Serija eVrOPSKi STaNDarDi

EnErgEtska zajEdnica jugoistonE EvropE na dElu

Maj, 2008.

3Uvod

Lista skraenica

energetika u jugoistonoj evropi:Pravni pregled za Kosovo i Srbiju

energija u jugoistonoj evropi:redefinisanje nacionalnih energetskih strategija u skladu sa meunarodnim obavezama

energija u jugoistonoj evropi:U kojoj meri procesi energetskih reformi u Srbiji i na Kosovu obezbeuju istu energiju?

Prilog a: Kratak pregled energetskih trita

Prilog B: interaktivna karta srpskog energetskog sektora

Prilog C: interaktivna karta kosovskog energetskog sektora

Napomene

3

4

5

17

29

41

43

44

45

Sadraj

4Uvod

Snabdevanje energijom je od sutinskog znaaja za odrivost ekonomskog razvoja na Zapadnom Balkanu, kao najsiromanijem regionu u evropi, sa velikim brojem rela-tivno malih privreda. U vreme sukoba koji su vodili raspadu prethodne Socijalistike Federativne republike jugoslavije tokom 1990-tih, znaajan deo energetske infrastrukture je bio oteen ili zanemaren. Proces njegove obnove bio je dug i teak, a elektro sistemi mnogih od ovih zemalja i dalje su ostali slabi. izvetaji Svetske banke i evropske komisije predviaju da e se, posmatrano u srednjem roku, dramatino poveati nestaica energije u regionu, to daje uverljivost zahtevima da se uspostavi jedinstveno regionalno energetsko trite, sa veim stepenom saradnje. Da bi se ostvarilo makro-eko-nomsko oivljavanje regiona i unapreenje ekonomskog rasta putem efikasnijeg korienja energije, manjeg nega-tivnog uticaja na ivotnu sredinu i smanjenja energetskog siromatva, neophodne su odgovarajue nacionalne i re-gionalne energetske strategije i politike.

evropska unija je uloila velike napore kako bi razvila obuh-vatnu zajedniku energetsku politiku, uz iru diversifikac-iju oblika energije, zemalja porekla i transportnih puteva. evropska energetska politika obuhvata razvoj stratekih partnerskih odnosa sa tranzitnim zemljama, zemljama proizvoaima i zemljama potroaima. evropska komisija je ve 2002. godine identifikovala region jugoistone evrope kao glavni tranzitni region za gas, naftu i elektrinu ener-giju.

To je bio opti kontekst u kome je u julu 2006. godine stu-pio na snagu Sporazum o energetskoj zajednici izmeu ze-malja jugoistone evrope i eU. Cilj sporazuma bio je da se uspostavi stabilni pravni i trini okvir koji e zainteresovati investitore za ulaganja u energetsku proizvodnju, transport i mree. Oekuje se da e uspostavljanje regije sa jedinstven-im pravnim okvirom, usaglaenim sa zakonodavstvom eU, omoguiti da se prevaziu usitnjena trita, obezbedi sig-urno snabdevanje energijom i pobolja stanje ivotne sre-dine. Ovo znai da se kljuni delovi acquis-a koji se odnose na energetiku sada u potpunosti mogu primeniti na Zapad-nom Balkanu. Uspostavljene su, i rade, sve institucije koje su predviene Sporazumom o energetskoj zajednici.

energetska bezbednost regiona predstavlja istovremeno i glavni izazov, ali isto tako i kamen temeljac za prikljuenje regiona integrisanom evropskom sistemu. Kritini znaaj za iru energetsku jednainu regiona imaju Srbija - kao jedna od najveih zemalja, potroaa i zagaivaa i Kosovo, sa najveim jo neiskorienim rezervama lignita. Uprkos politikim izazovima koji stoje izmeu njih, u svetlu potreba svog ekonomskog razvoja i konane integracije u evropu, i Srbija i Kosovo vide svoju budunost u okviru zajednike regionalne energetske mree jugoistone evrope, koja e obezbediti pouzdano, i ekonomino snabdevanje istijom energijom.

imajui to na umu, analitike i istraivake institucije evrop-ski pokret u Srbiji (ePuS) i Kosovski institut za istraivanje politika i razvoj (KiPreD), u saradnji sa evropskom kancelari-jom Freedom House, u Budimpeti, usmerili su svoju panju na proces reformi u sektoru energetike, kako bi podstakli evropsku integraciju i usaglaavanje sa evropskim standard-ima. Nastavljajui uspenu saradnju na prouavanju kretanja roba i ljudi izmeu Kosova i Srbije, u regionu i sa eU, projekat Serija evropskih standarda obuhvata tri kratka tematska izvetaja (koji obuhvataju pravne aspekte, energetsku poli-tiku i zatitu ivotne sredine), namenjena kreatorima ener-getskih politika u Beogradu i Pritini, ali isto tako i u eU. auto-ri izraavaju nadu da e ova istraivanja, kao i promovisanje dobijenih rezultata, uiniti da sloeni skup aktivnosti koje su neophodne za unapreenje energetske reforme postanu predmet razmatranja i razgovora, kako u zvaninim, tako i u nezvaninim krugovima u regionu, ali i u salama Brisela.

Osnovni zakljuci ovih istraivanja jesu da je potrebno da se:

Usvoji moderni koncept javnog dobra u pravnim sistemima Srbije i Kosova i da se taj koncept integrie u koncepcije razvoja, tumaenja i sprovoenja zakon-skih propisa, posebno kada se radi o veem ueu javnosti u procesu odluivanja; Obezbedi sprovoenje reforme u sektoru energet- ike u koordinaciji sa relevantnim domaim akterima; razviju dalji mehanizmi za ukljuivanje predstavnika civilnog drutva, kako ekspertskih grupa, tako i onih koji se bave pitanjima upravljanja; Sprovede regionalno umreavanje strunjaka i nji- hovih udruenja u oblasti energetike, kako bi se omoguilo efikasnija primena iskustava koja proistiu iz dobre prakse i profesionalnog ponaanja i izgrade regionalni forumi za razvoj strategija region- alne energetske bezbednosti.

Bez obzira na to kakav e biti budui politiki razvoj u re-gionu, Srbija i Kosovo moraju da konsoliduju svoje pozicije u okviru planova regionalne i evropske energetske infra-strukture i da poboljaju svoje pregovarake pozicije u utak-mici za dobijanje podrke eU, kao i pojedinanih evropskih zemalja, rusije, SaD i meunarodnih finansijskih institucija. Oni moraju da poboljaju svoje upravljake kapacitete u po-gledu razvoja energetskog sektora i usaglaavanja sa acquis communautaire eU. Na osnovu tri teme koje su obraene u Seriji evropskih standarda, jasno je da Srbija i Kosovo imaju sline probleme i da su im potrebna slina reenja. Stoga su zakljuci do kojih se dolo i ponuena reenja i dalje relevant-ni, iako je jednostranim proglaenjem nezavisnosti Kosova, 17. februara 2008. godine, dolo do promene u politikoj konstelaciji. Beograd i Pritina e morati da sarauju radi reavanja problema energetske bezbednosti u najboljem interesu svojih privreda i graana.

5CARDS Program pomoi za rekonstrukciju, razvoj i stabilnostEAR evropska agencija za rekonstrukcijuECSEE energetska zajednica jugoistone evrope EEA evropska agencija za zatitu ivotne sredineEIA Ocena uticaja na ivotnu sredinuEITI inicijativa za transparentnost ekstraktivnih industrijaERO energetska regulatorna kancelarijaEU evropska unijaIEA Meunarodna agencija za energijuIMF Meunarodni monetarni fondKEK Kosovska energetska korporacijaKTA - Kosovska poverenika agencijaMEM Ministarstvo za energetiku i rudarstvoMESP Ministarstvo za zatitu ivotne sredine i prostorno planiranje (Kosovo)MTTEE Prelazni model trita elektrine energijeNES Nacionalna strategija za zatitu ivotne sredineOECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvojPISG Prelazne institucije samouprave POE Preduzea u dravnoj svojiniReReP regionalni program razvoja zatite ivotne sredine SAA Sporazum o stabilizaciji i pridruivanjuSAP Proces stabilizacije i pridruivanjaSRSG Specijalni predstavnik Generalnog sekretaraTPES Ukupno isporuena primarna energijaTPP TermocentralaUNFCCC Okvirna konvencija Ujedinjenih nacija o klimatskim promenamaUNMIK Misija Ujedinjenih nacija na Kosovu

Lista skraenica

6Energetika u jugoistonoj Evropi: pravni pregled za kosovo i srbiju

7

8rezime

Zamah reformi u sektoru energetike na Kosovu i u Srbiji prua mogunost da se delimino prevaziu postojee bezizlazne politike prilike u regionu. Program aktivnosti za ostvarivanje energetske bezbednosti utvren je ni-zom meunarodnih sporazuma i obavezama sadranim u standardima evropske unije (eU). Sada su potrebni energini napori na domaem planu, kako bi energetska reforma postala prioritet, to ukljuuje i aktivnosti neo-phodne za usaglaavanje zakonskih propisa i njihovu primenu na nain koji je u skladu sa evropskim stan-dardima.

Kosovo i Srbija ine deo ireg regiona jugoistone ev-rope, koji upravo stvara jednu novu energetsku mreu putem niza sloenih zakona i regionalnih sporazuma. Na papiru, i Kosovi i Srbija saglasili su se da pristupe Spora-zumu o energetskoj zajednici jugoistone evrope, ali tek treba da potpiu etiri neophodna meunarodna spora-zuma, koji upotpunjuju Sporazum o energetskoj zajed-nici iz 2005. godine. Usklaivanje sa ovim Sporazumom i prateim meunarodnim sporazumima, kao i standardi-ma propisanim u zakonima evropske unije (acquis com-munautaire), jeste u toku, ali se sporo odvija.

izvravanje meunarodnih obaveza neizbeno je stvo-rilo pravnu zbrku, jer su domai zakoni bili donoeni pojedinano, sa prazninama i protivrenostima, to se odnosi i na pitanje stvarne odgovornosti za nadzor nad procesom utvrivanja energetske politike. Pratee zako-nodavstvo, kao to su zakon o slobodi informisanja, ili tumaenje pojma javnog dobra, esto se ne smatraju relevantnim za donoenje odluka u oblasti energetske reforme, zbog ega su transparentnost odluivanja i mogunost uticanja na proces usvajanja politike, kako u Srbiji, tako i na Kosovu, izuzetno niske.

Usled toga, Kosovo jo uvek nije u stanju da obezbedi pouzdano snabdevanje energijom za svoje stanovnitvo, i pored injenice da se na njemu nalaze najbogatije rezerve lignita u regionu, kao i da je u neposrednoj blizini postojee infrastrukture za snabdevanje prirodnim gas-om. Srbija je, opet, jedan od najveih zagaivaa ivotne sredine u regionu, sa veoma malom industrijskom proiz-vodnjom u odnosu na koliinu isputenih zagaujuih materija. i Kosovo kao novi igra u ovom domenu, i Srbija kao naslednik nekadanjih jugoslovenskih institucija, moraju sada da rade na unapreenju svog domaeg pravnog okruenja, kako bi stvorili platformu za stvarnu energetsku reformu, kao i mogunost da region dostigne onaj stepen energetske bezbednosti i ekonomskog raz-voja koji se predvia.

Kljune preporuke obuhvataju:

ratifikaciju meunarodnih sporazuma koji su komplementarni sa Sporazumom o energetskoj zajednici;izradu Zakona o primeni Sporazuma o energetskoj zajednici, kako bi se poboljala koordinacija ukup-nih energetskih reformi na domaem nivou;energinija primena prateeg zakonodavstva, kao to je Zakon o slobodnom pristupu informacija-ma, ime e se poboljati kvalitet upravljanja;Osavremenjavanje pravnog koncepta javnog dobra, kako bi se obezbedilo da odluke koje se donose u okviru reformi u sektoru energetike uzimaju u obzir sve trokove i pogodnosti, kao i uesnike.

Metodologija i polazite

Politike drame Zapadnog Balkana esto zaklanjaju injenicu da su pojedinane ekonomske sudbine, bar delimino, uzajamno zavisne. izgradnja okruenja koje e omoguiti ekonomski prosperitet zahteva odreene infrastrukturne standarde, ija e osnovna pretpostavka biti trokovno efikasno snabdevanje energijom. Shodno tome, energetska bezbednost u regionu predstavlja ne samo glavni izazov, ve i kamen temeljac za ukljuivanje regiona u integrisani evropski energetski sistem.

jednu krajnost ovog energetskog izazova predstavlja Kosovo, a drugu Srbija. Kao odgovorni igra u oblasti en-ergetike, Kosovo polazi od nule; dok Srbija na putu en-ergetskih reformi ima tu sreu, ali i nesreu, da je nasle-dila brojne bive jugoslovenske institucije. razumevanje naina da se prevaziu izazovi koji proizilaze iz te dve krajnosti bie od pomoi i ostalima u regionu u njihovim nastojanjima da se razviju, usklade i sarauju po ener-getskim pitanjima.

Politiki gledano, energija je vrua tema na Kosovu, jer se na nju gleda kao na osnovu za svaki dalji ekonomski raz-voj. Pa, ipak, usmeravanje panje na razvoj rezervi lignita dovelo je do politike debate koja je izazvala vie otre nego svrsishodne rasprave. U Srbiji, energetska politika se ne vidi kao problem, bez obzira to je zemlja postala jedan od najveih zagaivaa sumpor dioksidom u ev-ropi, i to se bori sa problemom da obezbedi sirovine i transformie svoju proizvodnju energije u skladu sa meunarodnim standardima.

energetska politika u regionu obino se ureuje na os-novu miljenja male grupe eksperata i brojnih izvetaja

9Srbija, jedna od najveih nacija, potroaa i zagaivaa na Zapadnom Balkanu, i Kosovo, sa najveim energetskim poten-cijalom u vidu neiskorienih rezervi lignita, igraju kljunu ulogu u poboljanju energetske bezbednosti u regionu.

sa puno tehnikih detalja. Veina tih izvetaja nije ra-zumljiva za prosenog graanina/potroaa, koji u svom domu i na poslu eli da ima pouzdane, ekonomine i po mogustvu iste izvore energije.

Za potrebe ovog kratkog pregleda pravnog i politikog okruenja, ePuS i KiPreD su izvrili pravnu analizu postojeeg zakonodavstva i njegove primene. Uz to, sva-ki od instituta obavio je niz poluzvaninih razgovora sa strunjacima, kreatorima politike i zvaninicima iz oblasti energetike. Ove dve organizacije su saraivale sa evrop-skom kancelarijom Freedom House, kako bi objedinile re-zultate svojih istraivanja tokom niza radnih sastanaka.

sloenih zakonskih akata, ekspertskih grupa i dravnih institucija.

Dve godine posle atine, kada potrebe privrednog raz-voja mogu da utiu na unapreenje politikih odnosa, dolo je vreme da se paljivije sagledaju naini kako da se vlade podstaknu da se odluno usredsrede na ener-getska pitanja. Kratki pregled u nastavku teksta daje po-datke o tome ta su Srbija i Kosovo do sada postigli na polju pravnih, institucionalnih i politikih usaglaavanja. U poslednjem delu ovog pregleda energetskih politika navode se preporuke kako da se podstakne dalji napre-dak.

Konvencije koje Srbija i Kosovo treba da potpiu:

Ugovor o energetskoj povelji1. Kjoto protokol *2. Arhuka konvencija3. Inicijativa za transparentnost ekstrak-4.

tivnih industrija

*Kjoto Protokol uz Okvirnu Konvenciju Ujedinjenih nacija o promeni klime je ratifikovan u Skuptini Srbije 24. 09. 2007. godine

Gde smo mi i zbog ega je to znaajno

region Zapadnog Balkana pati od nedostatka energije, koji e se tokom narednih godina samo pogoravati1. Nacrti strategija za efikasniju proizvodnju, transport i korienje energije porede se sa smernicama koje proistiu iz evropskih standarda. Meutim, region treba jo puno toga da uradi, pre nego to bude mogao da tvrdi da je ostvaren znaajniji nivo energetske bezbednosti.

Za iru regionalnu energetsku jednainu kritine su uloge Srbije - kao jedne od najveih nacija, potroaa i zagaivaa u regionu - i Kosova, sa najveim energetskim potencijalom u vidu neiskorienih rezervi lignita. Bez obzira na meusobne politike nesuglasice, i Kosovo i Srbija svoju budunosti vide kao deo ukupne energetske mree regiona jugoistone evrope, koja e da obezbedi pouzdano i ekonomino snabdevanje istom energijom, kao osnovu privrednog rasta i konano, evropske inte-gracije.

Obe vlade su se obavezale da ponovo procene svoje sisteme snabdevanja energijom i poboljaju sisteme isporuke i upravljanja u energetskom sektoru. Od pot-pisivanja Sporazuma o energetskoj zajednici u atini 2005. godine, i Pritina i Beograd su se nedvosmisleno obavezali na usaglaavanje sa odredbama Sporazuma i standardima eU. Meutim, zbog drugih politikih pri-oriteta, na obe strane je nedostajala politika volja da se saini efikasna strategija i koordinacija neophodnih

Gde smo sada: Pregled pravnog okvira

ta je obeano

Osnovu saradnje u oblasti energetike i energetskih stan-darda predstavlja injenica da su Kosovo2 i Srbija ve potpisali Sporazum o energetskoj zajednici, zakljuen izmeu 25 zemalja lanica eU i 9 zemalja i entiteta jugoistone evrope (Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Srbi-ja, Crna Gora, albanija, Makedonija, rumunija, Bugarska i UNMiK Kosovo3). Sporazum o energetskoj zajednici pot-pisan je u atini, 25. oktobra 2005. godine, ime je zavren atinski proces pokrenut 2002. godine od strane eU radi uspostavljanja regionalnog trita elektrine energije u jugoistonoj evropi. Smatralo se da je poboljanje ravnotee izmeu energetske ponude i potranje od sutinskog znaaja za poboljanje i odranje energetsk.

Sporazum o energetskoj zajednici obavezuje Kosovo i Sr-biju da prihvate nekoliko principa pomou kojih e stvor-iti stabilno regulatorno i trino zasnovano okruenje4. Ovi principi takoe predviaju da Kosovo i Srbija treba

10

da potpiu, ratifikuju i ponu da primenjuju nekoliko dopunskih pravnih akata, ukljuujui evropski Ugovor o energetskoj povelji (propisuje okvir za ulaganja u en-ergetsku infrastrukturu i korienje tranzitne infrastruk-ture), inicijativu za transparentnost ekstraktivnih indus-trija (pomae ulaganjima u postojee ili nove aktivnosti eksploatacije mineralnih sirovina), arhuku konvenciju5 (obezbeuje transparentan proces zasnovan na kon-sultacijama i ueu javnosti), i Kjoto protol (doprinosi smanjenju tetnog uticaja na ivotnu sredinu)6. Ni Koso-vo, ni Srbija, nisu potpisali niti ratifikovali ove dopunske meunarodne obaveze.

ratifikacija sporazuma dalje podrazumeva da e i Koso-vo i Srbija da primenjuju odreeni broj standarda usvo-jenih na nivou evropske unije. Ovi standardi obuhvataju pravne norme (acquis communautaire) eU o energet-ici koje se odnose na zajednika pravila za unutranja trita elektrine energije, prirodnog gasa, i uslove pris-tupa preko-graninoj razmeni elektrine energije7, kao i pravne norme eU o ivotnoj sredini koje predviaju da izgradnja i upravljanje novim postrojenjima za proiz-vodnju elektrine energije moraju da budu u skladu sa standardima eU8. Na primer, u dokumentu se navode pri-hvatljivi parametri konkurencije9. Takoe se zabranjuju carinska ili koliinska ogranienja uvoza i izvoza Mrene energije u preko-graninom prenosu i/ili transportu10.

Oni se takoe obavezuju da usvoje program bezbed-nosti u snabdevanju u kome e posebno biti opisani di-versifikacija izvora snabdevanja, tehnoloka bezbednost i geografsko poreklo uvezenih goriva. Ovaj program bi trebalo da bude dostupan svim lanicama Sporazuma.

i konano, pre potpisivanja Sporazuma o energetskoj zajednici, eU je usvojila Solunsku agendu 2003. godine kojom se utvruju naini i sredstva za intenziviranje Pro-cesa stabilizacije i pridruivanja sa zemljama Zapadnog Balkana11. Predvieno je jo osam dodatnih zahteva u vezi sa energetskom industrijom u regionu, koji vlada-ma nalau izvravanje energetske politike. Mada sami po sebi ti zahtevi nisu propisi, oni ipak na optiji nain obavezuju vlade da sprovedu sveobuhvatnu reformu en-ergetske politike12.

ta je uraeno kratak preged domaeg zakonodavstva

Moe se rei da je paket meunarodnih obaveza koji je dogovoren 2005. godine ambiciozan. razumljivo, proces stvaranja i primene zakonodavstva za sprovoenje ener-getske reforme je spor delimino i zbog injenice da je potrebno izmeniti ili sastaviti veliki broj relevantnih za-

kona. U sluaju Srbije, to znai da je u toku donoenje velikog broja zakona za reformisanje energetskog sektora, dok u sluaju Kosova izvravanje preuzetih obaveza zahteva stvaranje potpuno novih institucija i energetskog zakonodavstva. Meutim, u oba sluaja veina domaih zakona iz oblasti energetike koji se od-nose na meunarodne obaveze, ili je sasvim nova, ili jo nije poela da se primenjuje. a to je jo kritinije za dugoronu energetsku reformu, sekundarno zakono-davstvo, koje treba da omogui funkcionisanje novog zakonodavstva na odgovarajui nain, je ili nerazvijeno, neprovereno i slabo, ili je u pojedinim sluajevima u su-kobu sa primarnim zakonodavstvom.

U Srbiji, vanija zakonodavna akta u sektoru energet-ike obuhvataju Ustav republike Srbije donet 2006. go-dine, Zakon o energetici usvojen 2004. godine, Strate-giju razvoja energetike republike Srbije iz 2005. godine i Program ostvarivanja Strategije razvoja energetike republike Srbije iz 2007. godine, zatim paket zakona o zatiti ivotne sredine, Zakon o sredstvima u svojini re-publike Srbije, Prostorni plan iz 1996. godine, propise o uvozu i cenama, kao i ratifikovane meunarodne spora-zume. Ova zakonodavna akta delimino se odnose i na meunarodne obaveze u oblasti zatite ivotne sredine i konkurencije. Na primer, veina srpskih zakona o zatiti ivotne sredine (usvojenih u decembru 2004. godine) sadri odredbe o integralnom pristupu u spreavanju zagaenja ivotne sredine, korporativnoj odgovornosti, dostupnosti informacija i pristupa pravosudnim org-anima. Srbija je izradila plan za primenu veeg broja di-rektiva i propisa, poev od jula 2007. godine.13 Usvajanje Zakona o zatiti konkurencije u septembru 2005. godine i osnivanje Komisija za zatitu konkurencije u aprilu 2006. godine predstavljaju prve korake u uspostavljanju ok-vira za zatitu konkurencije i spreavanje monopolskog ponaanja. Za sada, Komisija nije donosila odluke koje bi se odnosile na energetski sektor14.

Osnivanjem energetske regulatorne kancelarije u junu 2004. godine, Kosovo je dobilo jedno telo za koordinaciju i nadzor, nezavisno od dravnih agencija koje se bave en-ergetskim pitanjima15. U naelu, energetska regulatorna kancelarija bavi se osnivanjem i sprovoenjem pravnog okvira za energetski sektor na Kosovu, ija je svrha da obezbedi izvravanje obaveza predvienih Sporazumom o osnivanju energetske zajednice i usaglaavanju sa en-ergetskim pravnim normama evropske unije.

Tokom 2004. godine, domae zakonodavstvo za regu-lisanje energetskog sektora obuhvatalo je tri osnovna zakona16. Svrha tih zakona bila je da se podstakne in-tegracija Kosova u evropski ekonomski prostor (sa

11

ciljem budueg pridruivanja eU), omogui uee u odgovarajuim meunarodnim sporazumima kojima se Kosovo delimino pridruilo, ili bi moglo da im se pridrui i postepeno sprovede usaglaavanje energetskog zako-nodavstva Kosova sa zakonodavstvom eU.

Kosovo je delimino izvrilo obaveze predviene pravnim normama eU17; meutim, proces je neto sporiji zbog toga to tek treba da se razviju i sprovedu dopunski ad-ministrativni postupci koji se odnose na zajedniko up-ravljanje od strane UNMiK-a i Privremenih institucija sa-mouprave (PiSG). Napredak je ostvaren u pogledu nekih aspekata standarda za zatitu ivotne sredine. Na primer, Kosovo je izradilo i proglasilo punovanim administra-tivno uputstvo o korienju biogoriva proizvedenih od biomase. Vlada je takoe donela odluku o stimulativnim merama za proizvodnju elektrine energije iz obnovljivih izvora energije na Kosovu u periodu od 2007-2013. go-dine.

inae, veina zakonodavnih akata koja se odnose na obaveze iz Sporazuma jo uvek je u fazi izrade, ili revizije. U ovom drugom sluaju, glavnu prepreku predstavljaju implikacije zakonodavstva u odnosu na budet. Znaajno je da to obuhvata sve direktive izvedene iz direktive ev-ropske zajednice 2003/54, koja je koriena kao osnova za izradu osnovnih zakona 2004. godine.

Poto se meunarodni sporazumi sami po sebi ne bave domaim zakonodavnim procesima, nije neobino to veliki broj domaih zakona nije u savrenoj korelaciji sa odredbama Sporazuma o energetskoj zajednici. Na primer, na Kosovu je pomenuta direktiva eZ, zajedno sa direktivama o najboljim praksama, posluila kao os-nova za izradu postojeih zakona, dopuna, i kasnijih administrativnih instrukcija. Zatim se pristupilo isprav-ljanju nesaglasnosti u skladu sa postojeim zakonima. Meutim, nakon to je Skuptina Kosova dobila funkcio-nalna ovlaenja u pogledu energetike, rudarstva i eko-nomije, oni su vraeni na dalje usaglaavanje sa direk-tivama i najboljim praksama eU. Dopune su uglavnom bile usmerene na mogunost stranih ulaganja i podelu ovlaenja u okviru energetskih institucija. U Srbiji se odvija slian proces izmene zakonodavstva; na primer, Uredba o posebnim uslovima uvoza i prerade nafte i naf-tnih derivata iz 2001. godine je menjana nekoliko puta od donoenja.

izgradnja okruenja za energetske reforme

Osim potrebe da se donese osnovno zakonodavstvo, obe vlade takoe treba da uspostave pratee zakonodavstvo koje e omoguiti ispravno funkcionisanje zakono-

davstva za sprovoenje energetske reforme. Ovo obuh-vata niz razliitih reformi, od investicionih procedura do utvrivanja cena. a sve one zavise od zakonodavstva ko-jim se utvruju zahtevi u pogledu upravljanja procesima energetske reforme. Na primer, da bi se obezbedili trans-parentnost i uvid javnosti, neophodno je da se uspostavi pravni okvir za javne nabavke ili funkcionisanje zakona o dostupnosti informacija. i Srbija i Kosovo imaju te kritine zakone na papiru, ali u praksi, njihova primena u mnogim oblastima, ukljuujui energetsku reformu, pokazala je da su ovi zakoni i dalje slabi i da nisu u optoj primeni.

Na primer, Srbija je Zakon o slobodnom pristupu in-formacijama od javnog znaaja usvojila 2004. godine; meutim, postojei zakoni koji se odnose na privati-zaciju, rudarstvo i energetiku ne sadre odredbe kojima se obezbeuje transparentnost ulaganja ili poslovnih poduhvata u oblasti ekstraktivnih industrija. Zakon o koncesijama sadri odredbe o transparentnosti proc-esa, javnim tenderima i izboru koncesionara. Meutim, konani rezultat procedure sam koncesioni ugovor nije neizostavno dostupan javnosti.

Na slian nain, na Kosovu je Zakon o dostupnosti zvaninim dokumentima donet 2003. godine. Bez obzira na to, Kosovu jo uvek nedostaje osnovni zakon o konce-sijama i pored toga to postoji zakon o postupku dodele koncesija. Postojei zakon stvara pravni vakuum, jer ne predvia koje je telo odgovorno za dodelu koncesije, vrstu dobara koja mogu da budu predmet koncesije i koji je nacionalni interes.

Takoe, na podatke o energetskom sektoru koji treba da budu dostupni javnosti vie se gleda kao na dravnu tajnu, nego kao na deo javnog domena. U Srbiji su to-kom poslednjih godina, skoro sve nadlene institucije imale pristup spoljnom finansiranju (donatori, javne kompanije, itd.), kao i mogunost da promoviu svoje raznovrsne planove. Pa, ipak, drava godinama nije ob-javljivala godinje izvetaje o javnom budetu, finan-sijske izvetaje i bilanse dravnih sredstava, kao ni po-datke o ukupnom rezultatu poslovanja sredstvima u dravnoj svojini u oblasti energetike. Bez obzira to ima meunarodnu obavezu da saini plan energetske bez-bednosti oslanjajui se na domae izvore energije, taj plan nije lako dobiti. Ne postoji nikakva domaa analiza,

Podaci o energetskom sektoru, koji treba da budu dostupni javnosti, u stvarnosti se smatraju dravnom tajnom i godinama ostaju neobjavljeni.

12

ili drugi odgovarajui pokazatelj rezultata poslovanja, usled ega su zainteresovane strane prisiljene da zavise od procena Meunarodne agencije za energiju18. Srpski zavod za statistiku upravo zavrava statistiki pregled nacionalnih energetskih bilansa po sektorima, kako bi mogao da pripremi nacionalne bilanse za naredne go-dine. Meutim, nedostatak stvarnih podataka osujetio je svaki ozbiljniji napor u pogledu javnog nadzora i konsul-tacija.

Slino odsustvo javno dostupnih informacija na Kosovu najbolje ilustruje pitanje razvoja Kosovo C. Pitanje rezervi lignita na Kosovu19, odnosno izgradnje nove elektrane ka-paciteta 2.100 MW, nazvane Kosovo C, pokrenulo je na Kosovu burnu debatu o najboljem nainu eksploatacije ovog kljunog resursa, koji bi istovremeno omoguio da Kosovo ostvari energetsku bezbednost iz sopstvenih iz-vora, kao i da postane izvoznik energije.

Projektom tehnike pomoi za proizvodnju elektrine en-ergije iz lignita, koji je razvijen u partnerstvu sa Svetskom bankom, opisan je ukupan proces planiranja tog razvoja, ukljuujui alate neophodne za postizanje odrivog raz-voja. iako su u mnogim procenama isticani potencijalni sukobi koje Kosovo C moe da izazove, do sada javnosti, bez posebnog zahteva, nije bila dostupna ni jedna multi-sektorska analiza potencijalnih efekata ovog projekta.

tumaenje ko je nadlean za proces energetske reforme

Sa institucionalnog stanovita, interesi kljunih aktera u energetskoj reformi u Srbiji i na Kosovu su u meusobnoj konkurenciji, to takoe komplikuje zvaninu koordinac-iju. Detaljniji prikaz ovih nadlenosti i njima predvienih ovlaenja bie predmet drugog kratkog pregleda koji se priprema, ali je lako uoiti kako primarni i sekundarni zadaci mogu da se nau usred ire institucionalne unak-rsne vatre interesa. Na primer, u Srbiji energetska politika mora da se koordinira izmeu est razliitih ministarstava i dve specijalne agencije. Na Kosovu, o energetskoj re-formi odluuju dva ministarstva, regulatorna kancel-arija, jedno energetsko preduzee, UNMiK, Kosovska poverenika agencija i donatorska zajednica23.

U Srbiji, kada se radi o nadlenostima za distribuciju, ni jedna institucija nije odgovorna za sprovoenje na-cionalne energetske politike. Ministarstvo rudarstva i energetike, koje je odgovorno za kreiranje politike, nije nadleno za formiranje cena, dok Ministarstvo finansija, koje nije odgovorno za politiku, odreuje i cene i plate u tom sektoru. Zakon o komunalnim uslugama dozvol-java gradovima i optinama da dotiraju usluge daljinsk-og grejanja, to je u suprotnosti ne samo sa odredbama Sporazuma (jer se daje prednost odreenim izvorima energije u odnosu na druge), ve i sa stanovita lana 21 Ustava24. Poto nije uveden savremeni koncept ja-vnog dobra, mogue je da se sistemi daljinskog grejanja

I zbog samog broja zakona koji treba da budu doneti, neizbeno e se javiti pravne praznine i potencijalni sukobi oko nadlenosti izmeu institucija i mini-starstva.

Opte uzev, u procesu odluivanja u vezi sa projektom Kosovo C do sada je nedostajala transparentnost. U urbi da se istrae najbolji putevi korienja ovog vrednog iz-vora energije, pitanja institucionalne ravnotee snaga i nadzora potisnuta su u drugi plan zbog navodne potrebe da se odluka to pre donese, nejasnih nadlenosti i nekoordinirane opte strategije cele Vlade20. Na primer, Ministarstvo za energetiku i rudarstvo preuzelo je na sebe sve odgovornosti za izgradnju postrojenja Kosovo C: ono je odluivalo o kapacitetu i investicionom scenari-ju i nalazi se na elu Odbora za koordinaciju projekta21. Ni jedan od javnih sastanaka koji su do danas odrani radi razmatranja pitanja Kosova C nije se pridravao arhuke konvencije. informacije koje je Ministarstvo za energetiku i rudarstvo pruilo graanima putem tampanih medija i javnih rasprava obuhvataju samo neke komercijalne as-pekte projekta Kosovo C. Uz to, suprotno arhukoj kon-

Kljuni nosioci reforme u sektoru energet-ike u Srbiji i na Kosovu imaju meusobno konkurentne interese, to takoe kompli-kuje institucionalnu koordinaciju.

venciji, uopte se ne pominju: postojei kvalitet ivotne sredine i njen predvieni kvalitet nakon izgradnje novih elektrana; uticaj na zdravlje stanovnitva; ili socijalni su-kobi koje e projekt pokrenuti; kao ni naini na koje ti su-kobi mogu da budu reeni.

Drugi trend koji je zapaen jeste da e se i zbog samog broja zakona koji treba da budu doneti22, neizbeno ja-viti pravne praznine i potencijalni sukobi oko nadlenosti izmeu institucija i ministarstva. Sprovoenje slova zako-na zahtevalo bi blisku i usmerenu koordinaciju izmeu razliitih institucija, kako u Srbiji, tako i na Kosovu. Postojea koordinacija, koja nije ba idealna, ima kao re-zultat prilino nasumino utvrivanje politike i u skladu s tim i delovanje.

13

takoe u velikoj meri zasnivaju na kotlovima koji se ko-riste samo za proizvodnju toplotne energije sa veoma malim stepenom iskorienja na godinjem nivou. javni gubitak zbog neiskoriene mogunosti (propusta da se proizvode vredniji proizvodi, kao to su elektrina ener-gija ili vodena para iz iste koliine goriva) izlazi iz dom-ena javnog dobra ukoliko se ono definie kao sredstvo u svojini drave - koje obezbeuje jeftino grejanje za odab-ranu grupu graana.

Na Kosovu je prisutna slina zabuna oko nadlenosti u vezi sa nacionalnom energetskom politikom. Za sada su Ministarstvo za energetiku i rudarstvo i donekle UNMiK-ov Stub ii, glavna tela koja donose odluke. Pa, ipak, cene odreuje energetska regulatorna kancelarija, dok se regulisanjem finansijskog menadmenta bave razliita ministarstva. Ovo je stvorilo situaciju da Ministarstvo za energetiku i rudarstvo moda jeste nadleno za raz-voj politike i novog zakonodavstva, ali ga u tome esto ometaju finansijske implikacije, koje postojei budet Kosova ne moe da podnese.

Na Kosovu, takoe, postoji dvosmislenost u pogledu okvira nadlenosti Ministarstva za energetiku i rudarst-vo i granica izmeu njegovih odgovornosti i funkcija i odgovornosti i funkcija Nezavisne komisije za rudnike i mineralne resurse, posebno kada se radi o tome ko e da predvodi proces obezbeivanja investicija u sektoru za proizvodnju elektrine energije iz lignita. Stepen u kome se ovlaenja prenose sa UNMiK-a na Privremene institucije samouprave takoe nije jasan, a iroki raspon uloge, funkcija i dunosti Nezavisne komisije za rud-nike i mineralne resurse i nepostojanje jasnih granica nadlenosti dovode do potencijalnih sukoba25.

institucionalno preklapanje prisutno je kako u fazi primene, tako i u fazi dalje razrade zakonodavstva. Na Kosovu je, na primer, Zakon o efikasnosti elektrine en-ergije koji je upuen na Skuptinu i Vladu krajem 2005. godine, vraen od strane Ministarstva za energetiku i rudarstvo, nakon to je Budetski odbor odluio da ovaj nacrt sadri budetske implikacije i da je potrebno da se izvri koordinacija sa fiskalnim planiranjem. Ovo je navelo ministarstvo da osnuje odeljenje za energetsku efikasnost, koje pored razvoja i sprovoenja programa energetske efikasnosti takoe mora da obezbedi da zakon koji se razmatra ne previdi zakonom predviene budetske zahteve.

U Srbiji je na delu slian niz kontradikcija. Na primer, Vladina Uredba o uvozu i preradi nafte i naftnih derivata praktino ograniava uvoz derivata. Ona ograniava javne pogodnosti od konanog razvoja konkurentnog trita, s

jedne strane, i utie na vrednost akcija u sluaju privati-zacije Naftne industrije Srbije, u iju je korist uredba do-neta: na taj nain su ciljevi javnog dobra u suprotnosti sa ciljem da se ostvari gotovinski priliv u dravni budet.

Definicija javnog dobra

Osnovni problem u energetskoj reformi je to da pravni sistemi i na Kosovu i u Srbiji ne pruaju dovoljno smerni-ca o tome kako treba postupati sa energijom kao javnim dobrom. Ustav Srbije26 propisuje da se prirodni resursi smatraju dobrima od javnog interesa i da, shodno tome, predstavljaju dravnu svojinu. Ustavni okvir Kosova ne sadri formulacije koje deklarativno svrstavaju energiju kao javno dobro. Usled toga, javna dobra se smatraju dobrima u svojini drave i predmetom potencijalnih ugovornih aranmana izmeu Vlade i drugih subjekata u skladu sa zakonom.

Na primer, slobodno trite, konkurencija, ista ivotna sredina i druga zajednika javna dobra, tretiraju se kao dravna svojina u Srbiji i na Kosovu. Korienje tih dobara se zatim propisuje razliitim zakonskim aktima koji pripisuju razliite nadlenosti odgovarajuim org-anima. Meunarodne obaveze praktino ograniavaju nadlenosti ovih organa i obino se vide kao prepreka za korienje tih javnih dobara koja su pretvorena u dravnu svojinu. Stoga se uee javnosti tretira iskljuivo kao sa-vetodavno u odnosu na nadlene organe, a ne kao stvar-ni izraz interesa javnosti.

To je dovelo do toga da pravni sistemi ostanu procedural-ni i da zahtevaju mnogo detaljnije direktive nego to bi se normalno oekivalo. Nadleni organi bi bili u mogunosti da bolje izvravaju svoje odgovarajue nadlenosti, da su one detaljnije opisane i da je napravljena odgovarajua razlika izmeu njih i odgovornosti drugih organa.

Zbog toga to koncept javnog dobara nije jasan sa pravnog stanovita elektrane i druga preduzea u dravnoj svojini esto postaju predmet nadmetanja oko ovlaenja od strane razliitih institucija.

Meutim, poto su javna dobra po prirodi opta, teko je napraviti razliku kako to zahtevaju pravni sistemi Srbije i Kosova. Stoga se nadleni organi nadmeu za kontrolu nad razliitim segmentima u okviru odreenog domena delatnosti. Na nivou sekundarnog zakonodavstva, svako nadleno telo e verovatno da pokua da izoluje svoje

14

podruje odgovornosti/kontrole od drugog slinog tela. izmeu nadlenih organa ima malo saradnje, ali zato ima puno pregovora o razgraniavanju odgovornosti. javnost koje se tie odgovarajue pitanje veoma teko moe da se obrati odgovarajuem telu i konano izrazi svoje zalaganje za odreena reenja.

Na primer, i na Kosovu i u Srbiji smatra se da koncept preduzea u dravnoj svojini (SOe) pripada javnim dobrima. Stoga preduzea u dravnoj svojini, kao to su elektrane, postaju predmet pravnog nadmetanja izmeu razliitih dravnih institucija. rezultat toga su kanjenje u sprovoenju mera, ili netransparentnost mera. U sluaju Kosova, trebalo je da prou godine da bi politiki akteri, kako meunarodni tako i domai, preuzeli odgovornost i intervenisali u ime javnosti kod Kosovske energetske korporacije27. iz godine u godinu, ovo preduzee u javnoj svojini trpelo je ogromne finansijske gubitke i jo uvek nije u mogunosti da obezbedi postojano snabdevanje elektrinom energijom28. Tek 2006. godine, na inicijativu UNMiK-a i Privremenih institucija samouprave formirana je radna grupa kako bi donosila politiki nepopularne od-luke neophodne da KeK postane rentabilno preduzee. Pa ipak, dugoroni strateki plan da se KeK uini rentabil-nim jo uvek je podloan pravnom izbegavanju odgov-ornosti, to je dovelo do toga da KeK dospe u sadanji veoma teak poloaj.

Zadatak reavanja ekolokih problema takoe je tei bez ustanovljenih pravnih sredstava za prepoznavanje ja-vnog dobra. U javnom domenu postoji malo informacija o energetskom sektoru i njegovim ekolokim uticajima, kako u Srbiji, tako i na Kosovu.

U Srbiji, postojei zakoni o zatiti ivotne sredine, prostor-nom planiranju i energetici predviaju transparentnost i dostupnost podataka, ali naknadno kada je nacrt neke odluke, studije ili analize ve napravljen. Teoretski, zain-teresovana javnost ima mogunost da se ali vlastima i konano zatrai zatitu na sudu, ako ima potrebna finan-sijska sredstva; meutim, to je komplikovan i neproveren proces.

Na Kosovu, uprkos znaajne meunarodne pomoi u planiranju energetskog razvoja i reforme, ostvareni ste-pen dostupnosti podataka i ukljuivanja ekolokih i dru-gih relevantnih aktera u proces odluivanja veoma je nizak. To delimino proistie iz injenice da su rezultati predstavljeni u izvetajima esto toliko loi da ima malo politike volje da se krene u reavanje ovih pitanja tako da izvetaji ostaju na policama da skupljaju prainu.

Drugi razlog je to to se donatorska zajednica esto foku-

Usled toga, svest javnosti o dubini i irini problema koji su se nagomilali u ovom sektoru nalazi se na veoma nis-kom nivou. Stoga, ni iroka javnost, ni zakonodavna tela, nisu poklanjali dovoljno panje funkcionisanju i stvarnim obavezama sektora. U naelu, razumevanje javnih po-godnosti koje se dobijaju reformom energetskog sektora je slabo. Na obaveze u pogledu reforme gleda se kao na neto to se namee spolja, a ne kao na neto to je us-lovljeno iznutra, tako da je politika volja da se energetski sektor reformie na ispravan nain nedovoljna.

Kada se radi o pitanju privatizacije, koncept javnog do-bra takoe je kritian. Obe vlade su preuzele zadatak da privatizuju delove energetskog sektora putem pak-eta administrativnih propisa i direktiva, ali ako se ima u vidu da ne postoji jasna pravna definicija javnog dobra, osmiljavanje procesa privatizacije i raspisivanja tendera na transparentan nain predstavlja veoma teak zadatak. Ova injenica, u kombinaciji sa tendencijom da se priva-tizacija vidi kao reenje za sve probleme, kao i politikim sukobima koji se neizbeno javljaju kada se radi o podeli plena, dovela je do situacije gde politiki interes za privatizaciju postoji, ali ne postoji politika volja da se ispotuju sve meunarodne obaveze u vezi sa tim pro-cesom.

Na primer, putem Proirenog sporazuma sa MMF29 poetkom juna 2005. godine, Srbija se saglasila da priva-tizuje naftnu industriju. iako je postupak restrukturiranja dravnih energetskih kompanija u toku posebno kada se radi o izdvajanju sporednih delatnosti privatizacija naftne industrije nije zavrena, pri emu postojea strate-gija privatizacije predvia prodaju manjinskog udela u kompanijama uz upravljako pravo. Time je stvorena situacija gde je znaajan broj javnih dobara/dravnih sredstava stavljen pod kontrolu javnih kompanija. iako te

Opte uzev, nema dovoljnog razumevanja javnih pogodnosti od reforme u sektoru energetike.

sira na jedan aspekt energetskog sektora u usmerava izvetaje prema jednoj organizaciji. Na primer, evropska agencija za rekonstrukciju je ranije izradila studiju Oce-na uticaja na ivotnu sredinu i plan mera za elektrane Kosovo a i B, i rudnike uglja, ali poto je studija raena za KeK, ostala je manje-vie u domenu KeK. Politika volja za dalje aktivnosti na sprovoenju preporuka takvih meunarodnih izvetaja nije postojala, jer odgovornost ministarstva, ali i ukupna politika odgovornost, mogu lako da se prebace na nekog drugog.

15

kompanije nemaju svojinu nad sredstvima30, sluaj Naf-tne industrije Srbije31 pokazuje da sredstva mogu jed-nostavno da budu preneta na kompaniju u procesu njene transformacije u akcionarsko drutvo. Ove kompanije se smatraju sastavnim delovima dravne administracije i imaju neogranien pristup javnim dobrima koja su pret-vorena u dravna sredstva, to predstavlja znaajnu pre-preku za krajnju privatizaciju takvih kompanija u skladu sa inicijativom za transparentnost ekstraktivnih industri-ja. Nadalje, dravna administracija trenutno ne poseduje kapacitete da upravlja javnim dobrima kada ona na kra-ju budu predata privatnim operaterima umesto javnim kompanijama.

Proces privatizacije javnog preduzea KeK je jo sloeniji. razdvajanje razliitih delova KeK, kao i potreba odluivanja o statusu, u praksi su stvarno znaili da je postupak donoenja odluka i njihovog prenoenja na razliite nadlene institucije zaustavljen.

ta sve to znai u praksi

i Srbija i Kosovo pate od neefikasne, visoko zagaujue i skupe proizvodnje i distribucije energije. Predvieno je da Kosovo postane izvoznik energije posle 2012. godine i da dalje jaa svoju centralnu ulogu u oblasti snabdevan-ja energijom u regionu jugoistone evrope, pri emu Kosovo svakodnevno pati od nestaice elektrine ener-gije. ak i uz tu predvienu svetliju budunost izvoznika energije, ako doslovno ne preisti svoj zakon o izgradnji kapaciteta Kosovo C, stvarni trokovi e biti visoki32.

energetska intenzivnost je u Srbiji veoma visoka i vre-menom se pogorava33. Srpsku privredu takoe odlikuju visoke emisije uglje-nika, sa odnosom emisija koji je 6,6 puta vei od svetsk-og proseka i skoro 11 puta vei od proseka u OeCD. Meutim, potronja energije po glavi stanovnika je skoro 2,5 puta manja od proseka u OeCD. Ovo ukazuje na injenicu da je potronja elektrine energije neefikasna u smislu stvaranja vrednosti. jo reitije o tome govori injenica da je energetska neefikasnost grupisana oko najgue naseljenih podruja, u kojima se nalazi najvea koncentracija proizvodnog potencijala (luke, eleznica, industrija i plovni putevi). Pri tome dinamika potronje pokazuje da energetska efikasnost opada, dok potronja potencijalno najproduktivnijih vidova energije raste. To znai da Srbija troi sve vie i vie visoko kvalitetne ener-gije (elektrine energije, naftnih derivata) za nesrazmer-no mala poveanja BNP. U sutini, iako u Srbiji rade neki od najveih evropskih kapaciteta ove vrste, ona nema kapacitete da obezbedi

odgovarajue upravljake resurse i uinak. Slina je situ-acija sa Kosovom, koje iako ima potencijalno najvei novi izvor energije i moe da postane izvoznik energije, trenut-

injenice o Srbiji

Energetska intenzivnost je izuzetno visoka: Odnos ukupno isporuene pri-marne energije prema BNP je 5 puta vei od svetskog i 8 puta vei od proseka u OECD.Odnos emisije ugljenika je 6,6 puta vei od svetskog proseka i skoro 11 puta vei od proseka u OECD.Potronja elektrine energije je neefikas-na u smislu stvaranja vrednosti.Energetska neefikasnost je grupisana oko najgue naseljenih podruja.Srbija troi sve vee koliine visoko kvalitetne energije (elektrina energija, naftni derivati) za nesrazmerno mala poveanja BNP.

injenice o Kosovu

U 2003. godini, KEK je izgubila oko 43 posto proizvedene elektrine energije zbog tehnikih i komercijalnih gubitaka.KEK je naplatila samo 72 posto od preo-stalih 57 posto fakturisane elektrine energije.Procenjuje se da e nedostatak elektrine energije i potreba za korienjem pomonih generatora poveati ukupne trokove za 10 posto.Rezerve lignita se smatraju dovoljnim da obezbede Kosovo energijom za nekoliko stotina godina.Kosovska vlada planira da izgradi elektro centralu od 2.100 MW koja se naziva Kosovo C.

16

no nema upravljaki okvir da realizuje te planove. Koraci koji su neophodni da bi se nastavio proces energetske reforme i ostvarila energetska bezbednost ve su pozna-ti: program mera iako ambiciozan sasvim je jasan. Politiki prioritet sada treba dati razvoju, sprovoenju i koordinaciji procesa energetske reforme.

Preporuke

Vladama srbije i kosova:

Ratifikacija prateih meunarodnih dokumenata: Srpski i kosovski zakonodavci treba da budu in-formisani i treba ih ohrabriti da trae pridruivanje, a zatim i ratifikaciju Ugovora o energetskoj povelji, zatim Kjoto protokola, Okvirne konvencije UN o klimatskim promenama, arhuke konvencije i inicijative za transparentnost ekstraktivnih indus-trija, pre bilo kakve dalje i znaajnije aktivnosti na restrukturiranju i privatizaciji u energetskom sektoru. lanovi Parlamenta treba da imaju pris-tup znanju i informacijama o tim znaajnim meunarodnim dokumentima, i takoe treba da raspolau dovoljnim sredstvima za nadzor njihove primene i sprovoenja.

U cilju bolje koordinacije i sprovoenja reforme energetske politike:

i zrada Zakona o sprovoenju Sporazuma o energetskoj zajednici: Zakonodavnim telima u Srbiji i na Kosovu se savetuje da pristupe iz-radi nacrta i usvajanju Zakona o sprovoenju Sporazuma o energetskoj zajednici, ime e se utvrditi obaveze razliitih nadlenih organa, mehanizam njihove meusobne koordinacije, i uspostaviti odgovarajui vremenski okviri za in-stitucionalna, pravna i injenina usaglaavanja. Na primer, srpska agencija za energetsku efi-kasnost mogla bi da bude unapreena i da preuzme ulogu politikog posrednika izmeu razliitih dravnih institucija, to bi omoguilo da se politika i zakonodavstvo oblikuju na nain da obezbede bolju energetsku efikasnost. i na Kosovu treba uiniti nove napore da se donese zakon na osnovu koga bi mogla da se formira Kosovska agencija za energetsku efikasnost. Uko-liko bi donoenje tog zakona zahtevalo visoka budetska izdvajanja, zakonodavni postupak bi mogao da bude podeljen na fiskalno prihvatljive delove, pri emu bi osnivanje agencije bio jedan

od prioriteta.Intenziviranje primene prateeg zakonodavstva: i Kosovo i Srbija treba da inoviraju svoje pratee zakonodavstvo u skladu sa meunarodnim obavezama. Ovo obuhvata insistiranje na primeni novih zakona, kao to je Zakon o dostupnosti ja-vnim informacijama, kao i donoenje Zakona o koncesijama.Modernizacija koncepta javnog dobra: Postoji potreba da se u srpske i kosovske pravne sisteme uvede novi koncept javnog dobra i pokrene izra-da zakonodavstva, tumaenja i primene tog kon-cepta, posebno u pogledu veeg uea javnosti u procesu odluivanja.Otvaranje javne debate o javnim dobrima i energetici: Pokrenuti proces javnog dijaloga zasnovanog na sugestijama i preporukama arhuke konvencije radi informisanja graana o mogunostima, izazovima, problemima i ekolokim i socijalnim ogranienjima energetske reforme, ukljuujui dobro koordiniran konceptu-alni rad i kampanju za razvijanje svesti o javnim dobrima i podsticanje brige javnosti o tim pi-tanjima. Potreban je intenzivni rad na razvijanju graanskog drutva, obrazovanju novinara i ob-javljivanju informacija, kako bi se zainteresovana javnost i javnost u celini informisala i mobilisala, a zatim i postala pobornik sutinskih poboljanja. Prvi korak u tom pravcu bilo bi stvaranje centralne baze podataka za pitanja energetske reforme, koja bi omoguila zajedniki forum za sve informacije koje se odnose na taj sektor. Poboljanje resursa pravosudnog sistema za sprovoenje novog zakonodavstva o ener-getskoj reformi: Pravosudni sistem u Srbiji i na Kosovu trebalo bi da raspolae sredstvima, informacijama i znanjem za sprovoenje no-vog zakonodavstva. Sudu bi trebalo da budu dostupni kompetentni struni svedoci i trebalo bi da se organizuje odgovarajua obuka sudija.

evropskoj uniji i meunarodnoj zajednici:

Potrebna je jasna koordinacija energetske re- forme sa svim odgovornim domaim akterima: Potrebno je obezbediti da svi proizvodi tehnike saradnje i istraivanja, kao to su izvetaji o proce-nama, budu uraeni u saradnji sa svim relevant-nim domaim akterima, na nain koji bi podstakao veu, a ne manju saradnju na domaem nivou u oblasti energetske reforme.Bez obzira na status, sa Kosovom treba saraivati

17

kao sa punopravnim energetskim partnerom: Bez obzira kakav e biti konani ishod u vezi sa nje-govim pravnim statusom, Kosovo treba posma-trati kao punopravnog partnera u okviru bilo koje inicijative u oblasti energetike.Obezbediti vie podataka za javnost: Potreb-no je podii nivo javnosti dostupnih infor-macija (statistiki podaci, ekoloke infor-macije i informacije javnog raunovodstva) u pogledu kvaliteta, kvantiteta i dostupnosti. Postoji potreba da se daju odreena ovlaenja u tom pogledu javnim organizacijama koje prikupl-jaju i dostavljaju podatke, od inspekcijskih organa do statistikih kancelarija i agencija za prostorno planiranje. U okviru Sporazuma o energetskoj za-jednici jugoistone evrope, zemlje lanice i eU treba da nastoje da se uspostavi jasna obaveza lanica da pravovremeno i na odgovarajui priku-pljaju, obrauju i dostavljaju statistike i tehnike podatke, koji se normalno dostavljaju putem eurostat i Mae, kao i ekoloke podatke koji su obuhvaeni standardima eU.

18

Energija u jugoistonoj Evropi: redefinisanje nacionalnih energetskihstrategija u skladu sa meunarodnim

obavezama

19

20

rezime

Nacionalne strategije na Kosovu i u Srbiji nude samo delimian program za ostvarivanje energetske bezbed-nosti kojoj tee i Kosovo i Srbija. Obe nacionalne poli-tike usaglaene su sa meunarodnim obavezama, ali je u praksi njihova realizacija veoma daleko od dostizanja proklamovanih ciljeva o pribliavanju evropi.

i mada su obe nacionalne strategije utvrene tek pre nekoliko godina, ve je postalo jasno da odreene kon-cepcijske praznine predstavljaju kljuni nedostatak kod izrade sveobuhvatnih politika koje bi trebalo da reavaju razliite probleme u vezi sa cenama, infrastrukturom i zatitom ivotne sredine, sa kojima su suoeni i Srbija i Kosovo. Nejasne i sukobljene institucionalne odgov-ornosti, loa koordinacija izmeu ministarstava, kao i povrno upravljanje i nadzor nad energetskim sektorom u svakoj od vlada, produbljuju utisak da su energetske politike sastavljane unutar neke crne kutije.

Klju za otvaranje te crne kutije jeste vre utemeljenje energetskih politika na evropskim standardima i pro-cesima. Pozivanjem obeju vlada da ponu sebe ve da smatraju delom evropskog energetskog trita i da se pridravaju evropskih standarda upravljanja u tom domenu, omoguie kreativnija reenja i svrsishodnije uee strunih lica i zainteresovanih graana u proce-su graenja politike. Uvoenjem evropskih standarda u postojei skup mera i propisa stvara se takoe i osnova za traenje regionalnih reenja kojima bi se obezbedila energetska bezbednost koju ele i Kosovo i Srbija. Os-novne preporuke obuhvataju:

Preporuke vladama Srbije i Kosova:

Uspostaviti proces sistematske analize nacional- nih energetskih politika, sa posebnim naglaskom na poboljanju energetske efikasnosti, koji bi na pravi nain pratio promene kako na domaem planu, tako i u irem evropskom energetskom okruenju.razviti mehanizme koordinacije izmeu mini- starstava i dravnih organa koji imaju sutinski znaaja za ukupnu energetsku politiku, kako bi se ostvarili njeno bolje sprovoenje i nadgledanje.Poveati sudelovanje civilnog drutva u procesu stvaranja energetske politike, kako bi se podstakli vee uee i podrka javnosti procesu energetske reforme.

Preporuke Evropskoj uniji i Meunarodnoj zajednici:

Obezbediti vie sredstava za unapreivanje up- ravljanja energetskim reformama kako bi se ost-varila odrivost reformi i njihova usaglaenost sa ciljevima evropske unije u efikasnom upravljanju ovim sektorom.

Metodologija i polazite

energetska bezbednost u Srbiji i na Kosovu nije neka apstraktna ideja, ve je to svakodnevna borba za mnoge koji zavise od nepostojanog snabdevanja elektrinom energijom u svom domu i na poslu, koji su zabrinuti da li e moi da plate ogrev za zimu, ili brinu zbog tetnog uticaja njihove potronje energije na ivotnu sredinu.

energetska bezbednost je takoe zajedniki ideal cele evrope i shodno tome, ideal ija uspena realizacija zahteva uspostavljanje kako domaih, tako i regional-nih strategija. Osnovu energetske strategije predstavlja stabilno pravno okruenje. Kao to je opisano u prethod-nom kratkom izvetaju34, i u Srbiji i na Kosovu vlade su zapoele proces usaglaavanja svojih pravnih okvira sa preuzetim meunarodnim obavezama u pogledu ener-getske reforme.

Drugu komponentu u procesu reforme ine razvoj i primena odgovarajuih politika u sektoru energetike, koje e posluiti kao smernice za sprovoenje poseb-nih faza reforme. Kao to je to sluaj kod izrade ener-getskog zakonodavstva, ono to je takoe zajedniko za Srbiju i Kosovo jeste, s jedne strane, naslee koje nose iz prethodnog perioda, a sa druge, izazovi u pogledu iz-rade takvih energetskih politika koje e na pravi nain odraavati domae konkurentske prednosti i u najmanju ruku srednjorone perspektive razvoja ovog sektora.

Vlade Srbije i Kosova rade na donoenju energetskih politika, koje treba da ree pitanja sa kojima se svako od njih suoava u upravljanju energetskim sektorom u skladu sa meunarodnim obavezama. Obe vlade su sebi stavile u zadatak da rekonstruiu usled istorijskih razloga neusklaene ili nepotpune politike, kako bi zadovoljili unutranje energetske potrebe za gorivom i obezbedili osnov za predvieni ekonomski razvoj i evropske inte-gracije kojima obe tee.

i u Srbiji i na Kosovu energetske politike obuhvataju period do 2015. godine. Tehniki aspekti vezani za pi-tanja koji je izvor energije efikasniji, ekonominiji i istiji ve su dobro dokumentovani u veem broju domaih i meunarodnih studija. Pa, ipak, detaljna analiza stvar-nog sadraja tih politika otkriva da one sadre mnoge nedostatke u pogledu koherentnosti, primenjivosti i sa-

21

gledavanja procesa ostvarenja meunarodnih obaveza i unutranjih ciljeva.

Ono to je sada moda najbitnije, jeste kako uklopiti ove tehnike planove u ire ekonomske razvojne ciljeve svake od vlada, tj. kako obezbediti da proces dostizanja ener-getske bezbednosti istovremeno bude u saglasnosti sa drugim reformama koje se odvijaju u Srbiji i na Kosovu i doprinese njihovoj veoj delotvornosti.

Da bi se u tome postigao dalji napredak koji je od sutinskog znaaja, evropski pokret u Srbiji i Kosovski institut za istraivanje politika i razvoj su uz pomo eksperata iz oblasti energetike, nastojali da utvrde koja podruja domaih energetskih reformi zahtevaju dalje izmene, kao i da doprinesu irenju prostora za opsenije konsultovanje i vei doprinos civilnog drutva u tom pro-cesu.

nacionalne strategije kako smo stigli tamo gde jesmo?

istorija energetske politike u Srbiji i na Kosovu moe se smatrati kratkom ili dugom, u zavisnosti od toga kako se posmatraju dogaaji koji su se desili tokom prolog veka. Meutim, na energetsku politiku je u oba sluaja uticala injenica da je energetska politika obino zavisila od spoljnih interesa, rukovoena pre politikim, nego eko-nomskim razlozima, i da se odnosila na prilino kratak rok. Prevazilaenje tog istorijskog naslea jeste jedan od najveih izazova pred kojima se nalaze zvaninici Srbije i Kosova u svojim nastojanjima da izrade energetske strategije koje e biti usredsreene na Srbiju, odnosno Kosovo.

izgradnja termocentrale u Kragujevcu i hidrocentrale u Kruevcu otvorila je put elektrifikaciji Srbije krajem 19. veka. Meutim, te inicijative bile su vie lokalne i privatne, nego deo neke sveobuhvatne energetske politike. Nacio-nalna energetska politika na podruju bive jugoslavije ustanovljena je tek posle Drugog svetskog rata. jednu od kljunih komponenti te energetske politike inio je raz-voj hidro-energetskog potencijala. Ta injenica, zajedno sa razvojem industrijskih kapaciteta koji su omoguili korienje uvoznih goriva u pogonima za kombinovanu proizvodnju elektrine i toplotne energije, dovela je do znaajnih poboljanja u proizvodnji i korienju energije irom bive jugoslavije.

Glavni pomak u energetskoj politici (i politici ekonomsk-og razvoja) desio se sredinom 1970-tih, kada je energets-ka industrija ponovo usmerena na domaa goriva (lignit) i centralizovane sisteme daljinskog grejanja, koji su bili

karakteristini za centralno-planske privrede. U sluaju elektrine energije, zadrana je komercijalna struktura (pri emu su proizvodnja, transport i distribucija bili pot-puno razdvojeni), kao i komercijalni odnosi izmeu ovih u osnovi dravnih preduzea irom jugoslavije.

i to je moda jo znaajnije, orijentacija jugoslavije na komercijalno isplative energetske resurse i njihovo naje-fikasnije korienje zamenjena je iz politikih razloga zvaninom doktrinom da su energetski resursi, u sluaju Srbije lignit, veliki i praktino neogranieni. Posebno je u sluaju Srbije koja je u meuvremenu postala neto izvoznik elektrine energije ovakva politika veoma op-teretila njenu energetsku osnovu i dovela je do katastro-falnih posledica po njene odnose razmene.

i na Kosovu je, slino, energetska politika bila usmerena na dostizanje odreenog nivoa samodovoljnosti, sa ide-jom da rezerve lignita treba da budu pokreta ekonom-skog razvoja, pri emu se nije vodilo rauna o odrivosti i razvoju na dui rok. energija je bila lako dostupna, ali njena cena nije bila ispravno prikazivana. elektrifikacija je poela tokom 1930-tih, ali je tek sredinom 1980-tih Kosovo potpuno elektrificirano.

elektrina centrala Kosovo a putena je u rad 1960. go-dine kao najvea elektrina centrala na Balkanu. izgrad-nja Kosovo a je uz pomo druge elektrine centrale, Kosovo B, koja je izgraena 1970-tih godina, dovela do znaajnog porasta proizvodnje i potronje energije na Kosovu. analiza kriva potronje i proizvodnje pokazuje da je u periodu od 1980-1988. godine potronja elektrine energije imala visoku stopu rasta (porast potronje izno-sio je 9,1% godinje). Ukupno gledajui, najuspenije go-dine za proizvodnju i snabdevanje Kosova elektrinom energijom bile su od sredine 1970-tih i tokom 1980-tih, nakon ega su proizvodnja i kvalitet bili u stalnom padu (pri emu je smanjenje bilo vie nego trostruko) sve do nastanka znaajnih nestaica energije poev od 2000 godine.35 Kao i u Srbiji, struktura potronje drastino se izmenila, pri emu je dolo do poveanja potronje ener-gije u domainstvima i sektoru usluga, dok je potronja u industriji opadala.

Drugi segmenti energetske politike uklapali su se u ovu novu politiku doktrinu. i dok se gasifikacija gradova u Srbiji odvijala svojim haotinim tokom i, poput elektri-fikacije pola veka ranije, bila preputena privatnoj i lo-kalnoj inicijativi, razvoj novih rafinerija nafte, naftovoda i gasovoda, kao i sistema daljinskog grejanja (koji su bili glavni potroai mazuta i prirodnog gasa, s jedne strane, i snabdevai toplotne energije za gradsko stanovnitvo, s druge) imao je vie politiki prizvuk i uinio je i Srbiju i

22

Kosovo zavisnijim od uvoza energije i ogranienih trans-portnih kapaciteta. Snabdevanje energijom postajalo je sve skuplje, usled ega je prednost davana veoj ener-getskoj intenzivnosti i manjoj energetskoj efikasnosti.

Krajem 1980-tih i poetkom 1990-tih, Srbija i Kosovo su ponovo proli kroz promenu u energetskoj politici. energetski resursi su opet stavljeni pod okrilje drave i veu dravnu kontrolu. Osnovana su vertikalno inte-grisana energetska preduzea (NiS industrija nafte i gasa i ePS proizvodnja lignita i elektrine energije), a nepotpuni komercijalni odnosi zamenjeni su nekom vr-stom vertikalne koordinacije, koja je jo uvek prisutna u Srbiji. Na Kosovu je, takoe, dolo do ponovne vertikalne integracije energetskih preduzea u okviru preduzea elektroprivreda Kosova. Ono je danas transformisano u Kosovku energetsku korporaciju (KeK), koja je zapravo nasleena institucija, iz koje je 2005. godine poela da se gradi i razvija nova kosovska energetska politika, pored ostalog, osnivanjem Kosovske kancelarije za prenos en-ergije kao posebne institucije.

energetska scena danas

Srbiji nedostaju energetski resursi, kako u pogledu raspoloivih koliina, tako i u pogledu kvaliteta. Samo su hidro energija i bio masa raspoloivi u koliinama i kvalitetu koji bi mogli da budu konkurentni sa slinim resursima u drugim delovima evrope. Konvencionalni energetski izvori (prirodni gas, nafta i ugalj) ogranieni su po koliini i kvalitetu. imajui u vidu nedovoljnost domaih izvora energije, Srbija nema drugih mogunosti, ve da bude zavisna od uvoza. Pored toga, s obzirom da nema izlaza na more, trokovi obezbeivanja energije su za Srbiju relativno visoki.

jedan od osnovnih ciljeva srpske energetske politike tokom poslednje tri decenije bio je smanjivanje zavis-nosti od uvoza putem ekstenzivnijeg korienja domaih izvora energije. Taj cilj je postignut uz vrlo visoku cenu u pogledu meunarodne konkurentnosti naciona-lne privrede. razvoj energetski intenzivne industrije i opadanje energetske efikasnosti doveli su do raskoraka izmeu energetske politike, sa jedne strane, i ekonom-ske politike i dinamike rasta bruto domaeg proizvoda, sa druge strane. Sa stanovita raspoloivih transportnih kapaciteta, Srbija je ostala relativno zatvorena: koliine uvoza i izvoza su male u poreenju sa domaim prome-tom materijala, i taj trend je sve izraeniji.

Paradoksalno, Kosovu do sada nisu nedostajali izvori energije, ni u pogledu koliina, ni u pogledu kvaliteta. i dok bi postojee rezerve lignite u Bardu i Mirau trebalo

da traju do 2008/9. godine, a najverovatnije i do 2012. godine, znaajni energetski resursi nalaze se u dva velika bazena lignita, pod nazivom Kosova i Dukaini, koji raspolau dostupnim rezervama lignita relativno dobrog kvaliteta36. ipak, bez obzira na odreeni napredak u raz-voju i sprovoenju energetske politike tokom poslednjih osam godina, snabdevanje elektrinom energijom jo uvek je nepouzdano i u velikoj meri zavisno od dravnih subvencija. energetska kriza je i dalje najvea prepreka za ekonomski rast i ljudsku bezbednost na Kosovu, to je uslovilo usmeravanje velike panje na potrebu da se izradi nova energetska politika koja bi reila postojea ogranienja.

izrada energetskih politika

Ministarstva u Srbiji i na Kosovu su, uz pomo meunarodnih i domaih tehnikih strunjaka, izradila energetske politike koje treba da usmeravaju razvoj do 2015. godine37. U naelu, ove politike se zasnivaju na Sporazumu o energetskoj zajednici iz 2005. godine i drugim meunarodnim pravnim obavezama koje se odnose na usaglaavanje energetskih sistema sa evrops-kim i meunarodnim standardima. Obe politike su usme-rene na poboljanje domae proizvodnje i infrastrukture, uzimajui u obzir nove tehnologije i dalje regionalne in-tegracije. Na primer, vana podruja koja se odnose na Kosovo38 obuhvataju naine podsticanja racionalniju potronju energije, korienje obnovljivih izvora energije, uvoenje novih tehnologija putem istraivanja i razvoja i obezbeivanje odgovarajue infrastrukture za energets-ki sektor i privredu koja raste.

iako donekle razliita po prioritetima, strategija Srbije39 predvia veoma sline ciljeve; u osnovi, strategije ener-getskog razvoja treba da omogue razvoj privreda Koso-va i Srbije. Meutim, blia analiza ciljeva energetske poli-tike ukazuje na injenicu da vie panje treba usmeriti na nekoliko kljunih podruja razvoja.

Ponovna procena ciljeva

istorijski pomaci u jugoslovenskoj energetskoj politici bili su veinom implicitne prirode, s tim da su dokumenti bili slabo dostupni, ili sasvim nedostupni, javnosti. Po prvi put do sada, i Srbija i Kosovo uveli su javni postupak kreiranja svojih energetskih politika. U Srbiji su dostupni javnosti svi dokumenti koji se odnose na energetsku poli-tiku zemlje do 2015. godine. Nacionalna politika usvoje-na na Kosovu se u velikoj meri oslanja na strunu pomo Svetske banke i domaih eksperata40, kao i na sugestije

23

Energetske politike, iako nove, ipak su proete utvrenim injenicama i pret-postavkama preanje jugoslovenske energetske politike.

iznete tokom javnih rasprava voenih 2005. godine. Meutim, ovi procesi voeni uz vee uee javnosti jo uvek su u velikoj meri bili zavisni od utvrenih injenica i pretpostavki ranijeg naina razmiljanja. To je kao po-sledicu imalo manji broj inovacija i mogunosti da se kritiki razmotre osnovne pretpostavke energetske poli-tike.

Na primer, postavka o istorijskoj energetskoj zavisnosti Srbije od lignita, je, uprkos trokovima, samo delimino promenjena. U novoj Strategiji razvoja energetike re-publike Srbije, zavisnost od domaeg lignita samo je donekle preusmerena na stvaranje dodatnih kapaciteta za proizvodnju elektrine energije iz hidro energije, putem rekonstrukcije postojeih i izgradnje novih hi-drocentrala do 2012. godini. Bez obzira na to, i dalje se oekuje da e dobar deo elektrine energije biti proiz-veden korienjem postojeih i novootvorenih ugljeno-kopa iz kojih e se snabdevati postojee termocentrale i dodatne nove proizvodne jedinice ija se izgradnja ve planira u periodu izmeu 2012-2015. godine. S obzi-rom na raspoloive domae resurse, lignit e i dalje biti osnovna sirovina za proizvodnju energije u Srbiji. Poli-tika predvia nekoliko mogunosti za bolje korienje postojeih resursa i poveanje energetske efikasnosti, ali nije jasno da li je to rezultat paljive analize racional-izacije trokova i kreativnog razmiljanja, ili jednostavno unoenja male izmene u odnosu na energetsku politiku koja je voena proteklih decenija.

Na Kosovu, (kao i u Srbiji), postoji zdrava doza skepticizma u pogledu realnosti potpunog sprovoenja energetske politike u praksi. Postojea strategija se u velikoj meri os-lanja na nedavne studije koje su raene samo za Kosovo, tako da je uspela da se u izvesnoj meri udalji od koncep-cijskog naslea ranije jugoslovenske energetske politike. ali s druge strane, njene pretpostavke se intuitivno ba-ziraju na dominantnoj ulozi domaih energetskih izvora (lignita), bez paljive procene da li je to najprihvatljivija opcija za dugoroni razvoj. Unutar Kosova, debata se vodi o tome da li lignit treba prvenstveno da se koristi za potrebe Kosova, ili kao najvea stavka izvoza. Debata ne obraa mnogo panje na strateka razmatranja o tome da li i na koji nain, Kosovo treba da diversifikuje svoje energetske izvore i koristi druge vrste energije osim lig-nita. razlog tome je, delimino, duboko uverenje obe

administracije da je oslanjanje na lignit (uprkos visokim trokovima/niskoj efikasnosti eksploatacije u poreenju sa uvoznim gorivima) jo uvek pouzdanije i dovoljno, u poreenju sa oslanjanjem na regionalne i evropske integracije u pogledu energetske bezbednosti, bez obzira na odredbe predviene Procesom stabilizacije i pridruivanja (SaP) i Sporazumom o energetskoj zajed-nici.

Uvoenje inovacija radi reavanja tehnikih pitanja

Neka od ovih pitanja mogla bi delimino da se reavaju putem sistematinog auriranja i revizije projekatovanih energetskih politika. energetska politika Srbije doneta je 2004. godine, pa ipak do sada nije bilo ozbiljnijeg pokuaja da se revidiraju njene postavke i ciljevi u svetlu ire energetske perspektive i ukupne nacionalne razvo-jne strategije. Na primer, to se tie energetske efikasnosti, strunjaci ukazuju da bi koraci kao to su (1) efikasnije i produktivni-je korienje prirodnog gasa za proizvodnju elektrine energije uz istovremenu proizvodnju toplotne energije; (2) korienje uvoznog kamenog uglja radi diversifikacije uvoznih izvora energije i poboljanja efikasnosti sago-revanja lignita; (3) istovremeno sagorevanje biomase u postojeim kotlovima na lignit da bi se smanjili nega-tivni ekoloki uticaji; i (4) korienje toplotnih pumpi kao glavne i meunarodno konkurentne opcije proizvodnje toplote, na bazi korienja obnovljivih izvora energije (vazduna i geotermalna energija), mogli u velikoj meri da poboljaju efikasnost i istou postojeih energetskih izvora.

Slino je i na Kosovu, gde su meunarodni podaci koji su korieni za izradu energetske politike stari ve neko-liko godina potiu iz 2002. godine, a obnovljeni su 2004. godine. Meutim, poto u pogledu obezbeenja ulaznih podataka za energetsku strategiju kosovska ad-ministracija zavisi od kratkorone meunarodne strune pomoi, bilo je malo pokuaja da se izvri njihova revizija tokom poslednjih godina. Na primer, nedavno izraen okvir Kosovski program za ostvarenje energetske efikas-nosti i korienje obnovljivih energetskih izvora za period od 2007-2009. godine jo uvek se prvenstveno oslanja na podatke prikupljene oko 2002. godine. izrada ovog, mora se priznati ambicioznog plana jedva da je poela, delimino zbog injenice da pretpostavlja i predvia bolje okruenje za njegovu realizaciju od onog koje tre-nutno postoji. Umesto toga, stvarnost jo uvek odlikuju slaba naplata tarifa za potronju elektrine energije, loe funkcionisanje KeK-a, problemi sa budetom, itd.

24

koordinacija s komplementarnim politikama

ekonomski razvoj

i u Srbiji i na Kosovu, u strategijama energetske re-forme pominje se jasna potreba za koordinacijom sa ukupnim razvojnim planovima, kao i izmeu kljunih ministarstava. Godinja revizija energetskih politika je od kljunog znaaja za koordinaciju sa strategijama ukupnog ekonomskog razvoja Srbije i Kosova. iako ener-gija predstavlja osnovnu komponentu razvojnih strate-gija, posebni energetski interesi su i na Kosovu i u Srbiji previe esto spreavali kreatore energetske politike da sagledaju celinu. Srbija ima razvojnu strategiju, ali kako se ona stvarno sprovodi u praksi nije poznato. U sluaju Kosova, ukupna strategija ekonomskog razvoja jo nije usvojena. Bez obzira na to, mogue je i neophodno poboljanje sposobnosti kreatora politike da na iroj osnovi usklauju energetske i ekonomske ciljeve, i u Srbiji i na Kosovu, kako bi razvojni planovi bili zasnovani na realnim, komplementarnim i po fazama primene usaglaenim strategijama.

transport i infrastruktura

Tako, na primer, mehanizmi za ocenu uticaja odreene politike u oblasti transporta i infrastrukture na ener-getsku politiku, i obratno, nisu generalno uspostavljeni. U Srbiji, Nacionalni plan gasifikacije i Nacionalni investi-cioni plan se primenjuju u energetskom sektoru, najvea ulaganja u infrastrukturu predviena ovim nacionalnim dokumentima obuhvataju projekate od proirenja gaso-vodne mree do izgradnje podzemnog skladita gasa41. ali, ono to nedostaje u ovim strategijama jeste ira inte-gracija transportnih/infrastrukturnih i energetskih cilje-va. Na primer, transport energije ve predstavlja osnovni segment srpskih potreba u oblasti transporta. Transport lignita, kamenog uglja, ogrevnog drveta, nafte i naftnih derivata i prirodnog gasa ine najvei deo transportnih usluga u zemlji. i dok je transport lignita dobro organizo-van i ostvaruje visoku produktivnost transporta u smislu mase i koliine, njegova efikasnost u odnosu na vrednost transportovane energije i ostvarenu vrednost koja se na bazi nje dobija i dalje je veoma niska, s obzirom na to da se u osnovi visoko kvalitetna energija (elektrina ener-gija, naftni derivati) koristi za prenoenje velikih koliina materijala niske ekonomske vrednosti.

Kosovo ima posebne politike za poboljanje infrastruk-ture za transmisiju elektrine energije, kao i ope planove o tome ta treba preduzeti radi reaktiviranja infrastruk-ture za dalju gasifikaciju Kosova, ali ti infrastrukturni projekati/ciljevi za pojedine sektore samo delimino

obuhvataju ukupne infrastrukturne potrebe predviene energetskim planom. Na primer, jo nije uraena studija izvodljivosti za ponovnu izgradnju oko 100km gasovoda za dopremanje prirodnog gasa na Kosovo, tako da tre-nutno ne mogu ozbiljnije da budu uzete u razmatranje alternativne energetske politike zasnovane na prirodnom gasu42. Skladitenje energije, jedan od problema koji se navodi u optoj energetskoj strategiji, nije obuhvaeno posebnim planovima poboljanja infrastrukture, koje su donela nadlena ministarstva.

ivotna sredina

ekoloki ciljevi vezani za emisiju tetnih materija iz proiz-vodnje i potronje energije sadrani su u energetskim politikama Srbija i Kosova. Pored toga, odreeni ekoloki zahtevi navode se u zakonodavstvu koje se prilagoava evropskim standardima, kao i u okviru obaveza predvienih irim meunarodnim sporazumima. No bez obzira na to, koordinacija izmeu ministarstava zaduenih za ouvanje ivotne sredine i ministarstava za energetiku/rudarstvo tokom izrade i realizacije irih en-ergetskih politika bila je slaba.

Pre bi se moglo rei da su prilikom razmatranja alter-nativnih energetskih politika ekoloka pitanja esto dodavana na liste otvorenih pitanja samo da bi one mogle da se smatraju potpunim. Ovo je dovelo do toga da stvarni ekoloki trokovi mera koje su predviene odgovarajuem energetskom politikom budu samo delimino sagledani. Ukupno gledano, postoji ozbiljan nesklad izmeu dinamike eksploatacije i minimiziranja ekolokih trokova koji iz nje proistiu, s obzirom da, zbog visokih politikih prioriteta koji se daju proizvodnji i transportu energije, energija ima prednost u odnosu na ekologiju. Detaljnija analiza stvarnih ekolokih trokova usled ovakve trampe u okviru energetske reforme, bie predmet treeg izvetaja o energetskim pitanjima, ali radi boljeg razumevanja dinamike koordinacije, dovolj-no je podsetiti da ministarstva za zatitu ivotne sredine i energetiku moraju da se pozabave ovim delimino suko-bljenim interesima.

evropske integracije

Sva ova ministarstva i strategije u krajnjoj liniji spadaju u domen integracije u evropsku uniju. Pa ipak, nivo sistematine koordinacije izmeu ministarstva za ener-getiku republike Srbije, na primer, i vladine Kancelarije za pridruivanje evropskoj uniji je veoma nizak. Osnovna razmena informacija ne odvija se na redovnoj osnovi, a podaci koji se koriste za izradu programa energetske politike ne ukljuuju uvek podatke i miljenja Kancelarije

25

za pridruivanje. imajui u vidu da se obe vlade zalau za dostizanje evropskih standarda, bilo u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju (Saa), ili putem drugih inte-gracionih procesa, veoma je bitno da se utvrde odreeni mehanizmi koordinacije, pa ak da se predvidi neka vrsta nadzora od strane vladinog organa zaduenog za usaglaavanje sa evropskim propisima i standardima.

Jasniji i realistiniji mehanizmi regionalne saradnje

jedan od ciljeva svake energetske strategije jeste bolja regionalna saradnja u oblasti transporta i povezivanje energetskih mrea. Bez obzira na to, taj cilj nije uvek propraen posebnim merama u okviru planova za ost-varenje bolje regionalne energetske politike. Meutim, odreeni napredak jeste postignut na nivou visoke poli-tike, posebno u oblasti transporta. Na primer, Srbija je ukljuena u regionalnu inicijativu za izgradnju Pan-ev-ropskog koridora za cevovodni transport nafte i gasa od Konstance (rumunija) do Trsta u italiji. a na Kosovu se, u okviru rekonstrukcije sektora proizvodnje elektrine en-ergije izgleda razmatraju komparativne prednosti Kosova i regionalnog trita elektrine energije u jugoistonoj evropi i potencijalne mogunosti za poveanje sarad-nje sa albanijom. Meutim, detaljnija analiza domaih politika pokazuje da je veoma malo uraeno u pogledu konkretnih metoda i aktivnosti vezanih za koordinaciju.

Osnovni sporazumi, ili okviri za razgovore o transfernim tarifama izmeu energetskih trita u regionu nisu razvi-jeni u meri u kojoj su razvijeni iri okvirni politiki spora-zumi o saradnji, pri emu e upravo takav sporazum o tehnikim uslovima omoguiti ekspertima i kreatorima politike da predvide vei broj mogunosti za snabdevan-je energijom na Kosovu i u Srbiji.

Na primer, nije jasno da li preporueni projekat trita elektrine energije za Kosovo u tranzicionom modelu (MTTee)43 (koji predvia korake za uee u utakmici na lokalnom i regionalnom tritu) stvarno moe da bude realizovan bez daljih sporazuma sa susednim zemljama; ili da li bi izgradnja zaokruene gasovodne mree na Kosovu zahtevala jasno politiko i tehniko angaovanje Makedonije i Srbije. Meutim, takvi projekati se ne po-minju ni u jednoj od dveju energetskih politika. U seg-mentima koji se odnose na cevovode, na primer, ni jedna od energetskih politika ne ide dalje od najznaajnijih projekata cevovoda koji bi zadovoljavali osnovne dnevne potrebe energetskog transporta/prenosa i skladitenja. U osnovi, trita u Srbiji i na Kosovu su do te mere fragmen-tirana i usmerena na domau energetsku bezbednost zasnovanu na lignitu da nije mogue razumeti kako se

Ovo se najbolje vidi iz injenice da ni jedna od politika ne uzima u obzir evropske ciljeve do 2020. godine u pogledu obnovljivih izvora energije i nivoa zagaenja postojei planovi obuhvataju samo period do 2015. godine. Mada e revizija plana do 2015. godine i daljih planova biti uinjena pre 2015. godine, planovi da se doista ostvare ambiciozni ciljevi postavljeni do 2020. godine moraju da budu doneti to je mogue pre. i Srbija i Kosovo bi eleli da sebe zamisle kao vrsto integrisane u strukturu evrop-ske unije do 2020. godine i shodno tome njihove ener-getske politike treba da odraavaju te politike ciljeve. Na primer, saglasnost sa ekolokim standardima eU, on-ako kako je to predvieno Sporazumom o energetskoj zajednici, verovatno e poveati investicione i opera-tivne trokove, bez obzira o kom vidu energije se bude radilo. Bolje bi bilo da ovi trokovi budu to pre ispravno izraunati i obuhvaeni domaim planovima, posebno ako se ispostavi da se najracionalnija reenja energetske bezbednosti mogu ostvariti putem regionalnih, ili irih integracija.

Sredstva evropske unije namenjena ukupnoj energets-koj reformi, u obliku programa CarDS i po drugim os-novama, predstavljaju znaajan izvor pomoi Srbiji44 i Kosovu45. Prioriteti u finansiranju i tehnikoj pomoi utvruju se na osnovu ukupne analize trita, procesa razdvajanja javnih preduzea i regulatornih mehanizama koji se primenjuju na tritu energije.

Ni jedan od planova energetske politike ne obuhvata period posle 2015. godine, do 2020. godine, u smislu obrade ciljeva evropske energetske i ekoloke politike.

ona mogu posmatrati u okviru neke ire slike optimalnog zajednikog energetskog trita i energetske bezbed-nosti u okviru regiona.

Utemeljenje energetske reforme na evropskim strategijama: projekcije do 2020. godine

razmatranja o irem evropskom energetskom podruju i evropskim energetskim reformama u naelu nisu prisut-na u energetskim strategijama kako Kosova, tako i Srbije. Uprkos nominalnoj usklaenosti sa razliitim oblastima evropskih standarda koje su opisane u zakonima ev-ropske unije (aquis communautaire), kao i Sporazumu o energetskoj zajednici, u obema strategijama nedostaju elementi koji se odnose na predvianje i koordinaciju energetskih politika, kao delova jedne ire regionalne i evropske energetske politike.

26

dravnoj administraciji i njenim institucijama koje se bave energetskim sektorom nedostaju kapaciteti, sredstva i znanja, kao i bolje definisan obim aktivnosti, od kljunog su znaaja institucionalna nezavisnost i privatizacija ja-vnih preduzea koja posluju u energetskom sektoru. i u Srbiji i na Kosovu, proces odluivanja u tim preduzeima u velikoj meri zavisi od odgovarajuih odluka odreenog broja dravnih institucija. Poto je drava vlasnik i preduzea i sredstava (kao i javnih dobara) koja ona ko-riste, malo je prostora ostavljeno za slobodnu inicijativu i komercijalne poduhvate od strane rukovodstva. industri-je i preduzea predstavljaju potencijalne izvore inovacija, a potinjavanje tih (potencijalno komercijalnih) subjekata dravnoj upravi, koja nije organizovana tako da pogoduje komercijalnim i tehnolokim inovacijama, podrazumeva znaajan gubitak mogunosti, uz male garancije za stvar-nu javnost u radu i nadzor nad institucijama.

nivo nezavisnosti institucija koje se bave energetskom reformom

Sa pravnog stanovita, kao to je opisano u prethod-nom izvetaju, odgovornosti za energetsku politiku se preklapaju i sadre odreene praznine. Kratka analiza organizacionih struktura (videti Prilog B) u Srbiji (6 mini-starstava i 2 specijalizovane agencije) i na Kosovu (2 mini-starstva, regulatorna kancelarija, energetsko preduzee, UNMiK, Kosovska poverenika agencija, i donatorska zajednica) pokazuje da se stvarna implementacija ener-getske politike odvija na nekom sopstvenom nivou kon-trolisanog haosa. Takve strukturne i pravne nedosled-nosti dovele su do pojaanih napora na uvoenju veeg parlamentarnog nadzora nad ukupnom reformom, a posebno privatizacijom u sektoru energetike.

Privatizacija u sektoru energetike odraava ukupan frag-mentarni pristup u realizaciji energetske politike. izgledi za zaradu u tom sektoru prilino su primamljivi i za domae i za strane investitore, pa je shodno tome rizik od neregu-larnog odluivanja i potencijalne korupcije znatan.iz strateke perspektive, postupna, delimina i odla-gana privatizacija tokom prethodnih godina ukazuje na injenicu da nadzor nad ukupnim procesom privatizacije, i njegovim uklapanjem u ire strateke energetske ciljeve, nisu inili sastavni deo procesa analize. Parlamentarni nad-zor nad ovim procesom nije bio predvien, to je dovelo do toga da su pojedinani interesi dobili pristup odreivanju energetske politike, bez odgovarajue protivtee.

Poto privatizacija u sutini predstavlja partnerstvo izmeu javnog i privatnog sektora, ovo pitanje je veo-ma vano. Na primer, javno preduzee elektroprivreda

U skladu s tim, podrka naporima da se ostvari vea saradnja, ili da se razviju mehanizami komunikacije izmeu eksperata koji se bave energetskom politikom i regionalnom saradnjom, kao i podrka saradnji sa ko-legama iz evropske unije, do sada je bila skromna. Os-nivanje Sekretarijata energetske zajednice (podrano regionalnim programom CarDS krajem 2005. godine) i Odluka evropske komisije iz 2007. godine da se prioritet da energetskim infrastrukturnim projekatima u okviru TeNs46 jesu dobar poetak, ali se do sada pojavilo malo zajednikih projekata koji bi mogli da doprinesu boljoj koordinaciji ili usmerenosti na zajednike napore vlada u regionu, posebno u vezi sa poboljanjem energetske bezbednosti i lokalnog ekonomskog razvoja.

kapacitet da se odgovori na izazove ener-getske politike i reformi

reforma u sektoru energetike jeste najvei prioritet vla-da Srbije i Kosova, ali u okruenju gde gotovo sva mini-starstva prolaze kroz strukturne reforme, neizbeno je da nedostaju odreeni institucionalni kapaciteti. i dok

Srbija i privatizacija u sektoru energetike:

Postoji mali broj distributera gasa u privat-nom/stranom vlasnitvu;

Neka od domaih uslunih preduzea (odravanje) i isporuilaca opreme ve su privatizovana;

U toku je privatizacija najvee kompanije za reni transport JRB (iji su transportni kapaciteti za ugalj, naftu i naftne derivate od kritinog znaaja za bezbednost snab-devanja);

Vie od polovine benzinskih stanica je u privatnom vlasnitvu, ukljuujui vlasnitvo krupnih meunarodnih kom-panija (LukOil, MOL, Hellenic Petroleum, Petrol and OMV);

Privatizacija Naftne industrije Srbije (NIS) odlae se ve vie od godinu dana.

27

Kosovo i privatizacija u sektoru energetike

Veina drutvenih preduzea je uspeno privatizovana tokom poslednjih 29 kru-gova privatizacije, koje je sprovela KTA. to se tie proizvoaa energije, od 2004. godine privatizovana je samo Hidrocen-trala Kozhnjer u Deanima; sve ostale aktivnosti spadaju u proces razdvajanja delova KEK.

Procenjuje se da postoji oko 1000 benzin-skih stanica. Veina benzinskih stanica je u privatnom vlasnitvu i izgraena je posle sukoba. to se tie benzinskih stanica u drutvenom vlasnitvu, njima rukovodi kompanija Kosovo petrol u saradnji sa benzinskim stanicama hrvatske kompanije INA. Ove benzinske stanice su ranije poslovale u okviru kompanija Beopetrol i Jugopetrol.

Na Kosovu, KeK vertikalno integrisana energetska kompanija Kosova, koja obuhvata rudnike uglja, proiz-vodnju, transport i otpremu, distribuciju i snabdevanje elektrinom energijom trenutno se nalazi u sloenom procesu privatizacije i razdvajanja delatnosti47. Bilo je predvieno da proces bude zavren do kraja 2006. go-dine, ali se on neizbeno oduio zbog sloene postave igraa i njihovih interesa koje treba konsultovati i uzeti u obzir u procesu odluivanja. Privatizacija KeK treba da poslui kako model za ceo sektor, i njeno ispravno sprovoenje e biti od sutinskog znaaja za transpar-entnost i nadzor nad drugim resursima u sektoru ener-getike.

Osnovnu prepreku za sprovoenje privatizacije predstav-lja pitanje upravljanja, koje lebdi nad KeK. KeK je javno preduzee u dravnoj svojini, a okvir za upravljanje ja-vnim energetskim sektorom na Kosovu sam po sebi nije jasan. Osnovni problem jeste raskorak izmeu kontrole i odgovornosti. Tako je Kosovska poverenika agencija (KTa) odgovorna za upravljanje javnim preduzeima na Kosovu, a da pri tome ne snosi fiducijarnu odgovornost za njih, dok su Privremene institucije samouprave (PiSG) odgovorne za budet, ali nemaju zakonsku kontrolu nad javnim preduzeima. iako e ovaj okvir verovatno biti izmenjen donoenjem odluke o statusu Kosova, on je, u najmanju ruku, oteao postojei proces privatizacije i odgovarajueg nadzora.

struna osposobljenost i ulaganja

Kadrovska osposobljenost ministarstva energetike i drugih institucija koje se bave pitanjima energetike odraava sveukupne izazove institucionalnih reformi u Srbiji i na Kosovu. Naravno, svakoj od tih institucija do-bro bi doli vei ljudski i materijalni resursi, jer je eviden-tan nedostatak strunih kapaciteta i doprinosa. Prilikom izbora zaposlenih u ministarstvima i kancelarijama koje se bave energetikom ne moe se izbei uticaj politike, ali osim takvih politiki postavljenih lica, za izradu kvalitet-nih i realistinih energetskih politika od sutinskog je znaaja raspolaganje dopunskim strunim kapacitetima. Za sada je problem i u Srbiji i na Kosovu kako obezbediti takve ekspertske grupe koje bi bile na raspolaganju kre-atorima politike.

U Srbiji su, istorijski gledano, profesionalna udruenja inenjera odigrala znaajnu ulogu u stabilizaciji razvo-jnih trendova u energetskoj industriji i uspostavljanja visokih tehnikih standarda48. Moglo bi se rei da to i dalje predstavljaju znaajnu odliku srpskog energetsk-og sektora, ali na srpskoj energetskoj sceni trenutno nedostaju pravi mehanizmi za takve strune konsultaci-je. iako su neformalne konsultacije neizbene prilikom kreiranja odreenih politika, nisu uspostavljeni znaajniji modaliteti za formalno i sistematsko angaovanje tih strunjaka. Usled toga, odreeni broj energetskih politi-ka zapravo ne odraava najsavremenija nauna i struna dostignua, a prilikom njihove izrade se nisu koristile ni prednosti potencijalne saradnje domaih strunjaka sa strunjacima iz drugih evropskih zemalja.

Na Kosovu je situacija jo sloenija. Struna udruenja su takoe, istorijski gledano, bila deo procesa konsultacija. ali, na Kosovu danas vei problem predstavlja kako da se obue i u ministarstvu zadre lica koja poseduju znanja i kvalifikacije da nadgledaju ukupan proces izgradnje

Srbije (ePS) trenutno priprema tender za izbor privatnog investitora za dodatne termocentrale na lignit, u okviru svog lignitskog kompleksa u Obrenovcu. elektrina en-ergija proizvedena u tim centralama bie uglavnom namenjena domaem snabdevanju (gde cene utvruje Vlada, uz pomo regulatorne agencije), dok e sam ePS da obezbeuje gorivo (lignit) za proizvodnju elektrine energije, to podrazumeva unapred odreenu rentu na predvieno ulaganje.

28

institucija i reformi, u ovom sluaju energetskih refor-mi. U sluaju Kosova, taj nedostatak kadrova reavan je kratkoronim angaovanjem meunarodnih strunjaka, koji su radili na proceni i projekatovanju razliitih reform-skih politika. No, uloga meunarodnih strunjaka, ma ko-liko vredna, ne moe u potpunosti da nadoknadi lokalno poznavanje prilika i sagledavanje prioriteta koji ine sastavni deo ukupne energetske politike. Zbog toga su rezultati bili slabiji od oekivanih, s obzirom da je dopri-nos domaih strunjaka u izradi politika energetske re-forme bio ak i manji nego u drugim oblastima. Program izgradnje kadrovskih kapaciteta za ukupnu administrac-iju na Kosovu, koji bi trebalo da rei ovo pitanje, uraen je pre dve godine, ali je njegova realizacija spora49.

Uee javnosti

Naalost, veoma optereene dravne administracije i u Srbiji i na Kosovu na vee ukljuivanje javnosti esto gledaju kao na pretnju. Nije uvek lako, kada se radi o en-ergetskoj politici, interesima koji su za nju vezani kao i njenim brojnim strunim formulacijama i radnim verzi-ja