instrumentos internacionales

suscritos por el Estado mexicano, sin embargo, de la revisión realizada se

advirtió que hubo elementos propios internos, como el levantamiento zapatista de

1994 y los posteriores acuerdos de San Andrés Larrainzar, que influyeron

notablemente para la reforma constitucional de 2001, misma que incluyó un

amplio catálogo de derechos de los pueblos indígenas.


En el trabajo se destaca que el cambio de paradigma sobre los derechos

de los pueblos y comunidades indígenas no solo se daba en el plano nacional,

sino que había sido objeto de atención de manera previa por algunas legislaturas

locales, las cuales se adelantaron a la reforma constitucional e incorporaron en

sus textos previsiones mucho más amplias a las que se incorporarían en la

Constitución federal mexicana.

CUARTA: Se consideró que las reformas constitucionales en torno al

reconocimiento de los derechos indígenas representaban un beneficio para sus

destinatarios, sin embargo, se advierte que las modificaciones al ordenamiento

jurídico no se han traducido en un mejoramiento de las condiciones jurídicas y

políticas de los pueblos indígenas y sus integrantes.

QUINTA: Se consideró que uno de los ámbitos donde se hacía más

palpable el cambio de paradigma jurídico, respecto del tratamiento de los

derechos de los integrantes de pueblos y comunidades indígenas es el

jurisdiccional, toda vez que en el Estado Constitucional de Derecho son los

jueces quienes pueden proteger y maximizar los derechos reconocidos en la

Constitución o en las leyes. En tal sentido, la doctrina no coincide en señalar una

posición que resulte benéfica a los pueblos indígenas por parte de los tribunales

mexicanos.

SEXTA: Considerado el ámbito jurisdiccional en los términos del punto

anterior, se consideró que la materia electoral, hace evidente que hay un cambio

de paradigma en el tratamiento de los conflictos sometidos a tutela de los

tribunales especializados. En el caso, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de

la Federación es el órgano especializado y máxima autoridad jurisdiccional en la

materia político-electoral.

SÉPTIMA: Se partió de la premisa de que el Tribunal Electoral ha

maximizado los derechos cuando ha conocido de asuntos en la materia desde su

creación en 1996, pero especialmente a partir de 2007. El análisis realizado

muestra que en algunos casos llevados ante la justicia electoral se ha maximizado

el criterio protector de los derechos cuando los involucrados son miembros de

pueblos indígenas. El análisis de casos permite advertir que el Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación ha llegado al punto de suplir completamente

la deficiencia de los actores por considerar que es una manera de cumplir con el

mandato constitucional de garantizar el acceso a la jurisdicción estatal. Tal sería

el caso Tanetze de Zaragoza, donde en términos reales se construyó por parte del

tribunal la demanda de los actores y se interpretó la Constitución para darle un

contenido diverso a la normativa relativa a la legitimación procesal. Esta visión

puede resultar cuestionable desde algunas perspectivas formalistas.

OCTAVA: En el caso Filemón Navarro el Tribunal Electoral reconoció

la fortaleza de una acción afirmativa incorporada en un documento estatutario de

un partido político, es decir en una norma no estatal (aunque sí validada por el

Estado mexicano) y revocó una resolución de un órgano partidista a efecto de


garantizar a un militante la posibilidad de acceder a un cargo de representación

proporcional por su calidad de indígena. En este sentido puede afirmarse que la

principal repercusión de la resolución es hacer evidente la necesidad de

incorporar acciones afirmativas o cuotas específicas para garantizar el acceso de

las y los ciudadanos indígenas en la conformación de los órganos legislativos.

Asimismo, esta resolución permite advertir la relevancia de cumplir con las

normativas estatutarias protegiendo los derechos consagrados en las mismas, a

efecto de que no se trate de mera “letra muerta”.

NOVENA: En el caso Cherán se advirtió una máxima disponibilidad por

parte del Tribunal Electoral para dar cabida a las pretensiones de reconocimiento

de la autodeterminación de los pueblos, al considerarse que la falta de legislación

que facultara a un órgano administrativo para desarrollar determinadas

actividades no debía ser considerada como obstáculo para instar otras vías, entre

ellas, hacer del conocimiento del órgano legislativo para que actuara conforme a

sus atribuciones. Esta resolución conecta con la de Tanetze de Zaragoza respecto

de las obligaciones constitucionales y legales que tienen los órganos

administrativos electorales respecto de su actuación, cuando los sujetos

destinatarios de sus acciones, omisiones y/o resoluciones son miembros de

pueblos y comunidades indígenas.

DÉCIMA: En otros casos analizados, el Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación maximizó derechos de naturaleza político-electoral

considerando que la calidad de indígenas de los actores o partes involucradas

ameritaba un tratamiento diferenciado como exigencia constitucional al resolver.

UNDÉCIMA: El trabajo realizado permitió advertir otras aristas del

tema, mismas que pueden ser el bosquejo inicial para continuar la investigación,

ampliando la perspectiva sobre estos tópicos. Ello puede darse desde una doble

perspectiva: teórica y práctica, siempre considerando como eje rector las

resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

DUODÉCIMA: La presente investigación permite advertir por un lado

la evolución del Derecho mexicano en el tema de los derechos de los integrantes

de pueblos y comunidades indígenas, enfocándose especialmente en los derechos

de naturaleza política, y su protección a través de garantías ad hoc en la

jurisdicción constitucional electoral. El resultado en términos generales ha sido la

constatación de que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

dictó diversas resoluciones relevantes para el desarrollo y maximización de los

derechos políticos de los pueblos indígenas.

Por otra parte, de la propia investigación se hicieron palpables algunas

preguntas que ameritan ser respondidas en la posible elaboración de una

memoria que sirva como tesis doctoral. Tales cuestionamientos están

relacionados con la naturaleza especial de la idea de ciudadanía en los sistemas

jurídicos indígenas, conocidos como usos y costumbres, que establecen

parámetros diferenciados de los requisitos exigidos para ostentar tal cualidad;


ello también estaría en la línea de determinar los modelos existentes (y sus

posibles variaciones) de los sistemas de organización político que pueden

observarse en los pueblos y comunidades indígenas, estableciendo tipologías

generales que permitan visualizar los desafíos y oportunidades en el análisis y

protección constitucional (y convencional) de los derechos políticos de los

ciudadanos indígenas.

Otra cuestión que resulta de interés está relacionada con la integración

misma del órgano de control constitucional. En la investigación se advirtió, sin

que exista ninguna hipótesis específica al respecto, que el cambio de magistrados

en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (noviembre de 2006)

coincidió con un cambio en la interpretación de los derechos políticos de los

pueblos indígenas, traducido en sentencias más progresistas protectoras de tales

derechos y la generación de un corpus jurisprudencial mucho más amplio.

Por otra parte, la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, que

impone un nuevo modelo de control de constitucionalidad y de convencionalidad

para el Estado mexicano, permite advertir la trascendencia de ampliar la muestra

para visibilizar las posibilidades de desarrollo de los derechos políticos de los

pueblos indígenas. Así, será necesario ampliar el análisis a resoluciones emitidas

por órganos encargados de la aplicación e interpretación de instrumentos

internacionales, por un lado, pero también a los tribunales locales mexicanos, que

han dictado resoluciones en la materia y que en ocasiones no han sido recurridas

y por tanto no han llegado al conocimiento del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación.

5. ANEXO.

Tesis de jurisprudencia y criterios relevantes de la Sala Superior del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación:

TESIS RUBRO ASUNTOS DE

QUE DERIVA

13/2008 COMUNIDADES INDÍGENAS.

SUPLENCIA DE LA QUEJA EN LOS

JUICIOS ELECTORALES

PROMOVIDOS POR SUS

INTEGRANTES

SUP-JDC-11/2007

SUP-JDC-

2568/2007

SUP-JDC-

2569/2007

15/2008 COMUNIDADES INDÍGENAS. LA

AUTORIDAD ELECTORAL DEBE

PROVEER LO NECESARIO PARA

LLEVAR A CABO LAS ELECCIONES

POR USOS Y COSTUMBRES

SUP-JDC-11/2007

SUP-JDC-

2542/2007

SUP-JDC-

2568/2007



QUE DERIVA

(LEGISLACIÓN DE OAXACA)

15/2010 COMUNIDADES INDÍGENAS.

NOTIFICACIÓN DE ACTOS O

RESOLUCIONES DE AUTORIDAD

ELECTORAL POR PERIÓDICO

OFICIAL, EL JUZGADOR DEBE

PONDERAR LAS SITUACIONES

PARTICULARES PARA TENERLA

POR EFICAZMENTE REALIZADA

SUP-JDC-11/2007

SUP-JDC-358/2008

SUP-JDC-502/2008

27/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS. EL

ANÁLISIS DE LA LEGITIMACIÓN

ACTIVA EN EL JUICIO PARA LA

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

POLÍTICO-ELECTORALES DEL

CIUDADANO, DEBE SER FLEXIBLE

SUP-JDC-

2542/2007

SUP-JDC-

2568/2007

SUP-JDC-

9167/2011

28/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS. LAS

NORMAS PROCESALES DEBEN

INTERPRETARSE DE LA FORMA QUE

LES RESULTE MÁS FAVORABLE

SUP-JDC-037/99

SUP-JDC-

2542/2007

SUP-JDC-

2568/2007

4/2012 COMUNIDADES INDÍGENAS. LA

CONCIENCIA DE IDENTIDAD ES

SUFICIENTE PARA LEGITIMAR LA

PROCEDENCIA DEL JUICIO PARA LA

PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

POLÍTICO-ELECTORALES DEL

CIUDADANO

SUP-JDC-11/2007

SUP-JDC-

2569/2007

SUP-JDC-358/2008

CXLIII/2002 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS.

ATRIBUCIONES DEL CONSEJO

GENERAL DEL INSTITUTO ESTATAL

ELECTORAL DE OAXACA EN LAS

ELECCIONES

SUP-JDC-037/99

CXLIV/2002 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS.

EFECTOS DE LAS SENTENCIAS

DICTADAS POR EL TRIBUNAL

ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL

DE LA FEDERACIÓN, CUANDO SE

TRATA DE ACTOS MATERIALMENTE

ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER

ELECTORAL DE UN CONGRESO

ESTATAL

SUP-JDC-037/99



QUE DERIVA

CXLV/2002 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS.

COMPRENDEN EL LUGAR EN QUE

SE LLEVAN A CABO LAS

ELECCIONES (LEGISLACIÓN DEL

ESTADO DE OAXACA)

SUP-JDC-037/99

CXLVI/2002 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS

RELACIONADOS CON EL

PROCEDIMIENTO ELECTORAL

CONSUETUDINARIO. CIUDADANOS

Y AUTORIDADES ESTÁN

OBLIGADOS A RESPETARLOS

(LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE

OAXACA)

SUP-JDC-037/99

CLI/2002 USOS Y COSTUMBRES. ELECCIONES

EFECTUADAS BAJO ESTE RÉGIMEN

PUEDEN SER AFECTADAS SI

VULNERAN EL PRINCIPIO DE

UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO

SUP-JDC-013/2002

CLII/2002 USOS Y COSTUMBRES. LAS

ELECCIONES POR ESTE SISTEMA NO

IMPLICAN POR SÍ MISMAS

VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE

IGUALDAD

SUP-JDC-013/2002

XXII/2007 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS.

ES VÁLIDA LA REPRESENTACIÓN

DE LOS CIUDADANOS

PERTENECIENTES A COMUNIDADES

O PUEBLOS INDÍGENAS

SUP-JDC-11/2007

XXXV/2011 COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA

SALA SUPERIOR CONOCER DE LOS

MEDIOS DE IMPUGNACIÓN

RELATIVOS A LA INCORPORACIÓN

EN EL CATÁLOGO DE

COMUNIDADES QUE SE RIGEN POR

EL SISTEMA DE USOS Y

COSTUMBRES

SUP-JRC-24/2011

XXXVII/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS. ANTE

LA AUSENCIA DE REGULACIÓN

LEGAL DE SUS DERECHOS, DEBE

APLICARSE LO DISPUESTO EN LA

CONSTITUCIÓN Y EN LOS

SUP-JDC-

9167/2011



QUE DERIVA

TRATADOS INTERNACIONALES

XXXVIII/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS.

REGLAS PROBATORIAS APLICABLES

EN LOS JUICIOS ELECTORALES


SUP-JDC-637/2011

Y ACUMULADO

XXXIX/2011 USOS Y COSTUMBRES. FORMA DE

ACREDITAR EL REQUISITO DE

ELEGIBILIDAD CONSISTENTE EN

SABER LEER Y ESCRIBIR


SUP-JDC-637/2011

Y ACUMULADO

XL/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS.

INTEGRACIÓN DE LA ASAMBLEA

GENERAL COMUNITARIA


SUP-REC-2/2011

XLI/2011 COMUNIDADES INDÍGENAS.

NORMAS QUE INTEGRAN SU

SISTEMA JURÍDICO

SUP-REC-2/2011

SUP-JDC-637/2011

Y ACUMULADO

XLII/2011 USOS Y COSTUMBRES. A LA

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA

ELECTORAL CORRESPONDE

CONSULTAR A LA COMUNIDAD, SI

OPTA POR CELEBRAR ELECCIONES

BAJO ESE RÉGIMEN Y SOMETER EL

RESULTADO AL CONGRESO DEL

ESTADO

SUP-JDC-

9167/2011

XLIII/2011 USOS Y COSTUMBRES INDÍGENAS.

EDAD MÍNIMA PARA OCUPAR UN

CARGO DE ELECCIÓN MUNICIPAL


SUP-REC-2/2011

IV/2012 COMUNIDADES INDÍGENAS. EL

CRITERIO DE AUTOADSCRIPCIÓN ES

SUFICIENTE PARA RECONOCER A

SUS INTEGRANTES

SUP-JDC-

9167/2011

XIV/2012 COMUNIDADES INDÍGENAS. EN LOS

MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EL

JUZGADOR DEBE VALORAR LA

DESIGNACIÓN DE UN INTÉRPRETE Y

LA REALIZACIÓN DE LA

TRADUCCIÓN RESPECTIVA

SUP-REC-2/2011

XXXI/2012 COMUNIDADES INDÍGENAS. DEBE

MAXIMIZARSE EL DERECHO DE

SUP-JDC-

1895/2012



QUE DERIVA

ASOCIACIÓN EN EL

PROCEDIMIENTO DE REGISTRO DE

PARTIDOS POLÍTICOS

XXXVIII/2012 COMUNIDADES INDÍGENAS.

REGLAS PROBATORIAS

APLICABLES EN LOS JUICIOS

ELECTORALES (LEGISLACIÓN DE

OAXACA)

SUP-JDC-637/2011

Y ACUMULADO

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El concepto “breve término” en materia electoral. A propósito de

la sentencia SUP-RAP-116/2007 del Tribunal Electoral del Poder

Judicial de la Federación

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)

reconoce un amplio catálogo de derechos. Si bien hay cierto consenso sobre el

contenido de algunos, no ocurre lo mismo en el caso de otros. En este último

grupo se encuentran los derechos de naturaleza política, caracterizados como

prerrogativas derivadas de la calidad de ciudadanía. Si bien existen algunos

esfuerzos del legislador por dotar de contenido a los mismos, es en la labor

jurisdiccional en donde encontramos la referencia principal sobre el alcance de

tales derechos.

Uno de los derechos que se encuentran ligados a la actividad política de

los ciudadanos es el de petición. En términos del artículo octavo constitucional:

Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del

derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica

y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los

ciudadanos de la República.

A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien

se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al

peticionario.

Si bien la propia CPEUM se encarga de referir ese mismo derecho en

otros preceptos: el caso de los artículos 9º y 35, fracción V, en el presente caso,

nuestro objetivo es reflexionar sobre los contornos de la expresión “breve

término” que se contiene en el segundo párrafo del referido artículo 8º CPEUM.

El presente trabajo sirve para destacar el criterio que sostuvo la Sala

Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (SSTEPJF),

al resolver el juicio de revisión constitucional electoral SUP-JRC-116/2007, el 28

de junio de 2007.

El SUP-JRC-116/2007

El asunto en el cual la SSTEPJF adoptó el criterio que se analiza, tiene

como contexto el proceso electoral para elegir gobernador en el Estado de Baja

Publicado en coautoría con Carlos Báez Silva, en Lex. Difusión y análisis, México, DF, nos. 193-194, julio-agosto 2011, pp. 51-55.


California. Para resolver diversos asuntos de su competencia, el 20 y 22 de junio

de 2007, el Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial del Estado de Baja

California celebró sesiones públicas. El mismo 22 de junio, el representante de

una coalición electoral que se consideró perjudicada por el sentido de uno de los

asuntos resueltos, solicitó al tribunal local le fueran proporcionadas copias de las

versiones estenográficas correspondientes a las mencionadas sesiones públicas.

Al día siguiente, el 23 de junio, el representante legal de la coalición, reiteró tal

solicitud. El mismo 23 de junio de 2007, por la omisión de expedir las copias

solicitadas, se interpuso Juicio de Revisión Constitucional Electoral ante la

autoridad considerada como responsable. El juicio se radicó el 27 de junio

siguiente bajo la clave SUP-JRC-116/2007, ordenándose en la misma fecha

diversos requerimientos tanto a la coalición electoral actora, como al órgano

jurisdiccional responsable y al Consejo Estatal Electoral del Estado de Baja

California, a efecto de contar con elementos adicionales. Los requerimientos

fueron cumplidos por escritos del mismo 27 de junio, recibidos vía fax. Al día

siguiente se dictó resolución en el expediente.

¿Cuál era el asunto de fondo que dio origen al medio de impugnación

electoral federal?

Como se mencionó, el contexto es la elección de gobernador. En la

sesión del 22 de junio de 2007, el tribunal electoral local resolvió el recurso de

inconformidad RI-23/2007. En la sentencia correspondiente revocó un acuerdo

del órgano administrativo electoral, de 23 de mayo de 2007, mediante el cual se

otorgó el registro como candidato a gobernador al ciudadano propuesto por la

coalición electoral actora.

En la respuesta del requerimiento, el tribunal electoral señaló que en la

mencionada sesión pública se aprobó revocar “en lo conducente el acto

reclamado y toda vez que se declaró la ilegalidad del acto impugnado, se revoca

para todos los efectos legales, el registro del ciudadano […] candidato a

Gobernador del Estado de Baja California, […] en consecuencia se otorga a

dicha Coalición un plazo de diez días contados a partir de la notificación del

presente fallo, para que efectúe la sustitución correspondiente, debiendo informar

a este Tribunal dentro de las veinticuatro horas siguientes el cumplimiento dado a

lo anterior, y en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 291 de la ley electoral

estatal, deberá proseguir su campaña electoral en base al candidato que resulte

registrado; así mismo el Consejo Estatal Electoral del Instituto Estatal Electoral,

de conformidad con lo establecido en el artículo 290 del ordenamiento citado,

deberá registrar al candidato sustituto […] siempre que reúna los requisitos de

elegibilidad, y vigilar que la campaña electoral prosiga con el candidato

registrado, debiendo informar a este Órgano Colegiado, dentro del término de

veinticuatro horas su cumplimiento”.

Estos datos sirvieron para concluir, al analizar los requisitos de

procedibilidad, que la violación reclamada, esto es, la omisión del tribunal


electoral local, podría resultar determinante para el próximo proceso electoral

local. La argumentación retomó lo afirmado por la coalición electoral actora en

el sentido de que la solicitud de las versiones estenográficas tenía como objeto

que éstas “formen parte de la defensa de mi representado y que obren como

prueba, en el Juicio de Revisión Constitucional que promoverá en contra de la

Sentencia dictada en el RI-23/2007”. La SSTEPJF reconocería que la coalición

actora ocurrió en “preparación de los medios que constituirán su defensa en un

asunto de evidente trascendencia para su participación en el proceso electoral”.

En tal tesitura, la sentencia dictada en el SUP-JRC-116/2007 consideró

que “la omisión del tribunal responsable puede ser determinante para el resultado

de la elección atendiendo al hecho de que la falta de entrega de los elementos

probatorios solicitados puede incidir en la adecuada defensa que pretende hacer

la Coalición impugnante y con ello llevar a la firmeza de la resolución del

Tribunal, que como ha quedado dicho, versa sobre la presunta ilegalidad del

registro del candidato postulado por la coalición para la elección de gobernador

del Estado de Baja California”.

Además de la determinancia, en la sentencia se señaló que la demanda

no resultaba frívola. En opinión de la autoridad responsable, la instauración del

medio de impugnación resultaba frívola en consideración de los plazos en que la

coalición actora había ejercido el derecho de petición. Sin embargo, en la

demanda se señaló que la frivolidad estaba referida “a las demandas o

promociones en las cuales se formulen conscientemente pretensiones que no se

pueden alcanzar jurídicamente, por ser notorio y evidente que no se encuentran al

amparo del derecho o ante la inexistencia de hechos que sirvan para actualizar el

supuesto jurídico en que se apoyan”, lo cual no ocurría en el caso.

La coalición actora hizo valer como agravio que la autoridad responsable

vulneraba su derecho de petición y los principios de congruencia,

fundamentación, debida motivación y acceso a la justicia, garantizados en los

artículos 8º, 14, 16 y 17 CPEUM y 5º de la Constitución Política del Estado

Libre y Soberano de Baja California. En la resolución la SSTEPJF se analizó la

alegación relacionada con el derecho de petición, en los términos que a

continuación se expresan.

El derecho de petición y la materia electoral

En la resolución del SUP-JRC-116/2007, la SSTEPJF señaló que el

derecho de petición es un derecho fundamental cuyos lineamientos

constitucionales, tanto en la Constitución general como en la bajacaliforniana,

imponen a la autoridad la obligación de responder en un breve término. El

concepto de breve término ha variado en las diversas interpretaciones realizadas

por tribunales federales.

En el caso del SUP-JRC-116/2007, la SSTEPJF señaló que para

determinar el breve término a que se refieren los dispositivos constitucionales

mencionados, “la autoridad debe tomar en cuenta, en cada caso, las


circunstancias que le son propias y con base en ello determinar el lapso prudente

para cumplir con el derecho que tienen los peticionarios a obtener respuesta”.

La parte central de la argumentación para determinar qué contenido debe

darse al concepto de breve término tratándose del derecho de petición, quedó

referida a la naturaleza de la materia electoral, la cual, a juicio de la SSTEPJF,

“impone que el concepto breve término adquiera, en el caso en análisis, una

connotación específica, a partir de la existencia de una previsión legal que señala

expresamente que durante los procesos electorales todos los días y horas son

hábiles, relacionada con las previsiones procedimentales que hacen que las

impugnaciones en materia electoral deban realizarse exclusivamente durante las

etapas que componen el proceso electoral y de manera perentoria, y aunado a que

la legislación adjetiva federal electoral prescribe plazos brevísimos para la

interposición oportuna de dichos medios de impugnación”.

En la legislación aplicable en la entidad, la previsión se reitera. En el

caso particular, la sentencia señaló que el entonces vigente “artículo 430 de la

Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California

establece que durante el proceso electoral todos los días y horas son hábiles. Y es

un hecho notorio que en la mencionada entidad federativa se desarrolla un

proceso electoral”. Este dato se complementaba con lo mandatado en el sentido

de que los medios de impugnación “deberán interponerse dentro de los cinco días

siguientes al en que se tenga conocimiento o se hubiese notificado el acto o la

resolución”.

Tratándose de la legislación federal, en el caso particular la que rige la

tramitación de los juicios de revisión constitucional electoral, sucedía lo mismo.

El artículo 8.1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en

Materia Electoral, “señala que el medio de impugnación deberá presentarse

dentro del plazo de cuatro días contados a partir de la notificación del acto

impugnado o de que se tenga conocimiento de éste”.

Tales previsiones normativas exigían, según consideró la SSTEPJF, que

“a la expresión breve término debe dársele un sentido que lo haga más acorde

con el conjunto de normas jurídicas que rigen la materia electoral”.

Debe destacarse que en el razonamiento de la sentencia en análisis, se

reconoció que “si bien es cierto que el derecho de petición se restringe a la

respuesta que la autoridad dé al peticionario, sin que exista precepto alguno que

garantice que dicha respuesta satisfaga lo solicitado… también lo es que en el

presente caso, la impetrante relaciona dicho derecho con otros consagrados

constitucionalmente”. Los otros derechos invocados encontraban base

constitucional en los artículos 14, 16 y 17 CPEUM relacionados con el acceso a

la justicia y la defensa adecuada. En la resolución, la SSTEPJF hizo el estudio de

tales derechos, relacionándolos con lo alegado por la coalición actora.

Además, de la respuesta a los requerimientos formulados, se desprendió

que el 27 de junio, el tribunal electoral local acordó y notificó a la coalición


actora “que las versiones videograbadas de las sesiones de resolución celebradas

por este Tribunal los días veinte y veintidós de junio, se encuentran a su

disposición en la Secretaría General de este Tribunal, previa toma de razón y

firma que por su recibo deje en autos”.

Sin embargo, la SSTEPJF consideró que con dicho acuerdo no se dio

cumplimiento a “la exigencia lógica de congruencia entre lo pedido y lo

acordado”, toda vez que la coalición actora había solicitado “únicamente las

versiones estenográficas”. Así, se señaló que el JRC combatía la omisión

respecto de la petición reiterada en los escritos, por lo cual la congruencia que se

exige a la respuesta que diera la autoridad responsable estaba referida a lo

originalmente solicitado.

Al considerarse fundado lo alegado en la promoción del JRC se ordenó a

la responsable que, atendiendo a la expeditez que reclaman los plazos de la

materia electoral, en el plazo de doce horas, contadas a partir del momento de la

notificación de la sentencia, diera respuesta a la Coalición actora, de forma tal

que ésta vea satisfechos tanto su derecho de petición como su derecho de acceso

a la justicia. Asimismo, se ordenó que el Tribunal de Justicia Electoral del Poder

Judicial del Estado de Baja California notificara de inmediato a la Sala Superior

el cumplimiento dado a dicha resolución.

La notificación se llevó a cabo el mismo 28 de junio a las 23:55 hrs.

(horario de la ciudad sede de la Sala Superior), al día siguiente a las 13:56 hrs.

(horario de la ciudad sede de la Sala Superior), se solicitó tener por cumplida la

sentencia. De la solicitud se dio vista a la Coalición actora para que en el plazo

de 24 horas manifestara lo que a su derecho conviniera sobre tal petición. El 30

de junio a las 17:00 hrs., mediante escrito del representante de la Coalición

actora se señaló "nos oponemos a que se considere como totalmente

cumplimentada la sentencia dictada dentro del Juicio de Revisión Constitucional

Electoral".

Incidente de incumplimiento de sentencia

La Coalición actora planteó como argumentos del incumplimiento de la

sentencia, entre otros, a) que la autoridad responsable no había entregado las

versiones estenográficas de las sesiones de 20 y 22 de junio de 2007, mismas que

fueron oportunamente solicitadas; b) que no son aceptables los argumentos de la

autoridad responsable en el sentido de que no puede expedir una versión

estenográfica de las referidas sesiones del citado Tribunal arguyendo que su

Reglamento Interior solo dispone la elaboración de "actas" de las sesiones, sin

justificar plenamente la imposibilidad jurídica o material que le impiden

proporcionar a la Coalición reclamante un instrumento documental que se

considera fundamental para la adecuada defensa de sus intereses; c) que el

representante de la Coalición actora recibió bajo protesta y manifestando su


inconformidad copias de las actas circunstanciadas que la responsable puso a su

disposición, insistiendo que no son las documentales solicitadas con oportunidad.

Del análisis que realizó la Sala Superior, destacó en la resolución

incidental de 4 de julio de 2007, que en el SUP-JRC-116/2007, la Coalición

actora pretendía, en esencia, que se le diera respuesta a las solicitudes de 22 y 23

de junio de 2007, por considerar que se vulneraba su derecho de petición,

relacionándolo con otros derechos consagrados constitucionalmente. Asimismo,

señaló que la Sala Superior nunca ordenó a la responsable la entrega de los

documentos conocidos como "versiones estenográficas", sino sólo la

contestación de la solicitud de los mismos, pues como se menciona, “el derecho

de petición consagrado en el artículo octavo constitucional tiene una doble

vertiente: el derecho de petición y el derecho de respuesta. Y este último derecho

a obtener una respuesta no implica que la autoridad tenga la obligación de

satisfacer la petición en términos de lo solicitado, máxime que tratándose de las

peticiones no hay ningún límite para que el ciudadano pueda peticionar, como no

sea la exigencia de hacerse en forma escrita, pacífica y respetuosa. De ahí que lo

que se reconozca como obligatorio para la autoridad es la emisión de una

respuesta acorde con lo solicitado”.

La Sala Superior destacó que “en el caso de entrega de información o

materiales documentales, el extremo de la obligación se cumple con la

contestación de la autoridad responsable indicando: a) la viabilidad jurídica y

material de tal entrega; b) los requisitos que deben cubrirse para tal efecto; c) los

plazos en que podrá cumplirse con lo solicitado; d) los costos relativos; e) el

lugar de entrega; f) la persona o institución responsable de tal entrega; etcétera”.

Del análisis de la documentación aportada por la autoridad responsable se

llegaba a la conclusión, en opinión de la Sala Superior, de que no se había dado

cumplimiento a la sentencia.

En la resolución, la Sala Superior estimó pertinente “emitir medida de

apremio para que en el plazo de seis horas contadas a partir del momento de la

notificación, el Tribunal de Justicia Electoral del Poder Judicial del Estado de

Baja California dé respuesta a la coalición actora respecto de las peticiones

formuladas el veintidós y veintitrés de junio, y señale en dicha respuesta la

factibilidad jurídica y material de entrega de las versiones estenográficas de las

sesiones públicas de resolución de veinte y veintidós de junio de dos mil siete, de

dicho tribunal electoral local y cualquier información adicional que resulte de

relevancia, relacionada con las versiones estenográficas solicitadas […] sin que

ello implique que debe entenderse que la Sala Superior ordena la entrega de las

versiones estenográficas, sino sólo que debe dar una respuesta congruente y

completa a la petición de la Coalición actora”.

En el caso, se estimó pertinente apercibir al tribunal electoral local, para

que cumpliera, en sus términos, la sentencia dictada en el SUP-JRC-116/2007,

debiendo contestar a la Coalición actora dentro del plazo de seis horas contadas a


partir del momento de notificación de la resolución incidental, y en caso de no

hacerlo, sería sancionado conforme a las disposiciones aplicables. También se

ordenó que una vez que diera cumplimiento a la medida de apremio debía

notificar de inmediato a la Sala Superior sobre el cumplimiento dado de la

sentencia primigenia.

Concluía así el análisis del asunto que había permitido elaborar un

criterio novedoso sobre el alcance de la noción de “breve término” en materia

electoral.

El Per Saltum en el derecho procesal electoral federal*

1. INTRODUCCIÓN

Una de las figuras procesales que más curiosidad pueden despertar a

quien se acerca inicialmente al Derecho Procesal Electoral Mexicano es el per

saltum. Su definición, su justificación y su operación pueden ser de sencillo

entendimiento, sin embargo, un análisis más detallado nos debe conducir a

valorarlo en su justa medida. Evidentemente, el per saltum no es en propiedad

una invención vernácula; es posible rastrear sus antecedentes bastante antiguos

en otros sistemas jurídicos. Pero tal como se concibe y opera en el Derecho

Mexicano, nuestro per saltum ha adquirido matices que, sin duda, lo tornan muy

distinto a instituciones procesales que, aún teniendo el mismo nombre, se definen

y funcionan de manera distinta.

La que sigue es una nota derivada de la curiosidad, en la que se describe

a esta figura a partir de la única manera posible hasta este momento: a través de

los criterios jurisprudenciales emitidos por la Sala Superior del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación (SSTEPJF). Este dato es por demás

relevante, puesto que el per saltum mexicano es una adaptación que los

juzgadores electorales han hecho de figuras parecidas, con una finalidad procesal

de inobjetable necesidad en dicho ámbito: superar de manera justificada el

cumplimiento de determinados requisitos de procedencia.

2. LA REGLA

La primera parte del artículo 10, párrafo 1, inciso d), de la Ley General

del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME)

prescribe que los medios de impugnación en ella previstos serán procedentes si y

sólo si se han agotado las instancias previas establecidas por las leyes, federales o

* Publicado en coautoría con Carlos Báez Silva en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México,

DF, No. 126, septiembre-diciembre 2009, pp. 1201-1236.


locales, o por las normas internas de los partidos políticos, según corresponda,

para combatir los actos o resoluciones electorales o las determinaciones de estos

últimos, en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o

anulado.

Este texto legal consagra lo que comúnmente se denomina requisito de

definitividad, el cual debe ser cubierto, entre otros presupuestos procesales, para

que la acción intentada prospere y el proceso se desarrolle y concluya con el

dictado de una sentencia de fondo.

Un supuesto previo o requisito indispensable para el nacimiento válido

de un proceso electoral federal, su desenvolvimiento y normal culminación,

consiste en que la acción1 sea promovida en un determinado momento: cuando el

acto que se pretende impugnar ha adquirido firmeza y definitividad, es decir,

inmutabilidad.

Un acto o resolución emitida por alguna autoridad electoral adquiere esa

característica de invariable o inmodificable de dos maneras:

Si es impugnada de manera oportuna y, a su vez, es confirmada,

modificada o revocada; o

Si no se impugna oportunamente. Si el acto no se impugna

oportunamente (es decir, dentro del plazo que la ley otorga para ello), el derecho

a impugnarlo caduca.

En el caso, para que procedan los medios de impugnación contemplados

en la LGSMIME es indispensable que el actor haya agotado todas las instancias

previas existentes para combatir el acto o resolución impugnada, en virtud de las

cuales dicho acto pudiera haber sido modificado, revocado o anulado. En otras

palabras, sólo es factible acudir a la jurisdicción del TEPJF cuando las instancias

previas se han agotado y el acto que se reclama no se ha modificado o revocado.

Ello es así, fundamentalmente, porque la instancia constitucional es excepcional

o extraordinaria y los medios de los cuales conoce dicho tribunal:

constituyen medios de impugnación que revisten la naturaleza de

excepcionales y extraordinarios, a los que sólo pueden ocurrir los

[actores], cuando ya no existen a su alcance recursos ordinarios para

conseguir la reparación plena de los derechos o prerrogativas en los

que se hubieren visto afectados, atinentes para modificar, revocar o

anular los actos o resoluciones que combaten.2

1 Couture distingue entre los presupuestos procesales de la acción y los presupuestos procesales de la pretensión; puesto que ésta consiste en la autoatribución de un derecho y la petición de que sea tutelado, los presupuestos procesales de la pretensión no consisten tanto en la efectividad de ese derecho, sino en la posibilidad de ejercerlo. Por lo tanto, para dicho autor, ante la ausencia de firmeza y definitividad del acto impugnado se está en presencia del incumplimiento de un presupuesto procesal de la pretensión, que no de la acción. Eduardo J. Couture (2002), Fundamentos del derecho procesal civil, Buenos Aires, Ediciones Bdef, p. 86. 2 Cfr. Por todos, el precedente SUP-JRC-53/2004.


Lo excepcional o extraordinario de los medios de impugnación en

materia electoral deriva del hecho de que, al igual que ha sucedido en el caso del

juicio de amparo, en materia electoral se carece del recurso de casación, no

obstante que juicios como el de protección de derechos político-electorales del

ciudadano o el de revisión constitucional electoral funcionan en forma similar a

dicho recurso.

En este sentido cabe distinguir entre la finalidad de la casación, que

estriba fundamentalmente en anular sentencias dictadas al margen de una exacta

aplicación de la ley, y la finalidad del control de constitucionalidad, que pretende

básicamente anular actos de autoridad al margen del texto constitucional. La

casación busca la uniformidad en la aplicación e interpretación de la ley, en tanto

que el control de constitucionalidad se encarga de darle un sentido único al texto

constitucional y de anular todo aquello que lo contradiga. Sin embargo, en

nuestro país, como bien lo hizo notar Emilio Rabasa, la interpretación que se le

ha dado al artículo 14 constitucional ha conducido a que la exacta aplicación de

la ley se conciba como un derecho constitucional tutelado a través del juicio de

amparo. De aquí que en nuestro país este juicio funcione realmente como recurso

de casación.

Algo similar ha ocurrido en la materia electoral, puesto que los referidos

juicios de los que conoce el TEPJF han funcionado no sólo como revisiones de

constitucionalidad, sino también como recursos de casación. Por ello es que se

exige el agotamiento de las instancias o de los medios de impugnación previos,

como un requisito general para que el TEPJF conozca del asunto.

Si bien el presupuesto procesal de la definitividad y firmeza del acto

reclamado se traduce en una obligación de los sujetos legitimados, consistente en

agotar o emplear, antes de iniciar alguno de los medios de impugnación en

materia electoral, todos los recursos ordinarios o medios de impugnación aptos

para conseguir la modificación o revocación de un acto o resolución electoral, el

nacimiento y cumplimiento de tal obligación implica ciertos requisitos.

El primero de ellos consiste en que, existan recursos o medios de

impugnación para combatir el acto contra el que se inconforma el sujeto

legitimado en el proceso. En otras palabras, para que nazca la obligación de

agotar las instancias previas a la constitucional, es necesario que la ley o la

normatividad interna de los partidos políticos3, según sea el caso, las prevea.

3 La segunda parte del artículo 99, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe que “Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del Tribunal por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado, deberá haber agotado previamente las instancias de solución de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y plazos aplicables”; por su parte, el artículo 27, párrafo 1, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales prescribe que los estatutos de los partidos políticos deberán establecer las sanciones aplicables a los afiliados que infrinjan sus disposiciones internas y los correspondientes medios y procedimientos de defensa, así como los órganos partidarios permanentes


Pero no es suficiente con la sola existencia de medios de impugnación o

de recursos para combatir actos o resoluciones en materia electoral; es necesario

que tales instrumentos procesales sean útiles o aptos para, en efecto, impugnar o

combatir tales actos o resoluciones, y sobre todo para, en su caso, conseguir la

satisfacción de la pretensión, es decir, los medios de impugnación o recursos

deben ser mecanismos efectivos para alcanzar su propósito reparador. De nada

serviría un medio o recurso para combatir un acto, si, a pesar de su ejercicio, no

hay posibilidad de que resulte útil para satisfacer la pretensión consistente en

revocar o modificar dicho acto.

Así, para que el cumplimiento del requisito procesal de la definitividad

sea exigible, es indispensable que las instancias previas a la constitucional que

resulten agotables reúnan las dos siguientes características4:

Que sean las idóneas, conforme a las leyes locales o normas

internas respectivas, para impugnar el acto o resolución electoral de que se

trate, y

Que conforme a los propios ordenamientos sean aptas para

modificar, revocar o anular a éstos.

El acento en la aptitud de las instancias previas para modificar o revocar

los actos o resoluciones combatidos ha dado origen a que se interprete que

existen dos versiones del concepto de definitividad5:

La formal, que postularía que el contenido del acto o resolución

que se impugne no pueda sufrir variación alguna a través de la emisión de un

nuevo acto o resolución que lo modifique, revoque o nulifique, y

La sustancial o material, que haría referencia a los efectos

jurídicos o materiales que pueda surtir el acto o resolución de que se trate en

el acervo sustantivo de quien haga valer el juicio de revisión constitucional

electoral.

A la idoneidad del medio o recurso se aúna directamente la pertinencia

del mismo, entendida como la calidad de “lo que viene a propósito”. Es decir,

además de ser idóneo para impugnar el acto o resolución, el medio o el recurso

debe resultar pertinente, o sea que su agotamiento previo a la instancia

constitucional no se traduzca en una amenaza seria a los derechos sustanciales

que subyacen al litigio, en virtud de que los trámites de que conste y el tiempo

necesario para llevarlo a cabo puedan implicar la merma considerable o hasta la

extinción del contenido de las pretensiones o de sus efectos o consecuencias, por

encargados de la sustanciación y resolución de las controversias, además de que las instancias de resolución de conflictos internos nunca serán más de dos, a efecto de que las resoluciones se emitan de manera pronta y expedita. 4 Jurisprudencia S3ELJ 18/2003. 5 Jurisprudencia S3ELJ 01/2004.


lo que el acto electoral impugnado se pueda llegar a considerar firme y

definitivo6.

En caso de que el agotamiento de la instancia previa suponga un riesgo

fundado y serio de que el acto que se combate adquiera, por el paso del tiempo el

status de irreparable o inmutable, por ejemplo, la obligación de agotar los

medios o recursos ordinarios antes de acudir a los extraordinarios desaparece.

La pertinencia también se vincula con la utilidad, pues es factible que,

en opinión del sujeto legitimado, con el medio o recurso no se pueda lograr la

satisfacción completa, total y oportuna de las pretensiones jurídicamente

tuteladas, ante lo cual dicho sujeto, al promover el medio de impugnación

electoral federal estará obligado a justificar su percepción de que el recurso o

medio previo, previsto o establecido en el correspondiente ordenamiento, no es

eficaz para la protección de sus derechos y por el contrario, propicia (o puede

propiciar) la extinción de los mismos, en ambos supuestos lo argumentado será

objeto de estudio por parte del órgano jurisdiccional, a fin de verificar si la razón

aducida, efectivamente conduce a la extinción del derecho, toda vez que en caso

contrario no se justifica el salto a la jurisdicción7.

En resumen, la obligación de agotar las instancias previas establecidas

por las leyes, federales o locales, o por las normas internas de los partidos

políticos, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales o

las determinaciones de estos últimos, en virtud de las cuales se pudieran haber

modificado, revocado o anulado, antes de acudir a la jurisdicción del TEPJF,

nace si tales medios previos:

Existen

Son accesibles

Son efectivos, útiles o aptos, y

Son oportunos o pertinentes.

3. LA EXCEPCIÓN

La SSTEPJF ya había fijado el criterio de que el juicio para la

protección de los derechos político-electorales del ciudadano procede contra

actos definitivos e irreparables de los partidos políticos8. El 28 de febrero de

2003, la SSTEPJF dictó sentencia en el juicio para la protección de los derechos

político-electorales del ciudadano 807/2002, promovido por la señora María del

Refugio Berrones Montejano en contra de una resolución emitida por el Consejo

6 Jurisprudencia S3ELJ 09/2001. 7 Cfr. SUP-JDC-807/2002. 8 Jurisprudencia S3ELJ 03/2003.


General del Instituto Federal Electoral, en la cual se sobreseyó una queja que

dicha ciudadana presentó en contra del Partido Revolucionario Institucional.

Hasta antes de esta sentencia el criterio que había sostenido dicho

órgano jurisdiccional había consistido en que los únicos medios impugnativos

que debían de agotarse, antes de ocurrir a los emanados de la legislación

electoral, eran los establecidos y regulados, formal, directa y completamente, por

los ordenamientos provenientes del Poder Legislativo Federal o de las

legislaturas de los Estados, con lo cual quedaban excluidas las instancias

impugnativas contenidas en la normatividad interna de los partidos políticos.

En la sentencia referida se afirmó que:

Para garantizar la misión conferida por la Constitución a los partidos, de que

en la integración de los órganos del Estado se materialice la voluntad soberana

de los ciudadanos, y no únicamente la de un grupo reducido de sus miembros, es

indispensable que los partidos políticos sean democráticos, pues sólo de esta

forma pueden trascender la voluntad de las bases a las acciones del partido para

el desarrollo de las finalidades ya precisadas, por lo que debe entenderse tal

exigencia como un imperativo implícito, sujeto a regulación y desarrollo en la

ley secundaria, e incluso en los estatutos de los partidos;

Si los partidos son componentes esenciales del sistema político mexicano,

deben tener características similares al Estado democrático, el cual los

comprende de manera total, porque de otro modo no serían compatibles y,

consecuentemente, no podrían coexistir;

La legislación nacional contiene la exigencia, constitucional y legal, de que

los partidos políticos rijan sus actividades por un sistema de democracia interna,

por lo cual se deben orientar por los principios del Estado democrático, toda vez

que el ordenamiento constitucional les confiere un papel preponderante dentro

del Estado democrático de derecho, por lo que deben ser congruentes con su

naturaleza y respetar el principio de legalidad contenido a nivel constitucional, y

que, por todo lo anterior, tendrían que exigírseles los elementos indispensables

del citado Estado democrático de derecho, donde está colocada la jurisdicción;

Los partidos están dotados de una función que, sin constituir propiamente la

jurisdicción, es una institución jurídica equivalente, que cumple las funciones de

aquélla, en la medida de lo posible, sin desplazarla o sustituirla;

Esta función consiste, precisamente, en el establecimiento de órganos

internos independientes y suficientemente capacitados para conocer y resolver, al

interior de un partido político, los conflictos mencionados, mediante

procedimientos en que se cumplan las formalidades esenciales y se respeten

todas las garantías del debido proceso legal a los contendientes, en donde se

pueda determinar a quién le asiste la razón, de acuerdo con la normatividad

estatutaria interna, y se encuentren en aptitud de restituir, adecuada, oportuna y

totalmente los derechos infringidos, e imponga la carga a las partes en sus

litigios internos de ocurrir, prima facie, a esos procedimientos.


En razón de lo anterior operó el abandono del criterio referido y se

sostiene a partir de entonces que las instancias impugnativas previstas en la

normatividad interna de los partidos políticos, a favor de su membresía, deben

agotarse previamente, por los militantes, como requisito de procedibilidad, para

acudir a los procesos impugnativos fijados y regulados por la legislación

electoral. En otras palabras, a partir de la referida sentencia9, los militantes de los

partidos políticos, antes de promover dicho juicio de protección, tienen la carga

de agotar los medios de impugnación intrapartidarios10

, siempre y cuando

cumplan la función de ser aptos para modificar, revocar o nulificar los actos y

resoluciones contra los que se hagan valer.

Este es el origen jurisprudencial del per saltum, puesto que en la propia

sentencia citada se expresa por primera ocasión esta figura procesal11

. Hay que

recordar que la regla general estriba en que el requisito de definitividad y firmeza

es de cobertura obligatoria si y sólo si existe un medio de impugnación previo a

la instancia constitucional accesible, efectivo y oportuno. En el precedente SUP-

JDC-807/2002 se precisó que, en torno a los medios intrapartidistas de solución

o composición de conflictos, la normatividad interna de los partidos políticos

debe prever que:

Los órganos partidistas encargados del conocimiento y decisión de los

litigios estén establecidos, integrados e instalados con antelación a los hechos

litigiosos;

Se garantice suficientemente la independencia e imparcialidad de sus

integrantes, con medidas tales como:

Una duración amplia en el cargo.

La irrevocabilidad de su nombramiento, durante el tiempo para el que fue

dada, salvo casos de responsabilidad.

La prohibición para desempeñar simultáneamente otro cargo incompatible

en el partido.

En el procedimiento establecido se respeten todas las formalidades

esenciales del debido proceso legal, exigidas constitucionalmente, y

Que formal y materialmente resulten eficaces para restituir a los

promoventes en el goce de sus derechos políticos transgredidos, de manera

adecuada y oportuna, esto es, que el tiempo y el procedimiento necesarios para

su tramitación y resolución no produzcan la consumación irreparable de las

9 Que fue el primer precedente de la jurisprudencia S3ELJ 04/2003. 10 El 13 de noviembre de 2007, se reformó en materia electoral la Constitución y se incluyó el texto ya citado de la fracción V, del artículo 99. 11 Si bien la frase “per saltum” aparece en la sentencia del precedente SUP-JDC-803/2002, ésta se dictó hasta el 7 de mayo de 2004, en virtud de que el 17 de diciembre de 2002, la SSTEPJF acordó diferir la resolución del citado juicio para la primera sesión pública de resolución que celebraría tal órgano una vez que concluyera el proceso electoral federal 2002-2003.


infracciones, haciendo nugatorios o mermando considerablemente tales

derechos.

Cuando falte alguno de estos requisitos o se presenten inconvenientes a

que su inexistencia da lugar, el justiciable queda eximido de la obligación de

agotar las instancias previas, y éstas quedan como optativas, ante lo cual el

afectado podrá acudir directamente a las autoridades jurisdiccionales, per saltum,

siempre y cuando acredite haber desistido previamente de las instancias internas

que hubiera iniciado, y que aún no se hubieran resuelto, esto con el fin de evitar

el riesgo de la existencia de dos resoluciones contradictorias12

.

Esta carga subsiste aún en los casos en los que no se prevea en norma

interna alguna del partido político un plazo para resolver la controversia

correspondiente pues debe entenderse que el tiempo para resolverla debe ser

acorde con las fechas en que se realicen los distintos actos en cada una de las

etapas de los procesos internos de selección de candidatos13

, por citar un

ejemplo.

Recientemente se ha fijado jurisprudencia en el sentido de que cuando el

actor pretenda acudir a la instancia constitucional per saltum, una vez que

desistió del medio de defensa ordinario, la presentación de la demanda es

correcta si lo hace, a su elección, ante la autoridad u órgano emisor del acto

reclamado o bien, ante la que estaba conociendo del medio de defensa del cual

desistió14

.

4. EL PER SALTUM EN EL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL

ELECTORAL

Si bien el per saltum ha nacido en el Derecho Procesal Electoral

Mexicano en la resolución de juicios para la protección de los derechos político-

electorales del ciudadano, y es en este tipo de juicios en los que con mayor

frecuencia se invoca dicha excepción al principio de definitividad15

, también ha

operado en juicios de revisión constitucional electoral16

. Así, en el precedente

SUP-JRC-026/2004 se precisó que:

Es obligación de los institutos políticos, agotar los medios de

defensa ordinarios con que cuentan para la modificación,

12 Jurisprudencia S3ELJ 04/2003. 13 Jurisprudencia S3ELJ 05/2005. 14 Cfr. Jurisprudencia 11/2007. 15 Hasta septiembre de 2008 se registraban 499 casos en los que se invocaba tal excepción. 16 Hasta septiembre de 2008 se registraban 28 juicios de revisión constitucional electoral en los que se había invocado esta excepción. En 2002 se registraron los dos únicos recursos de apelación en los que se ha hecho valer el per saltum.


revocación o anulación del acto impugnado, siempre que su

agotamiento resulte formal y materialmente eficaz para la

restitución en el goce de sus derechos y prerrogativas que tienen

como tales, para estar en posibilidades de participar plenamente

en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral,

pues de no ser así, no sería exigible el agotamiento de dichos

medios de defensa, ante lo cual éstos pueden acudir

directamente a la jurisdicción federal per saltum.

Por su parte, en el precedente SUP-JRC-123/2005 se aclaró que, en el

caso de resoluciones que debe emitir la autoridad administrativa electoral tras un

procedimiento de investigación, el per saltum:

Únicamente se da cuando de las constancias de autos se advierte

que ya se cuenta con todos los elementos que pueden dar lugar a

emitir una resolución, mas no cuando, como en el caso, se

pretende que se lleven a cabo actuaciones distintas a las de

simplemente resolver (como pueden ser las de investigación e

integración de pruebas), atento a que no se cuenta con las

atribuciones legales para ello ni con los medios adecuados para

tal efecto; es decir, la plenitud de jurisdicción no puede operar

cuando faltan actividades materiales que por disposición de la

ley corresponden al órgano que debe emitir el acto que se

reclama.

En el precedente SUP-JRC-11/2005 la SSTEPJF precisó algo que parecía

ser evidente, pero que requirió pronunciamiento expreso17

:

Para acudir per saltum directamente al juicio de revisión

constitucional electoral […] resulta indispensable y presupuesto

sine qua non la subsistencia del derecho general de impugnación

del acto combatido, y esto no sucede cuando tal derecho se ha

extinguido por caducidad al no haberse ejercido dentro del plazo

previsto para el ejercicio de la acción en la instancia inicial

prevista en la legislación estatal.

En dicho precedente se incorporó un criterio también relevante a

igualmente aplicable a ambos juicios de constitucionalidad en materia electoral

federal:

17 Incluso el tema requirió jurisprudencia, cfr. jurisprudencia 9/2007, de rubro “PER SALTUM. EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO DEBE PROMOVERSE DENTRO DEL PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DEL MEDIO DE DEFENSA INTRAPARTIDARIO U ORDINARIO LEGAL”.


Cuando se den los demás requisitos necesarios para ocurrir per saltum al juicio de revisión constitucional, pero el plazo previsto

para la primera instancia local sea menor […] al establecido

para dicho juicio de revisión constitucional o el juicio para la

protección de los derechos político-electorales del ciudadano,

según proceda, el afectado tiene la alternativa de hacer valer el

medio local, aunque desista posteriormente, o dentro del plazo

fijado para dicho medio local presentar la demanda del proceso

constitucional.

La citada jurisprudencia 9/2007, formada a partir de precedentes

generados en juicios para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano, específicamente detalla que:

Cuando se actualicen las circunstancias que justifiquen el acceso

per saltum al juicio para la protección de los derechos político-

electorales del ciudadano, pero el plazo previsto para agotar el

medio de impugnación intrapartidario o recurso local que abre la

primera instancia es menor al establecido para la promoción de

dicho juicio ciudadano, el afectado está en aptitud de hacer valer

el medio respectivo dentro del referido plazo aunque desista

posteriormente, o en su defecto, dentro del propio plazo fijado

para la promoción de ese medio local o partidista, presentar la

demanda del proceso constitucional y demostrar que existen

circunstancias que determinen el acceso per saltum a la

jurisdicción federal, pero si no lo hace así, aunque se justificara,

el derecho del demandante a impugnar el acto que motivó su

desacuerdo habrá precluido por falta de impugnación dentro del

plazo señalado por la norma aplicable.

Para la procedencia del per saltum en el juicio de revisión constitucional

electoral se ha adoptado un criterio similar al del juicio ciudadano, en el sentido

de que “el actor queda exonerado de agotar los medios de impugnación previstos

en las leyes, en los casos en que su agotamiento se traduzca en una amenaza

seria para los derechos sustanciales que son objeto del litigio, porque los trámites

de que consten y el tiempo necesario para llevarlos a cabo puedan implicar la

merma considerable o la extinción del contenido de las pretensiones o de sus

efectos o consecuencias”18

. Esto también se puso de manifiesto en el precedente

18 Precedente SUP-JRC-361/2007 Y SUP-JDC-2041/2007 acumulados, resueltos el 7 de noviembre de 2007, en los cuales se afirmó que en virtud de que la elección se llevaría a cabo el 11 de noviembre, si el acto reclamado estaba directamente vinculado con la jornada electoral, en tanto que versaba sobre el registro de un candidato a diputado por el principio de mayoría relativa, era evidente que no daría


SUP-JRC-113/2007, resuelto el 28 de junio de 2007, en el que se precisó lo

siguiente:

En el caso está justificado la promoción del juicio, per saltum,

dada la proximidad de la fecha en que ha de desarrollarse la

jornada electoral, que será el próximo primero de julio del dos

mil siete y, por tanto, sólo a través de este juicio de revisión

constitucional electoral puede ser posible obtener la reparación

de las violaciones reclamadas, antes de la jornada electoral y de

los cómputos distritales, así como la declaración de validez de la

elección. Lo anterior, porque de agotar las instancias locales, se

correría el riesgo de mermar en forma considerable los derechos

de la coalición o hasta la extinción del contenido en las

pretensiones o de sus efectos o consecuencias, por lo que el acto

electoral se considera firme y definitivo, pues se está en

presencia de una amenaza seria para los derechos sustanciales

que son objeto de litigio19

.

A partir de lo anterior, se puede afirmar que el per saltum en el derecho

procesal electoral federal mexicano consiste en la petición que el sujeto

legitimado para promover alguno de los juicios constitucionales en la materia le

hace al órgano jurisdiccional terminal para que éste, saltando las instancias

correspondientes y ordinarias, conozca y resuelva un litigio cuyo conocimiento y

resolución corresponde a un órgano jurisdiccional que, en situaciones ordinarias,

debe dictar una resolución impugnable ante el referido órgano terminal.

El per saltum es una petición porque el sujeto legitimado solicita al

órgano terminal (la Sala Superior del TEPJF, por ejemplo) que ejerza

jurisdicción en un caso en el que, en principio, carece de competencia originaria,

pues sólo la tendría al cabo del dictado de una resolución de primera y, en su

caso, segunda instancia. Por lo tanto, y como cualquier petición, la solicitud del

actor (ciudadano o partido político, por ejemplo) puede o no ser satisfecha, es

tiempo suficiente para que el tribunal local resolviera el recurso de apelación y, en su caso, se cuestionara la resolución que recayera a dicho medio de impugnación antes de que se celebre la elección. 19 Este criterio se ha reiterado en el precedente SUP-JRC-82/2008 y acumulados: “esta Sala Superior ha sostenido que el partido político queda exonerado de agotar los medios de defensa previstos en la ley electoral local, en los casos en que su ejercicio se traduzca en una amenaza seria para los derechos sustanciales que son objeto de litigio; es decir cuando los trámites de que consten y el tiempo necesario para llevarlos a cabo puedan implicar la disminución considerable o hasta la extinción del contenido de las pretensiones, o de sus efectos o consecuencias, por lo que el acto electoral debe considerarse en ese supuesto firme y definitivo. Lo anterior, conforme al criterio de jurisprudencia ‘DEFINITIVIDAD Y FIRMEZA. SI EL AGOTAMIENTO DE LOS MEDIOS IMPUGNATIVOS ORDINARIOS IMPLICAN MERMA O EXTINCIÓN DE LA PRETENSIÓN DEL ACTOR, DEBE TENERSE POR CUMPLIDO EL REQUISITO’”.


decir, el tribunal terminal puede denegar la solicitud de ejercer la jurisdicción por

salto de las instancias.

Lo anterior sucede si el tribunal terminal considera que no se han

cubierto los supuestos que justifiquen el salto de instancias; esto se explica en

razón de que, si por sí mismos los juicios de constitucionalidad electoral se

consideran medios de impugnación extraordinarios, la operación del per saltum

en ellos sólo se justifica por situaciones aún más extraordinarias.

Así, la observancia o acatamiento de la regla general del requisito de

definitividad, consistente en agotar las instancias previas que resulten aptas para

modificar o revocar el acto impugnado, antes de acudir a la jurisdicción

constitucional extraordinaria, sólo admite excepción, salvedad o autorización

para su incumplimiento cuando se colman, en opinión del órgano jurisdiccional

terminal, los siguientes supuestos:

Que los medios ordinarios de impugnación del acto de violación no resulten accesibles, en el sentido de que el sujeto cuyo derecho se considera violado no

cuente con la posibilidad real de emplear o interponer un recurso de protección,

lo que implica necesariamente la existencia de éste, aunque existe una situación

que le impide al sujeto emplearlo para su defensa, como sería, por ejemplo, que

éste careciera de la legitimación para emplearlo.

Que los medios ordinarios de impugnación del acto de violación no resulten efectivos, útiles o aptos; en este sentido, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos ha interpretado la efectividad de un recurso en el sentido de que éste

sea “capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido”, lo que

implica, al menos, una posibilidad seria de que el recurso prospere20

; al respecto,

la jurisprudencia electoral federal mexicana habla de la inaptitud del medio

ordinario para “modificar, revocar o anular” el acto violatorio. El mejor ejemplo

al respecto lo proporciona el Caso Castañeda.

Que los medios ordinarios de impugnación del acto de violación no resulten

efectivos, útiles o aptos, pero ya no en el sentido anterior, sino en relación con el

debido proceso; de esta forma, es probable que una petición de per saltum

prospere si:

No existen órganos competentes para conocer del medio ordinario de

protección, o bien si éstos, aun existiendo o estando previstos en una norma, no

están integrados o no están instalados con antelación a los hechos litigiosos;

Los órganos competentes para conocer del medio ordinario de defensa no

son independientes o imparciales, puesto que no se garantiza a sus integrantes

una duración larga en el cargo, la irrevocabilidad del nombramiento, salvo

fincamiento de responsabilidad, o no se prevé la incompatibilidad con otros

cargos que pudieran generar conflicto de intereses;

20 Cfr. Cecilia Medina Quiroga (2005), La Convención Americana: teoría y jurisprudencia, San José, Universidad de Chile, p. 372, en donde se cita el precedente Velásquez Rodríguez, párr. 66.


En el diseño del procedimiento del medio ordinario de defensa no se

respeten todas las formalidades esenciales del debido proceso

constitucionalmente exigidas21

.

Que los medios ordinarios de impugnación del acto de violación no resulten oportunos, es decir, no obstante resultar efectivos, en el sentido de producir el

resultado para el que han sido concebidos (modificar, revocar o anular el acto

violatorio), esto suceda o pueda suceder,22

por el transcurso del tiempo requerido

o previsto, una vez que se ha consumado de manera irreparable la violación

combatida.

La verificación que de cualquiera de las situaciones descritas en los

incisos a) al d) lleve a cabo el órgano jurisdiccional terminal conduciría, en

principio, a satisfacer la petición de que dicho órgano ejerza su jurisdicción en

un caso del que, en principio, no le compete conocer originariamente. En virtud

de la dinámica del procedimiento electoral, la situación que con mayor

frecuencia se invoca para justificar el otorgamiento de la autorización para saltar

las instancias ordinarias es la de la inoportunidad del medio ordinario de defensa.

Si bien en el Derecho de Amparo Mexicano existen excepciones al

requisito de definitividad para la procedencia de la acción23

, en esta ocasión se

ha considerado relevante buscar parámetros de comparación en ordenamientos

jurídicos distintos al nacional, con el objeto de determinar en qué medida se

parece nuestro per saltum en materia electoral a otras figuras semejantes.

El per saltum en otros ordenamientos

Bidart Campos afirma que:

La locución per saltum alude a un salto en las instancias

procesales y se aplica a la hipótesis en que la Corte Suprema

conoce de una causa judicial radicada ante tribunales inferiores,

saltando una o más instancias. Se deja de recorrer una o más de

ellas, y por salto desde una inferior la causa entra a la

21 Si bien la jurisprudencia del TEPJF prescribe precisamente que “en el procedimiento establecido se respeten”, esta frase debiera ser entendida en el sentido de que el procedimiento, tal como se describe en la norma aplicable, inobserve las referidas formalidades esenciales; esto es así porque interpretarlo de manera distinta conduciría al absurdo de pedir como requisito del per saltum que se haya agotado el procedimiento ordinario y que en el mismo se hubieran violado materialmente dichas formalidades, lo que, independientemente de la justificación para solicitar el per saltum, implicaría una violación diversa. 22 Esta es claramente siempre sólo una posibilidad, una hipótesis del tipo “si… entonces…”: si se agota el medio ordinario de defensa, no obstante resultar efectivo, entonces, por el transcurso del tiempo que implica su tramitación, la reparación de la violación combatida se torna imposible o inútil. 23 Al respecto se debe consultar la excelente y bien informada panorámica que ofrece Humberto Suárez Camacho (2007), en El sistema de control constitucional en México, México, Porrúa, pp. 217-226.


competencia de la Corte, omitiéndose una o más de las

intermedias.24

Este salto de instancias recibe diversos nombres: cerciorary before

judgment en el Derecho Norteamericano; Sprungrevision en el Derecho Alemán;

revisio per saltum en el Derecho Italiano; apelación omisso medio en el antiguo

Derecho Canónico. En todos los casos, con el nombre se hace referencia a

aquella situación en la cual, no obstante existir ordinariamente un sujeto con

competencia para conocer de una cuestión litigiosa, ésta se plantea a aquél sujeto

que, presumiendo una mayor jerarquía, puede llegar a decir la última palabra en

dicha cuestión litigiosa.

Este salto de instancia25

se identifica ya en la Edad Media, pues el Papa,

en el Derecho Canónico, podía conocer directamente de asuntos conflictivos de

los que, en situaciones normales, hubieran conocido otros integrantes de la

jerarquía eclesiástica; lejos de ser propiamente un recurso26

, esta apelación

omisso medio representaba propiamente el ejercicio discrecional de una facultad

papal27

. Seguramente éste es un antecedente de la facultad que, en el Derecho

Administrativo, tiene el superior jerárquico para conocer, por avocación28

, de

cuestiones litigiosas planteadas ante un inferior.

En el campo propiamente del derecho procesal, este salto de la instancia

está directamente relacionado con el recurso de casación; al respecto cabe

recordar que la casación surge como un mecanismo para verificar que los jueces,

al dictar sus sentencias, aplicaran la ley exactamente en el sentido en que lo

habría querido el legislador29

. A través de la casación se ejercía una función

política (evitar la invasión de las cortes y de los jueces en el campo legislativo)

y, con el tiempo, se ejerció también una función normativa: dar uniformidad a la

interpretación de la ley.

24 Germán J. Bidart Campos, “El ‘per saltum’”, en El Derecho, diario del 30/8/90, citado por Horacio D. Creo Bay (1990), Recurso extraordinario por salto de instancia, Buenos Aires, Astrea, p. 15. 25 “Dícese de cada una de las etapas o grados del proceso que van, sucesivamente, desde la iniciación del juicio hasta la primera sentencia definitiva que se dicte y desde la interposición de la apelación hasta la sentencia que se pronuncia sobre ella”, esta es la primera acepción de instancia que se ofrece en Eduardo J. Couture (2004), Vocabulario jurídico, Buenos Aires, B de f, p. 417. 26 “Medio técnico de impugnación y subsanación de los errores de que eventualmente pueda adolecer una resolución judicial, dirigido a provocar la revisión de ésta, ya sea por el juez que la dictó o por otro de superior jerarquía”, Couture, op. cit. p. 630. 27 Cfr. J.-L. Gazzaniga (1982), “L’appel ‘omisso medio’ au pape et l’autorité pontificale au Moyen Age”, en Revue Historique du Droit Français et Etranger, vol. 60, num. 3, pp. 395-414; Cfr. Noel Cox, (2001), “The Influence of the Common Law on the Decline of the Ecclesiastical Courts of the Church of England”, en Rutgers Journal of Law Religion, vol. 3, num. 1. 28 “Acción y efecto de atraer hacia sí un magistrado superior, para su conocimiento y decisión, las causas o procesos pendientes ante otro inferior”, Couture, op. cit. p. 134. 29 Cfr. Piero Calamandrei (2000), La casación civil, vol. 2, México, Oxford University Press, pp. 11-49.


Tradicionalmente, se recurría a la casación cuando una de las partes del

proceso consideraban que la sentencia dictada en la última instancia adolecía de

algún vicio, por inexacta aplicación de la ley, o bien porque se sostenía que

durante el proceso se habían cometido violaciones a las normas procesales. En la

casación no se planteaban, ni se podían revisar de manera ordinaria, cuestiones

relacionadas con los hechos del caso; el problema planteado a la corte de

casación era de índole estrictamente normativo, y por lo regular relacionado con

el sentido que se había dado o que se debía dar a un texto legal.

Cuando la cuestión planteada en el litigio era de “derecho” y no de

“hecho”, la apelación per saltum se consideraba útil para acelerar el dictado de

una resolución definitiva:

Con el consentimiento de la parte contraria, la sentencia

pronunciada en primera instancia puede ser llevada directamente

en casación sin pasar por el tribunal de apelación. Se interpone

por medio de escrito, al que se acompaña el en que consta el

consentimiento de la otra parte, y es posible no sólo por simples

faltas de procedimiento. Si el Tribunal Supremo decide remitir

el negocio para que se sustancie debidamente, puede, a elección,

enviarlo al tribunal de primera instancia o al de segunda que

hubiese sido competente para la apelación30

.

En la casación alemana el per saltum también podía operar a petición

del ministro de Justicia cuando éste considerara de “interés general el examen de

determinado negocio por el Tribunal Supremo”; lo anterior no era posible

cuando la parte interponía la apelación antes que fuera solicitado el per saltum y,

de igual manera, la casación per saltum solicitada por el ministro de Justicia

excluía la apelación31

.

Actualmente, en el Zivilprozessordnung la Sprungrevision, o casación

con salto de instancia, al igual que la Revision (casación) tiene por objeto hacer

del conocimiento del Supremo Tribunal Federal cuestiones jurídicas de interés

general, el perfeccionamiento de la ley o asegurar la uniformidad de la

jurisprudencia. Para la operación de la Sprungrevision se sigue requiriendo la

solicitud de la parte que se considere agraviada tras el dictado de una sentencia

de primera instancia, aunada al consentimiento de la parte contraria; tanto la

petición como el consentimiento valen como renuncias a la apelación32

.

30 Cfr. W. Kisch (1932), Elementos de derecho procesal civil, Madrid, Revista de Derecho Privado, p. 302. 31 James Goldschmidt (1936), Derecho Procesal Civil, Madrid, Editorial Labor, p. 524. 32 Cfr. “Estudio introductorio”, en Código Procesal Civil Alemán (2006), Konrad-Adenauer-Stiftung E.V., Uruguay, p. 131. En el mismo sentido cfr. Gissela Rühl (2005), “Preparing Germany for the 21st Century: The Reform of the Code of Civil Procedure – Part II/II”, en German Law Journal, Vol. 6, No. 6-1, June.


El texto del actual Código Procesal Civil Alemán resulta del siguiente

tenor:

§ 566. Casación per saltum

1) Contra la sentencia definitiva pronunciada en la primera

instancia, con relación a la cual no sea admisible la apelación,

puede interponerse la casación por salto de instancia de alzada

(casación por salto de instancia o per saltum) cuando:

1. La contraparte consiente el salto de la instancia de alzada y

2. El tribunal de casación admite el per saltum.

La petición para la admisión de casación per saltum como así

también el consentimiento para ello se consideran como

renuncia al recurso de apelación.

2) Debe solicitarse la admisión en el tribunal de casación mediante

la presentación de un escrito (escrito de petición de admisión).

Los §§ 548 y 550 rigen en lo que corresponda. En la petición se

deben exponer los presupuestos requeridos para la admisión de

la casación per saltum. La aclaración del consentimiento de la

contraparte por escrito debe acompañarse con la petición de

admisión; ella también puede ser realizada por declaración en el

protocolo de la secretaría del tribunal también por el apoderado

en primera instancia, cuando el proceso en esa instancia no haya

tenido patrocinio letrado obligatorio.

3) La petición de admisión de la casación per saltum suspende la

cosa juzgada de la sentencia. El § 719 apartados 2 y 3 es

aplicable en lo que corresponda. La secretaría del tribunal de

casación, luego de que la petición haya sido interpuesta, tiene

que ordenar sin demora la elevación de los expedientes de la

secretaría del tribunal de primera instancia.

4) La casación per saltum solamente debe ser admitida cuando:

1. La cuestión de derecho tenga un significado fundamental o

2. Sea necesaria una resolución del tribunal de casación que

permita el perfeccionamiento del derecho o el aseguramiento de

una jurisprudencia unificada.

La casación per saltum no puede fundarse en un vicio del

procedimiento.

5) El tribunal de casación decide sobre la petición de admisión de

la casación per saltum mediante providencia. La providencia

debe ser notificada a las partes.

6) En caso de que la petición de admisión de la revisión sea

rechazada, la sentencia queda firme.

7) En caso de que la casación sea admitida, el procedimiento

prosigue como procedimiento de casación. En este caso rigen


las formas y plazos legales que regulan la petición para

admisión del recurso de casación. Con la notificación de la

resolución comienza el plazo para fundamentar la casación.

8) El curso del proceso posterior se determina de acuerdo con las

disposiciones que rigen la casación. El § 563 debe ser aplicado

de modo tal que el reenvío se realice al tribunal de primera

instancia. En caso de que contra las resoluciones posteriores del

tribunal de primera instancia se interponga apelación, el tribunal

de alzada tiene entonces que emitir el juicio legal, de modo tal

que la revocación pueda ser tomada como resolución también

por el tribunal de casación.

Es relevante el hecho de que el per saltum se solicita al tribunal de

casación y éste decide, bajo su arbitrio, la admisión del recurso de casación, por

lo que la resolución en torno al salto de instancia es independiente del examen de

fondo y, en su caso, del dictado de una sentencia. En este caso, la casación per

saltum alemana opera en forma similar al write of certiorari norteamericano,

puesto que éste es propiamente una solicitud que una de las partes le hace a la

Supreme Court en el sentido de escuchar de nueva cuenta un caso ya decidido en

las instancias ordinarias.

También es importante resaltar que, de la mera lectura de la prescripción

alemana, se sigue que una vez solicitada la casación per saltum, al margen de

que se admita o no, las partes renuncian a la apelación por el simple hecho de

haber solicitado la casación con salto de instancia. Ello al margen de que el

Supremo Tribunal Alemán pueda, si lo considera pertinente, enviar el caso al

tribunal de apelación, lo que es, se entiende, una potestad, mas no un derecho de

las partes.

En el Derecho Procesal Italiano también se puede encontrar esta

autorización con que las partes cuentan para renunciar a su derecho de interponer

el recurso de apelación en contra de una sentencia dictada en primera instancia;

en el artículo 360, primer párrafo, del Codice di procedura civile se prescriben

las hipótesis de procedencia del recurso de casación interpuesto en contra de una

sentencia dictada en instancia de apelación o en única instancia; en el segundo

párrafo de dicho artículo se precisa que además una sentencia apelable del

tribunal puede ser impugnada mediante recurso de casación, si las partes están

de acuerdo en omitir la apelación; en tal caso, la interposición del recurso de

casación per saltum sólo podrá proponerse por violación o falsa aplicación de

normas, ya sean de derecho, de un contrato o de un acuerdo colectivo nacional

de trabajo33

.

33 Art. 360. (Sentenze impugnabili e motivi di ricorso)


Por su parte, el artículo 366, tercer párrafo, del ordenamiento citado,

precisa que en el caso previsto en el artículo 360, segundo párrafo (casación per

saltum), el acuerdo entre las partes para solicitar la admisión del recurso de

casación interpuesto con salto de la instancia, deberá presentarse junto con el

recurso mismo o bien “a través de acto separado, también anterior a la sentencia

impugnada”34

. Entendemos que esta prescripción es de reciente incorporación al

ordenamiento procesal civil italiano, puesto que con anterioridad a su

introducción en 2006, la revisio o Cassazione per saltum debía interponerse

después del dictado de la sentencia cuya casación se solicitaba; ahora, es posible

que las partes acuerden, antes del dictado mismo de la sentencia apelable,

solicitar el salto de instancia para que conozca el tribunal de casación35

.

Conforme con lo anterior, el acuerdo entre las partes para ocurrir per saltum a la casación se puede presentar tanto de manera preventiva como

sucesiva al dictado de la sentencia apelable. No obstante esta prescripción, ya en

1950 Calamandrei, al referirse a las medidas para acelerar el curso del proceso

afirmaba:

Al respecto no hay datos estadísticos, pero sospecho que nunca,

desde 1942 hasta el día de hoy, ha ocurrido que dos abogados en

contradictorio hayan estado de acuerdo en servirse [del recurso

de casación proponible per saltum].36

Le sentenze pronunciate in grado d'appello o in unico grado possono essere impugnate con ricorso per cassazione:

per motivi attinenti alla giurisdizione; per violazione delle norme sulla competenza, quando non e' prescritto il regolamento di

competenza; per violazione o falsa applicazione di norme di diritto e dei contratti e accordi collettivi

nazionali di lavoro; per nullita' della sentenza o del procedimento; per omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un fatto controverso e

decisivo per il giudizio. Puo' inoltre essere impugnata con ricorso per cassazione una sentenza appellabile del tribunale, se le parti sono d'accordo per omettere l'appello; ma in tale caso l'impugnazione puo' proporsi soltanto a norma del primo comma, n. 3. 34 Nel caso previsto nell'articolo 360, secondo comma, l'accordo delle parti deve risultare mediante visto apposto sul ricorso dalle altre parti o dai loro difensori muniti di procura speciale, oppure mediante atto separato, anche anteriore alla sentenza impugnata, da unirsi al ricorso stesso. 35 Cfr. Domenico y Elena Bruno (2006), Formulario commentato di procedura civile. Aggiornato alla Legge no. 102/2006, Milano, Halley Editrice, pp. 153 ss. En torno a la revisio per saltum o ricorso omisso medio en el derecho procesal societario italiano, véase Giovanni Arieta y Francesco Di Santis (2007), Comentario dei processi societari, Roma, Wolters Kluwer, pp. 647-649; igualmente, Dino Buoncristiani, “L’a appello nel nuevo processo societario: giudizio su giudizio?”, consultado en www.judicium.it, el 9/09/2008. 36 Calamandrei, Piero (1962), “El proceso como juego”, en Estudios sobre el proceso civil, Buenos Aires, EJEA, p. 280.

http://www.judicium.it/


Por su parte, en Portugal la interposición del recurso de revista ante el

Tribunal Supremo de Justiça se debe fundar, en términos generales, en “la

violación de una ley sustantiva”, lo que puede consistir tanto en un error de

interpretación o de aplicación, como en error al determinar la norma aplicable;

de manera accesoria se puede alegar alguna nulidad procesal37

. Por lo que hace a

nuestro tema, específicamente el artículo 725 del Código de Processo Civil,

titulado Recurso per saltum para o Supremo Tribunal de Justiça, prescribe lo

siguiente:

1. Quando o valor da causa, ou da sucumbência, nos termos do

nº 1 do artigo 678.º, for superior à alçada dos tribunais judiciais

de 2ª instância e as partes, nas suas alegações, suscitarem apenas

questões de direito, nos termos dos nºs 2 e 3 do artigo 721.º e

dos nºs 1 e 2 do artigo 722.º, pode qualquer delas, não havendo

agravos retidos que devam subir nos termos do nº 1 do artigo

735.º, requerer nas conclusões que o recurso interposto de

decisão de mérito proferida em 1ª instância suba directamente

ao Supremo Tribunal de Justiça.

2. O juiz ouvirá a parte contrária, sempre que esta não haja tido

oportunidade de se pronunciar, em alegação subsequente, sobre

o requerimento a que alude o número anterior.

3. A decisão do juiz que indefira o requerido e determine a

remessa do recurso à Relação é definitiva.

4. Se, remetido o processo ao Supremo Tribunal de Justiça, o

relator entender que as questões suscitadas ultrapassam o âmbito

da revista, determina que o processo baixe à Relação, a fim de o

recurso aí ser processado, nos termos gerais, como apelação; a

decisão do relator é, neste caso, definitiva.

5. Se o relator admitir o recurso para ser processado como

revista, pode haver reclamação para a conferência, nos termos

gerais.

6. No caso de deferimento do requerimento previsto no nº 1, o

recurso é processado como revista, salvo no que respeita ao

regime de subida e efeitos, a que se aplicam os preceitos

referentes à apelação.

En la España antigua, la posibilidad de recurrir directamente al rey

saltando las instancias ordinarias, bajo el principio omisso medio, parece haber

sido el antecedente remoto del recurso de suplicación:

En virtud de la merced regia, el monarca podía otorgar una

revisión última de sentencia definitiva, pese a ser confirmatoria

37 Artículo 271, párrafo 2, del Código de Processo Civil de Portugal.


de las anteriores. Partidas 3.24.4 así lo constata al afirmar que

“una de las cosas porque mas señaladamente los omes pueden

pedir merced al Rey es, quando son judgados por el o del

adelantado mayor desu corte de que non se pueden alçar, que

sean oydos sobre aquel juicio e quel mejore si fallare razon por

que lo aya de fazer”. Petición de merced que debía formularse

“omildosamente fincados los ynojos e con pocas palabras”. Se

trataba de una excepción a la posibilidad de apelar siguiendo los

grados.38

Si bien en el derecho procesal brasileño no existe el per saltum, no deja de

ser interesante que, en momentos distintos, diferentes jueces federales lo hayan

denostado y propuesto como medida para acelerar la impartición de justicia. Por

un lado, en 1992, a partir de la oposición de los jueces federales reunidos en su

VII Encuentro Nacional a la reedição de la avocatória, Ferreira Maciel39

se

pregunta si dicha figura constituye una violación a la garantía del juez natural o

es una exigencia de nuestros tiempos.40

El juez Ferreira, al igual que los jueces que participaron en el encuentro

citado, sostiene que la avocatória fue un instrumento procesal acorde con un

sistema político autoritario, pero que, tras la transición política brasileña que

culmina con la nueva Constitución de 1988, tal instrumento puede convertirse en

una amenaza para los derechos fundamentales, en particular el del juez natural41

;

cabe recordar que éste significa tres cosas distintas, aunque relacionadas42

:

La necesidad de que el juez sea preconstituido por la ley y no constituido

post factum;

La inderogabilidad y la indisponibilidad de las competencias, y

La prohibición de jueces extraordinarios y especiales.

Los jueces brasileños parecen indicar que el conocimiento de las causas

saltando instancias ordinarias a cargo de un tribunal superior fue una práctica

orientada a sustraer del conocimiento de los jueces competentes los procesos en

38 Cfr. Antonio Sánchez Aranda (2007), El Recurso de Segunda Suplicación en el Derecho Castellano, tesis doctoral, Granada, Editorial de la Universidad de Granada, pp. 21 ss. 39 Juiz del Tribunal Regional Federal da 1ª Região, equivalente a un Magistrado de Tribunal Colegiado de Circuito federal. 40 “Avocatória: violação do ‘juiz natural’ ou uma exigência de nossos tempos?”, en Revista da Ordem dos Advogados do Brasil, Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, ano XXIII, vol. XXI, no. 56, janeiro/abril 1992. 41 Este principio pretende evitar que la imparcialidad y la certeza en el juez se vean lesionadas por “alteraciones post factum del régimen normal de competencias, virtualmente relacionadas con el contenido del juicio”, cfr. Luigi Ferrajoli (2000), Derecho y Razón, Madrid, Trotta, p. 590. 42 Ibídem.


los cuales los titulares del poder político tenían interés en obtener un fallo en

determinado sentido. En un régimen democrático y bajo un Estado de Derecho,

el salto de las instancias es visto como un atentado tanto a la independencia del

juez como a los derechos fundamentales de los individuos.

El juez Ferreira afirma que a pesar de las aparentes raíces lusas de la

avocatória, ésta se inspira en los writs angloamericanos, en particular en el writ

of certiorary before judgment, que más adelante se analizará. Si bien es evidente

la oposición del juez Ferreira a la nueva incorporación de la avocatória al

Derecho Procesal Brasileño, no deja de reconocer la necesidad de enfrentar, de

alguna manera, la sobrecarga judicial derivada de la enorme cantidad de

procesos similares que, por lo regular, reclaman una misma solución.

Para enfrentar este mismo problema, aunado al de la dilación procesal, el

juez José Eduardo Carreira Alvim43

propuso, en 2002, la adopción del recurso

per saltum44

; al respecto, se sostuvo que “O recurso ‘per saltum’ existe para

obviar um dos graves inconvenientes da miltiplicidade de recursos e orgãos

recursais --, de segunda, terceira e até quarta instâncias --, quando a questã

discutida é exclusivamente de directo, e tem o prestígio da jurisprudencia

dominante nos tribunais superiores, embora ñao conte com o respaldo da adotada

pelo tribunal de apelação”45

.

Este juez brasileño ve en el per saltum un instrumento útil para evitar

que casos cuya decisión estriba en dotar o reforzar la uniformidad de la

jurisprudencia se resuelvan sucesivamente en instancias previas que no son

competentes para fijar un criterio definitivo y firme que obligue al resto de los

tribunales. Para esas ocasiones, ¿qué caso tiene agotar las instancias previas si la

cuestión jurídica de fondo reclama una intervención interpretativa del órgano

jurisdiccional terminal?

Es importante destacar el hecho de que, como se nota hasta aquí, el per saltum es una autorización para saltar instancias que procede únicamente cuando

la cuestión debatida se relaciona directa y exclusivamente con la premisa

normativa del silogismo judicial. En otras palabras, cuando el tema del debate del

proceso se centra en cuestiones fácticas, es decir, en problemas relacionados con

la prueba de los hechos, el salto de instancias no está autorizado.

Otra importante cuestión que resalta de las citas brasileñas, se relaciona

con las dos ópticas desde las que se puede percibir al per saltum. Por un lado, los

jueces desconfían de la avocatória por considerarla un instrumento mediante el

cual los jueces de mayor jerarquía atraen para su conocimiento casos o asuntos

de los que deben conocer por competencia natural jueces de menor jerarquía. Por

43 Integrante del Tribunal Regional Federal da 2ª Região. 44 “Recurso ‘per saltum’—sugestão para a justiça do terceiro milênio”, en Revista da Associação dos Juízes Federais do Brasil, Brasília, v. 71, jul./set. 2002, pp. 190-199. 45 ibídem.


el otro, los jueces ven en el per saltum un instrumento para agilizar no sólo la

resolución de un caso concreto, sino sobre todo para uniformar la jurisprudencia.

¿Es que una misma herramienta tiene aplicaciones diversas? ¿O es que

se está haciendo referencia a dos instrumentos distintos? En ambos, sin duda, el

contexto en el que se plantea la cuestión es el de una organización judicial

centralizada y jerarquizada en la que, con mayor o menor grado de

independencia, lo que se busca es garantizar la coherencia de un sistema

jurisprudencial.

Al respecto, se ha distinguido entre “dos tipos factibles” de per saltum:

A pedido de parte, recursivo o por apelación, es decir cuando el salto de las

instancias opera en presencia de una petición de alguna de las partes legitimadas

para promover el medio de impugnación, y

De oficio, “motu proprio” o por avocación, es decir, casos en los cuales el

órgano jurisdiccional que conoce del medio de impugnación, mediante el salto de

instancias, “habilita competencia por su sola discrecionalidad, en una especie de

‘voluntarismo competencial’”46

, aún en situaciones en las que no exista

resolución del órgano jurisdiccional inferior.

Como puede advertirse, según se trate de una u otra es que surge la

oposición o apoyo a la figura procesal en estudio.

En Argentina el per saltum nació judicialmente en 1990, en su carácter

de avocación. A principios de julio de dicho año, un diputado nacional presentó,

en su nombre y en representación de la “Nación Argentina”, una demanda de

amparo en contra del procedimiento de privatización de Aerolíneas Argentinas;

la demanda quedó radicada en un juzgado de lo contencioso administrativo

federal; tras rendir el informe circunstanciado correspondiente, el Ministerio de

Obras y Servicios Públicos, autoridad demandada, presentó ante la Corte

Suprema de Justicia un escrito denominado “Solicita Avocación”, en el cual se

requería a dicha corte que resolviera en definitiva la causa señalada en el escrito,

radicada ante un juez federal de primera instancia y en la cual aún no se había

dictado sentencia alguna47

.

El planteo propuesto por el Ministerio era notablemente

novedoso. La avocación, en tanto procedimiento a través del

cual un órgano jerárquico superior decide sustituir al inferior en

el conocimiento y decisión de un asunto, no existe en el Código

procesal Nacional ni en ninguna otra ley que haya reglado la

46 Ricardo Haro, El “per saltum” en la justicia federal argentina, en Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba (República Argentina), http.//www.acader.unc.edu.ar, consultado el 30/09/2009. 47 Cfr. Alejandro D. Carrió y Alberto F. Garay (1991), La jurisdicción “per saltum” de la Corte Suprema, Buenos Aires, Abeledo Perrot, pp. 23 ss.; Horacio D. Creo Bay (1990), Recurso extraordinario por salto de instancia, Buenos Aires, Astrea, pp. 24 ss.


competencia judicial de la Corte Suprema. De allí que esa

presentación parecía enderezada a que se aplicara (o se

adecuara) el mecanismo de la avocación, vigente en el orden

administrativo nacional, a la competencia judicial del Alto

Tribunal.48

La Corte Suprema Argentina solicitó la remisión del expediente

radicado en primera instancia, y antes de cumplir con tal requerimiento, el juez a

cargo del amparo dictó sentencia de fondo; una vez recibido el expediente en la

Corte, la autoridad demandada interpuso un escrito denominado “Apela”, sin

precisar si se trataba de un recurso extraordinario (similar al amparo mexicano),

que tampoco podía serlo, puesto que la sentencia dictada no era del órgano

jurisdiccional que hubiera conocido de la sentencia de primera instancia.

Los hechos descritos anteriormente se sucedieron en cuestión de horas,

por lo que la Corte Suprema tuvo que habilitar el horario pertinente para realizar

los trámites formales que requería el caso. Al final, en septiembre de 1990, la

Corte argentina revocó la sentencia dictada en primera instancia, pero lo

verdaderamente relevante estribó en la justificación de la competencia por

avocación que ejerció la referida Corte, sin contar para ello con una autorización

constitucional.

Tras las severas críticas generadas tras el caso Dromi (apellido del

Ministro de Obras y Servicios Públicos), el Gobierno Nacional promovió una

reforma legal para incorporar el per saltum al ordenamiento procesal argentino;

no obstante, tras meses de funcionamiento contraproducente para los intereses

del Gobierno que había promovido la reforma, el per saltum desapareció del

Derecho Procesal de Argentina.

El caso Dromi permite identificar de mejor manera los antecedentes

norteamericanos de la figura que se analiza; en efecto, tanto la opinión o voto de

la mayoría de los integrantes de la Corte Suprema de Argentina, como las de la

minoría, en particular la del Ministro Fayt, se sustentan en los precedentes de la

Corte Suprema de los Estados Unidos de América; sin embargo este último es

más prolijo y preciso en sus expresiones.

En dicho país, la Evert Act, de 1891, incorporó lo que Fayt denomina el

“by pass”, es decir, el salto de las instancias intermedias para acudir

directamente a la Corte Suprema:

En cualquiera de los casos anteriormente enunciados que vayan

a concluir en la Corte de Apelaciones de Circuito, [prescribía la

citada ley norteamericana] será competente la Corte Suprema

para requerir, por [certiorari] u otra vía, que tales casos sean

certificados por la Corte Suprema para su revisión y decisión

48 Carrió y Garay, op. cit. p. 25.


con el mismo poder y autoridad en el caso como si hubiera sido

traída por apelación o [write of error].49

En opinión del Ministro Fyat, la Corte Norteamericana contó, para el

ejercicio del per saltum, con un texto legal expreso que así lo autorizaba, a

diferencia el caso argentino; en la denominada Judges’Bill de 1925, esta figura

se denominó abiertamente certiorari before judgment o certiorari to bypass50

. La

concesión del certiorari en per saltum o antes del juzgamiento podía proceder

únicamente si se demostraba que el caso cuya avocación se solicitaba era de tal

imperativa importancia pública como para justificar la alteración de las

instancias normales y llevar el caso al conocimiento inmediato de la Corte

Suprema. Esta prescripción es similar a la que actualmente contiene la regla 11

de las Rules of The Supreme Court of the United Status, de 2007:

Rule 11. Certiorari to a United States Court of Appeals

Before Judgment

A petition for a writ of certiorari to review a case pending in a

United States court of appeals, before judgment is entered in

that court, will be granted only upon a showing that the case is

of such imperative public importance as to justify deviation

from normal appellate practice and to require immediate

determination in this Court. See 28 U. S. C. § 2101(e).

Además del caso citado en la propia rule 11, han sido citados, como

precedentes relevantes, los siguientes: 28 U.S.C. 2101 (e); United Status v.

Bankers Trust Co., 294 U.S. 240 (1935); Railroad Retirement Board v. Alton R. Co., 295 U.S. 330 (1935); Rickert Rice Mills v. Fontenor, 297 U.S. 110 (1936);

Carter v. Carter Coal Co., 298 U.S. 238 (1936); Ex parte Quirin, 317 U.S. 1 (1942); United Status v. Mine Workers, 330 U.S. 258 (1947); Youngstown Sheet

& Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952), Wilson v. Girad, 354 U.S. 524

(1957); United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974). De todo lo anterior, es posible concluir que el salto de las instancias

ordinarias sólo se presenta o es permitido en el caso de la interposición de un

medio de impugnación del que acabaría conociendo como recurso extraordinario

un órgano jurisdiccional terminal; dicho salto de instancia procede, por lo

regular, a petición de parte en el recurso de casación (derecho europeo) o,

igualmente a petición de parte, en el certiorari norteamericano (que para los

49 Cfr. Disidencia del Señor Ministro Doctor Don Carlos S. Fayt en Sentencia D. 104, XXIII, Dromi, José Roberto (Ministro de Obras y Servicios Públicos de la Nación) s/avocación en autos: “Fíntela, Moisés Eduardo c/Estado Nacional, de 6 de septiembre de 1990, inciso 13). 50 Cfr. James Lindgren y William P. Marshall (1986), “The Supreme Court’s Extraordinary Power to Grant Certiorari before Judgment Court of Appeals”, en The Supreme Court Review, vol. 1986, pp. 259-316.


efectos de este trabajo opera como casación). En los ejemplos de legislación

comparada analizados, el per saltum se justifica en atención a la necesidad de

uniformar criterios jurisprudenciales o a la relevancia pública del caso.

6. ¿PER SALTUM POR AVOCACIÓN EN MÉXICO?

En ninguno de los sistemas analizados el per saltum se justifica en

atención a la amenaza que pudiera cernirse sobre los derechos de los sujetos

legitimados para pedir el salto de las instancias. Ni siquiera los jueces brasileños

le otorgan a esta figura pertinencia alguna y los únicos que resaltan algún

provecho son Carrió y Garay:

¿Es posible pensar en casos en que “saltear” la instancia de

apelación sea realmente necesario para preservar los derechos

de un justiciable? Es claro que si damos una respuesta

afirmativa a este interrogante, entonces el empleo del instituto

del per saltum se tornará más defendible. Pero para ello, debe

pensarse en hipótesis en que ese “salto” aparezca como la única

forma o bien de mantener vivo el derecho individual de que se

trata, o bien de permitirle a la Corte Suprema echar luz sobre

una cuestión jurídica de gran trascendencia.51

En este sentido, es evidente que el per saltum mexicano en materia

electoral sí ha sido plenamente justificado como “la única forma de mantener

vivo el derecho individual de que se trata”, entre otros importantes argumentos.

A partir de 2007, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

autoriza a la Sala Superior del TEPJF para, más que echar luz sobre una cuestión

jurídica de gran trascendencia, resolverla mediante el salto de la instancia

ordinaria; a esta autorización se le ha denominado “facultad de atracción”.

Textualmente, el artículo 99 constitucional prescribe que la Sala

Superior podrá, de oficio, a petición de parte o de alguna de las salas regionales,

atraer los juicios de que conozcan éstas; asimismo, podrá enviar los asuntos de

su competencia a las salas regionales para su conocimiento y resolución. Al

respecto el artículo 189, fracción XVI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de

la Federación prescribe la competencia de la referida sala para “atraer” a su

conocimiento asuntos que por su “importancia y trascendencia” ameriten este

“salto de instancia”. El artículo 189 bis de la referida ley orgánica prescribe que

dicha facultad “podrá ejercerse, por causa fundada y motivada, en los siguientes

casos”:

a) Motu proprio (caso muy similar a la avocación): cuando se trate de

51 Carrió y Garay, op. cit. pp. 60-61.


medios de impugnación que, a juicio de la Sala Superior, por su importancia y

trascendencia así lo ameriten; en este caso así se le comunicará por escrito a la

correspondiente Sala Regional, la cual, dentro del plazo máximo de 72 horas

deberá remitir los autos originales a la Superior, notificando a las partes dicha

remisión.

b) A petición de alguna de las partes del proceso: cuando exista solicitud

razonada y por escrito de alguna de las partes, fundamentando la importancia y

trascendencia del caso; en esta situación, la petición de atracción deberá

formularse:

a. Ya sea al presentar el medio impugnativo;

b. Cuando comparezcan como terceros interesados, o bien.

c. Cuando rindan el informe circunstanciado.

En cualquier hipótesis, se deben señalar las razones que sustenten la

solicitud. La Sala Regional competente, bajo su más estricta responsabilidad,

notificará de inmediato la solicitud a la Sala Superior.

c) A solicitud de la Sala Regional competente para conocer del medio

de impugnación, en cuyo caso dicha sala contará con 72 horas para solicitar a la

Sala Superior la atracción del mismo, mediante el acuerdo correspondiente, en

el que se precisen las causas que ameritan esa solicitud.

En los casos señalados en los incisos b) y c), la Sala Superior deberá

resolver en torno a la petición, en forma fundada y motivada, dentro de las 72

horas siguientes a la recepción de la solicitud. La determinación que emita la

Sala Superior respecto de ejercer o no la facultad de atracción es inatacable.

Evidentemente, el ejercicio de la facultad de atracción a petición de

alguna de las partes de proceso o del órgano jurisdiccional competente para

conocer del mismo, es una especie de per saltum, pero justificado no por alguna

de las situaciones descritas al final del apartado 4 de este trabajo, sino por la

“importancia y trascendencia” del caso, por lo que no necesariamente dicha

atribución se ejercerá para “mantener vivo el derecho individual de que se trata”.

La definición de “importancia” y “trascendencia” no será fácil, sin duda;

y ello será resultado de los casos en los que se pronuncie la Sala Superior, pues

difícilmente puede preceptuarse algo al respecto en una norma reglamentaria.

Los precedentes serán fundamentales pues para la determinación de tales

vocablos. Al respecto pueden resultar útiles, por orientadores, los criterios que al

respecto la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido en torno a su

particular facultad de atracción:

El ejercicio de ese derecho requiere, necesariamente, de dos

requisitos, a saber: a) que el asunto de que se trate resulte de

interés, entendido éste como aquél en el cual la sociedad o

los actos de gobierno, por la conveniencia, bienestar y

estabilidad, motiven su atención por poder resultar afectados


de una manera determinante con motivo de la decisión que

recaiga en el mismo; y b) que sea trascendente, en virtud del

alcance que, significativamente, puedan producir sus efectos,

tanto para la sociedad en general, como para los actos de

gobierno;52

Las características especiales a que hace referencia el

precepto constitucional citado, no derivan de la naturaleza

procesal de la resolución recurrida (sentencia o auto), o de

las causas que conduzcan a la instancia de revisión, sino de

la naturaleza e importancia intrínseca de la materia del

amparo en cuestión, lo cual debe ser el factor determinante

para, en su caso, ejercer o no dicha facultad;53

La procedencia de tal facultad debe determinarse en atención

a criterios que permitan establecer si el caso es excepcional,

es decir, que no puedan aducirse criterios aplicables a un

número indeterminado de ellos, pues aquélla no puede

fundarse exclusivamente, por ejemplo, en la gravedad de los

efectos que podrían derivarse para las partes en conflicto, en

las cualidades subjetivas de cierta categoría de personas, en

la importancia del precedente, en la afectación del orden

público o del interés general, ni en el monto económico de lo

controvertido, sino que para ejercerla este Máximo Tribunal

de la República debe estimar y valorar, dentro del ámbito de

su discrecionalidad, las características de cada litigio a fin de

decidir si resulta de importancia y trascendencia; si existen

verdaderos razonamientos que por sí solos hagan evidente

que se trata de un negocio excepcional, es decir, que está

fuera del orden o regla común, lo que se advertirá con

claridad, cuando los argumentos planteados no tengan

similitud con la totalidad o mayoría de asuntos y que,

además, trascenderá en resultados de características

verdaderamente graves. Por tanto, aun cuando en un asunto

pudieran estar involucrados eventuales beneficios o

perjuicios materiales para Jueces o Magistrados del Poder

Judicial de la Federación, debe declararse improcedente la

solicitud del ejercicio de la facultad de atracción, si el asunto

no reviste características especiales, de interés y

trascendencia, pues de lo contrario, se propiciaría que en la

demanda de garantías se multiplicaran argumentos en dicho

52 Tesis 1a. XXXIII/99. 53 Tesis 1a. XXXIV/99.


sentido, con el único afán de que su conocimiento se atrajera

por el Máximo Tribunal de la República54

;

El hecho de que se esté ante una figura jurídica que

estadísticamente no se presenta con frecuencia, no

transforma al problema jurídico de que se trate en un asunto

de importancia y trascendencia para los efectos de que sea

atraído por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que

esta excepcional facultad se encuentra relacionada

directamente con la importancia y trascendencia de la

materia o condiciones del hecho concreto en particular, y no

con la mayor o menor incidencia estadística de una

institución jurídica, pues sustentar lo contrario implicaría

atender a sus aspectos genéricos, y no a sus pormenores55

;

FACULTAD DE ATRACCIÓN. EL INTERÉS Y

TRASCENDENCIA QUE JUSTIFICAN SU EJERCICIO

SON DE ÍNDOLE JURÍDICA. Los conceptos "interés y

trascendencia" [...] son de índole jurídica en cuanto se

orientan a calificar un asunto que por los problemas jurídicos

planteados, dada su relevancia, novedad o complejidad,

requieren de un pronunciamiento del Máximo Tribunal del

país, de tal suerte que el criterio que llegara a sustentarse en

el asunto atraído repercutirá de manera excepcionalmente

importante en la solución de casos futuros56

;

ATRACCIÓN. PARA EJERCER ESTA FACULTAD EN

AMPARO EN REVISIÓN, LA SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA DE LA NACIÓN DEBE TOMAR EN CUENTA

LAS PECULIARIDADES EXCEPCIONALES Y

TRASCENDENTES DEL CASO PARTICULAR Y NO

SOLAMENTE SU MATERIA. [...] la materia del asunto,

por sí misma, no puede dar lugar a que se ejerza la facultad

de atracción, pues bastaría que cualquier otro asunto versara

sobre el mismo tópico para que también tuviera que ejercerse

la facultad de mérito. Lo anterior es así, porque la finalidad

perseguida por el Constituyente al consagrar esta

competencia singular no ha sido la de reservar cierto tipo de

asuntos al conocimiento del Tribunal Supremo, sino la de

permitir que éste conozca solamente de aquellos casos que,

54 Tesis 1a. XXXVIII/2002 55 Tesis 1a. LXXIII/2004 56 Jurisprudencia 2a./J. 143/2006


por sus peculiaridades excepcionales y trascendentes, exijan

de su intervención decisoria57

;

FACULTAD DE ATRACCIÓN. REQUISITOS PARA SU

EJERCICIO. La facultad discrecional de atracción es el

medio excepcional de control de la legalidad con rango

constitucional con el que cuenta la Suprema Corte de Justicia

de la Nación para atraer asuntos que, en principio, no son de

su competencia originaria, pero que revisten interés y

trascendencia. Ahora bien, con el objeto de establecer un

criterio que sistematice y defina hacia el futuro el marco en

el que debe ejercerse dicha facultad, y tomando en cuenta

que pueden distinguirse elementos de carácter cualitativo y

cuantitativo para determinar si se actualiza o no su ejercicio,

se estima necesario utilizar los conceptos "interés" e

"importancia" como notas relativas a la naturaleza intrínseca

del caso, tanto jurídica como extrajurídica, para referirse al

aspecto cualitativo, y reservar el concepto "trascendencia"

para el aspecto cuantitativo, para así reflejar el carácter

excepcional o novedoso que entrañará la fijación de un

criterio estrictamente jurídico. Además, la trascendencia se

deriva de la complejidad sistémica que presentan algunos

asuntos por su interdependencia jurídica o procesal; esto es,

aquellos que están relacionados entre sí de tal forma que se

torna necesaria una solución que atienda a las consecuencias

jurídicas de todos y cada uno de ellos. Así, para ejercer la

facultad establecida en el artículo 107, fracciones V, inciso

d), segundo párrafo, y VIII, inciso b), segundo párrafo, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

deben acreditarse, conjuntamente, los siguientes requisitos:

1) que a juicio de este Alto Tribunal, la naturaleza intrínseca

del caso permita que éste revista un interés superlativo

reflejado en la gravedad del tema, es decir, en la posible

afectación o alteración de valores sociales, políticos o, en

general, de convivencia, bienestar o estabilidad del Estado

mexicano relacionados con la administración o impartición

de justicia; y 2) que el caso revista un carácter trascendente

reflejado en lo excepcional o novedoso que entrañaría la

fijación de un criterio jurídico trascendente para casos

futuros o la complejidad sistémica de los mismos, también a

57 Jurisprudencia 2a./J. 123/2006


juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación58

;

ATRACCIÓN, FACULTAD DE. NO JUSTIFICA SU

EJERCICIO EL SOLO HECHO DE QUE LAS QUEJOSAS

SEAN INSTITUCIONES DE CRÉDITO DESTINADAS

AL DESARROLLO DEL SECTOR AGROPECUARIO. La

situación precisada en forma alguna puede justificar el

ejercicio de la facultad de atracción, pues de aceptarse se

llegaría al absurdo de estimar que todos los asuntos que de

una manera u otra afecten aquellas instituciones deberían ser

conocidos por la Suprema Corte de Justicia, desvirtuándose

así la intención de la reforma legislativa, de reservar a ella

los asuntos en que se interprete directamente la Constitución

y a los Tribunales Colegiados de Circuito los problemas de

legalidad59

;

ATRACCIÓN, FACULTAD DE. SU EJERCICIO NO

DEBE FUNDARSE EXCLUSIVAMENTE EN EL MONTO

ECONÓMICO CONTROVERTIDO60

;

Las características personales de un individuo a quien se le

considera de alta peligrosidad, no inciden en grados de

excepción, que ameriten la intervención de la referida

Primera Sala del más Alto Tribunal, habida cuenta que no

implica una situación de trascendencia a toda la sociedad, ni

reviste importancia tal que se diferencie medularmente de

otros asuntos de similar naturaleza61

.

7. CONCLUSIONES.

Se puede concluir válidamente que el per saltum en el Derecho Electoral

Federal Mexicano:

Tiene un origen jurisprudencial;

Es una solicitud para que un órgano jurisdiccional terminal

conozca, saltando las instancias ordinarias, de un caso del

que debería conocer al cabo de una “cadena de instancias

impugnativas”;

El salto de instancias ordinarias se justifica cuando se

58 Jurisprudencia 1a./J. 27/2008 59 Tesis 3a. CXXIX/91 60 Jurisprudencia 3a./J. 47/91 61 Tesis 1a. XXXI/99


verifica, a juicio del órgano terminal, que el medio de

impugnación o defensa ordinario no es accesible, no es

efectivo, no es apto o no es oportuno, en los términos

descritos en este trabajo;

Tiene un origen fuertemente influenciado, no por el control

que en torno a la interpretación que de la ley realice un

órgano terminal en un sistema judicial jerarquizado, sino por

la necesidad de tornar plenamente vigente el derecho a una

tutela judicial efectiva, a diferencia del origen de esta figura

en otros sistemas normativos;

Si bien la petición de per saltum no presupone

normativamente la preclusión del derecho a promover el

medio de impugnación ordinario, la jurisprudencia y la

dinámica misma de la materia electoral conduce a dicho

resultado, pues si bien es posible solicitar el per saltum una

vez que se ha promovido el medio ordinario, es necesario

desistir de éste para pedir aquél;

La facultad de atracción de la Sala Superior del TEPJF,

cuando se ejerce a petición de parte o del órgano competente

en primera instancia, es una especie de per saltum que se

justifica en atención a la importancia y trascendencia del

caso; sin embargo, el ejercicio de esta misma facultad motu

proprio tiene rasgos semejantes a los de la avocación, que sí

tiene como cometido garantizar una interpretación uniforme

de la ley o la fijación de un parámetro para que los órganos

jurisdiccionales de menor jerarquía fallen casos similares.

La elección presidencial en la historia constitucional mexicana

Sumario: Introducción. A. Antecedentes preconstitucionales:

Cádiz, Chilpancingo, Apatzingán, Iguala y Córdoba. B.

Constitución de 1824. C. Leyes Constitucionales de 1836. D.

Constitución de 1843. E. Del Acta Constitutiva de 1847 al Plan

de Ayutla de 1854. F. Constitución de 1857. G. Constitución de

1917. H. Reflexión final.

INTRODUCCIÓN

Para entender a cabalidad el diseño constitucional de la figura del

Presidente de la República, así como su régimen electoral, es preciso acercarnos

a los documentos constitucionales que ha tenido México, incluida la Constitución

liberal de 1812, que resultó influyente en la construcción de un modelo

constitucional propio.1 Lo importante de los documentos constitucionales

protoconstitucionales, es decir previos a la Constitución de 1824 radica en el

hecho de que reflejan las preocupaciones que suscitaba la organización de un

nuevo gobierno, atentos a las circunstancias políticas que vivía la Nueva España.

Mucho se ha discutido sobre la adopción de las instituciones presentes

en el constitucionalismo federal norteamericano. Debe decirse que el ataque

principal al diseño presidencial de los Estados Unidos residía en la comparación

del Presidente con un “embrión” de monarca. Hamilton daría contestación a esta

especulación con una serie de escritos.2 A pesar de la defensa hecha, la acusación

hacia el Ejecutivo como una especie de reyezuelo no se separaría de la figura

presidencial. Al respecto no debe dejarse de considerar que a pesar de que es

Publicado en Quid Iuris, Chihuahua, Chih., año 7, vol. 18, septiembre-noviembre 2012, pp. 43-80.

1 Todas las referencias a textos constitucionales históricos que se hacen en este apartado se tomaron de las obras siguientes: Antecedentes históricos y Constituciones políticas de los Estados Unidos Mexicanos, 3ª ed., México, Secretaría de Gobernación, 2008, 646 p.; Juan Ramírez Marín y Gonzalo Santiago Campos, Reglamentos del Congreso Mexicano, México, Cámara de Diputados, 2009, 262 p.; y, Antonio García Orozco, Legislación electoral mexicana. 1812-1988, 3ª ed., México, 1989, 363 p. 2 Véase Alexander Hamilton, El federalista, LXVII (11 de marzo de 1788).


tradicional afirmar el carácter republicano de nuestro gobierno, además de la

influencia gaditana, existieron dos experiencias monárquicas en nuestro país.

El presente trabajo hace una aproximación a los modelos presentes en el

constitucionalismo mexicano a la hora de establecer los mecanismos de

naturaleza electoral para determinar la titularidad del Ejecutivo, sea en una

organización centralista o federalista, sea colegiado o unipersonal.

A. Antecedentes preconstitucionales: Cádiz, Chilpancingo,

Apatzingán, Iguala y Córdoba

Curiosamente la primera alusión constitucional a la figura ejecutiva sería

basada en el modelo monárquico. La Constitución de Cádiz señaló:

Art. 168. La figura del Rey es sagrada e inviolable, y no está

sujeta a responsabilidad.

Art. 170. La potestad de hacer ejecutar las leyes reside

exclusivamente en el Rey, y su autoridad se extiende a todo

cuanto conduce a la conservación del orden público en lo

interior, y a la seguridad del Estado en lo exterior, conforme a la

Constitución y a las leyes.

Como podrá fácilmente seguirse, el modelo de irresponsabilidad y las

facultades conferidas están a tono con el modelo que, tratándose del Ejecutivo,

pervivirá en el siglo XIX y llegará hasta nuestros días. Si bien no existe una

distribución expresa del poder público, ya los artículos 14 a 17 constitucionales

expresan tal distribución al asignar a cada uno de los elementos de la “Monarquía

moderada hereditaria” competencias diferenciadas: la potestad de hacer las leyes

reside en las Cortes con el Rey; la potestad de hacer ejecutar las leyes reside en el

Rey; y, la potestad de aplicar las leyes en las causas civiles y criminales reside en

los tribunales establecidos por la ley. Legislativo, Ejecutivo y Judicial, diríamos

sin más.

Es evidente que el modelo monárquico no está sujeto a reglas

electorales. Sin embargo, debe mencionarse que dada la peculiar situación de la

Corona Española, luego de las abdicaciones de Bayona, la Constitución de Cádiz

si bien introdujo la noción de monarquía hereditaria (a. 14), también incorporó

un complejo capítulo dedicado a la sucesión de la Corona (a. 174-184) y otro a la

institución de la regencia, en aquellos casos de minoría de edad del Rey (a. 185-

200).

No debe obviarse que un mes después de la expedición de la

Constitución gaditana, se dictará el 30 de abril de 1812 uno de los primeros

documentos de nuestro protoconstitucionalismo: los Elementos de nuestra Constitución de la autoría de Ignacio López Rayón. En dicho documento, el

punto quinto hace residir la soberanía, que dimana del pueblo, en la figura de


Fernando VII. Aquí si habrá una mención expresa a los tres Poderes: legislativo,

ejecutivo y judicial.

Más interesante será la figura que se incluya en los puntos 36 y 37, al

señalarse que “habrá en la Nación cuatro Capitanes Generales”, y que en caso de

guerra uno de ellos “debe hacer de Generalísimo para los casos ejecutivos, y de

combinación”.

Más adelante, en los Sentimientos de la Nación, leídos por José María

Morelos y Pavón en la apertura del Congreso de Anáhuac, se encuentra ya

afianzada la división del poder público, así como la claridad sobre el nuevo

rumbo de México, al establecerse en el artículo 5º “Que la soberanía dimana

inmediatamente del Pueblo, el que solo quiere depositarla en sus representantes

dividiendo los poderes de ella en Legislativo, Ejecutivo y Judiciario, eligiendo

las Provincias sus vocales, y éstos á los demás, que deben ser sujetos sabios y de

probidad”.

No debe olvidarse que en la sesión del 15 de septiembre de 1813, el

Congreso de Chilpancingo nombró a Morelos como “Primer Jefe del ejército y

depositario del Poder Ejecutivo”, a lo cual se opuso el propio Morelos, aceptando

solo ser “Siervo de la Nación”, concesión que se le otorgó formalmente.

El Congreso itinerante dictaría el 22 de octubre de 1814, el Decreto

constitucional para la libertad de la América Mejicana, más conocido como la

Constitución de Apatzingán. En dicho documento se estableció una división

tripartita del poder público, cuya organización quedó confirmada en el artículo

44:

Permanecerá el cuerpo representativo de la soberanía del pueblo

con el nombre de SUPREMO CONGRESO MEJICANO. Se

crearán además dos corporaciones, la una con el título de

Supremo Gobierno, y la otra con el de Supremo Tribunal de

Justicia.

El que interesa, el Supremo Gobierno, se integraba por tres individuos

que debían cumplir con las mismas calidades que para ser diputado: “ciudadano

con ejercicio de sus derechos, la edad de treinta años, buena reputación,

patriotismo acreditado con servicios positivos, y tener luces no vulgares para

desempeñar las augustas funciones de este empleo” (a. 132). Cada año salía uno

de los integrantes del Supremo Gobierno por sorteo, que realizaba el Congreso

(a. 133). Estaba prohibida la reelección, “à menos que haya pasado un trienio

después de su administración” (a. 135); no podían participar los miembros del

Supremo Congreso sino pasados dos años después de haber cumplido su bienio

(a. 136); tampoco podían ser nombrados los “diputados del Supremo Tribunal de

Justicia, mientras lo fueren, ni en tres años después de su comisión”. Constituía

un impedimento ser “parientes en primer grado de los generales en jefe” (a. 138),


y no podían integrar el Supremo Gobierno “parientes que lo sean desde el

primero hasta el cuarto grado” (a. 139).

De acuerdo con el capítulo XI de la Constitución de Apatzingán, la

elección de los tres integrantes del Supremo Gobierno se haría por el Supremo

Congreso, para ello seleccionaría “en sesión secreta, por escrutinio en que haya

examen de tachas, y à pluralidad absoluta de votos, un número triple de los

individuos que han de componer el Supremo Gobierno” (a. 151). Una vez

realizada la elección, “continuara la sesión en público, y el secretario anunciara

al pueblo las personas que se hubieren elegido”; de estas personas (nueve en el

momento de la creación y tres, cuando solo se fuera a elegir una), se elegirá por

parte de los miembros del Congreso, bajo el procedimiento señalado en los

artículo 152-153:

Artículo 152. Hecha esta elección continuará la sesión en

público, y el secretario anunciará al pueblo las personas que se

hubieren elegido. En seguida repartirá por triplicado sus

nombres escritos en cédulas, que se recogerán en un vaso

prevenido al efecto.

Artículo 153. El secretario á vista y satisfacción de los vocales

reconocerá las cédulas, y hará la regulación correspondiente,

quedando nombrado aquel individuo que reuniere la pluralidad

absoluta de sufragios.

Art. 154. Si ninguno reuniere esta pluralidad, entrarán en

segunda votación los dos individuos que hubieren sacado el

mayor número, repartiéndose de nuevo sus nombres en cédulas

à cada uno de los vocales. En caso de empate decidirá la suerte.

Art. 155. Nombrados los individuos, con tal que se hallen

presentes dos de ellos, otorgarán acto continuo su juramento en

manos del presidente, quien lo recibirá à nombre del Congreso,

bajo la siguiente fórmula:

¿Juráis defender á costa de vuestra sangre la religión Católica,

Apostólica Romana, sin admitir otra ninguna? Si juro.

¿Juráis sostener constantemente la causa de nuestra

independencia contra nuestros injustos agresores? Si juro.

¿Juráis observar, y hacer cumplir el decreto constitucional en

todas y cada una de sus partes? Si juro.

¿Juráis desempeñar con celo y fidelidad el empleo que os ha

conferido la Nación, trabajando incesantemente por el bien y

prosperidad de la Nación misma? Si juro.

Si así lo hiciereis, Dios os premie; y si no, os lo demande.

Con el acto del juramento, se tenía por instalado el gobierno. El mismo

procedimiento se aplicaba “para proveer las vacantes de los individuos que deben


salir anualmente, y las que resultaren por fallecimiento ú otra causa” (a. 156). Se

preveía que las “votaciones ordinarias de cada año se efectuaran cuatro meses

antes de que se verifique la salida del individuo á quien tocare la suerte” (a. 157).

Los instrumentos normativos que vendrían antes de la Constitución de 1824

pocas novedades introdujeron:

El Plan de Iguala, del 24 de febrero de 1821 se referiría a un

gobierno monárquico moderado, cuyo emperador era Fernando

VII, “y no presentándose personalmente en México dentro del

término que las Cortes señalaren a prestar el juramento, serán

llamados en su caso el Serenísimo Señor Infante D. Carlos; el

Señor D. Francisco de Paula, El Archiduque Carlos, u otro

individuo de casa Reinante, que estime más conveniente el

Congreso”. Entretanto, se preveía que una Junta Gubernativa se

encargaría de gobernar, mientras “el Señor D Fernando 7°. se

presenta en México y hace el juramento”.

Los Tratados de Córdova, del 24 de agosto de 1821 no

modificaron lo establecido en el Plan de Iguala, limitándose a

precisar que en lugar de Nueva España, “esta América se

reconocerá por Nación soberana e independiente, y se llamará

en lo sucesivo Imperio Mexicano”. La Junta que se nombraría,

siguiendo lo mandado en el Plan de Iguala, tendría por título

Junta Provisional Gubernativa. La Junta nombraría una

Regencia “compuesta de tres personas de su seno o fuera de él,

en quien resida el poder ejecutivo y que gobierne en nombre del

Monarca, hasta que este empuñe el cetro del Imperio”.

Por cuanto hace al Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, de 23 de febrero de 1823, llama la atención la emancipación jurídica

que propone en su artículo primero: “Desde la fecha en que se publique el

presente reglamento, queda abolida la Constitución española en toda la extensión

del imperio”. Conforme con el artículo quinto, “La nación mexicana es libre,

independiente y soberana […] y su Gobierno es monárquico-constitucional

representativo y hereditario, con el nombre de Imperio Mexicano”. Se reconocía

que el sistema de gobierno político, “se compone de los Poderes Legislativo,

Ejecutivo y Judicial, que son incompatibles en una misma persona o

corporación” (a. 23). En lo que nos interesa, “El Poder Ejecutivo reside

exclusivamente en el Emperador, como Jefe Supremo del Estado. Su persona es

sagrada e inviolable, y sólo sus ministros son responsables de los actos de su

gobierno, que autorizarán necesaria y respectivamente, para que tengan efecto”

(a. 29).

Si bien se reconoce el carácter hereditario de la monarquía, se preveía el

nombramiento “con mayor secreto” de una regencia por parte del emperador,


“para el caso de su muerte, o de notoria impotencia física o moral, legalmente

justificada”. Dicha regencia se componía “de uno á tres individuos de su alta

confianza, igual número de suplentes”. El artículo 34 establecía un elaborado

procedimiento para guardar el secreto y luego hacer público la integración de

dicho cuerpo colegiado.

Sin embargo, contemporáneo del Reglamento Provisional era el Plan de

Casamata, que pugnaba por un modelo republicano de organización federal.

B. Constitución de 1824

El rompimiento con el modelo monárquico se advierte de manera clara

en los artículos segundo y quinto de la Acta Constitutiva de la Federación, de 31

de enero de 1824. En dichos preceptos se reconoce que “la nación mexicana es

libre e independiente para siempre de España y de cualquiera otra potencia; y no

es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona”, así como que “la

nación adopta para su gobierno la forma de republica representativa popular

federal”.

De acuerdo con el artículo noveno, “El poder supremo de la federación

se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial: y jamás podrán

reunirse dos o más de estos en una corporación ó persona, ni depositarse el

legislativo en un individuo”. Respecto del Ejecutivo, la Acta Constitutiva no se

decanta por un modelo unitario o colegiado, de ahí que el artículo 15 prescriba:

“El supremo poder ejecutivo se depositará por la constitución en el individuo o

individuos que ésta señale: serán residentes y naturales de cualquiera de los

estados o territorios de la federación”.

La Constitución federal de los Estados-Unidos Mexicanos, de 4 de

octubre de 1824, reiteraría las prescripciones de la Acta por cuanto hace a la

forma de gobierno y división del poder público.

Los artículos 74 al 94 se ocupaban del Supremo Poder Ejecutivo,

especialmente “De las personas en quienes se deposita y de su elección”. La

definición constitucional se decantaría por un Ejecutivo de naturaleza

unipersonal, denominado “presidente de los Estados-Unidos Mexicanos” (a. 74).

Asimismo, habría “un vice-presidente en quien recaerán en caso de imposibilidad

física o moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de éste” (a. 75).

Los encargos duraban cuatro años e iniciarían el primero de abril de 1824.

El a. 76 estableció los requisitos para ser presidente o vicepresidente:

ciudadano mexicano por nacimiento, de edad de treinta y cinco años cumplidos

al tiempo de la elección y residente en el país. En sucesivos numerales se

estableció la prohibición de reelección inmediata (“sino al cuarto año de haber

cesado en sus funciones”, a. 77).

El procedimiento para la elección de presidente y vicepresidente se

puede esquematizar de la forma siguiente:


1. El primero de septiembre del año próximo anterior a aquel en que

debe el nuevo presidente entrar en el ejercicio de sus atribuciones, la legislatura

de cada Estado elegía a mayoría absoluta de votos dos individuos, de los cuales

uno por lo menos no será vecino del Estado que elije (a. 79). Los resultados de la

elección serán remitidos al Consejo de Gobierno en pliego certificado (a. 80).

2. El 6 de enero se abrirían y leerían “en presencia de las cámaras

reunidas los testimonios [certificados…] si se hubieren recibido los de las tres

cuartas partes de las legislaturas de los estados”. Se preveía que para dicha sesión

debían “concurrir en la cámara más de la mitad del número total de sus

miembros, y estar presentes diputados de las tres cuartas partes de los estados”

(a. 94).

3. Concluida la lectura de los testimonios, se retirarían los senadores, y

una comisión nombrada por la cámara de diputados, y compuesta de uno por

cada Estado de los que tengan representantes presentes, revisaría los testimonios

y daría cuenta con su resultado (a. 82)

4. Enseguida la cámara procedería a calificar las elecciones y al cómputo

de los votos (a. 83). Las reglas para la calificación consistían en que el que

reuniere la mayoría absoluta de los votos de las legislaturas sería el presidente (a.

84); si dos tuvieren dicha mayoría, será presidente el que tenga más votos,

quedando el otro de vice-presidente. En caso de empate con la misma mayoría,

elegiría la cámara de diputados uno de los dos para presidente, quedando el otro

de vicepresidente (a. 85). Para el caso de que ninguno hubiere reunido la mayoría

absoluta de los votos de las legislaturas, se preveía que la cámara de diputados

elegiría al presidente y vicepresidente, escogiendo en cada elección uno de los

dos que tuvieren mayor número de sufragios a. 86). Para el probable caso de que

fueran más de dos individuos los que tuvieren mayoría respectiva, o igual

número de votos, sería la cámara quien escogerá entre ellos al presidente o

vicepresidente en su caso.

De igual manera ser preveía que “Si uno hubiere reunido la mayoría

respectiva, y dos o más tuvieren igual número de sufragios, pero mayor que los

otros, la cámara elegirá entre los que tengan números más altos” (a. 88); “Si

todos tuvieren igual número de votos, la cámara elegirá de entre todos al

presidente y vice-presidente, haciéndose lo mismo cuando uno tenga mayor

número de sufragios, y los demás número igual” (a. 89); “Si hubiere empate en

las votaciones sobre calificación de elecciones hechas por las legislaturas, se

repetirá por una sola vez la votación, y si aun resultare empatada decidirá la

suerte (a. 90); “En competencias entre tres o más que tengan iguales votos, las

votaciones se dirigirán á reducir los competidores a dos, o a uno para que en la

elección compita con el otro que haya obtenido mayoría respectiva sobre todos

los demás (a. 91); “Por regla general en las votaciones relativas a elección de

presidente y vice-presidente no se ocurrirá a la suerte antes de haber hecho

segunda votación (a. 92); y, “Las votaciones sobre calificación de elecciones


hechas por las legislaturas, y sobre las que haga la cámara de diputados de

presidente o vice-presidente, se harán por estados, teniendo la representación de

cada año, un solo voto; y para que haya decisión de la cámara, deberá concurrir

la mayoría absoluta de sus votos”.

Respecto de la toma de posesión, el a. 101 preveía que el presidente y

vicepresidente electos deberían estar el 1º de abril “en el lugar en que residan los

poderes supremos de la federación y jurar ante las cámaras reunidas el

cumplimiento de sus deberes bajo la fórmula siguiente:

Yo N. nombrado presidente (o vice-presidente) de los Estados-

Unidos Mexicanos, juro por Dios y los Santos Evangelios, que

ejerceré fielmente el encargo que los mismos Estados-Unidos

me han confiado, y que guardaré y haré guardar exactamente la

Constitución y leyes generales de la federación.

El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General,

aprobado el 23 de diciembre de 1824, en el capítulo dedicado al ceremonial (a.

166-180) señalaba lo siguiente con relación al ceremonial de la toma de

juramento:

169. En el día que el presidente o vicepresidente de la República

se presenten a prestar el juramento que previene el artículo 101

de la Constitución, lo saldrán a recibir dos secretarios, uno de

cada cámara, y a su entrada permanecerán en sus asientos los

diputados y senadores.

170. Jurarán puestos en pie junto a la mesa en manos del

presidente del Congreso, y concluido este acto tomarán posesión

de sus asientos.

171. El presidente de la República tomará asiento debajo del

dosel al lado izquierdo del que presida el Congreso. La silla del

vicepresidente de la República se colocará al lado derecho y en

el mismo piso, pero fuera del dosel.

172. Cuando solo el vicepresidente se presente a prestar el

juramento, lo acompañara a su salida una comisión compuesta

de tres senadores e igual número de diputados, incluso dos

secretarios; permaneciendo en sus asientos los demás miembros

del Congreso.

173. Si el presidente o vicepresidente de la República dirigiere

la palabra al Congreso, el que presida a éste le contestará en

términos generales.

La propia Constitución preveía que si “ni el presidente ni el vice-

presidente se presentaren a jurar según se prescribe […] jurarán ante el consejo

de gobierno luego que cada uno se presente” (a. 102). Asimismo, se señalaba que


“Si el vice-presidente prestare el juramento […] antes que el presidente, entrará

desde luego a gobernar hasta que el presidente haya jurado” (a. 103)

Respecto de los supuestos de falta de Presidente se recogieron varios

supuestos:

En el a. 96 se previó que si por cualquier motivo las elecciones de

presidente y vicepresidente no estuvieren hechas y publicadas el 1º de abril, “en

que debe verificarse el reemplazo, o los electos no se hallasen prontos a entrar en

el ejercicio de su destino, cesarán sin embargo los antiguos en el mismo día, y el

Supremo Poder Ejecutivo se depositará interinamente en un presidente que

nombrará la cámara de diputados, votando por estados.

En los casos de impedimento temporal, el a. 97 preveía el mismo sistema

de nombramiento, salvo los casos en que no estuviere reunido el Congreso. En

este último supuesto, el Supremo Poder Ejecutivo se depositaría en el presidente

de la Corte Suprema de Justicia, y en dos individuos que elegiría a pluralidad

absoluta de votos el consejo de gobierno. Estos no podían ser miembros del

Congreso general (diputados o senadores), y debían reunir los requisitos exigidos

para ser presidente de la federación.

En los tres supuestos anteriores, el a. 98 señaló que mientras se hacían

las elecciones mencionadas en los a. 96 y 97, el presidente de la Corte Suprema

de Justicia se encargaría del Supremo Poder Ejecutivo.

En el a. 99 se recogió que, tratándose de la “imposibilidad perpetua del

presidente y vicepresidente, el Congreso y en sus recesos el consejo de gobierno

proveerán respectivamente según se previene en los artículos 96 y 97, y

enseguida dispondrán que las legislaturas procedan á la elección de presidente y

vicepresidente según las formas constitucionales”. Resulta interesante resaltar

que el a. 100 enfatizaba el carácter sustituto, y solo para culminar los periodos

presidenciales y vicepresidenciales, pues se indicaba que los nombramientos

hechos en casos de “imposibilidad perpetua”, en ningún caso impedirían “las

elecciones ordinarias que deben hacerse cada cuatro años el 1º de septiembre”.

En los supuestos de nombramientos por falta absoluta o imposibilidad

temporal o perpetua del presidente y vicepresidente, se prestaría el juramento

ante las cámaras si estuvieren reunidas, y no estándolo ante el Consejo de

Gobierno (a. 104).3

Considerando las fechas que median entre la expedición de la

Constitución del 24 y el siguiente documento constitucional, las Leyes

3 De acuerdo con los artículo 113-115 el Consejo de Gobierno se organizaba, durante el receso del Congreso general y estaba “compuesto de la mitad de los individuos del senado, uno por cada estado”. Se preveía que “en los dos años primeros formarán este consejo los primeros nombrados por sus respectivas legislaturas, y en lo sucesivo los más antiguos”. Se reconocía que el Consejo tenía “por presidente nato al vicepresidente de los Estados-Unidos”, y nombraría según su reglamento un presidente temporal para las ausencias del Vicepresidente.


Constitucionales del 29 de diciembre de 1836, quienes estarían al frente del

Poder Ejecutivo serían:

TITULARES DEL PODER EJECUTIVO MEXICANO (1824-1836)

Titular Periodo

Guadalupe Victoria4 10 de octubre de 1824 al 1º de abril de

1829

Vicente Ramón Guerrero Saldaña 1º de abril de 1829 al 18 de diciembre de

1829

José María Bocanegra5 18 al 24 de diciembre de 1829

Pedro Vélez,6 Lucas Alamán

7 y

Luis Quintanar8

23 al 31 de diciembre de 18299

Anastasio Bustamante y Oseguera 1º de enero de 1830 al 14 de agosto de

1832

Melchor Múzquiz10

14 de agosto al 24 de diciembre de 1832

Manuel Gómez Pedraza y

Rodríguez

24 de diciembre de 1832 al 31 de marzo de

1833

José María Valentín Gómez Farías 1º de abril de 1833 al 16 de mayo de 1833

Antonio López de Santa Anna11

16 de mayo al 3 de junio de 1833

José María Valentín Gómez Farías 3 al 18 de junio de 1833

Antonio López de Santa Anna 18 de junio al 5 de julio de 1833

José María Valentín Gómez Farías 5 de julio al 27 de octubre de 1833

Antonio López de Santa Anna 27 de octubre al 16 de diciembre de 1833

José María Valentín Gómez Farías 16 de diciembre de 1833 al 24 de abril de

1834

Antonio López de Santa Anna 24 de abril de 1834 al 27 de enero de 1835

Miguel Barragán12

28 de enero de 1835 al 27 de febrero de

1836

José Justo Corro 27 de febrero de 1836 al 19 de abril de

1837

4 Su verdadero nombre fue: José Miguel Ramón Adaucto Fernández y Félix. 5 Su nombre completo fue: José María de los Dolores Francisco Germán del Espíritu Santo Bocanegra y Villalpando. 6 Su nombre completo fue: José Pedro Antonio Vélez de Zúñiga. 7 Su nombre completo fue: Lucas Ignacio José Joaquín Pedro de Alcántara Juan Bautista Francisco de Paula Alamán y Escalada. 8 Su nombre completo fue: José Luis de Quintanar y Soto. 9 Se encargaron del Ejecutivo, invocando el artículo 97 de la Constitución de 1824. 10 Su nombre completo fue: José Ventura Melchor Ciriaco de Eca y Múzquiz de Arrieta. 11 Su nombre completo fue: Antonio de Padua María Severino López de Santa Anna y Pérez de Lebrón. 12 Su nombre completo fue: Miguel Francisco Barragán Andrade.


C. Leyes Constitucionales de 1836

La pugna ideológica presente en los primeros años del México

independiente se centraba en las discusiones entre las diversas posiciones que

registra nuestra historia con toda clase de nombres y matices: centralistas y

federalistas, escoceses y yorkinos, monárquicos y republicanos, conservadores y

liberales, por citar algunas de las denominaciones empleadas. Esas disputas

ideológicas se llevarían, en diferentes momentos de la vida independiente, al

marco jurídico. Si la Constitución de 1824 había sido federalista, la que le sucede

en el tiempo no comparte tal visión.

Paradójicamente el texto del 24 había cerrado su articulado con una

importante aspiración de permanencia político-jurídica que no iba a ser posible:

Artículo 171. Jamás se podrán reformar los artículos de esta

constitución y de la acta constitutiva que establecen la libertad e

independencia de la nación mexicana, su religión, forma de

gobierno, libertad de imprenta, y división de los poderes

supremos de la federación, y de los estados.

La conformación de una élite proclive al modelo de organización

gubernamental centralista propició la aparición de las leyes constitucionales con

tales características. Luego de la proclamación del Plan de Cuernavaca, el 25 de

mayo de 1834 López de Santa Anna se puso al frente del movimiento, a pesar de

la circular en que el propio López de Santa Anna proclamó su apego al sistema

federal y dejó “en manos del Congreso la decisión sobre la organización política

del país”. Luego del desconocimiento de Gómez Farías como vicepresidente, por

el propio Congreso, quedó como Presidente interino Miguel Barragán Andrade.

Antonio López Santa Anna presionaría al Congreso para que revisara la

Constitución de 1824 y al sistema federal. Fue así como se aprobó el proyecto de

Bases Constitucionales el 23 de octubre de 1835, por las que se dieron los

lineamientos que reorganizarían al país en una república central. El artículo 6º

señalaba que “El ejercicio del Poder Ejecutivo residirá en un Presidente de

elección popular indirecta y periódica, mexicano por nacimiento, cuyas demás

circunstancias, lo mismo que las de su elección, su duración, facultades y modo

de ejercerlas, establecerá la ley constitucional”.

Las leyes constitucionales se dictarían el 29 de diciembre de 1836 por el

Sexto Congreso Constitucional Constituyente.13

La cuarta de ellas estaba

dedicada a organizar el Supremo Poder Ejecutivo, el que se depositaba en un

“Supremo Magistrado, que se denominará Presidente de la República”, que

duraría ocho años. El periodo iniciaba el dos de enero y concluía el primero de

enero.

13 Véase Reynaldo Sordo Cedeño, El Congreso en la primera república centralista, México, El Colegio de México, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 1993, 472 p.


La forma de elección se estableció en el artículo segundo:

El día 16 de agosto del año anterior a la renovación, elegirán el

Presidente de la República, en junta del Consejo y Ministros, el

Senado y la Alta Corte de Justicia, cada uno una terna de

individuos, y en el mismo día las pasarán directamente á la

Cámara de Diputados.

Ésta en el día siguiente escogerá tres individuos de los

especificados en dichas ternas, y remitirá la terna resultante á

todas las Juntas departamentales.

Éstas elegirán un individuo de los tres contenidos en la terna que

se les remita, verificando su elección el día 15 de octubre del

año anterior á la renovación, y remitirán en pliego certificado la

acta de elección, precisamente por el correo próximo inmediato,

a la Secretaría de la Cámara de Diputados, siendo caso de

responsabilidad para las Juntas departamentales la falta de

cumplimiento á lo prevenido en este párrafo.

El día 15 del inmediato mes de diciembre se reunirán las dos

Cámaras, abrirán los pliegos de actas que se hubieren recibido,

nombrarán una Comisión especial de cinco individuos que las

examine y califique las elecciones (sólo por lo respectivo á su

validez ó nulidad), haga la regulación de los votos y presente el

correspondiente dictamen.

Discutido y aprobado dicho dictamen en el Congreso general

reunido, se declarará Presidente al que hubiere obtenido mayor

número de votos, y en caso de igualdad al que designe la suerte,

verificándose el sorteo y todo lo demás en la misma sesión.

El a. 3º de la Ley invalidaba los actos especificados cuando no se

realizarán en las fechas establecidas en el a. 2º, sin embargo, dejaba abierta la

posibilidad de que en “caso de que algún trastorno social imposibilite, o la

reunión del Congreso, o la de la mayor parte de las juntas departamentales”, el

Congreso pudiera designar otros días para la celebración de dichos actos. Para

ello se requería el voto de las dos terceras de los individuos presentes de cada

Cámara. Dicho acuerdo tenía valor “extraordinariamente y por aquella sola vez”.

Una vez declarada la elección, se expedía el decreto respectivo y se

publicaba “solemnemente por el Gobierno, y se comunicará al interesado para

que se presente á otorgar el juramento, y á tomar posesión el día 2 del próximo

enero”. En el supuesto de ausencia, se preveía que “el Congreso, atendida la

distancia, le prefijará el día para presentarse” (a. 7).

Se preveía la reelección inmediata, para la cual se exigía que el

Presidente fuera “propuesto en las tres ternas de que habla el párrafo primero, art.

2, sea escogido para uno de los dos de la terna de la Cámara de Diputados, de


que habla el párrafo segundo del mismo artículo, y obtenga el voto de las tres

cuartas partes de las Juntas departamentales” (a. 5).

Como curiosidad debe destacarse que el cargo de Presidente de la

República no era renunciable más que “en el caso de reelección, y aun en él sólo

con justas causas, que calificará el Congreso general” (a. 6).

Para los supuestos de falta del Ejecutivo, se indicaba en el a. 8º que “en

las faltas temporales del Presidente de la República gobernará el Presidente del

Consejo. Este mismo se encargará del gobierno en el intervalo que puede haber

desde la cesación del antiguo hasta la presentación del nuevo Presidente”. El a.

13 se ocupaba de lo relativo a la elección en los casos en que al Presidente le

sobreviniera “incapacidad física o moral”.

Si se trataba de muerte o destitución legal del Presidente de la

República, la elección se realizaba en términos del artículo segundo transcrito

anteriormente, “designando el Congreso por decreto especial el día en que cada

una deba verificarse”. Si la muerte o destitución tenían lugar en el último año del

mandato, se procedía a nombrar un presidente sustituto que funcionaba “hasta la

posesión del Presidente que se elija en el tiempo y modo designados en el art. 2

de esta ley”. (a. 10).

El nombramiento del Presidente interino se elegía, en términos del a. 11,

de acuerdo con el siguiente procedimiento:

La Cámara de Diputados elegirá tres individuos, en quienes

concurran todas las calidades que exige esta ley para ese cargo,

y remitirá al Senado la terna.

Esta Cámara al día siguiente escogerá de la terna el individuo

que ha de ser Presidente interino, lo avisará a la Cámara de

Diputados y el decreto del nombramiento se comunicará al

Gobierno para su publicación y comunicación al interesado,

prefijando el día en que debe presentarse a otorgar el juramento.

El a. 12 prescribía la fórmula bajo la cual juraría el Presidente

“propietario o interino”, al tomar posesión de su cargo ante el Congreso general,

reunidas las dos Cámaras:

Yo N., nombrado Presidente de la República Mexicana, juro por

Dios y los Santos Evangelios, que ejerceré fielmente el encargo

que se me ha confiado, y observaré y haré observar exactamente

la Constitución y leyes de la Nación.

Aunque la cuarta Ley Constitucional remitía al reglamento interior del

Congreso en lo relativo a detallar las ceremonias de este acto, durante la vigencia

de estas leyes no se dictó ningún reglamento del cuerpo legislativo.

De acuerdo con el a. 14, los requisitos para ser Presidente de la

República eran ser mexicano por nacimiento y estar en actual ejercicio de los


derechos de ciudadanía; tener 40 años cumplidos al día de la elección; “tener un

capital físico o moral que le produzca al individuo anualmente cuatro mil pesos

de renta”; “haber desempeñado alguno de los cargos superiores civiles o

militares”; no haber sido condenado en proceso legal por crímenes o mala

versación en los caudales públicos y residir en la República al tiempo de la

elección.

Considerando las fechas que median entre la expedición de las Leyes Constitucionales del 29 de diciembre de 1836, y el siguiente documento

constitucional, las Bases de Organización Política de la República Mexicana, de

12 de junio de 1843, los personajes que estuvieron al frente del Poder Ejecutivo

fueron:


Titular Periodo

José Justo Corro 27 de febrero de 1836 al 19 de abril de 1837

Anastasio Bustamante y

Oseguera

19 de abril de 1837 al 20 de marzo de 1839

Antonio López de Santa Anna 20 de marzo al 10 de julio de 1839

Nicolás Bravo Rueda 10 al 19 de julio de 1839

Anastasio Bustamante y

Oseguera

19 de julio de 1839 al 22 de septiembre de 1841

Francisco Javier Echeverría

Migoni

22 de septiembre al 10 de octubre de 1841

Antonio López de Santa Anna 10 de octubre de 1841 al 26 de octubre de 1842

Nicolás Bravo Rueda 26 de octubre de 1842 al 4 de marzo de 1843

D. Constitución de 1843

Para 1840 la crisis de legitimidad del modelo centralista era evidente. La

pérdida de Texas y la separación de Yucatán, aunado al conflicto con Francia

conocido como la “Guerra de los Pasteles” llevó a que el 28 de septiembre de

1841 se dictarán las Bases adoptadas por el Ejército de Operaciones en

Tacubaya el dia 28 del mes de setiembre último, y que han servido para la organización del Gobierno provisional de la República, después del convenio del

día 6 del corriente entre los Exmos. Sres. Generales en gefe de las fuerzas beligerantes, documento mejor conocido como Bases de Tacubaya.

En dicho documento se promovía la creación de una Junta, cuyos

integrantes elegirían con “entera libertad a la persona en quien haya de

depositarse el Ejecutivo, provisionalmente”. Esta persona “se encargaría

“inmediatamente de las funciones del Ejecutivo, prestando el juramento de hacer

bien á la Nación, en presencia de la misma Junta”. A continuación, el Ejecutivo

provisional se encargaría, “dentro de dos meses” de publicar “la convocatoria

para un nuevo Congreso, el que facultado ampliamente se encargará de constituir


á la Nación, según mejor le convenga”. Este Congreso no podría “ocuparse de

otro asunto que no sea de la formación de la misma Constitución”. Asimismo, se

prescribía que el Ejecutivo provisional respondería de sus actos ante el primer

Congreso constitucional y que sus facultades eran “todas las necesarias para la

organización de todos los ramos de la administración pública”.

El mencionado Congreso dictaría las Bases de Organización Política de

la República Mexicana, de 12 de junio de 1843.14

El modelo de organización fue

central y la división del poder público incluyó un novedoso “Poder Electoral” en

el que se contenían todas las disposiciones de naturaleza electoral (a. 147-174),

incluidas las relativas a la elección de Presidente.

El título quinto (a. 83-114) de las Bases se dedicó al Poder Ejecutivo,

incluyéndose la figura del Consejo de Gobierno. La denominación del

depositario del Supremo Poder Ejecutivo era “Presidente” de la República y

duraba cinco años en sus funciones (a. 83), era jefe de la administración general

de la Republica y se le encomendaban especialmente el orden y tranquilidad en

lo interior y la seguridad en lo exterior (a. 85). El a. 90 de las Bases prescribió

que el Presidente no podía “ser acusado ni procesado criminalmente durante su

presidencia y un año después, sino por delitos de traición contra la independencia

nacional y forma de gobierno establecida en estas bases. Tampoco podrá ser

acusado por delitos comunes, sino hasta pasado un año de haber cesado en sus

funciones”. Se prescribía que el mandato constitucional iniciaba y terminaba el

primero de febrero del año de renovación (a. 161).

Los requisitos para ser presidente eran: ser mexicano por nacimiento,

ciudadano en ejercicio de sus derechos, mayor de cuarenta años, residir en el

territorio de la República al tiempo de la elección y pertenecer al estado secular

(a. 84).

Para la elección presidencial se estableció un complejo procedimiento,

en el capítulo del Poder Electoral. De acuerdo con el a. 158, el primero de

noviembre del año anterior a la renovación presidencial, “cada Asamblea

departamental, por mayoría de votos, y en caso de empate conforme dispone el

art. 154, sufragará para Presidente por una persona que reúna las calidades

requeridas para ejercer esta magistratura”. El acta de la elección se remitiría “por

duplicado y en pliego certificado a la Cámara de Diputados, y en su receso a la

diputación permanente” (a. 159). De acuerdo con el a. 160, el 2 de enero del año

de renovación de Presidente, “se reunirán las dos cámaras y abrirán los pliegos,

regularán los votos, calificarán las elecciones […] y declararán Presidente al que

haya reunido mayoría absoluta de sufragios”. Para el supuesto de que no hubiere

mayoría absoluta, “las cámaras elegirán Presidente de entre los dos que tuvieren

mayor número de votos. Si hubiere más de dos que excedan en votos, pero en

número igual a los demás, el presidente será elegido entre éstos” (a. 161).

14 Véase Cecilia Noriega Elío, El Constituyente de 1842, México, UNAM 1986, 251 p.


Asimismo, para el supuesto de que no hubiere mayoría, “y entre los que reúnan

menos votos hubiere dos o más que tengan igual número, pero mayor que el

resto, las cámaras para hacer la elección de Presidente, elegirán entre estos

últimos uno que compita con el primero. Todos estos actos se ejecutarán en una

sola sesión”.

La elección presidencial ante el Congreso requería de “mayoría absoluta

de votos; en caso de empate se repetirá la votación, y si volviere á resultar,

decidirá la suerte” (a. 163). Asimismo, se establecía como causa de nulidad el

que se verificará la elección” en otros días que los señalados, a no ser que la

sesión haya sido continua y no se haya podido acabar en el día. Solo en el caso

de que algún trastorno social imposibilite, o la reunión del Congreso, o la de

mayor parte de las asambleas departamentales, el Congreso, con el voto de las

dos terceras partes de los individuos presentes de cada Cámara, designará otros

días, valiendo este acuerdo extraordinariamente y por aquella sola vez”. Más

adelante, en el a. 168, se prescribían otras causales de nulidad de las elecciones:

“1º Falta de calidades constitucionales en el electo. 2º Intervención o violencia de

la fuerza armada en las elecciones. 3º Falta de mayoría absoluta de los que tienen

derecho de votar en las elecciones que no sean primarias. 4º Error o fraude en la

computación de los votos.

De acuerdo con el a. 91, “en las faltas temporales del Presidente de la

República quedará depositado el poder ejecutivo en el presidente del Consejo. Si

la falta o ausencia pasare de quince días, el Senado elegirá la persona que deba

reemplazarlo, la cual deberá tener las cualidades que se requieren para este

encargo. Si la falta fuere absoluta, y no ocurriere en el año en que deba hacerse la

renovación, se verificará la elección en el modo prevenido en los artículos 158 y

siguientes, y el nombrado durará el tiempo que faltaba a aquel en cuyo lugar

entra”. El estatuto del presidente se complementaba con el a. 92, que prescribía

que no había diferencias entre el presidente interino y el propietario, asimismo,

indicaba que una ley señalaría “el sueldo del Presidente y el que deba disfrutar el

que le sustituya”.

La organización centralista no generó la estabilidad política ni aseguró la

anhelada felicidad social. Los continuos cambios en el Ejecutivo eran un signo

de la inestabilidad que permeaba en todo el país y que difícilmente podría

erradicarse con base en la emisión de decretos, leyes o constituciones. Un

levantamiento más, el del 4 de agosto de 1846 de José Mariano Salas, conocido

como Plan de la Ciudadela, contra el presidente centralista Nicolás Bravo, buscó

restablecer el modelo federal, considerando “que desde que dejó de existir la

Constitución que libre y espontáneamente se dio la República, las que

respectivamente se han formado, no han ido conformes con las exigencias y

deseos de la gran mayoría de la Nación”. El primer artículo del mencionado Plan

de la Ciudadela era claro:


En lugar del Congreso que actualmente existe, se reunirá otro

compuesto de representantes nombrados popularmente, según

las leyes electorales que sirvieron para el nombramiento del de

1824, el cual se encargará así de constituir a la Nación,

adoptando la forma de gobierno que le parezca conforme la

voluntad nacional, como también de todo lo relativo a la guerra

con los Estados Unidos y a la cuestión de Texas y demás

departamentos fronterizos. Queda excluída la forma de gobierno

monárquico que la Nación detesta evidentemente.

El segundo artículo llamaba a “todos los mexicanos fieles a su país”,para

prestar servicios a la patria, pero se invitaba “muy especialmente al Excmo. señor

general, benemérito de la Patria, don Antonio López de Santa-Anna,

reconociéndolo desde luego como general en jefe de todas las fuerzas

comprometidas y resueltas a combatir porque la Nación recobre sus derechos,

asegure su libertad y se gobierne por sí misma”.

Era el momento de la invasión norteamericana (aunque Texas se había

perdido desde 1836). Salas convocó a un Congreso con facultades constituyentes,

el cual, por ley de 10 de febrero de 1847, aprobó restablecer la Constitución

Federal de 1824, contra el parecer de Otero, quien propuso a su vez añadirle un

Acta de Reformas en su famoso voto particular. El Congreso aprobó la propuesta

de Otero el 18 de mayo de ese año, como Acta Constitutiva y de Reformas,

jurada el día 21, ya con López de Santa Anna como presidente de la República,

cargo que desempeñaba por décima ocasión, en sustitución de Anaya.

Considerando las fechas que median entre las Bases de Organización Política de la República Mexicana, de 12 de junio de 1843, y el Acta

Constitutiva y de Reformas, del 18 de mayo de 1847, los personajes que

estuvieron al frente del Poder Ejecutivo fueron: TITULARES DEL PODER EJECUTIVO MEXICANO (1843-1847)

Titular Periodo

Antonio López de Santa Anna 14 de junio al 4 de octubre de 1843

Valentín Canalizo15 4 de octubre de 1843 al 4 de junio de 1844

Antonio López de Santa Anna 4 de junio al 12 de septiembre de 1844

José Joaquín de Herrera16 12 al 21 de septiembre de 1844

Valentín Canalizo 21 de septiembre al 6 de diciembre de 1844

José Joaquín de Herrera 7 de diciembre de 1844 al 30 de diciembre de 1845

Mariano Paredes y Arrillaga 4 de enero al 28 de julio de 1846

Nicolás Bravo Rueda 28 de julio al 4 de agosto de 1846

José Mariano Salas 5 de agosto al 23 de diciembre de 1846

Valentín Gómez Farías 24 de diciembre de 1847 al 21 de marzo de 1847

Antonio López de Santa Anna 21 de marzo al 2 de abril de 1847

Pedro María Anaya Álvarez 2 de abril al 20 de mayo de 1847

15 Su nombre completo fue: José Valentín Raimundo Canalizo Bocadillo. 16 Su nombre completo fue: José Joaquín Antonio Florencio de Herrera y Ricardos.


E. Del Acta Constitutiva de 1847 al Plan de Ayutla de 1854

Reinstaurada la Constitución de 1824, mediante el Acta Constitutiva y de Reformas, de 18 de mayo de 1847, el Congreso dictó leyes para las elecciones de

los Poderes Legislativo y Ejecutivo (3 de junio de 1847), de los Supremos

Poderes y de los Ayuntamientos (19 de mayo de 1849), y unas Bases para la

elección del Presidente de la República y los senadores (13 de abril de 1850).

En el Acta se señaló que los estados recobraban “la independencia y

soberanía, que para su administración interior se reservaron en la Constitución”,

entendiendo por tal tanto “la acta constitutiva y la Constitución federal

sancionadas en 31 de Enero y 24 de Octubre de 1824”.

El Acta deroga los artículos “que establecieron el cargo de

vicepresidente de la República”, asimismo dispone que “la falta temporal del

Presidente se cubrirá por los medios que ella establece, para el caso en que

faltaran ambos funcionarios”.

El Acta reconoce el derecho de sufragio a los ciudadanos en las

elecciones populares y señala, en el a. 18, que “por medio de leyes generales se

arreglarán las elecciones de diputados, senadores, Presidente de la República y

ministros de la suprema corte de justicia, pudiendo adoptarse la elección directa”.

Aunque ya se menciona la posibilidad de la elección directa, el Acta tendrá solo

vigencia formal. Este documento resulta sumamente importante porque reconoce

en el ámbito constitucional mexicano, por vez primera, la figura del control

constitucional vía amparo.

El ánimo de mantener el sistema federal queda plasmado en el a. 29, que

señala que “en ningún caso se podrán alterar los principios que establecen la

independencia de la nación, su forma de gobierno republicano, representativo,

popular, federal, y la división, tanto de los poderes generales como de los

Estados”.

En una malograda sucesión presidencial Mariano Arista recibió el poder

de José Joaquín Herrera en 1851. Dos años después debió renunciar por el Plan

del Hospicio Cabañas. Después de varios cambios presidenciales asumiría el

poder nuevamente, por undécima ocasión, el 20 de abril de 1853, López de Santa

Anna. A partir de ese momento se condujo dictatorialmente, suspendiendo los

congresos locales y realizando algunas gestiones para establecer un modelo

monárquico. El 22 de abril de 1853 expidió las Bases para la administración de

la República, hasta la promulgación de la Constitución. Este documento, de la

autoría de Lucas Alamán reorganizó el poder ejecutivo, a través de un órgano

colegiado, el Consejo de Gobierno. Por su carácter dictatorial y antifederalista,

destaca el artículo 1º de la sección tercera, dedicada al Gobierno Interior, en el

cual se señala:

Para poder ejercer la amplia facultad que la Nación me ha

concedido para la reorganización de todos los ramos de la

Administración pública, entrarán en receso las legislaturas u


otras autoridades que desempeñen funciones legislativas en los

Estados y territorios.

Con la expedición de diversos decretos, López de Santa Anna concentró

numerosas atribuciones. Por decreto del 16 de diciembre de 1853, exigió el trato

de Alteza Serenísima las facultades discrecionales. Ante tal situación los

descontentos se multiplicaron en el país. En el Sur, se emitió el Plan de Ayutla, el

1º de marzo de 1854.

El Plan proponía:

1º Cesan en el ejercicio del poder público D. Antonio López de

Santa Anna y los demás funcionarios que como él hayan

desmerecido la confianza de los pueblos, o se opusieren al

presente plan.

2º Cuando este haya sido adoptado por la mayoría de la nación,

el general en jefe de las fuerzas que lo sostengan, convocará un representante por cada Estado y Territorio, para que reunidos

en el lugar que estime conveniente, elija al presidente interino

de la Republica, y le sirvan de consejo durante el corto período

de su encargo.

3° El presidente interino quedará desde luego investido de

amplias facultades para atender la seguridad e independencia

nacional, y a los demás ramos de la administración pública.

5º. A los quince días de haber entrado en sus funciones el

presidente interino, convocará el congreso extraordinario,

conforme a las bases de la ley que fue expedida con igual objeto

en el año de 1841, el cual se ocupe exclusivamente de constituir

á la nación bajo la forma de República representativa popular, y

de revisar los actos del ejecutivo provisional de que se habla en

el artículo 2º.

El 11 de marzo de 1854 se modificó el Plan en Acapulco para sustituir el

término “estados” por “departamentos”, con el fin de incluir a los elementos aún

dudosos del sistema federal.

López de Santa Anna abandonó el poder el 9 de agosto de 1855.

Ocuparon brevemente la presidencia interina Martín Carrera Sabat (agosto-

septiembre) y Rómulo Díaz de la Vega (septiembre-octubre). Finalmente, la

Junta de Representantes designó a Juan Álvarez Presidente interino el 4 de

octubre quien, conforme al Plan de Ayutla, convocó a elecciones para el

Congreso Constituyente el 17 de octubre de 1855.

En tanto se discutía la nueva Constitución se expidió el proyecto del

Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana, el cual, como se

afirmó por sus promotores, “en general está tomado de la Constitución de 1824 y


de las Bases orgánicas de 1843; porque en uno y otro código se encuentran

consignados los principios democráticos”. El Congreso rechazó aprobarlo y

nunca entró en vigor formal ni materialmente en el país.

En la sección sexta del mencionado proyecto de Estatuto se señalaba que

“el presidente es el jefe de la administración general de la República, y le están

encomendados especialmente el orden y tranquilidad en lo interior, la seguridad

en el exterior y el fiel cumplimiento de las leyes” (a. 80). Asimismo, se

estableció que “todas las facultades que por este Estatuto no se señala

expresamente a los gobiernos de los Estados y Territorios, serán ejercidas por el

presidente de la República, conforme al art. 3º del Plan de Ayutla, reformado en

Acapulco” (a. 81), a lo cual se sumaba que “el presidente de la República podrá

obrar discrecionalmente, cuando así fuere necesario, a juicio del consejo de

ministros, para defender la independencia o la integridad del territorio, o para

sostener el orden establecido o conservar la tranquilidad pública; pero en ningún

caso podrá imponer la pena de muerte ni las prohibidas por el artículo 55”.

El 5 de febrero de 1857, el Congreso promulgó la Constitución Federal

de los Estados Unidos Mexicanos. Considerando las fechas que median entre el

Acta Constitutiva y de Reformas, del 18 de mayo de 1847, y la Constitución de

1857, los personajes que estuvieron al frente del Poder Ejecutivo fueron:


Titular Periodo

Pedro María Anaya17

2 de abril al 20 de mayo de 1847

Antonio López de Santa Anna 20 de mayo al 16 de septiembre de 1847

Manuel de la Peña y Peña 26 de septiembre al 13 de noviembre de 1847

Pedro María Anaya 14 de noviembre de 1847 al 8 de enero de 1848

Manuel de la Peña y Peña 9 de enero al 3 de junio de 1848

José Joaquín de Herrera 3 de junio de 1848 al 15 de enero de 1851

Mariano Arista18

15 de enero de 1851 al 5 de enero de 1853

Juan Bautista Ceballos19

6 de enero al 8 de febrero de 1853

Manuel María Lombardini20

9 de febrero al 20 de abril de 1853

Antonio López de Santa Anna 20 de abril de 1853 al 12 de agosto de 1855

Martín Carrera Sabat 15 de agosto al 12 de septiembre de 1855

Rómulo Díaz de la Vega 12 de septiembre al 3 de octubre de 185521

Juan Álvarez Hurtado 4 de octubre al 11 de diciembre de 1855

Ignacio Comonfort22

11 de diciembre de 1855 al 20 de enero de 1858

17 Su nombre completo fue: Pedro María Bernardino Anaya Álvarez. 18 Su nombre completo fue: José Mariano Martín Buenaventura Ignacio Nepomuceno García de Arista Nuez. 19 Su nombre completo fue: Juan Bautista Loreto Mucio Francisco José de Asís de la Santísima Trinidad Ceballos Gómez Sañudo. 20 Su nombre completo fue: Manuel Apolinario José María Ignacio Antonio Lombardini de la Torre. 21 Fue presidente de facto, no fue designado, sino que a la renuncia de Martín Carrera asumió el carácter de presidente.


F. Constitución de 1857

Luego del triunfo de la Revolución de Ayutla, el Congreso

Constituyente convocado inició sus labores el 18 de febrero de 1856, y en junio

la Comisión de Constitución presentó un proyecto de Constitución que mantenía

el modelo federal e incorporaba al texto constitucional el liberalismo económico,

los derechos del hombre) y el principio de la separación Iglesia-Estado.

La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos fue aprobada

y jurada por el Congreso constituyente y por el Presidente Ignacio Comonfort, el

5 de febrero de 1857, y publicada por Bando Solemne el 11 de marzo del mismo

año. Por disposición de su artículo transitorio, comenzaría su vigencia a partir del

16 de septiembre del mismo año con excepción de “las disposiciones relativas a

las elecciones de los supremos poderes federales y de los estados”, con el fin de

posibilitar el establecimiento de la primera Legislatura constitucional.

Lo relevante de este documento constitucional es que señala los

lineamientos que aún rigen nuestro modelo de organización político-

constitucional. Así, el a. 39 reconoció que “la soberanía nacional reside esencial

y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se

instituye para su beneficio. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho

de alterar ó modificar la forma de su gobierno”. Asimismo, se explicitó que era

“voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa

democrática federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo

concerniente á su régimen interior, pero unidos en una federación establecida

según los principios de esta ley fundamental”.

En lo que interesa, el a. 75 previó que se depositaba “el ejercicio del

supremo poder ejecutivo de la Unión en un solo individuo que se denominará

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”, cuya elección era “indirecta en

primer grado y en escrutinio secreto, en los términos que disponga la ley

electoral” (a. 76). El mandato presidencial iniciaba el primero de diciembre y

duraba cuatro años. El cargo de presidente solo era renunciable por causa grave,

calificada por el Congreso, ante quien se presentaría la renuncia.

Los requisitos para ser presidente se contemplaban en el a. 77: ser

ciudadano mexicano por nacimiento, en ejercicio de sus derechos, de 35 años

cumplidos al tiempo de la elección, no pertenecer al estado eclesiástico y residir

en el país al tiempo de verificarse la elección”.

Se preveía que en caso de faltas temporales “y en la absoluta, mientras

se presenta el nuevamente electo, entrará á ejercer el poder el presidente de la

suprema corte de justicia” (a. 79). Asimismo, se prescribía que si la falta del

presidente fuere absoluta, “se procederá a nueva elección con arreglo á lo

dispuesto en el art. 76, y el nuevamente electo ejercerá sus funciones hasta el día

último de noviembre del cuarto año siguiente al de su elección.”

22 Su nombre completo fue: José Ignacio Gregorio Comonfort de los Ríos.


En el caso de que “la elección de presidente no estuviere hecha y

publicada para el 1º de diciembre, en que debe verificarse el reemplazo, o el

electo no estuviere pronto á entrar en el ejercicio de sus funciones, cesará sin

embargo el antiguo, y el supremo poder ejecutivo se depositará interinamente en

el presidente de la suprema corte de justicia” (a. 82).

El a. 82 estableció el juramento para la toma de posesión, ante el

Congreso (o en su caso la diputación permanente), con la siguiente fórmula:

“Juro desempeñar leal y patrióticamente el encargo de Presidente de los Estados

Unidos Mexicanos, conforme a la Constitución, y mirando en todo por el bien y

prosperidad de la Unión”.

Durante el periodo de intervención extranjera y del Segundo Imperio, la

figura del Presidente de la República recayó en Benito Juárez, atendiendo al

mandato constitucional que permitía que ante la ausencia del titular del Ejecutivo

ocupara su cargo el Presidente de la Corte Suprema.

En los años subsecuentes del restablecimiento de la República, se daría

una serie de levantamientos que cuestionaban la figura presidencial y la

permanencia de sus titulares, en pocas palabras, la reelección de Juárez.23

El Plan de la Noria de 9 de noviembre de 1871 hizo alusión a que la reelección de Juárez

en las elecciones de 1867 y después en las de 1871 provocó la oposición de

elementos políticos que proponían el relevo en la persona del Presidente de la

República como condición necesaria para garantizar el funcionamiento de las

instituciones bajo un esquema democrático y republicano. La divisa del

movimiento fue la no reelección.

Juárez falleció el 18 de julio de 1872, con lo cual el movimiento de La

Noria perdió su justificación política y se diluyó. El Presidente Interino por

ministerio de ley fue Sebastián Lerdo de Tejada, quien durante el gobierno de

Benito Juárez desempeñaba el cargo de presidente de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación.

La intención de Lerdo de Tejada de reelegirse, hecha pública en

diciembre de 1875, encontró amplia oposición. Nuevamente Porfirio Díaz

auspició un levantamiento, ahora el Plan de Tuxtepec, de 10 de enero de 1876,

reformado el 31 de marzo en Palo Blanco, Tamaulipas. En su versión inicial el

Plan preveía conservar la presidencia interina en el presidente de la Suprema

23 Sintomática sería la opinión de Ignacio Ramírez: “[…] Bueno, malo o maravilloso, no es justificación para que Juárez se perpetúe en el poder… venció al enemigo extranjero, pero quién le quitará al Benemérito su adicción reciente al poder, que como una enfermedad catastrófica se nutre de la lisonja y del aplauso nutrido ¡la reelección es una monarquía! // Me opondré rotundamente como siempre a la reelección del Sr. Juárez… la reelección es una monarquía… las monarquías no siempre se establecen por medios violentos, se imponen en las repúblicas por hechos que siempre se presentan con la careta de un fervoroso patriotismo, de un grandioso salvador nacional” [El Mensajero, agosto de 1871]. Citado en: Emilio Arellano, La nueva República. Ignacio Ramírez El Nigromante, México, Planeta, 2012, p. 106.


Corte de Justicia de la Nación, con la reforma, el Poder Ejecutivo se depositaba

en “quien obtenga la mayoría de los votos de los gobernadores”.

El periodo que vendría a continuación presenta aspectos muy

interesantes: Lerdo de Tejada se reeligió en unas dudosas elecciones y se dispuso

a iniciar un nuevo periodo en diciembre de ese mismo año 1876. Sin embargo,

los levantamientos de inconformes no se hicieron esperar, agrupándose en torno

a dos posiciones: los partidarios del presidente de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, José María Iglesias, quien había desconocido la reelección de

Lerdo y en Salamanca, Guanajuato, organizó un gobierno “legalista”,24

y los

partidarios de Porfirio Díaz.

Después de intensas luchas, Porfirio Díaz tomó el poder y designó el 6

de diciembre de 1876 como Presidente interino a Juan Nepomuceno Méndez,

quien concluyó su encargo el 17 de febrero de 1877, fecha en la que Díaz asume

de facto la presidencia hasta el 5 de mayo de ese año, cuando el Congreso lo

nombra Presidente constitucional, iniciándose así su larga permanencia en la

presidencia de la República.

Para permitir la reelección, hubo necesidad de reformar el artículo 78 de

la Constitución. La derogación de la reforma de 13 de octubre de 1887 marcó en

definitiva el rumbo del porfiriato. Dicha reforma había establecido:

Texto original

5 de febrero de 1857

Texto Reformado

13 de octubre de 1887

Artículo 78. El Presidente entrará a

ejercer sus funciones el 1º de

diciembre, y durará en su encargo

cuatro años.

El Presidente entrará a ejercer su

encargo, el 1º de diciembre, y durará en

él cuatro años, pudiendo ser reelecto

para el periodo constitucional

inmediato; pero quedará inhábil en

seguida para ocupar la Presidencia por

nueva elección, a no ser que hubiesen

transcurrido cuatro años contados desde

el día en que cesó en el ejercicio de sus

funciones.

Como escribiría Irenófilo25

al ocuparse de la reelección presidencial:

… esta misma cuestión, desde el triunfo definitivo del Plan de

Tuxtepec en 1877 hasta 1890, esto es, en el espacio de trece

24 De interés resulta la lectura de José María Iglesias, La cuestión presidencial en 1870, México, Tipografía Literaria de Filomeno Mata, 1892, 430 p. 25 Irenófilo fue el seudónimo que utilizó Irineo Paz, para escribir “El artículo 78 de nuestra Constitución, su reforma y su restablecimiento”, en Comentarios breves sobre la legislación patria. Periodo legislativo de 1876 a 1900, México, Tip. Y Lit. “La Europea” de J. Aguilar Vera y Compañía, 1900, pp. 325-342. Hay edición facsimilar de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (2006).


años, se ha presentado en nuestro país bajo una triple forma.

Primero, bajo la de prohibición absoluta de reelegir, impuesta

por el artículo 2º del Plan antedicho,26

y que comenzó a regir en

mayo de 1877. Segundo, bajo la de autorización de la reelección

limitada, conforme al decreto de 13 de octubre de 1887.

Tercero, bajo la de elección enteramente libre conforme al

decreto de 10 de diciembre de 1890, que volvió a poner en todo

su vigor el mencionado artículo 78 de nuestra Constitución.

Con la vuelta a la redacción original del artículo 78, bastante neutra por

lo demás, quedaba abierta la puerta a la reelección sucesiva. Así, pasarían dos

décadas, antes de que Madero lanzara su conocido Plan de San Luis, en el cual

proponía oponerse, por la fuerza, a la séptima reelección de Díaz. En el

mencionado manifiesto, Madero señalaba:

[…] he designado el DOMINGO 20 del entrante Noviembre

para que de las seis de la tarde en adelante, todas las poblaciones

de la República se levanten en armas bajo el siguiente plan:

1°. Se declaran nulas las elecciones para Presidente y Vice-

Presidente de la República, Magistrados á la Suprema Corte de

Justicia de la Nación y Diputados y Senadores celebradas en

junio y julio del corriente año.

2°. Se desconoce al actual gobierno del General Díaz, así como

á todas las autoridades cuyo poder debe dimanar del voto

popular porque además de no haber sido electas por el pueblo,

han perdido los pocos títulos que podían tener de legalidad,

cometiendo y apoyando, con los elementos que el pueblo puso á

su disposición para la defensa de sus intereses, el fraude

electoral más escandaloso que registra la historia de México.

[…]

4°. Además de la Constitución y leyes vigentes, se declara ley

suprema de la República el principio de No Reelección del

Presidente y Vicepresidente de la República, de los

Gobernadores de los Estados y presidentes Municipales,

mientras se hagan las reformas constitucionales respectivas.

26 Los primeros dos artículos del Plan de Tuxtepec señalaban: “Art. 1º. Son leyes supremas de la República, la Constitución de 1857, la acta de reformas promulgada el 25 de Septiembre de 1873, y la ley de 1874. // Art. 2º. Tendrán el mismo carácter de ley suprema la No-Reelección del Presidente de la República y Gobernadores de los Estados, mientras se consigue elevar este principio al rango de reforma constitucional, por los medios legales establecidos por la Constitución”.


5°. Asumo el carácter de Presidente Provisional de los Estados

Unidos Mexicanos, con las facultades necesarias para hacer la

guerra al gobierno usurpador del General Díaz.

Tan pronto como la capital de la República y más de la mitad de

los Estados de la Federación estén en poder de las fuerzas del

Pueblo, el Presidente Provisional convocará á elecciones

generales extraordinarias para un mes después y entregará el

poder al Presidente que resulte electo, tan luego como sea

conocido el resultado de la elección.

6°. El Presidente Provisional antes de entregar el poder, dará

cuenta al Congreso de la Unión del uso que haya hecho de las

facultades que le confiere el presente plan. […]

El 25 de mayo de 1911 abandonaría el poder Porfirio Díaz. Tras su

renuncia, se nombró a un Presidente provisional y se convocó a elecciones, en las

que triunfó Madero el 15 de octubre de 1911.

El 28 de noviembre de 1911, 22 días después de que Madero tomara

posesión, hubo una reforma especialmente relevante: la no reelección del

Presidente, Vicepresidente y Presidente interino y sus equivalentes en los

estados. Se llevaba así, al texto constitucional, la divisa y principio que había

inspirado el derrocamiento de Díaz, divisa que, paradójicamente, el mismo Díaz

había enarbolado en aquel lejano 1871.

La historia no concluiría ahí. Levantamientos y combates precederían a

la llamada “Decena Trágica” en la Ciudad de México (9-19 de febrero de 1913),

en la cual, renunciarían Madero y el Vicepresidente José María Pino Suárez, para

posteriormente ser asesinados. En los siguientes años las luchas intestinas

marcaron al país y no sería sino hasta la convocatoria a un Congreso

Constituyente, el 19 de septiembre de 1916, que la discusión pareció centrarse

más en las ideas que en las armas. El Congreso se instaló en diciembre de 1916

en Querétaro y sesionó del 1º de diciembre de 1916 al 5 de febrero de 1917.

Del proyecto presentado por Carranza al texto resultante se sumaron

aspectos sumamente relevantes: reforma agraria, derechos laborales y sociales,

relaciones Iglesia-Estado, redefinición del presidencialismo, la estructura

económica y el federalismo. Como se afirmó se trataba de un texto

eminentemente social, “profundamente reivindicatorio de los sacrificios de los

precursores liberales y de los combatientes revolucionarios, orientado hacia la

justicia social como una obligación y una característica de la nueva sociedad que

se estaba fundando”. Ese era el perfil del nuevo texto: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la de 5 de febrero de 1857. Dicha

Constitución se promulgó el 5 de febrero de 1917, se publicó el mismo día (con

una fe de erratas publicada el 6 de febrero de 1917) y entró en vigor el 1º de

mayo del mismo 1917.


En atención a las fechas que median entre la promulgación de la

Constitución federal de los Estados Unidos Mexicanos, del 5 de febrero de 1857,

y la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

de 1917, los personajes que estuvieron al frente del Poder Ejecutivo fueron:

Titulares del Ejecutivo mexicano (1857-1917)

Titular Periodo

Ignacio Comonfort 11 de diciembre de 1855 al 20 de enero de 1858

Félix Zuloaga 23 de enero al 23 de diciembre de 1858

Manuel Robles Pezuela 23 de diciembre de 1858 al 21 de enero de 1859

José Mariano Salas 21 de enero al 2 de febrero de 1859

Miguel Miramón 2 de febrero de 1859 al 13 de agosto de 1860

José Ignacio Pavón 13 al 15 de agosto de 1860

Miguel Miramón 15 de agosto al 24 de diciembre de 1860

Benito Juárez 19 de enero de 1858 al 18 de julio de 1872

Sebastián Lerdo de

Tejada27

19 de julio de 1872 al 18 de noviembre de 1876

José María Iglesias28

(31 de octubre al 15 de marzo de 1877)29

Porfirio Díaz30

28 de noviembre al 6 de diciembre de 1876

Juan N. Méndez31

6 de diciembre de 1876 al 17 de febrero de 1877

Porfirio Díaz 17 de febrero de 1877 al 30 de noviembre de 1880

Manuel González 1º de diciembre de 1880 al 30 de noviembre de 1884

Porfirio Díaz 1º de diciembre de 1884 al 25 de mayo de 1911

Francisco León de la

Barra y Quijano

25 de mayo al 6 de noviembre de 1911

Francisco I. Madero32

6 de noviembre de 1911 al 19 de febrero de 1913

Pedro Lascuráin33


Victoriano Huerta34

19 de febrero de 1913 al 14 de julio de 1914

Francisco Carvajal35

15 de julio al 13 de agosto de 1914

Venustiano Carranza36

14 de agosto de 1914 al 30 de abril de 1917

27 Su nombre completo fue: Sebastián Lerdo de Tejada y Corral. 28 Su nombre completo fue: José María Iglesias Inzurruaga. 29 Para entender la visión de Iglesias, respecto de su asunción como Presidente, debe revisarse: José María Iglesias, La cuestión presidencial en 1876, México, Tipografía Literaria de Filomeno Mata, 1892, 430 p. Hay versión facsimilar editada por el instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana y el Gobierno del Estado de Puebla, de 1987. 30 Su nombre completo fue: José de la Cruz Porfirio Díaz Mori. 31 Su nombre completo fue: Juan Nepomuceno Méndez Sánchez. 32 Su nombre completo fue: Francisco Ignacio Madero González. 33 Su nombre completo fue: Pedro José Domingo de la Calzada Manuel María Lascuráin Paredes. 34 Su nombre completo fue: José Victoriano Huerta Márquez. 35 Su nombre completo fue: Francisco Sebastián Carvajal y Gual. 36 Su nombre completo fue: José Venustiano Carranza Garza.


G. Constitución de 1917

El capítulo dedicado al Poder Ejecutivo reconocería el carácter

unipersonal del Ejecutivo federal: “se deposita el ejercicio del Supremo Poder

Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los

Estados Unidos Mexicanos” (a. 80).

El nuevo texto constitucional hacía realidad las aspiraciones contenidas

en la divisa del Plan de San Luis: Sufragio efectivo. No reelección.

El sufragio efectivo se lograba vía el reconocimiento de que “la elección

del Presidente será directa y en los términos que disponga la ley electoral” (a.

81). El principio de no reelección se hizo patente, el presidente “nunca podrá ser

reelecto”. Este segundo principio también se extendió a aquellos titulares del

Ejecutivo que hubieren llegado al encargo sin haber sido electos:

El ciudadano que sustituyere al Presidente constitucional, en

caso de falta absoluta de éste, no podrá ser electo Presidente

para el período inmediato.

Tampoco podrá ser reelecto Presidente para el período

inmediato, el ciudadano que fuere nombrado Presidente interino

en las faltas temporales del Presidente constitucional.

Adicionalmente, se reiteró que el cargo de Presidente de la República

sólo era renunciable por causa grave, que calificaría el Congreso de la Unión,

ante el que se presentaría la renuncia respectiva (a. 86).

En el a. 82 se estableció el listado de los requisitos exigidos para ser

presidente:

I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus

derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento.

II. Tener 35 años cumplidos al tiempo de la elección.

III. Haber residido en el país durante todo el año anterior al día

de la elección.

IV. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún

culto.

V. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército,

noventa días antes del día de la elección.

VI. No ser Secretario o Subsecretario de Estado, a menos que se

separe de su puesto noventa días antes de la elección.

VII. No haber figurado, directa o indirectamente en alguna

asonada, motín o cuartelazo.

En lo relativo a las ausencias del Presidente, el a. 84 estableció que

En caso de falta absoluta del Presidente de la República,

ocurrida en los dos primeros años del período respectivo, si el


Congreso estuviere en sesiones, se constituirá en Colegio

Electoral inmediatamente y concurriendo cuando menos las dos

terceras partes del número total de sus miembros, nombrará en

escrutinio secreto, y expedirá la convocatoria a elecciones

presidenciales, procurando que la fecha señalada para este caso,

coincida en lo posible con la fecha de las próximas elecciones

de Diputados y Senadores al Congreso de la Unión.

Si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión

Permanente nombrará desde luego un Presidente provisional,

quien convocará a sesiones extraordinarias del Congreso, para

que a su vez expida la convocatoria a elecciones presidenciales,

en los mismos términos del artículo anterior.

Cuando la falta de Presidente ocurriese en los dos últimos años

del período respectivo, si el Congreso de la Unión, se encontrase

en sesiones, elegirá al Presidente substituto que deberá concluir

el período; si el Congreso no estuviere reunido, la Comisión

Permanente nombrará un Presidente provisional y convocará al

Congreso de la Unión a sesiones extraordinarias, para que se

erija en Colegio Electoral y haga la elección del Presidente

substituto.

El Presidente provisional, podrá ser electo por el Congreso

como substituto.

El ciudadano que hubiese sido designado Presidente provisional

para convocar a elecciones, en el caso de falta del Presidente en

los dos primeros años del período respectivo, no podrá ser electo

en las elecciones que se celebre con motivo de la falta del

Presidente, para cubrir la cual fue designado.

De igual manera, el a. 85 preveía la falta de presidente electo o la no

realización de la elección presidencial:

Si al comenzar un período constitucional no se presentase el

Presidente electo, o la elección no estuviere hecha y declarada,

el primero de diciembre, cesará, sin embargo, el Presidente cuyo

período haya concluido y se encargará desde luego del Poder

Ejecutivo, en calidad de Presidente provisional, el que designe

el Congreso de la Unión, o en su falta, la Comisión Permanente,

y se procederá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

Cuando la falta del Presidente fuese temporal, el Congreso de la

Unión, si estuviese reunido, o en su defecto la Comisión

Permanente, designará un Presidente interino para que funcione

durante el tiempo que dure dicha falta. Si la falta, de temporal se


convirtiere en absoluta, se procederá como dispone el artículo

anterior.

En el caso de licencia el Presidente de la República, no quedará

impedido el interino para ser electo en el período inmediato,

siempre que no estuviere en funciones al celebrarse las

elecciones.

Finalmente, en el a. 87 se estableció la protesta, ya no juramento, que

prestaría el Presidente, al tomar posesión de su cargo, “ante el Congreso de la

Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél”:

Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y

desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la

República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por

el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la

Nación me lo demande.

El texto constitucional de 1917 reiteraba en gran parte el modelo de

1857. Y es, con las reformas que ha experimentado en estos años, el que aun

sigue rigiendo.

La reforma más reciente, de 9 de agosto de 2012, dejó el texto

constitucional de la siguiente manera, en lo relativo a la sustitución presidencial.

Se resaltan cambios:

Artículo 83. 37

El Presidente entrará a ejercer su encargo el 1o.

de diciembre y durará en él seis años. El ciudadano que haya

desempeñado el cargo de Presidente de la República, electo

popularmente, o con el carácter de interino o substituto, o asuma

provisionalmente la titularidad del Ejecutivo Federal, en ningún

caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto.

Artículo 84.38

En caso de falta absoluta del Presidente de la

República, en tanto el Congreso nombra al presidente interino o

37 Se elimina la mención del presidente provisional en la prohibición para volver a desempeñar el cargo de Presidente, y se sustituye por la expresión “o asuma provisionalmente la titularidad del Ejecutivo Federal”.

38 Se adiciona un último párrafo, así como los párrafos segundo y tercero, recorriéndose en su orden los subsecuentes. Asimismo, se reforman los párrafos primero, segundo y tercero (estos últimos pasan a ser cuarto y quinto). Se modifican totalmente los supuestos de designación ante la falta absoluta del Presidente de la República, por lo que la redacción cambia respecto de la anterior.

Párrafo primero: Se señala que en caso de falta absoluta del Presidente, el Secretario de Gobernación asumirá provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo, en tanto el Congreso nombra al presidente interino o sustituto. Se señala que el Congreso deberá nombrar al interino o sustituto en un término no


substituto, lo que deberá ocurrir en un término no mayor a

sesenta días, el Secretario de Gobernación asumirá

provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo. En este caso

no será aplicable lo establecido en las fracciones II, III y VI del

artículo 82 de esta Constitución.

Quien ocupe provisionalmente la Presidencia no podrá remover

o designar a los Secretarios de Estado, ni al Procurador General

de la República, sin autorización previa de la Cámara de

Senadores. Asimismo, entregará al Congreso de la Unión un

informe de labores en un plazo no mayor a diez días, contados a

partir del momento en que termine su encargo.

Cuando la falta absoluta del Presidente ocurriese en los dos

primeros años del período respectivo, si el Congreso de la Unión

se encontrase en sesiones y concurriendo, cuando menos, las dos

terceras partes del número total de los miembros de cada

Cámara, se constituirá inmediatamente en Colegio Electoral y

nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos,

mayor a sesenta días. Se prevé que en el caso del Secretario de Gobernación, se dispense lo relativo a la edad, el tiempo de residencia y la inelegibilidad por haber desempeñado previamente el cargo.

Párrafo segundo: Se establece la limitante para el Secretario de Gobernación, o quien ocupe provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo, de que no podrá remover o designar secretarios de Estado, ni al Procurador General de la República, sin autorización previa de la Cámara de Senadores. Asimismo, le impone la obligación de entregar al Congreso de la Unión un informe de labores, dentro de los diez días siguientes a la conclusión del encargo.

Párrafo tercero: Se prevé que si la falta ocurre en los dos primeros años del mandato, el Congreso reunido en Colegio Electoral con quórum calificado (2/3 partes), nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta, un presidente interino.

Se prevé que el Congreso emita, en los diez días siguientes al nombramiento, la convocatoria para la elección del Presidente que deba concluir el periodo. Entre la expedición de la convocatoria y la jornada electoral debe mediar un plazo no menor de siete meses ni mayor de nueve. El Presidente electo iniciará su encargo y rendirá protesta ante el Congreso siete días después de concluido el proceso electoral.

Párrafo cuarto: Se prevé que si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión Permanente convocará inmediatamente a sesiones extraordinarias, a efecto de cumplir con lo establecido en el párrafo anterior.

Párrafo quinto: Si la falta de Presidente ocurre en los cuatro últimos años y el Congreso de la Unión estuviera en sesiones, designará al presidente sustituto que deberá concluir el periodo.

Párrafo sexto: Si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión Permanente convocará inmediatamente a sesiones extraordinarias, a efecto de cumplir con lo establecido en el párrafo anterior. El procedimiento para designar presidente sustituto será el mismo que para la designación del interino, esto implica que la Ley del Congreso deberá señalar claramente dicho procedimiento único.


un presidente interino, en los términos que disponga la Ley del

Congreso. El mismo Congreso expedirá, dentro de los diez días

siguientes a dicho nombramiento, la convocatoria para la

elección del Presidente que deba concluir el período respectivo,

debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se

señale para la realización de la jornada electoral, un plazo no

menor de siete meses ni mayor de nueve. El así electo iniciará

su encargo y rendirá protesta ante el Congreso siete días después

de concluido el proceso electoral.

Si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión

Permanente lo convocará inmediatamente a sesiones

extraordinarias para que se constituya en Colegio Electoral,

nombre un presidente interino y expida la convocatoria a

elecciones presidenciales en los términos del párrafo anterior.

Cuando la falta absoluta del Presidente ocurriese en los cuatro

últimos años del período respectivo, si el Congreso de la Unión

se encontrase en sesiones, designará al presidente substituto que

deberá concluir el período, siguiendo, en lo conducente, el

mismo procedimiento que en el caso del presidente interino.

Si el Congreso no estuviere reunido, la Comisión Permanente lo

convocará inmediatamente a sesiones extraordinarias para que

se constituya en Colegio Electoral y nombre un presidente

substituto siguiendo, en lo conducente, el mismo procedimiento

que en el caso del presidente interino.

Artículo 85.39

Si antes de iniciar un periodo constitucional la

elección no estuviese hecha o declarada válida, cesará el

Presidente cuyo periodo haya concluido y será presidente

interino el que haya designado el Congreso, en los términos del

artículo anterior.

39 Se reforman los párrafos primero, segundo y tercero.

Párrafo primero: Se elimina la posibilidad de que la Comisión Permanente pueda elegir al presidente provisional cuando no estuviese hecha o declarada válida la elección para un nuevo periodo presidencial. Se indica que el Presidente saliente cesará en su encargo y será presidente interino el que designe el Congreso.

Párrafo segundo: Se prevé que si al comenzar el periodo constitucional hubiera falta absoluta del Presidente de la República, asumirá provisionalmente el cargo el Presidente del Senado, en tanto el Congreso designa al presidente interino.

Párrafo tercero: Se prevé que ante la solicitud de licencia del Presidente de la República, hasta por sesenta días naturales, una vez que lo autorice el Congreso, será el Secretario de Gobernación quien asuma provisionalmente la titularidad del Ejecutivo.


Si al comenzar el periodo constitucional hubiese falta absoluta

del Presidente de la República, asumirá provisionalmente el

cargo el Presidente de la Cámara de Senadores, en tanto el

Congreso designa al presidente interino, conforme al artículo

anterior.

Cuando el Presidente solicite licencia para separarse del cargo

hasta por sesenta días naturales, una vez autorizada por el

Congreso, el Secretario de Gobernación asumirá

provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo.

Si la falta, de temporal se convierte en absoluta, se procederá

como dispone el artículo anterior.

Artículo 86. El cargo de Presidente de la República sólo es

renunciable por causa grave, que calificará el Congreso de la

Unión, ante el que se presentará la renuncia.

Artículo 87.40

El Presidente, al tomar posesión de su cargo,

prestará ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión

Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente protesta:

«Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y

desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la

República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por

el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la

Nación me lo demande».

Si por cualquier circunstancia el Presidente no pudiere rendir la

protesta en los términos del párrafo anterior, lo hará de

inmediato ante las Mesas Directivas de las Cámaras del

Congreso de la Unión.

En caso de que el Presidente no pudiere rendir la protesta ante el

Congreso de la Unión, ante la Comisión Permanente o ante las

Mesas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión lo

hará de inmediato ante el Presidente de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación.

40 Se adiciona un segundo y tercer párrafos.

Párrafo segundo: Con relación a la protesta que rinde ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, se agrega la hipótesis de que puede rendir la protesta ante las Mesas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión.

Párrafo tercero: Se prevé que ante la imposibilidad del Presidente de rendir protesta ante el Congreso, la Comisión Permanente o las Mesas Directivas de las Cámara, pueda hacerlo ante el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


Artículo 88. El Presidente de la República podrá ausentarse del

territorio nacional hasta por siete días, informando previamente

de los motivos de la ausencia a la Cámara de Senadores o a la

Comisión Permanente en su caso, así como de los resultados de

las gestiones realizadas. En ausencias mayores a siete días, se

requerirá permiso de la Cámara de Senadores o de la Comisión

Permanente.

Artículo 89.41

Las facultades y obligaciones del Presidente son

las siguientes:

I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la

Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta

observancia;

II. Nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado,

remover a los embajadores, cónsules generales y empleados

superiores de Hacienda, y nombrar y remover libremente a los

demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción

no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las

leyes;

III. Nombrar, con aprobación del Senado, a los embajadores,

cónsules generales, empleados superiores de Hacienda y a los

integrantes de los órganos colegiados encargados de la

regulación en materia de telecomunicaciones, energía y

competencia económica;

IV. Nombrar, con aprobación del Senado, los Coroneles y

demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea

Nacionales;

V. Nombrar a los demás oficiales del Ejército, Armada y Fuerza

Aérea Nacionales, con arreglo a las leyes.

VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley

respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada

permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza

41 Se reforman las fracciones II, III y IV.

Fracción II: Se modifica la denominación “secretarios de despacho” por “Secretarios de Estado”; así como la de “agentes diplomáticos” por las de “embajadores” y “cónsules generales”.

Fracción III: Se elimina la facultad de nombramiento de los ministros y agentes diplomáticos; quedando en su lugar la facultad de nombrar, con aprobación del Senado a los embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda y a los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía y competencia económica.

Fracción IV: Se elimina la mención de los “empleados superiores de Hacienda”, misma que se traslada a la fracción III.


Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la

Federación.

VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos,

en los términos que previene la fracción IV del artículo 76.

VIII. Declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos

Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.

IX. Designar, con ratificación del Senado, al Procurador General

de la República;

X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales,

así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar,

retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre

los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la

conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo

observará los siguientes principios normativos: la

autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la

solución pacífica de controversias; la proscripción de la

amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales;

la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional

para el desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los

derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad

internacionales.

XI. Convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo

acuerde la Comisión Permanente.

XII. Facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el

ejercicio expedito de sus funciones. […]

En conjunto, las reformas que han experimentado los artículos que

integran el capítulo dedicado al Poder Ejecutivo son las siguientes:

Artículo

CPEUM

Decretos de reforma

(fecha de publicación en el DOF)

80 Sin reformas

81 Sin reformas

82 22 de enero de 1927

8 de enero de 1943


20 de agosto de 1993

1º de julio de 1994

19 de junio de 2007


24 de enero de 1928

29 de abril de 1933


Artículo

CPEUM

Decretos de reforma

(fecha de publicación en el DOF)

9 de agosto de 2012

84 24 de noviembre de 1923

29 de abril de 1933

9 de agosto de 2012

85 29 de abril de 1993

13 de noviembre de 2007

9 de agosto de 2012

86 Sin reforma

87 Sin reforma

9 de agosto de 2012

88 21 de octubre de 1966

22 de octubre de 1966 (aclaración)


9 de agosto de 2012

89 24 de noviembre de 1923




22 de octubre de 1966 (aclaración)


28 de diciembre de 1982


11 de mayo de 1988



5 de abril de 2004


10 de junio de 2011

9 de agosto de 2012


2 de agosto de 2007

91 Sin reforma


2 de agosto de 2007




2 de agosto de 2007



En estos 96 años de vigencia de la Constitución de 1917, 21 hombres de

México han ocupado la silla presidencial desde 1917. Quince de ellos han

concluido sus respectivos mandatos:

Presidentes de México (1917-2012)

Venustiano Carranza42 1º de mayo de 1917 – 21 de mayo de 1920

Adolfo de la Huerta43 1 de junio de 1920 - 30 de noviembre de 1920

Álvaro Obregón Salido 1 de diciembre de 1920 - 30 de noviembre de 1924

Plutarco Elías Calles44 1 de diciembre de 1924 - 30 de noviembre de 1928

Emilio Portes Gil45 1 de diciembre de 1928 - 5 de febrero de 1930

Pascual Ortiz Rubio 5 de febrero de 1930 - 2 de septiembre de 1932

Abelardo L. Rodríguez46 2 de septiembre de 1932 - 30 de noviembre de 1934

Lázaro Cárdenas del Río 1 de diciembre de 1934 - 30 de noviembre de 1940

Manuel Ávila Camacho 1 de diciembre de 1940 - 30 de noviembre de 1946

Miguel Alemán Valdés 1 de diciembre de 1946 - 30 de noviembre de 1952

Adolfo Ruiz Cortines47 1 de diciembre de 1952 - 30 de noviembre de 1958

Adolfo López Mateos 1 de diciembre de 1958 - 30 de noviembre de 1964

Gustavo Díaz Ordaz48 1 de diciembre de 1964 - 30 de noviembre de 1970

Luis Echeverría Álvarez 1 de diciembre de 1970 - 30 de noviembre de 1976

José López Portillo y Pacheco49 1 de diciembre de 1976 - 30 de noviembre de 1982

Miguel de la Madrid Hurtado 1 de diciembre de 1982 - 30 de noviembre de 1988

Carlos Salinas de Gortari 1 de diciembre de 1988 - 30 de noviembre de 1994

Ernesto Zedillo Ponce de León 1 de diciembre de 1994 - 30 de noviembre de 2000

Vicente Fox Quesada 1 de diciembre de 2000 - 30 de noviembre de 2006

Felipe Calderón Hinojosa50 1 de diciembre de 2006 – 30 de noviembre de 2012

Enrique Peña Nieto En el cargo desde el 1 de diciembre de 2012

42 Su nombre completo: José Venustiano Carranza Garza. Debe advertirse que formalmente su periodo comenzó el primero de diciembre de 1916, en términos de los artículos transitorios de la Constitución. 43 Su nombre completo: Felipe Adolfo de la Huerta Marcor. 44 Su nombre era Francisco Plutarco Elías Campuzano; sin embargo, adoptó el apellido Calles de un tío que lo cuidó y educó. 45 Su nombre completo: Emilio Cándido Portes Gil. 46 Su nombre completo: Abelardo Rodríguez Luján. 47 Su nombre completo: Adolfo Tomás Ruiz Cortines. 48 Su nombre completo: Gustavo Díaz Ordaz Bolaños Cacho. 49 Su nombre completo: José Guillermo Abel López Portillo y Pacheco. 50 Su nombre completo: Felipe de Jesús Calderón Hinojosa.

http://es.wikipedia.org/wiki/1_de_junio

http://es.wikipedia.org/wiki/1920

http://es.wikipedia.org/wiki/30_de_noviembre


http://es.wikipedia.org/wiki/1_de_diciembre










http://es.wikipedia.org/wiki/5_de_febrero


http://es.wikipedia.org/wiki/5_de_febrero


http://es.wikipedia.org/wiki/2_de_septiembre


http://es.wikipedia.org/wiki/2_de_septiembre






















































El 1º de julio de 2012 se eligió a la persona que se encargará del Poder

Ejecutivo Federal durante el periodo que va del 1º de diciembre de 2012 al 30 de

noviembre de 2018.

H. Reflexión final

Frente a la manifiesta inestabilidad política del siglo XIX y primeros

años del siglo XX, se puede advertir desde hace por lo menos trece sexenios que

han transcurrido sin sobresaltos institucionales. Aunque debe matizarse la

afirmación considerando los eventos de naturaleza política, social y económica

que marcaron las últimas décadas del siglo XX y están presentes en esos

primeros años del siglo XXI.

La reelección es un tema que se discute de vez en vez, aunque en rara

ocasión para discutirla tratándose de la figura presidencial, sino en el ámbito de

los legisladores o, incluso, de los munícipes.

Tales signos resultan alentadores para uno de los textos constitucionales

más longevos de la historia México. La siguiente tabla muestra los periodos de

permanencia constitucional y el número de presidentes que hubo durante la

vigencia de cada uno de los textos constitucionales:

Periodos de permanencia constitucional51

Texto

Constitucional

Lapso de vigencia Duración No. de

presidentes52

Federal – 1824 04-10-1824 / 29-12-1836 12 años 17

Central – 1836 29-12-1836 / 12-06-1843 6 años 8

Central – 1843 12-06-1843 / 18-05-1847 4 años 12

Federal – 1847 18-05-1847 / 05-02-1857 9 años 14

Federal – 1857 05-02-1857 / 05-02-1917 60 años 21

Federal – 1917 05-02-1917 / 5-02 de 2013 96 años 21

Estos datos nos permiten advertir la riqueza que entraña analizar la

figura presidencial a la luz de las normas y modelos electorales presentes en los

textos constitucionales, por lo cual es una invitación a explorar el tema.

51 Los valores de la tabla son ejemplificativos: difícilmente puede afirmarse la eficacia formal y material de los textos constitucionales, a la luz de las convulsiones que vivió México a lo largo de su historia, como ha quedado de manifiesto en el relato hecho. Se eliminan algunos documentos cuya vigencia es aun menor que la de los reseñados en la tabla. Asimismo, la contemporaneidad de algunos de los presidentes dificulta establecer con precisión qué presientes corresponden a que diseño constitucional, los datos son meramente ejemplificativos, por lo cual no coinciden con el número total de presidentes mexicanos. 52 En el caso de Benito Juárez (1858-1872) y Porfirio Díaz (1884-1911), en los casos en que hubo reelección no se consideraron periodos diferentes sino un solo periodo.

La elección presidencial y los delitos electorales. Una reflexión en

perspectiva probatoria

El hechizo de la palabra seduce, persuade y transforma con

tanto poder como la coacción, pero con otra apariencia.

Adelino Cattani

SUMARIO: I. Un repaso sobre la organización de la función

electoral. II. La elección presidencial. III. El proceso electoral 2011-2012 para elegir Presidente de la República. IV. Los

delitos electorales y los principios constitucionales. V. La

perspectiva probatoria.

I. UN REPASO SOBRE LA ORGANIZACIÓN DE LA FUNCIÓN

ELECTORAL

Pocos temas pueden resultar tan polémicos y atraer la atención de

amplios sectores de la ciudadanía mexicana como el relacionado con la elección

del Presidente de México. La figura presidencial ha cobrado en el imaginario

social gran relevancia,1 y su proceso electivo lo ha dejado claro, al menos desde

1988 cuando, merced las reformas institucionales se fortaleció un sistema

electoral basado en reales opciones políticas. En tal escenario resultó casi natural

el aumento de la conflictiva poselectoral, que llevó a la instauración de

mecanismos procesales para el restablecimiento de la legalidad electoral, cuyo

elemento más visible fue la consolidación de la justicia electoral, representada

hoy día por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

El control de la constitucionalidad y legalidad electorales ha recorrido un

amplio camino, dado que ha requerido del establecimiento de instituciones de

Publicado en en Diálogo electoral, Xalapa, Ver., no. 5, julio-diciembre de 2012, pp. 122-144. También

se publicó en FEPADE Difunde, México, DF, no. 24, octubre de 2012, pp. 59-74. 1 Véase David Cienfuegos Salgado, Régimen jurídico electoral del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, México, Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, El Colegio de Guerrero, 2012, pp. 13 y ss.


disímbola naturaleza. En el ámbito federal, la generación de reglas y el

reconocimiento de principios en la materia electoral, fue acompañada del

establecimiento de órganos del poder público con características variables, que

oscilaban de la autonomía constitucional a la relevancia constitucional o a su

adscripción a alguno de los tradicionales poderes. Así, a partir de la década de

los noventas se tuvo al Instituto Federal Electoral (IFE), la Fiscalía Especializada

en la Atención de los Delitos Electorales (FEPADE) y al Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación (TEPJF), cuyas atribuciones se correspondían

con funciones administrativas, jurisdiccionales y de persecución de los delitos.2

El diseño institucional y organizacional de la función electoral fue

perfeccionándose a través de repetidas reformas constitucionales y legales, que

aunque, en su momento, eran consideradas como definitivas, fueron puestas a

prueba en cada proceso electoral y terminaron por hacer evidente lo vaticinado

por algunos teóricos al inicio de los noventa: el derecho electoral estaba llamado

a ser una de las disciplinas jurídicas más dinámicas del derecho público

mexicano.

De las atribuciones señaladas a los órganos del poder público,

destacamos las que corresponden al órgano de justicia electoral, dado la

relevancia que adquieren cuando se les relaciona con la resolución de la

conflictiva electoral antes, durante y después del proceso electoral y,

especialmente, con calificación de la elección presidencial. Esta justicia electoral

de nuevo perfil, se convierte en el centro de la atención luego de la jornada

electoral, dado que su atribución última es la declaración de Presidente electo.

Es precisamente esta relevancia la que permite que podamos vincularla

con las exigencias implícitas en el cumplimiento de los principios

constitucionales que rigen la materia electoral, y que entre otros mecanismos

protectores cuenta con una serie de normas prohibitivas, tanto en el plano

administrativo como penal. Sin embargo, solo adelantamos esta reflexión para

hacer el análisis en páginas posteriores.

Puede afirmarse que la justicia electoral en México ha ido

consolidándose con la creación de los órganos electorales de naturaleza

permanente y autónoma, y con la instauración de mecanismos procesales que han

posibilitado la resolución jurídica definitiva de conflictos derivados de los

resultados electorales en cada uno de los diversos procesos electivos que se

desarrollan en los ámbitos federal y locales. En tal sentido, tratándose de la

materia electoral, en sede jurisdiccional las máximas autoridades son la Suprema

Corte de Justicia de la Nación (SCJN), encargada del control abstracto de la

constitucionalidad, y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

2 Resulta interesante el diseño de los órganos electorales en Chiapas, donde además de los mencionados órganos, se ha incluido una Comisión de Fiscalización Electoral.


con un modelo dual de control concreto de la constitucionalidad y legalidad

electorales.

Dada la naturaleza fáctica de los procesos electorales, es el Tribunal

Electoral, a través de las salas que lo integran, quien tiene la última palabra

acerca de los conflictos que son sometidos oportuna y eficazmente a su

conocimiento.

La conflictiva electoral se ha hecho evidente por el crecimiento

exponencial de las resoluciones dictadas por las Salas del TEPJF. Asimismo, la

creciente tecnicidad de la materia electoral encuentra reflejo en los criterios que

forman la jurisprudencia electoral, de alcance obligatorio para las autoridades

electorales mexicanas, en los grados que indica la ley que organiza al Poder

Judicial de la Federación.

Pareciera de lo hasta aquí narrado que la materia electoral, dado el

diseño institucional que presenta, no genera mayores problemas para los

operadores jurídicos que las que corresponden a las áreas tradicionales de la

judicatura una vez que se dicta la resolución que pone fin a los procesos. Sin

embargo, este aserto debe matizarse por el hecho de que la solución jurídica

definitiva no necesariamente genera consensos, y en ocasiones no es

pacíficamente aceptada, pues la especial naturaleza de los asuntos que

comprende genera una percepción y una predisposición que supera la posibilidad

de convencimiento que se espera de las sentencias de los demás jueces. Para

entender esto debe señalarse que a los intereses particulares que pueden

encontrarse vinculados en la resolución judicial “normal”, en el caso de la

resolución judicial electoral, encontramos presentes elementos adicionales que

suscitan adhesión o rechazo a la misma por estar implicados elementos de

naturaleza política, que rebasan el ámbito de lo particular para ubicarse en el

ámbito de lo colectivo y que termina por encontrar similitudes con el fenómeno

identitario en lo religioso o deportivo, por citar dos ejemplos.

De manera adicional, la naturaleza del TEPJF como órgano de control de

legalidad y de constitucionalidad lleva a concluir que los jueces electorales

tienen un papel diferenciado en el orden jurídico nacional, al atribuírseles el

carácter de jueces de control de la constitucionalidad, cuyo ejercicio supone

atribuciones mayores de las que corresponden a la judicatura en general.

Este es el escenario que corresponde a la labor del Tribunal Electoral en

su papel de garante de la constitucionalidad y legalidad de los actos y

resoluciones de actores políticos, autoridades electorales y participantes en la

contienda electoral para elegir Presidente de la República.

En otro extremo se sitúa la labor de los órganos de persecución de los

delitos electorales, éstos claramente tipificados tanto en el código penal federal

como en los de las entidades federativas. En el caso, el cumplimiento de las

labores que corresponden a la FEPADE se sitúan en un marco legal diferenciado,

toda vez que solo como referente se considera el Código Federal de Instituciones


y Procedimientos Electorales (COFIPE) y se rigen por las legislaciones

orgánicas de las respectivas procuradurías del país, así como acuerdos

específicos.

Ambos ejercicios de potestades estatales comparten una importante

característica: tanto en la justicia electoral como en el proceso penal electoral, se

deben recurrir a elementos probatorios que generen la convicción sobre la

pretensión en un caso y sobre la probable responsabilidad en el otro. Tales

elementos de convicción son un punto sumamente relevante, por cuanto

compaginan el tema de la democracia con el Estado de Derecho.

A continuación, nos referiremos a algunos aspectos puntuales de la

elección presidencial de 2012 y los delitos electorales, antes de hacer un

comentario desde la perspectiva probatoria.

II. LA ELECCIÓN PRESIDENCIAL

Como es fácil adivinar, la elección presidencial es uno de los procesos

más importantes del sistema político mexicano. Lo anterior, por el hecho de que

la figura ejecutiva se ha caracterizado, en el diseño institucional, por una alta

concentración de poder, al menos respecto del resto de los órganos del poder

público, lo cual explica la trascendencia de su relevo. Como afirma el profesor

Faya Viesca: “En México, históricamente, el Presidente de la República siempre

ha sido la figura más importante y decisiva en la política nacional.

Independientemente de los Poderes que le otorga la Constitución, el cargo de

Presidente, las conquista históricas y las circunstancias sociales le atribuyen otros

Poderes más: al Presidente se le contempla como al líder moral de la nación; de

él se espera el establecimiento del orden público, el respeto de las instituciones

del Estado, y claridad y firmeza en las políticas nacionales. […] la población le

exige el cuidado de sus bienes y valores más queridos: su seguridad personal, un

orden social justo, el fomento y respeto de sus libertades y el disfrute de

favorables condiciones materiales para una existencia decorosa”.3

Las reglas de la elección presidencial se encuentran tanto en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en el COFIPE y

algunos artículos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en

Materia Electoral (LGSMIME), ello sin contar los acuerdos que pueden dictarse

por las autoridades electorales, principalmente la administrativa.

3 Ibídem, pp. ix-x.


III. EL PROCESO ELECTORAL 2011-2012 PARA ELEGIR PRESIDENTE

DE LA REPÚBLICA

En octubre de 2011 inició el proceso para elegir a quien habría de ocupar

la titularidad del Ejecutivo federal del 1º de diciembre de 2012 al 30 de

noviembre de 2018. Luego de los correspondientes ejercicios internos en los

partidos políticos que contendieron en las elecciones se registraron cuatro

candidatos que representaban cuatro opciones políticas, a saber el Partido Acción

Nacional (Josefina Vázquez Mota), la coalición Compromiso por México

(Enrique Peña Nieto),4 la coalición Movimiento Progresista (Andrés Manuel

López Obrador)5 y el Partido Nueva Alianza (Gabriel Cuadri de la Torre).

De manera previa a la jornada electoral, la Sala Superior del TEPJF, en

sesión privada de 25 de junio de 2012, determinó por unanimidad de votos,

designar a los magistrados Constancio Carrasco Daza, Flavio Galván Rivera y

Salvador Olimpo Nava Gomar, como integrantes de la Comisión encargada de

elaborar el proyecto de resolución sobre la calificación jurisdiccional y, en su

caso, declaración de validez de la elección y de Presidente Electo de los Estados

Unidos Mexicanos (conocida como Comisión instructora).

El primero de julio de 2012 se llevó a cabo la jornada electoral. El cuatro

siguiente se dio inicio a los cómputos distritales y el ocho de julio el Secretario

Ejecutivo del IFE presentó un informe al Consejo General del IFE sobre los

resultados. A partir de estos eventos, los partidos políticos estuvieron en aptitud

de impugnar los resultados de los cómputos o la elección en conjunto.

El 25 de julio, la Sala Superior del TEPJF desechó los primeros siete

medios de impugnación relacionados con la elección presidencial por

improcedentes, debido a la falta de legitimidad de los promoventes, por ausencia

de firma autógrafa, y por el uso de una instancia jurídica distinta a la reconocida

por la Ley. Una semana después, los magistrados del Tribunal declararon

improcedente la excitativa de justicia que le formuló el Movimiento Progresista,

para que ordenara al IFE un proceso extraordinario de fiscalización.

El 3 de agosto, la Sala Superior del TEPJF ordenó el recuento de mil 125

casillas, lo que ocurrió cinco días después en las instalaciones del propio

Tribunal, así como en otras sedes. En sesión del 15 de agosto, los magistrados de

la Sala Superior rechazaron la solicitud de Andrés Manuel López Obrador de

participar como coadyuvante en el juicio de inconformidad contra la elección

presidencial, debido a que esa petición se presentó de manera extemporánea casi

un mes después de la fecha límite establecida legalmente.

El 24 de agosto, el máximo Tribunal Electoral del país resolvió 349

recursos de impugnación contra el cómputo distrital, confirmando las cifras

4 Integrada por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México. 5 Integrada por los partidos de la Revolución Democrática, del Trabajo y Movimiento Ciudadano.


oficiales, salvo un ajuste que se hizo por la anulación de 524 de las 143 mil 400

casillas instaladas.

Para concluir la revisión en sede jurisdiccional del proceso electoral, el

30 de agosto se resolvió el juicio promovido por la Coalición "Movimiento

Progresista", a fin de controvertir la elección de Presidente de los Estados Unidos

Mexicanos, "POR LA NULIDAD DE LA ELECCIÓN […], SOLICITANDO LA

DECLARACIÓN DE NO VALIDEZ […] POR VIOLACIÓN A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ELECCIONES AUTÉNTICAS Y SUFRAGIO LIBRE

Y POR LA CANCELACIÓN DEL REGISTRO DE CANDIDATO AL C.

ENRIQUE PEÑA NIETO POR REBASE DE TOPES DE CAMPAÑA".6 Con

dicha resolución se resolvía el conjunto de de medios de impugnación que

permitían al TEPJF proceder a la calificación de la elección presidencial y estar

en aptitud de, como fue el caso, de emitir la declaración de validez de la elección

y de Presidente Electo de los Estados Unidos Mexicanos.

La prensa hizo eco de la insatisfacción que dejó la resolución en un

amplio sector de la población. Cabe mencionar que la insatisfacción se refería

más a la decisión que a los argumentos que la fundaban. Y se atacaba más a los

juzgadores que a las resoluciones en sí mismas.

IV. LOS DELITOS ELECTORALES Y LOS PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES

El tema de los delitos electorales está vinculado con valores que la

sociedad considera dignos de ser protegidos; tales valores en el caso particular

son aquellos que buscan lograr que el voto cumpla con las características que

impone un modelo democrático. En tal sentido, la exigencia se vincularía con el

cumplimiento de los valores característicos del modelo democrático. Nuestro

marco jurídico además incluye una serie de valores que deben considerarse, que

buscan evitar el fraude electoral.7

Es esta premisa la que llevó al reconocimiento de la necesidad de

tipificar ciertas conductas como delitos. Antes de tal proceso, relativamente

reciente, debe mencionarse que las voces en torno al derecho electoral muestran

que existía un desencanto por la proclividad de que lo político tendiera al fraude.

Emilio Rabasa habría de señalar en 1921, “no sé si existe un libro que tenga por

tema los sistemas electorales al través de la Historia. Si existe, debe de tener más

6 Todas las resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, vinculadas con la elección presidencial pueden consultarse en la página Web institucional: http://www.te.gob.mx 7 Véase David Cienfuegos Salgado y Erika Muñoz Flores, “Régimen de los delitos electorales en México”, en Manuel González Oropeza, coord., Derecho electoral, México, Porrúa, Escuela Libre de Derecho, 2012, pp. 225-267.

http://www.te.gob.mx/


de curioso que de instructivo, y ha de interesar más por histórico que como útil

para los estudios constitucionales; pero en todo caso, debe ser revelador de lo que

el ingenio y la codicia juntos son capaces de inventar en punto de triquiñuelas y

raterías”.8 Antes de él, en la tribuna parlamentaria, el diputado Querido Moheno,

en sesión del 11 de octubre de 1911, cuando se discutía la Ley Electoral del

mismo año, señalaba: “Un parlamentario español eminente, Azcárate, ha dicho

alguna vez que España es la primera nación de Europa en materia de fraudes

electorales; y yo estoy seguro, señores, de que esa nación, la primera en materia

de fraudes electorales, tendría mucho que aprender del más ignorante de nuestros

jefes políticos en achaques de estos fraudes”.

Y si revisamos la legislación electoral posrevolucionaria, encontraríamos

ejemplos de las previsiones que el legislador tuvo para sancionar diversas

conductas que hoy día cuestionaríamos si se les debía o no considerar delitos,

faltas, infracciones o algún otro ilícito en materia comicial.9

Los delitos electorales son una especie novedosa en el conjunto de los

delitos. Es apenas en la década de los noventas que se incorporan en el

ordenamiento penal mexicano los denominados genéricamente delitos electorales, que engloban múltiples conductas y que han ido creciendo en

importancia conforme el modelo político electoral mexicano ha ido

consolidándose, a lo que habrá que aúna el aumento de previsiones normativas

derivado de la reforma constitucional en materia electoral de noviembre de 2007.

Según Francisco Carrara, el delito es la infracción de la ley del Estado,

promulgada para proteger la seguridad de los ciudadanos, resultantes de un hecho

8 Emilio Rabasa, “Una invención electoral”, en Revista Jurídica de la Escuela Libre de Derecho, México, DF, nos. 1-2, julio-agosto 1921. Se reprodujo en Antología de Emilio Rabasa, México, Oasis, 1969, t. II, p. 228-230. 9 Tal es el caso, por citar un ejemplo, de la Ley Electoral del Municipio Libre del Estado de Veracruz-Llave, de noviembre de 1917, cuyos artículos 43 a 47 señalaban: Artículo 43. Se castigará con la pena de uno a dos años de prisión, a los responsables de fraude en las elecciones municipales, y con el duplo de esta pena, si fueren funcionarios públicos o en ejercicio de funciones electorales. // Artículo 44. Se castigará con arresto mayor a los miembros del Ayuntamiento que, sin causa justificada, dejaren de cumplir las obligaciones que les señala esta Ley, en lo relativo a elecciones; y con arresto menor a los Agentes Municipales, Jefes de Manzana, empadronadores y demás empleados y encargados de los trabajos preparatorios. // Artículo 45. Serán castigados con dos meses de arresto y con multa de cien a quinientos pesos, los ciudadanos designados para integrar las casillas electorales, que habiendo sido notificados oportunamente, no asistan el día de la elección, se excusen o ausenten del lugar, o de cualquier otro modo eludan u omitan el cumplimiento de la obligación que les impone esta Ley. Igual pena se aplicará a los Presidentes de las casillas que no concurran a la Junta Computadora. // Artículo 46. Los electores empadronados que, sin causa justificada, no concurran personalmente a la casilla electoral a cumplir la obligación del voto, serán castigados por el Presidente Municipal, con arresto de treinta y seis horas o multa hasta de cincuenta pesos, sin perjuicio de lo ordenado en el inciso I del artículo 38 de la Constitución General. // Artículo 47. Todos los delitos y faltas no previstos en esta Ley, se castigarán conforme a lo dispuesto en el Código Penal. Es Juez competente para conocer de tales casos, el de primera Instancia del Distrito Judicial a que corresponda el Municipio.


externo del hombre, positivo o negativo, moralmente imputable y políticamente

dañoso. El Código Penal Federal establece en su artículo 7 que el delito es el

acto u omisión que sancionan las leyes penales.

Tratándose de la definición de los delitos electorales, Francisco

Fernández Segado, señala que son “aquellas acciones u omisiones que, de una u

otra forma, atentan contra los principios de objetividad, transparencia, igualdad y

libertad, que han de regir un sistema electoral democrático”.10

Evidentemente los

conceptos que maneja el profesor español atienden a una visión distinta de la que

existe en el caso mexicano, pues habrá que recordar que los principios que

reconoce el artículo 41 constitucional son cuantitativamente mayores que

aquellos a que se refiere el citado autor. Sistema electoral democrático es un

concepto que da margen para el desarrollo de una idea más compleja de lo penal

electoral, por lo que únicamente dejaremos apuntado el litigio doctrinal acerca de

dicho concepto.11

Lo que si debe aclararse es que la referida definición debe

completarse con la idea misma del Derecho Penal: acción u omisión sancionada

(castigada) por el orden jurídico.

Osorio y Nieto señala que los delitos electorales “son las acciones y

omisiones que atentan contra el sufragio efectivo, previstas y sancionadas en las

leyes penales... Los delitos electorales atentan contra el secreto, la universalidad,

la individualidad, la libertad y honestidad del sufragio, o sea contra la libre

expresión de la voluntad ciudadana individual, en materia política”.12

Por su

parte, Barreiro Perera señala que debe entenderse por delito electoral el acto que

transgrede una norma electoral y por tanto debe ser y es susceptible de ser

sancionado con la imposición de una pena.13

Cuando se habla de delitos electorales, debe tenerse presente que es un

concepto aun amplio, que engloba una diversidad de conductas. Al efecto, debe

señalarse que Dosamantes Terán, siguiendo el desarrollo legislativo penal -título

10 Voz “Delitos electorales”, en Diccionario electoral, 3ª ed., México: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, IFE, UNAM, TEPJF, 2003, p. 334. 11 La definición que goza de mayor aceptación se refiere al concepto sistemas electorales como los mecanismos que permiten traducir los votos emitidos en unas elecciones generales en escaños ganados por partidos y candidatos. Véase Manual para el diseño de sistemas electorales de IDEA Internacional, México: IDEA Internacional, IFE, TEPJF, 2000, p. 5. Otros autores señalan que en la expresión “sistema electoral” se encuentra sinonimia con conceptos como derecho electoral, régimen electoral y ley electoral, y que en el caso latinoamericano, sistema electoral se utiliza en un sentido amplio, análogo al de régimen electoral. Para Dieter Nohlen, sistema electoral, en sentido restringido y científicamente estricto, “se refiere al principio de representación que subyace al procedimiento técnico de la elección, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su voluntad política en votos que a su vez se convierte en escaños o poder público”. Véase voz “Sistemas electorales”, Diccionario electoral, op. cit., p. 1158. 12 Osorio y Nieto, César Augusto, La averiguación previa, 10ª ed., México: Porrúa, 1999, p. 417. 13 Barreira Perera, Francisco Javier, “Derecho penal electoral”, Revista mexicana de justicia (PGR), México, DF, no. 3, 2002, p. 137.


vigésimo cuarto, capítulo único del Código Penal Federal-, distingue al menos

ocho clases de delitos electorales, atendiendo entre otros elementos al sujeto

activo de los mismos:14

1. Delitos de ciudadanos, es decir, los que pueden ser cometidos

por cualquier persona.

2. Delitos de ministros de culto religioso.

3. Delitos de funcionarios electorales.

4. Delitos de funcionarios partidistas y candidatos.

5. Delitos de servidores públicos.

6. Delitos de diputados y senadores.15

7. Delitos en materia de Registro Nacional de Ciudadanos, y su

variante cuando son cometidos por extranjeros.

8. Delitos en materia de Registro Federal de Electores.

Por último debe señalarse que a diferencia de los delitos que podríamos

considerar “clásicos” por cuanto existe una denominación consensada:

homicidio, lesiones, abuso de confianza o robo, encontramos que algunas

categorías no han sido denominadas de manera unánime, por lo cual encontramos

variaciones en los códigos punitivos. Este es el caso de los que aquí

denominamos delitos electorales que han sido nombrados como: Atentados al

sistema de elección popular o al sistema de votación, delitos en materia electoral,

delitos contra la libertad electoral, delitos contra las instituciones electorales,

delitos cometidos en materia electoral, por citar algunos rubros de los códigos

penales locales y extranjeros.

Un aspecto a resaltar es que tratándose de los delitos electorales, e

incluso del contenido de los aquí llamados principios del modelo constitucional,

es que en ambas configuraciones se encuentran imprecisiones conceptuales. Esto

significa que los conceptos implicados están en ocasiones afectados de

ambigüedad y vaguedad, lo que propicia que por un lado generen confusión

porque el supuesto hecho ilícito no encuentra una adecuación clara en el tipo

delictivo y, por otro, como consecuencia, resultan materialmente imposibles de

acreditar,16

dada la dificultad probatoria que presentan, como veremos a

continuación.

14 Dosamantes Terán, Jesús Alfredo, Diccionario de derecho electoral, 2ª ed., México: Porrúa, 2004, p. 92. 15 Habrá que convenir en que, en estricto sentido, quienes quedan incluidos en este tipo no tienen aún la calidad de diputados o de senadores, sino simplemente de diputados electos o de senadores electos, pero aún no han iniciado el desempeño del cargo. Véase artículo 408 del Código Penal Federal. 16 Una muestra de esto son los términos “documentos públicos electorales” o “dádiva”, referidos en el capítulo de Delitos Electorales y en Materia de Registro Nacional de Ciudadanos del Código Penal Federal, los cuales son conceptos tan generales que generan incertidumbre jurídica tanto para la


No pasa desapercibido que la importancia de regular de manera

adecuada y eficaz los delitos electorales entraña una circunstancia coyuntural que

impacta en la legitimidad y confianza en el Estado, pues las prácticas delictivas

que atentan en contra de los principios rectores en materia electoral o principios

del modelo democrático terminan debilitando los fundamentos del sistema (al

que hemos dado en calificar como democrático), de ahí la trascendencia de

realizar un análisis minucioso sobre las posibles alternativas que permitan una

regulación eficaz, certera y de carácter inhibitorio, pero sobre todo en lograr que

efectivamente puedan ser demostradas cuando se hagan las imputaciones

respectivas.

V. LA PERSPECTIVA PROBATORIA

Quizá en pocas áreas procesales el tema de la prueba se revela tan

importante como en la materia electoral y de participación ciudadana. En efecto,

la demostración de lo afirmado en los medios de impugnación, así como en la

comisión de los delitos electorales, es sumamente complicado, en primer término

debido a los plazos tan cortos de impugnación y en segundo lugar a la naturaleza

de los hechos a que se refieren. De ahí que un análisis puntual permitiría advertir

que el de prueba es un problema recurrente y complejo en la materia electoral y

que el correcto tratamiento de las pruebas puede llevar al éxito del medio de

impugnación.

Por cuanto hace a los hechos acerca de los que se afirma y pretenden

demostrar, entran en juego una serie de cuestionamientos que parten desde ¿qué

es la prueba? Para llegar a ¿qué es lo que se prueba?, ¿para qué se prueba?,

¿quién debe probar?, ¿con qué se prueba? y ¿cómo se prueba? Aquí se advierte

que el concepto de prueba es hoy mucho más complejo que aquel manejado por

la Partida Tercera donde prueba era el averiguamiento que se hace en juicio en

razón de alguna cosa que es dudosa.

Tratándose de la prueba, debe partirse desde una perspectiva procesal en

la cual se coincida en que lo que se prueba no son hechos, lo que se prueba son

las afirmaciones realizadas por las partes (generalmente conocidos como actor y

demandado, o, según el ámbito, denunciante y denunciado), en torno a

situaciones de hecho y, en algunas ocasiones, de derecho, que fundan una

pretensión en particular.

Esto es sumamente importante, puesto que en los medios de

impugnación la demostración que se pretende alcanzar tiene que ver con lo

afirmado por las partes, mismas que buscan ofrecer al juzgador elementos que

autoridad al momento de su aplicación como a la parte denunciante y un subterfugio para que el hecho delictivo quede impune.


generen convicción sobre la probabilidad de que lo afirmado (el hecho) acaeció

como se afirma, pues tales afirmaciones fundan una pretensión, son el sustento

de aquello que se pide al juzgador.

El diccionario de la Real Academia Española (DRAE) reconoce diversas

acepciones al sustantivo hecho, entre ellas “acción u obra”, “cosa que sucede” y

“asunto o materia de que se trata”. Aunque esta connotación gramatical y común

del concepto hecho nos ofrece ya algunas luces sobre la forma en que se puede

utilizar en el ámbito del derecho, debe mencionarse que de acuerdo con diversos

autores, el sentido jurídico del concepto alude a “todo lo que puede ser percibido

y que no es simple entidad abstracta o idea pura”.17

Con esta noción de hecho,

puede insistirse que en materia procesal lo que se demuestra no es el hecho en sí,

sino las afirmaciones que se hacen sobre hechos.

Este es el punto relevante para la reflexión propuesta. El conocimiento

de la materia probatoria es muy importante en el ámbito electoral, toda vez que

su adecuado manejo genera (o no) las posibilidades de éxito de las

impugnaciones o acusaciones que se realicen.

En la discusión pública realizada en torno a la resolución del SUP-JDC-

359/2012, el aserto recurrente por los magistrados electorales es que no se había

demostrado lo afirmado por la parte impugnante. La sentencia va desmenuzando

tanto las afirmaciones como las pruebas ofrecidas a efecto de demostrarlas. Esta

relación es indispensable para entender cualquier sentencia o resolución. Los

jueces lo que hacen es identificar las afirmaciones de hecho en las que se

sustentan las pretensiones y a continuación determinar si lo demostrado en el

juicio conduce a generar la convicción de que en efecto sucedió lo afirmado, a

efecto de otorgar lo solicitado por el impugnante.

Siempre señalo mi primer encuentro con la materia probatoria, en 2005,

estando como secretario auxiliar en la Sala Superior del Tribunal Electoral del

Poder Judicial de la Federación, en la ponencia del magistrado Mauro Miguel

Reyes Zapata. Dada la magnitud de uno de los tantos asuntos a resolver, el

equipo completo se involucró en el estudio de los motivos de inconformidad y

sus probanzas; se trataba de la elección de gobernador del Estado de México.

Para mí era algo nuevo, que resultaba sumamente complejo entender,

especialmente cuando se realizaba la denominada valoración probatoria.

Seguramente hubiera renunciado en la segunda noche de desvelo, a no ser

porque, afortunadamente, recibí lecciones sumarísimas de secretarios más

avezados. Aquella experiencia y las no pocas horas que he pasado al lado de

abogados, académicos y funcionarios judiciales, me dejan en claro que uno de los

grandes temas pendientes de estudio en el derecho mexicano, como ya lo han

17 Víctor de Santo, Diccionario de derecho procesal, Buenos Aires, Argentina: Universidad, 1995, p. 159.


advertido tratadistas y tribunales, es el de la prueba, el del derecho probatorio.18

Quienes transitan por los pasillos de los tribunales y juzgados saben de qué hablo

cuando afirmo que una importante mayoría de los asuntos “se pierden” por una

cuestión de prueba.

De esto resulta la importancia de la prueba, pues su función es ante todo

la de hacer patente que los hechos que apoyan las pretensiones ante los órganos

judiciales son ciertos, y a tal tenor los juzgadores deben optar entre los elementos

probatorios que, presentes en el expediente, dan cuenta de ello. Expresado en

menos palabras: la función propia y exclusiva de la prueba es ofrecer elementos

para la elección racional de la versión de los hechos que pueda definirse como

verdadera y que sirve de sustento a la decisión que se adoptará.

Como lo señalé en otro lugar, y quizá siga resultando paradójico decirlo,

considero que el tema de la prueba tiene un alcance mucho más importante que el

que se le ha reconocido. Su trascendencia no se limita al ámbito procesal. En el

nuevo paradigma del derecho, cuando hablamos de un diseño institucional que en

el plano jurisdiccional incluye a los tribunales constitucionales, como lo es el

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, nos percatamos que en

esta nueva sede la prueba está llamada a construir, además de la legitimidad del

órgano que decide, la credibilidad del poder público. No en balde la prueba gira

en torno a lo que, en primer lugar el poder público y luego la sociedad, ha de

considerar como verdad. Y este papel si bien queda en los márgenes de acción

del judicial termina abarcando a todos los demás órganos.

Si se piensa, al menos desde la doctrina europea contemporánea,

dócilmente aceptada en nuestro país, que han sido desplazados los márgenes de

legitimidad del legislativo y del ejecutivo, merced a factores de corte político-

electoral, es el judicial quien carga sobre sus espaldas con la credibilidad del

marco jurídico-político del Estado. Lo cual resulta avasallador en una sociedad

ayuna de lo que cree es justicia. Y si bien el tema de la prueba no es tan patente

como el de la argumentación,19

la necesidad de resolver los asuntos en

concordancia con el mandato constitucional lleva a replantear el tema probatorio

en el marco de la actuación de nuestros jueces, a caballo entre el paradigma

tradicional y los nuevos aires del constitucionalismo moderno. Al juez electoral

mexicano, se le puede cuestionar ese dualismo, presente en la tensión entre el

control de legalidad, de constitucionalidad y de convencionalidad, resultante de

18 Véase Carlos Báez Silva y David Cienfuegos Salgado, La prueba en el derecho electoral mexicano, México, Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, 2012. 19 Sobre el tema de la labor hermenéutica y argumentativa en los tribunales mexicanos, remito a la obra colectiva: Carlos Báez Silva y otros, coords., Interpretación, argumentación y trabajo judicial, México, Porrúa, 2009. Así como a las reflexiones vertidas en Carlos Báez Silva y otros, coords., Estudios sobre interpretación y argumentación jurídicas, México, Editora Laguna, Universidad Veracruzana, CEDEM-UNACH y otros, 2009.


las modificaciones constitucionales y el criterio de la SCJN luego de la sentencia

Radilla Pacheco dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Las facultades del nuevo juez para allegarse de elementos que hagan

plausibles las afirmaciones de las partes se convierten en elemento fundamental

del ideal deseable en las nuevas jurisdicciones constitucionales. Habrá que

esperar las soluciones legislativas y las críticas doctrinales, para advertir los

alcances que tuvo la resolución dictada por el TEPJF en la elección presidencial

de 2012. El debate es bienvenido para generar una opinión pública informada.

Al final, me quedo con la expresión de un magistrado electoral, que en

alguna ocasión me dijo: “Una vez se acercó alguien a decirme que la mitad de los

ciudadanos del estado X, no estaba de acuerdo con la resolución. Le contesté que

si la resolución hubiera sido en sentido contrario, entonces sería la otra mitad la

que no estaría de acuerdo”. Lo jurisdiccional tiene esa paradoja, que desde la

argumentación se ha explicado tan bien: pareciera que al que gana no le interesan

las razones de la sentencia, al que pierde… tampoco.

Así, el ciudadano que asiste a la función controladora esperanzado y

queda “desilusionado” cuando se declara improcedente el mecanismo

controlador, no recurre a la resolución para preguntarse porque no hubo

suficientes elementos que hicieran fehaciente lo que para él, el juzgador

silencioso y sin mecanismos de acción, resulta evidente. El ciudadano duda

entonces; deja de creer, y al perder credibilidad, el sistema se revela obsoleto y

poco digno de confianza. El ciudadano se aleja poco a poco de las instituciones.

Aunque quizá no venga mucho al caso habrá que mencionar que en los

tiempos que corren, de lo que Vargas Llosa ha dado en llamar “civilización del

espectáculo”, lo que vemos se ajusta a la idea de que la prueba parece haber sido

desplazada del escenario social y se reduce a ámbitos como el judicial. Hecho

que de ser cierto habría de resultar, como lo mencionamos antes, paradójico ante

la pérdida (generalizada) de credibilidad de las instituciones y el desplazamiento,

en plena era de la información, de la “credibilidad” hacia espacios de naturaleza

mediática. Esta situación hace que venga tan a modo el epígrafe inicial: el

hechizo de la palabra termina seduciendo y persuadiendo más que las razones

presentes en la sentencia. Cuando el reto es convencer o es demostrar, nos

encontramos con no pocos casos donde se prefiere la creencia a la ciencia,

conceptos que hay que distinguir,20

especialmente en la labor jurisdiccional,

donde la exigencia de certeza alcanza altas cotas, puesto que el juzgador pretende

convencer (y en ocasiones convencerse) de la suficiencia de las razones que

fundan su decisión.

20 Ya Rolando Tamayo y Salmorán se ha ocupado de este problema en Razonamiento y argumentación jurídica. El paradigma de la racionalidad y la ciencia del derecho, México, UNAM, 2003. Especialmente al inicio, en las páginas 15-17.


Así, la sentencia es ese espacio donde debemos empezar el diálogo y el

disenso que permita reflexionar sobre la labor del juzgador a partir del análisis de

las razones y no solo de las “convicciones” personales. Esa debe ser una de las

enseñanzas de este proceso electoral para los ciudadanos y para los actores

políticos: para juzgar en la arena pública hay que recurrir a la demanda, a las

pruebas, a la sentencia…

Principios Básicos de los Sistemas Electorales

PRESENTACIÓN

1. Pocas veces nos preguntamos qué es lo que subyace en la idea de un

sistema electoral, aunque es cotidiana nuestra relación con el mismo. Las siguientes

notas tienen como objetivo el presentar algunos de los temas que se encuentran

presentes en el estudio de los sistemas electorales. No entramos al análisis particular

de alguno de los 33 sistemas electorales presentes en nuestro país (o más si se

pretende incluir los sistemas de elecciones por usos y costumbres vigentes en algunas

comunidades indígenas y protegidos por el artículo 2º constitucional), aunque

dejamos esbozados los sistemas aplicados en el ámbito federal.

2. Partimos de la idea de que el diseño, desarrollo y funcionamiento de los

sistemas electorales sólo se pueden dar en un sistema democrático, excluyendo por

tanto aquellos que pueden advertirse en un régimen autoritario o totalitario. Lo

anterior parece evidente si se piensa que en un modelo totalitario hay fuertes

exclusiones en la participación de los ciudadanos y de opciones políticas diversas a la

de quienes detentan el poder.

3. De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

(CPEUM) la democracia puede ser una estructura jurídica, un régimen político o un

sistema de vida. En este último sentido habrá que recordar el contenido del artículo

3º constitucional que llega a señalar a la democracia como el sistema de vida fundado

en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo. Y yendo más

allá traer a colación la célebre frase de Abraham Lincoln según la cual la democracia

es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

4. No debe obstar a esta consideración que la Sala Superior del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación (SSTEPJF) haya manifestado en la

sentencia del JDC-781/2002 que “…tal vez no exista en el debate político un

concepto tan multívoco, disperso y opinable, como el de democracia o lo

democrático, pues ha sido objeto de teorización por múltiples autores en muy

diversas épocas y contextos, desde la antigua Grecia, hasta el día de hoy, de manera

que se ha hablado de democracia aludiendo a distintas realidades y géneros:

doctrinas, valores o regímenes políticos. De ahí que resulte sumamente difícil

Publicado en Lex. Difusión y análisis, México, DF, no. 162, diciembre de 2008, pp. 66-72.


encontrar un concepto único con validez o aceptación universal en todo tiempo y

lugar…”.

5. También debe tenerse presente la tipología utilizada en los modelos de

democracia contemporánea, especialmente la relativa a la democracia elitista

competitiva frente a la democracia participativa. En la primera, el principio

justificativo es el método de selección de una elite política cualificada e imaginativa,

capaz de adoptar las decisiones legislativas y administrativas necesarias. Aquí, las

características fundamentales son: un gobierno parlamentario con ejecutivo fuerte,

competencia entre elites y partidos políticos rivales, dominio del parlamento por los

partidos políticos, el liderazgo político tiene un carácter central, asimismo se

distinguen límites constitucionales y prácticos al margen efectivo de decisión

política. Por su parte la burocracia tiene una administración independiente y bien

formada. Este modelo de democracia se desarrolla en una sociedad industrial, con un

electorado pobremente informado y emotivo, donde existe una cultura política que

tolera las diferencias de opinión y donde surge un estrato de expertos y gerentes

técnicamente cualificados. Asimismo, se da una competencia entre los estados por el

poder y las ventajas en el sistema internacional.

6. En el modelo de democracia participativa el principio justificativo es que

el derecho igual para todos al autodesarrollo sólo puede alcanzarse en una sociedad

participativa, una sociedad que fomente un sentido de la eficacia política, nutra la

preocupación por los problemas colectivos y contribuya a la formación de una

ciudadanía sabia, capaz de interesarse de forma continuada por el proceso de

gobierno. Las características fundamentales de la democracia participativa son: la

participación directa de los ciudadanos en la regulación de las instituciones clave de

la sociedad, incluyendo el lugar de trabajo y la comunidad local; reorganización del

sistema de partidos, haciendo a los cargos del partido directamente responsables ante

sus afiliados; funcionamiento de los partidos participativos en la estructura

parlamentaria o del congreso, así como el mantenimiento de un sistema institucional

abierto, que garantice la posibilidad de experimentar con formas políticas.

7. Según Norberto Bobbio los elementos mínimos de la democracia son: a)

Que las decisiones colectivas sean tomadas por un número muy grande de miembros

del grupo (se habla de mayor grado de democracia en cuanto se extiende a más

sujetos ese derecho). b) La regla de mayoría: para que la decisión sea colectiva y

obligatoria para todos, debe ser tomada, cuando menos, por la mayor parte de los que

deben decidir. c) Es indispensable que aquellos que están llamados a decidir o a

elegir a quienes deberán decidir, se planteen alternativas reales, y estén en

condiciones de optar entre una u otra. Para esto, resulta imprescindible garantizarles

un conjunto de libertades o derechos: de expresión, de reunión, de asociación, de

información, etcétera.

8. En la mencionada sentencia SUP-781/2002, la SSTEPJF concluye que

tomando en consideración diversas opiniones, es posible desprender, como elementos

comunes que caracterizan la democracia, los siguientes: a) La deliberación y

participación de los ciudadanos, en el mayor grado posible, en los procesos de toma

de decisiones, pues se trata de conseguir que éstas respondan lo más fielmente


posible a la voluntad general; b) Igualdad, pues difícilmente podría tenerse como

democrática una sociedad que admita discriminación o privilegios a favor de algunas

personas, con exclusión de otras. Se trata de que cada ciudadano participe con igual

peso respecto de cualquier otro; c) Garantía de ciertos derechos fundamentales,

principalmente, de libertades de expresión, información y asociación; y d) Control de

órganos electos, es decir, la posibilidad real y efectiva de que los ciudadanos puedan,

no sólo elegir a quienes van a estar al frente del gobierno, sino de removerlos en

aquellos casos que, por la gravedad de sus acciones, así lo amerite.

9. Estos son nuestras bases para acercarnos al tema de los sistemas

electorales, especialmente enderezados a entender la organización de los sistemas

electorales de mayoría, de proporcionalidad y mixtos. Sin embargo, también nos

detendremos en otros sistemas menos conocidos, aunque no por ello extraños a la

organización política de sociedades humanas en distintas épocas. Podemos iniciar

señalando que en términos generales un sistema electoral es un procedimiento por

medio del cual los electores expresan su voluntad política en votos que a su vez se

convierten en escaños o poder público. Al final nos referiremos a este concepto.

Los principios básicos de los sistemas electorales

10. A lo largo de la historia humana se ha sido testigo de continuas

invenciones y reinvenciones de fórmulas electorales. Cuatro son los principios

básicos: Unanimidad, Lotería (o suerte o azar), Mayoría y Proporcionalidad. Joseph

M. Colomer en su Como votamos nos da puntual noticia de todos estos sistemas y la

mayoría de la información aquí presentada se obtuvo de dicha fuente de consulta

obligada para los estudiosos e interesados en el tema.

11. Esta diversidad de principios se explica por Joseph M. Colomer en que

muchos procedimientos y fórmulas han sido reinventados, incluso varios siglos

después de los descubrimientos previos, bajo la presión de encontrar nuevas y

mejores soluciones a problemas electorales prácticos. Dicho autor considera que “La

creatividad intelectual, que es habitualmente estimulada por la necesidad y la

conveniencia, ha sido, en el campo de los sistemas electorales, típicamente obra de

perdedores reales o esperados con fuertes motivaciones para ganar”.

Primer principio: la unanimidad

12. Lo unánime es lo basado en el acuerdo total, en la coincidencia en el

mismo parecer. Procede de unus, uno, y de animus, alma, mente, de lo que se deriva

la idea de mente o parecer igual, como una sola alma.

13. Las expresiones de este principio tienen numerosos ejemplos. Baste

señalar que Lévi-Strauss, en su Antropología estructural, consideraba que “en la casi

totalidad de las sociedades llamadas ‘primitivas’ (resulta) inconcebible la idea de un

voto por mayoría”, ello porque a su parecer “la cohesión social y el buen

entendimiento en el seno del grupo se tiene por preferibles a toda innovación. De ahí

que no se tomen sino decisiones unánimes”. En Roma, el Código justiniano señalaba

que lo que afecta parejamente a todos debe ser aprobado por todos.


14. En el ámbito de la Iglesia encontramos una idea similar, relacionada con

la noción mística y teológica de la unidad eclesial. Según estas idea, utilizada en la

selección de los gobernantes eclesiásticos, el que gobierna a todos debe ser elegido

por todos. Y ya existe la previsión Vox populi, vox Dei tanto en los libros de Isaías

(66,6) como en el de Samuel (I, 8-7).

15. En el ámbito de la Iglesia, pronto se pasaría del principio de unanimidad

a uno de mayoría calificada: Sanior et maior pars, según la cual era la parte más

sensata y mayor la que debía elegir. Esta idea comprendía a los electores con más

alta jerarquía, con mayor edad y con mayor veteranía en el cargo que desempeñaban.

Gregorio X llegaría a señalar que “No hay que comparar el celo con el celo, ni el

mérito con el mérito, sino solamente los números con los números”. Y Pío II

agregaría, con el afán de clarificar la discusión, que “Lo que hagan dos tercios del

sagrado colegio [de cardenales], lo hace sin duda el Espíritu Santo, contra quien no

cabe resistencia”.

16. En el ámbito terrenal los imperios europeos también aplicaron una idea

de unanimidad. En el siglo XI, los reyes francos, carolingios, bohemios, húngaros y

polacos, eran elegidos por sus pares, reunidos en colegios de electores, formados por

duques, marqueses, condes, arzobispos, obispos y abades, en principio de

unanimidad. Aunque poco a poco, influenciados por las decisiones adoptadas en el

seno de la Iglesia tal principio se trocaría. En el siglo XIV. Marsilio de Padua

identificó la valentior pars del colegio principesco como representativo de todos. En

su Defensor pacis (1324) la calidad de los electores prevalece sobre la cantidad. Idea

que no compartió Alfonso X quien llegó a afirmar que el emperador sólo tendrá

autoridad “tras ser elegido por todos aquellos con poder de elegir o por la parte

mayor”. Aunque habrá que recordar que este último había sido derrotado en 1257

como candidato a Emperador, siendo que había recibido la mayoría de votos (pero

menos apoyo de la valentior pars).

17. El principio de unanimidad daría paso, con el tiempo, a las decisiones

mayoritarias, mismas que se consideraron un medio de llegar a la necesaria

unanimidad mediante la imposición a la minoría del deber de asentimiento. Así, el

Parlamento inglés mantuvo la ficción de unanimidad hasta épocas muy tardías. Con

respecto a la elección de representantes, a mediados del siglo XVI un juez sentenció

que “la elección puede realizarse mediante voces o a mano alzada o de cualquier otro

modo que permita saber quién tiene la mayoría, pero haga muy difícil conocer el

número exacto de la misma”. De igual manera, en la cámara de los Comunes, aún a

principios del siglo XIX se suponía frecuentemente que la votación mayoritaria

significaba unanimidad.

18. Cabe mencionar que la formación de modernos partidos políticos bien

organizados fue el factor que condujo a la adopción de procedimientos de votación

más formales que requerían precisiones numéricas, dejando en definitiva obsoleta la

idea de unanimidad. Sin que ello signifique su abandono total: quizás el ejemplo más

actual lo constituyen algunas de las decisiones adoptadas por la Unión Europea que

requieren de una votación unánime.


Segundo principio: el sorteo

19. La selección de cargos públicos por sorteo o lotería es una vieja

tradición que se puede encontrar en las democracias locales antiguas y medievales,

en comunidades privadas modernas y en ciertas organizaciones internacionales. El

sorteo, la suerte, el azar, la lotería, son figuras que han estado presentes en todas las

sociedades humanas.

20. Se llama suerte a la causa hipotética o predeterminación de los sucesos o

circunstancias no intencionados ni previsibles, mientras que lotería en lo que toca en

un sorteo o en una distribución. Sorteo es la acción de sortear o dejar a la casualidad

un resultado o una decisión.

21. Aristóteles señaló que “el nombramiento de magistrados por sorteo se

considera democrático y la elección de los mismos oligárquica”. Aquí debe

recordarse que para este pensador el concepto de democracia incluía la posibilidad de

“gobernar y ser gobernado por turnos”. Por otra parte, Montesquieu consideró en El

espíritu de las leyes que el sufragio por sorteo es natural a la democracia y considero

como ventajas a) “que es inequitativa para nadie” y b) que da a cada ciudadano una

esperanza razonable de servir a su país. Rousseau en El contrato social ensalzó el

papel de la lotería en una democracia ideal; para el ginebrino los cargos públicos

deberían considerarse “una pesada carga” y los actos administrativos deberían

reducirse lo más posible.

22. El Antiguo Testamento incluyó diversos supuestos en que las decisiones

se adoptaban por sorteo: proverbios 16:33; Deuteronomio 16:52-56 y 33:54; Sin

embargo, la Iglesia prohibió las prácticas por sorteo por considerarlas como

blasfemia y prohibió, especialmente a partir del siglo XIII, la selección por sorteo de

sacerdotes, obispos y otros puestos eclesiásticos.

23. La primera idea de lotería proviene de los genoveses. En la República de

Génova tenían la costumbre de echar a la suerte el nombre de los cinco senadores que

debían ocupar ciertas plazas. El Senado estaba compuesto de noventa miembros y

para el sorteo se metían en una caja cincuenta bolas, cinco de ellas marcadas que eran

de los cargos vacantes. El público que desconocía el nombre de los “ganadores”

hacía apuestas sobre los que pudieran ser los agraciados, las cuales eran objeto de

verdadera especulación.

24. Se ha señalado que entre las ventajas que ofrece la designación por este

principio se encuentran las siguientes: a) Produce una alta rotación de personas en los

puestos administrativos o arbitrales, lo que previene la formación y

autorreproducción de una elite permanente, cerrada y más bien impenetrable, ya sea

en forma de una oligarquía económica, ya como una clase de políticos profesionales;

b) Nadie puede ser acusado de tomar o ejecutar las decisiones desagradables, pero

tampoco nadie puede ser ensalzado por ello. Sólo la asamblea de todos los miembros

permanece como responsable última de las consecuencias de las decisiones

colectivas y, c) Produce una amplia dispersión en los conocimientos políticos y

administrativos sobre los asuntos públicos entre los ciudadanos.

25. Entre las desventajas de este sistema de designación de funcionarios se

encuentran: a) Tiende a prevalecer la mediocridad, más que la excelencia (Contrario


a la creencia de que tal procedimiento implicaría una sanción divina: Platón en Las

leyes ensalzó las loterías como un modo de conocer la elección de los dioses); y b)

Implica algún grado de incertidumbre con respecto a los resultados y las decisiones

concretas.

26. Debe tenerse presente que la designación de los cargos públicos por

sorteo es contraria al ideal de ser gobernado por los mejores.

27. De igual manera debe considerarse que sólo los cargos que requieren

niveles particularmente altos de cualidades profesionales o técnicas o de experiencia,

como los mandos militares o financieros, han quedado siempre excluidos de la

selección por sorteo.

28. Hoy día en numerosos países encontramos titulares como “Una moneda

de 20 céntimos da una Alcaldía al PP” o “El azar elige dos alcaldes” (España); “Dos

comunas podrían decidir con una moneda al aire quién será su alcalde” o “Servicio

Electoral sorteó el orden de aparición de los candidatos en el voto” (Chile);

“Concluye sorteo para integrar Corte Nacional de Justicia” (Ecuador); “Una moneda

decidirá el nombre del nuevo alcalde de un municipio colombiano (Colombia);

“Corte Departamental sorteó 21090 jurados electorales” (Bolivia).

29. Esta idea se ve reflejada en las legislaciones que señalan que ante

elecciones que terminan en empate de votos por los candidatos contendientes, debe

realizarse un nuevo escrutinio. Si los resultados se mantienen en empate, en dicho

caso el ganador se decide por sorteo. Ello no implica necesariamente que se decide

echando una moneda, sino que pueden emplearse otras fórmulas que impliquen el

principio de suerte, azar, lotería o sorteo.

30. En México muchas decisiones se adoptan por sorteo. Por ejemplo, la

selección de delegados a asambleas partidistas; la selección de los conscriptos que no

realizarán el servicio militar encuadrados en unidades castrenses; la selección de los

ciudadanos que integrarán las mesas directivas de casilla en elecciones federales o

locales; el orden de integración de órganos de gobierno, la selección de los viajeros

que serán revisados en las aduanas nacionales (los llamados semáforos fiscales), por

citar algunos.

Tercer principio: la mayoría

31. El principio de mayoría, junto con el de proporcionalidad, son en la

actualidad los principales para el diseño de los sistemas electorales.

32. El rasgo distintivo de los sistemas de mayoría es que normalmente

utilizan distritos unipersonales o uninominales. En un sistema de mayoría simple (en

ocasiones conocido como sistema de mayoría relativa en distritos uninominales) el

ganador es el candidato que haya obtenido la mayor cantidad de votos, aunque esto

no necesariamente signifique que obtenga la mayoría absoluta de los votos.

33. Cuando el sistema electoral basado en un principio de mayoría se utiliza

en distritos pluripersonales o plurinonominales se convierte en un sistema de voto en

bloque. Los electores tienen tantos votos como escaños a elegir y éstos les

corresponden a aquellos candidatos que obtienen los más altos índices de votación

independientemente del porcentaje que representen. Cuando los electores votan por


listas partidistas y no por candidatos individuales, este sistema se convierte en uno de

voto en bloque partidista (VBP). Los sistemas mayoritarios, como el voto alternativo

en Australia y la doble ronda, tratan de asegurar que el candidato ganador obtenga

una mayoría absoluta (más de 50%). En esencia, estos sistemas hacen uso de las

segundas preferencias de los electores para producir un ganador por mayoría absoluta

si ninguno de ellos obtiene esa mayoría en la votación inicial, es decir, en la de

primeras preferencias.

34. Los sistemas electorales basados en el principio de mayoría son

principalmente: a) Mayoría simple; b) Doble ronda; c) Voto alternativo; d) Voto en

bloque y, e) Voto en bloque por partido.

35. Se denomina mayoría simple o mayoría ordinaria al sistema de

votación mediante el cual se requiere, para aprobar una decisión, más votos a favor

de los que son en contra. Es decir, se elige la opción que obtenga más votos que las

demás. En la mayoría relativa el ganador es la alternativa con mayor número de

votos, sin necesidad de alcanzar una mayoría u otra cuota cualquiera. La mayoría

absoluta es, matemáticamente, una mayoría con más de la mitad de los votos. Sin

embargo, a veces se entiende como la mitad más uno de los votos. Una mayoría

cualificada o mayoría especial es un sistema de votación mediante el cual se

requieren más votos o más requisitos que en una mayoría absoluta para aprobar una

decisión, es decir se encuentra entre la mayoría absoluta y la unanimidad.

Cuarto principio: la proporcionalidad

36. El sustento lógico de todos los sistemas de representación proporcional

es reducir deliberadamente la disparidad que pueda existir entre el porcentaje de la

votación que le corresponde a un partido político y su porcentaje de escaños en el

parlamento: así, si un partido grande obtiene 40% de los votos, debe obtener

alrededor de 40% de los escaños, y si un partido pequeño obtiene 10% de la votación,

debe obtener 10% de los escaños legislativos.

37. Con frecuencia se considera que la mejor forma de lograr la

proporcionalidad es mediante el empleo de listas de partido, donde los partidos

políticos presentan a los electores listas de candidatos sobre una base nacional o

regional, aunque el voto preferencial puede funcionar igualmente bien: el sistema de

voto único transferible (VUT), en donde los electores ordenan a los candidatos en

distritos plurinominales, es otro sistema proporcional bien establecido.

38. Ya en 1693, William Penn concibió un plan de paz para Europa

mediante la formación de una Dieta (Estados o Parlamentos) en la cual cada soberano

estaba representado en proporción a su “valor” (el cual se calculaba no sólo en

términos de población, sino también de riqueza y fuerza militar). Según la idea de

Penn se organizaron hasta 15 unidades con un total de 90 votos distribuidos en una

escala con valores ponderados de 12 a 1. En estas unidades se incluían el imperio

germánico, Francia, Rusia, España, Turquía y hasta los más pequeños cantones

suizos y ducados germánicos.

39. Más tarde, Mirabeau, en su Discurso al Tribunal Nacional señaló que

“los Estados Generales son [deben ser] a la nación lo que el plano es a su


conformación física; en todas sus pares, y en la totalidad, la copia debería guardar

siempre las mismas proporciones que el original”.

40. Otro ejemplo de este principio se tiene en la Liga Licia, formada en Asia

Menor desde 168 aC. hasta alrededor de 50 dC. Esta liga agrupó a 23 ciudades que

estaban representadas en el Consejo de Gobierno con uno, dos o tres votos cada una,

según su tamaño. Igual ocurrió con la Liga Anfictiónica, organizada en torno a

Delfos para asuntos religiosos y de mutua defensa con 12 tribus helénicas, incluidas

Atenas y Esparta. Los representantes de todas las unidades se reunían dos veces al

año para votar sobre decisiones que serían ejecutadas por el Senado. Aunque durante

la mayor parte de su existencia funcionó con un número igual de votos por unidad,

durante un corto periodo, de 31 aC a 14 dC, la Liga Anfictiónica estuvo organizada

con una distribución de votos más proporcional: tres ciudades tenían seis votos cada

una, otras tres ciudades tenían dos votos cada una, y otras seis ciudades o grupos de

pequeñas tribus, tenían un voto cada uno (el cual era emitido por uno de sus

componentes por turnos).

Concepto y definición de sistema electoral

41. Revisados los principios que animan los sistemas electorales, conviene

definir el concepto de sistema electoral. Como se avanzó antes, los sistemas

electorales son el conjunto de medios a través de los cuales la voluntad de los

ciudadanos se transforma en órganos de gobierno o de representación política. En su

sentido restringido -y científicamente estricto-, se refiere al principio de

representación, que subyace al procedimiento técnico de la elección, y al

procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su voluntad política

en votos que a su vez se convierten en escaños o poder público.

42. Ángel J. Sánchez Navarro sostiene que el concepto de sistema electoral

sirve para designar al conjunto de decisiones políticas centrales que todo legislador

debe adoptar a la hora de redactar una ley electoral, y que se concretan jurídicamente

en la adopción de un mecanismo técnico que permite traducir la fuerza electoral

(número de votos) obtenida por cada sujeto en unas elecciones, en fuerza

parlamentaria (número de escaños).

43. Hay consenso en considerar que los sistemas electorales son importantes

porque tienen efectos sobre a) El comportamiento electoral de los ciudadanos; b) Los

resultados finales de las elecciones; c) La conformación del sistema de partidos, y d)

La estabilidad política de un país.

44. Cierro estos breves apuntes sobre los sistemas electorales con las ideas

de Dieter Nohlen. Este estudioso señala que los sistemas electorales tienen incidencia

en diferentes problemas o fenómenos: a) Polarización ideológica y política, tanto del

electorado como de los partidos políticos; b) La estructuración interna de los partidos

políticos y la relación de éstos con el electorado; c) La representación de diferentes

sectores de la sociedad; d) El tipo de competencia política; e) Las formas de

participación política y su traducción en el comportamiento electoral (voto

racional/útil y votación táctica); f) Las características de las campañas electorales; g)

La capacidad del sistema político de generar el bienestar de su población; y h)


Legitimidad del sistema político en la percepción de los ciudadanos. Resulta

trascendente ocuparse del análisis de tales implicaciones.

El sistema electoral federal mexicano

45. En nuestro país, en el ámbito federal, existen al menos tres sistemas

electorales, según se trate del órgano que habrá de integrarse por elección popular.

Tanto la CPEUM como el ordenamiento electoral Código Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales (COFIPE) regulan tales sistemas.

46. Tratándose del titular del Poder Ejecutivo, Presidente de los Estados

Unidos Mexicanos, el principio que anima el sistema electoral correspondiente es el

de mayoría. En términos constitucionales (a. 81) y legales (COFIPE a. 9), el sistema

electoral es de mayoría relativa por voto directo de los ciudadanos mexicanos. En el

último proceso electoral el escaso margen de diferencia ha sido motivo, a mi parecer,

para pensar en modificar el sistema de mayoría simple a uno de doble ronda, que

otorgue mayor legitimidad al ganador.

47. Tratándose del Poder Legislativo, según se trate de la Cámara de

Senadores o de la de Diputados, se tienen sistemas electorales diferenciados de

naturaleza mixta, que combinan distintos principios para integrar tales cuerpos

colegiados.

48. La Cámara de Diputados se integra por 500 diputados, de los cuales 300

son electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema

de distritos electorales uninominales, y 200 diputados electos por el principio de

representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales votadas en las

cinco circunscripciones en que se divide el país (COFIPE, a. 11.1). Este sistema

electoral mixto, con escasas variaciones (especialmente en lo relativo a las listas

votadas) es seguido en la mayor parte de las entidades federativas para integrar su

Congreso local de una sola cámara.

49. La Cámara de Senadores está integrada por 128 senadores. Para su

integración el sistema electoral utilizado es más complejo que tratándose de la

Cámara de Diputados. 64 senadores son electos por el principio de votación

mayoritaria relativa. 32 senadores son asignados por el principio de primera minoría

dentro de los distritos uninominales (que se corresponden con el territorio de cada

entidad federativa). Por último, 32 senadores serán elegidos por el principio de

representación proporcional de una lista votada en una sola circunscripción

plurinominal nacional.

50. La fórmula utilizada para la asignación de diputados y senadores por el

principio de representación proporcional, es de proporcionalidad pura, integrada por

dos elementos: cociente natural y resto mayor.

Sobre las autoridades municipales en México (a 490 años del

cabildo de la Villa Rica de la Vera Cruz)*

SUMARIO: I. El Ayuntamiento. II. El cabildo. III. El

presidente municipal. IV. Los regidores. V. Los síndicos. VI.

Autoridades auxiliares. VII. La integración del Ayuntamiento en Guerrero. VIII. Fuentes recomendadas.

En abril de 2009 se cumplen 490 años de la fundación del primer cabildo

mexicano. En efecto, los libros de historia patria consignan que el 22 de abril de

1519, viernes santo de aquel año, Hernán Cortés integró el primer cabildo

mexicano, al que se le puso por nombre el de la Villa Rica de la Vera Cruz.

Casi cinco siglos de la institución municipal son un buen marco para

referirnos a ella. A pesar de la trascendencia que ha demostrado tiene,

especialmente en la última década, los estudios sobre el municipio no han sido

tan abundantes como se esperaría, máxime si se considera la labor interpretativa

que ha tenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación o, en temas más

específicos, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Nación.

Este ensayo aborda la temática de las autoridades municipales en nuestro

país. Lo hace de manera superficial, pues lo que pretendemos con este ensayo es

evidenciar al lector la forma cómo está organizada la institución municipal en el

ámbito administrativo constitucional, especialmente a partir de las ideas del

ayuntamiento y sus integrantes. Cabe mencionar que dejamos fuera, por esta

ocasión, el análisis del régimen alternativo, basado en el derecho consuetudinario

o de usos y costumbres, de amplia trascendencia conforme con las novedosas

reformas en materia electoral.

Iniciaremos con la figura del ayuntamiento y las referencias al cabildo

(con el fin de distinguir el tratamiento que han recibido ambos conceptos), para

continuar con las autoridades que componen dicha figura.

* Publicado en coautoría con Héctor Rivera Estrada, en Lex. Difusión y análisis, México, DF, no.166, abril de 2009.


I. EL AYUNTAMIENTO

La palabra Ayuntamiento tiene como raíz la idea de juntar, de unir o ser

unión de dos o más individuos para formar un grupo. Como lo señala Reynaldo

Robles en su libro El municipio, el ayuntamiento es una corporación pública que

se integra por un alcalde o presidente municipal y varios concejiles con el objeto

de que administren los intereses del municipio.

En México, tanto la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos (CPEUM) en su artículo 115, como las constituciones locales y sus

leyes municipales, establecen que el gobierno del Municipio estará a cargo de un

Ayuntamiento. De ahí que sea un problema común de los tratadistas nacionales

el definir dicho concepto. Carlos Quintana Roldán en su libro Derecho Municipal, define al ayuntamiento como el órgano colegiado y deliberante, de

elección popular directa, encargado del gobierno y la administración del

Municipio, integrado por un presidente, uno o más síndicos y el número de

regidores que establezcan las leyes respectivas del Estado.

Altamira y Crevea, en su Diccionario castellano de palabras jurídicas y

técnicas tomadas de la legislación indiana, señalaba respecto de los

ayuntamientos:

Esta palabra fue usada por las leyes indianas en los dos sentidos

principales que tiene en nuestro idioma: el que equivale a

consejo (corporación municipal) y el de junta, de cualquier

especie que sea; y en este último caso, no sólo según la acepción

1 de esta palabra, que es la única que admite el Diccionario

como sinónima de ayuntamiento, sino también en la 2 (“cada

una de las conferencias o sesiones que celebran” las juntas) y en

la 5: “conjunto de los individuos nombrados para dirigir los

asuntos de una colectividad” y, mejor dicho aún en el orden

jurídico, la entidad directora que constituyen esos individuos.

Todavía se advierte en las leyes indianas otra significación que

excede los conceptos ya dichos, puesto que incorpora al

“conjunto de individuos nombrados” para formar ayuntamiento,

otras personas. Claro ejemplo de esta acepción lo da la ley 15,

título 46 del libro IX, en su primera parte: “Porque además de

los Consultores de cada Consulado, es bien que haya otras

personas de la Universidad que ayuden al Prior y Cónsules a

concertar las partes unas con otra, y se hallen en los

ayuntamientos de cosas que convengan al Consulado, y hagan lo demás que se les encargare, tocante al despacho de los

negocios que se ofrecieren”. Esas otras personas eran cinco o

seis diputados elegidos por los mismos electores que intervenían

en el nombramiento del Prior y Cónsul. Los Consultores que


cita la ley 15 parecen ser los que llaman la 14 y la 16,

Consejeros y que no eran otros que los inmediatamente

anteriores Cónsul y Prior de cada Consulado.

Por su parte, Joaquín Escriche, en su Diccionario razonado de

legislación civil, penal, comercial y forense, en la edición de 1837, anotada y

adicionada por Juan Rodríguez de San Miguel, señala respecto del

Ayuntamiento:

El congreso o junta de las personas destinadas para el gobierno

económico-político de cada pueblo. Se suele llamar también

Concejo, Cabildo o Regimiento. Se compone del alcalde o

justicia y de los regidores, cuyo nombramiento se hace unas

partes por insaculación, en otras por elección de los vecinos, y

en otras por designación de la autoridad superior política de la

provincia a propuesta del ayuntamiento que procede. Es pues

temporal y no suele durar más de un año en sus funciones; pero

en algunos pueblos de mucho vecindario es perpetuo, y sus

individuos son nombrados por el supremo gobierno. El número

de los individuos de que se compone cada ayuntamiento no es el

mismo en todas partes, sino que varía según el mayor o menor

vecindario de cada pueblo.

En los pueblos donde hay corregidor, tiene este derecho de

asistir al ayuntamiento para autorizar y ejecutar los acuerdos,

pero no tiene voto sino en caso de igualdad, y entonces lo ha de

dar a favor de una u otra parte. También asiste al escribano o

secretario de ayuntamientos para redactar sus actas y extender

las resoluciones que se tomaren, como igualmente el síndico

procurador general para defender los derechos del público, y los

diputados para vigilar el manejo y administración de los

regidores o concejales. Ninguna otra persona puede asistir a las

deliberaciones de este cuerpo; y cuando se trata en él un negocio

en que tiene interés alguno de los individuos mencionados o por

sí mismo o por otra persona con quien está ligado por

parentesco o amistad, debe salirse durante la discusión y

decisión de la materia.

Pertenece al ayuntamiento: 1º. El cuidado de la abundancia y

buena calidad de los comestibles; 2º. La inspección sobre la

legitimidad de los pesos y medidas, con facultad de

enmendarlos y castigar a los contraventores; 3º. La policía de

sanidad y limpieza; 4º. El cuidado de los pósitos; 5º. La

administración de los propios y arbitrios; 6º. La distribución y

exacción de las contribuciones y rentas públicas; 7º. Y en fin,


generalmente hablando, todo lo que es relativo al gobierno

económico político del pueblo, sin que las autoridades

superiores puedan meterse en ello sino por vía de apelación y

agravio.

No pueden ser individuos de ayuntamiento los extranjeros, ni

los infames, ni los deudores del común, ni los escribanos del

juzgado o los que tengan otro empleo en el concejo si no lo

renuncian, ni los parientes hasta el cuarto grado de los que salen

o de los otros que entran, ni los que han obtenido ya la misma

plaza ú otra diferente en el mismo cuerpo si no han pasado tres

años en el primer caso y dos en el segundo.

Numerosos autores del siglo XIX reproducirían parte de este contenido,

como José H. Romero Gil en su Prontuario alfabético de legislación y práctica,

publicado en 1853.

De estas definiciones, así como de la revisión de las normativas

municipales es posible coincidir en que el Ayuntamiento es el órgano que se

encarga de conducir los diversos intereses sociales y, en términos más

programáticos, encauzar la voluntad ciudadana hacia la promoción del

desarrollo, fortaleciendo el estado de derecho que se pretende alcanzar. Por

supuesto, esta visión de carácter teórico sólo nos permite vislumbrar una de las

aristas que tiene el tema y que es el de la organización que constitucionalmente

se reconoce, como veremos.

Según lo establece la CPEUM, los estados tienen como base de su

división territorial política y administrativa al municipio, el cual se reconoce será

gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, mismo que estará

integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la

ley determine, de los cuales, los electos popularmente por elección directa, no

podrán ser reelectos para el período inmediato y, los electos por elección

indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las

funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les

dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios

mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos

para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el

carácter de suplentes sí pueden ser electos para el período inmediato como

propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

Debe mencionarse que estas disposiciones son reflejo de los tabúes que

aún no se han podido discutir en el constitucionalismo mexicano, como es el de

la reelección, en este caso, inmediata.

La integración de los ayuntamientos varía en cada estado. A efectos

ilustrativos al final nos permitimos señalar el caso del Estado de Guerrero, cuya


reforma electoral modificó la regulación relativa a la integración de los 81

ayuntamientos de dicho Estado.

II. EL CABILDO

Por cuanto hace al cabildo, encontramos que Altamira y Crevea

señalaban respecto de esta figura:

Las leyes de Indias usaron esta palabra para designar las juntas y

corporaciones de orden eclesiástico (secular y regular) y de

orden civil (ayuntamientos, cofradías y, en algunos casos,

gremios) que están debidamente determinados en el

Diccionario. Pero además extendieron el área de esa

denominación a otros casos de cuya existencia nos advierte con

toda claridad la ley 25, título 4, Libro I, que, al ordenar la

necesidad de licencia real para la fundación de Cofradías, se

refiere también a otras corporaciones de distinto nombre, a

saber: “Juntas, Colegios o Cabildos de Españoles, Indios,

Negros, Mulatos u otras personas de cualquier estado o

calidad, aunque sea para cosas y fines píos y espirituales”.

Estas últimas palabras advierten con toda claridad, que la ley no

se quiso referir exclusivamente a las cofradías religiosas (o,

como dice el Diccionario, “de devotos”) en que pensamos

siempre cuando pronunciamos esa palabra; y, por eso, añadió

los apelativos de Juntas, Colegios y Cabildos. Que este último

no se refirió a los Ayuntamientos municipales, aunque éstos se

apellidaran comúnmente en Indias, Cabildos: el concilio,

concello y concejo de los españoles Peninsulares lo demuestra, a

mi parecer, el párrafo siguiente de la ley: “y si se confirmaren o

aprobaren [las Ordenanzas y Estatutos de ellos] no se puedan

juntar, ni hacer cabildo ni Ayuntamiento, sino estando presente

alguno de nuestros Ministros Reales, que por el Virrey,

Presidente o Gobernador fuere nombrado, y el Prelado de la

casa dónde se juntaren”. Pero jamás pudieron intervenir en las

juntas municipales o cabildos de Indias los Prelados, ni las otras

autoridades reales a que alude la ley. La intervención, en ciertos

casos, del Corregidor (donde lo había) fue muy limitada y

condicionada. Luego aquí cabildo, y lo mismo Ayuntamiento,

fueron aplicaciones de sentido general y que, por ello, cubrían,

para el legislador, las reuniones y juntas deliberantes de otras

corporaciones que las mencionadas expresamente por el

Diccionario en la voz cabildo. Por lo que toca a la voz


Ayuntamiento, ya prevé el caso la amplísima acepción de “Junta,

reunión”. Un ejemplo especial de cabildo que choca con los que

de ordinario mencionan las leyes, es el que ofrece la 85, título

15, Libro III, que comento en la papeleta de Cuerpo.

Por su parte Joaquín Escriche en su ya citado diccionario, señala

respecto del cabildo:

En algunos pueblos el ayuntamiento que se compone de la

justicia y regidores: y el cuerpo o comunidad de eclesiásticos

capitulares de alguna iglesia catedral o colegial.

Isidro Montiel y Duarte en su Vocabulario de jurisprudencia, de 1878,

de forma lacónica señala respecto de cabildo:

Tanto quiere decir en latín como ayuntamiento de homes que

viven en uno ordinariamente.

Agrega, eso sí, la expresión “cabildada”, a la que define como la

resolución atropellada e imprudente de algún cabildo o comunidad.

Así, la expresión cabildo resulta sinónima de ayuntamiento. Para

clarificar la idea, lo conveniente es remitirnos al contenido de la voz Cabildo en

el Diccionario Jurídico Mexicano:

I. Del latín capitulum, cuerpo de eclesiásticos capitulares de una

Iglesia. Sinónimo de ayuntamiento. Junta celebrada por el

cabildo o también sala donde se celebra el cabildo.

II. En el derecho histórico mexicano, la voz “cabildo” se refiere

fundamentalmente a una corporación o gobierno colegiado,

existiendo dos tipos de cabildos totalmente diferentes: el

eclesiástico y el secular o civil.

III. El cabildo secular, también llamado concejo, municipalidad

o ayuntamiento, tenía a su cargo el gobierno del municipio,

célula o base de la organización política desde la época colonial.

En la Nueva España había dos tipos de cabildos seculares: el de

los españoles y el de indios. El primero se refería a comunidades

predominantemente integradas por españoles (peninsulares y

criollos), lo que se conocía también como la república de los

españoles, mientras que el segundo se refería a comunidades de

indígenas o naturales, lo que formaba la república de los indios.

Aunque desde el principio de la dominación española se dispuso

respetar la organización política y social de los indígenas, en

tanto no contraviniera los principios políticos fundamentales de

los españoles, ello duró muy poco tiempo, pues los pueblos de


indios se organizaron políticamente según el modelo del

ayuntamiento castellano.

En esencia, el cabildo secular se integraba con alcaldes y

regidores, más un escribano para dar fe de lo actuado; en cuanto

a su número, de aquéllos había normalmente dos, aunque hubo

casos en que uno bastó, eran electos por éstos el primer día hábil

del año y duraban un año en el cargo; por su lado, el número de

regidores varió de entre cuatro a veinticuatro, dependiendo de la

importancia del lugar; eran nombrados por el rey o su

mandatario, con carácter perpetuo. A estos concejales se les

podía añadir el alguacil mayor, el alférez mayor y el procurador,

sin voto este último.

La elección del cabildo secular correspondió al monarca o a

quien éste diera poder para ello, p.e., el adelantado, o el virrey.

Hasta aquí puede verse como la expresión cabildo debe ser entendida

como sinónimo de ayuntamiento.

Corresponde revisar ahora las figuras de los presidentes municipales,

síndicos, regidores y otras autoridades auxiliares del ayuntamiento.

III. EL PRESIDENTE MUNICIPAL

Una de las figuras protagónicas de la institución municipal es el

presidente municipal, figura que en no pocas ocasiones termina por concentrar la

atención de la ciudadanía.

Puede afirmarse que el presidente municipal es el miembro o integrante

del ayuntamiento encargado directamente de ejecutar los acuerdos del mismo y

de realizar la administración del municipio velando por la correcta ejecución de

los programas de obras y servicios públicos.

Numerosas legislaciones locales señalan que este servidor público es el

representante político de la institución municipal y además responsable directo

de la administración. Entre sus funciones se encuentra, de manera constante, la

de velar por la correcta ejecución de las disposiciones del Ayuntamiento.

IV. LOS REGIDORES

Junto al presidente municipal, la planilla que votan los ciudadanos en las

elecciones para integrar los ayuntamientos incluyen dos figuras más: los

regidores y el síndico (que dependiendo de la normativa correspondiente puede

ser más de uno).


Los regidores son los miembros del ayuntamiento encargados de vigilar

que el ejercicio de la función pública municipal se desarrolle conforme a las

disposiciones legales aplicables y en concordancia con las políticas definidas en

el ayuntamiento, velando por la correcta prestación de los servicios públicos.

No hay que olvidar que Escriche cuando se refirió a los regidores señaló

que éstos son”las personas que en cada pueblo tienen a su cargo el gobierno

económico del mismo”.

En tal sentido, las legislaciones locales reconocen que estos servidores

públicos son verdaderos representantes de la comunidad o sociedad en el

ayuntamiento. En las disposiciones de la legislación municipal se destaca su

obligación de participar en los eventos del municipio y contribuir con propuesta

al desarrollo municipal.

V. LOS SÍNDICOS

Después del presidente municipal, en el imaginario social, el servidor

público más visible es el síndico municipal. La figura del síndico puede ser

unipersonal o pluripersonal, aunque por regla general las legislaciones

municipales limitan su número a dos, considerando siempre la población que

tiene el municipio.

Se reconoce que los síndicos son los integrantes del Ayuntamiento

encargado de vigilar los aspectos financieros del mismo; de procurar los intereses

municipales y de representarlo jurídicamente; ocasionalmente realizan funciones

de agente del ministerio público en los municipios donde no exista éste.

En algunos ordenamientos son los representantes jurídicos del municipio

y responsables de vigilar la debida administración del erario público y

patrimonio municipal.

VI. AUTORIDADES AUXILIARES

En algunas entidades, existen otros cargos de elección popular que se

integran al Ayuntamiento. Si bien resulta claro que para su mejor

funcionamiento, los Ayuntamientos se organizan en su interior en comisiones

para el cumplimiento de las disposiciones y acuerdos que se tomen en el mismo,

hacia el exterior es posible encontrar mecanismos organizacionales que acuden a

figuras diversas de las de presidente, síndico y regidor. Se trata de las autoridades

auxiliares, mismas que adoptan numerosas formas en las entidades federativas.

En algunos estados, como Colima, se reconoce constitucionalmente

como autoridades auxiliares municipales a las comisarías, juntas y delegaciones.

En la correspondiente ley municipal colimense se estableció que los integrantes


de dichas autoridades serían electas mediante voto universal, libre, secreto y

directo de los ciudadanos residentes en la localidad donde se establezcan, durarán

en su encargo tres años y su elección será en los primeros sesenta días después de

la toma de posesión del H. Ayuntamiento respectivo, estableciéndose supuestos

para evitar la concurrencia de elecciones en los casos de elecciones

extraordinarias de gobernador, de diputado local o de ayuntamiento.

En Nayarit, encontramos una normativa específica para las autoridades

auxiliares municipales. Así, el reglamento para las autoridades auxiliares del

Municipio de Tepic, Nayarit, regula la organización, el funcionamiento y la

supervisión de los Delegados Regionales y de los Jueces Auxiliares. Ambas

autoridades, de conformidad con el artículo tercero de dicho Reglamento “se

constituyen en órganos de apoyo del Ayuntamiento para coadyuvar al

cumplimiento de sus fines, así como procurar el cumplimiento a los

ordenamientos legales, administrativos y reglamentarios del municipio”, y

conforme con el numeral cuarto, atendiendo a la calidad de autoridades auxiliares

del Ayuntamiento, “son por tanto una instancia descentralizada del

Ayuntamiento en su comunidad o región”.

En Oaxaca, existen autoridades municipales auxiliares, como lo son los

agentes municipales y los agentes de policía, quienes actúan en su respectiva

jurisdicción, como representantes de los ayuntamientos. La normativa municipal

en Oaxaca establece que la elección de dichas autoridades, puede hacerse

directamente por el Presidente Municipal o bien, a través de un procedimiento

para la elección de los mismos.

Del mismo modo, como mencionamos, para el eficaz desempeño de sus

funciones, los Ayuntamientos pueden auxiliarse en su interior por Comisiones y

Órganos de Colaboración. En el caso oaxaqueño, las primeras, son órganos de

consulta no operativos y son responsables de estudiar, examinar y proponer al

Ayuntamiento las normas tendientes a mejorar la administración pública

municipal, así como vigilar la ejecución de las disposiciones y acuerdo del

Ayuntamiento y la prestación de los servicios públicos y; los segundos, son

órganos de información, consulta, promoción y gestión social.

VII. LA INTEGRACIÓN DEL AYUNTAMIENTO EN GUERRERO

Derivado de la reforma electoral de noviembre de 2007, en los meses

siguientes en el Estado de Guerrero se modificó la normativa constitucional y

legal electoral. En el ámbito municipal también hubo repercusiones, puesto que

se modificó el número de integrantes de los cabildos, por considerar que la

anterior regulación implicaba un desequilibrio en la conformación de los cuerpos

edilicios atendiendo al factor poblacional de integración de los Ayuntamientos.


Al mismo tiempo la reforma incorporó la distinción entre regidores por

el principio de mayoría y de representación proporcional, lo cual se consideró

permitirá una vinculación más directa entre la ciudadanía y los representantes

populares, y representación de las opciones políticas contendientes.

En el siguiente cuadro se advierten las nuevas integraciones que entrarán

en vigor hasta 2012:

Población

municipal

Presidentes

municipales

Síndicos

procuradores

Regidores

de mayoría

Regidores de

representación

proporcional

Menos de 25,000 1 1 3 3

25,000 – 74,999 1 1 4 4

75,000 – 114,999 1 1 5 5

115,000 – 299,999 1 2 6 6

Más de 300,000 1 2 10 10

Este nuevo sistema de organización municipal se pondrá en marcha a

partir del ejercicio constitucional de 2012, a efecto de permitir al órgano electoral

definir las demarcaciones territoriales por el principio de mayoría relativa basado

en el principio poblacional.

Por cuanto hace a la distribución de regidurías por el principio de

representación proporcional, ésta se realiza conforme a la fórmula integrada por

porcentaje de asignación, cociente natural y resto mayor, lo que se ajusta al

principio de representación proporcional en materia electoral.

Esta nueva forma de organizar al municipio será, seguramente, objeto de

una detenida atención, una vez que se ponga en marcha, y permite apreciar cómo

la institución municipal sigue siendo dinámica, especialmente en el ámbito

electoral que ha tenido tanta trascendencia en los últimos años.

VIII. LA IMPORTANCIA DEL CONOCIMIENTO DE LAS AUTORIDADES

MUNICIPALES

Ocuparnos de las autoridades municipales resulta relevante si atendemos

al hecho de que la discusión sobre el municipio se ha reactivado en fechas

recientes, así sea en forma limitada, mediante la impugnación de procesos

relacionados con la elección de los integrantes de los Ayuntamientos.

La jurisprudencia que se ha dictado en el ámbito federal, tanto en la

Suprema Corte de Justicia de la Nación y tribunales colegiados como en el

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, dan cuenta de la

relevancia que tiene conocer los pormenores relativos a los requisitos para


ocupar el cargo, la integración del ayuntamiento, la competencia de cada uno de

los integrantes del ayuntamiento, por citar algunos casos.

Prueba de ello son, entre otros los siguientes criterios que en los últimos

años ha adoptado el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación:

AYUNTAMIENTOS. EN SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO

DESIGNAR EL TOTAL DE REGIDORES PREVISTO EN LA

CONSTITUCIÓN LOCAL (Legislación de Guerrero). [tesis S3ELJ 05/2000]

REELECCIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS. NO SE ACTUALIZA

RESPECTO DE CARGOS QUE LEGALMENTE NO DEBAN SURGIR DE

ELECCIONES POPULARES. [tesis S3ELJ 21/2003]

REGIDOR DE AYUNTAMIENTO. SU DIFERENCIA CON LOS

REQUISITOS PARA SER DIPUTADO O GOBERNADOR (Legislación de

Sinaloa). [tesis S3ELJ 07/98]

REGIDORES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN

PROPORCIONAL. LOS PARTIDOS QUE OCUPEN EL PRIMERO Y

SEGUNDO LUGARES, NO PARTICIPAN EN LA SIGUIENTE ETAPA DE

ASIGNACIÓN (Legislación de Guerrero). [S3ELJ 47/2002]

REGIDORES POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN

PROPORCIONAL. NO NECESARIAMENTE DEBEN ASIGNARSE EN SU

TOTALIDAD (Legislación de Guerrero). [S3ELJ 48/2002]

REGIDURÍAS POR EL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN

PROPORCIONAL. SU ASIGNACIÓN INICIA CON LA FÓRMULA QUE

ENCABEZA LA LISTA Y EN ORDEN DE DE PRELACIÓN (Legislación de

Veracruz-Llave). [S3ELJ 13/2005]

AGENTES MUNICIPALES. CUANDO SURGEN DE PROCESOS

COMICIALES, SU ELECCIÓN ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO

PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES

DEL CIUDADANO. [Jurisprudencia 1/2008]

COMUNIDADES INDÍGENAS. LA AUTORIDAD ELECTORAL

DEBE PROVEER LO NECESARIO PARA LLEVAR A CABO LAS

ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES (Legislación de Oaxaca).

[Jurisprudencia 15/2008]

Estamos convencidos de que la bibliografía sobre el derecho municipal

mexicano se debe enriquecer con el estudio teórico y práctico de la institución

municipal. El estudio de estos criterios jurisprudenciales, derivados del control

de constitucionalidad y legalidad que realizan los órganos del Poder Judicial de

la Federación, sería enriquecedor.


VIII. FUENTES RECOMENDADAS

Gobierno y Administración Municipal en México, México, Centro Nacional de

Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1993.

González Oropeza, Manuel y David Cienfuegos Salgado, coords., El municipio

en México, México, Universidad Autónoma de Coahuila, Editora Laguna, 2006.

López Chavarria, José Luis, Las elecciones municipales en México, México,

UNAM, 1994.

Robles Martínez, Reynaldo. El Municipio, México, Porrúa, 1998.

Justiciabilidad electoral en México

Reflexiones, retrospectivas y retos

Nota preliminar

5

Presentación 9

A propósito de la justiciabilidad de las cuestiones políticas

de los estados mexicanos

11

Iniciativa ciudadana, ciudadanía y construcción de

ciudadanía

25

El juicio para la protección de los derechos político-

electorales del ciudadano

45

Los derechos políticos de los pueblos indígenas, ante la

justicia electoral en México

121

El concepto “breve término” en materia electoral. A

propósito de la sentencia SUP-RAP-116/2007 del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación

159

El Per Saltum en el derecho procesal electoral federal 167

La elección presidencial en la historia constitucional

mexicana

199

La elección presidencial y los delitos electorales. Una

reflexión en perspectiva probatoria

237

Principios básicos de los sistemas electorales

251

Sobre las autoridades municipales en México (a 490 años del

cabildo de la Villa Rica de la Vera Cruz)

261

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