KEBIJAKAN PEMBANGUNAN PERIKANAN

BERKELANJUTAN

1.1. Kriteria Pembangunan Berkelanjutan

World Commission on Environment and Development mendefinisikan

Sustainable Development sebagai "pembangunan yang memenuhi kebutuhan saat ini

tanpa mempersoalkan kamampuan generasi mendatang untuk memenuhi

kebutuhannya sendiri." Walaupun ada ketidakjelasan pada definisi pembangunan

yang bisa membangkitkan berbagai pertanyaan mengenai kemapanan hari ini dan

esok: apakah hari ini harus lebih buruk dari esok dan bagaimana kompensasi yang

harus diberikan bila kemapanan hari ini sangat baik ?,telah diputuskan bahwa tidak

boleh ada kebijakan yang mengakibatkan kemapanan menurun.

Masalah yang timbul adalah: jika kemapanan masa depan tidak boleh

menurun, generasi mendatang harus memiliki akses yang efektif terhadap basis

sumber daya seperti yang dinikmati oleh generasi sekarang. Tapi efektifitas sangat

bergantung pada teknologi yang saat ini belum diketahui, dan juga bagaimana

generasi saat ini bisa mengetahui kebutuhan generasi masa depan?

Isu-isu pun bermunculan sehubungan dengan ketidakpastian dan perimbangan

antara modal lingkungan dan modal buatan manusia. Pemerhati lingkungan tidak akan

senang apabila yang dihitung hanyalah nilai total saham saja karena nilai penting

lingkungan akan tidak dihitung secara memadai. Lagipula sumber daya alam memiliki

keterbatasan yang tidak bisa dilanggar.

Memang harus disadari bahwa sampai saat ini tidak ada satupun definisi

operasional yang disepakati. Namun beberapa orang mengajukan sejumlah aturan

kerja/kebijakan yang mereka anggap penting agar pengembangan seperti itu bisa

dicapai. Dari berbagai aturan kerja ini ada tiga yang dianggap penting, yakni (1)

Ekuitas, dinyatakan bahwa kerusakan alam akan terjadi jika kebutuhan dan keinginan

masyarakat yang paling miskin tidak terpenuhi; (2) Resilience/daya pegas, atau

kapasitas sebuah sistem untuk menjaga pola struktur dan perilakunya ketika

berhadapan dengan gangguan luar; (3) Efisiensi, yaitu nilai output tertinggi harus

dicapai dari nilai input apa pun.

Gambaran skematis mengenai kebijakan untuk pembangunan berkelanjutan

yang bisa dicapai dalam skala luas ditunjukkan pada Gambar 2.1..

2

Gambar 1.1 Skema kebijakan pembangunan berkelanjutan

Sebagaimana ditunjukkan pada Gambar 2.1, agar bisa mencapai ketiga definisi

kerja pembangunanr yang bisa dicapai ini, tiga area kerja yang luas bisa diidentifikasi,

yakni (1) Valuation/Penilaian, yaitu nilai sumberdaya alam harus dihitung dengan

tepat termasuk yang tidak berhubungan dengan pasar dan aliran uang; (2) Regulasi,

karena penilaian saja tidak cukup maka dibutuhkan kerangkakerja sosial dan hukum

yang harus ditaati untuk memastikan penggunaan sumber daya yang lebih bisa

tercapai; (3) Monitoring, agar generasi masa depan tidak ditinggali dengan basis

sumber daya alam yang lebih rendah maka diperlukan perhitungan dengan

menggunakan pencatatan pemasukan bersih yang dicapai walaupun masih

membutuhkan kerangka kerja akuntansi yang diadaptasikan dengan penilaian

lingkungan dan sumberdaya alam..

1.2. Determinan Degradasi Lingkungan

Ada tiga sebab berbeda yang tetap terkait sehubungan dengan masalah

lingkungan, yakni: (1) masalah lingkungan yang disebabkan oleh salah alokasi

sumber daya karena kesalahan pasar dan kebijakan pemerintah; (2) masalah

VALUASI

DATA ILMIAH SOSIAL-

EKONOMI

KEBIJAKAN MAKRO DAN

MIKRO EKONOMI :

PARATURAN FISKAL DAN

HARGA

PILIHAN INVESTASI DAN

PROYEK

AKUNTANSI

LINGKUNGAN

PEMBANGUNAN

BERKELANJUTAN

KEBIJAKAN HUKUM DAN

SOSIAL POLITIK

3

lingkungan bisa disebabkan oleh kesalahan distribusi sumber daya seperti misalnya

tanah yang subur; (3) masalah lingkungan bisa disebabkan oleh terlalu besarnya beban

pertumbuhan populasi dan kapasitas asimilasi manusia pada lingkungan sebuah

negara.

Klasifikasi diatas didasarkan atas pertimbangan sebagai berikut: kepuasan

terhadap keinginan manusia berasal dari lingkungan, baik secara tidak langsung oleh

transformasi bahan baku menjadi komoditi, atau secara langsung sebagai sumber

layanan penunjang kehidupan dan kesenangan yang tidak dimediasi oleh produksi dan

pertukaran komoditi.

1. Modal Alam

Modal alam bisa dibagi menjadi tiga yakni: (1) modal alam tak bisa

diperbaharui dan bisa dipasarkan (misal: minyak bumi); (2) modal alam bisa

diperbaharui dan bisa dipasarkan (misal: sawah); dan (3) modal alam yang bisa

diperbaharui dan tak bisa dipasarkan (misal: alam liar, batas air)

Karena pentingnya sumberdaya alam bisa diperbaharui, maka pemusatan

perhatian pada sumberdaya alam bisa diperbaharui bisa didapatkan basis jangka

panjang bagi pembangunan berkelanjutan yang bisa dicapai.

2. Alokasi, Distribusi dan Skala

Ada tiga hal berkaitan dengan pemanfaatan sumberdaya alam yang bisa

diperbaharui untuk kepentingan pembangunan berkelanjutan, yaitu :

Alokasi merujuk pada pembagian aliran sumberdaya pada berbagai

penggunaan yang bisa saja efisien maupun tidak efisien.

Distribusi merujuk pada pembagian masukan dan pencapaian kemakmuran

diantara individu dan keluarga.

Skala merujuk pada dimensi fisik ekonomi yang relatif terhadap ekosistem

tempatnya berada - bukan sebagai skala perusakan tunggal, namun sebagai

seperangkat dari keseluruhan perusahaan dan rumahtangga dalam ekonomi.

Ketiga kriteria ini memiliki aspek intra dan inter generational. Alokasi yang

efisien terhadap tahapan kehidupan pada sejumlah orang adalah hal yang berbeda

dengan distribusi antara beberapa orang (generasi) yang berbeda

4

1.3. Degradasi Lingkungan

Berikut ini daftar manifestasi ekonomi degradasi lingkungan, yaitu :

1. Penggunaan sumberdaya secara berlebihan, pemborosan dan inefisiensi hadir

bersama dengan langkanya sumberdaya, misalnya: kurangnya air pada beberapa

negara di Asia (Thailand, Indonesia, Filipina) diakibatkan oleh sebagian petani

menggunakan air secara berlebihan sehingga petani yang lain menjadi

kekurangan. Juga. semakin menurunnya produktifitas perikanan tangkap karena

jumlah armada perikanan yang bertambah tanpa kendali.

2. Sumberdaya yang semakin dipakai untuk penggunaan yang bernilai rendah,

memiliki hasil rendah dan tidak sustainable, padahal, penggunaan yang bernilai

tinggi, memiliki hasil tinggi dan sustainable sudah ada, misalnya: di Thailand,

dataran tinggi yang cocok untuk pohon buah-buahan ternyata ditanami singkong

dan ditinggalkan ketika tanahnya menjadi tidak subur, padahal pada waktu itu

buah-buahan akan memberikan hasil yang jauh lebih bagus. Atau penangkapan

ikan ukuran kecil, yang seandainya diberi kesempatan untuk tumbuh

dimungkinkan memiliki nilai ekonomi yang lebih tinggi.

3. Sumberdaya yang dapat diperbaharui yang bisa digunakan untuk sustainable

management dieksploitasi sebagai sumber yang ditambang, misalnya: fakta bahwa

penebangan hutan mangrove tidak diikuti dengan penhijauan yang memadai. Atau

juga penggunaan peledak atau bahan kimia (potas) untuk mempermudah

menangkap ikan berakibat rusaknya terumbu karang, padahal jika penangkapan

dilakukan secara ramah akan memperoleh hasil yang berkelanjutan tanpa

merusak terumbu kjarang tersebut.

4. Sebuah sumberdaya digunakan untuk pemakaian tunggal, padahal pemakain

ganda akan memberikan keuntungan bersih yang lebih besar, misalnya: hutan

tropis biasanya hanya digunakan sebagai penghasil kayu saja, padahal konservasi

tanah dan air, keragaman hayati dan hal lain akan memberikan keuntungan yang

lebih besar. Juga kondisi lautan kita, seharusnya tidak hanya untuk menghasilkan

ikan , tapi juga untuk wisata jasa lingkungan.

5. Investasi pada basis proteksi dan peningkatan sumberdaya tidak dijalankan

meskipun mereka akan memberikan hasil bersih positif dengan meningkatkan

produktifitas dan keberlanjutan, misalnya kegagalan banyak petani di Asia dan

5

Afrika untuk berinvestai pada pengembangan lahan pertanian dan konservasi

tanah untuk mengurangi erosi dan meningkatkan irigasi.

6. Banyak biaya dan usaha digunakan padahal dengan sedikit usaha dan biaya akan

memberikan hasil yang lebih besar, lebih menguntungkan dan lebih sedikit

kerusakan pada sumberdaya, misalnya: industri perikanan yang membutuhkan

lebih banyak pekerja dan modal yang hasilnya ternyata tidak bisa sampai

maksimum dan hampir tidak ada surplus ekonomi. Setiap keuntungan yang bisa

didapatkan dari usaha perikanan selalu minim bila dikurangi dengan biaya yang

dikeluarkan. Pada jangka panjang, pemancingan yang berlebihan akan

menghasilkan pengurangan produktifitas stok, semakin rendah output dan

perubahan komposisi mengarah pada spesies ikan dengan nilai yang rendah (lihat

Panayotou, 1982)

7. Komunitas lokal, suku, atau kelompok lain seperti wanita tidak diberikan tempat

atau kehilangan hak-haknya untuk mengakses sumberdaya tertentu padahal

dengan kehadiran mereka atau pengetahuan khususnya, tradisi dan ketertarikan

pribadi, bisa saja kelompok itu adalah manajer terbaik untuk memanfaatkan

sumberdaya tersebut, misalnya: wanita Afrika yang memiliki kewajiban mengatur

sumberdaya tapi kekurangan akses kepada hak milik tanah, penyuluhan dan

kredit, tidak memiliki pilhan lain kecuali untuk menggunakan secara berlebihan

lahan pertanian atau perikanan yang seharusnya tidak digarap.

8. Proyek publik yang dilakukan tidak memberikan keuntungan yang cukup untuk

mengkompensasi segala hal yang terkait (termasuk lingkungan) sampai pada level

dimana mereka dinyatakan lebih baik dengan atau tanpa proyek itu, misalnya:

proyek publik bertujuan untuk meningkatakan kemakmuran secara keseluruhan

atau meningkatkan pembangunan ekonomi, tidak menyentuh redistribusi

pendapatan. Proyek yang menguntungkan kaum miskin daripada yang kaya harus

lebih dicermati. Karena itu, proyek publik harus benar-benar mengkompensasi

segala hal yang terkait termasuk generasi masa berikutnya.

9. Kegagalan mendaur ulang sumberdaya dan produk sekunder ketika daurulang

akan memberikan keuntungan bagi ekonomi maupun lingkungan, misalnya:

industri kelapa sawit di Indonesia, sisa produksi kelapa sawit bisa digunakan

sebagai pupuk dan dimanfaatkan secara ekonomis, atau limbah kepala udang

untuk menghasilkan produk nilai tambah, akan tetapi limbah ini ternyata dibuang

ke sungai yang malah mengakibatkan pencemaran.

6

10. Situs dan habitat unik menghilang dan spesies flora dan fauna seperti ikan trubuk

ikut punah tanpa-alasan ekonomis yang bisa mengkompensasi nilai keunikan dan

keragaman serta biaya kehilangan yang tak dapat direstorasi itu.

1. Penyebab Degradasi Lingkungan

A. Kegagalan Pasar

(1). Kegagalan Pasar Yang Mengarah Pada Kerusakan Lingkungan

Pasar yang berfungsi baik biasanya merupakan mekanisme yang efisien untuk

mengalokasikan sumberdaya antara penggunaan dan jangka waktu. Sebaliknya,

banyaknya penggunaan tidak efisien terhadap sumberdaya alam dan lingkungan bisa

dilacak dari pasar yang terdistorsi, malfungsi, atau bahkan tidak ada. Hal ini

disebabkan oleh harga-harga pada pasar tersebut tidak mencerminkan harga dan biaya

sosial yang sebenarnya dari penggunaan sebuah sumberdaya.

Kegagalan pasar yang paling penting yang mempengaruhi penggunaan dan

manajemen sumberdaya adalah:

1. Hak properti yang didefinisikan secara buruk atau bahkan sama sekali tidak ada

yang sebenarnya sangat penting bagi efisiensi operasi pasar.

2. Sumberdaya yang tidak diberi harga dan pasar yang tipis atau bahkan tidak ada.

3. Eksternalitas yang tidak terhitung tapi selalu hadir, efek tak langsung atau

hubungan intersektoral yang tetap berada diluar domain pasar.

4. Tingginya biaya transaksi yang menghalangi pertukaran menguntungkan yang bisa

saja melindungi sumberdaya dan peningkatan kemakmuran sosial. Biaya traksaksi

mencakup biaya negosiasi informasi, monitoring dan penyelenggaraan.

5. Barang publik yang tidak bisa dan/atau seharusnya tidak diberikan oleh sektor

swasta melalui pasar karena baik ketidak mampuan untuk meninggalkan free-rider

dan mengembalikan biaya persediaan barang-barang karena pengeluaran,

walaupun secara teknis memungkinkan, akan mengurangi kemakmuran sosial.

6. Ketidaksempurnaan pasar, khususnya kurangnya kompetisi dalam bentuk monpoli

lokal, oligopoli dan pasar yang tersegmentasi. Yang sangat kritis bagi konservasi

dan manajemen sumberdaya adalah ketidaksempurnaan pasar modal.

7. Pandangan yang dangkal pada tahapan horizon perencanaan yang terlalu pendek

atau tingkat pembebanan yang terlalu tinggi yang berasal dari kemiskinan,

ketidaksabaran, dan resiko ketidakpastian yang mempengaruhi individu tapi bukan

masyarakat secara keseluruhan.

7

8. Keengganan terhadap ketidakpastian dan resiko yang bisa saja mengarah pada

tingkat pembebanan biaya yang tinggi tapi juga ketidakinginan untuk melakukan

investasi yang seharusnya menguntngkan tapi memiliki variasi kembalian yang

lebar.

9. Tidak bisa diputar balik : ketika keputusan pasar dalam ketidakpastian mengarah

pada hasil-hasil yang tidak bisa diputarbalik pasar tersebut bisa saja gagal

mengalokasikan sumberdaya secara bijaksana.

(2). Ketidakamanan Kepemilikan Sumberdaya

Hak kepemilikan harus didefinisikan dengan baik, bila tidak akan

mengakibatkan pada kompetisi klaim yang menyebabkan ketidakpastian pemilik dan

menahan investasi, konservasi dan manajemen. Hak properti juga harus bersifat

eksklusif dalam hal bahwa orang lain tidak memiliki hak yang sama atau bersaing

pada satu sumberdaya tertentu. Hak properti juga harus aman, jika yang diinginkan

adalah investasi jangka panjang maka hak properti juga harus tanpa batas waktu

karena sertifikat tanah yang memiliki jangka waktu tertentu tidak akan memberikan

keuntungan yang diinginkan sesuai dengan waktu dan kerangkakerjanya. Hak properti

juga harus bisa dijalankan dan yang terakhir hak properti harus secara legal bisa

dipindahtangankan, melalui peminjaman, penjualan atau warisan. Jika tidak, msks

segala insentif untuk investasi dan konservasi akan sangat berkurang dan efisiensi

alokasi sumberdaya akan dikompromikan.

Untuk berbagai alasan historis dan sosiokultural, hak properti terhadap

berbagai sumberdaya alam masih didefinisikan secara buruk, tidak aman dan pada

bebarap kasus malah tidak ada. Sumberdaya yang dimiliki secara tidak aman

mencakup (a) lahan pertanian swasta, (b) sumberdaya hutan dan tanah hutan milik

umum, (c) sistem irigasi dan sumberdaya air, (d) zona pantai dan sumberdaya

perikanan, dan (e) sumberdaya lingkungan.

(3). Sumberdaya Yang Tak Diberi Harga dan Tidak Ada Pasar

Tidak ada pasar dan karenanya tidak ada harga untuk sumberdaya dengan

akses terbuka karena tidak adanya pemilik eksklusif dan aman yang seharusnya

meminta harga itu. Tanpa adanya penjual dan pembeli, pasar bagi sumberdaya dengan

akses terbuka tidak akan berkembang dan harga sumberdaya itu akan tetap bernilai

nol meskipun jumlah mereka mulai menipis. Dengan nilai harga nol (gratis) dan tidak

8

ada pasar untuk melaporkan kelangkaannnya, maka sumberdaya alam yang punah

dalam tingkat yang sangat cepat bukanlah sesuatu yang mengejutkan walaupun

permintaan sangat tinggi dan pasokan (konservasi) sangat rendah (nol) pada harga

nol. Oleh karena itu harga adalah mekanisme yang mengatur dan mengurangi

kelangkaan sumberdaya melalui penetapan pasokan dan permintaan.

Perlu dicatat juga, ketidakadaan pasar dan harga tidak hanya terbatas pada

sumberdaya dengan akses terbuka seperti perikanan dan lingkungan, sumberdaya

seperti hutan dan tanah hutan yang merupakan sumberdaya milik negara, sehingga

pasar properti ini akan sangat tipis yang merupakan sumber kegagalan pasar itu

sendiri.

Salah satu contoh dari pasar yang tipis ini adalah sistem pengairan dimana

negara memberikan pengairan tanpa menarik biaya yang pada akhirnya akan

berdampak: (1) air digunakan secara tidak efisien dan diboroskan dan tidak ada usaha

untuk mengkonservasinya meskipun air sudah semakin jarang, (2) negara tidak bisa

mengembalikan modal, biaya operasi dan perawatan yang mengakibatkan layanan

irigasi akan berkinerja buruk, (3) masalah lingkungan yang serius seperti sedimantasi,

salinasi tanah dan waterlogging dari memburuknya aliran air dan irigasi yang

berlebihan sementara daerah lain yang bisa dialiri air malah tidak mendapatkannya,

(4) secara tidak langsung petani-petani / petambak yang berada di dekat kanal irigasi

mendapatkan subsidi dari petani-petani yang berada jauh dari kanal yang sama-sama

membayat pajak tapi mendapatkan sedikit akses pada air irigasi.

Memang memberikan harga pada air akan terdengar sangat aneh terutama

pada negara-negara yang menganggap bahwa air adalah pemberian Tuhan, tetapi

peningkatan potensi akan mendukung beberapa bentuk pemberian harga terhadap air

ketika menghadapi kelangkaan air.

Kunci untuk pemberian harga yang optimal terhadap sumberdaya alam adalah

dengan mengidentifikasi dan mengukur secara tepat biaya-biaya sosial eksternal dan

biaya pengguna intertemporal eksploitasi sumberdaya tersebut dan dengan

menginternalisasi mereka atau memasangkan mereka pada konsumen saat ini melalui

pemberian harga atau pajak yang tepat.

9

B. Kegagalan Kebijakan

(1). Kegagalan Kebijakan Yang Mengarah Pada Kerusakan Lingkungan

Kegagalan pasar mendorong adanya intervensi pemerintah. Tapi hal ini adalah

kondisi yang penting, namun bukan yang mencukupi. Kondisi yang mencukupi

adalah bila (a) intervensi pemerintah mengungguli pasar atau meningkatkan fungsi

pasar, (b) keuntungan intervensi semacam itu mengungguli biaya perencanaan,

implementasi dan pelaksanaannya sebagaimana segala biaya tak terduga dari distorsi

yang diperkenalkan pada sektor ekonomi yang lain.

Idealnya, intervensi pemerintah bertujuan untuk membetulkan atau paling

tidak membenahi kegagalan pasar melalui pajak, regulasi, insentif privat, proyek

publik, manajemen makroekonomi dan reformasi institusional.

Tapi, pada prakteknya intervensi pemerintah cenderung membawa distorsi

baru kepada pasar sumberdaya alam dan bukannya memperbaiki. Alasannya bisa

bermacam-macam, misal (1) pembetulan kegagalan pasar jarang sekali menjadi tujuan

satu-satunya atau tujuan utama ntervensi pemerintah; yang mendominasi justru tujuan

lain seperti keamanan nasional, ekuitas sosial, manajemen makroekonomi dan

stabilitas politik; (2) intervensi pemerintah sering kali memiliki konsekuensi tak

terduga dan efek samping yang tak dikira atau malah tidak diperhatikan, (3) kebijakan

seperti subsidi dan proteksi terhadap import atau kompetisi seringkali hidup lebih

panjang daripada kegunaannya ketika mereka dikapitalisasi pada pengharapan

masyarakat dan nilai properti yang membuat penghapusannya sangat sulit, (4)

intervensi kebijakan cenderung mengumpulkan dan berinteraksi dengan yang lain

secara halus dalam mendistorsi insentif pribadi dari aktifitas yang menguntungkan

secara sosial, dan (5) kebijakan yang terlihat tidak berhubungan dengan sumberdaya

alam dan lingkungan mungkin saja memiliki efek yang lebih besar terhadap kebijakan

lingkungan dan sumberdaya alam.

Jadi, kerusakan lingkungan tidak hanya hadir karena terlalu percaya pada

pasar bebas yang gagal berfungsi secara efisien tapi juga dari kebijakan pemerintah

yang secara tidak sengaja atau tidak bijak mendistorsi insentif bagi kebaikan

overeksploitasi dan melawan konservasi sumberdaya yang berharga..

Kegagalan kebijakan bisa dikelompokkan menjadi empat jenis.

1. Distorsi dari pasar yang seharusnya berfungsi baik dengan cara memberikan pajak,

subsidi, kuota, regulasi, perusahaan negara yang tidak efisien dan proyek publik

10

dengan kembalian ekonomi yang tipis dengan dampak lingkungan yang besar. Hal

ini disebut sebagai "membetulkan sesuatu yang tidak rusak"

2. Kegagalan dalam menganggap dan menginternalisasi efek samping lingkungan

yang signifikan daripada intervensi kebijakan yang dijamin.

3. Intervensi kebijakan yaang bertujuan membetulkan atau membenahi kegagalan

pasar tapi malah berakhir dengan menghasilkan sesuatu yang lebih buruk daripada

yang dihasilkan oleh pasar yang gagal.

4. Kegagalan mengintervensi kegagalan pasar ketika intervensi tersebut dibutuhkan

untuk meningkatkan fungsi pasar dan harus dibuat pada harga yang dibenarkan

oleh keuntungan yang telah diperkirakan sebelumnya.

(2). Kegagalan Yang Berhubungan Dengan Proyek Pembangunan

Proyek publik adalah instrumen manjur bagi pemerintah untuk mengintervensi

dan membenahi kegagalan pasar, tapi, bila digunakan secara tidak baik bisa menjadi

sumber distorsi pasar yang besar. Pertama, karena kebanyakan proyek publik didanai

secara langsung maupun tidak langsung dari pajak umum, mereka cenderung

memenuhi investasi pribadi sebagaimana sumberdaya yang terbagi. Hal ini hanya

menguntungkan jika proyek publik menghasilkan kembalian sosial/ekonomi yang leih

besar daripada proyek pribadi. Kedua, proyek publik khususnya pada negara

berkembang cendrung sangat besar baik dalam perbandingan dengan proyek pribadi

maupun pada ukuran ekonomi yang membuatnya cenderung memiliki dampak pada

ekonomi dan lingkungan, tapi tidak menghirauukan dampak lingkungan dan sosial..

Proyek infrastruktur seperti jalan dan sistem irigasi seringkali memiliki

dampak lingkungan yang jauh lebih besar dari pada pergantian fisik lingkungan alam

dan segala hal yang menjadi efek sampingnya. Misalnya: pembangunan jalan melalui

hutan yang masih alami tidak hanya membuat hutan harus ditebang tapi juga pada

akhirnya membuka hutan karena banyaknya orang yang meramaikan jalan yang

dibangun tersebut.

Sangat mudah untuk menyalahkan pesatnya perkembangan populasi sebagai

penyebab penggundulan hutan lalu merumuskan kontrol populasi. Tapi sebenarnya

bukan itu masalahnya. Penelitian ekonometrik mengenai sebab penggundulan hutan di

timur laut Thailand menyimpulkan bahwa kepadatan populasi (bukan perkembangan

populasi), kemiskinan, dan infrastruktur sebagaiman insentif ekonomi memainkan

peranan signifkan dalam penggundulan hutan (Panayatou dan Sugsawan, 1989)

11

Distorsi tingkat proyek terhadap penggunaan sumberdaya secara efisien,

kualitas lingkungan dan pembangunan berkelanjutan (sustainable development)

muncul dari beberapa alasan berikut: (a) proyek dipilih berdasarkan persetujuan

keuntungan atau analisis ekonomi yang sempit, (b) keuntungan dan biaya sosial

didefinisikan terlalu sempit dalam hal lingkup ruang dan waktu, (c) efek lingkungan

diperkirakan dan dinilai, tetapi sangat sulit dihitung dan dievaluasi, (e) tingkat

pembebanan sosial yang terlalu tinggi, dan (f) tidak bisa diputarbalikkannya

perubahan yang dihasilkan proyek.

Walaupun ada kesulitan tapi tetap ada instrumen untuk mengevaluasinya. Pada

tingkat pembebanan dua poin harus dipakai: (1) tingkat pembebanan tidak

membedakan antara keuntungan lingkungan tapi pada keuntungan jangka panjang

yang mungkin bisa menjadi keuntungan pengembangan; dan (2) tingkat pembebanan

adalah parameter kebijakan publik yang bisa dipilh untuk meningkatkan perspektif

jangka panjang.

(3). Kegagalan Kebijakan Pasar

Kualitas kota dan lingkungan industri adalah area dimana terjadi kegagalan

pasar yang sangat mencolok. Lingkungan kota adalah sumberdaya property yang pada

umumnya tidak diberi harga:berupa polusi lingkungan. Polusi liingkungan adalah

eksternalitas yang internalisasinya membutuhkan biaya transaksi yang sangat tinggi

karena adanya jutaan polutan dan pihak-pihak yang terkait. Meskipun ada perhatian

yang meningkat mengenai lingkungan kota, tetap saja lingkungan tersebut masih

dibahayakan oleh kenyataan adanya akses terbuka bagi rumah tangga dan industri

untuk membuang limbah semaunya. Pembuangan libmbah yang bebas sama dengan

kurangnya status hak properti terhadap lingkungan atau penggunaan kapasitasi

asimiliatif lingkungan yang sudah terbatas secara gratis. Sumberdaya terbuka yang

tidak memiliki harga biasanya digunakan secara berlebihan, kurang konservasi dan

tidak diatur dengan baik.

Industrialisasi dan intensifikasi pertanian, ternyata, tidak harus menyebabkan

kerusakan lingkungan. Hal ini tergantung pada jenis industri, distribusi tenpat, dan

campuran input dan teknologi serta struktur insentif dan regulasi lingkungan yang

dicanangkan oleh pemerintah.

Dengan pendekatan regulasi langsung pemerintah menetapkan tingkat

toleransi maksimum setiap polutan dan bergantung pada badan administratif dan

12

sistem peradilan untuk menegakkannya. Alternatif standard lainnya adalah standar

ambient yang menentukan tingkat kualitas lingkungan minimal yang bisa diterima

untuk ketersediaan sumber air atau aliran udara.

Insentif seperti penghapusan pajak, percepatan depresiasi, pinjaman lunak atau

subsidi ikhlas untuk adopsi teknologi produksi yang bersih atau konstruksi fasilitas

pengolahan limbah yang tidak efisien dan juga tidak efektif. Regulasi dan subsidi

langsung ini memiliki banyak kelemahan: (a) ia hanya bergantung pada setting

terpusat dan penegakkan standard yang mahal dan tidak efektif; (b) ia meningkatkan

inefisiensi karena membutuhkan reduksi yang sama untuk polusi dari segala sumber

terlepas dari biayanya; (c) ia menekankan subsidi dan modal intensif; (d) ia

menghasilkan birokrasi yang besar dan subsidi yang mahal; (e) membutuhkan badan

lingkungan yang menguasai teknologi baik produksi maupun kontrol polusi untuk

ratusan jenis industri; (g) pemenuhannya sangat terbatas; (h) badan lingkungan harus

melakukan negosiasi tanpa akhir dengan penghasil polusi mengenai tipe peralatan

yang harus dipasang; (i) resiko moral dimana penyuapan menjadi tinggi; dan (j)

regulasi langsung mengakibatkan banyaknya kesempatan untuk perilaku rent-seeking.

Kemacetan dan polusi di kota mendominasi kehidupan kota besar. Kebijakan

yang dikeluarkan sehubungan dengan masalah ini tersedia mulai dari penambahan

infrastruktur sampai tidak melakukan apa-apa. Penambahan infrastruktur seperti jalan

hanya akan sedikit menunda sampai akhirnya masyarakat membeli lebih banyak

mobil dan kemacetan akan terjadi lagi. Tidak melakukan apa-apa memiliki tujuan

agar masyarakat tidak algi mau meningkatkan penggunaan mobil pribadi karena

jalanan sudah sesak, tapi cara ini sangat tidak efisien. Harga yang harus dibayar: (a)

hilangnya waktu produktif; (b) peningkatan penggunaan bahan bakar fosil; (c)

peningkatan polusi udara; dan (d) peningkatan polusi suara.

(4). Kegagalan Kebijakan Industri dan Perdagangan Yang Membawa Pengaruh

Pada Kerusakan Lingkungan

Kebijakan perdagangan dan industri mungkin terlihat memiliki hubungan yang

jauh dengan penggunaan dan manajemen sumberdaya alam, tapi sebenarnya sangat

penting, karena mereka mempengaruhi: (a) masalah perdagangan antara pertanian/

perikanan dan industri sehingga ada hubungan relatif antara keuntungan pada

pertanian dan keuntungan pada sektor sumberdaya lainnya; (b) penggunaan

13

sumberdaya alam sebagai input industri; (c) tingkat penyerapan tenaga kerja dan

karena itu sisa pekerja pedesaan mendesak tekanan pada sumberdaya alam (d) tingkat

polusi industri.

Masalah pertanian/ perikanan dai negara-negara Asia dan Timur Dekat

memburuk pada beberapa tahun ini karena tingginya proteksi terhadap industri

melalui tarif import dan insentif investasi yang mendukung efek merugikan bagi

perpajakan pertanian. Untuk mengurangi tekanan pada basis sumberdaya pertanian,

jumlah orang yang bergantung pada pertanian harus dikurangi melalui pemindahan

pekerja ke dalam sektor-sektor yang lain. Menurunnya keuntungan pada bidang

pertanian sebagai hasil proteksi industrial ternyata juga mengurangi investasi dalam

hal investasi pada pengembangan lahan pertanian dan konservasi tanah baik karena

berkurangnya kembalian pada investasi itu dan karena berkurangnya tabungan.

Reformasi kebijakan industri yang paling penting adalah pengembalian

keuntungan komparatif industri yang padat-karya melawan industri intensif modal

yang berbasis daerah perkotaan yang diproteksi dan didukung kebijakan pemerintah..

Solusi terbaik adalah reformasi penyapuan bias industri dan kebijakan perdagangan.

Agar bisa berhasil, promosi industri daerah pedesaan harus dibangun dengan berbasisi

pada beberapa ciri dasar area pedesaan, yaitu : ketersediaan bahan baku, pasokan

tenaga kerja dan berkembangnya pasar.

Tiga kebijakan industri lain yang membutuhkan pemikiran ulang terhadap

biaya lingkungan adalah: (1) kemungkinan pemberlakuan depresiasi, potongan pajak

dan pembebasan secara arif terhadap material dan peralatan yang bisa saja merupakan

sumber utama polusi; (2) subsidi energi yang bisa saja mengarah pada sumber energi

yang memiliki tingkat polusi tinggi bukannya pada sumber energi dengan tingkat

polusi yang rendah; dan (3) kriteria untuk menyetujui investasi luar negeri secara

langsung (sebelum proses screening yang didasarkan pada catatan perusahaan atau

industri tertentu di tempat lain mungkin akan lebih efektif daripada penilaian dampak

lingkungan setelah kejadian)

(5). Kegagalan Kebijakan Makro Ekonomi Yang Berdampak Terhadap

Kerusakan Lingkungan.

Kebijakan moneter, fiskal dan perdagangan luar negeri terlihat dipisahkan

dari manajemen sumberdaya alam daripada kebijakan industri dan perdagangan.

Namun mereka bisa saja memiliki efek terhadap bagaimana sumberdaya dialokasikan

14

dan digunakan daripada kebijakan sektoral atau mikro. Misalnya, jika hal lain

konstan, semakin tinggi biaya input modal dan pekerja yang digunakan dalam

ekstraksi sumberdaya atau dalam industri yang berpolusi, relative terhadap harga

output, maka semakin rendah tingkat kepunahan sumberdaya dan jumlah polusi. Jika

teknologi yang intensif modal lebih banyak menghasilkan polusi daripada teknologi

padat karya, semakin rendah harga modal relatif terhadap pekerja semakin banyak

polusi yang dihasilkan.

Tingkat suku bunga adalah parameter makroekonomi yang penting dengan

implikasi mikroekonomi untuk alokasi sumberdaya karena ia menghubungkan hari ini

dengan masa depan. Semakin tinggi tingkat suku bunga (atau tingkat pembebanan)

semakin tinggi biaya untuk menunggu, dan karenanya semakin cepat tingkat

kepunahan sumberdaya dan semakin rendah investasi pada konservasi sumberdaya.

Namun efek ini bisa ditanggulangi dengan fakta bahwa semakin tinggi tingkat suku

bunga berarti semakin tinggi biaya modal yang cenderung mengurangi kepunahan

sumberdaya padat-modal dan kerusakan lingkungan.

Hukum upah minimum (yang juga mendorong kepadatan modal) mengurangi

penggunaan tenaga kerja dan mengurangi tekanan pada tingkat gaji non-

manufacturing. Hal ini, pada kondisi dimana tenaga kerja berlebih mengarah pada: (1)

peningkatan pekerja bergaji rendah pada sumberdaya yang hampir punah, (2)

pelanggaran baatas pada sektor sumberdaya oleh angkatan kerja yang tidak memiliki

pekerjaan atau yang setengah menganggur.

Pertimbangan implikasi sumberdaya dan lingkungan, kebijakan

makroekonomi bisa menghasilkan salah satu dari beberapa kemungkinan berikut: (a)

biaya lingkungan bisa mempengaruhi skala terhadap kebijakan marjinal dengan

meningkatkan biaya sosial diatas keuntungan sosialnya; hal yang sebaliknya bisa

terjadi dengan kebijakan yang memiliki efek lingkungan yang positif; (b) intervensi

kebijakan makroekonomi bisa berskal lebih besar atau lebih kecil tergantung pada

implikasi lingkungan; dan (c) persediaan bisa disimpan untuk berjaga-jaga bila terjadi

efek lingkungan negatif dari kebijakan-kebijakan tersebut ketika kebijakan seperti itu

tidak bisa diskala lebih bawah dengan mencukupi agar bisa mengurangi biaya

lingkungan sampai pada tingkatan yang bisa diterima.

Dilain pihak, kesalahan manajemen makroekonomi sama merusak terhadap

manajemen sumberdaya alam dan kualitas lingkungan dan juga terhadap sektor-sektor

ekonomi yang lainnya. Menggunungnya hutang luar negeri, melebarnya

15

keseimbangan defisit perdagangan, hiperinflasi, tingkat suku bunga yang meningkat,

tingkat tabungan yang rendah, pertumbuhan investasi bernilai negatif dan peningkatan

defisit pendanaan terjadi pada stagnasi ekonomi, peningkatan kemiskinan

perpendekan dan pembalikan sturktural terhadap horizon perencanaan yang

mengakibatkan pada kerusakan lingkungan.

Untuk beberapa alasan penting artinya untuk mempertimbangkan dampak

struktural dan program dan pinjaman penetapan sektoral pada manajemen sumber

daya dan sustainable development sebagi berikut: (a) progream penetapan ini akan

lebih atau kurang mendefinisikan kebijakan sektoral dan makroekonomi yang harus

diikuti oleh oleh sebagian besar tahun 90-an dan, sebagai kita lihat, kebijakan sektoral

dan makroekonomi mempengaruhi alokasi sumberdaya dan penggunaannya; (b)

karena program-program ini bertujuan untuk merestrukturisasi ekonomi wilayah,

dampaknya akan terasa lebih lama darir masa berjalannya program dan pinjaman

tersebut; dan (c) pertama-tama, perhatian lingkungan ditingkatkan oleh beberapa

negara dan badan bantuan pembangunan dala m koneks kebijakan pembangunan dan

makroekonomi dan beberapa tunjangan yang berhubungan dengan sumberdaya alam

dan lingkungan sudah dimasukkan ke dalam kesepakatan pinjaman. Terlepas dari

kecukupan atau keefektifan tunjangan ini, satu-satunya pengenalan terhadap implikasi

kebijakan makroekonomi, perdagangan dan pembangunan terhadap lingkungan

adalah langkah signifikan pada jalur yang tepat. Namun, pertanyaan muncul seiring

dengan munculnya dampak keseluruhan kebijakan penetapan struktural terhadap

lingkungan.

1.4 Kebijakan Lingkungan Yang Berhasil

Kesuksesan kebijakan didefinisikan sebagai intervensi pemerintah, atau

eliminasi, yang meningkatkan alokasi sumberdaya dan mengurangi kerusakan

lingkungan. Kesuksesan kebijakan bisa diklasifikasikan pada tiga kelompok, yaitu :

(1) Reduksi dan eliminasi kebijakan (pajak, sbusidi, kuota, dan proyek publuk) yang

mendistorsi pasar berfungsi baik atau memperburuk kegagaln pasar, misalnya

saja eliminasi subsidi persitisida di Indonesia dan subsidi peternakan di Brazil.

(2) Koreksi atau perbaikan kegagalan pasar melalui intervensi yang meningkatkan

fungsi pasar atau menghasilkan sesuatu yang lebih baik daripada pada pasar

16

bebas, misalnya pengenalan pemberian harga pada air di Cina dan pengutipan

harga pada Jalan di Singapura.

(3) Pertimbangan dan internalisasi lingkungan, sosial dan beberapa efek samping

proyek publik lain dan kebijakan sektoral dan dan makroekonomi, misalnya

irigasi Dumoga pada proyek taman nasional di Indonesia.

Isu-isu penggundulan hutan, kehancuran daerah aliran sungai, erosi tanah,

penggunaan tanah yang tak aman dan penggunaan pestisida yang berlebihan dan

penggunaan air yang tidak efisien telah dibicarakan hampir di setiap negara. Sebagai

respon terhadap hal ini pemerintah terlah memperknalkan berbagai perubahan

terhadap kebijakan yang ada sebagaimana kebijakan danprogram baru yang berurusan

dengan masalah-masalah lingkungan. Berbagai contoh misalnya saja: penarikan

subsidi pestisida di Indonesia, penarikan subsidi peternakan di Brazil yang meskipun

menguntungkan dalam hal ekonomi tapi tidak secara sosial, perbaikan status

kepemilikan tanah di Thailand, Tunisia, Maroko dan Nepal. Penarikan biaya pada

infrastruktur juga dilakukan, di Indonesia dan China, sistem irigasi mulai dikenakan

biaya dan di Singapura sistem jaringan jalan raya yang dikenakan biaya sehingga bisa

mengontrol kemacetan di perkotaan.

Seringkali kita mengalami adanya konflik tujuan dari setiap kebijakan,

misalnya antara efisiensi dan distribusi, atau antara efisiensi dan degradasi

lingkungan. Sebagai misal :

(1) Menghilangkan “ketidakmampuan untuk pulih” bagi semua sumberdaya alam

yang dapat pulih. Dalam hal ini kita mengenal apa yang disebut standar minimum

yang aman (safe minimum standard) untuk semua sistem sumberdaya alam yang

pulih, yaitu menghindari tindakan fisik yang akan membuatnya tidak ekonomis

untuk memanen dan membalik tindakan deplesi. Dasar pemikiranya adalah

bahwa untuk mempertahankan standar minimum yang aman tidak memerlukan

banyak biaya dalam kaitanya dengan kemungkinan rugi yang timbul karena

adanya kepunahan sumberdaya alam. Standar minimum yang aman itu

merupakan dasar bagi pelestarian sumberdaya alam diatas, dimana optimisme

ekonomi bebas untuk menentukan tindakan terhadap sumberdaya alam. Konsep

standar minimum yang aman harus didefinisikan secara khusus bagi setiap sistem

sumberdaya alam yang pulih. Bagi kehidupan hewan, standar itu bisa berupa

kepadatan populasi yang cukup untuk menjamin adanya reproduksi mereka.

Standar seperti itu menentukan berbagai kebijakan yang berkaitan dengan

17

kebijakan perburuan, penyisihan suatu wilayah untuk cagar alam dan sebagainya.

Bagi sumberdaya tanah, standar tersebut dapat dalam bentuk penentuan tingkat

erosi yang maksimum. Untuk sumberdaya air, standar tersebut dapat dalam

bentuk kwalitas minimum air, tingkat pengendapan sendimen tertentu, serta

batas-batas eksploitasi air tanah untuk menjamin tersedianya air tanah.

(2) Penghindaran terhadap tindakan dapat dipulihkannya lingkungan yang rusak,

seperti menumpuknya nitrat dan pestisida dalam air tanah, serta penumpukan zat-

zat kimia di dalam danau. Hal ini sulit dihindari karena adanya penggunaan

pupuk, pestisida dan sebagainya.

(3) Harus diusahakan untuk menghindari pencemaran lingkungan secara global yang

mengancam generasi masa datang. Isyu ini harus diperbincangkan baik secara

nasional maupun internasional.

(4) Perlu adanya penentuan yang jelas mengenai peranan pasar dan harga. Praktek

pengelolaan sumberdaya alam saat ini masih merupakan campuran yang kurang

sempurna antara pengawasan oleh pihak pemerintah dan swasta. Peranan pasar

telah banyak kelihatan dalam kebijakan sumberdaya alam, sedangkan efek

sampingan yang tidak diinginkan yang timbul akibat proses pasar telah

diperingan oleh tindakan perpajakan dan subsidi.

(5) Mengusahakan perencanaan sumberdaya alam pada tingkat nasional untuk

sumberdaya alam yang pulih, dan diarahkan bagi pengadaan informasi tesedianya

sumberdaya alam. Biasanya informasi sumberdaya alam kalah baik jika

dibandingkan dengan informasi tentang pertanian, maka akan diketahui

persediaan sumberdaya alam, teknologi, serta kebijakan yang akan

mempertahankan atau menambah kemungkinan produksi bagi generasi yang akan

datang.

(6) Meningkatkan bantuan bagi peneliti sosial, peneliti teknologi dan peneliti untuk

pengembangan lingkungan yang telah mengtalami degradasi. Pentingnya

perbaikan teknologi dan penyesuaian diri manusia dalam mengurangi kelangkaan

sumberdaya alam telah kita diskusikan. Pada saat ini masih belum banyak

penelitian untuk usaha-usaha perbaikan dgradasi lingkungan tersebut. Karena

kegiatan penelitian tersebut lebih bersifat barang publik, maka harus diusahakan

lebih banyak dukungan dana. Memang sulit untuk menentukan alokasi yang tepat

dari bantuan dana untuk peneliti dan pengembangan dalam bidang sumberdaya

alam.

18

1.5 Instrumen Kebijakan Pengendalian Lingkungan

Pada tahun 1920-an Pigou mengusulkan sistem pajak dan ongkos pencemaran

untuk mengkoreksi eksternalitas lingkungan. Secara teori, pajak lingkungan

dimaksudkan untuk mencapai tingkat ekternalitas yang optimal, dimana biaya

marginal untuk penurunan pencemaran lingkungan adalah sama dengan biaya

marginal kerusakannya. Mengingat adanya pencemaran lingkungan akan mendorong

terjadinya ketidakefisienan ekonomi, maka sejak pernyataan Pigou tersebut masalah

pencemaran lingkungan merupakan aspek yang banyak diteliti, terutama

berhubungan dengan adanya ekternalitas ekonomi yang sifatnya negatif (external dis-

economies).

Pembahasan pencemaran lingkungan mengarah pada dua hal, yaitu : (a)

memenuhi kebutuhan pemerintah untuk melakukan intervensi dalam pengendalian

ekternalitas, dan (b) merumuskan berbagai pilihan kebijakan dan instrumen yang

dapat digunakan oleh pembuat keputusan. Pada saat ini perdebatan pengendalian

pencemaran tersebut terarah pada bentuk intervensi yang dapat dilakukan oleh

pemerintah, khususnya menetapkan pilihan antara regulasi langsung atau instrumen

yang berbasis pada ekonomi pasar. Pada umumnya para ekonom menyukai untuk

menempuh jalur kebijakan yang berbasis pada ekonomi pasar dengan landasan

efisiensi biaya dan dinamika teknologi, sekalipun pada kenyataannya kondisi industri,

pemerintah dan masyarakat umumnya masih resisten terhadap pengendalian

pencemaran lingkungan tersebut (Markandya dan Richardson, 1992).

1. Pilihan Instrumen Kebijakan

Perdebatan terus berlangsung untuk menemukan kebijakan dan pilihan

instrumen pengendalian pencemaran lingkungan yang tepat. Hasil pengkajian makin

memperjelas bahwa tidak ada instrumen kebijakan tunggal yang terbaik untuk

mengendalikan pencemaran lingkungan. Pendekatan efisiensi biaya adalah sangat

kokoh, namun jika dikombinasi dengan pendekatan baku mutu jumlah cemaran

tertentu akan menghasilkan dampak pengendalian pencemran yang semakin mantap.

Para ahli ekonomi menyatakan bahwa pendekatan insentif pasar lebih baik dari pada

pendekatan yang berbasis pada “comand and control, CAC”. Ada dua sumber

penyebab in-efisiensi pada pendekatan CAC, yaitu :

19

(1) CAC memerlukan regulator yang mengetahui polusi yang terjadi dalam suatu

industri. Pada kenyataannya pengusaha jauh lebih tahu dari pada pemerintah

tentang berapa biaya untuk menghilangkan polusi yang dihasilkan oleh industrinya.

(2) Pengusaha bervariasi dalam menghasilkan polusi dan memerlukan pengawasan

berbeda. Dibawah kendali sistem CAC, setiap “polluter” harus melakukan

perbaikan sesuai baku yang telah ditetapkan, tentu saja mengacu teknologi

tertentu yang cenderung menimbulkan biaya berlebihan. Pendekatan CAC

cenderung tidak memperhatikan penggunaan teknologi yang lebih murah.

Polluter dalam menghadapi biaya tinggi untuk menghilangkan polusi cenderung

memilih membayar pungutan oleh pemrintah.

Pilihan berbagai instrumen kebijakan ekonomi dari hasil survei di empat belas

negara anggota OECD (Organisation for Economic C0-operation and Development”

menurut Markandya dan Richardson (1992) dapat dikelompokkan sebagaimana

ditunjukkan pada Tabel 1.1.

Tabel 1.1 Instrumen kebijakan pengendalian lingkungan

A. Instrumen Ekonomi

1. Definisi ulang hak pemilikan

2. Pajak/ Sistem pungutan

3. Subsidi

4. Sistem deposit-refund

Ijin emisi yang tradable;

Legislasi asuransi liabilitas

Pajak buangan, pajak pengguna, pajak

Produk, dan pajak administrasi

Bantuan keuangan untuk instalasi teknologi,

subsidi untuk riset lingkungan

Kombinasi pungutan dan subsidi untuk

mendorong recyling

20

B. Regulasi

1. Baku mutu

2.Kuotapenggunaan sumberdaya

Baku mutu buangan dan teknologi “bebas”

polusi

Quota emisi, quota panen dan sistem quota

yang dapat diperdagangkan

Sumber : Markandya dan Richardson : The Economics of the Environtment, 1992.

Sebagaimana ditunjukkan pada Tabel 2.1, jenis instrumen kebijakan

pengendalian lingkungan adalah sebagai berikut :

(1) Instrumen ekonomi : ada beberapa pilihan, yaitu : (a) mendefinisikan kembali atas

hak pemilikan sumberdaya (redefining property righ)t, (b) sistem pajak/

pungiutan lingkungan, (c) subsidi, dan (d) deposit –refund system.

(2) Peraturan (regulasi) : ada dua pilihan, yaitu : (a) sistem baku mutu, dan (2) sistem

kuota.

Instrumen redefining property right dapat berbentuk sebagai berikut :

(1) Perdagangan sesuatu yang dikeluarkan sebagai cemaran (emission trading),

dimana pasar diciptakan untuk memperkenankan pembuat polusi berdagang

dalam suatu penawaran terbatas sebagai “hak polusi” (polution right). Pembatasan

penawaran direfleksikan dalam bentuk harga atas hak (rights), sekaligus bertindak

untuk menghambat polusi. Perdagangan polusi itu sendiri dimaksudkan untuk

menjamin pengurangan polusi secara bertahap yang dialokasikan secara

menyeluruh diantara pembuat polusi.

(2) Intervensi pasar untuk mempertahankan atau menstabilkan harga-harga dari

komoditi tertentu yang menghasilkan buangan yang dapat didaur ulang

(recyclable affluents).

(3) Asuransi liabilitas (liability insurance), yaitu penciptaan suatu pasar dimana resiko

yang ditanggung habitat berupa kerusakan lingkungan yang tidak menentu

ditransfer kepada perusahaan asuransi.

Pungutan (charges) dalam batas tertentu dianggap sebagai harga yang

dibayarkan untuk polusi sebagai hasil permintaan biaya oleh masyarakat akibat

layanan lingkungan yang “diinternalisasikan” dalam perhitungan biaya dan manfaat

individu dari kegiatan yang dilakukannya. Pungutan untuk polusi lingkungan dapat

berbentuk :

21

(1) Pungutan buangan (effluent charges) yang dibayar untuk aliran buangan ke dalam

lingkungan berdasarkan kuantitas dan kualitas dari polutan buangan (discharged

pollutants).

(2) Pungutan penggunaan (user charges) untuk pembiayaan treatmen buangan secara

kolektif atau publik.

(3) Pungutan produk (product charges) dikenakan pada penjualan produk yang

terlibat polusi dalam produksi atau konsumsi, dimana sistem pengendalian

disposal tetap diorganisasikan.

(4) Pungutan administrasi (administrtation charges) adalah termasuk pungutan untuk

membayar layanan dari pelaksana regulasi, sebagai contoh untuk i,plimentasi dan

pelaksanaan (penegakan aturan, enforcment) regulasi itu sendiri.

(5) Differensiasi pajak (tax differentiation) yang terdiri dari penguruh positif atau

negatif pungutan produk yangdirancang untuk mendorong atau menghambat pola

dari barang dan jasa berkaitan dengan lingkungan.

Subsidi adalah berbagai bentuk bantuan finansial untuk mendorong

pengurangan polusi atau untuk membiayai langkah yang diperlukan dalam

mengurangi polusi. Contoh kebijakan pemberian subsidi antara lain adalah :

(1) Bantuan langsung;

(2) Kredit lunak atas dasar suku bunga dibawah suku bungan pasar;

(3) Bebas pajak atau pungutan, atau mempercepat penyusutan peralatan polusi,

seolah-olah memperoleh potongan pajak. Dengan mempercepat penyusutan akan

meningkatkan biaya produksi, sehingga akan menurunkan keuntungan, juga pajak

perusahaan akan menurun.

Adapun penerapan sistem deposit berupa penetapan dana yang disetorkan

sebagai deposit terhadap penjualan produk yang berpotensi menimbulkan polusi.

Dana dikembalikan jika kegiatan peusahaan tersebut memuaskan kondisi yang

disyaratkan bagi kualitas lingkungan. Sebaliknya bila tidak memuaskan, dana deposit

tetap ditahan. Dalam hal penegakan peraturan berupa : (1) pungutan ketidak patuhan,

yaitu pungutan atau denda terhadap pembuat polusi yang tidak memetuhi ketentuan

peraturan lingkungan, dan (2) sertifikat kinerja, yaitu penarikan kembali daya yang

telah dibayarkan kepada pemerintah karena telah memenuhi ketentuan peraturan

lingkungan.

Pengenaan pajak atas polusi bisa berupa :

22

(1) Pajak polusi yang diukur secara langsung berhubungan dengan kuantitas

buangan polusi, misalnya atas dasar input produksi bahan bakar atau jumlah

buangan limbah polusi.

(2) Pajak tidak langsung yang dikenakan pada penjualan atau pertambahan nilai,

misalnya barang dan jasa yang berkaitan dengan kerusakan lingkungan dalam

produksi dan konsumsi seperti BBM, baterai dan pupuk dapat dikenakan

pajak tidak langsung berdasarkan besarnya kerusakan lingkungan yang

diimbulkan.

2. Pengukuran Pigouvian Tax : Prosedur Baku Mutu

Pembahasan tentang pendekatan pajak / subsidi untuk pengaturan ekternalitas

sering menghdapi kesukaran ketika kita memasuki tataran praktis dalam menghitung

Pigouvian Tax atau tingkat subsidi yang ideal. Boumol dan Oates (1996) menawarkan

pendekatan alternatif yang ia sebut prosedur baku mutu untuk mengitung tingkat

pajak/ subsidi lingkungan sesuai dengan semangat Pigouvian, walau disadari tidak

menjamin alokasi sumberdaya secara optimal. Banyak faktor yang berpengaruh,

seperti jumlah kegiatan dan orang-orang yang terkait. Bahkan menjadi sangat sukar

kalau kita juga ingin mengukur dalam satuan moneter dengan mempertimbangkan

akibat yang ditimbulkan, seperti kesehatan, keindahan lingkungan dan lain-lainnya.

Mungkin kita dapat memperkirakan kerusakan yang ditanggung masyarakat, namun

selanjutnya kita akan menghadapi kesukaran ketika kita akan merubahnya dalam

satuan uang. Untuk mengatasinya Boumol dan Oates (1996) menawrkan pendekatan

baku mutu dan harganya.

Metode tersebut dimulai dengan menetapkan kualitas lingkungan yang baku,

misalnya nilai BOD (kadar oksigen terlarut) untuk syarat kehidupan yang sehat di

suatu perairan. Dengan bantuan nilai BOD, tingkat pajak ditetapkan, yaitu :

Pajak = f(b) rupiah per liter

dimana b = nilai BOD pada limbah industri terkena pajak lingkungan. Setiap

penghasil polusi diberi insentif agar setiap pabrik yang menghasilkan polusi bersedia

mengurangi polusi yang ditimbulkan. Dengan pengenaan pajak tertentu, selanjutnya

masyarakat diharapkan bersedia melakukan purifikasi air limbah yang dihasilkan

seperti yang kita sukai bersama. Tentu saja proses penetapan tingkat pajak tersebut

23

secara berulang diperbaiki sampai pada tingkat dimana perusahaan dan masyarakat

sama-sama puas, karena kondisi lingkungan telah menjadi bersih seperti yang kita

harapkan bersama.

Penghitungan pajak atau subsidi dengan cara tersebut mungkin tidak

menghasikan kondisi optimum Pareto, namun dengan cara ini dapat dilakukan dengan

biaya terkecil untuk mencapai sasaran yang kita kehendaki bersama. Hanya saja

kondisi yang kita hadapi berada dalah ketidakpastian.

Menurut Markandya dan Richardson (1992) pembahasan kebijakan

lingkungan mengandung asumsi implisit bahwa fungsi biaya marginal pengurangan

polusi dan kerusakannya dapat diestimasi secara tepat, sehingga tingkat ekternalitas

sosial yang optimum dapat diketahui. Pada kenyataannya informasi tersebut tidak kita

peroleh, dan oleh karena itu pada pembuat keputusan kebijakan lingkungan terpaksa

harus membuat kuantifikasi ketidakpastian biaya pengurangan polusi dan kerukaan

yang ditimbulkannya dengan cara subyektif. Dengan demikian kebijakan yang dibuat

berdasarkan estimasi tingkat eksternalitas yang tidak akurat, sehingga akan diperoleh

hasil deadweigt losses yang ditanggung masyarakat secara tidak akurat pula. Tentu

saja besarnya losses tersebut sangat bergantung pada slope dari fungsi biaya

penguarngan polusi dan kerusakannya, disamping juga akan berbeda bergantung pada

mekanisme pasar dan baku mutu yang digunakan.

Robert dan Spence (1992) membandingkan ex-post deadweight losses

dikaitkan dengan ongkos-ongkos limbah dan ijin dalam kondisi ketidakpastian.

Menurutnya, jika regulator menghadapi ketidakpastian biaya penguarangan polusi dan

kerusakan lingkungan, maka masing-masing instrumen kebijakan pungutan ongkos

limbah dan ijin akan menghasilkan penyimpangan dari kondisi optimum dalam arah

yang berlawanan. Pilihan instrumen yang memuaskan bergantung pada bentuk kurva

kerusakan yang ditimbulkan.

Jika fungsi kerusakan yang ditimbulkan berebentuk linier, maka instrumen

kebijakan atas dasar pungutan ongkos limbah akan lebih memuaskan. Namun, jika

kerusakan yang ditimbulkan berbentuk menanjak secara tajam dan non-linier sejalan

dengan beban limbah, maka skema lisensi (ijin) relatif lebih memuaskan. Dalam hal

ini, pengusaha diwajibkan membersihkan sendiri limbah melalui mekanisme

perijinan.

Dengan dasar pertimbangan diatas, menurut Merkandya dan Richardson

(1992) bahwa kebijakan pengendalian lingkungan dalam kondisi ketidakpastian maka

24

instrumen pengendalian dengan pendekatan mekanisme harga dan baku mutu secara

tunggal adalah tidak mencukupi. Oleh karena itu, skema instrumen kebijakan

kombinasi antara mekanisme harga dan pungutan ongkos atas dasar baku mutu jumlah

limbah yang diijinkan akan menjadi alternatif kebijakan yang lebih memadai.

Dalam kaitan dengan kombinasi kebijakan ini, otoritas pengendali lingkungan

memiliki tiga parameter yang dapat dimainkan, yaitu : subsidi, penalti dan lisensi.

Subsidi merupakan bentuk insentif bagi pengusaha. Sedangkan penalti merupakan

katup pengaman, jika biaya pencucian polusi ternyata tinggi. Jika harga ijin telah

terbentuk, maka setiap perusahaan akian menghadapi fungsi penalti dengan efektif.

Dalam praktek, skema untuk menetapkan ambang batas polusi adalah merupakan

dasar bagi otoritas pengendali lingkungan dalam menetapkan subsidi atau besarnya

penalti.

Pada umumnya persepsi para pembuat kebijakan berkenaan dengan masalah

eksternalitas mengasumsikan bahwa biaya marginal ekternalitas dan fungsi

keuntungan berperilaku normal, dimana keseimbangan diasumsikan dapat dijaga seca

unik dan stabil. Kadang-kadang ekternalitas tidak seperti biasa. Dalam kasus tertentu

ekternalitas tersebut menghasilkan Kurva kemungkinan Produksi (KKP) yang non-

konveks, dimana keuntungan pengusaha menjadi nol.

Menurut Starrett dan Zeckhauser (1992) adanya sifat non-konveks pada batas

produksi tertentu memiliki implikasi luas dalam pembuatan kebijakan lingkungan.

Misalnya saja, perusahaan menjadi tertekan keluar dari bisnis karena fungsi

produlsinya berbentuk non-konveks. Dalam kondisi demikian, dimana keseimbangan

industri terjadi pada tingkat yang tidak optimal, ia menyarankan barangkali perlu

ditetapkan pengenaan pajak realtif rendah pada tingkat polusi yang masih tinggi.

3. Pengendalian Lingkungan Yang Efisien : Mekanisme Pasar

Instrumen pengendalian eksternalitas lingkungan yang berbasis pada

mekanisme pasar adalah : (1) pajak lingkungan, (2) ijin atau kuota atas suatu cemaran

yang dikeluarkan . Pajak dan pungutan ongkos polusi yang optimal mengharuskan

polluter membayar penuh semua ongkos jasa lingkungan yang mereka hasilkan yang

besarnya ditetapkan sama dengan biaya kerukan marginal pada tingkat bebas

ekternalitas optimum. Ijin tersebut dapat diperjual belikan secara bebas di pasar.

Baku mutu polusi ditentukan oleh suplai ijin polusi dan dengan mudah dapat

diperbaharui.

25

Dalam menghdapai pungutan biaya emisi atau harga sertifikat emisi (dalam

kondisi optimum Pareto, nilainya sama), maka perusahaan yang meminimumkan

biaya akan mencari cara untuk mengurangi polusi, baik melalui pengurangan output ,

investasi teknologi baru atau kegiatan untuk mengurangi dampak polusi. Insentif

untuk mengurangi emisi polusi akan berlanjut sampai pada tingkat biaya marginal

pengurangan polusi sama dengan harga sertifikat emisi atau beban biaya emisi dari

otoritas pengendali lingkungan. Biaya pengurangan polusi berbeda diantara

perusahaan, namun sepanjang perusahaan mencari cara untuk meminimumkan biaya,

maka hasil akhir akan sampai pada suatu tingkat dimana biaya marginal pengurangan

polusi antar perusahaan akan sama. Instrumen yang berbasis pda mekanisme pasar

dilengkapi insentif agar polluter mencari cara meminimumkan biaya secara terus

menerus sehingga secara teknis peusahaan akan tumbuh dinamis dan efisien.

Atas dasar instrumen yang berbasis mekanisme pasar tersebut dimana ada

kesempatan untuk implementasi secara praktis melalui prosedur harga dan baku mutu,

pemeruintah secara perlahan dapat mengintegrasikannya ke dalam paket pengendalian

lingkungan dan dapat dipastikan sebagian pengusaha akan dapat bertahan. Permsalhan

tersebut secara mendalam dibahas oleh Tietenberg (1992). Pengalaman praktis yang

diterapkan di Amerika menunjukkan bahwa teknologi untuk menurukan polusi yang

baru tidak dapat secara otomatis dilakukan oleh para pengusaha, namun secara

perlahan perdagangan emisi polusi secara bertahap telah disempurnakan dan

berkembang menjadi lebih baik.

Di Amereka contoh berhasil dalam perdagangan sertifikat emisi adalah

perdagangan emisi polusi udara., sedangkan di Eropah dan Jepang, pungutan biaya

emisi air lebih populer. Saat ini OECD telah melakukan identifikasi delapan puluh

macam bentuk penerapan pengendalian lingkungan di empatbelas angotanya yang

secara luas dilaksanakan untuk mengendalikan polusi air, sampah dan suara bising.

Dari sebagian besar pelaksanaan pungutan biaya limbah/ polusi tidak seperti yang

disarankan oleh ahli ekonomi lingkungan. Sebagian besar pungutan biaya adalah

berada pada tingkat relatif rendah dan oleh karena itu tidak mencukupi sebagai dasar

yang dapat mendorong polluter membuang polusi sampai pada tingkat optimal secara

polusi.

Pada kenyataannya pengenaan pungutan biaya lebih bermi\otif sekedar untuk

menaikkan penerimaan negara dari pada sebagai insentif harga bagi polluter.

Penerimaan tersebut sering digunakan untuk proyek lingkungan dan dalam banyak

26

kasus dikembalikan lagi untuk para pelaku polusi dalam bentuk subsidi untuk

mendorong dikembangkannya instalasi teknologi pembersih polusi untuk kepentingan

penelitian dan pengembangan lingkungan bersih. Pungutan semacam ini dikenal

sebagai pungutan polusi distributif dan dengan jelas berbeda dengan apa yang

dimaksud dengan pungutan polusi yang bertujuan untuk insentif ekonomio yang

memiliki ciri optimal Pigouvian. Pengenalan pungutan polusi yang bersifat insentif

ekonomi masih berkembang sangat lambat, tidak hanya karena kegagalan masyarakat

dalam mengapresiasai pengertian biaya – manfaat yang efektif, tapi juga karena

resistensi pengusaha dan pengambilan keputusan politik. Pungutan ongkos polusi

yang bersifat insentif ekonomi menimbulkan pertanyaan berkenaan dengan

pelanggaran atas hak pemilikan tentang “polluter pays principle”(PPP). Young

(1996) mengusulkan beberapa kriteria dalam seleksi instrumen kebijakan

pengendalian lingkungan, yaitu :

(1) Efisien secara ekonomi.

(2) Memerlukan sedikit informasi namun tepat tentang biaya yang berkaitan dengan

kerusakan karena polusi.

(3) Biaya administrasi tidak ruwet.

(4) Menjamin pemerataan.

(5) Dapat diperkirakan dan sejauh muskin mengurangi ketidakpastian.

(6) Dapat menyesuaikan dengan perubahan teknologi dan harga.

(7) Memiliki insentif yang mendorong perbaikan lingkungan dan inovasi.

(8) Dierima secara politis.

(9) Tidak radikal.

Atas dasar pertimbangan tersebut, maka pendekatan mekanisme harga dalam

pengendalian lingkungan terlaksana relatif lebih efisien jika dibandingkan dengan

pendekatan regulasi, walaupun dalam penerapannya masih menghadapi keterbatasan,

khususnya dalam hal dokumentasi data tentang biaya-biaya maupun kemungkinan

impilkasinya dalamn praktek. Tietenberg (1992) menyimpulkan sebagai berikut :

(1) Perdagangan emisi polusi dibuat terintegrasi dengan kebijakan yang berbasis pada

baku mutu, pembatasan input atau teknologi dalam satu paket pengaturan.

(2) Pungutan ongkos emisi polusi akan dapat berjalan baik jika biaya transaksi tinggi.

(3) Perdagangan emisi polusi dapat dilakukan dengan baik jika terdapat keseragaman

dalam polutan.

27

(4) Sertifikat penurunan emisi ternyata memiliki biaya transaksi lebih tinggi dari

pada apa yang dipahami secara teori. Dalam hal ini regulator perlu melakukan

validasi.

(5) Pendekatan insentif ekonomi pada waktu mendatang akan tumbuh, saklipun harus

disadari bahwa pendekatan insentif ekonomi untuk pengendalian lingkungan tidak

menawrkan obat segala penyakit, tapi sekeedar cara praktis untuk mencapai

sasaran perbaikan lingkungan, lebih fleksibel dengan biaya relatif lebih rendah

dibandingkan dengan penggunakan peraturan. Banyak pakar ekonomi lingkungan

cenderung menyarankan pendekatan campuran antara mekanisme harga dan

regulasi, sekalipun pendekatan mekanisme pasar relatif lebih efisien.