GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Jefatura de GobiernoDr. Fernando De La Rúa

Vicejefatura de GobiernoDr. Enrique Olivera

Secretaría de Promoción SocialIng. Rafael Kohanoff

Subsecretaría de Gestión de la Acción SocialDr. Justo Daniel Figueroa

Subsecretaría de Promoción y Desarrollo ComunitarioLic. Ricardo Murtagh

Dirección General de Políticas SocialesLic. Graciela Di Marco

Dirección Enlace de Recursos InstitucionalesLic. Susana Reca

CENTRO DE DOCUMENTACIÓN EN POLÍTICAS SOCIALES

DOCUMENTOS / 1

Repensando el Estadopara el Desarrollo Social:

Mas allá de dogmas y convencionalismosDr. Bernardo Kliksberg

Foro Intermunicipal Buenos Aires Sin Fronteras Organizado por la Secretaría de Promoción Social

27-29 de abril de 1998

Dirección Enlace de Recursos InstitucionalesDirección General de Políticas SocialesSubsecretaría de Promoción y Desarrollo ComunitarioSecretaría de Promoción Social - Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires

BUENOS AIRES SIN FRONTERASFORO INTERMUNICIPAL

Organización:

Programa Social de Trabajo - Secretaría de Promoción Social

Oficina de Enlace del Plata - SIMAAS

Coordinación:

Dr. Manuel Aldo Glagovsky

Lic. Alicia Alterleib

Lic. Verónica Heler

Lic. Heloísa Primavera

Apoyo:

Presidencia de la Comisión del MERCOSUR y Políticas de IntegraciónRegional del Honorable Senado de la Provincia de Buenos Aires.

Comisión de Asuntos Municipales de la Honorable Cámara de Diputados de laNación.

Secretaría de Enlace América Area Sur.

CENTRO DE DOCUMENTACIÓN EN POLÍTICAS SOCIALES

DOCUMENTOS / 1

Repensando el Estadopara el Desarrollo Social:

Mas allá de dogmas y convencionalismos

Conferencia

pronunciada en el marco del

Foro Intermunicipal Buenos Aires Sin Fronteras

el 27 de abril de 1998

Disertante: Dr. Bernardo KLIKSBERG

Asesor de ONU, BID, UNESCO, UNICEF, OIT y otros. Autor de 32 obras ycentenares de trabajos de extensa utilización internacional. Director del ProgramaRegional de la ONU para América Latina de Modernización Estatal y Gerencia Social. Relator General de la Conferencia Mundial de Ciencias Administrativas. ProfesorHonorario de la Universidad de Buenos Aires, Profesor Emérito de la Universidad deCongreso (Mendoza), Doctor Honoris Causa de la Universidad Baralt (Venezuela ). Susúltimas obras "Repensando no Estado para o Desenvolvimento Social" (Cortez,UNESCO, Brasil, 1998), "Social Management" (ONU, 1997) y "Pobreza. Un temaimpostergable" (Fondo de Cultura Económica, 4ª edición, Caracas, 1997).

Buenos Aires1998

5

Repensando el Estado para el Desarrollo Social:Mas allá de dogmas y convencionalismos

por Bernardo Kliksberg

I. UN FIN DE SIGLO CON UN ESCENARIO SOCIAL INQUIETANTE *

La humanidad llega a fines del siglo XX con avances de enorme magnitud y

profundidad en sus capacidades científicas, tecnológicas y productivas. Se están

produciendo “rupturas epistemológicas” simultáneas en numerosos campos del

conocimiento, que están generando modelos conceptuales renovados para comprender los

fenómenos, y una nueva ola de tecnologías basadas en conocimiento de amplísimas

posibilidades. Los avances en campos como las telecomunicaciones, la microelectrónica, la

biotecnología, la ciencia de los materiales, las máquinas-herramientas, la informática, y la

robótica entre otros, están transformando las matrices productivas básicas. La posibilidad

potencial de producir bienes y servicios se ha expandido y multiplicado rápidamente. Al

mismo tiempo hay una revolución de las expectativas. Se han comenzado a extender sistemas

de base democrática, donde la población puede elegir sus representantes, y hay un reclamo

generalizado por participación creciente. Los pueblos esperan tener influencia real y en

aumento en los esquemas de toma de decisiones, y hay un amplio movimiento hacia la

constitución de formas nuevas y más activas de organización de la sociedad civil.

Sin embargo, el potencial inmenso de capacidades productivas no se está

transformando en mejoras en las difíciles condiciones de vida de amplios sectores del

planeta. Hay una brecha enorme entre el mismo y la vida cotidiana. También hay un

desfasaje entre los avances en materia de democratización, la obtención por parte de los

habitantes de los países de “ciudadanías democráticas” que les permiten potencialmente

niveles de participación, y la situación de exclusión social, y por ende de “ciudadana social”

* Los puntos de vista expuestos en este trabajo son los del autor y no representan necesariamente los de las organizaciones donde se

desempeña.

6

degradada de muchos de ellos que crea imposibilidades múltiples para una

participación orgánica. El escenario social sobre el que llamó la atención mundial la

histórica Cumbre Social de Copenhague, llama a profundos interrogantes sobre el futuro.

De acuerdo a datos del Banco Mundial, 1300 millones de habitantes del planeta

reciben un ingreso menor a un dólar por día, hallándose por tanto en situación de pobreza

aguda. Dos quintas partes de la población mundial carecen de servicios sanitarios adecuados

y electricidad.1 Según informa el PNUD ha habido un aumento marcado en el número de

pobres que vieron disminuir sus ingresos. Entre 1965 y 1980, esa situación afectó a 200

millones de pobres. Entre 1980 y 1993 a 1000 millones. 800 millones de personas no

reciben suficientes alimentos, y cerca de 500 millones tienen un estado de desnutrición

crónico. 17 millones de personas mueren cada año de infecciones y enfermedades

parasitarias curables como diarrea, malaria, y tuberculosis.2

Las cifras sobre empleo que se hallan en la base de las dificultades sociales, indican

la presencia de extendidos procesos de aumento del desempleo, y de degradación de la

calidad de los empleos disponibles. El World Employment Report de la OIT señala que en

1995, el 30% de toda la mano de obra del mundo se hallaba desempleada o subempleada. Al

mismo tiempo que altas tasas de desempleo, hay un traslado continuo de personas hacia la

llamada economía informal. Si bien heterogénea, la misma tiende a caracterizarse en gruesos

tramos por estar constituida por trabajos inestables, sin perspectivas claras, sin protección

social de ninguna índole, con bajos ingresos, y con niveles de productividad muy inferiores a

la economía formal por las limitaciones de recursos, tecnologías, y créditos. En América

Latina por ejemplo, el empleo en el sector informal representaba el 40,2 % de la mano de

obra ocupada no agrícola en 1980. En 1995, había pasado a constituir el 55,7% de dicha

mano de obra. La tasa de desempleo abierto de esa región se estimaba en 1996, en un

16,2%.3 A los datos sobre magnitud del desempleo deben agregarse indicadores sobre

duración promedio del desempleo. Este factor, que parece hallarse a su vez en agravamiento,

es según subraya Robert Solow de la mayor relevancia. Sus análisis llaman la atención sobre

los altos costos sociales de períodos extensos de desempleo. Señalan que la experiencia de

desempleo prolongado va produciendo múltiples efectos negativos sobre la personalidad

marginados por los estudios económicos usuales. Genera entre otros aspectos apatía,

debilitamiento serio del interés en socializar, y retiro gradual de la fuerza de trabajo.4 Una

7

pérdida de autoestima caracteriza el cuadro.

La pobreza mundial sigue siendo particularmente discriminatoria hacia las mujeres y

los niños. Según los datos de la OIT las mujeres están desproporcionadamente representadas

entre los pobres, los desempleados, y los subempleados. Los niños son altamente

vulnerables a los avances de la pobreza. Hay una distancia pronunciada entre los logros

alcanzables por la tecnología médica moderna, y las tasas de mortalidad infantil en áreas

pobres. Una tercera parte de los niños de los países en desarrollo se hallan malnutridos. La

mortalidad infantil para niños menores de 5 años es en ellos del 97 por mil, casi seis veces

mayor que la de los países desarrollados. Entre otras regiones, según los datos suministrados

por UNICEF perecen por año en América Latina y el Caribe 600.000 niños por causas

evitables.5 Forzados por las circunstancias son parte creciente de la mano de obra en

diversos países, en condiciones deplorables de explotación. Se ha extendido el problema de

poblaciones de niños viviendo en las calles en numerosas ciudades, y los niños pobres se

han constituido en un blanco preferido de los narcotraficantes.

Las fuertes tensiones sociales acumuladas en todas las áreas referidas, y otras

añadibles, son espacio favorable para procesos de debilitamiento del tejido social, como

entre ellos la desintegración de la familia, y el ascenso de la criminalidad. La familia

institución central de gran parte de las sociedades, dadora de normas morales, educación

básica, salud preventiva, afectos fundamentales, modelos de referencia, se ve seriamente

deteriorada por los problemas sociales, y tiende a producirse el abandono de su figura

masculina. Por otra parte, en diversas sociedades se observa un marcado ascenso de las

cifras de criminalidad. Así entre otros casos, la revista The Economist indica que casi todas

las ciudades de América Latina son hoy más inseguras que hace 10 años.6

Todas las carencias mencionadas van conformando “círculos perversos” de pobreza.

Las dificultades nutricionales iniciales, de carencia de marcos familiares sólidos, las

limitaciones para acceder y permanecer en la escuela, la marginación del mercado de

trabajo, van conformando una situación de exclusión social que se autorreproduce.

En la más estrecha vinculación con la pobreza y la exclusión social, se observa a

nivel internacional acentuadas agudizaciones en términos de inequidad y polarización social.

8

Las cifras del PNUD indican que en los últimos 30 años el volumen de ingresos del

20% de las personas más pobres del mundo cayó de 2 a 1,45 del ingreso mundial, mientras

que la parte del 20% más rico pasó del 70 al 85% de la riqueza mundial. Las distancias

sociales se duplicaron de 1960 a 1990. En los dos extremos de la marcada polarización

mundial de ingresos, 358 multimillonarios tienen actualmente un patrimonio que es superior

a los ingresos acumulados del 45% de la población más pobre del mundo, 2.300 millones de

personas. Las desigualdades en ingresos, y en posesión de activos, producen a su vez

inequidades agudas en acceso al crédito, y tienen múltiples repercusiones en campos

cruciales como el acceso y la permanencia en sistemas educativos, la calidad de la

educación que reciben los pobres, y sus posibilidades de rendimiento educacional.

A las inequidades conocidas se está añadiendo otra adicional. El desarrollo

explosivo de las comunicaciones, que tiene actualmente un punto culminante en la

comunicación por computadoras, abre posibilidades gigantescas de difusión de información

e intercambio, pero amplios sectores de la población pueden quedar fuera de él, sumándose

una brecha mas a las existentes. Martín Hopenhayn resalta la posibilidad amenazante de la

aparición de nuevas formas de “analfabetismo cibernético”, que van a abarcar a los que no

acceden a ninguna forma de informatización.7

Llamando la atención mundial sobre la gravedad del problema de la inequidad el

administrador del PNUD Gustave Speth ha indicado en la Cumbre Mundial de Copenhague

que su enfrentamiento en las próximas décadas es crucial e impostergable. En igual sentido

el Presidente del Banco Mundial James Wolfensohn señaló que “La distribución de los

beneficios del crecimiento presenta uno de los mayores desafíos a la estabilidad del mundo.

Las injusticias sociales pueden destruir los avances económicos y políticos”, y planteó que

“debemos aprender más acerca del por qué y el cómo de la distribución del ingreso”.8

Robert Solow subraya que para poder esperar compromisos de la población con políticas de

desarrollo se “requiere una percepción de justicia por todos los grupos sociales, en el

sentido de que cada uno recibe una parte justa del progreso económico”.9 La pobreza

acentuada y las altas polarizaciones sociales conforman un escenario que daña severamente

las posibilidades de crecimiento económico sostenido, y al mismo tiempo afecta seriamente

la gobernabilidad democrática en los países en desarrollo. La falta de logros que mejoren la

precaria calidad de vida cotidiana de amplios sectores de la población genera márgenes

9

significativos de pérdida de credibilidad en los gobiernos democráticos que minan sus

márgenes de gobernabilidad.

¿Cómo enfrentar la inquietante situación social? ¿Es la pobreza una situación

inevitable, una especie de condición definida por la naturaleza? En amplias regiones del

planeta, ello no es claramente así, se presenta junto a la disponibilidad de importantes

recursos en riquezas minerales, agropecuarias, fuentes de energía, materias primas

estratégicas. Es la pobreza un tema individual adjudicable a falencias de determinadas

personas. Tampoco hay evidencia empírica de ningún orden que avale ese tipo de

razonamientos. Un documento de base presentado a la Cumbre Mundial de Copenhague por

una Comisión de personalidades presidida por el ex Presidente de Chile Patricio Aylwin

señala al respecto: “Los pobres generalmente no son los responsables de su situación.

Muchos de ellos son personas de esfuerzo que logran superar esa condición cuando cuentan

con un mínimo apoyo o cuando mejoran las condiciones generales del país”.10

Frente a la persistencia y agudización del problema, se están abriendo actualmente

buscando soluciones, nuevas líneas de investigación, y reflexión sobre el mismo, que llevan

a su vez a replanteos profundos del rol y diseño del Estado. Abordaremos a continuación

estas nuevas direcciones del debate. En un momento de análisis posterior discutiremos en

base a ellas, cuál debería ser el rol del Estado en el campo social en el mundo en desarrollo.

Identificado el mismo reflexionaremos sobre lineamientos para el rediseño institucional y

del Estado en función de dicho rol y el tipo de gerencia que sería más indicada para una

performance efectiva del Estado en lo social, y efectuaremos una anotación final. El análisis

tendrá en todos los casos un carácter exploratorio y se propone principalmente llamar la

atención sobre la necesidad de renovar sustancialmente los contenidos de la agenda de

discusión en estas temáticas.

II. LAS NUEVAS DIRECCIONES DEL DEBATE SOBRE EL DESARROLLO

SOCIAL

Recientemente destacó Shadid Javed Burki uno de los Vicepresidentes del Banco

Mundial: “La situación de los pobres, el 20% más abajo no está mejorando. Y esto es

10

particularmente el caso de dos regiones: América Latina y Africa”.11 La persistencia y

agravamiento de los problemas sociales, y el reclamo generalizado por su solución que ha

tenido un epicentro en la Cumbre Social de Copenhague, han impulsado un amplio debate

que revisa una por una la mayor parte de las premisas en que se ha basado la acción

vinculada con lo social en las últimas décadas. El nuevo debate parte de la sensación de

“impotencia” ante la falta de respuestas en los modelos que en el “papel” iban a brindar

soluciones efectivas, y ante sus limitados resultados, avanza en impugnar aspectos básicos

de su misma validez, y en buscar modelos de análisis alternativos que puedan ser más

fecundos.12 Entre las líneas de exploración fundamentales de un debate que hoy involucra a

Gobiernos, organismos académicos, actores de la sociedad civil, organismos de cooperación

y financiamiento internacional, y la opinión publica mundial se encuentran las que se

presentan a continuación resumidamente.

El cuestionamiento al modelo del “Derrame ”

En las últimas décadas un conjunto de enfoques de amplia circulación ofrecían una

respuesta basada centralmente en la idea del "derrame". Las conocidas hipótesis básicas

giran en torno a la visión de que realizando ingentes sacrificios para conseguir metas de

carácter macroeconómico que impliquen equilibrios económicos y financieros, habrá

progreso económico, y finalmente el mismo se “derramará” al conjunto de la población y

llegará a los sectores más pobres, arrancándolo de su situación de pobreza "dura". Se

requeriría entonces una espera difícil, para que esta etapa de postergaciones y acumulación

casi forzada, genere hacia adelante un “escenario feliz”. Como ha sucedido tantas veces en la

historia, una vez más los hechos reales no han respondido a las suposiciones del modelo. El

camino al desarrollo parece ser muchísimo más complejo que estas suposiciones, según

entre otros los amplios estudios de los Informes de Desarrollo Humano de Naciones Unidas

que abarcan a la casi totalidad de los países en desarrollo, y cubren íntegramente las últimas

décadas. Los datos indican que la realidad funciona de un modo muy diferente al supuesto.

Las evidencias muestran que es imprescindible para un país alcanzar estabilidad económica,

equilibrios financieros, mejorar su competitividad, y aumentar su producto bruto, pero ello

no “se derrama” automáticamente. Por el contrario los indicadores anteriores pueden

mejorar, y al mismo tiempo continuar deteriorándose o permanecer estancada la situación de

los sectores más desfavorecidos. Señala el Banco Mundial en su Informe Anual 1995

11

“Mejorar la distribución del ingreso y reducir la pobreza no puede dejarse al trickle

down effect del crecimiento”. Plantea la misma institución en un trabajo de análisis de las

causas de la crisis de la economía mexicana “Por muchos años se creyó que la manera más

eficiente de reducir la pobreza y la desigualdad social era a través del crecimiento

económico acelerado. Sin embargo la evidencia empírica ha demostrado que si bien un

elevado crecimiento económico es una condición necesaria, no es condición suficiente para

reducir la pobreza y la desigualdad social”.13 En Desarrollo Humano 1996 previene el

PNUD que se debe prestar atención a la estructura y calidad del crecimiento, porque aun

habiendo crecimiento el mismo puede ser: con desocupación, con exclusión, sin

participación, con debilitamiento de las culturas nacionales, con destrucción del futuro al

deteriorarse el medio ambiente.

La percepción cada vez más generalizada de la ineficiencia del modelo del derrame

plantea que las relaciones entre lo económico y lo social son mucho más complejas que lo

que el modelo suponía, y que como otros modelos en la historia los hechos lo han

derrumbado, y es necesario buscar nuevas rutas.

La revalorización del Capital Humano y el Capital Social

Amplias líneas de investigación y discusión están girando en torno a un reanálisis en

profundidad de los impactos sobre el desarrollo de formas de acumulación de capital hasta

ahora no evaluadas adecuadamente. Se plantea que junto a los capitales "tradicionales": el

capital natural de una sociedad constituido por su dotación de recursos naturales, y el capital

construido formado por lo que ha producido (infraestructura, capital comercial, capital

financiero, etc), existen otras dos modalidades de capitales que urge analizar más

detalladamente, el capital humano y el capital social. El primero tiene que ver con la calidad

de los recursos humanos, el segundo con elementos cualitativos como valores compartidos,

cultura, capacidades para actuar sinérgicamente, y generar redes, y concertaciones hacia el

interior de la sociedad. Analizando las causas del crecimiento económico un estudio del

Banco Mundial sobre 192 países concluye que no menos del 64% del crecimiento puede ser

atribuido al capital humano, y al capital social.14

12

Formar capital humano implica invertir sistemática y continuadamente en

áreas como educación, salud, y nutrición entre otras. A fines de siglo la inversión en

educación se ha transformado en una de las de más alta rentabilidad. Ello tiene que ver con

los cambios radicales que se están produciendo en las estructuras de producción. Ellos se

orientan en la dirección de privilegiar el conocimiento como elemento básico de las nuevas

matrices productivas. La base de las industrias de punta es hoy conocimiento puro, y la

tendencia irá crecientemente en esa dirección según todo parece indicarlo. Lester Thurow

sostiene que el siglo XXI será “un siglo conocimiento intensivo”, y que el conocimiento “se

ha convertido en la única fuente de ventajas competitivas relativas sostenibles de largo

plazo”.15 Entre otras las computadoras indica casi no utilizan recursos naturales se basan en

conocimiento. Consecuentemente a ello, señala: una empresa que invierte hoy en educación

de sus integrantes obtiene una tasa de retorno sobre la inversión que es el doble de aquella

que invierte en planta y equipo. Robert Reich, ex Secretario de Trabajo de USA resalta el

peso decisivo de la educación destacando “los ganadores de esta nueva economía

globalizada y volátil son aquellos que puedan identificar y resolver problemas, manipular y

analizar símbolos, crear y manejar información”. Recomienda a su propio país USA:

“invertir en la educación y capacitación de nuestra gente; buenas escuelas públicas y

excelentes Universidades Públicas. Públicas en el más verdadero sentido de la palabra:

accesibles a todos, sostenidas por todos”.16 Jacques Delors resalta el papel histórico

trascendental de la educación en nuestro tiempo: “de ella depende en gran medida el

progreso de la humanidad... Hoy está cada vez más arraigada la convicción de que la

educación constituye una de las armas más poderosas de que disponemos para forjar el

futuro”.17 Los países de punta a nivel económico y tecnológico han multiplicado sus

presupuestos en educación y ciencia y tecnología. Japón termina de aprobar aumentar en un

50% su ya elevado presupuesto para ciencia y tecnología de los últimos 5 años. Será en el

próximo quinquenio de 155.000 millones de dólares. El financiamiento gubernamental de la

ciencia y la tecnología del año 2000 sería el doble del asignado en 1992. En la República de

Corea la inversión en educación asciende al 10% del producto bruto, nivel muy superior al

del mundo en desarrollo. Israel está realizando desde 1994 una nueva reforma de su

avanzado sistema educativo que ha significado un aumento de un 33% en términos reales en

los recursos asignados a educación, que permitirá entre otros aspectos una actualización

integral de los maestros de todas las escuelas en los adelantos informáticos, y la

introducción universalizada de dichos adelantos en el aula. Las empresas privadas de

13

avanzada, han incrementando considerablemente sus presupuestos para entrenamiento y

formación de su personal, y ascienden actualmente en algunas de ellas a cerca del 10% del

monto total de sus nóminas salariales.

El gasto en salud puntal esencial del desarrollo del capital humano se ha evidenciado

en la práctica como de altísima rentabilidad. Acciones impulsadas por la Organización

Mundial de la Salud, la Oficina Sanitaria Panamericana, y la UNICEF por ejemplo en

terrenos causantes de alta mortalidad como la diarrea infantil y el cólera, han logrado en

poco tiempo con inversiones mínimas impactos relevantes. La combinación de esfuerzos de

salud y educación integrados tiene potenciales muy elevados. Se considera que una de las

inversiones más rentables de fin de siglo es extender y mejorar la educación de niñas de

áreas desfavorecidas. Según los cálculos del Banco Mundial agregando tres años más de

escolaridad básica a dichas niñas, se reduciría la mortalidad infantil en un 15 por mil. Esos

años significarían incrementar su capital educativo y ello les permitiría manejarse mucho

mejor frente a cuestiones como el embarazo adolescente, la planificación familiar, la

prevención preparto, la atención a los recién nacidos, la gestión nutricional.

Por su parte el capital social puede tener a su vez réditos muy elevados para el

avance económico y el bienestar general. El difundido estudio de Robert Putnam ratifica

empíricamente su estratégico aporte al crecimiento.18 El autor señala que se trata de un bien

público “una característica especial del capital social, como la confianza, las normas, y las

redes es que normalmente es un bien público, diferente del capital convencional, el cual

normalmente es un bien privado”. Se produce un proceso de valoración sesgado: “Al igual

que todos los bienes públicos el capital social tiende a ser infravalorado e infrasuministrado

por los agentes privados”. La subestimación es errónea, el peso de este capital puede ser

decisivo. Analizando la experiencia italiana resalta Putnam el papel clave del capital social.

Identifica algunos de sus efectos concretos: "En las regiones cívicas de Italia, y en contraste

con Nápoles, la confianza social ha sido, desde hace mucho tiempo, un ingrediente clave de

su carácter distintivo, que ha sostenido el dinamismo económico y el desempeño

gubernamental. Se requiere, a menudo, la cooperación entre el poder legislativo y el poder

ejecutivo, entre los trabajadores y los gerentes, entre los partidos políticos, entre el gobierno

y los grupos privados, entre las pequeñas firmas y otras cosas por el estilo. Y, sin embargo,

la contratación y el monitoreo en tales casos son a menudo costosos o imposibles, y la

14

imposición ejercida por una tercera parte es impráctica. La confianza lubrica la

cooperación. A mayor nivel de confianza en la comunidad, mayor probabilidad de

cooperación. Y la cooperación en sí genera confianza. La constante acumulación de capital

social es una parte crucial de la historia que está detrás de los círculos virtuosos de la Italia

cívica".

El capital humano y el capital social han sido “redescubiertos” en los últimos años, y

no resulta posible pensar sólidamente sobre el desarrollo sin tener en cuenta su relevante

peso como "palancas" del mismo.

El replanteo del tema de la Inequidad

Nuevamente aquí los modelos de análisis convencionalmente aceptados se han

estrellado contra los hechos históricos concretos, y su caída ha abierto un amplio campo

para la investigación del tema, y el diseño de nuevos modelos, y respuestas.

Como plantean Nancy Birdsall, David Ross, y Richard Sabot “Afirmar que hay una

relación inversa entre el aumento del crecimiento y la reducción de la desigualdad ha sido un

postulado básico de las teorías económicas convencionales acerca de la naturaleza del

proceso de desarrollo”.19 Para dichas teorías la alta inequidad sería necesaria, para obtener

efectos de acumulación, e impulsar el crecimiento. Sin embargo el análisis econométrico

riguroso de la experiencia de dos regiones del mundo el Sudeste Asiático y América Latina

en los últimos 30 años indica resultados opuestos. Birdsall, Ross, y Sabot se preguntan

“¿por qué entonces hallamos tasas relativamente bajas de crecimiento económico y una gran

desigualdad en América Latina y una baja desigualdad y un rápido crecimiento en Asia

oriental?”. Mientras que en los países del Sudeste Asiático hubo un esfuerzo activo por

reducir la inequidad que bajó sus umbrales pronunciadamente, y la participación en el

ingreso entre el 20% superior y el 20% inferior pasó a ser 8 a 1 en Corea, y el 4,1 a 1 en

Taiwan, en América Latina la polarización se acentuó, y las distancias son de 26 a 1 en

Brasil, y se han ampliado considerablemente en México, Argentina, y toda la región. Entre

otros aspectos, se detecta la presencia de “círculos perversos o virtuosos” según empeore o

mejore la equidad, entre equidad, educación, y crecimiento. Según la investigación

mencionada en los años 50 la tasa de egreso de la escuela primaria en Brasil era de un 60%,

15

muy superior a la de Corea que tenía un 35%. En las tres décadas siguientes mientras la

inequidad crecía en Brasil, decrecía sustancialmente en Corea. Este y otros factores

determinaron que la tasa de egreso de Brasil se redujera considerablemente mientras en

Corea superaba el 90%. Según la Revista The Economist la evolución de la desigualdad en

Brasil ha sido del siguiente tipo:

CUADRO 1

EVOLUCION DE LA DISTRIBRUCION DEL INGRESOBRASIL

Porcentaje del ingreso nacional

1970 1994

1% más rico de la población 8 15

25% más pobre 16 12

Fuente: The Economist, 29 de abril de 1995.

La aplicación del coeficiente de Gini que mide los grados de desigualdad en la

distribución del ingreso en América Latina, Africa, el Sudeste Asiático, y el Este Asiático

permite apreciar cómo el coeficiente que sube cuando aumenta la desigualdad refleja

diferencias apreciables a su favor en las dos últimas regiones, que a su vez han crecido

mejor y más sostenidamente que las anteriores.

CUADRO 2

PARTICIPACION DE LA POBLACION EN EL INGRESO NACIONAL (EN %)

Población Sudeste Este Asiático Asiático Africa

AméricaLatina

1er quintil 8,1 6,6 6,0 3,3

2do quintil 12,2 11,4 8,2 7,2

3er quintil 16,1 16,6 11,5 11,9

4to quintil 21,8 24,9 18,5 19,8

5to quintil 42,0 40,4 55,9 57,9

Coef. de Gini 0.31 0.32 0,44 0.49

Los quintiles siguen el orden creciente de ingresos.

Fuente: Weawer J. y R. Sprout en Michael Rock "25 years of economic developmentrevisited", World Development, Vol. 21, No. 11, 1993.

16

Los datos de la realidad han desmentido terminantemente la idea de que la inequidad

era en definitiva funcional al crecimiento económico. La situación es la que describe Joseph

Stiglitz: “Hay relaciones positivas entre crecimiento e igualdad. Altas tasas de crecimiento

proveen recursos que pueden ser usados para promover la igualdad, así como un alto grado

de igualdad ayuda a sostener altas tasas de crecimiento. No obstante que esto podría ser

visto como no más que sentido común, hasta la experiencia de Asia Oriental el “sentido

común” sugería exactamente lo contrario: que el crecimiento producía desigualdad y que la

desigualdad era necesaria para el crecimiento”.20

Al derrumbarse el “sentido común” postulado por la teoría económica convencional

se abrió el paso para reinvestigar todo el tema. Esa investigación se halla urgida por los

altísimos umbrales de desigualdad hoy vigentes, antes referidos, que anuncian severas

dificultades futuras al crecimiento, y son portadoras en sí mismo de tensiones sociales de

gran envergadura hacia el interior de las sociedades. Las nuevas líneas de investigación que

se están multiplicando a nivel internacional están comenzando a indagar sistemáticamente

diversos órdenes de inequidad. Junto a la inequidad en los ingresos, se están explorando

entre otras la inequidad en la posesión de activos, y las inequidades en el acceso a créditos

ambas de alta significación económica. Un reciente trabajo de Deininger y Squire constató

que una distribución inequitativa de la tierra un activo crucial tiene un nítido efecto negativo

sobre el crecimiento subsecuente. Así según sus datos sólo 2 de 15 países con coeficientes

Gini para la distribución de la tierra mayores a 70 lograron un crecimiento superior al bajo

nivel de 2,5% en el período 1960/1992.21 Otro estudio de Hongyi, Squire y Zou muestra que

la inequidad inicial en la distribución de activos puede ser mantenida indefinidamente

generación tras generación, con las consiguientes consecuencias regresivas indicando la

necesidad de políticas efectivas para reducirla.22

Interrelación entre Desarrollo Económico y Desarrollo Social

La caída de la teoría del derrame, la revalorización del capital humano y del capital

social, y el replanteo de las relaciones entre inequidad y crecimiento, son dimensiones

centrales de un debate más amplio que está alcanzando a la orientación global de los

modelos de desarrollo. Por un lado se advierte que las relaciones entre lo económico y lo

17

social son complejas. El mecanicismo del derrame, suponía que en el tiempo los

beneficios del crecimiento llegarían a los sectores desfavorecidos. El proceso real es

distinto. Pero además, se está yendo más lejos. Se está planteando, que no corresponde

pensar todo el proceso en términos de la resolución de una dimensión a instancias de otras,

sino que hay una interrelación básica. El desarrollo social parece en la experiencia concreta

un proceso vital para que pueda existir un desarrollo económico sostenido. Las inversiones

en capital humano y capital social y el mejoramiento de la equidad, además de fines en sí

mismo desde la perspectiva de sociedades democráticas, son necesarias para que el

crecimiento económico pueda tener bases firmes. Así James Wolfensohn ha planteado “Sin

desarrollo social paralelo, no habrá desarrollo económico satisfactorio”.23 El BID destaca

respecto al caso de América Latina: "Las persistentes brechas sociales en la acumulación de

"capital humano" han incrementado la gran proporción de personas que viven en la pobreza y

la distribución sumamente desigual de la riqueza en la región. Estas brechas sociales siguen

limitando la productividad y el crecimiento económico regional, y demoran los procesos de

democratización y modernización de los Estados".24

Aparece la visión de que hay una brecha a ser salvada en ambas direcciones sin las

cuales el desarrollo mismo es altamente vulnerable. Es imprescindible que exista

crecimiento económico, estabilidad monetaria, equilibrios económicos y financieros, sin

ellos no habrá medios para apoyar el desarrollo social, pero a su vez ellos no serán

mantenibles en el mediano y largo plazo, si no se produce un desarrollo social activo. Esta

visión abre la posibilidad de políticas alternativas al “sentido común convencional” que hoy

comienzan a esbozarse. Así, Amartya Sen plantea que existen por una parte los enfoques que

ven al desarrollo como “un proceso cruel, basado en una moralidad que invoca sangre,

sudor, y lágrimas ... la retórica de estos enfoques es la del sacrificio necesario en aras a un

futuro mejor ... sacrificios vinculados por ejemplo con un bajo nivel de bienestar, gran

desigualdad, autoritarismo intruso, etc”.25 Este enfoque dice Sen ha sido “fuertemente

sobrevendido”. No parece conducir a los resultados prometidos de acuerdo a la experiencia

histórica y genera altísimas tensiones. Es presentado con frecuencia como la alternativa

única. La inclusión de los nuevos elementos antes mencionados en el debate da amplia

posibilidad a que se puedan diseñar otras alternativas. Sen habla de ópticas que ‘ven al

desarrollo como un proceso esencialmente amigable centrado en ayudar a otros y a sí mismo,

y con la posibilidad de salir adelante con un poco de ayuda de mis amigos. El poco de ayuda

18

puede provenir de la interdependencia en el mercado (... ganancias mutuas en

intercambios ...) pero también de los servicios públicos que confieren a la gente más

capacidad para ayudarse a sí mismos y a otros”. La experiencia histórica de las últimas

décadas indica que frente a la tradicional desarticulación entre lo económico y lo social,

donde como se ha señalado con frecuencia creciente en definitiva las políticas sociales están

dedicadas a “recoger los muertos y heridos que deja la política económica” es posible

pensar en una articulación integral entre ambos que potencie a fondo sus

complementariedades. Las sociedades que han logrado combinar ambos tipos de desarrollo

están entre las más avanzadas del planeta, y demuestran con su ejemplo que esta integración

es factible. Así países como entre otros Canadá, Noruega, Suecia, Dinamarca, Holanda,

Bélgica, Japón, los del Sudeste Asiático, Israel, se hallan en posiciones de vanguardia tanto

en la tabla de resultados macroeconómicos exitosos como de indicadores de desarrollo

humano.

Las nuevas direcciones abiertas en el debate sobre el desarrollo social, obligan a su

vez a revisar los planteos ”sentido común convencional” de las últimas décadas sobre el rol

a cumplir por el Estado. ¿Cuáles son los roles esperables si se incorporan a la reflexión los

replanteos profundos en curso actualmente en el marco de las concepciones globales del

desarrollo?

III. REPENSANDO EL ROL DEL ESTADO

Un abordaje usual del tema de cómo rediseñar el Estado para facilitar y promover el

desarrollo social pasa por trabajar directamente sobre sus estructuras organizacionales,

eficientizar su gestión, incorporar técnicas modernizantes. Se trata de aspectos de

imprescindible tratamiento, pero hay una necesidad previa. Es necesario discutir ante todo

qué rol se desea que cumpla el Estado en los países en desarrollo a fines de este siglo. Los

cambios y modernizaciones técnicas absolutamente necesarios, no pueden seleccionarse en

abstracto, o a partir de la oferta de tecnologías del mercado. Deben existir criterios de

selección dirigidos por la idea central de que dado un rol determinado a cumplir por el

Estado, cuál sería el “estilo de tecnologías” más apropiadas para permitirle cumplir con la

mayor efectividad ese rol. La discusión tecnocrática pura sobre la reforma del estado para el

desarrollo social debería ser superada por un debate más amplio que arrancando de los

19

replanteos respecto a los modelos de desarrollo, extraiga conclusiones en cuanto a

cuáles serían los papeles del "Estado deseable", y a partir de allí se procure aportar

criterios técnicos para dotarlo de las capacidades para llevarlos a cabo. El tipo de abordaje

metodológico sugerido es el que se está intentando avanzar en el presente trabajo.26

La discusión sobre el rol del Estado en lo social forma parte de una polémica más

vasta sobre el rol global del Estado. En líneas generales, como se ha señalado con

frecuencia, el péndulo ha oscilado fuertemente. Estuvo situado hace algunas décadas en la

idea de que era posible pensar en un Estado, que planificara integralmente el desarrollo en

todos sus aspectos, que a través de su maquinaria implementara las planificaciones, que

trabajara centralizadamente para llevar a cabo esta operatoria, y que asumiera todo orden de

funciones ejecutorias. Esta visión mostró en la práctica graves dificultades en la concepción

misma que subestimaba o marginaba a la sociedad civil en sus múltiples expresiones, y en la

implementación efectiva, donde la maquinaria mostró serias ineficiencias, y el carácter

centralizado de la gestión demostró ser un factor crucial de rigidez y graves divorcios con

las exigencias de la realidad.

El péndulo giró en la dirección opuesta en la que se postuló la necesidad de un

"Estado mínimo". Se planteó que sus funciones debían ser totalmente mínimas, y se debía

dejar librado el desarrollo al mercado y "la mano invisible". El Estado fue percibido como

un estorbo para la dinámica a impulsar. Se enfatizó la existencia de una antinomia entre

Estado y mercado. Se llevó a cabo un activo proceso de "demolición" del Estado en los

países en desarrollo. Los esfuerzos se situaron durante una extensa etapa en el tema del

tamaño, realizándose continuados y con frecuencia poco selectivos cortes destinados a

reducirlo. Se suprimieron gran parte de sus funciones. Se trató en diversas ocasiones de

privatizar, y eliminar funciones, en el más corto plazo, aun con conciencia de que las

operaciones respectivas podían haberse efectuado de modo más eficiente para el país, y de

que las supuestas capacidades regulatorias públicas necesarias para la etapa subsiguiente

eran muy débiles o casi inexistentes. También como en el caso del anterior este enfoque

lleva implícita una subestimación de las capacidades productivas y de aporte de otras

expresiones de la sociedad civil que no fueran Estado, ni mercado, como la amplísima gama

de estructuras creadas por la comunidad para cumplir funciones esenciales para ella.

20

La experiencia histórica ha ido indicando que los dos polos no conducían a las

soluciones buscadas. Refiriéndose a la experiencia americana señala Rudiger Dornbusch:

"En Estados Unidos ya vamos un paso más adelante. Vemos que la competencia excesiva, la

desreglamentación descuidada y la falta de intervención estatal han llevado las cosas

demasiado lejos. El péndulo se desplaza ahora en dirección opuesta y ya se vislumbra la

reaparición del Estado ... De aquí a 10 años miraremos hacia atrás y veremos un período de

reconstrucción centrado en una cabal concepción del Estado, en la correcta clase de

cooperación entre el gobierno, la fuerza laboral y el empresariado, y en la necesidad de que

el gobierno desempeñe un papel esencial en la búsqueda de soluciones a los problemas de la

coordinación y la explotación de los factores externos".27

El replanteo conceptual de todo el tema en marcha está basado en el choque de los

modelos teóricos con la realidad. Los hechos han ido cuestionando seriamente supuestos de

amplia difusión. Así se plantea que constituye una "falsa trampa" encerrar el tema en una

discusión sobre el tamaño del Estado, y creer que la reducción del mismo proveerá

automáticamente soluciones. La apelación a los datos muestra claramente que el tamaño del

Estado medido entre otros aspectos en funcionarios por cada 100 ciudadanos atendidos, y

porcentaje que representa el gasto público en relación al Producto Bruto Nacional, indicaría

que el tamaño relativo del Estado en muchos países del mundo en desarrollo, es

considerablemente menor que el tamaño del mismo en la mayor parte de las economías

desarrolladas. El tema central no puede ser el tamaño en abstracto, sino cuál es el rol que

debería cumplir el Estado en el proceso histórico, y cómo dotarlo de la capacidad de gestión

necesaria para llevarlo a cabo con eficiencia.

La realidad a su vez ha planteado que en el nuevo mundo globalizado, donde se ha

producido una "explosión de complejidad", al multiplicarse las interrelaciones, y producirse

cambios profundos geopolíticos, geoeconómicos, y tecnológicos en espacios brevísimos de

tiempo, existe la necesidad de que el Estado lleve a cabo funciones que no formaban parte de

ninguno de sus roles previos en la historia. La globalización, el cambio acelerado, la

complejidad, van acompañados de amplia dosis de incertidumbre. Edgard Morin previene

"El devenir no es necesariamente sinónimo de desarrollo. De aquí en adelante el futuro se

llama incertidumbre". Y subraya las dificultades para otear el futuro: "Estamos en lo

desconocido, más aún en lo innominado. Nuestro conocimiento de los tiempos actuales se

manifiesta solamente en el prefijo sin forma "pos" (posindustrial, posmoderno,

21

posestructuralista ...) o en el prefijo negativo "anti" (antitotalitario). No podemos dar un

rostro a nuestro futuro, ni siquiera a nuestro presente".28 La misma sensación frente a una

sociedad "cada vez más globalizada y porque globalizada también más compleja y

multidimensional" es descripta desde pensadores del mundo en desarrollo de este modo: "...

navegamos este huracán de cambios de la globalización casi sin brújula, con limitados y

demasiadas veces desactualizados mapas. Tantos cambios y tan pocos mapas son unas de las

fuentes principales del malestar de la incertidumbre y desasosiego que tanto se manifiesta en

el mundo actual".29 Estos desarrollos han generado una amplia demanda por respuestas

estatales de nuevo cuño. Michel Crozier apunta: "Necesitamos más intervención pública

para dominar la complejidad. De una manera u otra todos los grupos - aún los de hombres de

negocios - exigen la intervención".30 En el mundo en desarrollo la posibilidad de promover y

fortalecer integraciones subregionales y regionales que pueden ser de tanta relevancia ante la

globalización está generando una fuerte corriente de demandas hacia papeles catalizadores y

facilitadores que podría cumplir un Estado eficiente en este campo crucial.

Junto a las demandas que emergen de la globalización, y la complejidad hay otras

que tienen que ver con el desarrollo de las capacidades regulatorias del Estado. La

regulación surge como una exigencia de eficiencia económica y una sentida inquietud social,

frente a los costos enormes que la sociedad toda puede pagar si se deja librado aspectos

críticos para ella a una "mano invisible". Lester Thurow advierte al respecto "En las

sentencias de Adam Smith, la búsqueda individual de los beneficios siempre promoverá el

crecimiento económico de una nación. Pero en la práctica se manifiesta un problema. Con

mucha frecuencia la mano invisible de Adam Smith se convierte en la mano de un carterista.

Los mercados libres y sin ataduras tienen la costumbre de descubrir actividades muy

rentables pero improductivas. La experiencia práctica enseña que la maximización de los

beneficios no siempre conduce a la maximización del producto".31

También hay demandas hacia el Estado que tienen que ver con la inequidad y sus

costos. Dornbusch las identifica del siguiente modo: "el mercado no facilita una distribución

del ingreso que sea socialmente aceptable. La intervención del Estado por lo tanto, es

legítima cuando se trata de equiparar la distribución del ingreso producida por el mercado ...

La igualdad de oportunidades y en cierta medida de resultados constituye no sólo un

precepto ético sino una necesidad imperiosa porque cada vez son mayores las evidencias de

22

que la excesiva desigualdad provoca el conflicto social ..."32

El Estado mínimo, casi ausente de estos y otros procesos claves de nuestro tiempo, y

con capacidades de gestión minimizadas, muy difícilmente pueda ayudar mayormente a la

sociedad para enfrentarlos adecuadamente. La idea subyacente tras el de que el mejor

gobierno es el "no gobierno" lleva confrontada con la realidad a la cáustica aseveración de

una reconocida autoridad en gerencia: "El modelo representa el gran experimento de los

economistas que nunca han tenido que gerenciar nada".33

Frente a los polos del péndulo, se está levantando actualmente una concepción

diferente que a partir de la evidencia histórica reciente indica que las sociedades que han

logrado avances más consistentes en las ultimas décadas se han caracterizado por superar la

falsa antinomia Estado vs. mercado. En su lugar han procurado desenvolver un esquema de

cooperación entre los principales actores sociales, y han integrado activamente en ese

esquema a las importantes fuerzas latentes en la sociedad civil, que ambos polos tendían a

marginar. En estos esquemas se identifica que entre Estado y mercado, existe una amplia

gama de organizaciones que incluye entre otras los "espacios de interés publico" entidades

que cumplen fines de utilidad colectiva pero que no forman parte del Estado ni del mercado,

la nueva generación de cooperativas empresariales con extensa difusión en numerosos países

desarrollados, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones sociales

voluntarias de base religiosa que han crecido significativamente, las organizaciones

vecinales, los grupos ecologistas, el voluntariado, y otros formas de agrupamiento de

esfuerzos de la sociedad civil de múltiples características. Se trata en la nueva concepción

de "sumar" los roles claves para la sociedad vinculados con demandas como las antes

planteadas, y otras, que puede cumplir el Estado, las potencialidades del mercado, y los

aportes múltiples que pueden devenir de la sociedad civil. En esta perspectiva, es

imprescindible llevar a cabo el esfuerzo de reconstruir un Estado que pueda cumplir con las

nuevas demandas que se le plantean, que pueda combinarse armónicamente con las fuerzas

productivas privadas para obtener el mejor resultado para el país, y que sea un factor

promotor y facilitador del desarrollo de una sociedad civil cada vez más articulada, fuerte, y

activa.

Está planteada la necesidad de reconstruir el Estado teniendo como horizonte

23

deseable la conformación de lo que se podría llamar un "Estado inteligente". Un Estado

concentrado en roles estratégicos para la sociedad, y con un diseño institucional y un

desarrollo de capacidades gerenciales que le permitan llevarlos a cabo con alta efectividad.

Uno de los roles claves del" Estado inteligente" se hallará de acuerdo a numerosas

evidencias en el campo del desarrollo social. Frente a problemas de la magnitud de los que

fueron esbozados en la primera parte de este trabajo, y ante los fracasos de los modelos

basados en el derrame para solucionarlos han surgido como se refirió nuevas visiones del

desarrollo, y en ellas el Estado tiene papeles de alta relevancia.

En el modelo del derrame, la visión de que el mero crecimiento solventaría de por sí

los problemas de pobreza, llevaba a una concepción minimalista y asistencialista del rol del

Estado en el campo social. Si ello sería así, el Estado debería limitarse a ayudar a cubrir el

desfasaje transitorio que se daría mientras el derrame se ponía en funcionamiento. Su papel

debía ser montar programas totalmente coyunturales y focalizados para atenuar impactos. Las

asignaciones de recursos a su actividad social debían ser limitadas por cuanto esos eran

recursos que se estaban "distrayendo" de la política central de crecimiento y derrame que

generaría las soluciones reales. Consecuentemente con estas directrices, se produjo un fuerte

movimiento de "desarme" del Estado en el campo social desmantelándose servicios,

promoviéndose de hecho un éxodo de recursos humanos calificados del sector público al

sector privado, y creando grandes áreas de incertidumbre para las organismos que operan en

el sector social al depender crecientemente de decisiones externas a ellos tomadas con una

intervención marginal de los mismos. Las nuevas direcciones del debate marcan que este

tipo de restructuración forzada y estrecha del Estado en lo social estaba en realidad

agravando los problemas. Disminuye la inversión en capital humano, y capital social,

aumenta los ya agudos niveles de inequidad, aleja más aún la posibilidad de integrar las

políticas económicas y las sociales. Las nuevas orientaciones del debate sobre el desarrollo

social, sugieren un rol muy diferente del Estado.

El incremento del capital humano supone una política sistemática de largo plazo de

una sociedad en esa dirección, donde el Estado tiene un papel clave. El desarrollo del

capital social, requiere de un Estado que esté protegiéndolo, y promoviendo activamente las

sinergias. El mejoramiento de la equidad necesita de una labor activa del Estado en esa

dirección. Subraya un trabajo del Banco Mundial: "... acciones estatales que conlleven una

24

distribución más equitativa de la riqueza bien podrían hacer parte integral de una

exitosa estrategia económica".34 La interrelación articulada de lo económico y lo social en un

modelo de desarrollo que movilice las complementariedades de ambos planos necesita de un

papel concertador y sinergizante del Estado. La creación de empleos y políticas de ingresos

adecuadas han de hallarse en el centro de esta interrelación. Por otra parte, parte

fundamental del nuevo rol, es sumar aliados al esfuerzo por enfrentar los problemas sociales.

El Estado debe generar iniciativas que promuevan la participación activa en este esfuerzo de

los actores sociales básicos, empresa privada, sindicatos, Universidades, la sociedad civil

en todas sus expresiones.

Un Estado inteligente en lo social, no es un Estado mínimo, ni ausente, de acciones

puntuales de base asistencial, sino un Estado con una "política de Estado" no de partidos en

educación, salud, nutrición, cultura, orientado hacia superar las gruesas inequidades, capaz

de impulsar la concertación entre lo económico y lo social, promotor de la sociedad civil,

con un papel sinergizante permanente. Esta vez no se trata de postular un modelo teorizante

más. Este tipo de reflexiones sobre el estado van surgiendo con mucha fuerza de la

experiencia histórica de las ultimas décadas. En ella en países donde el Estado ha asumido

roles de esta índole, los resultados han sido muy significativos. Amartya Sen describe el

escenario histórico mundial reciente destacando: "De hecho, muchos países de Europa

Occidental han logrado asegurar una amplia cobertura de seguridad social - con la

prestación de atención en salud y educación públicas de maneras hasta entonces

desconocidas en el mundo; el Japón y la región del Este de Asia han tenido un alto grado de

liderazgo gubernamental en la transformación tanto de sus economías como de sus

sociedades; el papel de la educación y atención en salud públicas ha sido el eje fundamental

para contribuir al cambio social y económico en el mundo entero (y en forma bastante

espectacular en el Este y Sudeste Asiáticos); y la formulación pragmática de políticas se ha

inspirado tanto en el mercado como en el estado - y de hecho también en instituciones que no

pertenecen a ninguna de las dos categorías, tales como organizaciones de la comunidad".35

Nancy Birdsall destaca el papel cumplido por el Gobierno en el Japón promoviendo

la pequeña y mediana empresa, enmarcado en una estrategia de "crecimiento desde abajo",

productora de empleos: "el Ministerio de Comercio Exterior e Industria del Japón consideró

la falta de modernización de la pequeña empresa como un posible obstáculo fundamental

25

para el crecimiento", el apoyo del Gobierno Japonés a la mismas fue "uno de los

aspectos más perdurables y constantes de la política industrial".36

En el Chile democrático, el Gobierno electo suplantó totalmente la estrategia social

de la dictadura anterior. Durante la misma si bien hubo logros económicos empeoró

sensiblemente la situación social estimándose que el número de familias ubicadas por

debajo de la pobreza ascendió de un 20 a un 40% de la población. El Gobierno democrático

dio alta prioridad a lo social, puso en marcha una política social totalmente activa, basada

en cuatro principios orientadores: equidad, solidaridad, integralidad, y participación social.

Realizó amplias concertaciones con el sector privado para mejorar las condiciones sociales,

y estimuló a fondo a la sociedad civil. Los resultados de este esfuerzo que ha procurado

interrelacionar continuamente lo social y lo económico han sido impactantes, y los progresos

en ambos campos se han fortalecido mutuamente.

En estos y otros casos un Estado activo en lo social, atento a las incidencias de la

globalización y el mercado sobre la problemática social, agresivo en materia de desarrollo

del capital humano y del capital social, concertador de alianzas estratégicas continuas entre

los distintos actores sociales en favor de la superación de la pobreza, y puesto cabalmente al

servicio de la sociedad, se está mostrando como un instrumento histórico clave para las

sociedades.37

Algunos de los términos fundamentales de los riesgos que se afrontan si se insiste en

tesituras como el Estado mínimo, o si se permite un Estado orientado por intereses de grupos

burocráticos internos, son agudamente planteados por Paul Streeten. Sugiere que el problema

más serio no surge del fracaso del mercado sino de su éxito, y no del fracaso de ciertas

burocracias gubernamentales sino de lo contrario. En efecto resalta "Si las señales

propagadas por el mercado están basadas en una distribución muy desigual de la tierra, otros

activos, y los ingresos, es el éxito del mercado en responder a estas señales el que causa el

problema". Refiere que "Amartya Sen ha analizado hambrunas y ha mostrado que con

frecuencia la disponibilidad total de alimentos era adecuada pero el poder de compra de

grupos particulares de la población pobre había declinado. En esas condiciones el mercado

era muy exitoso en sus señales, incentivos, y alocaciones, mientras que la gente se hallaba

hambrienta". Similarmente indica que son gobiernos que son exitosos en perseguir los

26

autoobjetivos de sus funcionarios los que han llevado a resultados destructivos

largamente criticados.38

Dados los roles mencionados como deseables, ¿cómo dotar al Estado de las

capacidades institucionales y de gestión para llevarlos a cabo? ¿Cuál sería el perfil de un"

Estado inteligente" en el campo social?

IV. LINEAS DE TRABAJO PARA EL REDISEÑO DEL ESTADO EN EL CAMPO

SOCIAL

En el mundo en desarrollo se han llevado a cabo en el marco de los procesos de

ajuste macroeconómico, fuertes reformas del Estado en lo social. El perfil básico de esas

reformas es el que describe Fernando Zumbado en caracterización que puede generalizarse a

numerosos países: "Hasta el presente, la reforma social ha constituido una resultante de las

exigencias planteadas por los programas de estabilización y por el ajuste de estructuras

económicas. En este sentido, desafortunadamente, la reducción efectiva del gasto público

social y el desmantelamiento de servicios ineficientes, han jugado un papel determinante en

el aumento de la pobreza. Se ha demorado mucho el presentar programas alternativos más

eficaces".39

De estas reformas ha emergido un Estado postajuste, que parece tener serias

limitaciones y debilidades institucionales y de gestión para poder llevar adelante roles como

los que fueron delineados en el item anterior. Se requiere reconstruir el Estado en lo social

para que los roles mencionados puedan ejecutarse con efectividad. Esa reconstrucción no

puede ser hacia atrás. No resulta un camino aconsejable, teniendo en cuenta las importantes

deficiencias de funcionamiento, rigideces, e incapacidades que presentaban las estructuras

estatales sociales en décadas anteriores. Pero tampoco los meros cortes constituyen la

reforma necesaria. El reclamo de Zumbado tiene plena sustentación. Se necesitan "programas

alternativos más eficaces".

La reconstrucción de la capacidad de gestión estatal para un desarrollo social activo,

equitativo, y sostenido debe hacerse mirando hacia adelante. Es necesario conectar al Estado

27

social con las nuevas fronteras tecnológicas en desarrollo institucional y gerencia. En

las últimas décadas ha habido cambios fundamentales en las ideas básicas de cómo obtener

mayor eficiencia en las organizaciones. Se observa la emergencia a nivel mundial de un

nuevo paradigma gerencial con modelos analíticos, hipótesis, y propuestas técnicas muy

diferentes a las del que predominó en buena parte de este siglo.40 Se está pasando de la

"administración a la gerencia". Las organizaciones más eficientes de nuestro tiempo han

generado en su práctica muchos elementos de este paradigma emergente, y están operando

crecientemente en base a él. La reforma del Estado en lo social, tiene allí una importante

fuente de marcos de referencia sobre cómo gestionar organizaciones en el 2000, que pueden

ser de alta utilidad. Está planteado el desafío de cruzar los problemas y las características

particulares de los sectores sociales estatales con los desarrollos de punta en gerencia de

organizaciones a nivel mundial. Este "cruce" no consiste en "copiar" métodos gerenciales en

boga. El desafío es mucho más complejo y amplio. Se trata de ver si es posible releer los

problemas de gestión social apoyándose en las innovaciones sobre comprensión del

comportamiento organizacional recientes, pero respetando totalmente su fuerte singularidad y

especificidad. Esa "nueva lectura" sería el punto de partida para diseñar a partir de ella

soluciones técnicas apropiadas para el campo estatal social. Lo que está planteado entonces

no es un trabajo de "apropiación mecánica" de soluciones gerenciales de moda, sino un vasto

esfuerzo de investigación y desarrollo para generar innovación organizacional en las áreas

sociales.

La reconstrucción del Estado social hacia adelante implica entonces afrontar

interrogantes básicos como los siguientes:

- ¿Cuáles son los problemas realmente estratégicos que obstruyen la eficiencia? La

versión tradicional subrayaba problemas de índole esencialmente formal conectados con

organigramas, procedimientos, manuales de funciones, normas, circuitos. En gerencia de

avanzada se piensa que ello debe mejorarse, pero que las incidencias de esas mejoras sobre

el rendimiento organizacional final son muy reducidas. Que el mismo depende de otros temas

mucho más estratégicos.

- ¿Cómo encarar dichos problemas apoyándose en los avances de las ciencias

gerenciales pero teniendo en cuenta la marcada especificidad que presenta la gestión de

programas sociales?

- ¿Cómo generar soluciones que en definitiva aporten efectivamente a que el Estado

28

cumpla con los roles que tiene por delante en el campo social, en los países en

desarrollo, como entre ellos el mejoramiento drástico de la educación y la salud, el

desarrollo del capital social, el mejoramiento de la equidad, un uso optimizante de recursos

escasos, la generación de soluciones con sostenibilidad, la promoción activa de la

participación de la sociedad civil en todas sus expresiones en la tarea social, el desarrollo

de las capacidades propias de las comunidades desfavorecidas?

Partiendo de estas bases conceptuales se sugieren a continuación algunas líneas de

trabajo que se consideran claves para el rediseño del Estado en lo social. Se perciben como

líneas en donde se debería ir generando cambios graduales, en dirección a las metas que se

plantean. El enfoque sugerido constituye básicamente una estrategia de cambio de carácter

selectivo y gradual.

Reposicionamiento organizacional de la Política Social

En las estructuras estatales del mundo en desarrollo la política social ha venido

operando como un área carente de autonomía en relación a variables críticas para el logro de

sus objetivos. Desde afuera de ella se han determinado aspectos básicos para su operatoria

real. Normalmente, las áreas de política económica de los Estados toman las decisiones de

fondo sobre temas que tienen gran impacto social y las "comunican" simplemente a las áreas

sociales. Las mismas tienen una participación organizacional muy limitada en los procesos

de toma de decisiones respectivas. Los operadores sociales tienen escasa presencia en

decisiones cruciales sobre temas como por ejemplo política de créditos, negociación de la

deuda externa, políticas arancelarias, política fiscal, que van a tener profundos impactos en

el campo social. Por otra parte la información que se maneja en los procesos de toma de

decisiones respectivas es casi integralmente generada por las áreas económicas. Son

limitados los insumos de información aportados por las áreas sociales, aplicados en los

mismos. La ubicación organizacional de las áreas sociales en el esquema de "poder real" de

los gobiernos ofrece asimismo marcadas debilidades. Independientemente de los "títulos

formales" su frecuencia de acceso al nivel presidencial, y su pertenencia a los ámbitos

críticos de decisión son considerablemente menores al de las áreas económicas y políticas.

En estas condiciones la política social se desarrolla en un marco de subordinación, y

29

de aislamiento. El grado de "incertidumbre" que controla, factor clave de poder

organizacional es muy bajo. Sus parámetros fundamentales pueden ser variados desde afuera

con facilidad, y dejar sin "piso" a diseños largamente trabajados.

Esta debilidad organizacional estructural de lo social, es concorde con una visión del

desarrollo donde se percibe al desarrollo social como un derivado "residual" de otras

políticas. Al replantearse integralmente dicha visión, y observarse cómo se menciono que las

palancas del desarrollo son múltiples, que hay dimensiones sociales que son críticas para

que el mismo pueda tener sostenibilidad, y que el "residuo" puede bloquear todo el proceso,

aparece una fuerte necesidad de reestructurar el patrón organizativo tradicional. Como lo

indica con precisión Enrique Iglesias "El Estado es el primer responsable de asegurar la

gran conciliación de lo económico con lo social".41 Llevar adelante esa conciliación,

significa rediseñar los espacios organizativos para favorecerla. El tema es de alta

complejidad. No lo resuelve la creación de puntos aislados de coordinación, como

Gabinetes en donde cada cierto período de tiempo se encuentran los responsables

ministeriales respectivos. Ello es útil pero constituye un nivel primario de coordinación.

Para avanzar hacia un diseño combinado de las políticas económicas y sociales se requieren

niveles mucho más sofisticados. La coordinación debe abarcar las diversas etapas del

proceso de formulación de las políticas públicas. Entre otros aspectos implica construir

bases de datos sobre lo social mucho más amplias y de mejor calidad que las actuales que

puedan ser punto de referencia central en los diseños de políticas. Significa acceso directo

de las áreas sociales a la conformación de las agendas de discusión. Implica montar

mecanismos organizativos que permitan la elaboración conjunta de decisiones sobre planos

cruciales de modo tal que los esquemas de decisiones incluyan plenamente junto a las

variables económicas, las variables sociales. Requiere armar sistemas de monitoreo en

tiempo real que informen continuamente sobre los impactos sociales de las políticas

económicas, y permitan retroalimentar sobre la marcha el diseño conjunto. Se necesita armar

una institucionalidad que vaya facilitando niveles crecientes de coordinación, en dirección a

lo que en algunos de los países más avanzados en este tema se llama generar una

"socioeconomía", es decir diseños integrados y no solamente coordinados de política

económica y social. Existen diversas experiencias en esa dirección que son indicativas de su

viabilidad. Entre ellas el Gobierno democrático de Chile ha desarrollado un activo ejercicio

permanente de coordinación estrecha de las políticas económicas y sociales. En Israel se

30

desarrolló un sistema de seguimiento de la situación social que genera datos que son

utilizados en común por los niveles de decisión económica, social, y el parlamento.

Junto al estrechamiento de la coordinación se requiere una rejerarquización efectiva

de las áreas sociales, en términos de su acceso a los centros de poder básicos.

Mejoramiento radical de la Coordinación Intraestado Social

Los problemas de coordinación de las áreas sociales de los Gobiernos centrales no

se dan sólo hacia el exterior de las mismas. Tienden a presentar en el mundo en desarrollo

muy bajos niveles de coordinación entre ellas mismas. Los Ministerios a cargo de lo social

como Educación, Salud, Familia, Vivienda, Desarrollo Social, etc, suelen actuar

aisladamente fuertemente desvinculados. Las agencias públicas de diverso orden que operan

en lo social tienen a su vez nexos reales débiles con los Ministerios orientadores, e

interrelaciones limitadas entre ellas. Un significativo esfuerzo institucional de las últimas

décadas, los Fondos de Inversión Social, han sido limitadamente "aceptados" por el área

estatal social y operan con esa severa restricción. En la realidad no solamente hay vacíos

agudos de coordinación, sino con frecuencia fuertes enfrentamientos por competencias,

recursos, y programas.

Todo ello tiene un importante efecto sobre los resultados finales por cuanto lo social

es por naturaleza un campo donde ningún actor institucional de por sí solo podrá lograr

metas de fondo. Así, los objetivos a lograr en materia de carencias educativas requieren de

un respaldo sólido de los sistemas de salud y nutrición. Los progresos en salud necesitan de

una cooperación activa con el sistema educativo. La transformación de zonas urbanas de

vivienda marginal en asentamientos estables y productivos requiere la acción combinada de

diversos organismos sociales. La maximización de resultados sólo se obtiene en el campo

social cuando hay una integración operacional de las diversas áreas.

Detrás de las serias dificultades de coordinación interinstitucional vigentes hay

diversos problemas que deberían ser puestos a foco. Algunos de ellos son de carácter

conceptual. Muchos aparatos burocráticos públicos han sido construidos sobre la base de

enfoques marcadamente sectoriales. El diseño organizacional ha tendido a separar

31

estrictamente los sectores, fijar fronteras rígidas, responsabilidades totalmente

demarcadas, institucionalizar una división del trabajo altamente formalizada. La realidad de

programas de lucha contra la pobreza urbana, o desarrollo rural, requiere otro tipo de diseño

organizativo que facilite el cruce de enfoques, el trabajo en equipo en el campo, la

optimización conjunta de los recursos escasos disponibles. En lugar de continuar

"sectorializando" se requiere en el área social, "interinstitucionalizar", aumentar los vínculos

concretos entre los diferentes actores.

Otros problemas son muy concretos. Hay conflictos de intereses, luchas por poder,

disputas de espacios. Dichos problemas no se solucionan por la vía de los abordajes

tradicionalmente utilizados, que establecen estructuras formales de coordinación. Ellas fijan

en el "papel" distintos tipos de unidades en donde se produciría la coordinación. Tienen

normalmente una efectividad limitada. La ilustran los serios problemas de funcionamiento de

los Gabinetes sociales. Los mismos reúnen a los Ministros de las áreas sociales y a agencias

gubernamentales sociales. Es desde ya, un instrumento útil, pero en la realidad, su

productividad suele ser baja. Las agendas tiende a excluir los temas conflictivos, y a

centrarse en aspectos de coordinación administrativa menores. Los mecanismos técnicos de

seguimiento de las decisiones adoptadas son limitados. Las reuniones no cuentan con un

trabajo técnico previo sistemático que las apoye. El abordaje formal debiera ser

reemplazado por un abordaje "sustancial". Se debe partir del reconocimiento de que hay

conflictos reales subyacentes, y tratar de enfrentarlos. Probablemente buena parte de ellos

puedan solventarse si los actores llevan a cabo procesos orgánicos de negociación utilizando

modelos técnicos avanzados. En primer término, la negociación les permitirá detectar puntos

comunes, identificar ventajas para todos de llevar adelante acciones conjuntas, y diseñar

programas mancomunados a partir de ello. Experiencias en marcha en este campo

demuestran que los Ministerios y Agencias pueden encontrar con facilidad ventajas para la

labor conjunta en áreas como entre otras la producción para uso común de información

social de buena calidad, la formación en pool de recursos humanos calificados en áreas

críticas, la negociación unificada ante las áreas económicas en cuestiones relevantes. Ello no

solventará todos los conflictos, pero los reducirá y limitará. Junto a ello deben montarse

mecanismos organizativos que favorezcan una coordinación efectiva. Las reuniones de

Gabinetes sociales deben estar precedidas de un proceso previo de consultas de amplitud

que permita establecer agendas representativas. A su vez deben instalarse sistemas que

32

permitan hacer monitoreo de los resultados de la implementación de las decisiones

adoptadas, y retroalimentar con ellos la toma de decisiones de los Gabinetes.

Todos estos esfuerzos deben enmarcarse en una discusión conceptual a fondo que

posibilite un "salto de conciencia" respecto a la necesidad de superar los enfoques

sectorialistas, dada la naturaleza misma de los problemas sociales que requiere la acción

combinada.

La Descentralización como oportunidad

Una de las principales "oportunidades" de transformación positiva del Estado social

en los países en desarrollo se halla en la descentralización de los servicios sociales hacia

las regiones y municipios. Tiene indicaciones favorables múltiples. Desde el punto de vista

de la efectividad de los programas puede acercarlos mucho más a las necesidades reales de

la población a la que se quiere asistir. En una perspectiva estrictamente gerencial, permitirá

niveles de eficiencia más altos al abrir posibilidades mayores de dinamismo, flexibilidad, y

agilidad en las respuestas. En el plano de la sostenibilidad de los programas en el mediano y

largo plazo, estimula en principio la articulación de los intereses de las poblaciones

receptoras de los mismos, y ello favorecerá la autosustentación de los esfuerzos. Significa

crear condiciones para avanzar en la estructuración de políticas económico-sociales

integradas a nivel regional.

Numerosos países están avanzando procesos descentralizadores en el campo social,

y allí hay claramente una dirección firme hacia el futuro. Se están haciendo esfuerzos para

descentralizar áreas como entre otras educación primaria y secundaria, servicios de salud

primaria y hospitales, vivienda, saneamiento ambiental, acueductos, cloacas, drenajes y

desechos sólidos, nutrición, seguridad social, transporte, cultura. Sin embargo, es necesario

prestar la mayor atención a lo que indica la experiencia acumulada sobre dificultades y

riesgos, a efectos de diseñar estrategias para enfrentarlos y superarlos.

Entre otros problemas un primer área tiene que ver con el grado de "claridad

institucional" del proceso de descentralización. En diversos casos, los roles

postdescentralización entre Gobierno central, regiones, y municipios no se han definido con

33

precisión quedando fuertes áreas de ambigüedad. Ello genera espacios para roces y

choques constantes. Un aspecto crítico, es el financiero. Si la descentralización de servicios

no va acompañada de mecanismos que permitan a las entidades regionales y municipales

hacia los que se transfieren generar o disponer de los recursos necesarios, el proceso puede

transformarse en regresivo. Como señala Karin Stahl: "Llevar adelante una política de

descentralización sin asegurar los ingresos de los municipios y sin una compensación

financiera entre las regiones ricas y las pobres puede agravar por añadidura las

desigualdades regionales y con ello también las desigualdades sociales, y fomentar así un

mayor deterioro del sistema estatal de servicios sociales, sobre todo en los municipios más

pobres.42 Otra dimensión relevante es la relacionada con la capacidad institucional y de

gestión de las entidades hacia las que se descentraliza. Si sus capacidades son débiles como

puede esperarse en principio, y no se realiza un esfuerzo sostenido por desarrollarlas, los

servicios corren serios riesgos. Entre otros aspectos numerosos municipios de los países en

desarrollo presentan carencias de carreras orgánicas de servicio civil instrumento clave para

esa gestión eficiente. Ilustrando el problema, una investigación en Colombia donde se ha

producido un amplio movimiento descentralizador, evidenció que 85,5% de los municipios

que abarcaban el 43,5% de la población no tenían las capacidades para hacer frente a las

tareas encomendadas.43 Un estudio que comprendió 16 países de América Latina procuró

medir capacidad de gestión de los municipios a través de los siguientes indicadores:

"Existencia de unidades que asumen el servicio, recursos humanos calificados, manejo de

tecnología gerencial, capacidad para desarrollar proyectos, disponibilidad de recursos

financieros, presencia de una estructura organizacional sólida y vigencia de una carrera

municipal asociada a los servicios". El resultado obtenido fue que sobre un rango de (5)

como máximo a (1), la capacidad de gestión relevada fue en promedio de (1).44 Este tipo de

situaciones puede generar un "círculo perverso". Formalmente se delega competencias a los

municipios pero existe desconfianza fuerte sobre su capacidad de gestión. En lugar de tratar

de fortalecerla, se opta por "racionar" la delegación real, creándose situaciones de

indefinición que complican seriamente la prestación de los servicios. Las dificultades a su

vez retroalimentan la desconfianza original.

Dagmar Raczynski advierte sobre otro problema en base a estudios de campo.

Señala: "Como lo sugiere el análisis de Argentina y parcialmente de Brasil las presiones y

prácticas clientelísticas muchas veces son más fuertes a nivel regional, provincial o local

34

que a nivel nacional".45 La advertencia puede extenderse a terrenos más amplios. Las

presiones de grupos de poder elíticos de las regiones y municipios pueden dirigirse a "copar'

los recursos descentralizados hacia intereses económicos, o de poder, de dichos grupos. Allí

el proceso puede desvirtuarse significativamente.

Los aspectos referidos y otros añadibles no descalifican las promesas de la

descentralización. Las mismas pueden ser tan concretas como las que identifica el BID en su

Informe 1996: "existen crecientes evidencias de que el rendimiento puede mejorarse

mediante una mayor autonomía de los maestros y directores dentro de sus escuelas,

acompañada de mecanismos apropiados para asegurar la responsabilidad. El otorgamiento

de un mayor número de opciones a los padres y los estudiantes, y el incremento de su

participación y su voz en las decisiones de las escuelas locales puede incrementar la

capacidad del sistema para atender las necesidades. De hecho, los cambios de organización

pueden constituir un eficaz catalizador para aumentar la rendición de cuentas, mejorar la

asignación de recursos, estimular la innovación y generar los recursos necesarios para

incrementar la equidad y la calidad".46

Materializar las "oportunidades" que abre la descentralización significa explicitar y

encarar riesgos como los señalados. Evitar las zonas de ambigüedad, crear condiciones para

el financiamiento efectivo de los servicios por parte de las regiones y los municipios,

fortalecer fuertemente sus capacidades de gestión, generar condiciones que impidan su

"copamiento" por grupos elíticos. Raczynski, hace una sugerente recomendación: "es un

camino difícil, por lo que es fundamental que sea conducido por un "centro fuerte" que lo

impulse y guíe, y evite la agudización de las enormes desigualdades territoriales que existen

en los países, además de la pérdida de beneficios de economías de escala.47

Desarrollo de metarredes

Las nuevas perspectivas de trabajo en desarrollo social plantean la necesidad de

sumar las potencialidades de todos los actores sociales que pueden contribuir. Dichos

actores operan actualmente con muy débiles lazos de coordinación entre ellos, y sin

aprovechar las complementariedades que podría producir la acción conjunta. El Estado debe

ser el factor convocante de la formación de metarredes que integren junto a los organismos

35

públicos del área social, las regiones y los municipios, a las ONGs, fundaciones

empresariales privadas, movimiento sindicales, organizaciones sociales religiosas,

Universidades, organizaciones vecinales, otros actores de la sociedad civil, y las

comunidades pobres organizadas. Estas metarredes tenderían a que se apoyen mutuamente, y

a aprovechar lo mejor que puede aportar cada uno de los actores al mismo tiempo que

superar las debilidades que presentan. Como precisa James Migdley "deberían tenerse en

cuenta los papeles respectivos del Estado, de la comunidad, y de los sectores voluntarios,

analizando los puntos fuertes débiles de cada uno de estos sectores", y "es posible identificar

estrategias para la armonización de las contribuciones de la comunidad, del Estado y de las

ONGs".48

Participación; una estrategia maestra

El Banco Mundial ha publicado recientemente un "Participation Source Book". Se

indica que "presenta la nueva dirección que el Banco está tomando en apoyo de la

participación".49 Las evidencias de los estudios que ha realizado en la materia, son

totalmente consistentes, los proyectos de lucha contra la pobreza y desarrollo social que

utilizan modelos participatorios tienen resultados muy superiores a los que se basan en

estructuras jerárquicas. Similar es hoy la conclusión de otros organismos internacionales. El

BID termina de editar una obra-guía sobre la materia y señala "que ve a la participación

como el elemento esencial para impulsar el desarrollo y la democracia en el mundo".50 Los

beneficios de adoptar diseños participatorios en la programación, la gestión y la evaluación

de programas de salud, educación, vivienda, desarrollo rural, mejoramiento de áreas urbanas

marginales, nutrición, etc., son gerencialmente muy concretos. La experiencia indica que el

involucramiento de las comunidades a las que se quiere ayudar con dichos programas

permite establecer con precisión cuáles son las necesidades prioritarias, crea un flujo de

información útil que puede ser clave para la gestión, promueve el aporte de ideas

innovativas por parte de la comunidad, posibilita una evaluación continua de la marcha del

programa, constituye un preventivo casi no superable respecto a posibilidades de

corrupción. Un aspecto de fondo es que al ser "tomada en cuenta" la "autoestima" de la

comunidad se eleva y comienza a movilizar potencialidades latentes en la misma que pueden

dar contribuciones fundamentales.

36

Junto a estos beneficios "gerenciales" la participación comunitaria puede tener

impactos muy considerables en relación a una meta esencial en desarrollo social en nuestros

días "la autosustentación" de los programas. Este es un problema agudo. Así se ha indicado

en relación al Banco Mundial que "más de la mitad de sus proyectos han sido clasificados

por evaluadores internos como de "sostenibilidad" incierta o improbable, lo que significa

que después de que se completen, un proceso que usualmente toma cerca de cinco o seis

años, pueden no continuar proveyendo beneficios de significación a los países receptores".51

Generar sostenibilidad de mediano y largo plazo es un test crítico para determinar el real

éxito de la gestión social. Sin ella como señala la evaluación referida los proyectos no

logran metas perdurables, y son por ende ineficientes. Para construirla, la participación es

una vía irremplazable. El involucramiento pleno de la comunidad en los proyectos, va a

facilitar y promover, el desarrollo de capacidades propias imprescindibles para poder

pensar en sostenibilidad. Por otra parte la participación amplia de la comunidad permite

encarar algunos de los problemas estratégicos antes planteados al analizar la

descentralización. Una descentralización hacia los municipios con activo involucramiento de

la comunidad, facilitará que los recursos se orienten efectivamente hacia las prioridades

colectivas, y cerrará el paso a su copamiento por grupos elíticos locales.

Numerosas experiencias participativas de los últimos años muestran el

funcionamiento práctico de estas claras ventajas de los modelos participatorios. Pueden

encontrarse un amplio muestrario de experiencias exitosas de participación en las obras del

Banco Mundial y el BID mencionadas, y en la vasta producción sobre el tema del sistema de

Naciones Unidas. Entre otras el Grammen Bank en Asia, organización de crédito popular,

que es en un 75% de propiedad de quienes reciben los créditos, y tiene amplios mecanismos

participativos, abrió caminos pioneros en este terreno. Permitió el acceso al crédito a

campesinos pobres, cuestión crucial para ellos, y su número de miembros creció en 10 años

de 15.000 a 250.000. Villa El Salvador en el Perú, población de 250.000 pobres, que

partieron de la miseria absoluta, desenvolvió un modelo de autogestión participativa basado

en 2000 unidades organizativas que involucran a todos sus pobladores activamente. En 20

años levantaron 50.000 viviendas, una extensa red de escuelas, centros de salud, tienen tasas

de alfabetización y salud muy superiores a las del país, producen sus alimentos, y

desarrollaron un parque industrial para microempresas. La experiencia fue premiada por la

UNESCO, obtuvo el Premio Príncipe de Asturias del Rey de España, y recibió muchos otros

37

lauros internacionales. En otro campo, el municipal, la ciudad de Porto Alegre en Brasil

desarrolló desde 1989 un amplio sistema participativo para que la población decidiera

sobre las inversiones comunales. En 1995, 100.000 personas sobre una población total de

1.300.000 participaron activamente en todo el proceso. Se considera que la asignación y

gestión de recursos mejoró notablemente como consecuencia del mismo. Ilustra las

posibilidades de una acción municipal descentralizada combinada con participación. En

todos estos casos, y otros semejantes ha habido una real transferencia de poder de decisión a

la comunidad. Ello los diferencia de las frecuentes "simulaciones" de participación en donde

se promete a la comunidad dejarla participar pero ello se limita a declaraciones y aspectos

secundarios provocando fuertes efectos "frustración".52

Mejora de la calidad de los servicios

Hay acuerdo generalizado en que el Estado debe mejorar drásticamente la calidad de

sus servicios en general, y de los sociales en particular. Sin embargo, es necesario

profundizar al respecto. ¿Qué es realmente calidad de los servicios públicos? Christopher

Pollitt plantea un punto a considerar al respecto. La observación de la realidad indica que la

respuesta varía según los actores. Son diferentes las percepciones de en qué consiste

mejorar la calidad de los políticos, la plana gerencial pública, los profesionales que

trabajan en los servicios, y los usuarios. Describe realísticamente la situación: "En primer

lugar están los políticos en el poder ansiosos simultáneamente por restringir el gasto y

asegurar al público que el standard de los servicios públicos básicos no está siendo afectado

adversamente. Luego están los gerentes y administradores seniors, obligados a actuar según

los dictados de sus amos políticos y debidamente ansiosos por preservar y realzar sus

propias instituciones. Frecuentemente chocan con nuestro tercer grupo, los profesionales del

servicio público. Los que frecuentemente miran con sospecha a la gerencia senior. La

reacción de los profesionales es previsible: intentar preservar su esfera de autonomía así

como proteger a sus estudiantes, pacientes y clientes. Estos consumidores de servicios

públicos constituyen nuestra cuarta categoría, aunque no es una que haya jugado aún un papel

muy activo en el diseño de iniciativas de calidad. La calidad es algo que se les ha hecho a

ellos, en vez de ser definida por ellos".53

Las iniciativas por mejorar la calidad de los servicios, e introducir elementos de

38

calidad total en los mismos, deberían tener como meta clara, las necesidades del último

grupo. Debería permitírseles definir su propia idea de qué es calidad. Cuando ello se hace

en el mundo en desarrollo los beneficiarios indican prioridades con frecuencia bien

diferentes de las fijadas desde afuera de ellos, y cuestiones muy concretas. Entre estas

últimas, que la información sobre los programas no les llega, que los formularios de los

organismos públicos a completar deberían estar escritos en lenguaje accesible para ellos,

que las oficinas respectivas deberían atender en días y horarios compatibles con su trabajo,

y así sucesivamente.

El mejoramiento de la calidad debería ser hecho a partir de y con los beneficiarios,

para que se convierta en avances reales.

Hacia un estilo gerencial adaptativo

¿Cuál es el estilo gerencial más apropiado para llevar adelante con eficiencia

programas sociales? La respuesta debe buscarse en primer lugar en las exigencias que surgen

de los procesos de implementación de dichos programas. Los procesos se caracterizan por

una alta "volatilidad". Al desarrollar en el campo programas por ejemplo de extensión de la

salud primaria en zonas rurales, de reducción de la deserción en escuelas urbanas de áreas

pobres, o de entrega de alimentos con educación nutricional, que se dirigen a vastos grupos

sociales, se generan dinámicas de alta complejidad y variabilidad. En derredor de los

programas se mueven diversos grupos de intereses, entre otros económicos y clientelares,

que pueden tratar de desviarlos en su dirección. Intervienen en ellos diferentes actores

organizacionales, Ministerios, Regiones, Municipios, ONGs, grupos de la sociedad civil,

con interrelaciones variables. Las comunidades asistidas pueden reaccionar de muy

diferentes modos, y su reacción puede cambiar en el tiempo de ejecución. En la

implementación misma del programa se descubren oportunidades y riesgos no contemplados

Con frecuencia se presentan decisiones externas al programa mismo, e incluso a todo el área

social, como recortes presupuestarios. En su conjunto la ejecución de los programas tiende a

presentar características "turbulentas". Dennis Rondinelli concluye analizando las causas de

fracasos de diversos proyectos de desarrollo apoyados por agencias internacionales que

"irrespectivamente de la planificación del proyecto o de la forma en que se efectuó el

análisis técnico raras veces se hace la observación de que los problemas encontrados eran

39

impredecibles".54

No se trata por consiguiente de ajustes en los diseños previos, el tema es más

complicado. Hay una dinámica que se desata que en diversos aspectos no es pronosticable

con anterioridad. Esa dinámica no puede ser atendida con estilos gerenciales burocráticos

tradicionales. Los mismos están basados en el control a través de planes, rutinas, y normas,

de las operaciones a desarrollar. Suponen realidades con fuertes posibilidades de

predictibilidad, y en donde la proyección de situaciones a partir del pasado puede ser una

guía eficiente. En el campo de la gestión social la realidad es volátil, y el pasado es una

referencia dudosa por el cambio continuo en condiciones básicas. Se necesita avanzar hacia

un estilo de "gerencia adaptativa' estrechamente conectado con la realidad, y que vaya

reaccionando sobre la marcha a las variaciones. Ello no suprime la planificación, pero varía

los tiempos. Planificación y gestión deben acercarse al máximo. Planificar, ejecutar,

retroalimentar, y rediseñar deben ser una operación casi fusionada. Existen actualmente en

gerencia avanzada diferentes instrumentos técnicos que pueden apoyar el estilo gerencial

requerido. Entre ellos pueden ser de ayuda los sistemas de monitoreo en tiempo real de la

marcha, e impactos de los programas que implican cambiar la visión del monitoreo y la

evaluación como instrumentos de control, por la de verlos como herramientas de gestión.55

Renovacion de las estructuras organizacionales

Las estructuras organizativas de las áreas sociales públicas tienden a seguir los

difundidos modelos verticales, piramidales, jerárquicos, con numerosos escalones. Dichos

modelos presentan marcadas disfuncionalidades en relación a los requerimientos que surgen

de los procesos de descentralización, del interés por impulsar las metarredes y promover la

participación, y de la necesidad de adelantar estilos gerenciales adaptativos. Entre otros

aspectos tienden a "encerrarse en sí mismos", convertir a las "rutinas" en metas, desarrollar

serias resistencias a la participación de actores externos a la estructura como otros posibles

"socios" y las mismas comunidades asistidas, y tienen marcadas rigideces para reaccionar a

cambios. Se requiere avanzar hacia estructuras más abiertas, flexibles, y participativas. El

diseño de las estructuras organizacionales no es un fin en sí mismo, sino un medio para

facilitar el cumplimiento de objetivos. En el área de la gestión social, el diseño debe

40

favorecer entre otros, aspectos como la referida relación activa con lo que sucede en la

realidad. Mintzberg avanza una argumentación significativa respecto a ello.56 Miremos a las

organizaciones como círculo en lugar de como pirámides. Normalmente hay quienes trabajan

en la "línea", en los bordes del círculo, en contacto activo con los beneficiarios, y la

realidad. Tienen los feedbacks de qué sucede, pero como su trabajo es en áreas muy

delimitadas, su enfoque es parcelado. En el centro del círculo se halla el nivel ejecutivo

superior, que sí sabe para dónde trata de ir la organización, pero su contacto con la realidad

puede ser pobre. Suele hallarse encerrado en las clásicas "campanas de cristal". Las

sugerencias a extraer son varias en términos de los programas sociales. Ellos necesitan

maximizar la interacción con la realidad. Sería fundamental estrechar la relación entre la

línea, y el nivel ejecutivo superior para que la realidad fluya al mismo. Asimismo, procurar

aplicar la moderna estrategia de "visión compartida' de la organización que puede en general

ayudar a involucrar plenamente a la línea en la operación, pero que además le posibilitará

productivizar su obtención y análisis de información de la realidad.

En diversas realidades se están impulsando cambios en el Estado social hacia

direcciones como las indicadas. Así en países de punta en esta área como el Canadá "la

división de finanzas y administración del Ministerio de Comunidades y Servicios Sociales

de Ontario anunció una nueva estructura organizacional basada en un proyecto de método

administrativo que reduciría los escalones jerárquicos y eliminaría las barreras

estructurales. De acuerdo con la división, este proyecto incluía un cambio en la cultura y los

valores (de territorio, turba y miedo, al equipo de trabajo, la confianza y la responsabilidad

delegada)".57

La atención a la especificidad de la gestión social

¿Cuál debe ser la orientación estratégica básica para las imprescindibles

renovaciones institucionales y gerenciales a llevar a cabo en el Estado social? La aplicación

de enfoques de administración pública tradicional ha demostrado serias insuficiencias, y

choca contra las exigencias de la realidad. Sin embargo, tampoco parece haber evidencia

empírica que respalde la utilización de enfoques de "negocios" en este campo. Presentan por

sus metas, y características usuales marcadas disimilitudes con los objetivos, y la operación

41

típica de los programas sociales. Estos programas tienen metas de desarrollo muchas

veces con efectos básicamente en el mediano y el largo plazo como sucede en educación. Las

metas interaccionan con metas de otros programas. Los objetivos son en algunos casos no

medibles por las vías normales en gestión de negocios porque son de orden cualitativo. Por

otra parte en los programas sociales del mundo en desarrollo hay "suprametas" que enmarcan

a las metas específicas de un programa en un área dada. Se desea que todos contribuyan a

mejorar la equidad, a superar las discriminaciones de género, favorezcan la preservación del

medio ambiente, y logren desarrollar la sostenibilidad. También la operación técnica de

implementar programas sociales es muy diferente a la de organizaciones de negocios. Como

se ha visto se caracteriza por actores institucionales múltiples, necesidad de articularlos,

redes, "turbulencia", imprescindibilidad de la participación por sus extensos efectos

positivos, necesidad de respeto por las culturas locales e incidencia de factores políticos,

sociales, demográficos, y de diversa índole. La agenda de dilemas gerenciales que surge en

operatorias de este orden, es muy singular, y diferenciada de la propia de los negocios.

Se requiere en este campo desarrollar un enfoque que ponga a foco las

especificidades de la institucionalidad social y de la gestión social, y procure soluciones

técnicas apropiadas para ellas. Se requiere un enfoque de "gerencia social". Entre sus

insumos de apoyo se hallarían elementos de otros enfoques, pero el abordaje estratégico

debe ser distinto, y ser capaz de ser eficiente en términos de metas y suprametas como las

enunciadas, y de una operación técnica particular como lo es la de las políticas y programas

sociales. Este enfoque está emergiendo en la realidad en experiencias concretas de arreglos

institucionales, y programas exitosos en diversos países. El tipo de institucionalidad y de

gerencia que puede detectarse en experiencias consideradas internacionalmente de

excelencia gerencial, como el Grammen Bank en Asia, las Escuelas EDUCO en El Salvador,

o las Ferias de consumo vecinal en Venezuela, surge de ese enfoque diferenciado.58 La

constatación de esta identidad técnica de la gerencia social está estimulando actualmente

esfuerzos por formar gerentes sociales capacitados en la temática en diversos países del

mundo en desarrollo.59

La necesidad de respetar las especificidades y no trasladar mecánicamente el

enfoque de negocios a otros campos no es exclusiva de lo social. Paul Krugman advierte

fuertemente sobre el peligro de esos traslados al campo económico en un reciente trabajo "A

42

country is not a company".60 Llama la atención sobre lo que considera riesgosa

tendencia a querer aplicar a los países el enfoque de negocios. Afirma que "Lo que la gente

aprende de conducir una empresa no la ayuda a formular política económica. Un país no es

una gran corporación. Los hábitos mentales que hacen un gran líder de negocios no son en

general los que hace un gran analista económico". Resalta que los problemas son de una

naturaleza y una complejidad totalmente diferentes. Previene contra "la enfermedad del gran

hombre" por el que gente que es exitosa en un campo cree que puede opinar autorizadamente

sobre otros. Resalta "El mismo síndrome aparece en algunos hombres de negocios que han

sido promovidos a asesores económicos. Tienen dificultades en aceptar que deben volver a

la escuela antes de que puedan hacer pronunciamientos en un campo nuevo".

Así como lo macroeconómico reclama un manejo concorde, el tema de la gestión de

lo social no puede asimilarse ni en las metas, ni en la operatoria a la lógica de los negocios.

Se necesita avanzar mucho más allá de ello para asegurar aspectos esenciales como acceso,

equidad, sostenibilidad y eficiencia.

V. UNA ANOTACION FINAL

"Grises son las teorías, verde es el árbol de oro de la vida" decía Goethe.

Efectivamente, diversos modelos teóricos han sucumbido frente a la realidad, o están

altamente cuestionados por ella, en el mundo en desarrollo de las últimas décadas. Las

aproximaciones centradas en una visión mecanicista que remite la solución de los agudos

problemas sociales que vive ese mundo, a un futuro imaginario construido a través de un

supuesto "derrame" del crecimiento no han tenido constatación empírica en los hechos. Por

el contrario han conducido a una marginación sistemática de la política y la gestión social

que ha contribuido al agravamiento de los problemas. Sumadas a una visión errada que

considera la inequidad como factor favorable al crecimiento, negada totalmente por el caso

del Sudeste Asiático, y otras sociedades y por el relegamiento del capital humano y del

capital social, han llevado a un abandono profundo de lo social. La marginación de lo social

tiene consecuencias múltiples de gran impacto. En el plano macroeconómico genera

bloqueos fuertes a las posibilidades de crecimiento sostenido. Postergación de la educación,

la salud, la nutrición, debilitamiento de la familia, ascenso de la inseguridad personal, son

procesos que minan las bases para el crecimiento, repelen inversiones, obstruyen el avance

43

tecnológico, y el desarrollo de la competitividad externa. El caso de América Latina es

ejemplificante del de otras regiones del mundo en desarrollo Nancy Birdsall identifica el

peso económico de estos bloqueos en la región destacando: "... es posible que las tasas de

crecimiento en América Latina sencillamente no puedan ser más de 3 ó 4% en tanto no se

cuenta con la participación y el aporte de la mitad de la población que está comprendida en

los percentiles más bajos de ingresos".61 Este señalamiento puede complementarse con uno

del Banco Mundial relativo al alto desempleo de dicha región: "Para que América Latina

pueda disminuir su tasa de desempleo en los próximos años, el área tiene que registrar un

crecimiento de su producto interno bruto mayor al 4%".62 Está operando un círculo cerrado.

La crítica desocupación de la región superior al 16% no se reducirá sin un crecimiento

superior al 4%, y el mismo no se dará si no se integra al desarrollo a los vastos sectores de

la población por debajo de la línea de pobreza.

El deterioro social, tiene también altos costos en términos de gobernabilidad

democrática. Un amplio estudio de opinión en 17 países latinoamericanos indica que estando

la gran mayoría de la población a favor del sistema democrático, sólo un 27% de los

encuestados están satisfechos con el funcionamiento de la democracia. Indican las

conclusiones "Esta insatisfacción se produce porque los pueblos esperan que el sistema les

solucione los problemas que ellos identifican como prioritarios", e identifica "en primer

lugar se percibe un importante problema de empleo que va acompañado del problema de los

bajos salarios"63 64

También la afirmación de una antinomia Estado vs. mercado, y la consecuente postulación de

un Estado mínimo, están siendo seriamente cuestionados por los datos de la realidad.

Basándose en ello el nuevo debate está planteando que es una amplia suma de Estado

más mercado más sociedad civil en todas sus expresiones la que ha permitido resultados

mejores en la historia reciente. El Estado mínimo o ausente no parece dar solución a los

problemas sociales, y en general a la animación de un desarrollo sostenido. Toma peso

creciente la idea de un Estado inteligente, con intervenciones estratégicas, de alta eficiencia.

Merilee Grindle subraya que se señala que "... sólo los Estados pueden proveer un conjunto

de condiciones esenciales para el desarrollo económico: ley, orden, políticas

44

macroeconómicas efectivas, desarrollo de la infraestructura, inversión en capital

humano, mejoramiento de la equidad".65

Un campo fundamental de actividad del Estado inteligente en el mundo en desarrollo

será en las próximas décadas el de impulsar enérgica y sostenidamente una integración

activa entre desarrollo económico y desarrollo social. Al mismo tiempo el de velar por un

mejoramiento sustancial de la equidad. También deberá promover la integración activa de

todas las fuerzas básicas de la sociedad en estos esfuerzos. Para todo ello deberá convertirse

en un concertador de "alianzas estratégicas" entre dichas fuerzas.

Afrontar estos nuevos roles eficientemente requiere realizar una profunda reforma en

las estructuras sociales del Estado. La reforma no puede ser hacia el pasado, pero tampoco

consiste en el mero recorte o desarme de dichas estructuras. Se requiere imaginación

institucional para repensar el Estado en el campo social. Se hace imprescindible para ello

superar los "sentidos comunes convencionales" y los numerosos dogmas de modelos teóricos

sin respuestas que obstaculizan el avance hacia soluciones innovativas. Esa tarea colectiva

no puede demorarse. El "costo de oportunidad social" es muy alto. Cada instante que

transcurre sin políticas de inversión sostenidas en educación y salud, sin revisiones de la

equidad, sin servicios públicos sociales eficientes y de alta calidad, significa cruentos

impactos regresivos en las condiciones de vida básicas de extensos y sufridos sectores del

mundo en desarrollo, y la prolongación de una exclusión social injustificable.

45

NOTAS

1. James D.Wolfensohn. "1.3 Billion people living on a Dollar a Day." The Washington Post, October 13,1995.

2. United Nations Development Programme. "Human Development Report 1996."

3. Luis Guash, Jefe del Departamento Técnico del Banco Mundial para América Latina y el Caribe,Conferencia de Prensa, 4 de abril de 1997.

4. Robert M. Solow. "Mass unemployment as a social problem." Incluido en Basu, Pattanaik, y Suzumura"Choice, Welfare and Development," Clarendon Press, Oxford, 1995.

5. Carol Bellamy, Directora Ejecutiva de UNICEF, Tercera Conferencia Americana sobre la Infancia, Chile,9 de agosto de 1996.

6. The Economist, November 1996.

7. Martín Hopenhayn. "Notas para el BID" (inédito), 1997.

8. James D. Wolfensohn, op. citada.

9. Robert Solow. "The labor market as a social institution." The Royer Lectures. University of California,Berkeley, 1989.

10. BID, CEPAL, PNUD. "Informe de la Comisión Latinoamericana y del Caribe sobre el Desarrollo Social",1995.

11. Shadid J. Burki. Disertación en Foro de Diálogo Interamericano. Washington, junio, 1996.

12. Destaca Federico Mayor "Mientras que en el ámbito conceptual se han realizado avances, sobre todo enla definición de lo que debe ser el desarrollo humano duradero, en la práctica, los objetivoseconómicos a corto plazo han seguido prevaleciendo, sea cual sea el precio social y ecológico de esamiopía" (Introducción a "La integración en América Latina", UNESCO, 1995).

13. Shadid Burki, Sebastián Edwards. "América Latina y la crisis mexicana: nuevos desafíos". Banco Mundial,1995.

14. Mencionado por UNDP, Human Development Report, 1996.

15. Lester C. Thurow. "Preparing students for the coming Century." Education Review, The Washington Post,April 7, 1996.

16. En "Changing degrees", Washington Post, February 2, 1997.

17. Jacques Delors. "Formar a los protagonistas del futuro". Correo de la UNESCO, abril, 1996.

18. Robert D. Putnam. "Para hacer que la democracia funcione". Editorial Galac, Venezuela, 1994.

19. Birdsall, Ross, Sabot. "La desigualdad como limitación del crecimiento en América Latina". Gestión ypolítica pública. CIDE, México, primer semestre de 1996.

20. Joseph E. Stiglitz. "Some Lessons from the East Asian Miracle." Research Observer. The World Bank,August, 1996.

46

21. Klaus Deininger, Lyn Squire. "Measuring income inequality: a new data base." The World Bank EconomicReview, 1996.

22. Hongyi Li, Lyn Squire, Heng-fu Zou. "Explaining international and intertemporal variations in incomeinequality." The World Bank, June, 1996.

23. James D. Wolfensohn. "El gasto social es clave". Clarín, Buenos Aires, 23 de febrero de 1996.

24. BID. Progreso Económico y Social. Informe 1996.

25. Amartya Sen. "Development thinking at the beginning of the 21st Century." IDB "Development thinkingand practice conference", Washington, September, 1996.

26. El autor trabaja esta metodología en Bernardo Kliskberg "Redesigning the state profile for social andeconomic development and change", International Review of Administrative Sciences, June 1994.

27. Rudiger Dornbusch en BID "Políticas de ajuste y pobreza", editado por José Núñez del Arco,Washington, 1995.

28. Edgard Morin. "El astro errante". La Nación, Buenos Aires, 1993.

29. Guillermo O'Donnell. "El impacto de la globalización económica en las estrategias de reformainstitucional y normativa". BID, 1996.

30. Michel Crozier. "La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión pública". Reforma yDemocracia. Revista del CLAD, Caracas, enero 1996.

31. Lester Thurow. "La guerra del Siglo XXI". Vergara Editores, 1992.

32. Rudiger Dornbusch. Op. citada.

33. Henry Mintzberg. "Managing Government. Government Management." Harvard Business Review, May-June 1996.

34. Shadid Burki, Sebastián Edwards. Op. citada.

35. Amartya Sen. Op. citada.

36. Nancy Birdsall. "Comentarios sobre Lecciones del Japón" de K. Yamada y A. Kuchiki. IDB."Development thinking and Practice Conference." September, 1996.

37. Resalta al respecto Federico Mayor "... hoy más que nunca, las convulsiones internas de los países y lasveleidades económicas a nivel internacional refuerzan la convicción de que el Estado democrático,genuino representante de los ciudadanos, debe reforzar su papel como garante del cumplimimento delas leyes, como agente de unidad nacional y de desarrollo, acentuando su eficacia redistributiva eintegradora" (idem anterior).

38. Paul Streeten. "Market and States: against minimalism." World Development, Vol. 21, Nº 8, 1993.

39. Fernando Zumbado. "En el camino del desarrollo humano", PNUD.

40. El autor trata detalladamente el tema en Bernardo Kliksberg "El pensamiento organizativo: de los dogmasa un nuevo paradigma gerencial", 13ª edición revisada, Norma-Tesis, Buenos Aires, 1995.

41. Enrique Iglesias. "Reforma económica y reforma social: visión integral". En BID "Social Reform andPoverty", 1993.

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42. Karin Stahl. "Política social en América Latina. La privatización de la crisis". Nueva Sociedad, mayo-junio 1994.

43. Vivas R. y Parra Sandoval R. "Hacia la municipalización de la educación en Colombia". ILPE, LC/IP/R81,1990.

44. Carlos Mascareño. "Municipalización de los servicios sociales en América Latina". CLAD, 1996.

45. Dagmar Raczynski. "Estrategias para combatir la pobreza en América Latina". BID, CIEPLAN, 1995.

46. BID. "Progreso económico y social en América Latina". Op. citada.

47. Dagmar Raczynski. Op. citada.

48. James Migdley. "La política social, el Estado, y la participación de la comunidad". En Bernardo Kliksberg(comp.) "Pobreza. Un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial", Fondo de CulturaEconómica, 1994.

49. World Bank. "The World Bank Participation Sourcebook," 1996.

50. BID. "Libro de Consulta sobre Participación", 1997.

51. Paul Blustein. "Missionary work." The Washington Post Magazine. November 10, 1996.

52. El autor indaga sobre los obstáculos a la participación en "Participation of Stakeholders", incluido enBernardo Kliksberg "Social Management: some strategic issues", United Nations, New York, 1997.

53. Christopher Pollitt. "¿Qué es calidad de los servicios públicos?" En Bernardo Kliksberg (comp.)"Pobreza, un tema impostergable", op. citada.

54. Dennis A. Rondinelli. "Development projects and policy experiments: an adaptative approach todevelopment administration." Methuen Editorial, New York, 1983.

55. Puede verse al respecto José Sulbrandt. "La evaluación de los programas sociales: una perspectiva críticade los modelos usuales". En Bernardo Kliskberg "Pobreza, un tema impostergable" op. citada.

56. Henry Mintzberg. "Musings on Management." Harvard Business Review, July-August 1996.

57. Kenneth Kernaghan. "Empowerment and Public Administration." Canadian Public Administration, Vol.35, Nº 2, 1994.

58. El autor presenta modelos conceptuales, desarrollos técnicos, y experiencias en gerencia social enBernardo Kliksberg "Social Management. Some strategic issues," United Nations, Division of PublicAdministration and Development Management, New York, 1997.

59. Un esfuerzo de amplios alcances al respecto es la iniciativa adelantada por el Banco Interamericano deDesarrollo al crear el Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, una de cuyas áreas centralesde trabajo es la formación de gerentes sociales.

60. Paul Krugman. "A country is not a company." Harvard Business Review, January-February, 1996.

61. Nancy Birdsall. "Comentarios sobre Lecciones del Japón", op. citada.

62. Louis Guash, Jefe del Departamento Técnico del Banco Mundial para Latinoamérica y el Caribe, op.citada.

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63. Encuesta Latinobarómetro 1996.

64. Un enfoque pleno de sugerencias sobre Gobernabilidad y Desarrollo es el planteado por Joan Prats en"Gobernabilidad y Globalización", ESADE, 1996.

65. Merilee S. Grindle. "Challenging the state." Cambridge University Press, 1996.

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