KOALICIJA “EUROBLOK” - Portal Analitika...Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije. Ova publikacija je izrađena uz finansijsku pomoć Evropske unije. Sadržaj

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije. Ova publikacija je izrađena uz finansijsku pomoć Evropske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost EPuCG/CEMI/IA i ne može se ni pod kojim okolnostima posmatrati kao odraz stave Evropske unije.

EUR BLOKJačanje kapaciteta civilnog društva za doprinos

EU integracijama i procesu pristupanja

Strengthening the civil society capacity to contributeto EU integration and the accession process


KOALICIJA “EUROBLOK”

PROJEKAT:“JAČANJE KAPACITETA CIVILNOG DRUŠTVA ZA DOPRINOS EVROPSKOJ

INTEGRACIJI I PROCESU PRISTUPANJA”

CRNA GORA U PROCESU EVROPSKE INTEGRACIJE -

MONITORING REFORMI

Podgorica, avgust 2012.


PROJEKAT:

“JAČANJE KAPACITETA CIVILNOG DRUŠTVA ZA DOPRINOS EVROPSKOJ


Crna Gora u procesu evropske integracije - monitoring reformi

PodgoricaAvgust, 2012.


CRNA GORA U PROCESU EVROPSKE INTEGRACIJE – MONITORING REFORMI

IzdavačEvropski pokret u Crnoj Gori Za izdavačaMomčilo Radulović

Urednik izdanjaMomčilo Radulović RedakcijaEvropski pokret u Crnoj Gori (Momčilo Radulović, Marko Lubarda, Bisera Turković, Mila Brnović, Andrijana Nikić, Aleksandra Vuksanović, Ivana Jovanović)Institut „Alternativa“ (Stevo Muk, Marko Sošić, Jovana Marović, Milica Popović, Nemanja Tepavčević)Centar za monitoring (Zlatko Vujović, Nikoleta Tomović, Ana Selić, Dragan Bojović, Mensur Bajramspahić, Vlado Dedović)

Dizajn i štampaStudio MOUSE- Podgorica

Tiraž500

Evropski pokret u Crnoj Gori (EPuCG)Vlada Ćetkovića bb, Blok 9/Tološi, 81000 PodgoricaTel/Fax: 020/268-651; email: [email protected]: www.emim.org

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije. Ova publikacija je izrađena uz finan-sijsku pomoć Evropske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost EPuCG/CEMI/IA i ne može se ni pod kojim okolnostima posmatrati kao odraz stave Evropske unije.

3

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije

Sadržaj:

Uvod

Monitoring izvještaj: Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za period 2008-2012. i organizacije civilnog društva ..........................................................................................9

Administrativni kapaciteti u Crnoj Gori ..............................................................................................23

Novi modeli za jačanje sistema izgradnje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori – Fond za evropsko obrazovanje i interni twinning ..........................................................................99

Državna pomoć u Crnoj Gori ................................................................................................................. 123

Struktura državne pomoći u Crnoj Gori ........................................................................................... 169

Korupcija i javne nabavke u Crnoj Gori ............................................................................................ 189

Razvoj PIFC-a u Crnoj Gori ..................................................................................................................... 255

Analiza efekata anti-korupcijskih politika u Crnoj Gori i prijedlozi za njihovo unaprjeđenje ................................................................................................................................................ 291

Finansiranje političkih partija u Crnoj Gori: Jesmo li napravili korak naprijed? ........... 351

4

5


UVOD

Publikacija „Crna Gora u procesu evropske integracije – monitoring reformi“ je nasta-la kao dio aktivnosti u okviru projekta “Jačanje kapaciteta civilnog društva za doprinos evropskoj integraciji i procesu pristupanja“, koji su realizovali Evropski pokret u Crnoj Gori kao noseća organizacija, zajedno sa partnerima - Centrom za monitoring (CEMI), Institutom „Alternativa“ (IA) iz Podgorice i Centrom za ekonomski razvoj (CED, Sofia, Bugarska), a koji je trajao 20 mjeseci (1. februar 2011 – 31. septembar 2012). Projekat je realizovan uz finansijsku podršku Evropske unije, posredstvom Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori.

Cilj ovog projekta je bio ostvarivanje većeg doprinosa civilnog društva evropskim integ-racijama u Crnoj Gori i reformskim procesima u kontekstu pristupanja Evropskoj uniji. Naime, ovim projektom su partnerske organizacije (Evropski pokret u Crnoj Gori, Insti-tut „Alternativa“ i Centar za monitoring) usmjerile svoje napore ka unaprjeđenju javnih politika u oblastima koje smo smatrali za izuzetno značajne i kritične sa aspekta tre-nutne situacije i razvojne perspektive, a koje su istovremeno obuhvaćene i Nacionalnim programom za integraciju (NPI) Crne Gore u EU. Svaka od organizacija je pratila i vršila istraživanje u oblastima u kojima su već posjedovale značajne kapacitete i ekspertska znanja, a koja su ovim putem unaprijeđena i stavljena u funkciju doprinosa razvoju i poboljšanju javnih politika u spomenutim oblastima u Crnoj Gori.

Polazeći od takvih funkcija našeg angažmana, fokus naših istraživanja je bio na praćenju ispunjavanja zahtjeva sadržanih u Nacionalnom programu za evropsku integraciju Crne Gore (NPI), ali i na značajno širem društvenom, političkom i ekonomskom okviru u ko-jem se vrše reformski procesi u vezi sa pomenutom oblasti istraživanja koje je svaka od partnerskih organizacija odabrala za proces monitoringa.

Do ovakvog širenja fokusa je došlo zato jer Nacionalni program za evropsku integraciju (NPI) nije revidiran od 2008. godine, kada je usvojen, pa prioriteti i rokovi postavljeni u njemu nijesu više bili dovoljni kao referentna tačka za ono što su postale obaveze Crne Gore u procesu evropske integracije, koji je napredovao mnogo dinamičnije nego što se to očekivalo u vrijeme donošenja NPI-ja. U skladu sa tim, fokus praćenja i istraživanja je

6

pomjeren na ostale obaveze navedene u drugim ključnim dokumentima za Crnu Goru u procesu pridruživanja – Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju Crne Gore sa Evrops-kom unijom, Izvještajima o napretku koje Evropska komisija jednom godišnje dostavlja o napretku Crne Gore u ispunjavanju obaveza – kao i na sve ostale dostupne međunarodne i domaće izvore informacija u vezi sa predmetom našeg interesovanja.

Kao rezultat takvih planiranja i analize potreba procesa evropske integracije u cjelini, Ev-ropski pokret u Crnoj Gori je izvršio jednogodišnje istraživanje u dvije oblasti – adminis-šio jednogodišnje istraživanje u dvije oblasti – adminis-io jednogodišnje istraživanje u dvije oblasti – adminis-živanje u dvije oblasti – adminis-ivanje u dvije oblasti – adminis-trativni kapaciteti i državna pomoć, što je rezultiralo studijama: „Administrativni kapaci-žavna pomoć, što je rezultiralo studijama: „Administrativni kapaci-avna pomoć, što je rezultiralo studijama: „Administrativni kapaci-ć, što je rezultiralo studijama: „Administrativni kapaci-to je rezultiralo studijama: „Administrativni kapaci-teti u Crnoj Gori“ i „Državna pomoć u Crnoj Gori“. Takođe, u okviru projekta su izrađene i dvije kratke studije politike: „Novi modeli za jačanje sistema izgradnje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori – Fond za evropsko obrazovanje i interni twinning“ i „Struktura državne pomoći u Crnoj Gori – državna pomoć u funkciji ekonomskog razvoja“.

Sa druge strane, istraživanje Centra za monitoring u oblasti korupcije u Crnoj Gori re-zultiralo je studijom „Analiza efekata antikorupcijskih politika u Crnoj Gori i prijedlozi za unaprjeđenje“ i kratkom studijom politike na temu „Finansiranje političkih partija u Crnoj Gori: jesmo li napravili korak naprijed?“.

Kako je fokus Instituta Alternativa bio na javnim nabavkama i finansijskoj kontroli, istraživanje je uobličeno studijom „Korupcija i javne nabavke u Crnoj Gori“ i kratkom studijom politike „Razvoj sistema javnih unutrašnjih finansijskih kontrola u Crnoj Gori - Pogled iz civilnog sektora“.

U skladu sa potrebama projekta i predviđenim ciljevima, naše organizacije su preduze-le obimna istraživanja koja su obuhvatila akademske desk analize i višemjesečna priku-pljanja podataka sa jedne, i istraživanja javnog mnjenja, sa druge strane. Ova specifična i sveobuhvatna istraživanja javnog mnjenja su uključivala kako podatke o stavovima opšte populacije građana, tako i stavove specifičnih ciljnih grupa zainteresovanih za date ob-lasti.

Studije politike i kratke studije koje su izrađene tokom ovog projekta su javno prezento-vane na 5 okruglih stolova i 4 prezentacije, uz učešće neposredno zainteresovanih sub-jekata iz javnih institucija i civilnog sektora, ali i šire javnosti i medija, uz podsticanje debate na predmetne teme i ohrabrivanja zainteresovanih strana da podnesu komentare. Pored toga, održana su i dva značajna edukativna seminara u vezi sa podizanjem kapa-citeta nevladinih organizacija u vezi sa procesima društvenih istraživanja, na kojima su strani eksperti prenosili svoja znanja i iskustva domaćim subjektima civilnog sektora.

Na samom kraju projekta, održana je i završna Regionalna konferencija koja je okupila predstavnike nevladinih organizacija koje se bave monitoringom procesa evropske in-tegracije sedam zemalja Jugoistočne Evrope (Crna Gora, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Srbija, Makedonija, Albanija i Bugarska). Sve studije su takođe distribuirane pomenutim subjektima (stakeholder-ima) kako bi se upoznali sa komentarima na javne politike i pri-jedlozima za njihovo unaprjeđenje.

Paralelno sa tim, vršeno je javno zastupanje iznesenih stavova i prijedloga, prevenstveno u državnim institucijama koje se bave datim oblastima, sa ciljem podsticanja istih da u svoje programe politike, strategije, pa i nacrte nove legislative unesu neke od prijedloga iznesenih u studijama politika.

Na kraju, ono što je bio jedan od značajnih ciljeva ovog projekta i njegov zapažen rezul-

7


tat je bila i činjenica da su naše realizovane studije i istraživanja naišli na odličan prijem u javnosti, kao i od strane zainteresovanih institucija uprkos određenim neslaganjima i različitim pogledima na određene sadržaje iz pomenutih oblasti istraživanja koje su bile predmet diskusije između predstavnika javnih institucija i civilnog sektora.

Potvrda takvog, kritičkog, ali kooperativnog odnosa, je i to da su mnoge preporuke, ob-likovane u izrađenim studijama, već našle svoje mjesto u određenim izmjenama pravnih propisa i različitim inicijativama za nova institucionalna rješenja koja vode daljoj de-mokratizaciji društvenih procesa, a nadamo se da će i u narednom periodu i veći broj naših sugestija i nalaza postati dio zvaničnih vladinih politika u ovim oblastima, u cilju unaprjeđenja reformskih procesa na putu pridruživanja Crne Gore Evropskoj uniji.

Momčilo Radulović

Evropski pokret u Crnoj Gori


PROJEKAT:



Monitoring izvještaj: Nacionalni program za integraciju

Crne Gore u EU za period 2008-2012. i organizacije civilnog društva

PodgoricaAvgust, 2012.

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije, uz podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori. Ova studija je izrađena uz finansijsku podršku Evropske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost Instituta Alternativa i ne može se ni pod kakvim okolnostima posmatrati kao odraz stava Evropske unije.

10

11


Sadržaj:

1. Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU ................................................................. 12

1.1. Neadekvatno izvještavanje ........................................................................................................ 12

1.2. Nepostojanje jasne procedure i nepoštovanje rokova za sprovođenje revizije NPI ...................................................................................................... 13

1.3. Organizacije civilnog društva i NPI......................................................................................... 13

1.3.1. Učešće civilnog društva u procesu sprovođenja, praćenja i revizije NPI

(2008 – 2012).............. ......................................................................................................... 13

1.3.2. Organizacije civilnog društva i proces pridruživanja EU (2011. i 2012) .... 15

2. NPI i oblasti koje su praćene u okviru projekta „Jačanje kapaciteta civilnog društva za doprinos evropskoj integraciji i procesu pristupanja“ ..................................................... 17

2.1. Pregovaračko poglavlje 5 - Javne nabavke .......................................................................... 17

2.2. Pregovaračko poglavlje 8 – Politika konkurencije ........................................................... 18

2.2.1. Državna pomoć .................................................................................................................... 18

2.3. Pregovaračko poglavlje 23 – Pravosuđe i temeljna prava ............................................ 19

2.3.1. Antikorupcijske politike ................................................................................................... 19

2.4. Pregovaračko poglavlje 32 – Finansijska kontrola .......................................................... 20

2.4.1. Unutrašnja finansijska kontrola (PIFC) ..................................................................... 20

2.5. Administrativni kapaciteti za implementaciju acquis-a ................................................ 21

12

NACIONALNI PROGRAM ZA INTEGRACIJU CRNE GORE U EU

Vlada Crne Gore je juna 2007. godine donijela odluku o izradi Nacionalnog programa za integraciju u EU (NPI), kao dokumenta koji predstavlja jednu vrstu plana za usvajanje acquisa, ali i cjelokupnu strategiju evropske integracije. Godinu dana kasnije, juna 2008. godine, Vlada je usvojila ovaj dokument.

Sadržaj i struktura Nacionalnog programa za integraciju Crne Gore u EU 2008-2012.

1. Politički kriterijumi

2. Ekonomski kriterijumi

3. Sposobnost preuzimanja obaveza iz članstva u EU

4. Administrativni i pravosudni kapaciteti za implementaciju acquis-a

5. Nacionalna verzija acquis-a

6. Finansijska procjena implementacije NPI

NPI ima za cilj da omogući, prije svega, bolju preglednost obaveza koje stoje pred našom zemljom, kao i pregled onoga što je do sada urađeno. Dokumentom je predviđeno redovno izještavanje Skupštine od strane Vlade, kao i uključivanje ključnih donosioca odluka i zain-teresovanih strana u proces sprovođenja, praćenja i revizije NPI. Međutim, u tom pravcu su uočeni određeni problemi koji se mogu podijeliti u tri grupe: 1. nepoštovanje dinamike izvještavanja, 2. nepostojanje jasne procedure i nepoštovanje rokova za sprovođenje re-vizije, 3. neadekvatno i nedovoljno uključivanje predstavnika civilnog sektora.

1.1 Neadekvatno izvještavanjeIako je predviđeno da Vlada kvartalno izvještava Skupštinu1 o sprovođenju NPI, to nije slučaj, pa su evidentni ozbiljni problemi u uključivanju drugih aktera u ovaj proces usljed izostanka informacija. Obaveza kvartalnog izvještavanja je očigledno bila preambiciozno postavljena. Pored poštovanja rokova nije dovoljno ni unificirana forma izvještavanja što,

1 „Vlada Crne Gore će kvartalno izvještavati Skupštinu Crne Gore o primjeni NPI. U Sekretarijatu za evropske in-tegracije razvija se informacioni sistem koji će predstavljati osnovu za praćenje primjene ostvarivanja zadataka planiranih Nacionalnim programom, sa stanovišta vremenskih rokova i sadržaja. Sistem će pružati pregled, u bilo kom trenutku, do koje su faze stigli nadležni organi u realizaciji obaveza koje su planirali, što će omogućiti Vladi da pravovremeno reaguje i tako osigura dosljedno sprovođenje NPI“.... str. 6.

13


takođe, negativno utiče na kvalitet raspoloživih izvještaja.

Umjesto kvartalnog izvještavanja Skupštine od strane Vlade o realizaciji NPI, MEI je pri-premio do sada samo jedan izvještaj koji je realizovan u 2009. godine, a koji je usvojila Vlada. Pored toga što ne postoji redovno izvještavanje na način kako je to predviđeno ovim dokumentom, MEI je nastavio da priprema kvartalne izvještaje koje upućuje Vladi, a koji se odnose na ispunjavanje obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Jednim dijelom se te obaveze se preklapaju sa NPI, ali, prije svega, metodološki riječ je o značajnom odstupanju.

1.2 Nepostojanje jasne procedure i nepoštovanje rokova za sprovođenje revizije NPI

Do sada još uvijek nije obavljena revizija NPI. Očekivano je bilo da izvještaji koji se pri-premaju budu osnova za sprovođenje revizije. Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija2 sačinjava redovne kvartalne izvještaje o ukupnim aktivnostima u okviru pro-cesa stabilizacije i pridruživanja EU. Saglasno Rezoluciji o ispunjavanju obaveza Crne Gore u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju3, Vlada Crne Gore dostavlja Skupštini Crne Gore Kvartalni izvještaj o ukupnim aktivnostima u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja Evropskoj uniji. Međutim, to nisu izvještaji koji metodološki odgovaraju NPI formatu i preciziranim aktivnostima. Naime, u NPI je predviđeno da se izvještavanje koje proizilazi iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju odnosi na NPI.

Vlada je usvojila samo jedan, godišnji izvještaj, o realizaciji NPI koji je pripremilo MEI, ali taj izvještaj nije javno dostupan, te je njegovo postojanje vidljivo samo iz godišnjeg izvještaja ovog ministarstva za 2009. godinu. Međutim, ni ovim izvještajem se ne uman-juje problem izostanka adekvatnog izvještavanja u implementaciji NPI. Bez adekvatnih, metodološki prilagođenih NPI izvještaja nemoguće je sprovesti kvalitetnu reviziju ovog kompleksnog dokumenta.

Tokom 2010. godine, iz PR službe Ministarstva za evropske integracije, najavljivana je revizija Nacionalnog programa integracije Crne Gore u EU, kojom je trebalo da budu pre-cizirane i nadležnosti crnogorskih institucija za primjenu zakonodavstva. Međutim, do revizije dokumenta nije došlo.

1.3 Organizacije civilnog društva i NPI

1.3.1 Učešće civilnog društva u procesu sprovođenja, praćenja i revizije NPI (2008 – 2012)

NPI je dokument koji prevashodno priprema Vlada, ipak, sprovođenje ovog strateškog dokumenta i njegov monitoring podrazumijeva učešće i podršku cjelokupnog društva, a u prvom redu Skupštine, ekspertske javnosti i civilnog društva.

Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za period 2008-2012. godine predvidio je usvajanje Strategije saradnje Vlade i nevladinih organizacija i Akcionog plana za imple-

2 Sada Ministarstvo za vanjske poslove i evropske integracije3 Službeni list CG, br. 02/08

14

mentaciju ove Strategije, i to najkasnije do kraja III kvartala 2008. godine. Pored ovog kratkoročnog prioriteta, NPI je utvrdio i jedan srednjoročni koji je podrazumijevao sprovođenje ovog strateškog dokumenta o saradnji Vlade i nevladinih orga-nizacija, naročito u dijelu iniciranja izmjene i dopune ili donošenja nove legislative.4 Strategija je usvojena početkom 2009. godine, a slijedio je i Akcioni plan za njeno sprovođenje.

Aktivnosti nevladinog sektora u ovom periodu u okviru procesa praćenja NPI podrazumijevale su izradu nekoliko veoma kvalitetnih studija koje su uključile analizu postojećeg pravnog okvira u Crnoj Gori, uporednog zakonodavstva i (ne)uspješnih primjera u sprovođenju ovih propisa.5 Na taj način organizacije civilnog sektora su samoinicijativno doprinosile progresu u sprovođenju NPI.

Ipak, rad na ovim projektima je ukazao na niz poteškoća u komunikaciji između predstavnika vlade i nevladinih organizacija. Ovakav zaključak se prvenstveno odnosi na neblagovremeno i nepot-puno reagovanje vladinih institucija na zahtjeve za slobodan pristup informacijama; neažurno odgovaranje na dopise i ostalu službenu prepisku; rijetko odazivanje na pozive za intervjuisanje; dostavljanje nepotpunih informacija i, najzad, uporno i stalno prebacivanje odgovornosti i

„nadležnosti“ jednih institucija na druge što je dokaz ili konfuzije u raspodjeli nadležnosti ili namjernog izbjegavanja da se odgovori na postavljena pitanja. Takođe, osim rijetkih primjera, državne strukture su bile nevoljne da na bilo koji način uključe predstavnike nevladinih organizacija u izradu zakona, strategija i ostalih propisa. Otuda je komunikacija uvijek i gotovo isključivo inicirana od strane nevladinog sektora.

Kada je konkretno riječ o saradnji sa resornim ministarstvom za oblast evropskih inte-gracija, i pored potpisivanja Memoranduma o saradnji sa 14 nevladinih organizacija u Crnoj Gori između Ministarstva za evropske integracije i organizacija civilnog društva čije su aktivnosti vezane za proces evropskih integracija,6 saradnja je reklo bi se tokom ovog perioda i dalje bila u „začetku“. Štaviše, u Izvještaju o radu MEI-a se navodi kako su „predstavnici Ministarstva su u navedenom periodu učestvovali na više konferencija, ok-

4 Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za period 2008-2013, Podgorica, jun 2008, str. 59. 5 Zajednički projekat Centra za monitoring (CEMI), Evropskog pokreta u Crnoj Gori i Instituta alternativa „EU matrix

– monitoring procesa evropskih integracija – monitoring Nacionalnog programa za integraciju Crne Gore u EU“ koji je podržao Institut za otvoreno društvo (FOSI ROM).

6 Memorandum o saradnji 15. oktobra 2009. godine sa Ministarstvom za evropske integracije potpisali su predstavnici Asocijacije za demokratski prosperitet – Zid, Centra za demokratiju i ljudska prava, Centra za demokratsku tranziciju, Centra za građansko obrazovanje, Centra za monitoring – CEMI, Centra za razvoj nevladinih organizacija, Evropskog pokreta u Crnoj Gori, NVO Fenix, Fondacije za stipendiranje Roma – Instituta socijalne inkluzije, Inicijative mladih za ljudska prava, Instituta Alternativa, Instituta za medije Crne Gore, Mreže nevladinih organizacija za afirmaciju evropskih integracionih procesa i Nansen Dijalog Centra.

„Ciljevi saradnje između Vlade i nevladinih organizacija:

- Izgradnja demokratskog i otvorenog društva u kontekstu

razvoja evropskihintegracionih procesa, te procesa

evroatlantske integracije Crne Gore;

- Unaprjeđivanje transparentnosti i očuvanje nezavisnosti i značaja

uloge NVO;

- Stvaranje partnerskih odnosa NVO i državnih institucija;

- Ostvarivanje i dalje unaprjeđenje komplementarnosti i interakcije u

cilju efikasnijegdruštvenog razvoja;

- Kreiranje raznovrsnih institucionalnih mehanizama za

unaprjeđenje i dalji razvojsaradnje i međusobne komunikacije

- Poboljšanje uslova rada NVO“

-

Strategija saradnje Vlade i nevladinih organizacija, str. 13

15


ruglih stolova i seminara u organizaciji nevladinih organizacija: CEDEM, Evropski pokret u Crnoj Gori, Forum MNE, CGO, Nansen dijalog centar i drugih.7 Takođe, ova „saradnja“ u proteklom periodu je podrazumijevala i nekoliko zajedničkih programa obuka.

Iz svega navedenog može se zaključiti da su do kraja 2010. godine problemi koji su nega-tivno uticali na saradnju vladinog i nevladinog sektora u procesu praćenja NPI sljedeći:

Nedovoljno razvijeni mehanizmi za redovan, kvalitetan i sadržajan dijalog između Vlade i organizacija civilnog društva

Nedostupnost izvještaja o ostvarenom napretku u procesu evropske integracije.

Permanentno kršenje Zakona o slobodnom pristupu informacijama od strane državnih struktura.

Nedovoljno uključivanje zainteresovanih organizacija civilnog društva u rad radnih grupa za izradu zakona i drugih podzakonskih akata.

1.3.2 Organizacije civilnog društva i proces pridruživanja EU (2011. i 2012)

Definisanje sedam prioriteta od strane Evropske komisije čije je ispunjavanje predstavljalo preduslov za početak pregovora o članstvu između Crne Gore i Evropske unije pozitivno je uticalo na unaprjeđenje saradnje između Vlade i organizacija civilnog društva. Tim prije što je jedan od ovih prioriteta bio i jačanje saradnje sa OCD. Stoga je od značaja pomenuti da su nevladine organizacije aktivno učestvovale u javnoj raspravi o Akcionom planu za ispunjavanje preporuka iz mišljenja EK, tokom januara i februara 2011. godine, kao i da je veliki dio njihovih preporuka inkorporiran u finalni dokument. Unaprijeđen je i proces izvještavanja, i to obavezom pripremanja mjesečnih izvještaja od strane Ministarstva van-jskih poslova i evropskih integracija o realizaciji aktivnosti iz AP. Pored toga što je ove izvještaje usvajala Vlada, oni su prezentovani i članovima nadležnog skupštinskog Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije.

Takođe, predstavnici OCD su u većoj mjeri uključivani u radne grupe za izradu zakona i strateških dokumenata. Unaprijeđena je i procedura odgovaranja na zahtjeve za slobodan pristup informacijama.

Najzad, Crna Gora je prva uključila predstavnike nevladinih organizacija u rad radnih grupa za pripremu pregovora o pristupanju EU.

U normativnom pogledu, usvojene su dvije uredbe koje preciznije definišu saradnju sa nevladinim organizacijama, kao i učešće zainteresovanih strana u definisanju javnih politika. Naime, Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne uprave

7 Izvještaj o radu Ministarstva za evropske integracije za 2009. godinu, str. 12

Crna Gora treba posebno da ispuni sljedeće ključne prioritete:

.... „unaprjeđenje medijskih sloboda, naročito usklađivanjem sa praksom Evropskog suda za ljudska prava u

pogledu klevete i jačanje saradnje sa organizacijama civilnog društva.“

---

Mišljenje Evropske komisije o članstvu Crne Gore u

EU, SEC (2010) 1334, Brisel, 9. novem-bar 2010. godine, str. 11. i 12.

16

i nevladinih organizacija8 precizira obavezu raspisivanja javnog poziva za uključivanje predstavnika NVO u izradu strategija, nacrta predloga zakona i to putem sastanaka i pi-sanom komunikacijom.9

Vlada je na sjednici od 2. februara 2012. godine usvojila i Uredbu o postupku i načinu sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona. Uredbom je utvrđeno da je javna rasprava “obavezna u pripremi zakona kojima se uređuju prava, obaveze i pravni interesi građana.“

***

„U izradi je Nacionalni program za integraciju Crne Gore u Evropsku uniju za period 2012-2015. koji definiše evropsku agendu Crne Gore za period do 2015. i ocjenjuje njenu spremnost za članstvo u EU. NPI nije samo instrument koordinacije reformskih aktivnosti, već i izvor informacija namijenjen EK i državama članicama EU, s jedne strane, i crnogorskoj javnosti, s druge strane. Služi kao pokazatelj daljeg rada i ra-sporeda aktivnosti Crne Gore kad je u pitanju inkorporiranje i implementacija pravnih tekovina EU u naše zakonodavstvo. Prvi NPI usvojen je 5. juna 2008. godine za period do kraja 2012. godine.” –

Upor: internet prezentacija MVPEI-a10

S obzirom na to da je pred crnogorskom državnom upravom proces izrade novog doku-menta – plana za usvajanja acquis-a, dosadašnje iskustvo primjene NPI upućuje na potrebu temeljne izrade ovog plana, uz uključivanje zainteresovanih strana u njegovu izradu. Isto tako, obavezna je periodična revizija novog dokumenta.

Neophodno je obezbijediti poštovanje rokova za sprovođenje Nacionalnog plana za inte-graciju (ili usvajanje acquis-a), ali i obaveze redovnog izvještavanja. Samo na taj način će se omogućiti zainteresovanim stranama da prate sprovođenje ovog plana, kao i da aktivno doprinose njegovoj evaluaciji. U tom smjeru, jedna od mogućnosti za bolje praćenje rel-izacije Nacionalnog plana je i formiranje međusektorskog radnog tijela.

8 Vlada Crne Gore je usvojila ovu Uredbu na sjednici od 22 .decembra 2011. godine. 9 Član 2, Uredbe o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne uprave i nevladinih organizacija 10 Vidjeti: http://www.mip.gov.me/index.php/Crna-Gora-i-evropske-integracije/razvoj-odnosa-crne-gore-i-eu.html

17

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unijeNPI I OBLASTI KOJE SU PRAĆENE U OKVIRU PROJEKTA „JAČANJE

KAPACITETA CIVILNOG DRUŠTVA ZA DOPRINOS EVROPSKOJ

INTEGRACIJI I PROCESU PRISTUPANJA“

2.1 Pregovaračko poglavlje 5 - Javne nabavke

Nacionalni program za integraciju predviđao je potpuno usklađivanje zakonodavstva u oblasti javnih nabavki11 sa direktivama 32004R0018 i 32004R0017, i ove aktivnosti su planirane za 2010. ili 2011. godinu. Puna harmonizacija nacionalnog zakonodavstva sa acquis-jem je trebalo da bude postignuta ili usvajanjem Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama ili usvajanjem novog Zakona o javnim nabavkama. Usklađivanje je bilo neophodno u djelovima koji se odnose na konkurentski dijalog i dinamički sistem kupovine, granične vrijednosti javnih nabavki i trajanje rokova javnih poziva.

U pravcu rješavanja pomenutih nedostataka dotadašnjeg zakonodavnog okvira, novi Zakon o javnim nabavkama usvojen je 2011, a stupio na je snagu 1. januara 2012. godine. Iako donosi značajna poboljšanja prvenstveno u pogledu povećanja transparentnosti cjelok-upnog procesa, ovaj Zakon i dalje nije u potpunosti usklađen sa direktivima EU.

Zakonom o javnim nabavkama iz 2006. godine je uspostavljena Direkcija za javne nabavke, dok je Komisija za javne nabavke „preimenovana“ u Komisiju za kontrolu postupka javnih nabavki.12 NPI je predviđao postepeno povećanje broja zaposlenih u ovim institucijama od 2008. do 2012. godini. Na osnovu ovog plana u 2012. godini u Državnoj komisiji za kontrolu postupka javnih nabavki je trebalo da radi 10, a Upravi za javne nabavke 21 službenik.

Tabela 1: Plan zapošljavanja13

Naziv institucije 2007. Planirani broj zaposlenih2008. 2009. 2010. 2011. 2012.

Komisija za kontrolu postupka javne nabavke 6 8 8 8 8 10

Direkcija za javne nabavke 12 16 18 18 20 21

Međutim, u aprilu 2012. godine je u UJN bilo zaposleno 14 državnih službenika i namještenika, uključujući i direktora Uprave. Manjak od 7 zaposlenih u Upravi za javne nabavke je posebno zabrinjavajući imajući u vidu nove značajne nadležnosti ove uprave.

11 Zakona o javnim nabavkama koji je usvojen 2006. godine12 Po novom Zakonu o javnim nabavkama iz 2011. godine – Državna komisija za kontrolu postupka javnih nabavki. 13 Nacionalni program za integraciju Crne Gore, str. 185.

18

NPI-jem je, takođe, planirano da budžet UJN u 2012. godini bude 550 hiljada eura, a Komisije 310 hiljada eura. Ipak, Zakonom o budžetu za 2012. godinu je predviđeno 270 hiljada eura za UJN, a 182 hiljade eura za Komisiju, što značajno ograničava i jačanje ad-ministrativnih kapaciteta.

2.2 Pregovaračko poglavlje 8 – Politika konkurencije

2.2.1 Državna pomoć

U cilju ispunjavanja obaveza iz SSP-a, Vlada Crne Gore je u junu 2008. usvojila strateški dokument pod nazivom Nacionalni plan za integraciju Crne Gore u Evropsku uniju (NPI). NPI je izrađen u vidu petogodišnjeg plana aktivnosti (2008-2012) koje treba realizovati u kako bi Crna Gora bila spremna za preuzimanje obaveza iz članstva. Nažalost, od svog usvajanja 2008. godine NPI nije ni jednom revidiran, iako je bilo u planu da se to čini na godišnjem nivou u skladu sa rezultatima monitoringa njegovog ispunjavanja. It tog ra-zloga, on danas nije u dovoljnoj mjeri relevantan za poređenje, jer je i dinamika procesa bila drugačija nego što je to predviđano u vrijeme njegovog usvajanja, ali ćemo se ipak osvrnuti i na obaveze koje nameće.

Trenutno stanje i plan aktivnosti na polju državne pomoći su tada obuhvaćeni poglavljem 3.8.2, kao dio poglavlja 3.8 – politika konkurencije. U tom dijelu su na nepune dvije strane dati trenutno stanje državnih pomoći, a zatim i kratkoročni i srednjoročni prioriteti, plan zapošljavanja i finansijske potrebe.

Kada su u pitanju kratkoročni prioriteti, oni su realizivani u skladu sa planom NPI-a. Predviđeno je da budu usvojena podzakonska akta za implementaciju Zakona o kontroli državne pomoći, i u tom cilju usvojeni su Uredba o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći (“Službeni list Crne Gore”, br. 27/10 i 34/11); Uredba o načinu i postupku podnošenja prijave državne pomoći (“Službeni list Crne Gore”, br. 27/10 i 34/11); - Uredba o načinu vođenja evidencije o državnoj pomoći (“Službeni list Crne Gore”, br. 27/10 i 34/11) i Pravilnik o sadržaju godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći (“Službeni list Crne Gore”, br. 31/10 i 22/12). Ovi propisi su u velikoj mjeri usklađeni sa relevantnim sekundarnim propisima EU, ali je potrebno detaljnije regulisanje državnih pomoći pojedinim sektorima, po mogućnosti u posebnim podzakonskim aktima, ili sa druge strane sistem transponovanja pojedinih EU propisa u naše zakonodavstvo.

Kapaciteti Odjeljenja za pripremu državne pomoći u okviru Ministarstva finansija nijesu ojačani u dovoljnoj mjeri i nedovoljni su za kvalitetno obavljanje svih zadataka tog tijela u narednom periodu. Transparentnost je povećana redovnim objavljivanjem godišnih izvještaja Komisije za kontrolu državne pomoći, rješenja na web stranici Komisije kao i Inventara dodijeljenih državnih pomoći, a istu je potrebno i dalje jačati, a naročito raditi na informisanosti o pitanjima državne pomoći u okviru državnih organa.

Planom zapošljavanja je predviđeno da Komisija za kontrolu državne pomoći konstatno broji 7 članova. Taj broj je, međutim, Zakonom iz 2007. godine povećan na 9, da bi Izmje-nama i dopunama istog zakona u decembru 2011. godine bio smanjen na 5, što smatramo nije dovoljan broj za donošenje kvalitetnih odluka u tako složenim pitanjima.

Može se konstatovati da su kratkoročni prioriteti NPI-a ispunjeni, dok su srednjoročni

19


postavljeni vrlo neodređeno, u smislu „nastavka jačanja okvira državnih pomoći“ i dalje harmonizacije propisa i implementacije standarda EU kako bi se prilagodili pravilima o tržišnoj konkurenciji EU, pa je nivo njihove ispunjenosti teško kvanifikovati, ali je bezbjedno reći da posao na tom polju još nije završen, i da će biti potreban konstantan rad na daljem prilagođavanju pravnog okvira, naročito u svijetlu predstojećih izmjena i EU pravila, jačanje kapaciteta Komisije i odjeljenja za pripremu, kao i podzanje svijesti državnih subjekata ne samo o potrebi kontrole zakonitosti državnih pomoći, već i njihove cjelishodnosti i efikasnog usmjeravanja, kao i primjene dobrih praksi država članica EU.

2.3. Pregovaračko poglavlje 23 – Pravosuđe i temeljna prava

2.3.1 Antikorupcijske politike

Centar za monitoring CEMI je vršio monitoring NPI u dijelu koji se odnosi na anti-korupci-jske politike, sa detaljnijim osvrtom na sprovođenje mjera koje su predviđene Inoviranim akcionim planom za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala.

U dijelu NPI, kojim su obrađeni kratkoročni i srednjoročni ciljevi predviđa se donošenje niza zakona koji regulišu ovu oblast, uključujući: Zakon o krivičnom postupku, Krivični zakonik, izmjene Zakona o državnim službenicima i namještenicima, Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju, novi zakoni o sprječavanju sukoba interesa i finansiranju političkih partija, koji bi bili u skladu sa preporukama GRECO. Takođe, NPI-jem je predviđeno da se nacionalno zakonodavstvo treba uskladiti sa međunarodnim standardima, a prvenstveno sa konvencijom UN protiv korupcije. Predviđeno je da se sačini Analiza implementacije GRECO preporuka , kao i istraživanje o obimu i uzrocima korupcije, bazirano na metodologiji UNDP. Istaknuta je i važnost kontinuiranog sprovođenja mjera iz Akcionog plana za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala.

Rezultati monitoringa su pokazali da je većina kratkoročnih i srednjoročnih ciljeva ispun-jena formalno. Većina zakona je usvojena i odgovarajuće analize su izrađene. Međutim, kroz kvalitativno istraživanje smo došli do zaključka da suštinski ciljevi, koji podrazumi-jevaju usklađivanje sa međunarodnim standardima i ispunjavanje preporuka relevantnih institucija nije ispunjeno.

2.3.1.1 Finansiranje političkih partija

Iako je donešen novi zakon o finansiranju političkih partija, on nije u potpunosti usklađen sa preporukama GRECO, kako je to predviđeno NPI-jem, i već pokazuje niz problema u implementaciji: kontrola finansiranja je povjerena Državnoj izbornoj komisiji, koja nije imala nikakvih kapaciteta da vrši ovu funkciju, pa je kao prelazno rješenje prihvaćena Državna revizorska institucija. Međutim, ovo tijelo je ovlašteno da vrši računovodstvenu kontrolu samo budžetskih sredstava, dok potrošnja i prihodovanje ostalih sredstava nisu kontrolisani. Takođe, ova institucija nema mogućnosti administrativne istrage, niti izri-canja prvostepenih sankcija. Iako definisana zakonom o finansiranju političkih partija, zloupotreba državnih resursa, sveprisutna na lokalnim izborima 2011, nije sankcionisana. Podzakonski akti, derogiraju pojedine dobre odredbe Zakona i ne omogućavaju dovoljnu transparentnost finansiranja političkih partija.

20

Izmjene i dopune Zakona o sprječavanju sukoba interesa, usvojene u julu 2011, su donijele određeni napredak u smislu proširivanja definicije funkcionera, kao i nadležnosti Komisije za sprječavanje sukoba interesa. Međutim, osnovne zamjerke izrečene u međunarodnim evaluacijama situacije u Crnoj gori, i dalje su ostale. Ovo se prvenstveno odnosi na način izbora Komisije, kojima i dalje nije obezbijeđena potrebna stručnost i nezavisnost ovog tijela. Uprkos znatno povećanom obimu aktivnosti, što zbog povećanja broja funkcionera, kao i zbog proširenja nadležnosti Komisije na provjeru navoda iz imovinskih kartona javnih funkcionera, kapaciteti ovog tijela nisu povećani. U zakonu ne postoje jasne garancije za implementaciju kaznenih odredbi Zakona, što je i prije predstavljalo veliki problem, kad je riječ o implementaciji odluka Komisije o sprječavanju sukoba interesa, koje su predviđale razrješenje javnih funkcionera.

Zakon o zaštiti lica koja prijavljuju korupciju nije donešen i ta oblast je regulisana Zako-nom o radu, kao i Zakonom o državnim službenicima i namještenicima. Te odredbe nisu dovoljno precizne u pogledu načina i mehanizama za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju, niti su pokrivene sve vrste radnog odnosa.

Implementacija međunarodnih konvencija takođe nije obezbijeđena u potpunosti. Na prvom mjestu, radi se o propuštanju implementacije člana 6 UNCAC-a, kojim se predviđa osnivanje jake, nezavisne i stručne agencije/ tijela za borbu protiv korupcije. U cjelokupnom antikorupcijskom institucionalnom sistemu Crne Gore, ne postoji nezavisna institucija, a gotovo svakoj nedostaju kapaciteti da vrši i nadležnosti koje su joj povjerene.

Iz gore navedenog, možemo zaključiti da proces evropskih integracija jeste znatno ubrzao reforme, ali da te reforme ne prate zahtjeve EU u kvalitativnom dijelu. U kratkim rokovima za dobijanje statusa kandidata i otvaranje pregovora, bilo je potrebno formalno donijeti sve zathijevane dokumente, međutim proces skrininga i pregovora će pokazati brojne nedostatke u sprovođenju donesenih propisa.

2.4 Pregovaračko poglavlje 32 – Finansijska kontrola

2.4.1 Unutrašnja finansijska kontrola (PIFC)

Usaglašavanje sa načelima Acquis-a u odnosu na finansijsku kontrolu, između ostalog, podrazumijeva razvoj sistema unutrašnje kontrole u javnom sektoru, sastavljenog od decentralizovane upravljačke odgovornosti, finansijskog upravljanja i kontrole, kao i funk-cionalno nezavisne unutrašnje revizije. NPI u ovoj podoblasti predviđa niz kratkoročnih i srednjoročnih prioriteta koji nisu previše ambiciozno postavljeni i gotovo isključivo se odnose na donošenje novih zakonskih i podzakonskih akata, dok su planovi zapošljavanja i finansijskih potreba neprecizni u tretiranju različitih aspekata i komponenti PIFC sistema.

Umjesto ustaljene klasifikacije ovog poglavlja (podjela PIFC-a u skladu sa njegova tri sas-tavna elementa: Unutrašnja revizija; Finansijsko upravljanje i kontrola; Centralna jedinica za harmonizaciju) NPI je tretirao oblasti Unutrašnje revizije i Javne unutrašnje finansijske kontrole (PIFC) pod različitim potpoglavljima. Izdvajanje Unutrašnje revizije, koja je sastavni dio PIFC-a ima za posljedicu ponavljanje istih kratkoročnih i srednjoročnih prioriteta u oba potpoglavlja. Pod PIFC-om se u istoimenom potpoglavlju uglavnom podrazumijeva razvoj decentralizovane upravljačke odgovornosti i finansijskog upravljanja i kontrole, što

21


je samo jedan od više aspekata ovog koncepta. Ovakva neuobičajena klasifikacija dovela je i do nejasnih planova zapošljavanja i procjena finansijskih potreba.

Kada je riječ o kratkoročnim i srednjoročnim prioritetima u oba pomenuta poglavlja, većinom su preuzete mjere iz Strategije razvoja unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru, usvojene 2007. godine, sa izuzetkom onih mjera iz Strategije koje se odnose na implementaciju, sistematizovanje, formiranje, raspoređivanje struktura koje treba da sprovode PIFC.

Većina mjera iz Akcionog plana za sprovođenje Strategije razvoja unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru u Crnoj Gori ispunjena je u periodu od 2007. do 2012. godine. Mjere iz Akcionog plana su se uglavnom odnosile na zaokruživanje normativnog okvira - izradu zakonskih, podzakonskih i drugih akata, treninge i obuku. Važno je primijetiti da se neispunjene obaveze odnose na implementaciju i uspostavljanje organizacionog i administrativnog okvira za funkcionisanje sistema. U toku njegovog važenja, sprovođenje akcionog plana nije na sistemski način praćeno i ocjenjivano, a sama Strategija nije revi-dirana. U julu 2012. usvojena je nova Strategija razvoja unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru (PIFC) u Crnoj Gori za period 2013-2017.

Dosadašnji napredak na ovom polju ogleda se skoro isključivo u pripremi i usvajanju nor-mativnog okvira, dok se sa primjenom zakonskog okvira i uspostavljanja organizacionog okvira za sprovođenje unutrašnjih finansijskih kontrola značajno kasni. Kada je riječ o implementaciji i obezbjeđivanju ljudskih resursa za sprovođenje PIFC-a, situacija je zabrinjavajuća: u pogledu finansijskog upravljanja i kontrole su imenovana u ukupno 71 budžetskom korisniku, od čega 64 na centralnom i 7 na lokalnom nivou. U pogledu unutrašnje revizije, na centralnom i lokalnom nivou, ukupno je 56 korisnika budžeta koji su obezbijedili vršenje unutrašnje revizije su na neki od dva moguća načina, a imenovana su tek 34 unutrašnja revizora. Situacija u lokalnim samoupravama je posebno alarmantna, imajući u vidu da je samo u tri jedinice lokalne samouprave obezbijeđeno vršenje unutrašnje revizije, a od toga samo u Glavnom gradu u zakonom definisanim kapacitetima.

Veliko kašnjenje u sprovođenju usvojenih akata, skroman prodor unutrašnje revizije u javni sektor i relativno nizak nivo pokrivenosti ukupnog broja budžetskih jedinica, ne uliva nadu da će sistem unutrašnjih finansijskih kontrola sa svim svojim komponentama u dogledno vrijeme postati funkcionalan i pružiti rezultate.

2.5 Administrativni kapaciteti za implementaciju acquis-a

Treće i četvrto poglavlje Nacionalnog programa za integraciju Crne Gore u EU (2008 – 2012), uz Akcioni plan za jačanje administrativnih kapaciteta za implementaciju SSP, igraju ključnu ulogu kada su strateški ciljevi ispunjavanja obaveza vezanih za podizanje administrativnih kapaciteta u pitanju. U četvrtom poglavlju NPI se prikazuju sposobnosti implementacije pravnog poretka EU u skladu sa standardima i najboljom praksom država članica kroz pregled reformi javne uprave, reformi pravosuđa, strategije obuke, planove za unaprjeđivanje znanja o novom nacionalnom pravnom poretku i acquis-u u okviru sudske vlasti. Ovaj pregled reformi podrazumijeva osnovne propise koji se odnose na državnu administraciju, tadašnje stanje administracije, pregled novih pravnih akata, pregled poli-tika i strategija za poboljšanje administrativnih kapaciteta i ostalo.

22

U trećem poglavlju su detaljno razrađeni kapaciteti Crne Gore u vezi sa transponovanjem 33 cjeline acquis-a u nacionalno zakonodavstvo do kraja 2012. godine, sa glavnim foku-som na kadrovsku politiku javne uprave, što podrazumijeva plan zapošljavanja za period 2008 – 2012. godine i finansije potrebe za pojedinačne institucije javne uprave. U vezi sa ovim, sprovedeno je istraživanje o postignutim rezultatima u sprovođenju zacrtane kadrovske politike u kome je učestvovalo 67 institucija od kojih je 48 dalo potpune a 13 nepotpune odgovore.

Višegodišnje istraživanje je pokazalo da su obaveze iz NPI koje se odnose na uspostavl-janje adekvatnog pravnog i institucionalnog okvira za jačanje administrativnih kapaciteta mahom ispunjene, što su potvrdili i izvještaji Evropske komisije iz 2012. i 2011. godine. Međutim, kada je u pitanju izgradnja mehanizama za monitoring i evaluaciju sprovođenja zakona, reforma javne uprave u Crnoj Gori ima dosta prostora za napredak. Što se tiče kadrovske strukture, većina institucija je sistematizovala daleko manji broj službenika i namještenika nego što je to NPI predviđao, a popunila manji broj radnih mjesta u odnosu na sistematizovane. U skladu sa tim, obezbijeđena su i manja finansijska sredstva nego što je planirano. Kao glavne razloge za ovu neusaglašenosti se navodi loša finansijska situacija usljed finansijske krize, ali takođe i restrukturiranje strateških ciljeva kada je kadrovski kapacitet u pitanju, koji podrazumijeva reorganizaciju državne uprave i smanjenje broja službenika i namještenika radi efikasnijeg ispunjavanja obaveza.

Takođe, nije se ispunila obaveza istaknuta u uvodu ovog dokumenta da će NPI biti ’’živi dokument’’ koji će biti revidiran i modifikovan u zavisnosti od eksternih okolnosti i reformi javne uprave u Crnoj Gori. Da je vremenom izvršena svojevrsna marginalizacija i zane-marivanje NPI u oblasti administrativnih kapaciteta svjedoči i nizak nivo informisanosti o postojanju, sadržaju i primjeni NPI, kako među službenicima i namještenicima, tako i među rukovodećim licima u organima uprave. Tako je prilikom komunikacije sa predstavnicima institucija o dostavljanju odgovora na istraživačka pitanja, između 15 i 20 institucionalnih predstavnika pokazalo neznanje o postojanju ovog dokumenta, a trećina ostalih nisu znali za obaveze i strateške ciljeve koje su u NPI zacrtane i za njihovu instituciju. Generalno gledano, ispunjena je većina kratkoročnih prioriteta u vezi sa donošenjem novih zakon-skih i podzakonskih akata, uspostavljanjem novih institucija reformom javne uprave, ali srednjeročni prioriteti zacrtani u NPI i monitoring implementacije akcionih planova ne odražavaju aktuelno stanje, makar kada je jačanje administrativnih kapaciteta u pitanju.


PROJEKAT:

“JAČANJE KAPACITETA CIVILNOG DRUŠTVA ZA DOPRINOS EVROPSKOJ INTEGRACIJI I PROCESU PRISTUPANJA”

Studija

Administrativni kapaciteti u Crnoj Gori

Podgorica, maj 2012.

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije, uz podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori. Ova studija je izrađena uz finansijsku podršku Evropske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost EPuCG i ne može se ni pod kakvim okolnostima posmatrati kao odraz stava Evropske unije.

Studija politike

ADMINISTRATIVNI KAPACITETI U CRNOJ GORI

IzdavačEvropski pokret u Crnoj Gori

Za izdavačaMomčilo Radulović AutoriMomčilo Radulović, Marko Lubarda

UredniciMomčilo Radulović, Marko Lubarda RedakcijaMomčilo Radulović, Marko Lubarda, Andrijana Nikić, Aleksandra Vuksanović, Ivana Jovanović, Mila Brnović

Dizajn i štampaStudio MOUSE- Podgorica

Tiraž100



CIP - Каталогизација у публикацијиЦентрална народна библиотека Црне Горе, Цетиње

ISBN 978-9940-624-00-2COBISS.CG-ID 20647952

Sadržaj

Uvod ................................................................................................................................................... 27

1. Pravni okvir za izgradnju administrativnih kapaciteta .......................................... 29

2. Institucije i izgradnja administrativnih kapaciteta .................................................. 39

3. Nacionalni program za integraciju i uloga kadrovske politike ............................ 45

- NPI i izgradnja administrativnih kapaciteta............................................................. 45

- NPI i aktuelna kadrovska politika ................................................................................. 46

4. Uloga razvoja ljudskih resursa i stručnog usavršavanja zaposlenih u izgradnji administrativnih kapaciteta ........................................................................... 55

- Strateški dokumenti o razvoju ljudskih resursa .................................................... 77

- Stručno usavršavanje i zaposleni ................................................................................. 78

- Značaj adekvatne evaluacije ........................................................................................... 82

5. Funkcionalnost i institucionalna saradnja ................................................................... 85

- Percepcija kriterijuma za zapošljavanje ................................................................... 85

- Institucionalna saradnja .................................................................................................. 87

6. Iskustva u regionu u reformi javne uprave ................................................................. 91

7. Preporuke ................................................................................................................................... 94

Literatura ......................................................................................................................................... 97

26

27


Uvod

Pojam administrativnih kapaciteta se vezuje za nivo sposobnosti državne i javne admin-istracije da ispunjava svoje uobičajene, zakonom propisane obaveze, ali i nivo spremnosti da prihvati zadatke koji su izvjesni u okviru daljeg toka integracija i predstojećih reformi koje tu državu očekuju. Tako je i Crna Gora, zvaničnim otvaranjem pregovora sa Evropskom unijom u junu 2012. napravila značajan korak ka ispunjavanju svojih strateških ciljeva, ali i istovremeno na sebe preuzela još veću odgovornost u nastavljanju uspješnog sprovođenja nizova reformi i promjena koje nalaže proces usklađivanja crnogorskog zakonodavstva sa evropskim. U vezi sa tim, administrativni kapaciteti crnogorskih institucija su i dalje problematična oblast kada je dostizanje evropskih standarda u pitanju, stoga je i cilj ove studije bio da napravi presjek dosadašnjih rezultata, trenutnog stanja i predstojećih planova za jačanje kadrovskog potencijala shodno potrebama i strateškim dokumentima.

Usko vezan za pojam administrativnih kapaciteta i administracije uopšte, je i pojam institucije, kao organizacione jedinice i temelja pravilnog funkcionisanja demokratskog društva i očuvanja demokratskih vrijednosti. U skladu s tim, neophodno je bilo podrobnije ući u tematiku rada i funkcionalnosti crnogorskih državnih institucija kao organa uprave, njihove međusobne saradnje, efikasnosti i napretka u sprovođenju zacrtanih reformi. Stoga se ova studija bavi i reformom javne uprave, međuinstitucionalnom saradnjom, aktivnostima pojedinačnih institucija u izradi sopstvenih strateških dokumenata i plan-iranjem razvoja sopstvenih kapaciteta kroz saradnju sa međunarodnim organizacijama i institucijama, ispitivajući posredan ili neposredan uticaj ovih aktivnosti na izgradnju sposobnije i efikasnije administracije.

Metodologija istraživanja je započeta analizom pravnog i institucionalnog okvira za jačanje kadrovskog potencijala, sa posebnim akcentom na analizu novodonešenih primarnih i sekundarnih zakonskih regulativa i sa osvrtom na promjene koje bi trebalo da donesu u odnosu na prethodnu pravnu strukturu. Kada je institucionalno okvir u pitanju, poseban

28

prostor je posvećen organu za upravljanje kadrovima i njegovom uticaju na sveobuhvatno stanje u održavanju funkcionalne administracije, ali i je i naglašena uloga ostalih institucija, organizacija i projekata čije su aktivnosti aktuelne u sprovođenju reformi javne uprave u Crnoj Gori, kao ReSPA, SIGMA, CDP i drugih. Analiza je sprovedena sa ciljem da omogući uvid u same uslove sprovođenja reformi i dostizanja evropskih standarda, kao i da sugeriše eventualne nedostatke ili previde kada je izgradnja adekvatnog pravno-institucionalnog okvira u pitanju.

Kako se ovaj okvir sprovodi u praksi pokazalo je istraživanje nekoliko segmenata funk-cionisanja javne uprave kao što je kadrovska politika institucija, postojanje strateških dokumenata, stručnog usavršavanja, evaluacija zaposlenih, kriterijumi zapošljavanja i međuinstitucionalna saradnja. Nakon analize svakog od ovih segmenata, utvrđen je i njihov direktan uticaj na administrativne kapacitete. U oblasti kadrovske politike, obav-ljeno je istraživanje sa skoro 70 institucija, imajući u vidu i obaveze i zadatke ispunjene u posljednjoj godini perioda za koji je realizovan Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU (2008 – 2012). U ovim institucijama su ispitane i metode stručnog usavršavanja službenika i namještenika, postojanje strateških dokumenata o razvoju ljudskih resursa i prakse evaluacije zaposlenih, dok su posebnim istraživanjem, koje je obuhvatilo preko 700 zaposlenih u organima javne uprave ali i javno mnenje, zahvaćene politike zapošljavanja i sistemi napredovanja, kao i utisak ispitanika o oblastima u kojima njihove institucije ostvaruju najbolju saradnju sa poslovnim sektorom, civilnim sektorom i institucijama Evropske unije. Rezultati analize su dati prevashodno u vidu preporuka na kraju svake cjeline, koje su sumirane u posljednjem poglavlju.

Na kraju, treba napomenuti i da su se pod pojmom javna uprava (engl. public administra-tion), ovdje podrazumijevali organi državne uprave (ministarstva i agencije, komisije, sek-retarijati, zavodi, uprave, centri i instituti), odnosno u njima zaposleni državni službenici i namještenici. Međutim, neke reformske mjere su primjenljive i na lokalnu samoupravu, a posebno i na javne službe sa kojima građani imaju najviše kontakta, kao na primjer u oblasti zdravstva, obrazovanja, socijalne zaštite, kulture itd. Na kraju, zadovoljstvo građana iz neposrednog kontakta sa institucijama javne službe kao i povjerenje u državne institucije predstavljaju jedne od najvažnijih indikatora u mjerenju djelotvornosti reformi i novih zakona i propisa, a nivo te djeltvornosti direktno zavisi upravo od odgovaranja na potrebe za jačanje administrativnih kapaciteta u ovim institucijama.

29


PRAVNI OKVIR ZA IZGRADNJU

ADMINISTRATIVNIH KAPACITETA

Uspostavljanje adekvatne pravne i institucionalne strukture za jačanje i izgradnju admin-istrativnih kapaciteta je nešto čime se Crna Gore može pohvaliti kao jednim od relativno uspješno ostvarenih zadataka u procesu pristupanja Evropskoj uniji. Tako je u proljećnom izvještaju o napretku Crne Gore u sprovođenju reformi, od strane Evropske komisije 22. maja 2012. godine istaknuto:

,,Generalno, Crna Gora je ostvarila dodatni napredak u suočavanju sa izazovima reforme javne uprave. Kao dio implementacije ove reforme donijeti su dodatni podzakonski akti sa ciljem usmjeravanja struktura javne uprave, poboljšavajući njenu efikasnost, jačajući saradnju sa nevladinim sektorom i uvođenja javne rasprave prilikom sačinjavanja zakona’’ 1

Radi analize zakonske strukture u okviru koje je omogućeno jačanje administrativnih ka-paciteta, potrebno je osvrnuti se na nova zakonska i podzakonska akta koja su u tu svrhu donijeta i istaći najznačajnije promjene koje bi ti dokumenti trebalo da donesu.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o državnoj upraviZakon o državnoj upravi je donijet 25. VI 2003. godine i njime je definisan način rada državne uprave koju čine ministarstva, sekretarijati, zavodi, direkcije, agencije i lokalne samouprave. Njime je takođe propisano i obavezno donošenje akta o sistematizaciji i unutrašnjoj organizaciji radnih mjesta u zavisnosti od obima, vrste i složenosti poslova, kao i način kojim se obezbjeđuje njihovo efikasno, ekonomično i efektivno vršenje. Određeni su i sastavi rukovodećih struktura organa državne uprave i službenički odnosi.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o državnoj upravi je donešen 29. VII 2011. godine a stupio je na snagu 23. VIII iste godine. Izmjene uglavnom donijete u svjetlu novih reformi javne i reorganizacije državne uprave. Tako se član 29 koji je definisao šta se podrazumijeva pod organi uprave, promijenjen u ’’organi uprave su uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije’’2. Dalje, član 28 prvobitnog zakona je definisao potrebe osnivanja organa uprave, navodeći, između ostalog da se oni ’’...osnivaju za vršenje poslova...u upravnim oblastima u kojima se osnivaju ministarstva i u drugim oblastima, kada obim i priroda poslova

1 Izvještaj Evropske komisije Evropskom parlamentu I Savjetu ministara o napretku Crne Gore u implementaciji re-formi, Brisel, 22.05.2012. http://www.delmne.ec.europa.eu/upload/dokumenta/2012/032012_mar/042012_apr/Spring%20report_Montenegro.pdf

2 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o državnoj upravi (‘’Sl. list CG’’ br. 42/11)

30

zahtijevaju samostalnost u radu’’3. U novom zakonu je decidno naglašeno da su drugi organi uprave u sastavu ministarstva i da ’’kad je za vršenje stručnih...poslova...potrebna primjena naučnih i posebnih stručnih metoda rada i saznanja...organi uprave osnivaju se kao samostalni organi uprave’’ (Član 5). Iz prvobitnog zakona se briše stavka ’’Organi uprave mogu, u okviru svog djelokruga, da vrše, uz naknadu, usluge fizičkim i pravnim licima’’(Član 35), koja postaje dio Člana 88, gdje se navodi da cjenovnik ovih usluga mora biti donešen u saglasnosti sa Vladom.

U dijelu upravljanja i odgovornosti u organima državne uprave se dodaje i uloga državnog sekretara kojeg ’’imenuje i razrješava Vlada, na predlog ministra, bez javnog konkursa i dužnost mu prestaje prestankom mandata ministra’’ (Član 9). Po prvi put je uveden i pojam generalnih direktora u okviru ministarstava koji ’’rukovode i organizuju rad u jednoj ili više organizacionih jedinica za svoj rad odgovaraju ministru i Vladi’’(Član 10). Uloga starješina organa uprave i njihovih pomoćnika je proširena i podrobnije regulisana, naglašavajući ’’samostalnost’’ ovih funkcija.

Što se tiče odnosa organa državne uprave prema nevladinim organizacijama, izmijenjeni stav glasi da se ova saradnja naročito ostvaruje ’’konsultovanjem nevladinog sektora prilikom izrade strategija i analiza stanja u određenoj oblasti, izrade nacrta i predloga zakona i drugih propisa i donošenja podzakonskih akata kojima se uređuje ostvarivanje sloboda i prava građana’’ (Član 23). Međutim, naglašeno je i da sve vidove saradnje između nevladinih organizacija i organa državne uprave utvrđuje Vlada. Ovo rješenje može da bude problematično ukoliko se uzme u obzir uloga Savjeta za saradnju Vlade i NVO.

Kada je u pitanju javnost i transparentnost rada organa državne uprave, u Članu 95 prvo-bitnog zakona koji reguliše pravo javnosti na upoznavanje sa vršenjem poslova ministar-stava i organa uprave, kao i pravo ministarstava da određene podatke uskrate, dodata je stavka da organi u sastavu upoznavanje i izvještavanje ostvaruju preko ministarstava i da ’’davanje određenih izvještaja i podataka može se uskratiti samo ako bi to predstavljalo povredu dužnosti čuvanja tajnih podataka’’ (Član 29).

Konačno, kao dio prelaznih i završnih odredbi, obavezuje se usklađivanje novih podza-konskih akata u roku od šest mjeseci.

Uredba o organizaciji i načinu rada državne upraveU među najvažnija podzakonska akta donešena u skladu sa novim Zakonom o državnoj upravi, ubraja se i Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave koja je stupila na snagu 24. I 2012. godine. Ovom uredbom su osnovana ministarstva i drugi organi uprave, utvrđena organizacija i način rada državne uprave, pitanja obezbjeđenja izvršenja odluka Ustavnog suda Crne Gore, kao i druga pitanja od značaja za organizaciju i rad državne uprave. Izvršena je podjela na šesnaest ministarstava i organe koji spadaju u njihovu nadležnost, kao i samostalne organe uprave, među kojima su pet uprava, jedan sekretarijat, šest zavoda, jedna direkcija i jedna agencija. Regulisan je i nadzor ministarstava nad radom organa up-rave, Članom 50 i Ćlanom 51, iz čega proizilazi da ’’nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada i zakonitošću upravnih akata organa uprave’’4 se odvija i nad samostalnim organima uprave. Tako Upravu za kadrove nadzire Ministarstvo finansija, Direkciju za zaštitu tajnih

3 Zakon o državnoj upravi, (038/03-1. i Sl. list CG, br. 022/08-21.)4 Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave (,,Službeni list CG’’ br. 5/12)

31


podataka Ministarstvo odbrane, Agenciju za zaštitu životne sredine Ministarstvo održivog razvoja i turizma, Zavod za intelektualnu svojinu Ministarstvo ekonomije itd. Nadzor nad ’’koordiniranim radom inspekcija Uprave za inspekcijske poslove vrši Vlada, preko Mini-starstva finansija’’ (Član 51).

Način rada državne uprave je definisan kroz program rada organa državne uprave, reg-ulisanja rada savjeta, kolegijuma i projektnih grupa, raspored radnog vremena i upravni dani. Iako program rada donosi ministar, odnosno starješina samostalnog organa uprave, ’’program rada samostalnog organa uprave’’ donosi se uz saglasnost ministarstva koje nad tim organom vrši nadzor’’ (Član 52).

Izvršenje odluka Ustavnog suda Crne Gore je takođe obezbijeđeno kroz Uredbu o organi-zaciji i načinu rada državne uprave, po kojem ’’Vlada, na zahtjev Ustavnog suda, obezbjeđuje izvršenje odluka Ustavnog suda preko ministarstava i samostalnih organa uprave u čiji djelokrug spada pitanje na koje se odluka odnosi’’ (Član 58).

Ovom uredbom je takođe predviđeno usklađivanje akta o unutrašnjoj organizaciji i sis-tematizaciji ministartava i samostalnih organa uprave kojima je izmijenjen djelokrug rada (Član 60) i regulisanje budućih djelatnosti Uprave za inspekcijske poslove, Agencije za zaštitu životne sredine, Zavoda za hidrometeorologiju i seizmologiju i drugih.

Zakon o državnim službenicima i namještenicimaNovi zakon kojim se regulišu službenički odnosi i pitanja položaja državnih službenika, odnosno namještenika, je donijet 22. VIII 2011. godine i primjenjivaće se od 1. I 2013. godine, čime efektivno prestaje da važi Zakon o državnim službenicima i namještenicima objavljen u ’’Službenom listu CG’’, br. 50/2008 od 19. VIII 2008. godine.

Definisanje pozicije državnog službenika i namještenika i njihovih zaduženja se nije značajno promijenilo u odnosnu na prethodni zakon, osim što u novom zakonu nije uključena stavka da se državnim službenikom ,,...u smislu ovog zakona, ne smatra poslanik i lice koje bira ili imenuje Skupština Crne Gore’’5. Državni službenik je i dalje ’’lice koje je zasnovalo radni odnos u državnom organu za vršenje poslova kojima se ostvaruje Ustavom, zakonom i drugim propisima utvrđena nadležnost tog organa’’, dok je namještenik ’’lice koje je zas-novalo radni odnos u državnom organu radi vršenja administrativno-tehničkih i pomoćnih poslova’’6. Po novom zakonu, državni službenik je i ’’lice koje u državnom organu vrši informatičke, materijalno-finansijske, računovodstvene i druge poslove administrativne prirode’’. Kada je definicija državnog organa u pitanju, osim organa uprave, službe Pred-sjednika Crne Gore, Skupštine Crne Gore, Vlade Crne Gore i Ustavnog suda Crne Gore koji su pomenuti u starom zakonu, dodati su i ministarstvo, sud i državno tužilaštvo.

Kada je u pitanju primjena zakona, u Članu 3 je dodato da se novi zakon primjenjuje i na ’’...zaposlene u Fondu penzijskog i invalidskog osiguranja Crne Gore, Fondu za zdravstveno osiguranje Crne Gore, Zavodu za zapošljavanje Crne Gore, Fondu rada i Agenciji za mirno rješavanja radnih sporova’’ ali i da ’’ovaj zakon primjenjuje se i na zaposlene u drugim organima, regluatornim i nezavisnim tijelima, ako je to propisano posebnim zakonom’’.

Posebna pažnja je posvećena službeničkoj etici. Iako je gro etičkog kodeksa sadržan i u starom zakonu, novi dokument značajno proširuje dijapazon prava i odgovornosti 5 Zakon o državnim službenicima I namještenicima (‘’Sl.list CG’’ 50/2008, 08/08), Član 26 Zakon o državnim službenicima I namještenicima (Sl. list CG 08/11), Član 2

32

službenika. Tako se u Članu 7 prvi put naglašava da se u obavljanju poslova ’’ne smije vršiti diskriminacija građana po osnovu...nacionalne pripadnosti...društvenog ili etničkog porijekla, veze sa nekim manjinskim narodom...političkog ili drugog mišljenja, pola, rodnog identiteta, seksualne orijentacije...ili pretpostavci o pripadnosti grupi, političkoj partiji ili drugoj organizaciji, kao i po osnovu drugih ličnih svojstava’’. Takođe, u Članu 9 je dodato da, kada je politička neutralnost i nepristrasnost u pitanju, osim vršenja poslova u skladu sa javnim interesom, ’’državni službanik i namještenik je dužan da se uzdržava od javnog ispoljavanja svojih političkih uvjerenja’’. Po prvi put je i pojašnjena upotreba rodno os-jetljivog jezika, naglašavanjem da ’’svi izrazi koji se u ovom zakonu koriste sa fizička lica u muškom rodu obuhvataju iste izraze u ženskom rodu’’.

Kada je u pitanju kategorizacija radnih mjesta državnih službenika i poslova namještenika, izvršena je podjela u okviru četiri kategorije: visoki rukovodni kadar, ekspertsko-rukovodni kadar, ekspertski kadar i izvršni kadar. U okviru ovih kategorija utvrđeno je nekoliko mjerila i naglašeno, shodno Članu 19, da se u državnom organu ’’ne može utvrditi radno mjesto van kategorija i nivoa utvrđenih ovim zakonom’’. U okviru svake kategorija utvšeni su nivoi, zvanja i uslovi. Ovakva kategorizacija se razlikuje od prethodnog zakona, gdje je napravljena trorazredna podjela svih državnih službenika u zavisnosti od nivoa školske spreme. Kategorizacija poslova namještenika je takođe drugačija, umjesto raspoređivanja u pet razreda, podjela je izvršena na dva nivoa: viši namještenik sa III ili IV nivoom kvali-fikacija obrazovanja i najmanje jednom godinom radnog iskustva, i namještenik sa I ili II nivoom, bez radnog iskustva.

Uslovi za zasnivanje radnog odnosa i popunjavanje radnog mjesta su većinom ostali ne-promijenjeni. Članom 33 je definisana obaveza polaganja stručnog ispita za rad u državnim organima, izuzev namještenika sa osnovnom školom. Program i način polaganja ispita ’’utvrđuje Vlada, na predlog organa državne uprave nadležnog za poslovne uprave’’. Up-ravo se definisanju kriterijuma za polaganje stručnog ispita trenutno posvećuje posebna pažnja jer su Vladine radne grupe u saradnji sa Upravom za kadrove prepoznali ogroman značaj osnivanju seta univerzalnih i adekvatnih kriterijuma za zapošljavanje u državnoj upravi, radi izgradnje i jačanja administrativnih kapaciteta. Provjeru sposobnosti kandidata vrši komisija koju obrazuje organ za upravljanje kadrovima i čine je predstavnik organa za upravljanje kadrovima, predstavnik državnog organa u kome se zasniva radni odnos i stručna lica za provjeru posebnih vještina koje se traže oglasom. Treba napomenuti da je Skupština Crne Gore jedini organ državne uprave koji često predstavlja izuzetak od pravila u oblasti objavljivanja oglasa, odnosno konkursa, liste kandidata koji ispunjavaju uslove oglasa, provjere sposobnosti, ocjenjivanja kandidata izbora kandidata i prava na uvid i vraćanje dokumentacije, gdje Skupština ima nešto veću autonomiju. Na primjer, u Članu 39 koji reguliše objavljivanje oglasa, odnosno konkursa, sadržinu oglasa, način ispravke i povlačenja oglasa, kao i način prijavljivanja na oglas elektronskim putem ne utvrđuje Ministarstvo na predlog organa za upravljanje kadrovima, već radno tijelo Skupštine koje daje saglasnost na akt o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Službi Skupštine.

Kada su u pitanju prava, obaveze i integritet službenika, odnosno namještenika, važno za jačanje administrativnih kapaciteta je da se prvi put pominju uslovi rada, u smislu da službenici imaju pravo da im se obezbijede ’’...potrebne tehničke i druge uslove u kojima treba da vrši poslove i radne zadatke u skladu sa pravilima i standardima rada u državnom organu’’(Član 59). Trajanje godišnjih odmora u skladu sa dužinom radnog staža je povećano, a kada su zarade, naknade i druga primanja u pitanju, u Članu 60 je dodato da državni

33


službenik, odnosno namještenik, ima pravno na jednaku zaradu za jednak rad, nezavisno od toga da li je u radnom odnosu na određeno ili neodređeno vrijeme.

U novom zakonu je dosta prostora posvećeno i regulisanju sukoba interesa i zaštita državnog službenika i namještenika koji prijavljuju sumnju na korupciju. Po prvi put su uvedene zabrana primanja poklona i odbijanje poklona, pa se u Članu 72 i 73 navodi da državni službenik, odnosno namještenik ’’ne smije primati poklone, osim prigodnih poklona manje vrijednosti’’ koji se zakonom smatraju pokloni u vrijednosti do 50 eura. Službenik je obavezan da primljeni poklon prijavi državnom organu u kojem radi, a državni organ da vodi evidenciju poklona. Takođe, ’’ukoliko državni službenik, odnosno namještenik nije mogao da odbije poklon, niti da poklon vrati poklonodavcu dužan je da držanom organu u kojem radi preda poklon’’.

Utvrđene su disciplinske odgovornosti državnih službenika i namještenika, i konstituisana nova pravila o definiciji lakših i težih povreda službenih dužnosti, kao i odgovarajuće dis-ciplinske mjere i proces disciplinskog postupka.

Postupak ocjenjivanja državnih službenika je pojašnjen u novom zakonu i utvrđuje međusobne obaveze između rukovodećih i zaposlenih lica u ovom procesu. Mjerila i način ocjenjivanja državnih službenika, odnosno namještenika utvrđuje Vlada, na pred-log Ministarstva, osim u Službi Skupštine, gdje radno tijelo Skupštine ima autonomiju u gorenavedenom procesu.

Stručno osposobljavanje i usavršavanje je usklađeno Članovima 115 – 120, gdje se navodi da se sredstva za osposobljavanje službenika i namještenika ’’obezbjeđuju u budžetu Crne Gore’’. Takođe, ’’vrstu, bliži sadržaj, način pripreme i donošenja, kao i metodologija izrade programa stručnog osposobljavanja i usavršavanja utvrđuje Vlada, na predlog organa za upravljanje kadrovima’’(Član 116).

Usljed mnogobrojnih reformi javne uprave i reorganizacije pojedinih jedinica državne uprave, za praćenje jačanja administrativnih kapaciteta je jako značajan pravni okvir koji reguliše ukidanje organa, poslova i reorganizacija. U novom zakonu je poseban prostor dat regulisanju zaštite zaposlenih koji u ovakvim procesima reorganizacije ostaju bez radnog mjesta ili ih ne preuzme državni organ. Shodno članu 128, ’’državni službenik, odnosno namještenik čije se radno mjesto ukida zbog ukidanja državnog organa ili dijela poslova koje ne preuzima drugi državni organ stavlja se na raspolaganje organu za upravljanje kadrovima za potrebe internog tržišta rada. Prava i obaveze državnog službenika, odnosno namještenika na raspolaganju iz stava 1 ovog člana rješenjem utvrđuje organ za uprav-ljanje kadrovima po službenoj dužnosti...’’. Još važnije, ovakav službenik ili namještenik ’’ostvaruje pravo na naknadu zarade u visini zarade isplaćene u mjesecu koji je prethodio stavljanju na raspolaganje, do obezbjeđivanja odgovarajućeg raspoređivanja, a najduže šest mjeseci od dana stavljanja na raspolaganje’’(Član 130).

Konačno, adekvatno praćenje i izgradnja administrativnih kapaciteta bi bilo otežano bez jasnog pravnog okvira koji ga definiše, stoga u novom Zakonu o državnim službenicima i namještenicima, kao i u starom, postoji poseban odjeljak koji reguliše ovu oblast. Za razliku od prethodnog zakona, novi dokument, osim nadležnosti organa za upravljanje kadrovima i centralne kadrovske evidencije, definiše i kadrovski plan, reguliše njegovo donošenje i utvrđuje odgovornost za njegovo sprovođenje. U skladu sa tim ’’kadrovski plan se sastoji od zbirnih i pojedinačnih podataka o zaposlenima u državnim organima i potreba za novim zapošljavanjem u godini za koje se kadrovski plan odnosi’’ (Član 148), ’’kadrovski plan

34

za organe državne uprave i službe Vlade donosi Vlada. Kadrovski plan za drugi državni organ donosi starješina državnog organa, ako posebnim propisom nije drukčije uređeno, nakon pribavljanja saglasnosti ministarstva nadležnog za poslove finansija, koja se ne pribavlja za Skupštinu u organe sudske vlasti’’(Član 149), i ’’za sprovođenje kadrovskog plana odgovoran je starješina državnog organa’’(Član 150).

Etički kodeks državnih službenika i namještenikaU cilju stvaranja uslova za potpunu primjenu novog zakona, Vlada je 30. X 2011. donijela Akcioni plan za implementaciju Zakona o državnim službenicima i namještenicima, koji je inoviran u martu 2012. i u okviru kojeg je 15.III 2012. godine donešen Etički kodeks državnih službenika i namještenika koji stupa na snagu 1. I 2013. godine.

Ovim etičkim kodeksom su utvrđeni ’’etički standardi i pravila ponašanja državnih službenika i namještenika u ministarstvu, organu uprave, službi Predsjednika Crne Gore, Skupštine Crne Gpre, Vlade Crne Gore, Ustavnog suda Crne Gore, sudu i državnom tužilštvu. Ovaj etički kodeks primjenjuje se na zaposlene u Fondu penzijskog i invalidskog osiguranja Crne Gore, Fondu za zdravstveno osiguranje Crne Gore, Zavodu za zapošljavanje Crne Gore, Fondu rada i Agenciji za mirno rješavanje radnih sporova, kao i na zaposlene u drugim organima, regulatornim i nezavisnim tijelima, ako je to propisano posebnim zakonom’’7. Cilj etičkog kodeksa je ’’očuvanje, afirmacija i unapređenje dostojanstva i ugleda državnih službenika i namještenika i jačanje povjerenja građana u rad državnih organa’’(Član 2).

Ovim kodeksom su uređeni etički standardi i pravila ponašanja, odnos službenika prema strankama, međusobni odnosi službenika i etički odbor. Pod etičkim standardima i pravilima ponašanja je regulisana zaštita ugleda, poštovanje integriteta, jednakost građana, ponašanje službenika u javnim nastupima, postupanje sa informacijama i standardi odijevanja na radu. U oblasti odnosa službenika prema strankama naveden je način postupanja i način postupanja službenika prema licima sa invaliditetom prema kojima je dužan da postupa sa ’’posebnom pažnjom’’(Član 12). Kada su međusobni odnosi službenika u pitanju, istak-nuta je važnost ponašanja neposrednog rukovodioca, kao i značaj prijavljivanja neetičkih zahtjeva i definicije povreda Etičkog kodeksa. Konačno, navedena su i prava građana u slučaju povreda Etičkog kodeksa i nadležnosti Etičkog odbora koji vrši praćenje primjene kodeksa a čijeg predsjednika i članove imenuje Vlada Crne Gore, na predlog organa državne uprave nadležnog za poslove uprave, na period od četiri godine. (Član 18).

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o raduU novembru 2011. godine, Skupštine donosi Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o radu, kojim se mijenja do tada postojeći Zakon o radu (‘’Sl.list CG’’, br. 49/08, 26/09 i 26/10) kojim su regulisana ‘’prava i obaveze zaposlenih po osnovu rada, način i postupak njiho-vog ostvarivanja, podsticanje zapošljavanja i olakšavanje fleksibilnosti na tržištu rada’’.8

Novim zakonom se u oblasti zaštite zaposlenih na radnom mjestu, osim uznemiravanja i seksualnog uznemiravanja, po prvi put uvodi i zaštita od zlostavljanja na radnom mjestu, odnosno mobinga. Slično, u Članu 11 se dodaje i da ‘’Zaposleni za vrijem korišćenja

7 Etički kodeks državnih službenika i namještenika, Vlada Crne Gore8 Zakon o radu (‘’Sl. list CG’’, br. 49/08, 26/09, 26/10)

35


roditeljskog odsustva imaju pravo na posebnu zaštitu’’9. Produbljeni su uslovi zasnivanja, zaključivanja, sadržine i trajanja ugovora o radu, kojim se definiše zasnivanje radnog odnosa. Poslije Člana 43 kojim se definiše upućivanje na rad kod drugog poslodavca, dodaju se sedam novih članova kojim se reguliše privremeni rad zaposlenih i uspostavljanje Agencije za privremeno ustupanje zaposlenih.

Godišnji odmor, na koji po kolektivnom ugovoru ima svaki zaposleni, je produžen sa naj-manje 18 na najmanje 20 radnih dana (Član 22), pojašnjena su pravila vezana za raspored korišćenja godišnjeg odmora, a takođe se obratila pažnja na korišćenje terminologije koja je u skladu sa zabranom rodne diskriminacije vezano za roditeljsko odsustvo i korišćenje termina ‘’rođenje djeteta’’ umjesto ‘’porođaja supruge’’. Član 88 i statusne promjene i promjene poslodavca su izmijenjene, nalagajući više obaveza koje sada poslodavac ima prema zaposlenom i načine na koje zaposleni ostvaruje svoja prava.

Jako je važan novi član, dodat vezano za zaštitu zaposlenih, koji reguliše zaštitu zaposlenih koji prijave korupciju, gdje se nalaže da ‘’poslodavac je dužan da zaposlenom koji prijavi sumnju na korupciju obezbijedi zaštitu od otkrivanja identiteta neovlašćenim licima’’ (Član 102a), čime je napravljan korak ka usklađivanju sa evropskim zakonodavstvom. Takođe su dodate stavke kojim se dodatno reguliše i sljedeće: alternativno rješenje radnih sporova; postupak otkazivanja ugovora o radu; odluka o otkazu; zaštita prava zaposlenog u slučaju otkaza; rok za zaključivanje ugovora o međusobnim pravima; započeti postupci za zaštitu prava zaposlenih; započeti postupci po osnovu tehnološkog viška; usklađivanje kolektivnih ugovora i donošenje propisa.

Zakon o zaradama državnih službenika i namještenikaSkupština je 27. II donijela Zakon o zaradama državnih službenika i namještenika (,,Službeni list CG’’ br. 14/12) koji je stupio na snagu 15. III 2012. osim člana 115 koji stupa na snagu 2013 paralelno sa Zakonom o državnim službenicima i namještenicima. Adekvatno reg-ulisanje primanja zaposlenih u organima državne uprave je od izuzetnog značaja za jačanje administrativnih kapaciteta, kao što je i usklađivanje sa evropskim zakonodavstvom u ovoj oblasti krucijalno u dostizanju evropskih standarda kada je funkcionisanje državne administracije u pitanju.

Kada je transparentnost u pitanju, ’’podaci o zaradama državnih službenika, odnosno namještenika dostupni su javnosti, u skladu sa zakonom’’10. Takođe, shodno Članu 8, na zarade, naknade i druga primanja službenika ’’primjenjuju se opšti propisi o radu i Opšti kolektivni ugovor u pogledu pitanja koja ovim zakonom nijesu drukčije uređena’’.

Zakon o zaradama državnih službenika i namještenika definiše i strukturu zarada koje se sastoje iz fiksnog dijela, varijabilnog dijela i dodatka na zaradu, kao i jasne odrednice koje određuju svaki od njih. Platni razredi i koeficijenti su uspostavljeni u odnosu na ’’zvanja državnih službenika, odnosno namještenika, odgovornosti, značaja i uslova rada’’(Član10).

Poseban prostor je posvećen naknadama i drugim primanjima, kao i povećanju zarada za obavljanje poslova na određenim radnim mjestima. Članom 20 je predviđeno da rješenja o naknadama i drugim primanjima, u skladu sa ovim zakonom i Opštim kolektivnim ugo-vorom, donosi ministar finansija.

9 Zakon o izmjenama I dopunama Zakona o radu (‘’Sl. list CG’’, br. 19-1/11)10 Zakon o zaradama državnih službenika i namještenika (,,Službeni list CG’’ br. 14/12)

36

Kada su evidencija i nadzor u pitanju, ’’organ državne uprave nadležan za poslove budžeta vodi centralnu evidenciju o zaradama državnih službenika odnosno namještenika’’(Član 21). Vrši se i nadzor nad sprovođenjem zakona i drugih propisa o zaradama i naknadama državnih službenika i namještenika, koje vrši Ministarstvo preko ovlašćenih lica, koja, u slučaju utvrđene nepravilnosti, imaju obavezu da preduzmu mjere utvrđene propisima o inspekcijskom nadzoru.

Konačno, Članom 25 je definisana i primjena kolektivnih ugovora, navodeći da od 1. I 2013. godine u skladu sa ovim zakonom, zarade, naknade i druga primanja ostvaruju zaposleni u Fondu penzijskog i invalidskog osiguranja, Fondu za zdravstveno osiguranje Crne Gore, Zavodu za zapošljavanje Crne Gore, Fondu rada i Agenciji za mirno rještavanje radnih sporova.

Zakon o izmjeni Zakona o opštem upravnom postupkuOvaj zakon je donešen 22. VI 2011. godine sa ciljem da se revidira prvobitni Zakon o opštem upravnom postpuku (’’Službeni list RCG’’, br. 60/03), kojima su državni organi i organi lokalne uprave dužni da ’’neposredno primjenjuju propise, rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kada obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom’’11.

Novim zakonom se, osim mijenjanja formalne terminologije radi prilagođava aktuelnom stanju kao npr ’’lokalna samouprava’’ u ’’lokalna uprava’’ i ’’Republika Crna Gora ili Republika Srbija’’ u ’’Crna Gora’’, takođe uređuju niz oblasti direktno ili posredno vezane za admin-istrativne kapacitete i efikasnije funkcionisanje organa državne uprave. Tako se u članu 27 prvobitnog zakona koji reguliše postupak prilikom sukoba nadležnosti dvije uprave, dodaje i ’’Jedinstveno mjesto za kontakt i koordinaciju’’, sa sljedećim stavkama: ’’Organ je dužan da obezbijedi da fizičko lice, pravno lice ili druga stranka na jednom mjestu dobije obavještenja, savjete i drugu pomoć, kao i propisane obrasce u vezi sa ostvarivanjem svog prava...’’ i ’’Ako je za ostvarivanje nekog prava ili pravnog interesa fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke neophodno sprovođenje više upravnih postupaka, organi...su dužni da obezbijede da to lice na jednom mjestu dobije obavještenja, savjete i drugu pomoć, kao i propisane obrasce...kao i da preda podneske na tom mjestu’’12.

Kada je u pitanju regulisanje slučajeva formalnih nedostataka u podnesku koji spriječavaju posupanje po istom, rok organu koji je primio taj podnesak da reaguje je skraćen sa osam dana na ’’odmah, a najkasnije tri dana’’ (član 6). Rok za izdavanje uvjerenja i drugih isp-rava kojima se vodi službena evidencija je smanjen sa 15 na osam dana (član 9), a rok za uručivanje odbijanja zahtjeva za izdavanje uvjerenja se skraćuje sa 30 dana na 15 dana (član 10). Takođe, dostavljanje rješenja stranci nakon predaje urednog zahtjeva koji ne iziskuje poseban ispitni postupak, organ uprave je dužan sprovesti za najkasnije 20 dana, umjesto jednog mjeseca, a u ostalim slučajevima za najkasnije jedan mjesec, umjesto dva mjeseca kako je navedno u prvobitnom zakonu (član 12). Rok za najkasnije dostavljanje žalbe organu nadležnom za riješavanje po žalbi je skraćeno sa 15 dana na osam dana (član 14). Svi rokovi vezani za obaveze organa uprave da dostavi rješenje stranci ili drugoj instituciji su skraćeni sa dva mjeseca na 30 dana, sa jednog mjeseca na 20 dana i sa 15 dana na osam dana. 11 Zakon o opštem upravnom postpuku (’’Službeni list RCG’’, br. 60/03), član 112 Zakon o izmjeni Zakona o opštem upravnom postupku (‘’Sl. list CG’’ br. 23-1/11-2/2/5), član 5

37


U oblasti rokova za izdavanje rješenja, dodat je novi član koji nalaže da ’’u pojedinim up-ravnim oblastima koje se odnose na objavljivanje privredne ili uslužne djelatnosti, kad je to zakonom propisano, smatraće se da je zahtjev stranke usvojen ako organ u postupku pokrenutom na uredan zahtjev stranke za čije rješavanje je nadležan, ne donese rješenje u propisanom roku’’(član 13).

Kazne za nesavjesno, neblagovremeno ili nemarno vršenje službenih obaveza ili zloupotrebu i prekoračenje službenog ovlašćenja su sada primjenljive i na manje drastične povrede službene funkcije, tako da će prema novom zakonu upravni inspektor imati ovlašćenje da kazni službenika do 30% plate za posljednji mjesec u slučaju da to službeno lice ne donese rješnje u propisanom roku na uredan zahtjev stranke.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o inspekcijskom nadzoruOvaj zakon je stupio na snagu 1. I 2012. godine, revidirajući prvobitni Zakon o inspekcijskom nadzoru (’’Sl. list RCG’’ br. 39/03 i ’’Sl. list RCG’’, br. 76/09). Osnovni doprinos ovog zakona jačanju i izgradnji crnogorskih administrativnih kapaciteta se ogleda u objedinjavanju inspekcije, odnosno poslova inspekcijskog nadzora, u poseban organ uprave i stvaranju uslovi za jačanje kadrovskih i tehničkih kapaciteta inspekcijskih organa.

U članu 2, oblasti primjene zakona, prilikom uspostavljanja organa uprave nadležnog za poslove inspekcijskog nadzora, reguliše se status starješine ovog organa, kojeg, po novom zakonu ’’na osnovu javnog konkursa, imenuje Vlada, na predlog nadležnog radnog tijela Vlade’’13. Takođe, ’’inspekcijski nadzor u oblasti državne uprave, odbrane i bezbjednosti, zaštite i spašavanja prevoza opasnih materija i eksplozivnih materija i sigurnosti i bez-bjednosti saobraćaja vrđe nadležni organi državne uprave, u skladu sa ovim zakonom i posebnim zakonom’’(član 1).

U članu 15 prvobitnog zakona koji reguliše obaveze i ovlašćenja inspektora u otklanjanju nepravilnosti, dodaje se novi stav koji glasi ’’Ovlašćeni inspektor može podnijeti zahtjev za pokretanje prekrštajnog postupka’’ (član 4). Oblast kojim se usklađuje zajedničko vršenje inspekcijskog nadzora se briše.

Kada su visine kazni za prekršaje u pitanju, umjesto ’’od jedne polovine do dvadesetostru-kog iznosa minimalne zarade u Republici’’14 se decidno nalaže kazna ’’od 30 eura do 500 eura’’(član 11). Konačno, što se tiče žalbi, umjesto ’’ministra ili starješine organa uprave’’, o žalbi odlučuje ’’ministarstvo nadležno za upravnu oblast na koju se rješenje odnosi’’ (član 4).

13 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o inspekcijskom nadzoru (‘’Sl. list CG’’ br. 57/11), član 114 Zakon o inspekcijskom nadzoru (’’Sl. list RCG’’ br. 39/03 i ’’Sl. list RCG’’, br. 76/09)

38

AURUM 2011 – 2016.AURUM je skraćeni naziv koji se koristi za ’’Strategiju reforme javne uprave u Crnoj Gori za preiod 2011 – 2016.’’ koji je Vlada donijela u cilju unapređenja upravnih i administrativnih kapaciteta, načina kreiranja politike, organizacije javne uprave, pripreme i izvršavanje budžeta, politike zapošljavanja, obuke kadrova, nadzora i evaluacije, u skladu sa obavezama koje proizilaze iz SSP-a. 15

Generalni rezulatati implementacije strategije se zasnivaju na ’’budžetskim uštedama, smanjenju javne potrošnje, smanjenju broja zaposlenih u državnoj upravi i javnim službama i ustanovama, znatno efikasnijem radu administracije na državnom i lokalnom nivou.’’16 U ciljeve i indikatore koje bi nivo državne uprave trebalo da dostignu nakon implementacije strategije spadaju i: normativno zaokruživanje sistema javne uprave u skladu sa Ustavom Crne Gore; racionalizacija državne uprave, povećanje efikasnosti i ušteda, poboljšanje koordinacije, otvorenost i participaciju građana; stabilizacija javnih finansija putem unapređenja jedinstvene politike zarada u javnoj upravi i nagrađivanja prema rezultatima rada, kao i boljeg planiranja i jačanja kontrole utroška budžetskih sredstava; unapređenje službeničkog sistema; mjere za jačanje kvaliteta propisa i strateških dokumenata (procjena učinka novih propisa, sprovođenja regulatorne reforme, oblikovanja zakona i strateških dokumenata i bolju koordinacju javnih politika; unapređenje upravnog postupanja; unapređenje sistema elektronskog upravljanja dokumentima; funkcionalna reorganizacija inspekcijskog sistema, tj. Koncentracija inspekcija u jedinstveni organ (Biznis Inspektorat).

U okviru AURUM-a je uključen i Akcioni plan za sprovođenje AURUM-a, koji definiše ak-tivnosti, nosioce tih aktivnosti, rokove, indikatore uspjeha i finansijska sredstva neophodna za realizaciju za period 2011 – 2016.

Preporuka 1: Neophodno je unaprijeđenje zakonskog okvira u vezi sa procedurama za zapošljavanje službenika i namještenika, prevashodno donošenjem novih i uspostavljanjem mehani-zama za praćenje sprovođenja tek donešenih podzakonskih akata. Osim toga, posebnu pažnju obratiti na utvrđivanje kriterijuma u Uredbi o postupku sposobnosti kandidata, ulogu Komisije za vrednovanje rezultata zaposlenih, kao i adekvatno sprovođenje Uredbe o stručnom ispitu kojom je promijenjen koncept državnog ispita.

Preporuka 2:Potrebno je ojačati kapacitete za realizaciju Akcionog plana za implementaciju Zakona o državnim službenicima i namještenicima. Generalno, neophodna je izgradnja efikasnih mehanizama za praćenje sprovođenja reforme javne uprave i novih zakonskih akata, koja direktno doprinosi jačanju institucionalnih kapaciteta. Ovo podrazumijeva i re-dovno podnošenje izvještaja o sprovođenju najvažnijih strateških dokumenata iz ove oblasti, prevashodno AURUM-a, omogućavanje nesmetanog rada inspekcijskih službi i najvažnije, potrebno je definisati indikatore uspješnosti u procesu sistemskog praćenja sprovođenja zakona kao npr. zadovoljstvo građana radom javne uprave, prolaznost upravnih rješenja, mišljenja relevantnih inostranih institucija, prosječno trajanje ad-ministrativnih procedura itd.

15 AURUM 2011 – 2016. http://www.mup.gov.me/biblioteka/strategije16 Administrativni kapaciteti I NPI, studija Evropskog pokreta u Crnoj Gori, projekat EU Matrix, 2010

39


Članom 111 Ustava Crne Gore17 je određeno da poslove državne uprave vrše ministarstva i drugi organi uprave, a definicijom vrsta tih organa, u zavisnosti od prirode poslova koje obavljaju, se bavi Zakon o državnoj upravi, koji takođe propisuje da je za osnivanje organa državne uprave, utvrđivanje organizacije i način rada državne uptave zadužena Vlada Crne Gore, kao nosilac izvršne vlasti. Iz ovog proizilazi da Vlada Crne Gore predstavlja primarnu instituciju kada je rad organa državne uprave u pitanju.

Shodno istom Zakonu, ministarstva vrše poslove predlaganja, unutrašnje i spoljašnje politike, koje se sprovode kroz izradu strategija, projekata, programa i međunarodnih dokumenata. Procesi evropskih i evroatlantskih integracija su uzrokovali potrebu za in-stitucionalni odgovor i osnivanje novih organa državne uprave i proširivanje nadležnosti postojećih organa, što je rezultiralo povećanju broja organa i zaposlenih radi adekvatnog odgovora proširenju obima administrativno-tehničkih poslova. Za održavanje funkcionalne i efikasne državne uprave je ne manje važno i nadgledanje sprovođenja politika i zakona, praćeno dobijanjem povratnih informacija, što se ostvaruje vršenjem upravnog i drugog nadzora, sudskom kontrolom i drugim oblicima kontrole.

Uprava za kadroveI pored Vladine inicijative o praćenju i izgradnji administrativnih kapaciteta u državnoj upravi kroz sprovođenje politika reformi, veliki posao u jačanju administrativnih kapaciteta se svodi na upravljanje kadrovima, za šta je zadužen samostalni organ državne uprave – Uprava za kadrove. Osnovana 2004. godine kao novi organ u sistemu državne uprave nakon usvajanja Zakona o državnim službenicima i namještenicima (“Službeni list RCG”, br. 27/04 i 31/05), Uprava za kadrove danas važi za instituciju koja je najviše zaslužna za izgradnju i jačanje administrativnih kapaciteta Crne Gore. Sistemska funkcija ovog organa se ne ograničava samo na upravljanje i razvoj kadrovskih resursa crnogorskih državnih organa, već i na održavanje kadrovskog informacionog sistema za upravljanje i razvoj kadrova u tim organima, zatim poboljšanje i unapređenje sistema upravljanja kadrovima u državnim organima, kao i povećanje stepena stručne osposobljenosti kadrova koji rade u njima.

U Izvještaju o radu Uprave za kadrove za 2011. godinu18 je preciziran set aktivnosti koji 17 Ustav Crne Gore, „Službeni list Crne Gore“, br. 01/07 od 25.10.2007. godine18 Izvještaj o radu Uprave za kadrove za 2011. godinu http://www.uzk.co.me/images/stories/dokumenti/IZVJESHTAJI/

INSTITUCIJE I IZGRADNJA


40

je ova institucija realizovala u cilju jačanja administrativnih kapaciteta. Ove aktivnosti su realizovane u skladu sa Zakonom o državnim službenicima i namještenicima, utvrđenim Programom rada Vlade Crne Gore za 2011. godinu, kao i mnogim strateškim dokumen-tima i akcionim planovima. Evidentna je saradnja Uprave sa drugim državnim organima, domaćim i stranim institucijama, posebno u oblasti ispunjavanja obaveza iz Mišljenja i preporuka Evropske komisije o članstvu Crne Gore u EU. Uprava za kadrove je zadužena i za donošenje Plana zapošljavanja pripravnika sa visokim obrazovanjem, čiju primjenu sprovodi u saradnji sa resornim ministarstvima i Zavodom za zapošljavanje. Donošenje podzakonskih akata, izrade internih pravila UZK, programa obuke, utvrđivanja nosioca posla, rokova i indikatora uspjeha je realizovano kroz Akcioni plan u cilju implementacije novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima, u čijoj pripremi je ulestvovala i sama Uprava. Uprava je takođe zadužena za prikupljanje podataka o nacionalnoj strukturi zaposlenih u cilju obezbjeđivanja sprovođenja ustavnih i zakonskih garancija, u saradnji sa Ministarstvom za ljudska i manjinska prava.

Ipak, obezbjeđivanje uslova za savremeno upravljanje kadrovima u državnim organima i njihov permanentan razvoj u skladu sa najvažnijim evropskim standardima u ovoj oblasti je nešto što se prepoznaje kao najznačajniji zadatak koji je Uprava za kadrove sebi postavila. Bez mogućnosti za osposobljavanje i usavršavanje državnih službenika i namještenika, upravni sistem države ne može da funkcioniše pravilno i zakonito, stoga Uprava za kadrove na osposobljavanje i usavršavanje kao funkcionalni element stavlja najveći akcenat u pro-cesu implementacije novog upravnog zakonodavstva i upravne reforme u cjelini. Shodno Pravilniku o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Uprave za kadrove, donesenom na osnovu člana 37 stav 2 Zakona o državnoj upravi (’’Sl. list RCG’’, br. 38/03), organizaciona šema ove institucije nalaže da se poslovi Uprave za kadrove sprovode u okviru četiri organi-zacione cjeline, i to: sektor za postupak javnog oglašavanja i praćenje sprovođenja propisa, sektor za obuku i razvoj kadra, centar za informacioni sistem i služba za opšte poslove.

Uprava za kadrove se i dalje suočava sa izazovima koje stoje na putu dostizanja evropskih standarda po pitanju izgradnje efektivnog i efikasnog administrativnog kadra u Crnoj Gori. Umanjen budžet koji je nastao kao posljedica rebalansa budžetskih izdataka usljed ekonomske krize itekako predstavlja prepreku u ispunjavanju svih zacrtanih ciljeva Uprave za kadrove, ali ovo je problem sa kojim se suočavaju državne institucije širom Evrope.

U posljednje vrijeme je zapažen i nedovoljan odziv državnih službenika na seminare i obuke organizovane od strane Uprave za kadrove, pa je nekoliko ovakvih dešavanja u maju i aprilu 2012. godine otkazano, kao npr. ‘’Plan integriteta’’, ‘’Državna pomoć’’, ‘’Zaštita lica i imovine’’, ‘’Borba protiv korupcije’’, ‘’Evropska konvencija o ljudskim pravima’’,’’CG na putu ka članstvu u EU’’,’’Intelektualna svojina’’. Problemi se takođe vežu i za nedovoljnu saradnju između organa državne uprave i Uprave za kadrove u pogledu dostavljanja informacija za popunjavanje Kadrovskog informacionog sistema (KIS), gdje je trenutno samo 35 in-stitucija zavedeno u centralnu kadrovsku evidenciju, uz mnoge nepravilnosti i neažuriranja podataka u procesu reformi javne uprave i donošenja novih aktova o sistematizaciji. Trenutno je aktuelna implementacija Analize potreba za stručnim usavršavanjem za koji je metodologija već odrađena, kao i pripremanje državnih institucija za implementaciju novog Zakona o državnicima i službenicima koji na snagu stupa 1. januara 2013. godine.

Osim pomenutih, najveći izazov sa kojim se UZK suočava se ‘’ogleda i u stvaranju ljudskih resursa, prostora i ostalih tehničkih i administrativnih kapaciteta radi ispunjavanja obaveza

UZK_Izvjeshtaj%20o%20radu_za%202011.pdf

41


predviđenih stupanjem na snagu novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima, od 1. januara 2013. godine’’19. Generalno gledano, od izuzetnog je značaja kakav položaj u sistemu državne uprave ima organ za upravljanje kadrovima, kao i pitanje stručnog kvaliteta lica zaposlenih u tom organu. Od toga, u velikoj mjeri, ’’zavisi i uspjeh mnogih napora usmjerenih na upravnu reformu u Crnoj Gori, pošto je očigledno da ovaj organ mora postati generator novih ideja i znanja u ovoj oblasti, kao i garant što većeg stepena objektivnosti selekcije kadrova za rad u upravi’’20.

Projekat ReSPAKada je u pitanju oblast javne uprave, jačanje administrativnih kapaciteta i razvoja kadrova u skladu sa principima evropskog administrativnog prostora u pitanju, Regionalna škola za državnu upravu (ReSPA) je jedan od najznačajnijih projekata. Misija ReSPA-e se ogleda u organizaciji i realizaciji treninga, konferencija na visokom nivou, događaja umrežavanja i objavljivanja publikacija sa generalnim ciljem prenošenja znanja i vještina, kao i razmjene iskustva, u okviru regiona i između regiona i članica EU21.

Institucija ReSPA-e u Crnoj Gori je otvorena krajem 2008. godine u Danilovgradu, kada je napravljen godišnji program i plan obuka i treninga. Za 2012. godinu, planirane su sljedeće aktivnosti: ljetnja škola ’’Evropsko pravo i njegova primjena’’ u Luksemburgu, 2-13. jul, ljetnja škola ’’Mladi menadžeri u javnoj upravi’’, radionica ’’Trening za menadžere u oblasti sagledavanja učinkovitosti u javnoj upravi’’ u Danilovgradu, 3-6 jul, radionica ’’Donošenje odluka u EU i tehnike pregovaranja’’, radionica ’’Prema Total Quality Management sa Com-mon Assessment Framework (CAF)’’ i radionica ’’Direktno finansiranje od strane Evropske komisije za centralne javne uprave zapadnog Balkana’’ u Danilovgradu, 29. maj – 1. jun 22. Treba napomenuti da, osim pružanja znanja i vještina kroz obuke i treninge, cilj ReSPA-e je i da ’’se stvori horizontalna mreža za upoznavanje ljudi i razmjenu iskustava radi lakšeg ostvarenja zajedničkih ciljeva u oblasti reforme javne uprave i podizanja administrativnih kapaciteta u regionu’’23.

United Nations Development Programme i Capacity Development Pro-gramme (CDP)Program za razvoj kapaciteta (Capacity Development Programme – CDP) se realizuje u Crnoj Gori od septembra 2013. godine, i plod je saradnje između Vlade Crne Gore, Fondacije Instituta za otvoreno društvo u Crnoj Gori (FOSI – ROM) i Programa razvoja Ujedinjenih nacija (UNDP). CDP doprinosi jačanju institucionalnih i administrativnih kapaciteta u pro-cesu integracija Crne Gore u EU. Realizacija programa se odvijala u tri faze, 2003 – 2007, 2007 – 2010 i posljednja, aktuelna faza 2010 – 2013. Budžet kojim je CDP raspolagao u početku realizacije ovog programa u 2003. je iznosio $550,000 da bi u međuvremenu ovaj iznos za treću fazu implementacije programa narastao do $2.0 miliona. U toku devet

19 Intervju sa Svetlanom Vuković, direktoricom Uprave za kadrove, 08.06.2012. 20 Osnovi sistema javne uprave u Crnoj Gori, Prof. Dr Đorđije Blažić I Doc. Dr Slobodan Dujić, Podgorica, jul 2004.

godine21 Regional School of Public Administration http://www.respaweb.eu/22 RESPA obuke u 2012. http://www.uzk.co.me/index.php?option=com_content&view=category&id=71&Itemid=22

7&lang=sr23 Intervju sa Svetlanom Vuković, direktoricom Uprave za kadrove, 08.06.2012

42

godina aktivnosti, CDP je podržavanao niz institucionalnih i funkcionalnih horizontalnih i vertikalnih nadgledanja, restrukturiranja i reorganizacije u različitima ministarstvima. U trećoj fazi je aktuelno pružanje dalje podrške procesu evropskih integracija, razvoja i sprovođenja nove Strategije reforme javne uprave (AURUM) i razvoj kapaciteta relevantnih Vladinih struktura za proces pregovaranja sa EU. U neke od publikacija, rađenih u okviru CDP, spadaju: ’’Nezavisni pregled CDP-a’’, ’’Uticaj osamostaljenja Republike CG na osjetljive društvene grupe’’, ’’Programiranje komponente I za IPA’’, ’’Procjena uticaja CDP-a u Crnoj Gori, septembar 2009’’, ’’Ekonomski i fiskalni program 2009-2012.’’ i mnoge druge. 24

SIGMAPokrenuta 1992. godine od strane Evropske unije i Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), Support for Improvement in Governance and Management, skraćeno SIGMA, je program koji trenutno pruža tehničku i stručnu podršku Crnoj Gori u oblastima reforme javne administracije i sektora javnih nabavki. Preciznije, trenutne aktivnosti SIGMA-e se odvijaju u sljedećim oblastima: eksterna revizija i parlamentarna odgovornost, imple-mentacija Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o državnoj upravi, pravna pomoć i izgradnja institucija, javne službe i upravljanje kadrovima, kao i javna unutrašnja finansijska kontrola, uključujuči unutrašnju reviziju. Takodje, SIGMA donosi godišnje izvještaje na zahtjev Evropske komisije o svakoj od navedenih oblasti, koji služi kao doprinos godišnjem Izvještaju o napretku zemalja kandidata za EU. Tako su za Crnu Goru realizovana tri ovakva izvještaja, za 2009, 2010, i 2011. godinu, kao i Profil javnog menadžmenta u Crnoj Gori koji je napisan 2003. godine.25

Sekretarijat za razvojne projekteU sklopu Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave koji je Vlada donijela u aprilu 2012. godine, predlaže se osnivanje posebnog Sek-retarijata za razvojne projekte koji bi vršio poslove koji se, između ostalog, odnose na ’’praćenje i unapređivanje pravnog sistema Crne Gore; staranje o usklađenosti zakona, drugih propisa i opštih akata u postpuku pripreme sa Ustavnim i pravnim sistemom; i pružanjem stručne pomoći i obezbjeđivanje stručno-metodološkog jedinstva u postupku pripreme zakona, drugih propisa;...’’26. Ovaj organ državne uprave bi trebao da igra jednu od ključnih uloga u institucionalnom okviru kada je funkcionisanje državne uprave u pitanju, ali bi istovremeno iziskivao i posebnu pažnju u izgradnji sopstvenih administrativnih i tehničkih kapaciteta.

24 United Nations Development Programme – Capacity Development Programme http://www.undp.org.me/dg/projects/CDP/index.html

25 SIGMA and Montenegro http://www.sigmaweb.org/document/49/0,3746,en_33638100_33638200_44393713_1_1_1_1,00.html

26 Uredba o izmjenama i dopunama Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, Vlada Crne Gore, april, 2012.


43

ZAKLJUČCI

Stiče se utisak da su, u pogledu izgradnje održivog i funkcionalnog pravnog i institucion-alnog okvira za izgradnju i jačanje administrativnih kapaciteta, uloženi značajni napori prvenstveno kroz novu reorganizaciju državne uprave i donošenje novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima, ali istinski napredak će se ogledati jedino u adekvatnoj implementaciji istog. Takođe je i potrebno ispitati nivo do kog nova reorganizacija može doprijeniti poboljšavanju efikasnosti i efektivnosti organa državne uprave. Vezano za to, upravo je u AURUM-u ukazano da je:

’’u posljednjoj dekadi, broj organa državne uprave skoro udvostručen; da je u pre-thodnom periodu neopravdano dominantan trend osnivanja novih organa, umjesto integrisanja novih poslova u već postojeći insitucionalni okvir; da je rezultat te prakse značajno povećanje troškova rada državne uprave; da postojanje mnoštva organa državne uprave i česte promjene u organizacionoj strukturi ugrožavaju sistem odgovornosti i da su realno rizik za sprovođenje dugoročnih reformskih planova’’27

U nastavku ove strategije su dati i konkretni pravci budućih aktivnosti: ’’preispitati postojeću organizaciju, kako sa stanovišta ustrukture organa i poslova koje obavljaju, tako i sa stanovišta organizacije i sistematizacije radnih mjesta za obavljanje ovih poslova; izvršiti koncetraciju poslova unutar ministarstva i njihovo objedinjavanje u određenim oblastima’’

Konačno, ‘’…opšti zakonski okvir uključujući Zakon o javnoj upravi i Zakon o državnim službenicima i namještenicima treba da bude usklađen sa Evropskim standardima i principima. Administrativne procedure su složene i zahtijevaju dosta vremena i u tom smislu moraju biti pojednostavljene. Mora se raditi na jačanju transparentnosti tako što će se olakšati pristup informacijama javnog sektora uključujući ekonomske odluke vlasti i alokaciju javnih sredstava’’28. Tako se, u skladu sa tim, i u proljećnom izvještaju o napretku Crne Gore navodi sljedeće:

‘’ Generalno gledano, Crna Gora je ostvarila dalji napredak u odgovaranju iza-zovima reforme javne uprave. Ipak, sveobuhvatni plan reorganizacije mora biti sproveden do kraja. Pravni okvir je potrebno dalje unaprijediti...potrebno je unap-rijediti sprovođenje novih zakona….posebnu pažnju posvetiti oblastima vezani za evropske integracije i finansijsku održivost reforme. ‘’29

27 AURUM 2011 – 2016. http://www.mup.gov.me/biblioteka/strategije28 ,,Administrativni kapaciteti i NPI’’, studija Evropskog pokreta u Crnoj Gori, projekat EU Matrix, 2010. 29 Izvještaj Evropske komisije Evropskom parlamentu I Savjetu ministara o napretku Crne Gore u implementaciji re-

formi, Brisel, 22.05.2012. http://www.delmne.ec.europa.eu/upload/dokumenta/2012/032012_mar/042012_apr/Spring%20report_Montenegro.pdf

Preporuka 3:Neophodno je ojačati kapacitete organa za upravljanje kadrovima u pogledu ljud-stva, prostora i resursa, kao i produbiti zakonsku strukturu koja definiše saradnju između ove institucije i ostalih organa državne uprave. Ovo se posebno odnosi na kapacitet za obuku i upravljanje ljudskim resursima, ali takođe i na održavanje elektronske centralne kadrovske evidencije, za čiju efikasnost je potrebna veća ažurnost i saradnja pojedinačnih institucija kada je dostavljanje podataka u pitanju kako bi se povećala dostupnost i transparentnost sagledavanja stanja kadrovske strukture kroz statističke podatke.

Preporuka 4:Preispitati postojeću strukturnu organizaciju u pojedinačnim institucijama vezano za potrebu postojanja odvojenog sektora za evropske integracije. Poslovi vezani za pristupanje Evropskoj uniji će se u budućnosti još intenzivnije prožimati kroz dnevne obaveze državnih službenika i namještenika, stoga postojanje odvojenog sektora kome bi bila delegirana specifična nadležnost za evropske integracije je izlišno i dovodi do smanjenja funkcionalnosti i podrivanja hijerarhije unutar samih institucija.

44

45


NPI i izgradnja administrativnih kapacitetaVlada Crne Gore je, i prije formalnog preuzimanja obaveza i aktivnosti iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), u skladu sa potrebama evropske integracije, preduzela korake ka kreiranju strategije za ispunjavanje obaveza i zadataka koje ovaj proces donosi. Tako je nastao Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU (NPI), koji je donešen prije potpisivanja SSP-a i koncipiran za period 2008 – 2012. godine. NPI je trebalo da obuhvati dva neizbježna procesa na putu Crne Gore ka EU: implementacija SSP-a i usva-janje evropskog prava, odnosno Acquis Communautaire.

Jedan od najzahtjevnijih izazova sa kojima se Vlada suočila u izradi ovog dokumenta je način na koji bi se obuhvatili svi planski dokumenti kao npr. Akcioni plan za implement-aciju preporuka iz Evropskog partnerstva ili strategija pridruživanja, odnosno integracija, radi efikasnijeg praćenja primjena planiranih zadataka i objedinjavanja svih predstojećih aktivnosti vezanih za evropske integracije. Tako se među akcionim planovima našao i Ak-cioni plan za jačanje administrativnih kapaciteta za implementaciju SSP, i postao jedan od ključnih planova u efikasnom ispunjavanju obaveza. Administrativni kapaciteti su postali ključni i najobimniji dio NPI, i analizirani su trećem i četvrtom poglavlju ovog dokumenta.

U trećem poglavlju je detaljno razrađena sposobnost Crne Gore u preuzimanju obaveza iz članstva u EU30, što se odnosi na transponovanje 33 cjeline Acquis-a u nacionalno zakonodavstvo do kraja 2012. godine. Ono što je važno za ovu studiju je da su, na kraju svakog od 33 pregovaračka poglavlja a i na kraju nekih pod-podglavlja, dati, u vidu tabela, plan zapošljavanja i finansijske potrebe po godinama u svim uključenim institucijama do 2012. godine.

Samoj izgradnji administrativnih i pravosudnih kapaciteta je najveća pažnja posvećena u sljedećem, četvrtom poglavlju, gdje se prikazuju sposobnosti implementacije pravnog poretka EU u skladu sa standardima i najboljom praksom država članica. Ovo poglavlje se sastoji iz pregleda reforme javne uprave, pregleda reforme pravosuđa, strategija obuke, planova za unaprijeđivanje znanja o novom nacionalnom pravnom poretku i Acquis-u u okviru sudske vlasti. Pregled reforme javne uprave u četvrtom poglavlju NPI podrazumi-jeva sljedeće: osnovni propisi koji se odnose na državnu administraciju i trenutno stanje administracije, pregled novih pravnih akata, pregled politika i strategija za poboljšanje

30 Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za period 2008 – 2012. godine, Podgorica, jun, 2007

NACIONALNI PROGRAM ZA INTEGRACIJU

I ULOGA KADROVSKE POLITIKE

46

administrativnih kapaciteta, strategije obuke i planovi za unaprijeđenje znanja o novom pravnom poretku i pregled predviđenog zapošljavanja i osnivanja novih institucija.

NPI i aktuelna kadrovska politikaPrema istraživanju sprovedenim nezavisno od ove studije, u crnogorskoj administraciji radi 19.210 zaposlenih, što je 11.8% od ukupnog broja zaposlenih u Crnoj Gori. U minis-U minis-tarstvima i organima uprave je sistematizovano 12.860 radnih mjesta od kojih je popun-jeno 10.511. Od tog broja, 8.396 državni službenika i namještenika radi na neodređeno, a 2.027 na određeno vrijeme. Takođe, u protekle tri godine zaposleno je 1.475 službenika.31

U cilju dubljeg sagledavanja trenutne kadrovske strukture institucija u Crnoj Gori, Evropski pokret je u okviru ove studije sproveo istraživanje koje je obuhvatilo većinu ministarstava, organa državne uprave u njihovim nadležnostima, kao i samostalnih organa državne upra-ve. Tako su zahtjevi za slobodan pristup informacijama poslati na adrese Skupštine Crne Gore, 16 ministarstava (po sektorima), 7 agencija (Agencija za civilno vazduhoplovstvo, Agencija za elektronske komunikacije, Agencija za lijekove, Agencija za nadzor osiguranja, Agencija za elektronske medije, Agencija za zaštitu životne sredine, Regulatorna agencija za energetiku), 5 centara (Ispitni centar, Centar za ekotoksikološka ispitivanja, Centar za edukaciju nosilaca pravosudne funkcije, Centar za posredovanje i Centar za stručno obrazovanje), 4 direkcije (Direkcija za javne nabavke, Direkcija za saobraćaj, Direkcija za zaštitu tajnih podataka i Direkcija za razvoj malih i srednjih preduzeća), 15 uprava (Lučka uprava, Poreska uprava, Fitosanitarna uprava, Veterinarska uprava, Uprava za zaštitu konkurencije, Uprava za šume, Uprava za vode, Uprava za spriječavanje pranja novca, Uprava za nekretnine, Uprava za kadrove, Uprava za imovinu, Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Uprava pomorske sigurnosti, Uprava policije i Uprava carina), 9 zavoda (Zavod za intelektualnu svojinu, Zavod za izvršenje krivičnih sankcija, Zavod za statistiku, Zavod za školstvo, Zavod za udžbenike i nastavna sredstva, Zavod za zapošljavanje, Zavod za zbrinjavanje izbjeglica, Seizmološki zavod i Hidrometeorološki zavod), 4 komisije (Komisija za hartije od vrijednosti, Komisija za kontrolu državne pomoći, Komisija za utvrđivanje konflikta interesa i Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki), 2 instituta (Institut za javno zdravlje, Institut za standardizaciju), kao i neke ostale institucije kao što su Sudovi Crne Gore, Tužilaštvo, Generalni sekretarijat Vlade, Sekretarijat za zakonodavstvo, Akre-ditaciono tijelo i Državni arhiv – ukupno 67 institucija.

U izboru institucija je rukovođeno prema njihovoj zastupljenosti u Nacionalnom programu za integraciju, kao i one koje su novoosnovane ili reorganizovane u procesu reforme javne uprave. Radi dobijanja podataka o kadrovskoj strukturi, u zahtjevima za slobodan pristup informacijama, između ostalih, su postavljena sljedeća pitanja:

1. U poglavlju _______ Nacionalnog programa za integraciju, navode se i obaveze Vaše institucije/sektora ministarstva i to u sljedećim okvirima: plan zapošljavanja, gdje je za 2012. godinu planirano ______ zaposlenih lica, finansijske potrebe, gdje su za 2012. godinu planirana budžetska sredstva od ____________ eura, kao i ostale obaveze iz zakonodavnog i institucionalnog okvira. U vezi sa tim:

- Koliko je radnih mjesta sistematizovano u ovom sektoru, a koliko je trenutno pop-Koliko je radnih mjesta sistematizovano u ovom sektoru, a koliko je trenutno pop-unjeno?

31 (Ne)smanjenje državne administracije: Nema hljeba bez mašne i tašne, Pobjeda, 01. jul. 2012.

47


- Koliko pripravnika trenutno radi u Vašoj instituciji/sektoru ministarstva?

- Molimo Vas da navedete iznos budžeta kojim Vaša institucija/sektor ministarstva raspolaže u tekućoj godini.

2. Molimo da nam u pisanoj i/ili elektronskoj formi dostavite Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji službeničkih i namješteničkih mjesta.

Potpuni odgovori su stigli sa adresa 48 institucija, dok je njih 13 dalo nepotpune odgo-vore. Podatke o kadrovskoj strukturi o institucijama koje nijesu odgovorili na zahtjeve su preuzete od Kadrovskog informacionog sistema Uprave za kadrove, kao i podatke dobijene u analizi kadrovskih kapaciteta koju je, početkom tekuće godine, takođe sprovela Uprava za kadrove. Dobijeni rezultati su izloženi u sljedećoj tabeli:

Tabela 1: - Budžet i plan zapošljavanja

INSTITUCIJAPlan zapošljavanja u NPI

Sistemati-zovanaradna mjesta u 2012.

Popunjena radna mjesta

Broj prip-ravnika

Finansijske potrebe u NPI za 2012.

Finansijske potrebe u budžetu za 2012.

Ministarstvo ekonomijeSektor za energet. efik.

* 15 9 1 * 101.467,55

Ministarstvo ekonomijeSektor za ind. i preduzetništvo

4 255.000,00

Ministarstvo ekonomijeSektor za saradnju

26 26 18 500.000,00 377.134,00

Ministarstvo finansija PIFC 10 3 2 817.000,00Budžet MF nije raspoređen po sektorima

Ministarstvo finansijaBudžet i trezor

66 26 + 34 19 + 27 1.368.000,00

Ministarstvo finansijaDržavna pomoć

10 5 5 817.000,00

Ministarstvo finansijaImovinsko pravni poslovi

2 20 13 30.000,00

Ministarstvo finansijaPorezi i carine

12 Spojen sektor 420.000,00

Ministarstvo finansijaRačunovodstvo i revizija

3 27 13 50.000,00

Ministarstvo kulture 75 76 27 1.125.000,00 1.924.000,00

Ministarstvo nauke 24 17 3 253.367,00 1.902.139,84

Ministarstvo održivograzvoja i turizma

* 235 174 5 * 1.443,565,30

Ministarstvo prosvjete i sporta 85 83 67 1.133.367,00 108.050.122,50

Ministarstvo saob. i pomorstva 111 61 3.651.958,00 1.910.370,66

Ministarstvo za informaciono društvo i tehnologije

* 336.071,00 4.623.459,26

Ministarstvo odbrane 7 195 120.000,00 6.809.308.81

48

Ministarstvo pravde 55 55 39 1 1.500.000,00 868.075,86

Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja

259 73 1 35.770.000,00 10.325.328,64

Ministarstvo rada i soc. staranja – Agencija za mirno rješavanje radnih sporova

4 10 5 74.455,00 325,216.32

Ministarstvo rada i soc. staranja – Fond rada

6 14 10 90.000,00 93.011,01

Ministarstvo rada i soc. staranja – Inspekcija rada

31 27 419.926,00

Ministarstvo unutrašnjih poslova 146 574 16 3.666.197,00 9.052.735,97

MVPEI – bilaterala 35 27 17 8.857.000,00

MVPEI – evropske integracije 79 41 18 265.000,00 318.337,84

MVPEI – konzularni poslovi 22 26 10 4.066.319,00 5.026.955,40

MVPEI – međunarodno pravna služba

3 5 2 319.015,00 272.167,80

MVPEI – multilaterala 30 27 15 2.552.000,00

MVPEI – NATO i politika bezbjednosti 14 12 5 216.000,00 573.730,12

Ministarstvo za ljudska i manjinska prava

20 13 1.700.000,00 802.601,35

Ministarstvo zdravlja –Zdravstveno-sanitarna inspekcija

58* 43 38 1.194.336,00 1.617.515,91

Agencija za civilno vazduhoplovstvo 35 48 42 2.663.175,00 3.087.000,00

Agencija za elektronske komuni-kacije

42 64 68 *

Agencija za lijekove 50 45 643.996,00

Agencija za nadzor osiguranja 30 20 20 251.443,00

Agencija za zaštitu živ. sredine 8 80 54 80.000,00 1.323.705,16

Akreditaciono tijelo Crne Gore 12 10 10 550.000,00

Centar za posredovanje * 5 4 *

Centar za stručno obrazovanje 28 23 23 880.000,00 477.074,00

Direkcija za javne nabavke 21 15 14 550.000,00 264.702,70

Direkcija za razvoj malih i srednjih preduzeća

27 23 20 * 382.030,88

Direkcija za saobraćaj 64 51 51 33.515.088,00 34.200.000,00

Direkcija za zaštitu tajnih podataka * 14 14 * 137.259,58

Državna revizorska institucija 69 78 55 4 1.036.175,72 1.223.529,98

Državni arhiv 185 * 91.826,48

Glavni sekretarijat Vlade 85 121 97 800.000,00 644.383,60

Sekretarijat za zakonodavstvo 35 28 20 6 * 309.769,81

Institut za javno zdravlje 177 199 169 100.000,00 1.828.002.64

Institut za standardizaciju 32 32 17 363.841,00

Ispitni centar 32 * 706.081,00

49


Komisija za hartije od vrijednosti 32 38 30 300.000,00

Komisija za kontrolu državne pomoći 7 9 9 45.000,00 40.500,00

Komisija za kontrolu postupka

javnih nabavki 10 15 10 310.000,00 182.283,30

Komisija za utvrđivanje konflikta interesa

* 13 9 * 243.259,69

Fitosanitarna uprava 24 38 130.000,00 613.353,29

Lučka uprava 15 12 12 2 177.326,13

Poreska uprava 744 559 4 9.591.129.12 7.465.958,48

Uprava carina 669 565 542 3 14.779,00

Uprava policije 1.569 4.906 39 23.148.280,00 60.004.925,21

Uprava pomorske sigurnosti 60 1.616.149,00 847.632,41

Uprava za antikorupcijsku

inicijativu 20 17 15 1 800.000,00 301.232,99

Uprava za imovinu 5 150.000,00 9.894.984,16

Uprava za kadrove 25 22 22 750.000,00 821.286.01

Uprava za nekretnine 20 473 358 400.000,00 2.308.697,12

Uprava za sprječavanje pranja novca i finansiranje terorizma

34 38 29 712.000,00 485.376,00

Uprava za šume 430 430 429 4 250.000,00 3.437.083,90

Uprava za vode 15 12 4 180.000,00 107.244,33

Uprava za zaštitu konkurencije 14 16 13 215.282,00 215.355,46

Veterinarska uprava 50 40 39 5.450.000,00 1.895.189,67

Skupština Crne Gore 200 154 125 4.500.000,00 6.356.150,08

Tužilaštva 123 5.000.000,00 5.689.659,89

Zavod za intelektualnu svojinu 22 31 23 878.000,00 320.009,72

Zavod za izvršenje

krivičnih sankcija 390 504 504 4 5.800.000,00 7.000.124,48

Zavod za statistiku 217 203 101 6.233.419,00 1.662.186,00

Zavod za školstvo 85 85 2.219.565,69 805.592,40

Zavod za udžbenike i nastavna sredstva

43 60 52 * 510.840,00

Zavod za zapošljavanje 392 226 335 * 3.115.176,23

Zavod za zbrinjavanje izbjeglica 35 35 16 990.000,00 386.561,00

Hidrometeorološki zavod 7 21 21 8 100.000,00 942.464.08

50

Objašnjenje: U prvoj koloni su dati podaci o planu zapošljavanja predodređenim za navedenu instituciju u NPI, pri čemu se mislilo na planirani broj zaposlenih koji ta institucija treba da dostigne za određeni broj godina naveden u NPI. U sljedećoj koloni je naveden broj aktuelnih sistematizovanih radnih mjesta za navedenu godinu prema važećem Pravilniku o unutrašnjoj sistematizaciji i organizaciji svake institucije obuhvaćene istraživanjem. Kako je taj podatak planiran i često ne odgovara aktuelnom stanju, od institucija se tražilo i da navedu stvaran broj zaposlenih u trenutku istraživanja, a dobijeni rezultati su prikazani u narednoj koloni. U sljedećoj je dat prikaz broja pripravnika koji su trenutno angažovani u institucijama. Zatim, ekstraktovani su podaci o finansijskim potrebama koje su planirane za pojedine institucije u NPI. Ovom finansijskom procjenom su obuhvaćeni ’’prvenstveno izdaci tzv. administrativnog budžeta, koji uključuje prevashodno bruto zarade zaposlenih i osnovne troškove opreme i kancelarijskog poslovanja, a dijelom i troškove usavršavanja i obuke’’32. Odgovori na pitanja o aktuelnom administrativnom budžetu institucija su na-vedeni u posljednjoj, šestoj koloni. Osim navedenih, institucijama je postavljeno pitanje i o broju radnih mjesta koji je planiran da se popuni u 2012. godini, ali rezultati tog dijela istraživanja nisu dati u tabeli iz dva razloga. Prvi razlog je što je značajan broj ispitanih institucija izostavio odgovor na ovo pitanje, a drugi razlog se sastoji u tome da je značajna većina institucija, mahom organa državne uprave, koji su dostavili odgovor, navela da nemaju u planu da zaposle nove službenike i namještenike u tekućoj godini ili da im je to izričito zabranjeno od resornog ministarstva u sklopu mjera štednji i iščekivanja rebalansa budžeta, to jest izmjenu postojećeg Zakona o budžetu Crne Gore za 2012. god.

Sa ’’ * ’’ su obilježena polja u tabeli koja označavaju da se taj sektor/institucija u NPI vodio pod drugim imenom u okviru neke druge institucije ili nije još bio ni formiran, te je teško uporediti trenutno stanje sa planiranim u 2008. godini. Praznim poljima je obilježen ne-dostatak odgovora na tražene podatke ili nemogućnost pribavljanja istih. Ovo se posebno odnosi na finansijske potrebe pojedinih sektora u ministarstvima čiji budžet ne predviđa raspodjelu budžetskih jedinica po sektorima, već po projektima i potrebama na nivou cjelokupnog ministarstva. Na nedostatak odgovora na pitanje o aktuelnim finansijskim potrebama za podizanje administrativnih kapaciteta neke institucije, navedeni su plani-rani tekući izdaci iz Zakona o budžetu Crne Gore za 2012. godinu donešenog 23. XII 2011. godine, ukoliko je isti Zakon primjenjiv na posmatranu instituciju. Pod tekućim izdacima se podrazumijevaju bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca i rashodi za materijal i usluge, što najbliže odgovara definiciji administrativnog budžeta navedenoj u NPI.

Analiza: Kada je uloga kadrovske politike u podizanju administrativnih kapaciteta u pitanju, rezultati istraživanja mahom pokazuju značajnu nesrazmjernost u zacrtanim ciljevima iz 2008. godine i trenutnim stanjem u javnoj upravi. Ovo se posebno odnosi na plan zapošljavanja i finansijske potrebe, gdje su podaci pokazali, kako se i očekivalo, da se u 2008-oj raspolagalo sa jako ambicioznim ciljevima i nerealnim planovima. Tako je u većini institucija, broj zaposlenih daleko manji nego što se to predviđalo na početku 2008. – 2012. ciklusa, a isto važi i za visinu administrativnog budžeta kojim se trenutno raspolaže.

I broj sistematizovanih radnih mjesta kojim se planira kadrovska struktura u instituciji nije usaglašen sa predviđanjima iz NPI, ponajviše u ministarstvima; i zavodima, komisijama i ostalim organima državne uprave koji spadaju u njihovu nadležnost. U izuzetke spadaju

32 Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za period 2008. – 2012. Vlada Crne Gore, 2007. str. 557

51


institucije kao Ministarstvo kulture, koje je sistematizovalo onoliko radnih mjesta koliko je bilo i predviđeno NPI-om, ali je zato popunjena tek malo više od trećine radnih mjesta (27 od 76) ili Ministarstvo pravde i Ministarstvo prosvjete i sporta, kome se plan zapošljavanja iz NPI podudara sa sistematizacijom 55 radnih mjesta od kojih je 39 popunjeno. Sličnost između NPI plana zapošljavanja i sistematizovanih radnih mjesta je primijećena i kod Zavoda za zbrinjavanje izbjeglica, Uprave za kadrove, Uprave za antikorupcijsku inici-jativu, Instituta za standardizaciju, Akreditacionog tijela, Agencije za lijekove, Direkcije za razvoj malih i srednjih preduzeća, kao i Sektora za saradnju Ministarstva ekonomije, Sektora multilaterala u MVPEI i u Inspekciji rada Ministarstva za razvoj socijalne zaštite. Međutim, mnoge od ovih institucija su daleko od popunjavanja sistematizovanih radnih mjesta kao npr. Zavod za zbrinjavanje izbjeglica (45.7%), Agencija za civilno vazduhoplov-stvo (20%), Ministarstvo finansija – Sektor za računovodstvo i reviziju (4.3%) ili Institut za standardizaciju (48.5%).

U vezi sa ovim, uočljiva je i razlika između broja popunjenih radnih mjesta i planom zapošljavanja u NPI, kod značajnog broja organa državne i javne uprave: Zavod za zapošljavanje (85.4% zaposlenih u odnosu na NPI plan), Zavod za statistiku (46.5%), Uprava za vode (26.6%), Uprava carina (81%), Poreska uprava (72.2%), Sekretarijat za zakonodavstvo (57.1%), Državna revizorska institucija (79.7%), Direkcija za saobraćaj (79.6%), Centar za stručno obrazovanje (82.1%), Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija – Sektor za bilateralu (48.5%), Sektor za evropske integracije (22.7%), Sektor za konzularne poslove (45.4%), Sektor za multilateralu (50%); Ministarstvo za ljudska i manjinska prava (65%), Ministarstvo zdravlja (53%), Ministarstvo saobraćaja i pomor-stva (54.9%), Ministarstvo nauke (70.8%), Ministarstvo ekonomije – Sektor za saradnju (69.23%) i Skupština Crne Gore (62.5%). Sa druge strane, postoje i institucije čiji broj za-poslenih premašuje plan zapošljavanja u NPI, kao npr. Hidrometeorološki zavod (50% više zaposlenih nego što je planirano NPI-om), Zavod za izvršenje krivičnih sankcija (29.2%), Uprava za nekretnine (17.9%), Uprava policije (3.12 puta više), Glavni sekretarijat Vlade (14.1%), Agencija za zaštitu životne sredine (6.75 puta), Agencija za elektroske komuni-kacije (61.9%), Agencija za civilno vazduhoplovstvo (20%), Ministarstvo finansija – Sektor za računovodstvo i reviziju (4.3%) i Sektor za imovinsko-pravne poslove (6.5 puta). Raz-like u iznosu administrativnih budžeta za pojedinačne institucije u odnosu na planirane finansijske potrebe u NPI, logično korespondiraju sa promjenama u planu zapošljavanja, te je za institucije koje bilježe manji broj popunjenih radnih mjesta od predvidjenog NPI plana zapošljavanja, planiran i manji budžet nego što to nalažu finansijske potrebe iz NPI.

Uglavnom, kada je kadrovska politika u pitanju, broj sistematizovanih radnih mjesta u 2012. godini je manji od broja navedenog u planu zapošljavanja u NPI, broj popunjenih radnih mjesta je manji od broja sistematizovanih, a istovremeno, iznosi aktuelnih budžeta su znatno ispod planiranih finansijskih potreba. Kao glavni razlog neispunjavanja obaveza previđenih NPI-om u oblasti zapošljavanja službenika i namještenika, institucije navode lošu finansijsku situaciju usljed ekonomske krize koja je direktno prouzrokovala na re-striktivniju politiku zapošljavanja.

Takođe se naglašava da su ciljni indikatori u NPI postavljeni još u 2008. godini, i da se nakon 4 godine desilo mnogo nepredviđenih okolnosti koje su otežale sprovođenje kadrovske politike u skladu sa strateškim ciljevima.

Međutim, povećanje broja službenika i namještenika zaposlenih u organima državne uprave ne dovodi automatski do povećanja efikasnosti i efektivnosti rada institucija. Šta

52

više, stiče se opšti utisak da je danas u Crnoj Gori potrebnija manja, ali kompetentnija ad-ministracija, odnosno smanjenje broja zaposlenih u odredjenim institucijam i samim tim ušteda u budžetskoj potrošnji kada su administrativni kapaciteti u pitanju. Prema aktuel-nim podacima iz istraživanja sprovedenog nezavisno od ove studije, u državnoj upravi je zaposleno preko 50.000 lica, od čega je funkcionera 1.200 a u 16 ministarstava radi 1.842 službenika i namještenika33. U cilju štednje i efikasnijeg obavljanja posla, neophodna je svojevrsna ’’racionalizacija državne uprave kroz stvaranja održivog plana putem kojeg će se što racionalnije voditi politika zapošljavanja u državnoj upravi, uporedo sa stavljanjem akcenta na obuku i temeljnu selekciju postojećeg kadra’’34. Stoga, može se zaključiti da trenutno nisu održive projekcije iz NPI vezano za plan zapošljavanja za period 2008 – 2012. godine, koja se rukovodila strategijom da bi postepeno povećanje broja službenika i finansijskih potreba doprijenilo sposobnijoj administraciji sa kapacitetom da odgovori na buduće izazove na putu Crne Gore ka EU, i da bi ispunjavanje NPI ciljeva iz oblasti kadrovske politike tu istu administraciju dodatno opteretilo, dovodeći do neželjenog kontra-efekta.

U vezi sa ovim, rezultati našeg istraživanja su i generalno pokazali da je, ponajviše usljed reforme državne uprave i reorganizacije strukturnih jedinica, u velikoj mjeri obesmišljeno upoređivanje sa planom zacrtanim na početku stvaranja strategije kao što je NPI, makar kad je kadrovska politika u pitanju. Navodi se da je objektivno ’’bilo teško realno predvidjeti kratkoročne i srednjoročne prioritete, mjere i aktivnosti za potpoglavlje koje se odnosi na administrativne kapacitete za primjenu pravne tekovine EU’’.35 NPI nije u dovoljnoj mjeri uzet u razmatranje pri planiranju strategija ili zakona vezanih za podizanje admin-istrativnih kapaciteta u drugoj polovini perioda za koji je ovaj dokument namijenjen, što posebno važi za 2012. godinu.

Takođe, nije se ispunila obaveza istaknuta u uvodu ovog dokumenta da će NPI biti ’’živi dokument’’ koji će biti revidiran i modifikovan u zavisnosti od eksternih okolnosti i reformi javne uprave u Crnoj Gori. Da je vremenom izvršena svojevrsna marginalizacija i zanemari-vanje NPI u oblasti administrativnih kapaciteta svjedoči i nizak nivo informisanosti o pos-tojanju, sadržaju i primjeni NPI, kako među službenicima i namještenicima, tako i među rukovodećim licima u organima uprave. Tako je prilikom komunikacije sa predstavnicima institucija o dostavljanju odgovora na istraživačka pitanja, između 15 i 20 institucionalnih predstavnika pokazalo neznanje o postojanju ovog dokumenta, a trećina ostalih nisu znali za obaveze i strateške ciljeve koje su u NPI zacrtane i za njihovu instituciju.

S druge strane, iz Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija ističu da ’’NPI nije zanemaren već se realizuju planirani strednjoročni prioriteti, što se u dijelu koji se odnosi na normativni okvir konstatuje u Izjavi o usklađenosti konkretnog propisa koju obrađivači dostavljaju uz propis, na način definisan Poslovnikom Vlade i Upustvom Ministarstva van-jskih poslova i evropskih integracija u skladu s odgovarajućom metodologijom››36. Planirani godišnji izvještaji o implementaciji NPI su realizovani kroz kvartalne izvještaje, od kojih je posljednji realizovalo Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija, koje je u saradnji sa resornim ministarstvima, drugim organima uprave i nadležnim institucijama (nosiocima aktivnosti) pripremilo Informaciju o realizaciji obaveza iz NPI 2008- 2012, koja obuhvata period od 1. januara do 31. decembra 2011, koju je usvojila Vlada 29. decembra

33 Dnevni list Dan, 19.06.2012., str. 434 Intervju sa Mr Mirsadom Bibovićem, Generalnim sekretarom Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija,

Podgorica 04.06.2012.35 Intervju sa Snežanom Zečević, Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija, 12.06.2012. Podgorica36 Intervju sa Snežanom Zečević, Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija, 12.06.2012. Podgorica

53


2011. Međutim, treba istaći da je u ovoj Informaciji, kao i mnogim prethodnim, akcenat bio stavljen na ispunjavanju sedam kljucnih prioriteta postavljenih od strane EU, te da o Nacionalnom planu za integraciju i o realizaciji obaveza u domenu plana zapošljavanja i finansijskih potreba nije bilo pomena37.

U svakom slučaju, iskustvo u donošenju i sprovođenju Nacionalnog plana za integraciju je neophodno iskoristiti u formulaciji najavljivanog Nacionalnog programa za usvajanje Acquis-a (Nacionalni program za pristupanje EU) ili NPA, koje će za razliku od NPI biti ‘’operativini program, funkcionalno direktno vezan za proces pregovaranja između Crne Gore i EU, sa prioritetom postavljanja kratkoročnih ciljeva i izgradnje efikasnog mehanizma implementacije i monitoringa’’38. Osim toga, uloga svih učesnika u pripremi NPA treba da bude definisana prilikom usvajanja Informacije o aktivnostima na njegovoj pripremi, ak-cionim planom i odgovarajučim mehanizmom koordinacije. Učešće, kako stranih eksperata kroz twinning projekte, tako i domaćih eksperata za pojedina poglavlja, uz institucionalnu memoriju, iskustvo u pripremi i koordinaciji pripreme strateških dokumenata treba da posluži kao osnova za kvalitetnu izradu i kasnije temeljnije sprovođenje NPA. Ovaj napredak se posebno očekuje od djelova NPA koji će se baviti institucionalnim mjerama (osnivanje ili reorganizacija institucija), jačanja administrativnih sposobnosti (zapošljavanje, edukacija, strani jezici, IT oprema, tehnička oprema npr. opremanje laboratorija, graničnih prijelaza i sl.), a posebno ex ante finansijskog plana (dio koji se odnosi na institucionalnu izgradnju, kadrovsko pojačanje i novi plan zapošljavanje), sa nadom da će se ostvariti okolnosti za njegovu dosljedniju realizaciju nego što je to bio slučaj sa NPI.

Preporuka 5:

Potrebno je realizovati specifičnu studiju kojom će se analizirati kadrovska struktura i potrebe u lokalnim samoupravama u Crnoj Gori, kako bi se utvrdila mogućnost i održivost transfera jednog dijela službenika i namještenika iz državnih institucija u lokalne samouprave ili ostale in-stitucije koje su deficitarne kada su ljudski resursi u pitanju. Ovim bi se donekle uštedjela budžetska sredstva i smanjio broj službenika u skupoj i glomaznoj administraciji bez doprinošenja broju nezaposlenih, dok bi lokalne samouprave stekle veći kapacitet za efikasno funkcionisanje.

37 Dvadeset sedmi kvartalni izvještaj o ukupnim aktivnostima u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja EU, januar - mart 2012, MVPEI, maj 2012, Podgorica

38 Intervju sa Mr Mirsadom Bibovićem, Generalnim sekretarom Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija, Podgorica 04.06.2012.

54

Preporuka 6:Prilikom stvaranja kadrovske politike potrebno se više rukovoditi načelom efikasnosti javne uprave nego isključivo brojčanim potrebama institucija. Flek-sibilna politika zapošljavanja prema sposobnostima uz procjenjivanje stvarnih potreba pojedinih pozicija u upravi dovodi do održivih i isplativih rješenja kada je broj službenika u pitanju. Ovo posebno važi prilikom procjene neophodnosti rukovodećih funkcija. Takođe, donosioci mjera kadrovskih politika bi se trebalo češće oslanjati na stručna mišljenja i kvalitetne i proaktivne predloge članova civilnog društva.

Preporuka 7:U izradi Nacionalnog programa za usvajanje Acquis Communautaire-a neophodno je iskoristiti metodologiju izrade, institucionalnu memoriju, saradnju u mreži eksperata iz civilnog i Vladinog sektora, ali i negativna iskustva i prepreke u donošenju i implementaciji Nacionalnog programa za integraciju. Poseban akcenat bi trebalo staviti na proces implementacije, podnošenja i usvajanja kvartalnih izvještaja i na edukaciju zaposlenih u državnoj upravi o obavezama i ciljevima u novim strateškim dokumentima.

55

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unijeULOGA RAZVOJA LJUDSKIH RESURSA

I STRUČNOG USAVRŠAVANJA ZAPOSLENIH U IZGRADNJI


Broj zaposlenih i veličina budžeta su samo jedno od mjerila za ocjenjivanje administrativnih kapaciteta neke institucije. U procesu reforme javne uprave jako je važno i koliko ‹›duboko›› i suštinski se promjene odvijaju i koliko je svaki zaposleni/a individualno spreman i obučen za ulogu koju će njegova/njena institucija igrati u procesu evropskih integracija. Ovo po-drazumijeva i postojanje detaljnih strategija i planova za podizanje kapcieta institucija i razvoja ljudskih resursa u cjelini. Utvrdjeno je da se veći dio procesa edukacije zaposlenih u Crnoj Gori odvija preko obuka, treninga, seminara i radionica organizovanih od strane Uprave za kadrove i ReSPA-e, a nemali je broj institucija koji svoje zaposlene obučavaju u okviru projekata i programa saradnji sa nekim domaćim ili stranim javnim ili privatnim institucijama i organizacijama.

Radi analize postojećeg stanja u oblasti razvoja ljudskih resursa i strukture edukacije zaposlenih u izgradnji administrativnih kapaciteta, ministarstvima, organima državne uprave, samostalnim organima državne uprave ali i drugim institucijama koje ne spadaju u navedene kategorije su postavljena sljedeća pitanja:

1. Da li postoji strateški dokument o razvoju ljudskih resursa u Vašoj instituciji? Ukoliko da, molimo da nam isti dostavite u pisanoj i/ili elektronskoj kopiji.

2. Da li postoji plan koji predviđa programe obuke i usavršavanja službenika Vaše insti-tucije? Ukoliko da, molimo da nam isti dostavite u pisanoj i/ili elektronskoj kopiji.

3. Koliko je zaposlenih iz Vaše institucije prošlo neki od programa obuke i usavršavanja? Koje vrste su bile te obuke, ko su bili predavači, da li je odrađena evaluacija tih obuka od strane organizatora i da li je odrađeno bilo kakvo unutar-institucionalno istraživanje ili evaluacija primjene novostečenih znanja?

4. Da li u okviru Vaše institucije postoji dokument (ugovor, sporazum ili sl.) o saradnji sa nekom domaćom ili inostranom institucijom ili organizacijom koja se bavi podizanjem administrativnih kapaciteta? Ukoliko da, molimo da nam isti dostavite u pisanoj i/ili elektronskoj kopiji.

Pitanja su se odnosila na podatke iz 2011. godine i prve polovine 2012. godine. Dobijeni odgovori se mogu podijeliti u potpune, djelimične i nedovoljne. Kada su u pitanju strateški dokumenti, mnoge institucije su izjavile da nisu u posjedu bilo kakvih internih strategija za podizanje sopstvenih administrativnih kapaciteta ili formalnih ugovora sa inostranim institucijama i kada postoje organizovane obuke i saradnja sa organizacijama i instituci-

56

jama van zemlje. Kada je program obuke i usavršavanja, određen broj institucija, mahom ministarstva i organi državne uprave u njihovoj nadležnosti su nas uputili na zakonski okvir u kojem je za donošenje i sprovođenje takvog dokumenta zadužena Uprava za kadrove. Uprava za kadrove je navedena kao referentna institucija i kada je evidencija sprovedenih obuka u pitanju, iz čega se stekao utisak da ti podaci nisu u posjedu same institucije čiji su zaposleni ovim putem edukovani.

Većina institucija koje su nam dostavile temeljno zavedenu evidenciju o broju sprovedenih obuka, nisu dostavili podatke ili stavili do znanja da su u posjedu evaluacija i izvještaja o implementaciji istih, te se stiče utisak da većina institucija nema jasnu sliku o djelotvor-nosti obuka na koje šalje svoje zaposlene. Na kraju, 61 institucija, od čega 10 ministarstava su dostavile potpune odgovore na navedena pitanja, i većina tih odgovora je navedena u cjelosti:

MINISTARSTVO ODRŽIVOG RAZVOJA I TURIZMA

Realizovane aktivnosti: Za obuke službenika u ovom ministarstvu zadužena je Uprava za kadrove (UZK), pa je u 2011. godini 311 službenika prošlo kroz različite seminare, obuke, radionice, kurseve i okrugle stolove organizovane od strane UZK na teme: državna uprava, finansije, informatika, upravljanje projektima, rodna ravnopravnost, korupcija, zakoni, polaganje državnog ispita itd. Kada su u pitanju obuke koje nisu održane o organizaciji UZK, 181. službenik MORT-a je prošao kroz seminare na dodatne teme iz različitih oblasti, kao što su klimatske promjene i održivi razvoj, zaštita životne sredine i ruralni razvoj, pisanje projekata, održivi razvoj, Natura 2000, urbanizam, komunalna djelatnost, održiva potrošnja i proizvodnja, unutrašnja revizija i društveno odgovorno poslovanje.

MINISTARSTVO ODBRANE

Program obuke i usavršavanja: Usavršavanje državnih službenika i namještenika se vrši u skladu sa Programom stručnog usavršavanja državnih službenika i namještenika Uprave za kadrove.

Realizovane aktivnosti: Po navedenom programu, u periodu od 01.01. do 01.03.2012. godine, sedam državnih službenika i namještenika je pohađalo seminare, radionice i ok-rugle stolove koje je organizovala UZK sa Regionalnom školom za državnu upravu (RESPA), Direkcijom za zaštitu tajnih podataka i Twinning projektom. Predavače na ovim obukama obezbjeđuje UZK i kao organizator određuje evaluacije istih. Takođe, na osnovu saradnje Ministarstva za ljudska i manjinska prava – Odjeljenja za poslove rodne ravnopravnosti, Centra za stručno obrazovanje i MONSTATa, državni službenici Ministarstva odbrane su učestvovali na radionici posvećenoj pripremi za izdavanje publikacije ’’Žene i muškarci u Crnoj Gori 2012’’. Predavači na ovoj radionici su bili zaposleni iz navedenih institucija, kao i profesori sa Ekonomskog fakulteta Univerziteta Crne Gore.

57


MINISTARSTVO PRAVDE

Plan obuka službenika i namještenika u Ministarstvu kvartalno dostavlja Uprava za kadrove, koja se bavi pripremanjem i utvrđivanjem programa i planova stručnog usavršavanja državnih službenika i namještenika, obuke i razvoja kadrova, sprovođenja analiza i istraživanja u oblasti kadrovskog upravljanja i planiranja kadra i vođenje i razvoj centralne kadrovske evidencije o državnim službenicima i namještenicima.

MINISTARSTVO NAUKE

Svi službenici i namještenici se stručno usavršavaju u skladu sa Programom stručnog usavršavanja državnih službenika i namještenika, koji utvrđuje Uprava za kadrove. U ok-viru tog programa, realizovano je 11 seminara, 7 obuka i 2 radionice. Pored obuka koje je organizovala UZK, zaposleni u Ministarstvu nauke su pohađali i trideset radionica, semi-nara i konferencija koje su organizovali NVO sektor, međunarodne organizacije i organi uprave Crne Gore, a sve u cilju podizanja administrativnih kapaciteta.

MINISTARSTVO VANJSKIH POSLOVA I EVROPSKIH INTEGRACIJA

Budžetom za 2012. godinu, nijesu predviđena posebna sredstva za realizaciju obuka i usavršavanja za službenike Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija. Identi-fikovane potrebe za obukom i razvojem službenika MVPEI će biti predmet potencijalne saradnje sa drugim organizacijama i institucijama u zemlji i inostranstvu, kako bi se pružila podrška službenicima MVPEI da uspješno odogovore profesionalnim zadacima u narednom periodu.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: U toku 2011. godine 109 službenika MVPEI pohađalo je 35 obuka u zemlji, uglavnom realizovane u saradnji sa Upravom za kadrove i RESPA-e. Trideset službenika MVPEI je imalo priliku da se usavršava na 24 prestižna programa obuke i usavršavanja, koji su rezultat saradnje sa intitucijama u zemlji i inostranstvu i to: V modul dilpomatske obuke u saradnji sa Diplo-matskom akademijom iz Beča, serija predavanja za mlađe diplomate koja su održali viši rukovodioci Ministarstva, 3 programa obuke koje su se realizovali u saradnji sa GIZ-om (Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit) i Četvrta ljetnja škola za mlade diplomate ,,Vojvoda Gavro Vuković’’, u saradnji sa Programom za razvoj kapaciteta (CDP), kancelarijom UNDP-a u Crnoj Gori i podrškom ministarstava vanjskih poslova Kraljevine Norveške. Usavršavanje stranih jezika je blo dostupno službenicima u saradnji sa Upravom za kadrove, Zavodom za međunarodnu saradnju, posebno vezano za obuku iz francuskog jezika kojom je omogućeno usavršavanje za 50 službenika, a koja je realizovana u oviru Projekta frankofonije. Takođe, zaposleni u MVPEI su imali priliku da pohađaju određen broj predavanja u organizaciji Evropskog pokreta u Crnoj Gori u cilju razmjene iskustava sa Hrvatskom o procesu pristupanja Evropskoj uniji.

58

MINISTARSTVO KULTURE

Program obuke i usavršavanja: Državni službenici i namještenici zaposleni u Ministarstvu se usavršavaju u skladu sa Programom stručnog usavršavanja Uprave za kadrove. Obuke se odnose na postpuke donošenja i usklađivanja propisa, upravno sudski i prekršajni postupak, sloboda pristupa informacijama, lični i tajni podaci, evropske i evroatlantske integracije, finansijsko poslovanje, javne nabavke, upravljanje i razvoj ljudskih resursa, rukovođenje organizacionim jedinicama, komunikacija u upravi i dr.

Realizovane aktivnosti: Imajući u vidu širok spektar nadležnosti Ministarstva kulture, zaposleni državni službenici i namještenici pohađaju različite vrste individualnih obuka, koje su imanentne radnim mjestima koje pokrivaju, radi usvajanja novih znanja, vještina i procedura za kvalitetnije i efikasnije vršenje njihovih poslova i zadataka. S obzirom na ovu specifičnost, nije vršeno nijedno unutar-institucionalno istraživanje/evaluacija praktične primjene znanja i vještina stečene pomenutim obukama, već se rezultat ovih znanja upoređuje direktno sa učinkom Ministarstva u odnosu na zacrtane planove.

MINISTARSTVO EKONOMIJE

Program obuke i usavršavanja: Usavršavanje zaposlenih Ministarstva ekonomije se vrši na osnovu programa stručnog usavršavanja državnih službenika i namještenika koji je u nadležnosti Uprave za kadrove, koja je takođe donijela i program realizacije obuka za pe-riod mart-maj 2012. Takođe, zaposleni u zavisnosti od područja koja pokrivaju, pohađaju obuke koje se organizuju od strane WTO, CEFTA 2006, BAFA i sl.

Realizovane aktivnosti: U 2011. godini zaposleni u Ministarstvu ekonomije su prošli kroz niz obuka, radionica i seminara, kako u Crnoj Gori tako i u inostranstvu, na primjer: ,,Re-gionalni seminar o tehničkim barijerama u trgovini STO’’ u Beču, Austrija (1 službenik); ,,Privatno javno partnerstvo’’ u saradnji sa Ministarstvom finansija Republike Austrije i Nacionalnom bankom Austrije u Beču (1); ,,Regionalni kurs u trgovinskoj politici’’ Istanbul, Turska (1); ,,Obuka u oblasti trgovine uslugama, IDEAS centar’’, Ženeva (1); ,,Direktiva o uslugama na unutrašnjem tržištu’’ Brisel, Belgija (3); i mnogih drugih. Pravilo je da zaposleni nakon završetka neke obuke novostečena znanja podijele sa kolegama koji su uključeni u oblast na koju se obuka odnosila.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Trenutno su aktivna dva projekta koja do-prinose podizanju administrativnih kapaciteta i to sa:

- Ministarstvom ekonomije Švajcarske – SECO, kojim se ima za cilj uspješan završetak pregovora za članstvo u STO

- Saveznom kancelarijom za ekonomiju i kontrolu izvoza iz Njemačke (BAFA) i Štokholmski institut za istraživanje i bezbjednost iz Švedske (SIPRI), koji imaju za cilj obuka zaposlenih i pomoć u pripremi zakonskih i podzakonskih akata.

U toku je pisanje project fich-a za treći projekat ,,Appriximation with the EU legislation’’, predloženog od strane Ministarstva ekonomije Crne Gore, a sredstva su odobrena iz IPA fondova za 2012/2013 godinu.

59


MINISTARSTVO FINANSIJA

U Ministarstvu finansija ne postoji strateški dokument o razvoju ljudskih resursa, niti ima potpisan sporazum o saradnji sa nekom domaćom i inostranom institucijom ili organizaci-jom koja se bavi podizanjem administrativnih kapaciteta. Ovo ministarstvo nema interni plan koji predviđa programe obuke i usavršavanja službenika, već službenici Ministarstva finansija pohađaju obuke u skladu sa Programom usavršavanja državnih službenika i namještenika, koji kvartalno priprema Uprava za kadrove.

MINISTARSTVO PROSVJETE I SPORTA - Plan i program obuke za državne službenike i namještenike državnih organa, samim tim i ovog Ministarstva donosi Uprava za kadrove, kao nadležan organ. Imenovani organ je dostavio navedeni Plan za 2012. godinu, a isti je sačinjen na osnovu pisanog i usmenog izjašnjenja ovog Ministarstva o potrebnim obukama i usavršavanjima. Ovo Ministartsvo nema zaključen ugovor o podizanju administrativnih kapaciteta, već je dobilo ponudu Vlade Crne Gore, da delegira svoje službenike da u or-ganizaciji istog organa pohađa obuke, posjete inostranim zemljama u cilju višemjesečnog usavršavanja i upoznavanja sa uporednim pravnim sistemima.

Realizovane aktivnosti: Zaposleni koji su prošli obuke u organizaciji Uprave za kadrove dobijaju zvaničan dokument o završenoj obuci, i kao takvi se evidentiraju u bazi. Uko-liko zaposleni prođu obuke u okviru institucije ili nekog drugog organa, ta evidencija se registruje u obom Ministarstvu.Zbog ekonomičnosti troškova obuke svi zaposleni su prošli obuku, osnovnih i naprednih informatičkin znanja, u organizaciji ICT Sektora ovog Ministarstva. Takođe, 40% zaposlenih prošlo je obuke Engleskog i drugih stranih jezika (Italijanskog i Freancuskog). Za sada ne postoji evaluacija novostečenih znanja, već se prepoznaje u svakodnevom poslu i kroz eventualne zahtjeve za pomoć zbog nedostatka samostalnosti u radu.

MINISTARSTVO SAOBRAĆAJA I POMORSTVA

Iz ove institucije nam je odgovoreno da je njihov plan koji predviđa programe obuka i usavršavanja službenika, kao i to koliko je zaposlenih prošlo neki od programa obuke i usavršavanja, koje vrste su bile te obuke, ko su bili predavači, da li je odrađena evaluacija tih obuka od strane organizatora i da li je odrađeno bilo kakvo unutar-institucionalno istraživanje ili evaluacija primjene novostečenih znanja, u nadležnosti Uprave za kadrove.

SKUPŠTINA CRNE GORE

Interni dokumenti: ,,Strategija razvoja ljudskih resursa’’ u okviru koje je kreiran ,,Strateški plan za period od januara 2011. do januara 2014. godine’’ i pripremani ,,Program razvoja menadžmenta u Službi Skupštine’’ i ,,Smjernica za ljudske resurse’’.

Program obuke i usavršavanja: Službenici i namještenici ovog organa stručno se usavršavaju u skladu sa odredbama Zakona o državnim službenicima i namještenicima (‘’Sl. list Crne Gore’’ br. 50/11) čiji član 96 propisuje da se stručno usavršavanje vrši u skladu sa programom stručnog usavršavanja koji utvrđuje Uprava za kadrove, kao i u okviru sopstevnog Plana obuke koji se izrađuje godišnje.

60

Realizovane aktivnosti: U Skupštini Crne Gore Biro za upravljanje ljudskim resursima vodi evidenciju svih obuka i polaznika i evaluira održane obuke, od čega 12 iz Plana obuka za 2011. godinu, 41 obuka u organizaciji Uprave za kadrove Crne Gore iz plana i programa obuka UZK za 2011. godinu i dvije obuke koje je organizovala i sprovela UZK, a nijesu bile sastavni dio plana i programa za 2011. godinu. Osim toga, zaposleni u Službi Skupštine Crne Gore su učestvovali na još 36 obuka koje su omogućene kroz saradnju sa drugim domaćim, stranim i međunarodnim organizacijama.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: U toku su zajednički projekti sa OEBS-om, kao npr. Seminari u okviru projekta ,,Jačanje kapaciteta Skupštine Crne Gore’’; Vestmin-sterskom fondacijom za demokratiju; CDT-om, NDI-om, Fondacijom Konrad Adenauer, CRNVO-om i MANS-om. U međuvremenu su okončani projekti sa Kancelarijom UNDP za Crnu Goru, Evropskom agencijom za rekonstrukciju i Parlamentarnom skupštinom Savjeta Evrope preko kancelarije SE za Crnu Goru.

AGENCIJA ZA NADZOR OSIGURANJA

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: Najveći broj obuka za zaposlene se odvijao u sklopu projekta finansiranim sredstvima UNDP – program CPT i sredstvima iz IPA fondova 2008 u saradnji sa Bugarskom i Holandskom narodnom bankom. Tom prilikom osmoro lica zaposlenih u Agenciji je prošlo jednu ili više obuka, specijalno organizovanih za oblast nadzora osiguranja, a za koje su kao predavači bili angažovani eksperti iz tih institucija. Obuka u sklopu CDP programa, u trajanju od mjesec dana je obuh-vatila finansijsku analizu i neposrednu kontrolu društava za osiguranje, kojom prilikom je petoro zaposlenih koji su prošli obuku dobili i sertifikat o završenoj obuci.

Obuke finansirane iz IPA fondova su bile u formi predavanja sa interaktivnim pristupom iz sljedećih oblasti: Osnovni principi supervizije osiguranja, Ovlašćenja supervizora, neposredne i posredne kontrole, Korporativno upravljanje, interne kontrole, nadzor nad grupom osiguravača, risk-based supervizija, Finansijski konglomerati, Analiza tržišnih pokazatelja, Uvod u Solventnost II, Reosiguranje, Obavezno osiguranje u saobraćaju i Sprječavanje pranja novca i finansiranje terorizma.

AGENCIJA ZA CIVILNO VAZDUHOPLOVSTVO

Program obuke i usavršavanja: Potrebe za obukom zaposlenih u Agenciji se utvrđuje na osnovu zahtjeva preporuka ili nalaza međunarodnih organizacija (ICAO, ECAC, EASA, EUROCONTROL), zatim tokom procesa istrage i analize nesreća, ozbiljnih nezgoda ili drugih događaja kojima se ugrožava sigurnost u vazduhoplovstvu, rezultata internog nadzora i kontrola, kao i povratnih informacija dobijenih od samih zaposlenih. Agencija je odredila obuke koje svaki zaposleni treba da završi u skladu sa međunarodnim standardima i zahtjevima, definisala potrebne nivoe vještina i kvalifikacija za svako radno mjesto kroz trening mape, odnosno godišnji trening program, koji predstavlja strateški dokument o politici podizanja administrativnih kapaciteta.

Realizovane aktivnosti: Svi zaposleni u agenciji su prošli, u skladu sa Planom i Programom obuke, adekvatnu obuku za svoje radno mjesto. Treninzi su podijeljeni na: osnovni trening:

61


zajednički trening za sve nadzornike, inicijalni trening: trening prilagođen različitim oblas-tima rada nadzornika, on the job training: trening na radnom mjestu, specijalni trening: konačna obuka prilagođena različitim oblastima rada nadzornika koja daje specifična znanja u određenim oblastima, i obnavljanje znanja. O svim zaposlenima u Agenciji se vode dosijei sa mapama obuke, koje sadrže sve završene kurseve.

AGENCIJA ZA ELEKTRONSKE MEDIJE

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: U toku 2011. godine, misija OEBS-a u Crnoj Gori je finansirala projekat modernizacije i razvoja kapaciteta Sektora za monitoring Agencije za elektronske medije. Kroz ovaj projekat pružena je dragocjena podrška kontinuiranom usavršavanju i modernizaciji Sektora za monitoring kao i promociji implementaciji programskih standarda u audiovizuelnom medijskom sektoru Crne Gore. Projekat je uključivao učešće stranih i lokalnih eksperata u obuci zaposlenih u Sektoru za monitoring, kao i izradu softvera i baze podataka za potrebe monitoringa elektronskih medija i nastavu engleskog jezika. Rad sa stranim ekspertom je organizovan u saradnji sa nezavisnim regulatornim organom Francuske, Generalnim audiovizuelnim savjetom, čija će direktorica programskog sektora, Mariz Brižije, prenijeti praktična iskustva u monitoringu elektronskih medija kolegama iz Agencije za elektronske medije. Lokalni ekspert Duško Vuković, sa dugogodišnjim iskustvom u monitoringu medija, zajedno sa zaposlenima u Sektoru za monitoring se bavio pitanjima tehnike monitoringa medija.

AGENCIJA ZA ELEKTRONSKE KOMUNIKACIJE I POŠTANSKU DJELATNOST

Interni dokumenti: Strateškog dokumenta o razvoju ljudskih resursa nema, ali iz Agen-cije navode da su zadovoljni nivoom administrativnih kapaciteta ove ustanove i da su pomenutim Pravilnikom o organizaciji rada i sistematizaciji radnih mjesta u Agenciji, svi zaposleni u Agenciji obavezni na stručno usavršavanje u cilju kvalitetnog obavljanja poslova i zadataka svog radnog mjesta.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: Permanentno stručno osposobljavanje zaposlenih, s obzirom na nova tehnološka rješenja na poljima elektronskih komunikacija i poštanske djelatnosti, ogleda se u učešću na stručnim sku-povima, seminarima, konferencijama i radu u radnim grupama pod okriljem ITU, CEPT, INASETA, BEREC, TAIEX itd., kao i kroz organizovanje stručnih skupova međunarodnog karaktera u cilju prenošenja najnovijih iskustava od strane renomiranih predstavnika evropskih institucija u oblasti elektronskih komunikacija i poštanske djelatnosti.

AGENCIJA ZA ZAŠTITU ŽIVOTNE SREDINE

Interni dokumenti: Ne postoji strateški dokument o razvoju ljudskih resursa

Program obuke i usavršavanja: Službenici i namještenici ovog organa stručno se usavršavaju u skladu sa odredbama Zakona o državnim službenicima i namještenicima (‘’Sl. list Crne Gore’’ br. 50/11) čiji član 96 propisuje da se stručno usavršavanje vrši u

62

skladu sa programom stručnog usavršavanja koji utvrđuje Uprava za kadrove.

Realizovane aktivnosti: Planirane su sljedeće obuke za 2012. godinu:

Radionica u organizaciji Regionalne mreže životne sredine o upravljanju vodama, Skadar, Albanija

Regionalni trening na temu ’’Mitigacija GHG emisija iz sektora poljoprivrede i otpada u zemljama zapadnog Balkana’’, St. Andrea, Mađarska

TAIEX konferencija o upravljanju električnom i elektronskom otpadu, Bratislava, Slovačka

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Agencija za zaštitu životne sredine nije zaključila ugovor sa domaćom ili inostranom institucijom ili organizacijom koja se bavi podizanjem administrativnih kapaciteta.

AGENCIJA ZA LIJEKOVE

Interni dokumenti: U okviru ’’Programa rada CALIMS za 2012. godinu’’ u poglavlju II je naznačen plan edukacije i podizanje ljudskih resursa, a u poglavlju III je naveden program nastavka tehničkog osposobljavanja, koji se sastoji od informacionog sistema Agencije, unapređenja sistema kvaliteta u CALIMS, povezivanje na međunarodne mreže i aktivnosti na obezbjeđivanju adekvatnih sredstava i uslova za rad CALIMS.

Program obuke i usavršavanja: U CALIMS-u postoji ’’Godišnji plan obuke i usavršavanja zaposlenih u 2012. godini’’ koji se sastoji od navođenja seminara, obuka ili radionica za svaku organizacionu cjelinu, predviđen broj zaposlenih kao i ukupna budžetska sredstva za sprovođenje svake od njih.

Realizovane aktivnosti: Sve obuke kroz koje su službenici i namještenici CALIMS-a prošli su navedene u Izvještaju o radu 2010. godine. Izvještaj o radu za 2011. godinu nije dostavljen

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja:

- IPA projekat pod pokroviteljstvom Evropske Agencije za lijekove

- Ugovor o saradnji sa Agencijom za lekove i medicinska sredstva Srbije

- Protokol o saradnji sa Institutom za javno zdravlje Crne Gore

- Ugovor o saradnji sa Farmaceutskim fakultetom Univerziteta Crne Gore

- Angažman u komisijama Ministarstva zdravlja radi davanja stručnog mišljenja u postupku otvaranja zdravstvenih ustanova procjene ispunjenosti uslova za rad

AKREDITACIONO TIJELO CRNE GORE

Interni dokumenti: ,,Politika kvaliteta’’ strateški dokument o razvoju ljudskih resursa, kojim se deklarišu osnovni principi i ciljevi Akreditacionog tijela u ocjenjivanju usaglašenosti.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: Svi zaposleni su prošli pojedine programe obuke i usavršavanja. Neke od obuka bile su sastavni dio pro-

63


grama Pomoć Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju CARDS 2006-2008., projekta PTB (Physikalisch-Technische Bundesanstalt)’’Promocija regionalne saradnje u jugoistočnoj Evropi u području infrastructure kvaliteta’’, obuke u okviru programa saradnje na osnovu sporazuma o saradnji iz oblasti akreditacije između ATCG i akreditacionih tijela iz regiona takođe predstavljaju vid usavršavanja zaposlenih u ATCG. Predavači na obukama bili su eksperti EU iz oblasti akreditacije, a obuke su završavane uspješnom evaluacijom.

REGULATORNA AGENCIJA ZA ENERGETIKU

Interni dokumenti: U Agenciji ne postoji strateški dokument o razvoju ljudskih resursa, ali je obuka zaposlenih za poslove koji se odnose na regulaciju obezbijeđena od početka rada i u kontinuitetu.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: Vlada Crne Gore je obezbijedila početno finansiranje Agencije putem donacije USAID-a za period od početka njenog rada 2004. godine i to na osnovu Memoranduma o razumijevanju sa Bearning Point-om, na koga je USAID prenio ovlašćenje za sprovođenje programa ekonomskih reformi u Republici Crnoj Gori. koji je istovremeno obezbijedio stalne konsultante do marta 2005. godine. Nakon toga, tokom 2007 i 2008. godine je pružena tehnička pomoć od strane Evrop-ske agancije za rekonstrukciju koja je angažovala konsultantsku kuća ‘’Kema’’, dok je od početka 2010 godine, do novembra 2011. godine, takođe u cilju unapređenja organizacije i nivoa znanja zaposlenih u Agenciji obezbijeđena pomoć od strane Evropske komisije, koja je angažovala konsultantsku kuću ‚‘Exergia‘‘. Pored toga obuka se obezbjeđuje i studijskim putovanjima i prisustvovanjem radionicama organizaciji ERRA-e (Regionalna asocijacija energetskih regulatora) u radu komiteta licence, za tarife i za pravna pitanja u pripremi odgovarajuće regulative u vezi tarifa i tržišta električne energije i MEDREG-a (Udruženje regulatora Mediterana), kao i obezbjeđivanjem prisustvovanja predstavnika Agencije na seminarima i radionicama koje se organizuju u Crnoj Gori i regionu.

CENTAR ZA STRUČNO OBRAZOVANJE

Srateški dokument o razvoju ljudskih resursa Centra za stručno obrazovanje, Plan koji predviđa programe obuke i usavršavanje zaposlenih i Ugovor o saradnji sa nekom domaćom ili inostranom institucijom ili organizacijom koja se bavi podizanjem administrativnih kapaciteta još nijesu urađeni, ali je inicijativa za njihovu izradu pokrenuta. Kao razlog za nepostojanje ovih dokumenata se navodi finansijska situacija i mali broj zaposlenih, usljed koje se Ustanova fokusira na prioritete vezane isključivo za aktivnosti iz njene nadležnosti.

CENTAR ZA EDUKACIJU NOSILACA PRAVOSUDNE FUNKCIJE

Strateški dokument o razvoju ljudskih resursa, plan koji predviđa programe obuke i usavršavanja službenika Centra ili dokument o saradnji sa nekom domaćom ili inostranom institucijom koja se bavi podizanjem administrativnih kapaciteta ne postoji.

Realizovane aktivnosti: Direktor i savjetnici Centara redovno uzimaju učešće na regional-

64

nim konferencijama u organizaciji institucija koje se bave edukacijom u pravosuđu. Takođe, Centar je član Evropske mreže za razmjenu informacija između lica i institucija odgovornih za obuku sudija i tužilaca Savjeta Evrope (Lisabonska mreža). Predstavnici Centra (izvršni direktor i/ili savjetnik) redovno učestvuju na godišnjim sastancima Lisabonske mreže i u Evropskom programu obuke u oblasti ljudskih prava za pravnike - program Savjeta Ev-rope/HELP program. U okviru projekta “Podrška Centru za edukaciju od strane kraljevine Holandije 2008”, zaposleni u Centru su imali trodnevnu obuku (11-13. februar 2008.) od strane gospodina Michael Gallagher-a, bivšeg direktora Pravosudnog Centra Estonije. Takođe, u svrhu obuke zaposlenih u Centru upriličena je i studijska posjeta Estoniji. U posjeti su učestvovali direktor Centra i savjetnik, kao i dva člana Koordinacionog odbora Centra. Pored Pravosudnog centra Estonije, predstavnici Centra su posjetili Vrhovni sud Estonije, kao i Okružni sud u Tartuu.

CENTAR ZA POSREDOVANJE

Svi zaposleni su prošli određene obuke u okviru aktivnosti koje obavlja Centar a koje se odnose na obuke posrednika, koji nijesu zaposleni u našoj Ustanovi, a koje Centar redovno provodi. Predavači su bili stručnjaci iz oblasti medijacije, a evaluacije su održane od strane organizatora.

ISPITNI CENTAR

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: Većina zaposlenih u Ispitnom centru su kontinuirano obučavani od strane renomirane evropske institucije za ocjenjivanje CITO – Institute for Educational Measurement, Arnhem, Holandija. Ova institucija je realizovala projekat ’’Tehnička pomoć u razvoju nacionalnih testiranja i ispita u okviru Reforme obrazovanja u Crnoj Gori’’ u saradnji sa Svjetskom bankom, u okviru kojeg su održane sljedeće aktivnosti: Test and Item construction for subject expert groups u Arnhemu, Holandija, Obuka iz psihometrije u Podgorici, Pripreme za Probno nacionalno testiranje i Analiza podataka sa Probnog nacionalnog testiranja u Podgorici, Finalizacija izvještaja u Nacionalnom testiranju, Priprema, sprovođenje i finalizacija eksternih završnih ispita u Podgorici. Za svako nacionalno testiranje i eksterni ispit kao što je matura rade se obimne pripreme koje obuhvataju i probno testiranje/ispit. Probno nacionalno testi-ranje i probni maturski i stručni ispiti su izvori podataka o kvalitetu test-zadataka, kao i procedura i organizacija samih testiranja. Službenici i namještenici Ispitnog centra su takođe bili učesnici brojnih studijskih posjeta, konferencija i semniara u inostranstvu. U neke od najznačajnijih se ubrajaju: posjeta Državnom ispitnom centru u Ljubljani, Insti-tutu za mjerenja u obrazovanju u Holandiji, Association of Language Testers in Europe u Kembridžu, Empirijska istraživanja u psihologiji u Beogradu, Regional meeting of language testers u Pragu, Češka, International Assessment – Challenges and Prospects u Sarajevu, IERI, Summer academy 2011 u Hamburgu. Jedan od strateških ciljeva Ispitnog centra je učešće u međunarodnim istraživanjima, a zaposleni su obavezni da prate međunarodna dostignuća u oblasti eksterne provjere školskih dostignuća.

65


DIREKCIJA ZA SAOBRAĆAJ

Organizovanje obuka i seminara za službenike i namještenike Direkcije se vrši posredstvom posebnog organa uprave (Uprave za kadrove) shodno Programu stručnog usavršavanja koji je u 2011. godini bio sačinjen iz 10 modula.

DIREKCIJA ZA ZAŠTITU TAJNIH PODATAKA

Realizovane aktivnosti: Svi zaposleni u Direkciji su prošli kroz program obuka i stručnog usavršavanja koje su organizovane od strane Uprave za kadrove. U pitanju su različite obuke, kao na primjer: Crna Gora na putu u NATO, Međunarodna bezbjednost i Crna Gora, Nacionalni sistem bezbjednosti Crne Gore, Postupak usklađivanja nacionalnih propisa sa propisima EU i međunarodnim propisima, Zaključivanje međunarodnih ugovora, Pristup WEB bazama podataka EU, Postupak donošenja propisa, Inspekcijski nadzor, Osnovi in-formacione bezbjednosti, Primjena zakona o zaštiti podataka o ličnosti, Slobodan pristup informacijama, Zaštite ličnih podataka u oblasti policijske i pravosudne saradnje.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Osim navedenih obuka, zaposleni u Direkciji pohađali su i obuke iz oblasti tajnih podataka i oblasti informatičke zaštite tajnih podataka – INFOSEC-a, u partnerskim državama (Češka, Slovenija, Hrvatska i sl.) kao i kurseve en-gleskog jezika. Predavači na obukama si bili angažovani od strane Uprave za kadrove, dok su na pojedinim obukama bili angažovani strani eksperti. Pretežno je rađena evaluacija obuka od strane organizatora. U okviru funkcionisanja organa, koriste se novostečena znanja i iskustva, iako nije rađeno njihovo posebno istraživanje.

DIREKCIJA ZA RAZVOJ MALIH I SREDNJIH PREDUZEĆA

U cilju efikasnijeg obavljanja poslova za koje su službenici u Direkciji zaduženi, kontinu-irano se sprovodi edukacija zaposlenih, kako putem organizacovanja seminara i radionica sa domaćim i inostranim ekspertima, tako i putem studijskih putovanja i upoznavanja sa inostranim iskustvima u podršci malim i srednjim preduzećima. Na kraju svake godine službanik zadužen za edukaciju i komunikaciju sa Upravom za kadrove, zaposlenima podijeli Upitnik za internu edukaciju. Informacije iz ovog Upitnika, kao i Plan i program obuka uprave za kadrove, služi kao osnova za izradu Internog programa obuke zaposlenih u Direkciji.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: Svi zaposleni iz Direkcije su prošli neki od ciklusa obuke, kroz seminare, radionice, studijska putovanja među kojima su najznačajnije: Workshop: Instrumenti politike inovacija za zapadni Balkan i Tursku, Brisel 2012; Seminar: Jačanje inovativnih kapaciteta za odrzivi razvoj, Malaga, Španija 2011, Seminar: Eko inovacije u organizaciji, Portorož, Slovenija, 2011, Workshop: Global attractiveness of the clusters in the Adriatic-Danube Region, Venecija, Italija 2011, Seminar: Sustainable Trade Opportunities training’’ Roterdam, Holandija 2011. Kada su u pitanju treninzi u Upravi za kadrove, službenici Direkcije su pohađali sljedeće: ,,Analiza strategija’’ za Nacionalni plan razvoja, ,,Softverski paket za upravljanje projektima’’, ,,Rodna ravnopravnost’’, ,,Komunikacione vještine za Evropsku uniju’’ i ,, Planiranje projekata za EU fondove’’.

66

INSTITUT ZA STANDARDIZACIJU CRNE GORE

Interni dokumenti: Institut još uvijek nije usvojio strateški dokument o razvoju ljudskih resursa. Razlog za to je sadržan u činjenici da su poslovi standardizacije specifični, te da su za uspješno obavljanje istih potrebna stručna specijalistička znanja koja je moguće usvojitii uglavnom kroz saradnju sa partnerima iz inostranstva (međunarodne, evropske organizacije i saradnju drugih država), ali i kroz poznato ,,učenje kroz rad’’ (learning by doing).

Programi obuke i usavršavanja i realizovane aktivnosti: U okviru izrađenog plana obuke u skladu sa aktivnošću S07 komponente 2 Projekta ,,Razvoj infrastrukture kvaliteta u Crnoj Gori’’, službenici uprave su u 2011. godini prošli kroz niz obuka na sljedeće teme: Organizacija i upravljanje sastancima tehničkih komiteta, Efikasno prezentovanje stan-darda i standardizacije u javnosti, Upotreba elektronskih alata, Informisanje u skladu sa direktivama 98/34/EC i 98/48/EC, Upotreba iProjex za upload podataka, Uvođenje QMS u ISME, Planiranje, praćenje i upravljanje projektima, Razvoj upravljanja podacima u vezi sa procesima u ISME itd. Predavači na pomenutim obukama su bili eksperti Evropske organizacije za standardizaciju (CEN), Francuskog Instituta za standardizaciju (AFNOR) i Hrvatskog zavoda za norme (HZN). Osim pomenutih obuka, Institut je svoje predstavnike imao na regionalnoj radionici ,,Finansijska održivost nacionalnih tijela za standardizaciju’’ u Zagrebu, kao i na radionici vezane za jačanje kapaciteta u Codex procesu, održanoj u Draču, Albanija. Svi zaposleni su prošli kroz kurs engleskog jezika. Za 2012. godinu su takođe planirani programi obuke u okviru ’’Programa rada i plana donošenja crnogor-skih standarda za 2012. godinu’’, kao što su: WTO kod dobre prakse za tijela koja se bave poslovima standardizacije, kao i procesi koji nalažu ISO/IEC, odnosno CEN/CENELEC, Metodologije, proceduri i procesi rada međunarodnih tijela za standardizaciju i primjena softverskih alata, Menadžment tehničkih komiteta i Bezbjednost hrane (obuke u skladu sa politikom Codex Alimentarius) i sl.

INSTITUT ZA JAVNO ZDRAVLJE:

Interni dokumenti: Ne postoji strateški dokument o razvoju ljudskih resursa. Posljednji je rađen prije 7-8 godina.

Program obuke i usavršavanja: ,,Plan edukacije zaposlenih zaposlenih za 2012. godinu’’, donešen do strane odbora direktora Instituta, shodno Zakonu o zdravstvenoj zaštiti. Ovaj dokument sadrži sljedeće cjeline: Plan specijalizacije ZU Instituta za javno zdravlje, i Krat-kotrajna usavršavanja u zemlji i inostranstvu.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: Potpisan ‘’Memo-randumo razumijevanju sa Instituto Superiore di Sanita – Roma, Italia. Takođe, Institut je aktivni učesnik skupova koje organizuju države regiona i šire, kao na primjer radionice, seminari, ljetnje škole i evropske konferencije u al-Ainu, Ujedinjeni Arapski Emirati; Lon-donu, Velika Britanija; Segedinu, Mađarska; Zagrebu, Hrvatska; Kopenhagenu, Danska; Madridu, Španija; Istanbulu, Turska i Insbruku, Austrija.

67


KOMISIJA ZA HARTIJE OD VRIJEDNOSTI

Interni dokumenti: Interna strategija razvoja Komisije za hartije od vrijednosti. ‘’Jačanje regulatornog i nadzornog kapaciteta finansijskih regulatora’’ zaključen između EK i Bugarske nacionalne banke koji obuhvata, osimKomisije, i CBCG, Agencije za nadzor osiguranja i sve finansijske regulatore. u okviru IPA 2008. Usklađene su sve glavne direk-tive o uvrštenju hartija od vrijednosti na službenu kotaciju berze i o informacijama koje moraju biti objavljene o ovim hartijama od vrijednosti; kao i o aktivnostima i superviziji institucija za pružanje usluga profesionalnog penzijskog osiguranja u oblasti hartija od vrijednosti i penzija. Takođe, 9 operativnih priručnika i metodoloških uputstava je pri-premljeno i većina implementirano, kao npr. ‘’Smjernice za odobrenje prospekata u skladu sa Direktivom 2003/71/EZ i Pravilom 809/2004/EZ’’ (Aktivnost 2-A.3. ‘’Strengthening the administrative capacity for supervision over listed entities’’).

Program obuke i usavršavanja: Program obuke i usavršavanja službenika Komisije je utvrđen Programom obuke zaposlenih Komisije za hartije od vrijednosti. Cilj ovog programa je postizanje odgovarajućeg stepena institucionalne sposobnosti u skladu sa ekonomskom politikom Vlade Crne Gore, obavezama iz procesa pridruživanja EU, potreba i zahtjeva učesnika na tržištu kapitala u Crnoj Gori, kao i preporukama i zahtjevima Savjeta za finan-sijsku stabilnost. Program je usvojen u martu 2012. godine i sadrži pet cjelina: principi i ciljevi obuke, odgovornosti, prioriteti, sadržaj obuka i ključni principi obuke zaposlenih.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: U okviru Twinning ugovora u projektu ,,Jačanje regulatornog i nadzornog kapaciteta finansijskih regulatora’’, zaključenog između Evropske komisije i Bugarske nacionalne banke, sprovedene su 24 obuke i 2 međunarodne konferencije. Obuke su pomogle ekspertima i drugim zainteresovanim stranama da steknu visok nivo znanja i sposobnosti potrebnih kod procesa pristupa EU. Radi boljeg uvida i razmjene najboljih praksi, kroz obuke obezbjeđeni su predavači iz Bugarske, Italije, Njemačke i Španije. Kad su u pitanju studijske posjete u 2011. godini, eksperti Komisije za hartije od vrijednosti su bili u studijskoj posjeti Banci Italije, u cilju upoznavanja sa praksom te institucije u vezi sa pripremom materijala namijenjenih javnosti, usmjerenih na promovisanje aktivnosti u pogledu sprječavanja pranja novca i finansiranja terorizma, bliže upoznavanje sa efikasnijom borbom protiv pranja novca na finansijskom tržištu, prije svega bankarskom, upozavanje s metodama rada Banka d’Italia-e i njhovom praksom u ovoj oblasti kao i upoznavanje rada PR odjeljenja i odnosa sa medijima (januar 2011. godine). U period od 30.10. do 01.11.2011. godine eksperti Komisije boravili su u studijskoj posjeti Sofiji gdje je glavni cilj bio da se naši eksperti upoznaju sa bugarskim iskustvima vezanim za pregovaračku poziciju u procesu pridruživanja EU.

KOMISIJA ZA KONTROLU POSTUPKA JAVNIH NABAVKI

Interni dokumenti: ’’Predlog strategija razvoja sistema javnih nabavki u Crnoj Gori za period 2011 – 2015’’, urađena od strana Ministarstva finansija.

Program obuke i usavršavanja: Državni službenici i namještenici zaposleni u Državnoj komisiji se usavršavaju u skladu sa Programom stručnog usavršavanja

Realizovane aktivnosti: Uprave za kadrove i prošli su kroz sljedeće obuke: ,,Upravno sudski i prekršajni postupak’’, ,,Sloboda pristupa informacijama’’ i ,,Finansijsko poslovanje’’. Dva

68

zaposlena su prošla Program treninga za trenere u okviru Evropske zakonske regulative u oblasti javnih nabavki. S obzirom na specifičnost poslova iz nadležnosti Državne komisije, nije vršeno nijedno unutar-institucionalno istraživanje/evaluacija praktične primjene znanja i vještina stečenih pomenutim obukama, već se rezultat stečenih znanja i vještina najbolje ogleda u rezultatima koje je Državna komisija postigla u odnosu na zacrtane planove.

KOMISIJA ZA SPRJEČAVANJE SUKOBA INTERESA

Državni službenici i namještenici zaposleni u Komisiji pohađaju obuke koje realizuju Up-rava za kadrove i ona je nadležna za obuke ove kategorije lica. Imajući u vidu navedeno, Komisija je u saradnji sa UZK u proteklom periodu sprovodila brojne obuke, treninge i seminare, a evaluacija istih je izvršena od strane organizatora.

SEKRETARIJAT ZA ZAKONODAVSTVO

Interni dokumenti: U skladu sa Zaključkom Vlade Crne Gore od 1. jula 2010. godine, Sekretarijat je pripremio Kadrovski plan zaposlenih u Sekretarijatu za zakonodavstvo za period 2010 – 2013. god. kojim je, imajući u vidu broj i strukturu sistematizovanih radnih mjesta, predviđena dinamika zapošljavanja, odnosno popuna slobodnih sistematizovanih radnih mjesta i potreba za prijem pripravnika.

Realizovane aktivnosti: U organizaciji Uprave za kadrove, svi službenici su učestvovali na više seminara u 2011. godini i to na sljedeće teme: ,,Nomo-tehnička pravila za izradu propisa’’, ,,Prezentacija Priručnika za finansijsko upravljanje i kontrolu’’, ,,Karijerni sistem u francuskoj javnoj upravi’’, ,,Sistem javnih nabavki u Crnoj Gori’’, ,,Zaključivanje i potvrđivanje međunarodnih ugovora’’. Dva službenika Sekretarijata su bili učesnici trening kursa iz oblasi zakonodavstva, u organizaciji Ministarstva spoljih poslova Holandije i T.M.C. As-ser Instituta. Predavači na ovom kursu bili su eminentni profesori sa raznih Univerziteta Holandije i zaposleni u državnim organima, koji su direktno učestvovali u zakonodavnom procesu kada je Holandija postala članica EU. U okviru Twinnning projekta ,,Usklađivanje zakonodavstva’’ koji je finansiran iz IPA sredstava, vršene su edukacije zaposlenih u Sekre-tarijatu o slovenačkom iskustvu u vezi usklađivanja pravnog sistema Slovenije sa pravom Evropske unije. Takođe, u skladu sa Programom stručnog usavršavanja državnih službenika i namještenika 2010/2012, koji je utvrdila Uprava za kadrove, službenici Sekretarijata su održali dva seminara na temu ,,Pravno-tehnička pravila za izradu propisa sa Smjernicama za usklađivanje propisa Crne Gore sa pravnim poretkom Evropske unije’’.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Twinning projekat ,,Usklađivanje zakono-davstva’’ finansiran od IPA sredstava, sa državnom upravom Republike Slovenije kao partnerom čiji je cilj bila izrada pravnotehničkih pravila za izradu propisa koje je pri-premio Sekretarijat, čiji su prilog Smjernice za usklađivanje propisa Crne Gore sa pravnim poretkom EU.

69


GENERALNI SEKRETARIJAT VLADE CRNE GORE

Interni dokumenti: ne postoji dokument o razvoju ljudskih resursa

Program obuke i usavršavanja: ne postoji plan koji predviđa programe obuke i usavršavanja Generalnog sekretarijata Vlade Crne Gore. Plan obuke za državne službenike i namještenike donosi i sprovodi Uprava za kadrove.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Nema zaključenog ugovora sa nekom domaćom ili inostranom institucijom ili organizacijom koja se bavi podizanjem administrativnih kapaciteta.

DRŽAVNA REVIZORSKA INSTITUCIJA

Interni dokumenti: Strategija razvoja institucije za 2012 – 2017 – realizovana u sklopu projekta EU ’’Jačanje eksterne revizije u Crnoj Gori’’, u okviru koje je organizovana konfer-encija ’’Desetogodišnja saradnja sa GIZ-om na jačanju eksterne revizije u Crnoj Gori’’. Ovaj plan sadrži 5 osnovnih strateških razvojnih ciljeva, a jedna od aktivnosti u sklopu ovih ciljeva je i izrada Strategije za upravljanje ljudskim resursima, koja će uključivati politike i postupke za razvoj i osposobljavanje zaposlenih; plan razvoja i edukacije zaposlenih; kriterijume u pogledu kvalifikacija; postupak zapošljavanja; odabira i raspoređivanja i sistem mentorstva; sistem ocjenjivanja i obuke kao i razvoj karijere.

Nastavljen je i rad na izradi Akcionog plana za realizaciju strateških ciljeva i aktivnosti Institucije, koji je u završnoj fazi.

Program obuke i usavršavanja: Državna revizorska institucija je izradila nacrt plana obuka zaposlenih u Instituciji za 2012. godinu, koji će biti razmatran na sjednici Senata.

Realizovane aktivnosti:

- U Evropskom računskom sudu u Luksemburgu, jedan državni revizor za informa-cione tehnologije boravi na petomjesečnom stažiranju.

- U saradnji sa UNDP-om u Crnoj Gori organizovana radionica na temu ’’Revizija finansijskih izvještaja političkih stranaka i nadzoru finansiranja izbornih kampanja’’, gdje su učestvovali kratkoročni eksperti iz Ureda za reviziju Hrvatske s ciljem razmjene revizorskih iskustava i znanja. Sa UNDP-om će biti organizovana radionica ’’Uloga VRI u kontroli finansiranja političkih partija’’.

- Dva člana Senata prisustvovaće ’’Obuci o finansijskim istragama’’ za istražitelje, finasijske analitičare, revizore i tužioce koja će se održati u Baru, u saradnji sa Centrom za edukaciju nosilaca pravosudne funkcije Crne Gore u saradnji sad Unutrašnjom poreskom službom Trezora Sjedinjenih Američkih Država (IRS).

- U 2012. godini je nastavljeno sa aktivnošću organizovanja kurseva iz engleskog jezika koje trenutno pohađa 21. zaposleno lice

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: DRI ostvaruje stalnu saradnju sa Upravom za kadrove, ali sa istom nije potpisala sporazum o saradnji. Preko svojih predstavnika, DRI je

70

učestvovala u edukaciji državnih službenika u svim potrošačkim jedinicama za upravljanje rizicima preko Uprave za kadrove.

VRHOVNI SUD

Saglasno odredbama člana 151 Zakona o državnim službenicima i namještenicima poslove koji se odnose na pripremanje predloga odgovarajućih programa stručnog osposbljavanja i usavršavanja i drugih programa razvoja kadrova, praćenje i ocjenjivanje realizacije pro-grama stručnog osposobljavanja i usavršavanja i drugih programa razvoja kadra, pružanje pomoći državnim organima u realizaciji kadrovske politike, obuke i razvoja kadra kao i druge poslove iz oblasti razvoja i upravljanja kadrovima vrši Uprava za kadrove Crne Gore. Takođe, saglasno Zakonu o edukaciji u pravosudnim organima, edukacija sudija i državnih tužilaca kao nosilaca pravosudne funkcije i lica koja se pripremaju za vršenje pravosudne funkcije, obavlje se u okviru Centra za edukaciju nosilaca pravosudne funkcije, prema programima koji se objavljuju na web sajtu ovog centra.

UPRAVA ZA NEKRETNINE

Realizovane aktivnosti: Službenici Uprave održavaju kontinuitet učešća u obukama radi usavršavanja, kako u Crnoj Gori tako i u regionu. Najvažniji seminari održani u Crnoj Gori su organizovani od strane Uprave za kadrove, i to na teme: Princip integriteta, Upravljanje javnim investicijama, Borba protiv korupcije i organizovanog kriminala, Rodna ravno-pravnost, Javne nabavke, Zaštita ličnih podataka, Prirodno pravo i Trening za geodete.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Kada su obuke u inostranstvu u pitanju, ističu se sljedeće konferencije i seminari: CEBIT u Hanoveru, Regionalna konferencija o katastru u Bledu, I kongres AGIT u Veroni, Međunarodna konferencija o NSDI u Skoplju, WPLA u Amsterdamu, XI generalna skupština Eurogeographics u Briselu, EUPOS glavni odbor u Budimpešti, Jačanje kapaciteta u oblasti raseljavanja prilikom sprovođenja transportnih projekata na zapadnom Balkanu u okviru Evropske banke za obnovu i razvoj u Beogradu i ostale.

LUČKA UPRAVA

Svi službenici i namještenici su prošli neki od modula iz Programa obuke i usavršavanja državnih službenika i namještenika u organizaciji Uprave za kadrove i to: Obuka za po-laganje stručnog ispita za rad u državnim organima, Postupak donošenja i usklađivanja propisa, Slobodan pristup informacijama, Javne nabavke, Upravljanje ljudskim resursima, Upravljanje projektima itd. Predavači su bili stručnjaci angažovani od strane organizatora obuke, koji je i sproveo evaluaciju.

71


UPRAVA CARINA

Interni dokumenti: Poslovna strategija Uprave carina, u okviru koje se nalazi i strategija razvoja ljudskih resursa, bila je utvrđena za period 2009-2011. godine, a izrada nove strategije je u toku.

Program obuke i usavršavanja: Aktom broj D-4862/1 od 08.04.2011. godine utvrđena je Strategija obuke Uprava carinakoja predstavlja način razvoja i usavršavanja carinskih službenika na cjelokupnom carinskom području i svim organizacionim djelovima.

Realizovane aktivnosti: U toku 2011. godine, održano je ukupno 134 različitih vidova stručnog usavršavanja, na kojima je učetvovalo 490 službenika i namještenika Uprave carina, dok je u periodu od 01.01.2012. godine do 23.03.2012. godine održano 22 različita vida stručnog usavršavanja, na kojima je učestvovalo 56 službenika i namještenika ovog državnog organa. Obuke se odvijaju kroz stručna usavršavanja koje Uprava vrši samostalno na teme iz osnovne djelatnosti, te po programu Uprave za kadrove, u saradnji sa drugim državnim organima, kao i obuke koje proizilaze iz međunarodne saradnje. Predavači obuke su službenici iz Uprave carina, Uprave za kadrove i drugih državnih organa, kao i predstavnici međunarodnih organizacija. Po završenoj obuci vrši se pismena, usmena, elektronska ili vizuelna evaluacija, a nakon završenog stručnog usavršavanja službenici i namještenici Uprave carina prenose stečena znanja i iskustva na druge službenike ovog državnog organa.

UPRAVA ZA SPRJEČAVANJE PRANJA NOVCA I FINANSIRANJA TERORIZMA

Programi obuke i usavršavanja i realizovane aktivnosti: Službenici Uprave redovno pohađaju obuke koje organizuje Policijska akademija sa različitim temama (Zaštita po-dataka, Finansijske istrage, Informacioni resursi i međunarodna saradnja službi) i prisus-tvuju seminarima koje organizuje Uprava za kadrove po Programu stručnog usavršavanja državnih službenika i namještenika (Integritet, Jvane nabavke itd.).

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Službenici takođe učestvuju na obukama u vezi sa finansijskim istragama koje na godišnjem nivou organizuju Generalni direktorat Evropske komisije za proširenje – TAIEX (Beč, Austrija), MMF u saradnji sa Bazelskim institutom za upravljanje (Sirakuza, Italija) i Svjetska banka u saradnji sa EGMONT gru-pom (Pariz). Takođe, službenici Uprave učestvuju i na ostalim obukama koje se odnose na finansijske istrage a organizovane su kroz Tvining programe, ILECUS2, kao i obuke organizovane od strane OEBS-a i UN-a.

UPRAVA ZA ZAŠTITU KONKURENCIJE

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: Tehnička pomoć zaposlenima u Upravi je pružena kroz AIM ,,Accession to Internal Market’’ projekat koji sprovodi GTZ. AIM projekat je otpočeo u junu 2010. godine i trajao je do marta 2012. godine. Glavni korisnici projekta su, osim Uprave, i Ministarstvo ekonomije i Tržišna inspekcija. Eksperti angažovani na ovom polju su Andrej Plahutnik (Slovenija) i Miloš Andrović (Sr-

72

bija). Ovaj program obuke je prošlo 5 zaposlenih iz Uprave. U saradnji sa ovim projektom, Uprava je organizovala i dva seminara: ’’Zaštita konkurencije’’, koji je bio namijenjen novinarima u cilju unapređenja postojećih i sticanja novih znanja o načelima, pravilima, značaju i najboljoj praksi EU i zemalja regiona po pitanju efikasne zaštite konkurencije, posebno s aspekta poboljšanja kvaliteta života građana Crne Gore i napretka procesa EU integracija; i ’’Pravo i politika konkurencije i značaj pravosudnih organa’’ koji je realizo-van 2011. godine, namijenjen edukaciji nosilaca pravosudnih funkcija u Crnoj Gori u cilju unaprijeđenja postojećih i sticanja novih znanja o načelima, pravilima, značaju i najboljoj praksi EU i zemalja regiona po pitanju zaštite konkurencije i njene efikasnosti. Predavači na ovim seminarima su bili gorepomenuti eksperti.

Uprava za konkurenciju je takođe aktivna u projektima OECD – Regionalnog centra za konkurenciju u Budimpešti. OECD prikuplja podatke i analizira ponašanje u privredi radi pružanja stručne pomoći zemljama u tranziciji. U tom cilju su organizovani i niz seminara i radionica, od kojih su službenici Uprave prisustvovali na sljedećim: radionica na temu ,,Analize koncetracija i njihovih procedura – Kvantitativne metode analiza koncetracije’’ i ’’Legitimna poslovna praksa ili karteli u nevolji’’, oba održana u Budimpešti, Mađarska.

UPRAVA ZA ANTIKORUPCIJSKU INICIJATIVU

Interni dokumenti: Interna strategija razvoja Uprave za antikorupcijsku inicijativu sa Planom rada je donešena za 2012. godinu i data je u sedam strateških ciljeva koji definišu njenu novu poziciju u preventivnom antikorupcijskom djelovanju, kao organ u sastavu Ministarstva pravde. U tih sedam ciljeva spada: efektivan i efikasan Sekretarijat Nacion-alne komisije za praćenje realizacije AP za porbu protiv korupcije i organizovanog krimi-nala (Sekretarijata NK); centralni organ za analitiku u oblasti preventivnog djelovanja; iniciranje i unaprijeđenje saradnje, kao i koordinacija preventivnih aktivnosti institucija u oblasti antikorupcijske politike; jačanje integriteta u javnom sektoru; podizanje nivoa javne svijesti; efektivno učešće u aktivnostima međunarodnih organizacija i tijela za borbu protiv korupcije i upoznavanje sa dostignućima u toj oblasti; razvoj internih strateških kapaciteta i organizacione efikasnosti na realizaciji ciljeva i zadataka definisanih ovom strategijom. Ovi strateški ciljevi strategije konkretizovani su u Akcionom planu za 2012. godinu, koji sadrži indikatore rezultata, specifične ciljeve, indikatore uspjeha, glavne ak-tivnosti i rokove za njihovu realizaciju.

Programi obuke i usavršavanja i realizovane aktivnosti: Obuke i usavršavanje službenika UAI se obavljaja u skladu sa kvartalnim Planovima i programima obuka državnih službenika i namještenika u Upravi za kadrove, ali i u okviru posebnih specijalističkih obuka u srodnim tjelima i institucijama u zemlji i inostranstvu. Takođe, značajan broj obuka je organizovan kroz projekat „Unaprijeđenje strateških kapaciteta UAI” koji se sprovodi se uz stručnu podršku UNDP Kancelarije u Podgorici kao implementatora projekta, koji je finasirala Vlada Kraljevine Norveške. Značajno su unaprijeđenjeni administrativni kapaciteti UAI u pravcu da se efikasno i kvalitetno odgovori novim obavezama iz Interne strategije UAI, a koji se odnose se na pružanje stručne i administrativne podrške NK pri izradi izvještaja po novom AP, kao i preuzimanje centralne uloge u prijemu i analizi informacija svih prijava korupcije. Projekat je obuhvatio i komponentu jačanja strateških operativnih kapaciteta UAI, uz mentorsku podršku u raznim oblastima. Što se tiče prve komponente, stalni savjet-

73


nik (dugoročni ekspert) u ovom projektu je tokom 2011 godine, radio na poboljšanju efikasnosti rada UAI, kroz mapiranje postojećih i uspostavljanje novih procesa rada, te unaprijeđenje organizacionog i funkcionalnog aspekta u UAI. Mapirani su i formalizovani procesi u dijelu rada Sekretarijata NK; prijema i obrade informacija o prijavama korup-cije od drugih organa; proces planiranja i izrade budžeta i sprovođenja postupka javnih nabavki. Sa stalnim savjetnikom je urađena je i revizija interne strategije UAI za period 2011- 2012, kao i planovi rada po po organizacionim jedinicama koji detaljno opisuju operativne ciljeve za narednu godinu.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Ne postoje zaključeni sporazumi sa orga-nizacijama koje se bave podizanjem administrativnih kapaciteta.

UPRAVA POMORSKE SIGURNOSTI

Program obuke i usavršavanja: U Upravi postoji ,,Plan obuke za 2012. godinu’’ kao i do-kument ,,Procedura upravljanja ljudskim resursima’’. U sklopu ovog dokumenta su jasno naznačeni: plan obuke, planovi obuke za novog radnika, izvještaji o obuci, dosije obuka i praćenja kompetencija zaposlenog, ocjenjivanje rada državnog službenika i zaduženje-razduženje zaposlenog.

Realizovane aktivnosti: Što se realizovanih aktivnosti tiče, osim onih predviđene kvartalnim planovima obuke urađene od strane Uprave za kadrove, zaposleni u Upravi pomorske sigurnosti u 2012. godini treba da prođu i kroz: kursevi o IMO modelima; kursevi o morskom i nautičkom znanju, interna obuka za sve zaposlene na temu ’’Primjena zahtjeva standarda MEST ISO 9001:2008’’, obuke iz sistema menadžmenta kvalitetom, bezbijednošću informacija, bezbjednošću na radu, zaštiti životne sredine, energetske efikasnosti isl. U saradnji sa Fakultetom za pomorstvo u Kotoru, pet polaznika će biti poslato na postdiplomske studije, odnosno četvrtu godinu studija – Politehnika 60 ETC.

FITOSANITARNA UPRAVA je dostavila detaljan odgovor iznoseći uporedni pregled poglav-lja 3.12.3.1. NPI, Fitosanitarna politika, sa ispunjavanjem zakonodavnih i institucionalnih obaveza kada su u pitanju kratkoročni i srednjeročni prioriteti.

Interni dokumenti: U Fitosanitarnoj upravi ne postoji posebni strateški dokument o raz-voju ljudskih resursa. Naime, Nacionalni Program za integraciju Crne Gore u EU (NPI) za period 2008 – 2012.godine je jedan od strateških dokumenata koji se bavi upravo ovom problematikom. Osim toga, administrativni kapaciteti kroz ljudske resurse Fitosanitarne uprave definisani su Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Fitosanitarne uprave.

Program obuke i usavršavanja: Plan obuka zaposlenih nije donijela Fitosanitarna uprava već se organizovane obuke, treninzi administrativnog osoblja, fitosanitarnih inspektora i stručnog osoblja fitosanitarne laboratorije sprovode se kontinuirano svake godine.

Edukacija se vršila po prioritetnim temama i to na dva nivoa:

- TAIEX obuka u skladu sa trenig mapom koja se donosi za svaku godinu posebno i

74

koja je odobrena od Evropske komisije:

- Obuka preko Uprave za kadrove

Realizovane aktivnosti: U saradnji sa Upravom za kadrove: ’’Kako Crna Gora koristi sred-stva IPA’’, ’’Postupak donošenja propisa’’, ’’Sistem javnih nabavki u Crnoj Gori’’, ’’Slobodan pristup informacijama’’, ’’Budžetski sistem u Crnoj Gori’’ itd.

U ostale obuke spadaju seminari u oblasti bezbjednosti hrane, sredstva za zaštitu bilja, fitosanitarne i veterinarske oblasti i drugih.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Fitosanitarna uprava nema potpisan ugovor, sporazum ili slično o saradnji sa nekom domaćom ili inostarnom institucijom ili organi-zacijom koja se bavi podizanjem administrativnih kapaciteta

UPRAVA ZA KADROVE

Program obuke i usavršavanja: ’’Plan realizacije obuka: mart-maj 2012. god.’’, podijeljen na sljedeće module: obuka za polaganje stručnog ispita za rad u državnim organima, ustav i politike jednakih mogućnosti, postupak donošenja i usklađivanja propisa, upravno sudski i prekršajni postupak, borba protiv korupcije, sloboda pristupa informacijama, evropske i evroatlantske integracije, finansijsko poslovanje, javne nabavke, upravljanje i razvoj ljudskih resursa, rukovođenje organizacionim jedinicama, upravljanje projektima, komunikacija u upravi i opšti poslovi. Takođe, još je na snazi ’’Strategija obuke državnih službenika/ica i namještenika/ica u Crnoj Gori za period 2008 – 2012. godine’’ koji sadrži analizu postojećeg stanja i potreba, principe i ciljeve obuke, sredstva, odgovornosti, smjernice obuka, sadržaj obuka i monitoring i evaluaciju.

Realizovane aktivnosti: Zaposleni u Upravi za kadrove su u 2011. godini pohađali niz obuka, seminara, radionica, treninga i sastanaka radnih grupa počevši od onih organi-zovanih u prostorijama Uprave za kadrove, do ReSPA-e u Danilovgradu, Srbije, Bugarske, Slovačke, Mađarske, Makedonije, i Kine. U neke od tema ovih obuka spadaju i priprema i sprovođenje planova integriteta, reforma administrativnih procedura u skladu sa EU standardima, ljudski resursi i izgradnja administrativnih kapaciteta, planiranje i evaluacija aktivnosti u UZK itd.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja:

- Memorandum o saradnji Ministarstva za ljudska i manjinska prava i Uprave za kadrove

- Memorandum o saradnji između komisije za sprječavanje sukoba interesa i Uprave za kadrove

- Dogovor o saradnji u sferi razvoja javnih usluga i reforme javne uprave između Generalnog odsijeka za javnu službu Ukrajine i Uprave za kadrove

- Memorandum o razumijevanju između Uprave za kadrove i Instituta za međunarodne i razvojne studije u Ženevi, kroz Centar za međunarodno upravljanje

- Dogovor o saradnji u sferi razvoja javnih usluga i reforme javne uprave između Agencije za javnu službu republike Makedonije i Uprave za kadrove

75


HIDROMETEOROLOŠKI ZAVOD

Interni dokumenti: Ne postoji strateški dokument o razvoju ljudskih resursa Hidrometeorološkog zavoda

Program obuke i usavršavanja: Ne postoji poseban plan koji predviđa programe obuke i usavršavanja službenika osim Programa za stručno usavršavanje koje sprovodi Uprava za kadrove.

Realizovane aktivnosti: 27 zaposlenih iz Hidrometeorološkog zavoda je prošlo neki od programa obuke i usavršavanja, o čemu su dostavljene kopije sertifikata, diploma, uvjer-enja, potvrda i drugih dokumenata koja sadrže podatke o vrstama obuke i predavačima. Unutar-institucionalno istraživane ili evaluacija primjene novostečenih znanja nisu rađeni.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Ne postoji dokument (ugovor, sporazum i sl.) o saradnji sa nekom domaćom ili inostranom institucijom ili organizacijom koja se bavi podizanjem administrativnih kapaciteta.

ZAVOD ZA ZBRINJAVANJE IZBJEGLICA

Interni dokumenti: ZZZI nema strateški dokument o razvoju ljudskih resursa, već se kreće u okviru generalnih smjernica Vlade koje se tiču reformne javne uprave.

Realizovane aktivnosti: Skoro svi zaposleni u Zavodu su tokom prethodnih godina pohađali razne seminare u zavisnosti od radnog mjesta i poslova koje obavljaju. Svrsishodnost pohađanja seminara se ogleda u većem stepenu obučenosti zaposlenih i kvalitetnijem obavljanju radnih zadataka.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja: Ne postoji sporazum potpisan sa međunarodnim organizacijama i institucijama koja se bavi podizanjem administrativih kapaciteta. UNHCR u i OEBS su prethodnih godina organizovali seminare iz oblasti sistema azila sa ciljem upoznavanja službenika koji rade na ovim poslovima u Zavodu sa sistemom azila u drugim zemljama.

ZAVOD ZA STATISTIKU

Formalan strateški dokument o razvoju ljudskih resursa ne postoji. Obuka zaposlenih u Zavodu se obavlja na četiri načina:

- Prvi, preko IPA nacionalnih projekata, za koje se pravi poseban plan usavršavanja zaposlenih kroz specifične treninge za unpređenje zvanične statistike i za prim-jenu. Ovi projekti se najviše realizuju kroz ekspertske misije u Zavodu, kroz koje se zajedno sa zaposlenima vrši unaprijeđenje zvanične statistike i metodologije: princip learning by doing. Dvogodišnji IPA projekat je završen 2011. godine a početak novog se očekuje u jun 2012.

- Drugi, preko IPA višekorisničkih projekata koji su namijenjeni zemljama kandidatima i potencijalnih kandidatima, a kroz koje službenici usavršavaju svoja stručna znanja i prate razvoj evropske statistike učestvujući u nizu seminara, radionica, radnih

76

grupa i treninga. Pored redovnih sastanaka i obuka, u okviru IPA višekorisničkih projekata organizovana su i stažiranja u EUROSTAT-u ili nekom drugom statističkom institutu zemlje članice EU. Svi statistički instituti zemalja kandidata ili potencijal-nih kandidata su pozvani da dostave profile i motivaciona pisma svojih službenika koji ispunjavaju definisane uslove prijave za stažiranje. Pet službenika MONSTAT-a je odradilo staž u okviru IPA višekorisničkih projekata, 4 u EUROSTAT-u a jedan u statističkom institutu Slovačke.

- Treći, koji se organizuje unutar MONSTAT-a po principu in-house obuka, sa ciljem da službenici koji su učestvovali u obukama podijele svoje iskustvo i novostečeno znanje sa svojim kolegama. Poenta ovakvih obuka je povećanje broja obučenog kadra i poznavanje cjelokupnog statističkog sistema kao cjeline gdje se lično znanje usmjerava ka usavršavanju institucije a ne samo pojedinačnog razvoja.

- Četvrti, koji se vrši u saradnji sa Upravom za kadrove, u skladu sa Planom i programom obuka državnih službenika i namještenika.

ZAVOD ZA IZVRŠENJE KRIVIČNIH SANKCIJA

Program obuke i usavršavanja: Strateško planiranje razvoja ljudskih resursa ZIKS-a se ostvaruje kroz školovanje polaznika na Policijskoj akademiji u Danilovgradu prema ,,Nastavnom planu i programu obrazovanja i stručnog usavršavanja službenika zavoda za izvršenje krivičnih sankcija RCG’’. Po zvaničnom školovanju na akademiji stiču VI stepen obrazovanja i mogućnost upisa na III godinu Pravnog fakulteta – smjer kriminalistika.

Realizovane aktivnosti: Članom 4 Nastavnog plana i programa predviđen je Osnovni kurs u trajanju od 4 mjeseca, i njega je pohađalo 37 službenika ZIKS-a. Predavači su stručnjaci iz pojedinih oblasti sa završenom odgovarajućom visokom školom i koji su se dokazali u svom poslu. Svi kandidati su na kraju kursa prošli evaluaciju na način provjere stečenih znanja i vještina. Osim Osnovnog kursa, 46 službenika i namještenika je učestvovalo na 6 seminara i to: ,,Prava djeteta – Međunarodno pravo i maloljetničko pravosuđe’’ (25 službenika); ,,Lični i institucionalni integritet’’ (13); ,,Monitoring i evaluacija u slopu projekta Podrška sprovođenju strategije za HIV/AIDS u Crnoj Gori’’ (2); ,,Dobrovoljno i povjerljivo savjetovanje i testiranje na HIV’’ (1); ,,Program smanjenja štete među intrave-noznim korisnicima droga’’ (4); i ,,Učešće nevladinih organizacija u procesima donošenja javnih politika’’(1).

ZAVOD ZA INTELEKTUALNU SVOJINU

Program obuke i usavršavanja: Državni službenici i namještenici Zavoda stručno se usavršavaju u skladu sa Programom stručnog usavršavanja koji utvrđuje Uprava za kadrove.

Međuinstitucionalna i inostrana saradnja i realizovane aktivnosti: U oblasti poboljšanja kapaciteta osoblja, Zavod je koristio tehničke pomoći iz okvira projekta ,,Jačanje politika industrijske i intelektualne svojine u Crnoj Gori’’ (IPA 2009, Komponenta III – Pristupanje internom tržištu), koji finansira EU, realizuje EPO, kao i iz okvira ’’Plana saradnje između WIPOa i Crne Gore’’, za čije sprovođenje je Zavod određen kao glavna tačka saradnje. Ove

77


pomoći primane su kroz seminare, obuke na licu mjesta i studijske posjete i to: Seminar o Ničanskoj i Bečkoj klasifikaciji; Seminar o Sporazumu o proširenju evropskog patenta na Crnu Goru, obuke za osoblje ZISa (on-the-job-trainings) o stručnim pitanjima, kao što su način obrade podataka koji se tiču zaštite i načina registrovanja prava IS, bliže upoznavanje sa konvencijama i sporazumima kojima administrira WIPO, kao i studijske posjete Zavodima iz regiona i visoko funkcionalnim zavodima u Evropi (Državni zavod za intelektualnu svojinu Hrvatske, Češki zavod za patente, i dr.). Službenici su podnosili redovne izvještaje Zavodu i isporučiocima pomoći o absorbovanju naučenog sadržaja, a nakon svake obuke ispunjavan su i Evaluacioni formulari.

ZAVOD ZA UDŽBENIKE I NASTAVNA SREDSTVA

Strateški dokument o razvoju ljudskih resursa ne postoji, kao ni plan koji predviđa pro-grame obuke i usavršavanja službenika. Što se realizovanih aktivnosti vezano za edukaciju zaposlenih tiče, tri zaposlena su pohađala jednodnevne seminare TAZ organizacije kao i Instituta sertifikovanih računovođa.

ZAVOD ZA ZAPOŠLJAVANJE CRNE GORE

U Zavodu ne postoji strateški dokument o razvoju ljudskih resursa kao ni dokument o saradnji sa domaćom ili inostranom institucijom i organizacijom koja se bavi podizanjem administrativnih kapaciteta.

Realizovane aktivnosti: Kontinuirani i metodološki jedinstveni koncept obuka za zaposlene u Zavodu počeo je sa primjenom od 1999. godine i traje do danas. Značajan broj obuka zasniva se na identifikaciji potreba zaposlenih, dok drugi prati potrebe i zahtjeve tržišnih promjena. Izvođenje svih programa je podrazumijevalo evaluaciju izvođenja od strane izvođača, internih ili spoljašnjih. U periodu 2011/2012. godina, realizovane su obuke za: administriranje veb sajta Centra za informisanje i profesionalno savjetovanje; stručne saradnike iz oblasti karijerne orijentacije/rad sa mladima na polju karijerne orijentacije u osnonvim školama; razvoj naprednih vještina osnovnog karijernog savjetovanja za odnos prema klijentima za savjetnike za zapošljavanje; unaprijeđenje motivacije, integracije i edukacije savjetnika; unaprijeđenje znanja o standardima kvaliteta u karijernoj orijentaciji; unaprijeđenje znanja o mobilnosti/prostorne i profesionalne pokretljivosti radne snage na evropskom tržištu rada; interne revizore; sticanje ključnih vještina iz oblasti PR-a i medijskih vještina, kao i obuke za interne revizore.

Strateški dokumenti o razvoju ljudskih resursaRadi uspješne izgradnje administrativnih kapaciteta, svaka institucija bi trebalo da poznaje potrebe svojih sopstvenih resursa i u skladu sa tim planira njihov razvoj. U tu svrhu, in-stitucije bi trebalo da izrade dugoročne strateške dokumente o razvoju sopstvenih ljudskih resursa prema kojima bi se izrađivali godišnji planovi kada su u pitanju usavršavanje, nap-redovanje, zapošljavanje službenika i ostale načine podizanja institucionalnih kapaciteta. Međutim, od 61 ispitane institucije, 6 je odgovorilo da nije u posjedu takvog dokumenta,

78

3 su odgovorile da je takav dokument postojao ali se nije još krenulo u izradu novog, 24 institucije su nas uputile na organ za upravljanje kadrovima i ,,Program stručnog usavršavanja državnih službenika i namještenika za 2012. godinu’’ u skladu sa članom 96 Zakona o državnim službenicima i namještenicima (‘’Sl. list. CG’’ br. 50/11)i to: Zavod za intelektualnu svojinu, Zavod za zbrinjavanje izbjeglica, Uprava za sprječavanje pranja novca i finansiranja terorizma, Lučka uprava, Uprava za nekretnine, Vrhovni sud, Gener-alni sekretarijat Vlade Crne Gore, Komisija za sprječavanje sukoba interesa, Direkcija za zaštitu tajnih podataka, Direkcija za saobraćaj, Centar za posredovanje, Agencija za zaštitu životne sredine i 12 ministarstava. Osim toga, 8 institucija je dostavilo jednogodišnji Plan obuke, specifičan za njihovu oblast djelatnosti: Agencija za civilno vazduhoplovstvo, Di-rekcija za razvoj malih i srednjih preduzeća, Komisija za hartije od vrijednosti, Uprava pomorske sigurnosti, Fitosanitarna uprava, Uprava za kadrove, Zavod za statistiku, Zavod za izvršenje krivičnih sankcija, dok je samo 7 institucija potvrdilo posjedovanje ovakvog dokumenta i to: Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Uprava carina, Državna revizorska institucija, Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki, Agencija za lijekove, Sekretarijat za zakonodavstvo i Skupština Crne Gore. Takođe, 13 institucija nije dostavilo odgovore na ova pitanja. Sumirajući rezultate, dolazi se do zaključka da 7 od 61 (11.4%) institucija imaju sopstvenu, višegodišnju strategiju o razvoju ljudskih resursa, 8 od 61 (13.1%) in-stitucija izrađuju jednogodišnje planove obuke za svoje kadrove, što uz 13 institucija koje nisu odgovorile na pitanje pokazuje da 35 od 61 (57.3%) institucija nema jednogodišnji program ili višegodišnju strategiju o obukama razvoju sopstvenih ljudskih resursa.

U svojim odgovorima, institucije su najčešće upućivale na organ upravljanja kadrovima, prebacujući na njih zaduženje o planiranju razvoja ljudskih resursa u okviru svake in-stitucije. Da bi postigao ovako nešto, organ za upravljanje bi trebalo da ima nevjerovatno sveobuhvatne i dalekosežne kapacitete, koje trenutno daleko prevazilaze njene mogućnosti. Stoga su generalno nalazi o informisanosti i aktivnostima institucija u pogledu razvoja sopstvenih institucija u najmanju ruku porazni, što može predstavljati izuzetan izazov u sljedećim, još detaljnijim i zahtjevnijim obavezama koje proces pregovaranja donosi.

Stručno usavršavanje i zaposleni

Kada je u pitanju donošenje strategija koje se odnose na sagledavanje potreba za stručnim usavršavanjem službenika i namještenika, stiče se utisak da se ovaj process u odredjenim segmentima odvija uspješno i da Vlada Crne Gore, kao i služba za upravljanje kadrovima ima relativno jasnu viziju i operativne ciljeve kada je ova oblast u pitanju. Vezano za to, Uprava kadrove je kreirala dokument ’’Analiza potreba za stručnim usavršavanjem državnih službenika i namještenika za 2012. godinu’’ čiji Akcioni plan je u izradi. Analiza je sprovedena u periodu od oktobra 2011. do januara 2012. god. u okviru twinning projekta ’’Strategija razvoja Crne Gore i Nacionalni razvojni plan’’. Primarni ciljevi analize su ’’ispitivanje ličnih kompetencija državnih službenika i namještenika, prepoznavanje željenih znanja i vještina koje bi olakšale proces rada, prepoznavanje faktora koji utiču na uspješno obavljanje radnih zadataka, informisanje o stavovima vezanim za metode i oblike stručnog usavršavanja i izrada Programa obuke za 2012. godinu’’39. Metodologija

39 Analiza potreba za stručnim usavršavanjem državnih službenika i namještenika, Uprava za kadrove, 2012.

79


analize se sastojala od sprovođenja dubinskih intervjua sa ljudima na rukovodećim pozici-jama u 16 ministarstava i ankete službenika i namještenika u 54 organa državne uprave. Tako su i prepoznati neki najučestaliji problemi vezani za stručno usavršavanje i efikasno funkcionisanje državne uprave kao npr. ’’neobičan/začaran krug između preopterećenosti poslom, nedostatka kadrova, niskih plata, motivisanosti za rad i velikom fluktuacijom kadrova, isuviše puno birokratije, tehnička opremljenost, nedostatak koordinacije’’, kao i ’’zastarjele strukture za planiranje, teškoće prilikom implementacije strategija’’.

Osim ove analize aktivnosti donosioca i sprovodioca strategija i programa stručnog usavršavanja, radi potpunije analize administrativnih kapaciteta je bilo potrebno i saznati mišljenja i iskustva glavnih aktera stručnog usavršavanja: zaposlenih službenika i namještenika, kao i mišljenje javnosti. Stoga je Evropski pokret u Crnoj Gori za potrebe ove studije sproveo istraživanje u okviru kojeg je anketirano 319 službenika u državnoj administraciji, 220 menadžera i rukovodioca preduzeća i 800 građana Crne Gore starijih od 18 godina. Kada su potrebe za stručnim usavršavanjem u pitanju, većina zaposlenih u državnoj upravi (86%) smatra da im je potrebno dalje usavršavanje i spremni su (89%) da na taj način unaprede svoje poslovne sposobnosti. Kao najprihvatljivija metoda usavršavanja izdvajaju se jednodnevni/dvodnevni seminari (40%) i višemjesečni kursevi u inostranstvu (21%). Master/doktorat u inostranstvu, višemjesečni kursevi van zemlje, kao i višemjesečni kursevi u zemlji koji se održavaju van radnog vremena češće su privlačniji mlađim ljudima (20 – 32), visokog i višeg obrazovanja, koji imaju potrebu da se dalje stručno usavršavaju i onima koji imaju malo (do 5) godina radnog staža. Zaposleni sa radnim stažom dužim od 11 godina ćešće od ostalih vide svaku od ponuđenih metoda usavršavanja nepoželjnom, dok su mlađi zaposleni (20-32) entuzijastičniji od prosjeka spram svake od metoda.

Da li vam je potrebno dalje usavršavanje radi unapređenja Vaših poslovnih sposob-nosti?

80

Koje od sljedećih metoda usavršavanja smatrate najprihvatljivijim?

Istovremeno, većina (76%) nije spremna da finansira obuke kojima bi unaprijedili poslovne sposobnosti i vještine. Trećina onih koji bi izdvojili novac za sopstveno usavršavanje je spremna da za obuku plati do 300e, a isti procenat zaposlenih bi izdvojio i između 300e i 2000e, odnosno i preko 2000e. Oni koji su kratko na aktuelnoj poziciji (3 godine i manje) značajno češće od prosjeka pristaju na finansiranje daljeg usavršavanja. Iako većina smatra da im je usavršavanje potrebno, samo 23% je o potencijalnim obukama razgovaralo sa nadređenima (I to su značajno češće učinili zaposleni koji bi svoju obuku sami finansirali), čije su reakcije bile pozitivne. Ipak, iako su nadređeni obuku smatrali korisnom, u većini slučajeva (59%) nisu nudili finansijsku podršku zaposlenima, dok su im materijalna sred-stva bila ponuđena u 40% prilika.

Da li ste spremni da sami finansirate obuke? Koliko bi ste maksimalno platili za obuke?

81


Kakva je bila reakcija nadređenih na Vašu inicijaciju razgovora o obukama koje smatrate prihvatljivim?

Većina zaposlenih (60%) misli da im je potrebno usavršavanje u oblasti stranih jezika. Za nova znanja vezana za uskostručnu oblast koja spada u djelokrug rada zaposlenih se odlučuje 48%, dok 40% želi bolje poznavanje propisa i praksi Evropske unije. Poslovne sposobnosti zaposlenih bi, prema njihovom mišljenju, najviše bile unaprijeđene novim znanjima iz uskostručne oblasti koja spada u djelokrug njihovog rada (28%), znanjem stranih jezika (20%) i poznavanjem propisa i praksi Evropske unije (12%).

U kojim oblastima smatrate da je potrebno da unaprijedite svoje poslovne sposob-nosti?

82

Generalno gledano, većina zaposlenih u državnoj upravi prepoznaje značaj stručnog usavršavanja u izgradnji kadrovskih kapaciteta u njihovoj instituciji, ali istovremeno očekuje od institucije da organizuje i finansira obuke u ovoj oblasti. Znanje stranih jezika i poznavanje propisa i praksi EU je oblast u kojoj je većina službenika pokazala nedosta-tak znanja, imajući u vidu dinamične procese evropskih integracija, ali da skoro polovina ispitanika smatra da je nedovoljno obučena u uskostručnoj oblasti koja je u djelokrugu njihovog svakodnevnog rada je podatak koji upozorava i poziva na što hitnije i temeljnije sprovođenje relevatnih programa za stručno usavršavanje zaposlenih.

Značaj adekvatne evaluacijeKonačno, primjećuje se i jedan od osnovnih prepreka kada je uticaj stručnog usavršavanja na jačanje administrativnih kapaciteta u pitanju: nedovoljna i netemeljna evaluacija i moni-toring sprovedenih obuka i njihov konkretan doprinos znanju zaposlenih. Stiče se utisak da institucije više polažu pažnje u formalnom ispunjavanju plana za stručno usavršavanje svojih službenika, ne postavljajući sebi prioritete u adekvatnoj procjeni odrađenih ak-tivnosti i evaluaciji doprinosa sprovedenih obuka u svakodnevnom radu službe. U vezi sa tim ’’neophodno je da svaka institucija poradi na mehanizmu procjene i evaluacije dostup-nih obuka u kojim učestvuju njeni zaposleni i obrati posebnu pažnju na izvještaje koje sačinjavaju polaznici seminara, treninga, radionica isl. Potrebno je uložiti više napora u analizi kriterijuma slanja zaposlenih na stažiranje/masters studije u inostranstvo i utvrditi realnu primjenjivost tih znanja u svakodnevnim obavezama koje tog zaposlenog čekaju pri povratku’’.40 Kao pozitivan primjer ovakve organizacije se navodi u Ministarstvu vanjskih poslova i evropskih integracija, gdje je formirana komisija koja je zadužena za selekciju obuka za zaposlene, raspisivanja javnog konkursa za učešće, selekciju kandidata i njihovo kasnije praćenje rezultata u primjeni vještina i znanja stečenih u stručnom usavršavanju. Ovaj sistem za sada jako dobro funkcioniše i daje zadovoljavajuće rezultate’’41.

Ne treba posebno naglašavati da, osim evaluacije obuka, redovna evaluacija samog rada i učinka službenika je neophodna za održavanje viskog kvaliteta kadrovskih kapaciteta. Međutim, 60% ispitanih zaposlenih ne zna da postoji sistem tačne evidencije radnog učinka svakog zaposlenog u institucijama/službama javne uprave, dok je skoro trećini to poznato. Oni koji znaju za postojanje evidencije efikasnosti zaposlenih vjeruju da se ona obavlja na osnovu pisanih izvještaja koji se podnose nedjeljno ili dvonedjeljno (47%), analize kvaliteta obavljanja radnih zadataka (45%), nedjeljnih sastanaka sa usmenim vrijednovanjem rada (20%) i godišnjih ocjena rada (4%).

Koliko Vam je poznato da se Vaš rad ocjenjuje?

40 Intervju sa Mr Branislavom Radulovićem, članom Senata Državne revizorske institucije, Podgorica, 03.06. 2012.41 Intervju sa Mr Mirsadom Bibovićem, Generalnim sekretarom Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija,

Podgorica 04.06.2012.

83


Sa druge strane, većina zaposlenih (72%) zna da se njihov rad ocjenjuje, ali 38% ne zna ko validira njihov rad. Trećina smatra da je to pretpostavljeni/ šef, 16% da je to rukovodilac/načelnik odsjeka, a 6% misli da ih ocjenjuje starješina organa.

Ukoliko se Vaš rad ocjenjuje, molimo Vas da navedete ko ga ocjenjuje?

Da li veći i kvalitetniji radni angažman u instituciji/službi javne uprave u kojoj ra-dite po vašem mišljenju ima za posljedicu adekvatno nagrađivanje – veću platu za veći radni učinak?

84

Preporuka 8:Neophodno je da institucije u državnoj i javnoj upravi Crne Gore pristupe izradi internih dokumenata o strateškom razvoju ljudskih resursa, kojim bi se adekvatno planirale potrebe za sposobnostima, znanjima i vještinama za svaku funkciju u pojedinačnim in-stitucijama sa posebnim naglaskom na potrebe i obaveze u procesu pregovaranja Crne Gore i EU. Ovi dokumenti bi kasnije, pored dobrog planiranja razvoja same institucije i radnih mjesta u okviru nje, služili institucionalnom organu ili službenicima za upravljanje kadrovima kao osnova za planiranje i sprovođenje stručnog usavršavanja službenika i namještenika kroz obuke i treninge.

Preporuka 9:Neophodno je stvaranje što transparentnijih kriterijuma, ne samo u oblasti zapošljavanja, već i kriterijuma u onim oblastima koje su takođe od važnosti za održavanje kadrovs-kih kapaciteta, kao što su napredovanja u službi, suspenzije i prekidi obavljanja posla. Potrebno je izgraditi jaču komunikaciju između rukovodioca i zaposlenih, u okviru koje bi službenici i namještenici bili adekvatno informisani o njihovom učešću u sistemu evidencije radnog učinka, kao i o privilegijama i sankcijama koje zavise od stepena i kvaliteta njihovih radnih angažmana.

85


FUNKCIONALNOSTI INSTITUCIONALNA

SARADNJA

Jačanje administrativnih kapaciteta radi lakšeg ispunjavanja obaveza iz procesa evropskih integracija ima nepobitan značaj, ali još važniji cilj je prepoznat u izgradnji kvalitetnih i funkcionalnih institucija u koje građani imaju povjerenje i sa čijim kvalitetom usluga su zadovoljni. U tu svrhu ispitano je 800 punoljetnih građana Crne Gore o njihovim iskustvima sa institucijama i službama javne uprave. Osim kvaliteta usluge, za punu funkcionalnost javne uprave je neophodna i institucionalna saradnja, čiji je kvalitet ocjenjivalo 319 pomenutih službenika i namještenika, kao i menadžera i rukovodećih lica. Konačno, radi održavanja visokog nivoa efikasnosti i efektivnosti, određenu ulogu igraju i način i kriterijumi zapošljavanja, jer nepravilnosti, pristrasnosti i nepotizam u ovim procesima predstavljaju veliku prepreku u suštinskoj izgradnji administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori.

Percepcija kriterijuma za zapošljavanjeUpravo u vezi sa pomenutim, iako većina zaposlenih smatra da na zapošljavanje u javnoj upravi utiču obrazovanje/stručna sprema (70%) ili iskustvo i rezultati rada (61%), 48% zaposlenih percipira postojanje rođačkih i prijateljskih veza kandidata kao važne kriteri-jume zapošljavanja. Takođe, 41% zaposlenih smatra da je i partijska pripadnost igra važnu ulogu u zapošljavanju kandidata.

Od ispitanog javnog mnenja, Rođačke i prijateljske veze (83%), kao I partijska pripadnost kandidata (77%) se smatraju važnim uticajima na zapošljavanje u javnoj upravi, a tek potom slede poznavanje rada na računaru (51%), kvalifikacije kandidata (50%), pozna-vanje stranih jezika (48%) i iskustvo i rezultati rada kandidata (40%). Očekivano, rođačke i prijateljske veze (44%) i partijska pripadnost kandidata (30%) se smatraju kriterijumima koji najviše utiču na zapošljavanje u javnoj upravi, dok tek svaki deseti građanin misli da je najviše uticaja ima obrazovanje kandidata.

Konačno, i većina menadžera i rukovodioca kao kriterijum koji najviše utiče na zapošljavanje izdvajaju rodbinske i prijateljske veze (38%), zatim obrazovanje (27%), partijska pripad-nost (23%) i iskustvo i rezultati rada kandidata (10%).

Kao i obično, mlađi ljudi, ali i oni koji nemaju potrebu za daljim usavršavanjem, češće od ostalih kao glavni kriterijum za zapošljavanje izdvajaju obrazovanje, odnosno stručnu spremu kandidata, dok stariji zaposleni (46+), kao i oni koji svoj trenutni posao obavljaju duže od 9 godina značajno ređe od ostalih naglašavaju baš ovaj kriterijum. S druge strane, stariji zaposleni (46+) češće od ostalih vide rođačke i prijateljske veze kandidata kao važne, što u značajno manjoj mjeri od ostalih navode mlađi (20 -32), ali i oni koji nemaju potrebu za daljim usavršavanjem. Većina zaposlenih smatra da obrazovanje (40%), iskustvo

86

i rezultati rada (35%) treba da budu najvažniji kriterijumi prilikom zapošljavanja nekog lica u javnoj upravi. Međutim, rođačke veze (6%) se ipak percipiraju kao važnije od poz-đačke veze (6%) se ipak percipiraju kao važnije od poz-raju kao važnije od poz-navanja stranih jezika (3%) i rada na računaru (2%), ali i partijske pripadnosti kandidata (3%). Oko 12% zaposlenih ne zna da izdvoji najvažniji uslov dobijanja posla. Četvrtina zaposlenih smatra da je za dobijanje posla važno poznavanje propisa i praksi Evropske unije, dok 41% smatra da to ne utiče na zapošljavanje.

Prema Vašem mišljenju, u kojoj mjeri svako od navedenih kriterijuma utiče na zapošljavanje?

Iako 81% populacije smatra da bi obrazovanje i stručna sprema kandidata trebalo da predstavljaju odlučujući faktor u procesu zapošljavanja, evidentno je da, po većinskom mišljenju ispitanika, praksa pokazuje da neki drugi faktori imaju prioritet. Nemoguće je dovoljno naglasiti ukorijenjenost partijske pristrasnosti i nepotizma u mnogim društvenim strukturama u Crnoj Gori, pa tako i u sferi funkcionisanja državne uprave. Stoga je nezah-valno upuštati se u kreiranju individualnih i direktnih preporuka koje bi sa sigurnošću bile djelotvorne protiv ove sistemske anomalije. Ipak, kada je oblast ’’regrutovanja kadrova’’ u državnim i drugim službama u pitanju, postoji prostor za uspostavljanje transparentnijeg i efikasnijeg mehanizma i sistema kontrole koji bi od početka do kraja kontrolisao proce-duru zapošljavanja. Ovaj mehanizam bi iziskivao učešće više institucija, i vremenom bi, uz agilnu participaciju Uprave za kadrove, makar popravio poraznu percepciju zaposlenih, ali i ostalih građana, o praksama popunjavanja radnih mjesta u Crnoj Gori.

87


Institucionalna saradnjaOblast međuinstitucionalne saradnje u Crnoj Gori, kao na primjer međuresorna saradnja u ministarstvima, nivo kooperacije akademskih institucija i relevantnih organa javne uprave ali i saradnja unutar samih akademskih institucija, je već bila predmet slične studije o administrativnim kapacitetima u Crnoj Gori u kojoj je zaključeno da je ‘’opšti utisak da ne postoje organizovani oblici, bilo javne ili privatne prirode, unutar kojih se vrši sistemsko povezivanje zainteresovanih aktera u oblasti administrativnih kapaciteta sa ciljem povećanja efikasnosti struktura koji se time bave’’ i da se osjeća ‘’nedostatak redovnih konsultacija sa ostalim institucijama o strateškom razvoju kapaciteta, pa tako i onih obaveza koje proizilaze iz NPI (izgubljena institucionalna memorija)’’42.

Međutim, prilikom ocjenjivanja administrativnih kapaciteta, jako je važna i percepcija saradnje između organizacionih jedinica unutar samih institucija, poslovnim sektorom, kao i saradnja institucija sa NVO sektorom i EU institucijama. Stiče se opšti utisak da većina zaposlenih uočava važnost saradnje na svim nivoima, ali da ta ista saradnja često izostaje u praksi. Tako se ocjenjuje da se saradnja i razmjena informacija sa poslovnim sektorom percipira u aspektima obavljanja operativnih poslova (44%), kreiranja strategije (44%) i realizacije programa (44%), dok se u proceduri ocjenjivanja i nagrađivanja službenika (52%), novih zapošljavanja (48%), pri planiranju budžeta (50%), kreiranju sektorske politike (47%), i planiranju i realizaciji aktivnosti na izgradnji administrativnih kapaciteta organa (44%) smatra nepostojećom. Namještenici rjeđe od ostalih uočavaju saradnju sa poslovnim sektorom u skoro svim ispitivanim oblastima. Ipak, važnost kooperacije sa poslovnim sektorom se percipira u svim aspektima, osim u procedurama ocjenjivanja i nagrađjivanja službenika (38% smatra da je nevažna, 32% da je važna), i novih zapošljavanja (36% smatra da nije važna, 30% da je važna). Istovremeno, zaposleni koji teže daljem usavršavanju kao i oni koji su spremni da tu obuku sami finansiraju značajno češće nego ostali vide važnost ove saradnje.

Saradnja sa nevladinim sektoromTakođe, većina zaposlenih smatra da između institucije/službe javne uprave u kojoj rade i NVO sektora ne postoji stalna i stabilna saradnja. Važnost razmjene sa NVO se percipira na poljima kreiranja strategije i realizacije programa, dok se ostali oblici saradnje smatraju manje važnim, ili čak nevažnim, kao što je slučaj razmjene u procedurama ocjenjivanja i nagrađivanja službenika, novih zapošljavanja kao i pri planiranju budžeta. Zaposleni koji su spremni za dalje stručno usavršavanje češće od ostalih procjenjuju stalnu razmenu sa NVO kao važnu za postizanje bolje efikasnosti. Uopšteno gledano, zaposleni su u sličnoj mjeri zadovoljni i nezadovoljni saradnjom sa NVO, s tim da je zadovoljstvo razmjenom nešto veće pri kreiranju strategije (25%) i pri realizaciji programa (23%).

42 Administrativni kapaciteti I NPI, studija Evropskog pokreta u Crnoj Gori, projekat EU Matrix, 2010.

88

Da li smatrate da postoji saradnja i razmjena informacija između vaše institucije/službe javne uprave i poslovnog sektora?

U kojoj mjeri smatrate da je za bolje i efikasnije obavljanje poslova javne uprave važno da postoji stalna saradnja i razmjena informacija između vaše institucije/službe javne uprave i NVO sektora?

89


Saradnja sa EU institucijamaVećina zaposlenih percipira postojanje saradnje sa EU u oblasti kreiranja strategije (55%) i realizacije programa (52%), dok je ista uočena i pri planiranju i realizaciji aktivnosti na izgradnji administrativnih kapaciteta organa (48%), kao i kreiranju sektorske politike (41%). Zaposleni su neodlučni po pitanju postojanja kooperativnosti sa EU pri obavljanju operativnih poslova (37% smatra da ne postoji, a isti broj da je prisutna) i pri planiranju budžeta (36% uviđa, a isto toliko ne uviđa njeno postojanje). Postojanje stalne saradnje sa EU u proceduri novih zapošljavanja (46%), kao i proceduri ocjenjivanja i nagrađivanja službenika (49%) nije uočeno. Postojanje saradnje sa institucijama EU van CG se uglavnom ne percipira, osim pri kreiranju strategije i pri realizaciji programa, ali se ta razmjena u svim aspektima ocenjuje kao važna za efikasnije obavljanje poslova javne uprave. Kod za-poslenih preovladava zadovoljstvo saradnjama sa institucijama van EU kada su u pitanju kreiranje strategije, realizacije programa i kreiranje sektorske politike, dok je na ostalim poljima dominantnije nezadovoljstvo, ili je procenat zadovoljnih i nezadovoljnih izjednačen. Stariji zaposleni (46+) su češće nezadovoljniji razmenom informacija sa institucijama EU.

Da li bi ste rekli da postoji stalna saradnja i razmjena informacija između vaše in-stitucije/službe javne uprave i institucija Evropske unije u Crnoj Gori?

(Baza : odgovorili na pitanje, 77% ciljne populacije)

90

Preporuka 10:U procesu angažovanja novih kadrova, postoji prostor za uspostavljanje transparentnijeg i efikasnijeg mehanizma i sistema kontrole koji bi od početka do kraja kontrolisao proce-duru zapošljavanja, sa posebnim naglaskom na preduzimanju preventivnih mjera protiv korupcije i politizacije. Ovaj mehanizam bi neminovno iziskivao učešće više institucija, ali eventualno i pojedinih struktura civilnog društva i time, kroz uspostavljanje nove prakse, produbio njihovu međusobnu saradnju i funkcionalnost.

Preporuka 11:Jako je bitno prepoznati ulogu međuinstitucionalne saradnje i saradnje sa civilnim sek-torom u izgradnji administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori kroz učestaliju realizaciju aktivnosti i razmjenu informacija i ekspertskih mišljenja. Bilo bi dobro i ojačati razmjenu informacija između službi javnih uprava i NVO, i to posebno u procesu planiranja i reali-zacije strategija, okvirnih javnih politika i pojedinačnih programa, kao i pri planiranju i realizaciji aktivnosti na planiranju i izgradnji administrativnih kapaciteta organa

91


ISKUSTVA U REGIONU U REFORMI JAVNE UPRAVE

HrvatskaU Hrvatskoj je sredinom 2008. godine donešena Strategija reforme državne uprave za razdoblje 2008. – 2011., koja je, slično crnogorskom AURUM-u, imala za cilj da dostigne evropske standarde u oblasti funkcionalnosti i efikasnosti državne uprave tako što će smanjiti državnu upravu, povećati efikasnost i uštede, reorganizovati stručne službe Vlade, poboljšati koordinaciju, otvorenost i učešće građana i, kroz depolitizaciju i profe-sionalizaciju, borbu protiv korupcije i jačanje etike državnih službenika, stvoriti modernu državnu službu koja će biti plod strateškog planiranja, programa, procjene učinka novih propisa i sprovođenje regulativa43.

Radi praćenja političkih i stručnih aspekata reforme državne uprave, Vlada Republike Hrvatske je osnovala, već u 2008. godini, Nacionalno vijeće za vrednovanje modernizacije državne uprave čiji su članovi predstavnici Hrvatskog sabora, Vlade, civilnog društva, sindikata, stručnjaka iz područja javne uprave i Nacionalnog vijeća za konkurentnost. Zadatak Vijeća je bio da dostavlja preporuke Vladi ali i da revidira Strategije reforme i izradi predloge o njenim dopunama. Evaluacija rezultata se sprovodila jednom godišnje, a revizija Strategije je učinjena već nakon dvije godine od njenog usvajanja ovog dokumenta.

U Hrvatskoj je posebna pažnja posvećene poboljšanju efikasnosti javne uprave kroz de-centralizaciju, kroz koju je jedinicama lokalne i regionalne samouprave povjerena znatno šira nadležnost poslova, uz nužno osiguranje višeg stepena samostalnosti. Ovaj proces je počeo 2004., a već 2005. je napravljen značajniji pomak, kada su ’’veliki gradovi preuzeli nadležnost za obavljanje novih poslova u vezi održavanja javnih cesta, izdavanja građevinskih i lokacijskih dozvola, te druge poslove koje se tiču izgradnje i provedbe prostorno planske dokumentacije na njihovom području’’44. U 2010. godini, Vlada Republike Hrvatske je preu-zela inicijativu i usvojila posebne smjernice za funkcionalnu decentralizaciju sa ciljem da pospješi stvaranje racionalnije, kvalitetnije i transparentnije javne uprave. U ovom procesu, Hrvatskoj je najveći izazov bilo dostizanje nivoa stvarne fiskalne decentralizacije, koji se nije značajnije mijenjao u odnosu na početak procesa decentralizacije i zbog kojeg su se, uprkos svim naporima, 2010. godine i dalje svrstavali u skup visoko centralizovanih država.

Koristan za proučavanje je i pristup podizanju sposobnosti javne uprave u javnom up-ravljanju u Republici Hrvatskoj, gdje je već na početku sprovedena analiza obrazovne strukture i sposobnosti svih državnih službenika i namještenika, a zatim postavljeni jasni indikatori i vremenski period za koji se tačno zacrtani rezultati očekuju postići. Iako je evaluacijom ovog procesa zabilježeno izvjesno odstupanje i nemogućnost ispunjavanja

43 Strategija reforme državne uprave za razdoblje 2008-2011, http://www.logincee.org/remote_libraryitem/27130?lang=hr44 Deset tema o reformi javne uprave u Hrvatskoj, Ekonomski Institut Zagreb, Zagreb, 2011

92

zacrtanih ciljeva, postignuto je mnogo samom definicijom problema i preduzimanjem konkretnih, pro-aktivnih mjera za njegovo suzbijanje.

Konačno, dosta truda je uloženo i u uspostavljanju i očuvanju integriteta javne uprave i suzbijanje koruptivnog ponašanja. Mjere suzbijanja administrativne korupcije su se odvi-jale u dva pravca: prema javnosti i prema zaposlenima u javnom sektoru. Antikorupcijska kampanja je uglavnom zasnovana na edukaciji i podizanju svijesti kako službenika, tako i građana koji su prepoznati kao jednako važan dio problema. Takođe, razrađivanjem an-tikorupcijskih mjera interno i specifično za svaki sektor unutar javne uprave i, još važnije, konstantim ponavljanjem empirijskih istraživanja, studija slučajeva, anketa i stručnih analiza kako bi se procjenio realan uticaj antikorupcijskih mjera, anticipirala su se ’’potencijalna žarišta i prilike za korupciju u javnom sektoru’’.45

Suština hrvatskog iskustva u oblasti reforme javne uprave se zasniva na dubinskim re-formskim mjerama i kontinuiranom monitoringu ’’zdravlja’’ i funkcionalnosti javne uprave. Najveći izazov na putu ka, sad već članstvu u Evropskoj uniji, u Hrvatskoj se može okarak-terisati kao prelaz sa uspostavljanja formalnog pravnog okvira, do suštinskih rezultata i implementacije propisa i regulativa. Iako su i dalje u Hrvatskoj problemi u ovoj oblasti, u određenoj mjeri, primjetniji na nivou lokalnih samouprava zbog nemogućnosti potpune fiskalne decentralizacije, informisanost o naporima Hrvatske u podizanju administrativnih kapaciteta se može pokazati korisnom i primjenljivom u crnogorskom miljeu.

SlovenijaKada je Slovenija u pitanju, gro reformi javne uprave i usklađivanju nivoa administrativnih kapaciteta sa evropskim se događao nešto ranije nego u Hrvatskoj. Reforma javne uprave je počela već 1991. godine i trajala je, u etapama, od 1991 – 1996., 1997 – 2002 i od 2003 do sada. Najvažnija etapa, kada je izgradnja kapaciteta u pitanju, za Sloveniju predstavlja period od 1997 – 2002, kada je usvojeno najviše zakonskih regulativa u okviru reforme javne uprave i izrađena Vladina strategija koja je obuhvatala državnu upravu, lokalne samou-prave, javne usluge, zaštitu građana od administracije i javne finansije. Do 2002. godine je pravno-institucionalni okvir skoro u potpunosti usklađen sa evropskim, donošenjem zakonskih ali i podzakonskih akata kao što su Akt o sistemima plata, Akt o inspekciji, Akt o javnoj upravi, Pravilnik o državnim službenicima i namještenicima i drugi. 46

Međutim, administrativni kapaciteti individualnih sektora u okviru institucija i dalje nisu zadovoljavali potrebne standarde, te je njihovo jačanje postalo jedan od ključnih prioriteta. Izvještaji Evropske komisije iz 2002 i 2003. godine su potvrdili veliku uspješnost napora Slovenačke Vlade i temeljni pristup svakom odsjeku i sektoru u javnoj upravi, koje su rezultirale pozitivnim ocjenama u monitoringu administrativnih kapaciteta na horizon-talnom i na vertikalnom nivou.

U ovim reformama je ključnu ulogu igralo Ministarstvo unutrašnjih poslova, koje je preu-zelo glavnu ulogu u implementaciji i nadziranju reformi javne uprave kroz organizaciju redovnih izvještaja, inspekcija i aktivnosti posvećenih povećanju nivoa informisanosti među službenicima i namještenicima. Podrobnije analizirajući uslove koji su omogućili slovenačkom Ministarstvu ovako široku lepezu aktivnosti bi bilo od koristi u dodijeljivanju

45 Deset tema o reformi javne uprave u Hrvatskoj, Ekonomski Institut Zagreb, Zagreb, 201146 Slovenačka javna uprava: Nastavak reformi, Zlata Ploštajner, Ljubljana, 2009.

93


nadležnosti koje bi Ministarstvo unutrašnjih poslova u Crnoj Gori imalo u efektivnoj im-plementaciji reforme javne uprave.

SrbijaKada su reforme javne uprave u Srbiji u pitanju, stiče se utisak da postoji jako dobar zakonodavan okvir, skoro u cjelosti usklađen sa evropskim standardima, sa preko 300 zakonskih i podzakonskih akata usvojenih od 2009. godine. Zato se kao glavni izazov prepoznaje nemogućnost izrade kvalitetnih mehanizama za nadziranje sprovođenja ovih regulativa, jer se, prema ocjenama pojedinih stručnjaka ’’slabo prepoznaje politička volja za ovako nešto’’47. Osim toga, decentralizacija javne uprave i regionalna ekonomsko-socijalna neujednačenost u Srbiji znatno otežava sprovođenje reformi jer podstiče međuregionalni disparitet i nejednako povjerenje koje državne institucije u Srbiji imaju među građanima. Nakon prve reforme javne uprave od 2004 – 2008. godine, pristupilo se izradi Strategije regulatorne reforme za 2008. – 2011. godine. Ocjena pojedinih analitičara je da se je i ova Strategija nedovoljno dobro sprovedena48 iz pomenutih razloga. Jedan od simptomatičnih problema je i nedovoljna motivacija zaposlenih u organima javne uprave, uzrokovana lošom finansijskom situacijom i ambivaletnošću rukovodećih lica prema njihovom statusu, učinku i pravima. Interesantno je mišljenje tadašnjeg Ombdusmana Saše Jankovića, koji je na Demokratskom političkom forumu u junu 2011. skrenuo pažnju na neracionalno zapošljavanje u javnoj upravi: ’’moramo prestati da od institucija pravimo socijalne službe za zapošljavanje, država mora prestati da zaposlenje u javnom sektoru shvata kao meru socijalnog mira, zapošljavanja što većeg broja ljudi sa što manjim platama, moramo taj institucionalni rivalitet naći načina da uskladimo, jer apsolutno ima prostora za sve’’.49 Čini se da se, kao i u Crnoj Gori, za prioritet uzima politika zapošljavanja umjesto efikas-nosti institucija, koje u jednom demokratskom okruženju moraju da grade reputaciju i integritet. Upravo se i dalje prisutan uticaj nekih socijalističkih normi može okarakterisati kao prepreka izgradnji kvalitetne administracije, koja jedino u demokratiji može ostvariti svoju institucionalnu funkciju.

47 ‘’Institucije u Srbiji – Šta nam valja činiti u 2011?’’ Demokratski politički forum, Rodoljub Šabić, jun 2012.48 Reforma javne uprave u Srbiji, Jasmina Džinić 2010. godina49 ’Institucije u Srbiji – Šta nam valja činiti u 2011?’’ Demokratski politički forum, Rodoljub Šabić, jun 2012.

94

1. Neophodno je unaprijeđenje zakonskog okvira u vezi sa procedurama za zapošljavanje

službenika i namještenika, prevashodno donošenjem novih i uspostavljanjem mehanizama za praćenje sprovođenja tek donešenih podzakonskih akata. Osim toga, posebnu pažnju obratiti na utvrđivanje kriterijuma u Uredbi o postupku sposobnosti kandidata, ulogu Komisije za vrednovanje rezultata zaposlenih, kao i adekvatno sprovođenje Uredbe o stručnom ispitu kojom je promijenjen koncept državnog ispita.

2. Potrebno je ojačati kapacitete za realizaciju Akcionog plana za implementaciju Za-kona o državnim službenicima i namještenicima. Generalno, neophodna je izgrad-nja efikasnih mehanizama za praćenje sprovođenja reforme javne uprave i novih zakonskih akata, koja direktno doprinosi jačanju institucionalnih kapaciteta. Ovo podrazumijeva i redovno podnošenje izvještaja o sprovođenju najvažnijih strateških dokumenata iz ove oblasti, prevashodno AURUM-a, omogućavanje nesmetanog rada inspekcijskih službi i najvažnije, potrebno je definisati indikatore uspješnosti u procesu sistemskog praćenja sprovođenja zakona kao npr. zadovoljstvo građana radom javne uprave, prolaznost upravnih rješenja, mišljenja relevantnih inostranih institucija, prosječno trajanje administrativnih procedura itd.

3. Neophodno je ojačati kapacitete organa za upravljanje kadrovima u pogledu ljud-stva, prostora i resursa, kao i produbiti zakonsku strukturu koja definiše saradnju između ove institucije i ostalih organa državne uprave. Ovo se posebno odnosi na kapacitet za obuku i upravljanje ljudskim resursima, ali takođe i na održavanje elektronske centralne kadrovske evidencije, za čiju efikasnost je potrebna veća ažurnost i saradnja pojedinačnih institucija kada je dostavljanje podataka u pitanju radi dostupnosti i transparentnosti sagledavanja stanja kadrovske strukture kroz statističke podatke.

4. Preispitati postojeću strukturnu organizaciju u pojedinačnim institucijama vezano za potrebu postojanja odvojenog sektora za evropske integracije. Poslovi vezani za pristupanje Evropskoj uniji će se u budućnosti još intenzivnije prožimati kroz dnevne obaveze državnih službenika i namještenika, stoga postojanje odvojenog sektora kome bi bila delegirana specifična nadležnost za evropske integracije je izlišno i dovodi do smanjenja funkcionalnosti i podrivanja hijerarhije unutar samih institucija.

PREPORUKE

95


5. Potrebno je realizovati specifičnu studiju kojom će se analizirati kadrovska struktura i potrebe u lokalnim samoupravama u Crnoj Gori, kako bi se utvrdila mogućnost i održivost transfera jednog dijela službenika i namještenika iz državnih institucija u lokalne samouprave ili ostale institucije koje su deficitarne kada su ljudski resursi u pitanju. Ovim bi se donekle uštedjela budžetska sredstva i smanjio broj službenika u skupoj i glomaznoj administraciji bez doprinošenja broju nezaposlenih, dok bi lokalne samouprave stekle veći kapacitet za efikasno funkcionisanje.

6. Prilikom stvaranja kadrovske politike potrebno se više rukovoditi načelom efikasnosti javne uprave nego isključivo brojčanim potrebama institucija. Fleksibilna politika zapošljavanja prema sposobnostima uz procjenjivanje stvarnih potreba pojedinih pozicija u upravi dovodi do održivih i isplativih rješenja kada je broj službenika u pitanju. Ovo posebno važi prilikom procjene neophodnosti rukovodećih funkcija. Takođe, donosioci mjera kadrovskih politika bi se trebalo češće oslanjati na stručna mišljenja i kvalitetne i proaktivne predloge članova civilnog društva.

7. U izradi Nacionalnog programa za usvajanje Acquis Communautaire-a neophodno je iskoristiti metodologiju izrade, institucionalnu memoriju, saradnju u mreži ekspe-rata iz civilnog i Vladinog sektora, ali i negativna iskustva i prepreke u donošenju i implementaciji Nacionalnog programa za integraciju. Poseban akcenat bi trebalo staviti na proces implementacije, podnošenja i usvajanja kvartalnih izvještaja i na edukaciju zaposlenih u državnoj upravi o obavezama i ciljevima u novim strateškim dokumentima.

8. Neophodno je stvaranje što transparentnijih, ne samo kriterijuma zapošljavanja, već i kriterijuma u onim oblastima koji su takođe od važnosti za održavanje kadrovskih kapaciteta, kao što su napredovanja, suspenzije i prekidi obavljanja posla. Potrebno je izgraditi jaču komunikaciju između rukovodioca i zaposlenih, u okviru koje bi službenici i namještenici bili adekvatno informisani o njihovom učešću u sistemu evidencije radnog učinka, kao i o privilegijama i sankcijama koje zavise od stepena i kvaliteta njihovih radnih angažmana.

9. Neophodno je da institucije u državnoj i javnoj upravi Crne Gore pristupe izradi internih dokumenata o strateškom razvoju ljudskih resursa, kojim bi se adekvatno planirale potrebe za sposobnostima, znanjima i vještinama za svaku funkciju u pojedinačnim institucijama sa posebnim naglaskom na potrebe i obaveze u procesu pregovaranja Crne Gore i EU. Ovi dokumenti bi kasnije služili organu za upravljanje kadrovima kao osnova za planiranje i sprovođenje stručnog usavršavanja zaposlenih kroz obuke i treninge.

10. U procesu angažovanja novih kadrova, postoji prostor za uspostavljanje transpar-entnijeg i efikasnijeg mehanizma i sistema kontrole koji bi od početka do kraja kontrolisao proceduru zapošljavanja, sa posebnim naglaskom na preduzimanju preventivnih mjera protiv korupcije i politizacije. Ovaj mehanizam bi neminovno iziskivao učešće više institucija, ali eventualno i pojedinih struktura civilnog društva i time, kroz uspostavljanje nove prakse, produbio njihovu međusobnu saradnju i funkcionalnost.

96

11. Jako je bitno prepoznati ulogu međuinstitucionalne saradnje i saradnje sa civil-nim sektorom u izgradnji administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori kroz učestaliju realizaciju aktivnosti i razmjenu informacija i ekspertskih mišljenja. Bilo bi dobro i ojačati razmjenu informacija između službi javnih uprava i NVO, i to posebno u procesu planiranja i realizacije strategija, okvirnih javnih politika i pojedinačnih programa, kao i pri planiranju i realizaciji aktivnosti na planiranju i izgradnji ad-ministrativnih kapaciteta organa

97


Literatura

Administrativni kapaciteti i NPI, Evropski pokret u Crnoj Gori/EUROBLOK, Podgorica, 2010. godine

Analiza potreba za stručnim usavršavanjem državnih službenika i namještenika, Uprava za kadrove, 2012.

Deset tema o reformi javne uprave u Hrvatskoj, Ekonomski Institut Zagreb, Zagreb, 2011. godine

Dvadeset sedmi kvartalni izvještaj o ukupnim aktivnostima u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja EU, januar-mart 2012., Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija, Podgorica, maj 2012. godine

Etički kodeks državnih službenika i namještenika, Vlada Crne Gore

EU – 8, Administrativni kapaciteti u novim državama članicama: Granice inovacije?, Poverty reduction and Economic Management Unit, Europe and Central Asia, dokument Svjetske banke, decembar 2006

Izrada i usklađivanje nacionalnih propisa s propisima Evropske unije, Snežana Zečević, Podgorica 2009. godine

Izvještaj Evropske komisije Evropskom parlamentu i Savjetu o napretku Crne Gore u sprovođenju reformi, Evropska komisija, Brisel, maj 2012. godine

Izvještaj o radu Uprave za kadrove za 2011. godinu, Uprava za kadrove, Podgorica, februar 2012. godine

Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za period 2008 – 2012., Vlada Crne Gore, jun 2008.

Nacrt plana reorganizacije javnog sektora, Ministarstvo finansija i Ministarstvo unutrašnjih poslova, april 2012. godine

Osnovi sistema javne uprave u Crnoj Gori, Prof. Dr Đorđije Blažić I Doc. Dr Slobodan Dujić, Podgorica, jul 2004. godine

Pravno-institucionalna analiza organizacije sistema državne uprave u Crnoj Gori sa prijedlo-gom budućih rješenja, Ministarstvo finansija i Ministarstvo unutrašnjih poslova, Podgorica, decembar 2011. godine

Prilog izvještaju Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2012. za period 1. septembar 2011 – 25. aprila 2012., Ministarstvo vanjskih poslova i evropskih integracija, Podgorica, april 2012. godine

Procjena: Crna Gora 2011, Sigma Assessment Montenegro, maj 2011. godine

Razvoj administrativnih kapaciteta: Trka s vremenom?, A.J.G. Verheijen, Hag, jun 2000. godine

Slovenačka javna uprava: Nastavak reformi, Zlata Ploštajner, Ljubljana, 2009.

Strategija reforme javne uprave u Crnoj Gori za period 2011-2016 ’’AURUM’’, Vlada Crne Gore, Podgorica, mart 2011. godine

98

Uredba o izmjenama i dopunama Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, Vlada Crne Gore, april, 2012.

Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave (,,Službeni list CG’’ br. 5/12)

Ustav Crne Gore, „Službeni list Crne Gore“, br. 01/07 od 25.10.2007. godine

Zakon o budžetu Crne Gore za 2012. godinu,

Zakon o državnim službenicima i namještenicima (‘’Sl.list CG’’ 50/2008, 08/08),

Zakon o državnim službenicima i namještenicima (Sl. list CG 08/11),

Zakon o inspekcijskom nadzoru (’’Sl. list RCG’’ br. 39/03 i ’’Sl. list RCG’’, br. 76/09)

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o inspekcijskom nadzoru (‘’Sl. list CG’’ br. 57/11),

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o radu (‘’Sl. list CG’’, br. 19-1/11)

Zakon o izmjeni Zakona o opštem upravnom postupku (‘’Sl. list CG’’ br. 23-1/11-2/2/5),

Zakon o opštem upravnom postpuku (’’Službeni list RCG’’, br. 60/03),

Zakon o radu (‘’Sl. list CG’’, br. 49/08, 26/09, 26/10)

Zakon o zaradama državnih službenika i namještenika (,,Službeni list CG’’ br. 14/12)


PROJEKAT:


EVROPSKI POKRET U CRNOJ GORIStudija politike

“Novi modeli za jačanje sistema izgradnje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori – Fond

za evropsko obrazovanje i interni twinning”

Podgorica, jul 2012.


Kratka studija praktične politike

Novi modeli za jačanje sistema izgradnje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori – Fond za evropsko obrazovanje i interni twinning


Za izdavačaMomčilo Radulović

AutorMomčilo Radulović

UredniciMomčilo Radulović, Marko Lubarda

RedakcijaMomčilo Radulović, Marko Lubarda, Andrijana Nikić, Aleksandra Vuksanović, Ivana Jovanović, Mila Brnović

Dizajn i štampaStudio “Mouse” Podgorica

Tiraž100




ISBN 978-9940-624-02-6COBISS.CG-ID 20657424

SADRŽAJ

UVODNA RIJEČ ...................................................................................................................................................... 103NIVOI PROBLEMA .................................................................................................................................................. 105

PRAKTIČNI MODELI JAČANJA SISTEMA IZGRADNJE ADMINISTRATIVNIH KAPACITETA U CRNOJ GORI .............................................................................................................................. 113

1. IZRADA STRATEŠKIH DOKUMENATA O RAZVOJU LJUDSKIH RESURSA – NEOPHODNI PREDUSLOV ............................................................................................................................... 115

2. STVARANJE FONDA ZA EVROPSKO OBRAZOVANJE (FEO) – STRATEGIJOM I SINER-GIJOM DO REZULTATA ......................................................................................................... 117

3. “INTERNI TWINNING” – JEDNOSTAVNO I EFIKASNO ............................................ 120

102

103


UVODNA RIJEČ

Crna Gora je, nakon izvjesnog priključivanja Republike Hrvatske u toku 2013. godine, od svih preostalih zemalja Zapadnog Balkana najdalje odmakla u procesu evropske integracije.

Najnovija potvrda njenog ovakvog pozicioniranja došla je 29. juna 2012. kada je Evropski savjet potvrdio i formalno otpočinjanje procesa pregovaranja između Crne Gore i Evropske unije.

Ova odluka predstavlja ujedno i postojanje snažne podrške struktura Evropske unije naporima institucija i građana Crne Gore da što kvalitetnije ostvare niz reformskih procesa u vezi sa ispunjavanjem Kopenhagenških kriterijuma. Takva odluka je ujedno i podsjećanje da postoji i niz oblasti u kojima je i dalje potrebna značajna intervencija i snažni napori da bi dostigli nivo koji je potreban za pravilno funkcionisanje društvenog i institucionalnog sistema države koja je u punopravnom članstvu Evropske unije.

Jedna od takvih oblasti u kojima je potrebna hitna i snažna reformska intervencija je i pitanje administrativnih kapaciteta crnogorskih institucija za preuzimanje i implement-aciju acquis communaitaire-a. Ova problematična oblast je istaknuta u svim dosadašnjim izvještajima o Crnoj Gori i, kao takva, direktno ili indirektno se vezuje i za većinu ostalih negativnih odrednica u drugim sektorima, u kojima su neophodne buduće reformske intervencije u cilju ispunjavanja Kopenhagenških kriterijuma.

Međutim, bilo bi pogrešno dovoditi u vezu rješavanje problema izgradnje administrativnih kapaciteta sa ovom ograničenom oblasti, jer se analiza, pak, mora izvršiti kroz sagledavanje datog problema iz različitih uglova, kroz istovremeno istraživanje institucionalnih procesa i opštedruštvenih pojava na nekoliko nivoa.

U ovom policy brief-u, to jest, kratkoj studiji praktične politike u oblasti izgradnje admin-istrativnih kapaciteta u Crnoj Gori, upravo smo to i pokušali – da na sveobuhvatan način

104

prikupimo značajan broj podataka iz više društvenih struktura i različitih društvenih i intsitucionalnih procesa radi detektovanja uzroka problema u ovoj oblasti, kao i da, kroz kritičku analizu, pružimo nove ideje i prijedloge za prevazilaženje ovakvog stanja.

Uz nadu da će zaključci i preporuke sa kojima ćete imati prilike da se upoznate na nar-ednim stranicama postati osnova novih planova i zvaničnih politika različitih društvenih struktura i institucija, ovim putem se zahvaljujemo svim našim saradnicima, kao i pred-stavnicima različitih institucija i organizacija sa kojima smo sarađivali sa ciljem dobijanja što kvalitetnijih podataka i kreiranja “Fonda za evrosko obrazovanje” i sistema “Internog twinning-a”, kao novih modela za jačanje administrativnih kapaciteta crnogorskih institucija, ali i unaprjeđivanja ukupnih društvenih potencijala u Crnoj Gori.

105


NIVOI PROBLEMA

U istraživanjima koje je sproveo Evropski pokret u Crnoj Gori u oblasti administrativnih kapaciteta1, kroz različite metodološke postupke i analitičko-istraživačke pristupe, utvrđeno je da se postojeći problem, kao i eventualne buduće reforme u oblasti administrativnih kapaciteta, mogu dovesti u vezu sa nizom sistemskih i institucionalnih nedostataka.

Prvi nivo problema u vezi je sa samim procesom evropske integracije Crne Gore i zahtjevima koje isti postavlja pred crnogorsku administraciju u cjelini. Naime, dalje napredovanje u procesu pregovaranja podrazumijevaće i zahtjeve za značajnim institucionalnim reformama i poboljšanjem funkcionisanja administrativnih procesa, kao i unaprjeđivanjem kvaliteta usluga i finalnih proizvoda administrativnih jedinica.

Ovo obuhvata usluge i načine rada koji su okrenuti ka korisnicima u Crnoj Gori, njenim građanima i drugim institucijama, organizacijama i društvenim strukturama, ali i koris-nicima, partnerskim strukturama i institucijama unutar Evropske unije i njenih pojedinačnih zemalja članica, sa kojima će crnogorska administracija svakodnevno ostvarivati sve veći stepen i intenzitet saradnje, planiranja i sprovođenja aktivnosti, realizacije programa i pružanja finalnih usluga krajnjim korisnicma na međunarodnom planu.

Sve navedeno podrazumijeva značajno povećanje kvaliteta crnogorske administracije, ali i kvantitativne promjene, što zajedno iziskuje niz reformskih rezova, kako na nivou javne uprave tako i u drugim povezanim društvenim strukturama.

Kvantitativni iskaz ovakvih reformi, na osnovu procjena koje su bazirane na iskustvima drugih zemalja koje su se prije Crne Gore priključile Evropskoj uniji, upućuje na potrebu stvaranja (angažovanja ili obuke) 2 do 3 hiljade službenika koji će imati stručna znanja u vezi sa acquis communaitaire-om i njegovom implementacijom, kao i visok nivo poznavanja stranih jezika, ali i novih informativnih tehnologija.

Ovaj broj i kvalitet službenika mora biti dostignut tokom procesa pregovaranja sa Evropskom unijom i takvo postepeno građenje novih administrativnih kapaciteta mora biti proizvod više paralelnih programa i aktivnosti različitih struktura društva, koji se u najvećoj mjeri

1 Studija “Administrativni kapaciteti I NPI”, Evropski pokret u Crnoj Gori 2010, i studija “Administativni kapaciteti u Crnoj Gori”, Evropski pokret u Crnoj Gori 2012

106

moraju odnositi na sticanje znanja u obrazovnim institucijama u zemljama Evropske unije.

Kada se govori o ovako velikom broju visoko-kvalitetnih i obučenih službenika, podrazumi-jeva se da taj posao neće biti ni jednostavan, niti će obuhvatati kratak vremenski period. Međutim, moraju se preduzeti hitni koraci ka stvaranju ovog kvantuma službenika za nove evrointegracijske izazove i to na nekoliko načina:

1. Kratkoročni, srednjoročni i dugoročni programi obuke unutar postojećih institucija i sa već zaposlenim državnim službenicima.

2. Kratkoročni, srednjoročni i dugoročni programi obuke na univerzitetskim instituci-jama unutar Crne Gore sa već zaposlenim službenicima i najboljim studentima različitih fakulteta i univerziteta, prema potrebama institucija u kojima bi trebalo da rade.

3. Kratkoročni, srednjoročni i dugoročni programi obuke unutar državnih institucija i drugih administrativnih struktura u zemljama Evropske unije, sa već zaposlenim državnim službenicima crnogorske administracije.

4. Kratkoročni, srednjoročni i dugoročni programi obrazovanja unutar akademskih i univerzitetskih institucija zemalja Evropske unije, kako sa već zaposlenim državnim službenicima, tako i prvenstveno kroz slanje na postdiplomske studije i finansijsko pomaganje najboljih studenata različitih fakulteta i univerziteta, u skladu sa in-stitucionalnim potrebama crnogorske administracije.

Svi ovi oblici unaprjeđivanja postoje u manjem ili većem obimu (na primjer, programi u oblasti 1 i 3), ali postoji značajan prostor za intervenciju i snažno unaprjeđivanje već postojećih modela ili razvijanje potpuno novih institucionalnih i vaninstitucionalnih okvira za razvoj administrativnih kapaciteta Crne Gore. U daljem radu ćemo pokušati da navedemo i inicijalno razradimo neke od takvih modela.

Drugi nivo problema se nadovezuje na prethodno očekivane izmjene u strukturi i kvalitetu administracije u Crnoj Gori i može se konkretnije definisati kao manjak sistemskih pravila i odrednica kojima bi se na adekvatan i održiv način vršilo planiranje potreba razvoja pojedinih institucija i sa tim u vezi pitanja razvoja administrativnih kapaciteta.

Konkretnije, u veoma malom broju istraživanih institucija postoje planovi i programi razvoja same institucije i njenog funkcionisanja na duži vremenski period. Sa tim u vezi, izuzeci su one institucije koje imaju određena strateška dokumenta (strategije, planove, programe) kojima se na adekvatan način predviđa plan razvoja administrativnih kapaciteta i ljudskih resursa tog javnog organa.

Naime, samo 7 institucija je pozitivno odgovorilo na pitanje o posjedovanju Strategije raz-voja ljudskih resursa (Uprava za antikorupcijsku inicijativu, Državna revizorska institucija, Uprava carina, Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki, Agencija za lijekove i Sekre-tarijat za zakonodavstvo i Skupština Crne Gore), dok su 3 institucije dostavile informaciju o tome da je takav ili sličan dokumenat ranije postojao, ali da više nije aktuelan i da se ne planira skorije usvajanje novog ili revizija starog.

Nekoliko institucija (njih 8) je potvrdilo postojanje strateškog dokumenta o razvoju ljudskih resursa u okviru plana ili programa rada i razvoja cjelokupne institucije i njenog funkcionisanja, tako da se i one mogu smatrati pozitivnim primjerom u ovoj oblasti (Agen-cija za civilno vazduhoplovstvo, Direkcija za razvoj malih i srednjih preduzeća, Komisija

107


za hartije od vrijednosti, Uprava pomorske sigurnosti, Fitosanitarna uprava, Uprava za kadrove, Zavod za statistiku, Zavod za izvršenje krivičnih sankcija).

Međutim, čak 50.8% ispitanih institucija (31 od 61) je odgovorilo negativno na pitanje o postojanju strategije o razvoju ljudskih resursa ili se pozvalo na planove i programe Uprave za kadrove, što za te institucije nisu adekvatno prilagođeni dokumenti. Kada tome dodamo i onaj broj institucija koje nijesu dale nikakav odgovor na ovo pitanje (13 institucija), dolazimo do podatka da najveći dio institucija u Crnoj Gori (njih 47, 31+13+3) nije svjestan sopstvenih razvojnih potreba u oblasti izgradnje administrativnih kapaciteta.

Tome bi trebalo dodati i nepoznavanje obaveza i planova koji su predviđeni u strateškim dokumentima u vezi sa pitanjem evropske integracije Crne Gore. Naime, u toku istraživanja koje je vršeno u dva navrata, od 2009. do kraja 2010. i od početka 2011. do prve polovine 2012, pokazalo se da veliki broj institucija nije svjestan svojih obaveza u oblasti podizanja administrativnih kapciteta, koje su predviđene Nacionalnim programom za integraciju Crne Gore u EU (NPI).

Kod onih institucija koje su poznavale svoja kvantitativna i kvalitativna zaduženja u oblasti podizanja administativnih kapaciteta predviđenih NPI-em, izuzetno je različit procenat ispunjenja tih obaveza i varira od svega nekoliko procenta do 100% ispunjenosti. Međutim, najveći je broj onih institucija koje nijesu u značajnoj mjeri ispunile svoje kvote, pa je na taj način ugroženo kako sadašnje, tako i buduće funkcionisanje ovih institucija u procesu evropske integracije2.

Treći nivo problema vezuje se za manjak komunikacije između samih javnih institucija, ali i između javnih institucija i drugih struktura društva u vezi sa podizanjem adminis-trativnih kapaciteta. Kao značajan primjer ovakvog nedostatka saradnje navodimo po-datak da je svega 35 institucija do sada poslalo potpune podatke o svojim službenicima i namještenicima u Centralnu kadrovsku evidenciju Uprave za kadrove, što bi trebalo da bude jedna od okosnica daljeg razvoja ljudskih resursa i administrativnih kapaciteta javnih institucija u Crnoj Gori.

Sa druge strane, umjesto sopstvenih planova i programa obuke, veliki broj institucija ko-risti samo one planove i programe obuke koje kreira Uprava za kadrove ili međunarodni partneri kroz određene twinning ili slične programme, a koji su, u suštini, bez značajnijih osvrta na pojedinačne i specifične potrebe pojedinih institucija. Izuzeci od ovog pravila su na nivou pojedinačnog slučaja ili manjeg broja specijalizovanih seminara, kojima se takodje na ad hoc bazi priključuju i učesnici iz drugih institucija. Ovdje treba naglasiti da se, čak i kod tako realizovanih programa obuke, ne vrši gotovo nikakva evaluacija polaznika i njihovog novostečenog znanja unutar institucija iz kojih dolaze.

Ovakva praksa govori o tome da se kroz manjak organizovanog pristupa obukama i usavršavanjima, čak i kod ovih nesistematizovanih programa obuke, gubi značaj, uticaj i stepen iskorištenosti novih znanja i tehnika kod službenika, jer zapravo nema evidencije o njihovom kvalitetu i upotrebnoj vrijednosti.

Pored toga, ne postoji gotovo nikakav vid saradnje i konsultacija između samih institucija prilikom planiranja potreba za kadrovima i opšte izgradnje kapaciteta, jer zapravo najveći dio institucija i nema sopstveni pregled potreba, te tako nema ni mogućnost komunikacije o tom pitanju sa drugim institucijama. Ovo često dovodi i do nesporazuma između institu-2 Vidjeti detaljnije podatke u studiji „Administrativni kapaciteti u Crnoj Gori“, Evropski pokret u CG, 2012, strane od

24 do 54.

108

cionalnih donosilaca odluka u vezi sa pojedinačnim kadrovskim rješenjima i eventualnim međuinstitucionalnim transferima pojedinih službenika. To je još jedan u nizu dokaza postojanja ad hoc i neplanske prakse u oblasti izgradnje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori.

Na kraju, kao dodatni i jedan od najznačajnijih problema javlja se i gotovo potpuno odsus-tvo konsultacija i saradnje između javnih institucija i organa sa jedne, i univerzitetskih i drugih akademskih struktura u vezi sa planiranjem izgradnje administrativnih kapac-iteta, sa druge strane. Pojedini primjeri potpisanih sporazuma ili drugih vidova saradnje predstavljaju izuzetak i najčešće se samo indirektno vežu za neka od pomenutih pitanja, uz ograničeno trajanje i djejstvo.

Ovakve prakse su samo potvrda odsustva sistemskih rješenja kojima bi se na duži rok, kvalitetno i racionalno obezbijedila komunikacija i saradnja između akademskih i univer-zitetskih institucija i organizacija civilnog društva (jer i NVO imaju veliki broj programa obuke) u planiranju i izgradnji administratvnih kapaciteta, na svim nivoima.

Sa druge strane, potreba za ovakvim sistemskim rješenjima bi obezbijedila održivi program i dugoročne aktivnosti, kao i uspješnu realizaciju projekata u zemlji i inostranstvu u vezi sa unaprjeđivanjem ljudskih resursa i administrativnih kapaciteta kod nas.

Četvrti nivo problema je unutar samih institucija i može se, u najkraćem, definisati kao nedostatak funkcionalnog i održivog sistema prenosa institucionalne memorije i dobrih institucionalnih praksi između pojedinih sektora i organa crnogorske administracije.

Kada govorimo o ovom pitanju, mi zapravo mislimo na više problematičnih i neregulisanih oblasti. Jedna od njih je i pojava da se prilikom odlaska iskusnijih službenika u penziju ili na druga radna mjesta u druge institucije, gubi dodir i sa značajnom količinom institucionalne memorije koja se tiče poznavanja specifične materije rada i najboljih unutar-institucion-alnih praksi u vezi sa istim. Ovakav gubitak samo djelimično može biti nadoknađen kroz upotrebu novih tehnologija, jer se ipak veći dio radnog procesa mora oslanjati na kognitivni, obrazovni, intelektualni i iskustveni kapacitet samih službenika. Međutim, ovi službenici u najvećoj mjeri pripadaju i onom dijelu administracije sa ograničenim i veoma niskim stepenom poznavanja stranih jezika i novih komunikacionih modela i informativnih teh-nologija. To predstavlja i dodatno opterećenje za pomenuti interni transfer institucionalne memorije i dobrih praksi.

Sa druge strane, na mjesto pomenutih iskusnijih službenika u velikom broju slučajeva dolaze mlađi kadrovi, u pripravničkom statusu ili sa malim brojem godina radnog staža u administraciji. Ovi mlađi službenici rijetko imaju priliku za sticanjem znanja u vezi sa specifičnom materijom i oblasti rada obuhvaćenu radnim mjestom koje zauzimaju u in-stituciji, što podrazumijeva i manjak prenosa institucionalne memorije i najboljih praksi u vezi sa radom datih organa. Dokaz u prilog tome je i mali broj programa za novozapos-lene, kojima bi se oni na adekvatan način upoznali sa specifičnim oblastima rada unutar institucija. U onim institucijama u kojima ovakvi programi za pripravnike i novozaposlene postoje, obuka se najčešće svodi na brzo i površno upoznavanje svih sektora institucije (na primjer, pripravnici borave po nekoliko nedjelja ili mjeseci u svakom od sektora), što kod ministarstava ili većih institucija predstavlja naročiti problem, jer ne pruža adekvatni kvantum specifičnih znanja o predmetu rada i naboljih praksi.

Ova specifična grupa mladih službenika najčešće ima i značajno bolje poznavanje stranih jezika, novih metoda komunikacije i informacionih tehnologija. Ova grupacija pokazuje i

109


veću spremnost za dalja usavršavanja i usvajanja novih znanja i primjenu istih u daljem radu unutar organa uprave. Kada bismo uspjeli da, preko dobro osmišljenih programa saradnje i zajedničkog rada, spojimo iskustvo, institucionalnu memoriju i znanje starijih službenika, sa jedne, i tehnička znanja mlađih sa druge strane, to bi doprinijelo ukupnom institucionalnom poboljšanju efikasnosti rada, ali, prije svega, individualnom napredovanju i jednih i drugih.

U tu svrhu bilo bi neophodno, unutar strategija razvoja ljudskih resursa predvidjeti i pre-ciznu razradu ovakvog inter-institucionalnog modela unaprjeđivanja administrativnih kapaciteta.

Peti nivo problema se, u najvećoj mjeri, može dovesti u vezu sa sistemom zapošljavanja novih, kao i sistemom nagrađivanja i napredovanja već zaposlenih javnih službenika. Naime, istraživanje Evropskog pokreta u Crnoj Gori, koje je sprovedeno na uzorku od 319 službenika u periodu mart – jun 2012. godine, pokazuje da i dalje postoje značajni problem u sistemu zapošljavanja, ali i sistemu napredovanja i nagrađivanja službenika.

Naime, čak 41% ispitanih službenika tvrdi da partijska pripadnost i dalje predstavlja značajan faktor pri zapošljavanju, a 48% da značajan faktor i dalje predstavljaju rođačke i prijateljske veze kandidata za posao. Čak 28% anketiranih službenika smatra da je i danas to najznačajniji faktor.

9

13

16

14

27

31

41

71

61

55

54

48

41

25

Obrazovanje/stručna sprema kandidata

Iskustvo i rezulta� rada kandidata

Poznavanje rada na računaru i informacionih tehnologija

Poznavanje stranih jezika

Rođačke i prijateljske veze kandidata

Par�jska pripadnost kandidata

Poznavanje propisa i praksi Evropske unije

U�caj kriterijuma na zapošljavanje u državnoj upravi

Ne u�če(1+2) U�če(4+5)

Slična situacija je i kod napredovanja i nagrađivanja u službi gdje čak 37% smatra da je veoma važan faktor za dalje napredovanje službenika u crnogorskoj administraciji nji-hovo političko i partijsko opredjeljenje, dok 40% smatra da su veoma značajne i rođačke i prijateljske veze.

110

12

13

17

18

33

36

34

72

67

54

52

40

37

33

Iskustvo i rezulta� rada kandidata

Obrazovanje/stručna sprema kandidata

Poznavanje stranih jezika

Poznavanje rada na računaru i informacionih tehnologija

Rođačke i prijateljske veze kandidata

Par�jska pripadnost kandidata

Poznavanje propisa i praksi Evropske unije

U�caj kriterijuma na napredovanje u državnoj upravi

Ne u�če(1+2) U�če(4+5)

Ovakve percepcije ispitanih službenika govore u prilog daljim reformama u sistemu zapošljavanja i nagrađivanja i napredovanja, ali i neophodnosti da se ti reformski procesi povežu sa procesom dalje evropske integracije.

Upravo se u daljoj profesionalizaciji i edukaciji službenika, posebno onih koji će posjedovati znanja iz oblasti acquis communaitaire-a i njegovoj primjeni, vidi prilika za dalji progres ka uvođenju sistema nagrađivanja i napredovanja prema zaslugama i znanjima (merit based).

Ukoliko bi napori na daljoj izgradnji strukture od 2000 do 3000 ovakvih naših “EU” službenika bili intenzivirani, paralelno sa njihovim angažmanom i vršenjem dužnosti kroz primjenu njihovih novostečenih znanja i iskustava, došlo bi do pojačane profesionalne konkurencije zasnovane na ličnim znanjima i zaslugama, jer će sve veći obim i raznolikost državnih i administrativnih poslova, u vezi sa procesom evropskih integracija, zahtijevati uskostručna i specijalistička znanja.

Na taj način, kvalitet rada i njegova efikasnost bi dolazile u prvi plan u mnogo većoj mjeri nego što je to do sada bio slučaj, što bi smanjilo prostor za manipulacije koje su plod partijsko-političkih ili rođačko-prijateljskih veza.

Ovdje se može istaći da, uprkos svim nedostacima u radu državne uprave, sistemu napre-dovanja i nagrađivanja, i dalje postoji snažno izražena volja državnih službenika za daljim usavršavanjima i obrazovanjem, sa ciljem primjene tih znanja u poslovnom ambijentu državne uprave.

Tako čak 89% ispitanih službenika uviđa potrebu i iskazuje dobru volju za daljom edu-kacijom i novim obrazovnim programima stručnog usavršavanja. Najprihvatljiviji modeli su jednodnevni ili dvodnevni seminari (74%) ili višemjesečni kursevi u zemlji (52%), ali

111


je izuzetno velik procenat (čak 30%) i onih koji su spremni da obrazovanje nastave na postdiplomskim programima van zemlje. Ukoliko uzmemo da se ukupan broj službenika u državnoj upravi kreće u ravni 10.000 osoba, dolazimo do zaključka da čak 3000 službenika i namještenika ima dobru volju da se dodatno usavršava kroz postdiplomske programe u inostranstvu.

14

25

29

33

46

11

20

18

27

14

1

3

8

5

11

74

52

46

35

30

Jednodnevni/dvodnevni semirari

Višemjesečni kursevi u zemlji …

Višemjesečni kursevi u …

Višemjesečni kursevi u zemlji …

Magistarske ili doktorske …

Nije prihvatljiv I jeste i nije prihvatljiv Ne zna /Odbija Prihvatljiv je

Podrazumijeva se da ovakav sistem dodatnog obrazovanja i njegove primjene u adminis-trativnim radnim okvirima mora biti praćen strogom primjenom novog Zakona o državnim službenicima i namještenicima, koji stupa na snagu 01. 01. 2013, posebno onih odredbi koje se odnose na primjenu sistema ocjenjivanja i nagrađivanja službenika. Da bi ovaj zakon i njegove odredbe, od kojih izuzetno zavisi cjelokupan razvoj merit-based sistema, zaživjele u praksi neophodno je snažno ojačati administratvnu inspekciju koja bi vršila stalnu kontrolu u svim državnim institucijama u vezi sa načinom i kvalitetom primjene procesa ocjenjivanja i nagrađivanja službenika.

Tek kod tako postavljenog sistema vrijednosti u prvi plan će izaći na vidjelo kvailitet i stručnost onih službenika koji imaju posebna znanja koja su u vezi sa Evropskom unijom, njenim institucijama, zakonskim okvirom i njegovom primjenom u Crnoj Gori.

112

113

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije This project has been financially supported by the European Union

PRAKTIČNI MODELI JAČANJA SISTEMA

IZGRADNJE ADMINISTRATIVNIH

KAPACITETA U CRNOJ GORI

114

115


IZRADA STRATEŠKIH DOKUMENATA O RAZVOJU

LJUDSKIH RESURSA – NEOPHODNI PREDUSLOV

Na osnovu iznesenih različitih aspekata problema vezanih za proces izgradnje adminis-trativnih kapaciteta i sa njime vezanih područja i aktivnosti institucionalnih struktura, nameće se i niz zakjučaka u vezi sa potrebnim interevencijama u ovoj oblasti.

Naime, potrebno je u što skorijem periodu uskladiti strategije i dokumenta višeg reda koje u vezi sa procesom evropske integracije, reformom državne uprave sa izradom strategija razvoja ljudskih resursa za svaku od pojedinačnih institucija i organa administracije u Crnoj Gori.

Ovo se prevashodno odnosi na donošenje novog Nacionalnog plana za usvajanje acquis-a (NPAA) koji će zamijeniti postojeći NPI, koji nažalost, u velikoj mjeri, nije bio poštovan i koji je bio primjer nerealnih ambicija i lošeg usklađivanja vremenskih okvira sa stvarnim mogućnostima i potrebama razvoja crnogorske administracije.

Odredbe budućeg NPAA-a za svaku od administrativnih institucija i organa moraju predvid-jeti obavezu kreiranja strategije razvoja ljudskih resursa u skladu sa sopstvenim razvojnim potrebama i planovima i sistemskim potrebama u vezi sa procesom evropske integracije. Ovaj proces mora ići uporedo sa kreiranjem NPAA-a i u tom pogledu moraju biti konsul-tovane sve zainteresovane institucije, ali po potrebi i organizacije civilnog društva, prije svega kompetentne nevladine organizacije, univerzitetske strukture i eksperti.

Ukoliko uzmemo u obzir hitne potrebe za intervencijom u oblasti izgradnje ljudskih i institucionalnih resursa u procesu evropske integracije, ali i ukupne reforme državnog aparata, ovakav način uvođenja obaveze kreiranja strateških dokumenata za razvoj ad-ministrativnih kapaciteta bio bi najefikasniji i najracionalniji oblik sa aspekta vremena i potreba ukupnog institucionalnog i društvenog sistema u Crnoj Gori.

U vezi sa samim unutar-institucionalnim aktivnostima i kreiranjem strateških dokumenata za razvoj administrativnih kapaciteta, njima moraju prethoditi detaljne analize efikasnosti upravljanja svakom od institucija i sa tim u vezi analize potreba i budućeg razvoja svake od datih administrativnih jedinica.

U ovim analitičkim aktivnostima se mogu koristiti postojeći modeli analize kvaliteta upravljanja koji su poznati i priznati na nivou Evropske unije, a preporučuje se da u tim aktivnostima budu angažovane i ekspertske strukture ili consulting agencije koje se bave ovakvom vrstom analize, radi dobijanja neutralnih i objektivnih nalaza o kvalitetu uprav-ljanja pojedinim institucijama i stvaranja stvarne, na realnim parametrima zasnovane, analize potreba i razvoja date administrativne jedinice.

116

Tek nakon ovakve vrste analize poslovanja i učinka institucionalnih administrativnih jedinica bilo bi moguće doći do preciznog okvira za stvaranje strateških dokumenata o razvoju administrativnih kapaciteta i, u njih inkorporiranih, razvoja ljudskih resursa.

Stvaranje strategija razvoja ljudskih resursa na bazi ovako detaljnih analiza i procjena bilo bi višestruko korisno za svaku od pojedinačnih institucija. Time bi se unaprijedila razvojna vizija date institucije, unaprijedilo unutrašnje funkcionisanje i saradnja sa drugim instituci-jama sistema, ali i međunarodnim partnerima. Ovo bi olakšalo i primjenu zakonskih okvira ocjenjivanja i napredovanje državnih službenika i namještenika i svakako smanjilo uticaj partijskih ili rođačkih i prijateljskih veza na gore pomenute, ali i procese zapošljavanja novih službenika i namještenika.

Kreiranje dugoročnih i održivih planova razvoja ljudskih resursa, kao i već pomenuto vre-mensko i procesno spajanje izrade ovih strateških dokumenata i NPAA-a, bilo bi od velike važnosti i za strukture Evropske unije koje prate razvoj ove oblasti u dijelu monitoringa reformi i ispunjavanja Kopenhagenških kriterijuma. Njihov posao bi uveliko bio olakšan, a ovakva transparentnost u izgradnji administrativnih kapaciteta i naročito ljudskih resursa bi doprinijela učvršćivanju kredibiliteta cjelokupnog državnog aparata u očima evropskih i drugih međunarodnih partnera.

117


STVARANJE FONDA ZA EVROPSKO OBRAZOVANJE (FEO)

– STRATEGIJOM I SINERGIJOM DO REZULTATA

Argumenti koje smo naveli u prethodnim djelovima ove kratke studije, kao i sve ostale činjenice do kojih smo došli u toku dva ciklusa desk-istraživanja3, kao i jednog istraživanja ciljne grupe službenika i namještenika i opšte javnosti, upućuju na zaključke o hitnoj potrebi intervencije u sistemu izgradnje kapaciteta administracije Crne Gore.Već pomenuta potreba za izgradnjom 2000 do 3000 službenika je postala stvarnost sa početkom procesa pregovora. Postavlja se snažno pitanje dalje spremnosti crnogorske administratcije da nakon incijalnih faza pregovora na konkretan, efikasan i stručan način nastavi sa implementacijom svih daljih reformskih aktivnosti i obaveza koje proizilaze iz zadataka ispunjavanja Kopenhagenških kriterijuma. Do takvog broja službenika sa poznavanjem acquis communitaire-a, stranih jezika i novih informatičkih tehnologija ne može se doći preko noći i za realizaciju tako ambiciozne reforme biće potrebne godine, velika finansijska sredstva i izuzetno dobro organizovan i osmišljen sistem unutar administrativnih struktura Crne Gore, ali i van njih. Međutim u ovom trenutku, mi nemamo jasnu viziju stvaranja ovako brojnog službeničkog kadra, a posebno nemamo osmišljen sistem ili definisana finansijska sredstva za tu namjenu. Zbog toga bi trebalo u najkraćem roku početi sa definisanjem novih struktura koje bi se bavile isključivo ovom problematikom i koje bi, u saradnji sa već postojećim institucijama koje se bave izgradnjom kapaciteta i obrazovanjem, doprinijele da se ustanovi održivi sistem izgradnje kadrova na osnovu najboljih iskustava zemalja srednje i istočne Evrope koje su se već priključile Evropskoj uniji.Mi vjerujemo da bi jedno od takvih rješenja bilo stvaranje posebnog fonda čija bi glavna svrha bilo obezbjeđivanje sredstava za dodatno obrazovanje u zemljama Evropske unije službenika i namještenika i najboljih studenata iz Crne Gore, koji bi bili voljni da karijeru nastave u državnoj upravi ili u drugim institucijama i organizacijama koje su od važnosti za proces evropske integracije. Radno ime ovog fonda u daljem tekstu biće Fond za evropsko obrazovanje (FEO) i pokušaćemo da pojasnimo neke od principa ustrojstva i funkcionisanja ovakve ideje.Primarna uloga Fonda za evropsko obrazovanje bila bi u prikupljanju sredstava kojima bi bile finansirane postdiplomske studije (magistarske, dotkorske, postdoktorske) i višemjesečni specijalistički programi obrazovanja za a) službenike i namještenike u administraciji Crne Gore i b) najbolje studente ili druge zainteresovane i kvalifikovane građane iz Crne 3 Dvije pomenute studije o administrativnim kapacitetima, gdje je u okviru studije „Administrativni kapaciteti u Crnoj

Gori“ sprovedeno i istraživanje sa 319 službenika, 229 pripadnika biznis sektora i 800 gradjana.

118

Gore, koji bi bili voljni da karijeru nastave u državnoj upravi ili u drugim institucijama i organizacijama koje su od važnosti za proces evropske integracije. Sredstva koja bi bila namijenjena Fondu bila bi prikupljena od različitih struktura u zemlji i inostranstvu. U zemllji, primarno finansiranje Fonda za evropsko obrazovanje bilo bi obezbijeđeno iz budžeta Vlade Crne Gore, dok bi ostatak sredstava dolazio iz donacija privrednih subjekata, naročito od velikih kompanija kroz sistem društveno odgovornog poslovanja. Takođe, bila bi ustanovljena i mogućnost ciljnog finansiranja od strane pojedinih subjekata koji su zainteresovani za dalju edukaciju svojih zaposlenih, a čije djelatnosti imaju značajnu ulogu u procesu evropske integracije, sprovođenju reformi ili uvođenju novih tehnologija i znanja u crnogorski privredni i društveni sistem.Onaj preostali i dominantni dio sredstava bi bio obezbijeđen kroz različite fondove Evropske unije ili na bilateralnom osnovu kroz donacije pojedinih zemalja članica. Ove donacije ne moraju imati samo finansijski iskaz, već se donacija može pružiti i preko obezbjeđivanja stipendija pojedinih univerziteta ili državnih struktura tih zemalja. Ova funkcija prikupljanja i distribucije informacija o ovakvim, već postojećim programima stipendiranja iz zemalja Evropske unije, bila bi zapravo dodatna u odnosu na inicijalnu, jer bi tako Fond postao i referentna tačka za sve zainteresovane pojedince, i domaće i strane obrazovne institucije koje imaju interes u oblasti poslijediplomskih programa u inostranstvu. Ovo bi se ostvarilo tim prije što takva jedinstvena referentna tačka na kojoj bi se mogli dobiti podaci o svim mogućnostima bilateralnog stipendiranja od strane zemalja, institucija i organizacija iz EU i drugih međunarodnih subjekata ne postoji u Crnoj Gori, već su te informacije fragmentirane na različite domaće i strane subjekte, pa se često dešava da mnogi značajni programi stipendiranja ne budu realizovani.Sam Fond bi bio ustrojen kao posebna institucija malog obima, sa sopstvenim sekretarijatom od 2 do 3 osobe koje bi se bavile prikupljanjem informacija o programima stipendiranja, finansijskim pitanjima, prikupljanjem i obradom podataka aplikanata i korisnika sredstava FEO i drugim pitanjima koja bi bila definisana adekvatnim podzakonskim aktom.Fondom bi upravljao Upravni odbor u koji bi ušli predstavnici Vlade (ministarstva finansija, obrazovanja, nauke i Uprave za kadrove), po jedan predstavnik sa državnog i dva najveća privatna univerziteta i jedan predstavnik Evropskog pokreta u Crnoj Gori, kao nevladine organizacije sa respektabilnim iskustvom u oblasti evropske integracije i vaninstitucion-alnog obrazovanja za administraciju Crne Gore. Predloženi sastav Upravnog odbora FEO bi se mogao dopunjavati i predstavnicima drugih struktura, prema prioritetima koje bi odredila Vlada Crne Gore.Rad FEO mora biti usklađen sa strateškim dokumentima o razvoju ljudskih resursa. Drugim riječima, distribucija sredstava bi bila organizovana u skladu sa prioritetima koje bi određivala svaka od administrativnih jedinica, na osnovu sopstvenih planova razvoja administrativnih kapaciteta i strategija razvoja ljudskih resursa, na čijem smo stvaranju insistirali u prethodnim djelovima ove kratke studije. U vezi sa tim, sekretarijat FEO bi pravovremeno kontaktirao sve administrativne jedinice, na osnovu čega bi Upravni fond utvrđivao listu prioriteta za dalju distribuciju sredstava.Princip rada FEO i same dodjele pomoći u vidu finansijske pomoći ili obezbjeđivanja stipendija bi bio zasnovan na najboljim iskustvima zemalja Centralne i Istočne Evrope u podizanju administrativnih kapaciteta preko sistema stipendiranja. Naime, svi korisnici sredstava FEO bi sklapali ugovore kojima bi se, zavisno od količine sredstava koja su im dodijeljena, obavezivali na rad u državnoj administraciji na obavezujući period od najmanje

119


3, a najviše 5 godina, sa mogućnošću stalnog radnog odnosa, ukoliko korisnik sredstava izrazi želju za tim.Ovakvom praksom bi se obezbijedilo korišćenje novih znanja i stručnosti svakog korisnika sredstava u procesima rada u državnoj administraciji i na taj način obezbijedila održivost korišćenja sredstava FEO, ali i značajno uvećao kapacitet i efikasnost samih državnih institucija.Na kraju ove incijalne skice Fonda za evropsko obrazovanje važno je naglasiti da se nje-govim formiranjem ostvaruju višestruke koristi u društvenom, ekonomskom i političkom sistemu Crne Gore:

1. Ispunjavaju se Kopenhagenški kriterijumi i zahtjevi procesa evropske integracije vezani za podizanje administrativnih kapaciteta Crne Gore.

2. Dugoročno se obezbjeđuje stabilan izvor kvalitetnih kadrova za administraciju Crne Gore.

3. Unaprijeđuje se kvalitet rada i efikasnost svih administrativnih struktura, čime se unaprijeđuje i komunikacija između administracije i građana Crne Gore, ali i između domaće administracije i međunarodnih stakeholder-a.

4. Pravi se održivi sistem komunikacije i saradnje između različitih javnih i obrazovnih institucija u vezi sa podizanjem administrtvinih i ukupnih društvenih kapaciteta, jer ovakav vid povećanja kvantuma znanja i stručnosti neće imati samo pozitivne efekte na administraciju, već i na cjelokupno društvo Crne Gore.

5. Podstiče se primjena sistema napredovanja i nagrađivanja službenika prema za-slugama i znanju, što je u direktnoj vezi sa pravilnom primjenom zakonskih rješenja u ovoj oblasti.

6. Smanjuje se uticaj rođačkih, prijateljskih i partijskih veza prilikom zapošljavanja, napredovanja i nagrađivanja, što direktno utiče na smanjivanje obima koruptivnih djelatnosti u ovoj oblasti.

7. Podstiče se uvođenje strateških dokumenata o razvoju ljudskih resursa u svaku administrativnu jedinicu crnogorskih institucija, kao i njihova adekvatna i održiva primjena.

8. Stvara se kvalitetna baza i za one predstavnike administracije koji će, nakon priključenja Crne Gore Evropskoj uniji, predstavljati Crnu Goru u različitim EU institucijama ili će profesionalno obavljati poslove u okviru kvote Crne Gore u EU administraciji.

9. Stvara se sinergetski efekat između javnih institucija i struktura civilnog društva (univerziteta i nevladinih organizacija), sa ciljem intenziviranja procesa evropske integracije i stvaranja snažnije zajedničke podrške ukupnim reformama u društvenom, političkom i ekonomskom sistemu Crne Gore.

Sve navedeno, ali i mnogi drugi razlozi i argumenti upućuju na što hitnije ozbilljno raz-matranje ove razvojne ideje i njeno konstituisanje u skladu sa navedenim osnovnim principima. Fond za evropsko obrazovanje bi, sa relativno malim početnim sredstvima, stvorio dugoročne pozitivne efekte u mnogim segmentima razvoja našeg društva, gdje bi odnos između uloženog i dobijenih efekata rezultirao u višestrukoj dobiti, ne samo na planu mjerljivih, već i, mnogo više, onih prijeko potrebnih, nemjerljivih, pozitivnih opštih društvenih vrijednosti koje su ujedno i elementarni preduslov za priključenje porodici evropskih naroda.

120

“INTERNI TWINNING” – JEDNOSTAVNO I EFIKASNO

Na osnovu izloženih argumenata, kao i dubinskih intervjua koje smo imali sa mnogim službenicima i namještenicima državne uprave, ali i niza kontakata kroz edukativne pro-grame za tu ciljnu populaciju, došli smo do zaključka da su, pored stvaranja novih institu-cionalnih okvira i struktura za unaprjeđivanje administracije u Crnoj Gori, neophodne i druge, manje vidljive, ali takođe efikasne mjere unutar samih institucija i postojećeg kadrovskog potencijala u njima.

Jedna od takvih mogućih intervencija bi bila i ideja o realizaciji takozvanog “internog twinning”-a, specifičnog vida unutar-institucionalnog programskog radnog uparivanja službenika različitog radnog iskustva, tehničkih i stručnih znanja.

U osnovi ove ideje je rješavanje dvije vrste problema na koje se često nailazi u crnogorskoj administraciji. Naime, prvi problem se tiče činjenice da se, u velikom broju slučajeva u kojima iskusniji službenici odlaze u penziju ili prelaze na radno mjesto u drugoj instituciji, javlja gubitak institucionalne memorije i nestanak dobrih praksi koje su nastale kao posljedica dugogodišnjeg iskustva istih. Kako ovi iskusniji službenici pripadaju onoj grupaciji koja se u manjoj mjeri ili uopšte ne služi novim tehnologijama, ovakav deficit institucionalne memorije samo djelimično može biti nadoknađen kroz upotrebu novih tehnologija i ko-munikacionih sredstava.

To predstavlja i dodatno opterećenje za pomenuti interni transfer institucionalne memorije i dobrih praksi, naročito u specifičnim oblastima rada pojedinih administrativnih sektora. Ovo je slučaj jer se ipak veći dio radnog procesa mora oslanjati na kognitivni, obrazovni, intelektualni i iskustveni kapacitet samih službenika, što potvrđuje svaki radni adminis-trativni proces, bez obzira koliko nove tehnologije u njemu imale udjela.

Drugi dio problema se odnosi na to da u velikom broju slučajeva na mjesto pomenutih iskusnijih službenika dolaze mlađi kadrovi, u pripravničkom statusu ili sa malim bro-jem godina rada u administraciji. Oni rijetko imaju priliku za sticanje znanja u vezi sa specifičnom materijom i oblasti rada unutar pojedinih radnih mjesta same institucije u kojoj rade, što podrazumijeva i manjak prenosa institucionalne memorije i najboljih praksi u vezi sa radom datih organa.

Dokaz u prilog tome je i mali broj programa za novozaposlene, kojima bi se oni na adekva-tan način upoznali sa specifičnim oblastima rada unutar institucija. U onim institucijama u kojima ovakvi programi za pripravnike i novozaposlene postoje, obuka se najčešće svodi na brzo i površno upoznavanje svih dijelova institucije (pripravnici borave po nekoliko nedjelja ili mjeseci u svakom od sektora), što kod ministarstava ili većih institucija pred-

121


stavlja naročiti problem, jer ne pruža adekvatni kvantum specifičnih znanja o predmetu rada i naboljih praksi.

Ova specifična grupa mladih službenika ima u velikoj mjeri i značajno bolje poznavanje stranih jezika, novih metoda komunikacije i informativnih tehnologija uopšte. Ova gru-pacija pokazuje i veću spremnost na dalja usavršavanja i usvajanja novih znanja i primjenu istih u daljem radu unutar organa uprave. To je potvrdilo i naše istraživanje u kojem je čak 95% službenika koji rade manje od 5 godina pokazalo punu spremnost za dalje eksterno obrazovanje, ali i usavršavanje unutar samih institucija.

Uzimajući u obzir ove dvije povezane problematične pojave, ideja “internog twinning-a” pokušava da pronađe zajedničko rješenje koje bi vodilo ka djelimičnom ili potpunom prevazilaženju problema i povećanju efikasnosti pojedinih sektora državne administracije.

“Interni twinning” predstavlja dobro osmišljeni program saradnje i zajedničkog program-skog rada starijih i iskusnijih službenika sa onim mlađim, kroz spajanje iskustva, institu-cionalne memorije, znanja i poznavanja dobrih praksi starijih službenika sa jedne strane, i tehničkih znanja savremene komunikacije, novih obrazovnih sadržaja, stranih jezika i informatičkih tehnologija mlađih službenika, sa druge strane.

Ovo “uparivanje” iskusnijih i mlađih službenika bi tehnički bilo organizovano kroz oročene programe zajedničkog rada na period od 3, 6 ili 12 mjeseci, zavisno od prirode i obima radnog procesa koji saradnja pokriva.

Da ovakva saradnja ne bi uticala na značajne pomake u postojećim sistematizacijama unutar institucija, kao i na redovna radna zaduženja službenika koji su učesnici programa, potrebno je uvesti i sistemske promjene unutar radnog procesa. Naime, “uparivanje-twinning” bi se vršilo kroz organizaciju i sprovođenje pojedinih specifičnih ili redovnih projekata i programa, što se u velikoj mjeri poklapa sa reformskom reorganizacijom radnih procesa u savremenim administrativnim i poslovnim jedinicama.

Na taj način bi bila ostvarena programska radna saradnja iskusnijih i mlađih službenika, što bi doprinijelo ukupnom institucionalnom poboljšanju efikasnosti rada, ali prije svega individualnom napredovanju samih učesnika programa.

U tu svrhu, bilo bi neophodno unutar strategija razvoja ljudskih resursa predvidjeti i pre-ciznu razradu i individualno-institucionalno prilagođavanje ovog inter-institucionalnog modela unaprjeđivanja administrativnih kapaciteta.

Uvjereni smo da bi ovakav model unutar-institucionalnog održavanja i unaprjeđivanja administrativnih kapaciteta donio značajan pomak:

1. u efikasnosti rada institucija,

2. u očuvanju i unaprjeđivanju institicionalne memorije i najboljih administrativnih praksi,

3. u unaprjeđenju međuljudskih odnosa kroz prevazilaženje generacijskog jaza među službenicima,

4. u značajnim uštedama unutar sistema izgradnje administrativnih kapaciteta svake od institucija,

5. u dobijanju reference na međunarodnom planu zahvaljujući uvođenju originalne prakse u podizanje administrativnih kapaciteta,

122

6. u ukupnom doprinosu procesu evropske integracije i ispunjavanju zahtjeva postav-ljenim Kopenhagenškim kriterijumima.

Uvjereni smo da, pored navedenih, postoji i niz drugih prednosti i vrijednosti koje bismo mogli navesti u prilog uvođenju modela internog twinning-a i nadamo se da će sve iznešeno biti samo osnov za dalje društvene i nadasve stručne rasprave i istraživanja novih modela za jačanje državne administracije.

Sa tim ciljem, umjesto daljih zaključaka, ovim putem upućujemo poziv civilnom društvu i državnim institucijama, ali i akademskoj zajednici, da zajedničkim naporima u budućem periodu unaprijedimo rad na razradi navedenih modela i organizujemo zajedničke konk-retne aktivnosti na pokretanju realizacije ovih i drugih programa koji bi administrativne, ali i ukupne društvene potencijale Crne Gore, doveli do nivoa koji će nas preporučuti za punopravno i uspješno članstvo u Evropskoj uniji.


PROJEKAT:


Studija politike

Državna pomoć u Crnoj Gori

Mr Bisera Turković

Podgorica, maj 2012.


Studija politike

DRŽAVNA POMOĆ U CRNOJ GORI


Za izdavačaMomčilo Radulović

UrednikMomčilo Radulović

AutorMr Bisera Turković

RedakcijaBisera Turković, Andrijana Nikić

Lektura i korekturaMila Brnović


Tiraž100




ISBN 978-9940-624-02-6COBISS.CG-ID 20657424

Sadržaj

1. Uvod ................................................................................................................. 127- Šta je državna pomoć? ........................................................................................ 127- Državna pomoć u Crnoj Gori ............................................................................ 128- Ciljevi i metodologija istraživanja ................................................................. 129

2. Pravni okvir ................................................................................................... 131- EU propisi o državnoj pomoći i njihova funkcija ..................................... 131- Obaveze Crne Gore iz SSP-a ............................................................................... 132- Ispunjavanje obaveza iz SSP-a i prioriteti iz NPI-a ................................. 133- Crnogorski propisi o državnoj pomoći .......................................................... 135

3. Institucionalni okvir za kontrolu državne pomoći ...........................143- Komisija za kontrolu državne pomoći ........................................................... 143- Odjeljenje za pripremu državne pomoći ...................................................... 145

4. Državna pomoć u Crnoj Gori u praksi ...................................................147- Struktura državnih pomoći u Crnoj Gori ..................................................... 147- Problematični slučajevi državne pomoći ...................................................... 150

5. Očekivanja od pregovora u ovom poglavlju .........................................155

6. Istraživanje javnog mnjenja o državnoj pomoći .................................156

7. Preporuke i zaključci ..................................................................................161Prilog ............................................................................................................................... 165Literatura ........................................................................................................................ 166

126

127


Uvod

Šta je državna pomoć?Državna pomoć predstavlja svaki vid pomoći koja se daje iz javnih prihoda, na selektivnoj bazi određenom učesniku na tržištu, čime se taj učesnik stavlja u povlašćen položaj i čime se narušava ili postoji mogućnost da se može narušiti slobodna konkurencija na tržištu.

Pomoći se mogu javiti u vidu javnih rashoda ili umanjenih prihoda, ali im je zajedničko to da određeni privredni subjekat, proizvod ili uslugu stavljaju u povlašćen položaj i time prijete narušiti ne samo tržišnu konkurenciju unutar države davaoca, već i regionalnu ili međunarodnu trgovinu. Sredstva data iz javnih prihoda mogu biti resursi države, lokalne zajednice ili pravnog lica koje upravlja državnim ili lokalnim sredstvima. Jedna od osnovih karakteristika državne pomoći je selektivnost, u značenju da pomoć nije jednako dostupna svim učesnicima na tržištu, bilo da se ta selekcija pravi po osnovu geografske prednosti, privrednog sektora, vrste preduzeća ili individualno, na osnovu diskrecione odluke davaoca.

Određene vrste javnih davanja ne spadaju u okvir državne pomoći jer im nedostaje upravo element negativnog uticaja na konkurenciju, i to su uglavnom ulaganja, odnosno umanjenje prihoda davaoca državne pomoći koja se realizuju na tržišnim principima kojim korisnik ne stiče ekonomsku prednost, zatim investiranja u infrastrukturu u opštoj upotrebi koja nije u isključivom interesu jednog privrednog subjekta, kupoprodaja nepokretnosti po pravilno utvrđenoj tržišnoj cijeni, te garancija države za zajam korisniku koji ispunjava deteljno utvrđene uslove solventnosti i dobrog poslovanja.

Određene vrste državne pomoći nemaju negativan uticaj na konkurenciju, ili ukoliko ga imaju, njihovi pozitivni efekti prevazilaze te štetne uticaje. Takva pomoć se u većini država EU smatra dozvoljenom, uz precizno propisivanje uslova za njeno davanje i kon-trolu korišćenja. Dozvoljene državne pomoći su uglavnom namijenjene unaprjeđivanju ekonomskog razvoja određenih oblasti ili regiona koji su nedovoljno razvijeni, otklanjanju

128

ozbiljnih poremećaja u privredi, unaprjeđenju razvoja određenih privrednih djelatnosti ili određenih područja, očuvanju kulturnog i istorijskog nasljeđa, raznim namjenama socijalnog karaktera, otklanjanju šteta nastalih usljed prirodnih nepogoda ili vanrednih okolnosti; izvršavanju poslova od javnog interesa u visini potrebnoj za izvršavanje tih poslova, i slično.

Državna pomoć u Crnoj Gori Državna pomoć u Crnoj Gori je po prvi put regulisana Zakonom o kontroli državne podrške i pomoći (“Službeni list RCG”, br. 26/07), dok je važeći Zakon o kontroli državne pomoći usvojen 2009. godine u cilju usklađivanja sa pravilima Evropske unije o državnoj pomoći, a dodatno harmonizovan Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o kontroli državne pomoći, koji je usvojen 17. novembra 2011.

Prilike u Crnoj Gori su u prošlosti bile takve da se kontroli državne pomoći nije posvećivala značajna pažnja. Kako je na prostoru bivše Jugoslavije dominirala planska privreda još iz perioda SFRJ, veliki broj preduzeća je sve do nedavno ostao u državnom vlasništvu. Mnoga od njih su zauzimala monopolski položaj, neka i do danas, što je značilo i znatno niži nivo konkurencije na tržištu. Proces privatizacije i djelimične deregulacije je donio nove probleme restrukuriranja, a jedan broj privatizovanih preduzeća je zahvaljujući neuspješnim privatizacijama i dalje na teretu države i prijeti da ugrozi njenu finansijsku stabilnost prekomjernim povećanjem javnog duga.

Prvi sveobuhvatni izvještaj o stanju u oblasti državne pomoći u Crnoj Gori sačinjen je 2005. godine za period 2003-2004, sljedeći za period 2005-2006, a od tada su sačinjavani redovni godišnji izvještaji.

Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju 15. oktobra 2007, Crna Gora se obavezala da svoje propise o državnoj pomoći u potpunosti uskladi sa pravilima EU, što je precizirano u članu 73, stav iii, kao i specijalnim Protokolom V koji reguliše državnu pomoć industriji čelika kao posebno osjetljivom sektoru kada je crnogorska privreda u pitanju. Tako je nastupila potreba prilagođavanja onih državnih pomoći koje su već posto-jale u trenutku preuzimanja obaveze usklađivanja, za šta je Komisija za kontrolu državne pomoći izradila Program prilagođavanja postojećih državnih pomoći, a koji je Vlada Crne Gore usvojila i pritom svojim zaključkom obavezala resorna ministarstva da propise iz Programa usklade sa mjerama koje je predložila Komisija. Programom su identifikovani propisi na osnovu kojih se dodjeljuje državna pomoć, a koji su stupili na snagu prije pot-pisivanja SSP-a i koji su nastavili da važe nakon stupanja na snagu odredaba iz Prelaznog sporazuma. Programom je precizirano na koji način ti propisi treba da budu usklađeni sa obavezama iz SSP-a.

Vlada Crne Gore je obaveze koje je preuzela SSP-om razradila u Nacionalnom programu integracije Crne Gore u Evropsku uniju za period 2008-2012, i to u poglavlju 3.8.2.

Suštinu reforme strukture državne pomoći u Crnoj Gori čini potreba da se smanji udio sektorske pomoći, koja ima najveći uticaj na konkurenciju, i da se poveća udio horizontalne državne pomoći, a naročito one namijenjene malim i srednjim preduzećima, zapošljavanju, inovacijama i zaštiti životne sredine. Taj proces je u velikoj mjeri ometen i nastupanjem finansijske krize, koja je u sprezi sa lošim privatizacionim rezultatima dovela do potrebe da se učine velika izdvajanja za spašavanje kompanija, prvenstveno u sektoru proizvod-

129


nje metala (čelika i aluminijuma), koja nijesu dala očekivane efekte. Sada rješavanje tih problema zahtijeva prije svega političku volju, veliku stručnost u prognoziranju efekata na crnogorsku ekonomiju svakog od mogućih scenarija, i strategiju za rješavanje socijalnih problema koji se mogu javiti kao prateći efekat.

Tokom nekoliko mjeseci izrade ove studije i njene transformacije iz prezentovanog radnog dokumenta u končanu verziju takođe su se desili određeni pomaci. Komisija za kontrolu državne pomoći je donijela nekoliko novih rješenja, od čega i jedno o djelimičnom povraćaju državne pomoći, a izmijenjeni su i određeni podzakonski propisi, a novine su uvrštene u rezultate ove studije.

Ciljevi i metodologija istraživanjaCilj ove studije je da pruži pregled stanja u oblasti kontrole državne pomoći u Crnoj Gori u svijetlu ispunjavanja obaveza predviđenih Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju (SSP). Takav pregled obuhvata analizu pravnog i institucionalnog okvira, kao i primjenu propisa u praksi od strane nadležnih tijela.

Pored ocjene uskalađenosti pravnog i institucionalnog okvira, osvrnućemo se i na to koji su najznačajniji problemi u kontroli državne pomoći, kako sa stanovišta sistema tako i po pitanju postojećih državnih pomoći koje su problematične u pogledu usklađenosti sa pro-pisima EU, ili prijete da postanu u narednom periodu i predstavljaće izazov za Crnu Goru u procesu pregovaranja kada je u pitanju poglavlje broj 8 koje se tiče politike konkurencije.

Metodološku podlogu ove studije čine činjenična i pravna analiza usklađenosti crnogo-rskih propisa o državnoj pomoći sa relevantnim pravilima EU i obavezama propisanim SSP-om. U tu svrhu, urađena je analiza crnogorskog Zakona o kontroli državne pomoći i odgovarajućih uredbi i pravilnika usvojenih za njegovu implementaciju. Sa druge strane, analizirane su odredbe Ugovora o funkcionisanju Evropske unije kojima se reguliše državna pomoć, kao i najvažnije sekundarno zakonodavstvo. U cilju poređenja, analizirane su i odredbe najvažnijih propisa Republike Hrvatske u ovoj oblasti.

Osim toga, realizovani su dubinski intervjui sa predstavnicima odgovarajućih tijela1 koja se bave kontrolom državne pomoći, kao i nadležnih i zainteresovanih ministarstava, davaoca državnih pomoći, privrednog sektora, kao i stranim i domaćim ekspertima za oblast državne pomoći koji tu oblast prate upravo u Crnoj Gori već određeni niz godina.

U okviru izrade studije realizovano je i istraživanje javnog mnjenja fokusirano na poslovni sektor, u okviru kojeg su mjereni znanje o državnoj pomoći u tom sektoru, informisanost o pravilima i mogućnostima prijave za određene državne pomoći, kao i percepcija kvaliteta kontrole državne pomoći u Crnoj Gori.

Ono što će cijeniti ova studija i po osnovu čega će biti formirani zaključci i preporuke je:

• Postojanje odgovarajućeg pravnog okvira (uključujući zakon i sve podzakonske propise i smjernice) i njegova usklađenost sa pravilima EU;

• Institucionalni okvir i procedure za davanje i odobravanje državne pomoći, uključujući i institucionalni dizajn, administrativne kapacitete i nezavisnost tih tijela, kao i domete njihove nadležnosti;

1 Prilog

130

• Poštovanje principa i metodologije EU u oblasti državne pomoći;

• Rješavanje slučajeva u praksi i postojanje i korišćenje sankcija;

• Struktura državne pomoći u Crnoj Gori.

Napomena: Studijom nije obuhvaćena oblast liberalizacije, tj. preduzeća sa kojima su povjerena posebna prava.

131


PRAVNI OKVIR

EU propisi o državnoj pomoći i njihova funkcijaPravila o kontroli državne pomoći u Evropskoj uniji imaju prvenstveno funkciju zaštite jedinstvenog unutrašnjeg tržišta. Nezakonita i neusklađena državna pomoć može dovesti određene privredne subjekte, sektore ili oblasti u povoljniji ekonomsko-tržišni položaj u odnosu na konkurente, koji nema uporište u realnim tržišnim atributima tih subjekata. Takođe, na taj način se mogu vještački održavati u životu nefunkcionalna i neprofit-abilna preduzeća, što može izazvati poremećaje u ekonomiji države članice, a samim tim, zahvaljujući tijesnoj ekonomskoj povezanosti na zajedničkom tržištu i efektu prelivanja, i u drugim državama članicama i Uniji u cjelini.

Iz tog razloga, kontola državnih pomoći je, prije svega, regulisana Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije (TFEU), i to članovima 107 i 108. Član 107 propisuje opštu nesagalasnost sa pravom Unije onih državnih pomoći koje narušavaju ili mogu narušiti konkurenciju, a takođe propisuje i koje državne pomoći su izuzete od te zabrane, kao i koje mogu biti izuzete ako zadovoljavaju određene uslove. Pomoći koje su dozvoljene per se su one koje imaju socijalni karakter a dodijeljene su individualnim korisnicima, pod uslovom da ne diskriminišu proizvode po osnovu porijekla, zatim pomoći za sanaciju šteta izazvanih prirodnim nepogodama ili vanrednim okolnostima i pomoći obuhvaćene jednom prilično arhaičnom odredbom koja dozvoljava pomoći određenim obastima Savezne Republike Njemačke, radi isparavljanja nejednakosti izazvanih nekadašnjom podjelom Njemačke. Sa druge strane, stavom 3 člana 107 su predviđene oblasti za koje državna pomoć može biti ocijenjena kao saglasna sa Ugovorom, a to su: pomoći za podsticanje ekonomskog razvoja regiona u kojima je abnormalno nizak standard ili prevelika nezaposlenost; pomoć za realizaciju projekta od opšteg evropskog interesa, ili u cilju otklanjanja ozbiljnih eko-nomskih poremećaja u državi članici; pomoć za podsticanje razvoja aktivnosti određenih oblasti ekonomije dok to ne utiče negativno na uslove trgovine u mjeri u kojoj se to protivi zajedničkim interesima; a pod istim uslovima se može dati i pomoć za promociju kulture i zaštitu kulturnog nasljeđa. Savjet zadžava pravo da na prijedlog Komisije pojedinačnom odlukom odobri i druge kategorije pomoći.

Član 108 propisuje proceduru postupanja u primjeni člana 107, kao i diskreciono pravo Savjeta da derogira član 107 i, na zahtjev države članice, proglasi da je određena pomoć u skladu sa pravom Unije.

Implementacija članova 107 i 108 je uređena pojedinačnim sekundarnim aktima koje donosi Savjet na prijedlog Komisije i u konsultaciji sa Evropskim parlamentom. Za primjenu

132

ovih članova značajna su i dva prateća protokla TFEU2, i to: Protokol br. 26 o servisima u javnom interesu, kao i Protokol br. 27 o unutrašnjem tržištu i konkurenciji.

Uredbe za primjenu pravila o državnoj pomoći su prije svega Uredba Savjeta br. 659/1999, zatim Uredba Komsije br. 794/2004 za primjenu prethodne Uredbe; Uredba Savjeta br. 994/98 koja se odnosi na određene horizontalne pomoći; Uredba Komisije br. 1998/2006 koja reguliše de minimis pomoć; Uredba Komisije br. 800/2008 koja propisuje grupna izuzeća, kao i brojne druge uredbe, direktive, smjernice, obavještenja i drugi sekundarni akti koji regulišu pomoć u doba finansijske krize, određene horizontalne pomoći, pomoći za mala i srednja preduzeća, zapošljavanje, obuke, regionalnu pomoć, itd. Posebno značajnu oblast predstavljaju propisi koji regulišu državnu pomoć u pojedinim osjetljivim sektorima, kao što su: poljoprivreda, ribarstvo, telekomunikacije, radio-difuzija, zatim sektori uglja i čelika, energetike, brodogradnje i transporta.

Obaveze Crne Gore iz SSP-aObaveze Crne Gore u procesu stabilizacije i pridruživanja kada je u pitanju državna pomoć su propisane članom 73 SSP-a, zatim Protokolom V kojim je regulisana pomoć za industriju čelika, kao i članom 24 SSP-a koji reguliše posebno pomoć za poljoprivredu i ribarstvo.

Harmonizacija propisa

Obaveze koje za Crnu Goru proizilaze is SSP-a se tiču harmonizacije propisa, tj. uspostav-ljanja pravnog okvira za kontrolu državnih pomoći i implementacije tih propisa sa jedne, i obezbjeđivanja odgovarajućeg institucionalnog okvira koji će vršiti poslove kontrole državnih pomoći, sa druge strane. Cilj usklađivanja pravnog okvira je donošenje zakona i podzakonskih propisa koji će omogućiti ocjenjivanje državnih pomoći prema kriterijumima sadržanim u Lisabonskom ugovoru i sekundarnom zakonodavstvu EU.

Član 73 (iii) SSP-a propisuje da je sa pravilnim funkcionisanjem Sporazuma u mjeri u kojoj može uticati na trgovinu između Zajednice i Crne Gore nespojiva svaka državna pomoć koja narušava ili prijeti da naruši konkurenciju favorizovanjem određenih privrednih društava ili određenih proizvoda.

Stav 2 ovog člana propisuje da će se svi postupci suprotni ovom članu ocjenjivati na os-novu kriterijuma koji proizilaze iz primjene pravila o konkurenciji koja se primjenjuju u Zajednici, u slučaju državne pomoći posebno članova 86 i 87 Ugovora o EU (sada članovi 106 i 107 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije - TFEU) i instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Zajednice.

Crna Gora se obavezala i da će pripremiti sveobuhvatan popis programa pomoći koji su uspostavljeni prije osnivanja nezavisnog tijela za kontrolu državne pomoći i takve će programe pomoći uskladiti s kriterijumima iz stava 2 u periodu ne dužem od 4 godine od stupanja na snagu ovog Sporazuma.

Crna Gora i EU su se sporazumjele da će pet godina nakon stupanja na snagu ovog Sporazuma svaka javna pomoć koju dodjeljuje Crna Gora biti ocjenjivana imajući u vidu činjenicu da se Crna Gora smatra područjem koje je identično područjima Zajednice koja

2 Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (Treaty on the Functioning of the European Union)

133


su navedena u Članu 87(3) (a) Ugovora o EU, a karakteriše ih nizak životni standard i visoka nezaposlenost.3

Tokom perioda od četiri godine od stupanja na snagu ovog Sporazuma, Crna Gora će Evropskoj komisiji dostavljati podatke o BDP-u po glavi stanovnika koji su usklađeni na nivou NUTS-a II. Tijelo za kontrolu državne pomoći i Evropska komisija će, zatim, zajedno ocijeniti podobnost regija Crne Gore i, na osnovu toga, maksimalni iznos pomoći za izradu mape regionalnih pomoći na osnovu odgovarajućih smjernica Zajednice.

Protokolom 5 utvrđuju se pravila o državnoj pomoći u industriji čelika. Ovim Protokolom utvrđuju se pravila koja se primjenjuju u slučaju da se pomoć za restruktuiranje dodjeljuje industriji čelika, a njime se naglašava poseban karakter takve pomoći, kao i činjenica da bi pomoć bila vremenski ograničena i povezana sa smanjenjem kapaciteta u okviru programa izvodljivosti. Pomoć ovom sektoru je uslovljena i izradom nacionalnog plana restrukturi-ranja, kao pojedinačnim biznis planovima za svaku kompaniju kojoj se pomoć dodjeljuje.4

Jedan od važnih zahtjeva je i onaj propisan u stavu 3, a tiče se transparentnosti koju će Zajednica, s jedne strane, i Crna Gora, s druge strane, osigurati u oblasti državne pomoći, tako što će, između ostalog, drugoj ugovornoj strani dostavljati redovni godišnji izvještaj ili drugi sličan dokument, slijedeći metodologiju i prezentaciju pregleda Zajednice o državnoj pomoći. To izvještavanje prati i obaveza Crne Gore da, na zahtjev iz EU, pruži informacije o određenim pojedinačnim slučajevima javne pomoći.5

Administrativni kapaciteti

U pogledu institucionalnog okvira, Crna Gora se SSP-om obavezala da će pojedinačno osnovati operativno nezavisno tijelo kojem će povjeriti ovlašćenja neophodna za punu kontrolu državne pomoći, i to u roku od jedne godine od dana stupanja na snagu ovog Sporazuma.6 To tijelo treba, između ostalog, da bude ovlašćeno da odobrava programe državne pomoći i pojedinačne pomoći, kao i da naređuje povraćaj državne pomoći koja je nezakonito dodijeljena. SSP ne precizira kakvi treba da budu struktura i sastav tog tijela, kao ni način izbora njegovih članova, jedini zahtjev je njegova operativna nezavisnost.

Ispunjavanje obaveza iz SSP-a i prioriteti iz NPI-aU cilju ispunjavanja obaveza iz SSP-a, Vlada Crne Gore je u junu 2008. usvojila strateški dokument pod nazivom Nacionalni plan za integraciju Crne Gore u Evropsku uniju (NPI). NPI je izrađen u vidu petogodišnjeg plana aktivnosti (2008-2012) koje treba realizovati kako bi Crna Gora bila spremna za preuzimanje obaveza iz članstva, a obuhvatio je političke kriterijume, ekonomske kriterijume, sposobnost preuzimanja obaveza iz članstva u EU, administrativne i pravosudne kapacitete, nacionalnu verziju pravne tekovine kao i finansi-jsku procjenu implementacije NPI-a. Nažalost, od svog usvajanja 2008. godine NPI nije ni jednom revidiran, iako je bilo u planu da se to čini na godišnjem nivou u skladu sa rezul-tatima monitoringa njegovog ispunjavanja. Iz tog razloga, on danas nije u dovoljnoj mjeri

3 Član 73, stav 7 (a) Sporazuma o stabilizaciji I pridruživanju4 SSP, Protokol V o državnoj pomoći industriji čelika, tačka 45 SSP, član 73, stav 56 SSP, član 73, stav 4

134

relevantan za poređenje, jer je i dinamika procesa bila drugačija nego što je to predviđano u vrijeme njegovog usvajanja, ali ćemo se ipak osvrnuti i na obaveze koje nameće.

Trenutno stanje i plan aktivnosti na polju državne pomoći su tada obuhvaćeni poglavljem 3.8.2, kao dio poglavlja 3.8 – politika konkurencije. U tom dijelu su na nepune dvije strane dati trenutno stanje državnih pomoći, a zatim i kratkoročni i srednjoročni prioriteti, plan zapošljavanja i finansijske potrebe.

Kada su u pitanju kratkoročni prioriteti, oni su realizovani u skladu sa planom NPI-a. Predviđeno je da budu usvojeni podzakonski akti za implementaciju Zakona o kontroli državne pomoći, i u tom cilju usvojeni su Uredba o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći (“Službeni list Crne Gore”, br. 27/10 i 34/11); Uredba o načinu i postupku podnošenja prijave državne pomoći (“Službeni list Crne Gore”, br. 27/10 i 34/11); Uredba o načinu vođenja evidencije o državnoj pomoći (“Službeni list Crne Gore”, br. 27/10 i 34/11) i Pravilnik o sadržaju godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći (“Službeni list Crne Gore”, br. 31/10 i 22/12). Ovi propisi su u velikoj mjeri usklađeni sa relevantnim sekundarnim propisima EU, ali je potrebno detaljnije regulisanje državnih pomoći za pojedine sektore, po mogućnosti u posebnim podzakonskim aktima, ili sa druge strane sistem transponovanja pojedinih EU propisa u naše zakonodavstvo.

Kapaciteti odjeljenja za pripremu državne pomoći u okviru Ministarstva finansija nijesu ojačani u dovoljnoj mjeri i nedovoljni su za kvalitetno obavljanje svih zadataka tog tijela u narednom periodu. Transparentnost je povećana redovnim objavljivanjem godišnih izvještaja Komisije za kontrolu državne pomoći, rješenja na web stranici Komisije kao i Inventara dodijeljenih državnih pomoći, a istu je potrebno i dalje jačati, a naročito raditi na informisanosti o pitanjima državne pomoći u okviru državnih organa.

Planom zapošljavanja je predviđeno da Komisija za kontrolu državne pomoći konstatno broji 7 članova. Taj broj je, međutim, Zakonom iz 2007. povećan na 9, da bi Izmjenama i dopunama istog zakona u decembru 2011. bio smanjen na 5, što smatramo nije dovoljan broj za donošenje kvalitetnih odluka u tako složenim pitanjima. Broj zaposlenih u Odjeljenju za pripremu državne pomoći je 4, što je za jedan više od planiranog broja.

Može se konstatovati da su kratkoročni prioriteti NPI-a ispunjeni, dok su srednjoročni postavljeni vrlo neodređeno, u smislu „nastavka jačanja okvira državnih pomoći“ i dalje harmonizacije propisa i implementacije standarda EU kako bi se prilagodili pravilima o tržišnoj konkurenciji EU, pa je nivo njihove ispunjenosti teško kvanifikovati, ali je bezb-jedno reći da posao na tom polju još nije završen, i da će biti potreban konstantan rad na daljem prilagođavanju pravnog okvira, naročito u svijetlu predstojećih izmjena i EU pravila, jačanje kapaciteta Komisije i odjeljenja za pripremu državne pomoći, kao i podi-zanje svijesti državnih subjekata ne samo o potrebi kontrole zakonitosti državnih pomoći, već i njihove cjelishodnosti i efikasnog usmjeravanja, kao i primjene dobrih praksi država članica EU. Očekuje se da novim Nacionalnim programom za usvajanje pravne tekovine Evropske unije (NPAA), čije se usvajanje očekuje na jesen 2012, budu precizirani dalji ciljevi i prioriteti za unaprjeđenje sistema kontrole državnih pomoći.

135


Crnogorski propisi o državnoj pomoćiPrvi zakon koji je u Crnoj Gori regulisao opšte uslove za pripremu, dodjelu i kontrolu državne pomoći je bio Zakon o kontroli državne podrške i pomoći (Sl. List RCG 26/07). Cilj ovog zakona bio je primjena principa tržišne ekonomije i zaštite konkurencije, a bio je djelimično u skladu sa pravilima Evropske unije o državnoj pomoći. Sadašnji Zakon o kontroli državne pomoći usvojen je 9. novembra 2009. (Sl. list CG, br. 74/09), a dodatno usklađen Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o kontroli državne pomoći, usvojenim 17. novembra 2011. godine.

Zakon o kontroli državne pomoći

Zakon o kontroli državne pomoći („Sl. list CG“, broj 74/09; 57/11) je drugi zakon u ovoj oblasti koji je Crna Gora usvojila, a u novembru prošle godine i revidirala Zakonom o izm-jenama i dopunama u cilju što potpunijeg usklađivanja sa pravilima EU iz oblasti državne pomoći.

Ovim Zakonom, kako se navodi u članu 1, uređuju se uslovi i postupak davanja i kontrole korišćenja državne pomoći, primjenom principa tržišne ekonomije, očuvanja konkurencije i obezbjeđenja transparentnosti izvršavanja obaveza preuzetih potvrđenim međunarodnim ugovorima. Oblasti na koje se ne primjenjuje su državne pomoći namijenjene podsticaju razvoja poljoprivrede i ribarstva, u skladu sa pravilima EU, gdje su ove oblasti takođe regulisane posebnim propisima.

S obzirom na to da se u članu 2 državna pomoć definiše kao „rashodi, umanjeni prihodi ili umanjenje imovine države, odnosno opštine, kojom se narušava ili može narušiti slobodna konkurencija na tržištu i koja može uticati na trgovinu između Crne Gore i Evropske Zajednice ili države članice Centralnoevropskog ugovora o slobodnoj trgovini (CEFTA), dovođenjem u povoljniji tržišni položaj određenih privrednih subjekata, proizvoda ili usluga“, a u članu 4 kao državna pomoć zabranjuje ona državna pomoć kojom se narušava ili može narušiti slobodna konkurencija na tržištu, možemo izvesti opštu zabranu državnih pomoći, što je u skladu sa članom 107 TFEU koji takvu pomoć proglašava nekompatibilnom sa unutrašnjim tržištem. Zakon u istom članu navodi i da će izuzetak od zabrane predstavljati one pomoći dozvoljene ovim Zakonom, kao i to koje se pomoći ne smatraju državnom pomoći u smislu ovog zakona. Takve pomoći su navedene u članu 5 i to su:

1) ulaganje, odnosno umanjenje prihoda davaoca državne pomoći na tržišnim principima7, kojim korisnik ne stiče ekonomsku prednost;

2) investiranje davaoca u infrastrukturu u opštoj upotrebi, ako izgradnja te infrastrukture nije u isključivom interesu privrednog subjekta;

3) kupoprodaja nepokretnosti davaoca državne pomoći, ako je cijena kupoprodaje utvrđena na tržišnim principima, aukcijom i na osnovu procjene nezavisnog procjenitelja;

4) garancija države za zajam korisniku, koji u posljednje dvije godine koje prethode davanju garancije, nije u finansijskim izvještajima iskazao rast gubitka, smanjenje prihoda, rast zaliha na skladištu, smanjenje priliva gotovine, rast zaduženosti i smanjenje vrijednosti imovine, pod uslovima da:7 Italik B.T.

136

- korisnik zajma može na finansijskom tržistu dobiti zajam pod tržisnim uslovima;

- se garancija države daje za određeni iznos kredita, na određeno vrijeme;

- iznos garancije ne pokriva više od 80% kreditne obaveze;

- se za garanciju zaračunava tržišna cijena.

Pored navedenih davanja koja se ne smatraju državnom pomoći, Zakon predviđa i pomoći koje izuzetno mogu biti izuzete od zabrane, ukoliko su usmjerene na sljedeće:

1) unaprjeđivanje ekonomskog razvoja Crne Gore;

2) otklanjanje ozbiljnih poremećaja u privredi Crne Gore;

3) unaprjeđenje razvoja određenih privrednih djelatnosti ili određenih područja u Crnoj Gori, ako se time značajno ne utiče na tržišne uslove i konkurenciju na tržištu;

4) očuvanje kulturnog i istorijskog nasljeđa;

5) namjene socijalnog karaktera koje se dodjeljuju pojedinačnim potrošačima, pod jed-nakim uslovima;

6) otklanjanje šteta nastalih usljed prirodnih nepogoda ili vanrednih okolnosti;

7) izvršavanje poslova od javnog interesa u obavljanju privrednih djelatnosti koji su

povjereni pravnim licima, u visini potrebnoj za izvršavanje tih poslova.

Navedeni izuzeci su u skladu sa izuzecima koji su predviđeni kao dozvoljeni članom 107 stav 2 TFEU, ili pak predviđeni kao mogućnost za izuzeće članom 107 stav 3 TFEU. Bliži kriterijumi, uslovi i način dodjele državne pomoći su detaljnije regulisani Uredbom Vlade Crne Gore o kojoj će biti riječi u narednom dijelu.

Osim navedenih odredaba, Zakon u prvom dijelu opštih odredbi definiše i značenje poje-dinih izraza korišćenih u Zakonu, zatim taksativno nabraja vidove u kojima može biti data državna pomoć, iako je ta lista neiscrpna, i definiše referentnu kamatnu stopu i ekvivalent subvencije. U dijelu II ovog Zakona se nalaze odredbe koje uređuju Komisiju za kontrolu državne pomoći, o čemu će biti više riječi u dijelu o institucionalnom okviru. Dio III uređuje postupak prijavljivanja i kontrole korišćenja državne pomoći. Zakon utvrđuje dužnost prijave Komisiji prijedloga svake državne pomoći, i zabranjuje dodjelu iste dok Komisija ne odluči o usklađenosti pomoći sa Zakonom, čime je ispoštovan tzv. standstill princip. Po prijavi šeme državne pomoći ili individualne državne pomoći od strane podnosioca, Komisija može donijeti: zaključak da se pomoć ne smatra državnom pomoći, rješenje o usklađenosti pomoći sa Zakonom, rješenje da je pomoć nedozvoljena, ili, u slučaju da pomoć nije usklađena sa Zakonom, a dozvoljena je, ostaviti rok za usklađivanje, čijim protekom se u slučaju nepostupanja donosi rješenje o neusklađenosti.

Članovi 20 i 21 ovog Zakona su od izrazite važnosti jer se bave ovlašćenjima Komisije da djeluje po službenoj dužnosti i da prikuplja informacije i odlučuje u slučaju nepravilnosti pri dodjeli i korišćenju državne pomoći. Komisija u slučaju sumnje da je pomoć dodijeljena ili se koristi suprotno pravilima ima pravo da traži informacije od davaoca, pa i da privremeno naredi obustavu pomoći ukoliko postoji opasnost od narušavanja tržišne konkurencije. U slučaju da davalac ne dostavi tražene podatke, Komisija ima pravo da odluči na osnovu podataka koje ima na raspolaganju. Možda i ključni član ovog Zakona kada su u pitanju

137


ovlašćenja Komsije je član 21, u kome je propisano da, ukoliko Komisija u postupku kon-trole utvrdi nepravilnosti u dodjeli i korišćenju državne pomoći, određuje rok u kome je davalac državne pomoći dužan da otkloni utvrđene nepravilnosti i obavijesti Komisiju u pisanoj formi o otklanjanju nepravilnosti. Ako davalac državne pomoći ne otkloni utvrđene nepravilnosti u ostavljenom roku, Komisija donosi rješenje o neusklađenosti državne pomoći sa ovim zakonom, kojim može naložiti davaocu državne pomoći da, bez odlaganja, preduzme mjere radi povraćaja dodijeljenog iznosa državne pomoći i da obustavi dalju dodjelu neiskorišćenog dijela državne pomoći.

Ako davalac državne pomoći ne preduzme mjere iz stava 3 ovog člana u ostavljenom roku, Komisija obavještava Vladu ili nadležni organ lokalne samouprave i predlaže mjere koje treba preduzeti.

Ono što je problematično kod ovog člana je to što ostavlja prostor za naknadnu konvali-daciju pomoći koja je dodijeljena bez notifikacije ukoliko davalac otkloni nepravilnosti u određenom roku. Naknadna konvalidacija državne pomoći koja nije u startu dodjeljena i korišćena u skladu sa pravilima je loša praksa koja smanjuje efikasnost odredbe po ko-joj se svaka pomoć mora prijaviti ex ante, trebalo bi da bude tek izuzetno korišćena, uz navođenje odgovarajućeg opravdanog razloga za neblagovremenu prijavu i evenutalno dodatne odredbe koja bi propisivale povraćaj određenog dijela pomoći koja je već neza-konito dodijeljena.

Glavne zamjerke EK povodom Zakona iz 2009. su se odnosile na nemogućnost podnošenje žalbe od strane trećih, zainteresovanih strana8, kao i nepostojanje izričite odredbe koja propisuje konačnost rješenja Komisije, iako su ta rješenja, kako tvrde nadležni, de facto već imala tu odliku.

Iz gore navednih razloga, u saradnji sa EU ekspertima koji su radili na projektu pružanja tehničke podrške u sklopu IPA projekta, pripremljen je Zakon o izmenjama i dopunama zakona o kontroli državne pomoći koji je usvojen 17. novembra 2011. Glavna novina koju je donio ovaj Zakon je pravo zainteresovanih strana (dakle, trećih lica) da postupaju pred Komisijom u vidu dostavljanja informacija i dokumentacije o državnoj pomoći za koju sumnjaju da je nezakonito dodijeljena ili se nezakonito ili nenamjenski koristi. Komsija ima obavezu da po takvoj pritužbi odluči, nakon izjašnjavanja davaoca o kome je riječ, ili u slučaju njegovog ćutanja, na osnovu raspoloživih podataka. Zainteresovano lice je definisano kao korisnik državne pomoći ili pravno ili fizičko lice ili njihovo udruženje na čije interese državna pomoć može da utiče.

Još jedna pozitivna novina je i stav 7 dodat članu 19, koji propisuje da su rješenja Komisije konačna i da se protiv njih može pokrenuti upravni spor. Ono što je ostalo neregulisano je kakva prava imaju treće zainteresovane strane u slučaju „ćutanja“ Komisije, tj. ako Komisija u ostavljenom roku ne odluči po prijavi. Subjekti koji su podnijeli prijavu u tom slučaju imaju pravo pokrenuti upravni spor po osnovu člana 241 Zakona o upravnom postupku, ali je pitanje da li takvo pravo imaju strane po čijoj informaciji Komisija pokrene postupak po službenoj dužnosti, koje nemaju aktivnu legitimaciju u sporu.

Uvođenjem pojma „postojeće državne pomoći“ razgraničene su pomoći koje su bile na snazi

8 Analitički izvještaj koji prati Mišljenje Komisije o zahtjevu Crne Gore za članstvo u Evropskoj uniji

138

do stupanja na snagu Privremenog sporazuma o trgovini i srodnim pitanjima 1. jaunara 2008. i kao takve ostale na snazi, i onih koje su dodijeljene nakon toga. Ova podjela ima značaja u kontekstu obaveze Crne Gore iz SSP-a9 da pripremi sveobuhvatan popis pomoći koje su dodijeljene prije osnivanja nezavisnog tijela za kontrolu istih i da propise na os-novu kojih se one dodjeljuju u skladu sa pravilima o državnoj pomoći u roku od 4 godine od stupanja na snagu sporazuma (1. januar 2012).

Jedna od manje pozitivnih novina koju donosi Zakon o izmjenama i dopunama je smanjenje broja članova Komisije sa devet na pet članova. O nedostacima ovog rješenja će biti više riječi u poglavlju o institucionalnom okviru.

Podzakonski akti

Uredba o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći („Sl. list CG“, br. 27/10;34/11) usvojena je 8. aprila 2010, a izmijenjena i dopunjena 16. juna 2011, i predstavlja najvažniji podzakonski akt za primjenu propisa o državnoj pomoći u Crnoj Gori. Sadrži opšte odredbe o saglasnosti dodjele i korišćenja državne pomoći sa Uredbom i članom 73 (iii) SSP-a, kao i odredbe o načinu izračunavanja ekvivalenta subvencije za zajmove sa kamatnim stopama nižim od tržišnih, za odlaganje plaćanja poreza kao i za garancije date od strane države ili lokalne samouprave.

U drugom dijelu, Uredba sadrži pravila o horizontalnoj državnoj pomoći i to:

- Za podsticanje regionalnog razvoja (državna pomoć za početna ulaganja, opravdani troškovi za otvaranje novih radnih mjesta, državna pomoć za velike investicione pro-jekte regionalnog razvoja i operativna državna pomoć privrednim društvima)

- Državna pomoć za istraživanje, razvoj i inovacije

- Državna pomoć privrednim društvima u poteškoćama (pomoć za spašavanje i pomoć za restrukturiranje)

- Državna pomoć za zaštitu životne sredine

- Državna pomoć za obuku i usavršavanje

- Državna pomoć za zapošljavanje u obliku subvencije zarada

- Državna pomoć malim i srednjim privrednim društvima

- Državna pomoć za kulturu

- Državna pomoć kao kompenzacija za javne usluge.

Uredbom je u trećem dijelu propisana i pomoć pojedinim sektorima, i obuhvata pravila o državnoj pomoći za zatvaranje čeličana, trajni prekid proizvodnje čeličnih proizvoda, zat-varanje čeličane koja je pod kontrolom drugog privrednog društva u sektoru proizvodnje čelika, pomoć čeličanama u skladu sa horizontalnim ciljevima, zatim pomoć za prizvodnju uglja, brodogradnju (inoviranje brodogradilišta, zatvaranje, u formi kredita za izvoz ili u skladu sa horizontalnim ciljevima), drumski i željeznički saobraćaj, kombinovani saobraćaj, izgradnju lučke infrastrukture i djelatnost vazdušnog saobraćaja. Državna pomoć je takođe 9 SSP, član 73 stav 6

139


data kao mogućnost da bude dodijeljena u formi posebnog instrumenta državne pomoći. To je npr. pomoć za izvoz u vidu garancija na kredite za izvoz (osiguranje od netržišnih rizika), dok je nedozvoljeno dodijeliti pomoć privrednim društvima za subvencionisanje izvoza i tekućih troškova izvoza.

Uredbom je takođe propisano da će se odredbe koje se tiču pomoći za regionalni razvoj velikim privrednim društvima primjenjivati do kraja ove godine, dakle do 31. decembra 2012. Uredba je usklađena sa pravilima EU, jedina zamjerka se odnosi na to da nedovoljno detaljno propisuje pravila za dodjelu pomoći sektorima. Takođe, nedostaju odredbe za utvrđivanje refernetne kamatne stope u slučajevima povraćaja državne pomoći.

Uredba o načinu i postupku podnošenja prijave državne pomoći („Sl. list CG“, br. 27/10;34/11) propisuje način i neophodnu dokumentaciju za podnošenje prijave šeme ili individualnog instrumenta državne pomoći. Uz popunjeni obrazac i šemu/projekat individualne pomoći, podnosilac predaje i finansijski iskaz sa bilansom stanja korisnika za prethodne tri go-dine. Ono što ovom okviru za podnošenje prijave državne pomoći nedostaje je pokazatelj opravdanosti državne pomoći koja se daje i njenog očekivanog efekta, u skladu sa princi-pom kojim je vođena i reforma državne pomoći u EU – „manja i bolje fokusirana državna pomoć“. Podnosilac bi trebalo da ima obavezu da navede očekivane ciljeve i efekte pomoći u odnosu na stanje subjekta u trenutku podnošenja prijave, i vidu jedne vrste cost-benefit analize koja će pokazati kakav efekat treba da ima raspolaganje javnim sredstvima na ovaj način. Postoje najave da će uredba u tom smjeru biti izmijenja do kraja 2012, i da će od davalaca zahtijevati precizne indikatore na osnovu kojih će pratiti očekivane i ostvarene efekte dodijeljene državne pomoći.

Uredba o načinu vođenja evidencije o državnoj pomoći („Sl. list CG“, br. 27/10;34/11) izmijenjena je Uredbom o izmjenama i dopunama Uredbe o načinu vođenja evidencije o državnoj pomoći i sadrži pravila o vođenju evidencije prijavljenih i evidencije dodijeljenih državnih pomoći. Evidencija se vodi u elektronskoj formi, a Uredba sadrži i obavezne elemente koje mora sadržati. Na sajtu Komsije za kontrolu državne pomoći se nalazi In-ventar dodijeljenih državnih pomoći koje Komsije ažurira. Takav javni Inventar ima za cilj da doprinese ispunjenju obaveze povećanja transparentnosti državnih pomoći.

Pravilnik o sadržaju godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći („Sl. list CG“, broj 31/10 i 22/12) propisuje, kao što mu ime kaže, sadržaj godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori. Ovaj dokument je neophodan radi ispunjavanja obaveze Crne Gore iz člana 73 stav 5 SSP-a da Evropskoj uniji dostavlja redovan godišnji izvještaj slijedeći metodologiju i prezentaciju pregleda Zajednice o državnoj pomoći. Pravilnikom o izmjenama i dopunama pravilnika o sadržaju godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći, usvojenim u aprilu ove godine, predviđena je obaveza davalaca da Komisiji za kontrolu državne pomoći dostave podatke o očekivanim i ostvarenim efektima dodijeljene državne pomoći, i nekoliko takvih analiza je već ukljućeno u Godišnji izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći za 2011. godinu. U tom svijetlu, bilo bi još značajnije uključiti takav zahtjev prema davaocima u Uredbu o načinu i postupku podnošenja prijave državne pomoći, kako bi i davaoci i Komisija od starta, tj. prije dodjele pomoći imali jasnu sliku o tome kakav treba biti rezultat njene dodjele.

140

Godišnji izvještaji

Kada je u pitanju ispunjavanje obaveze izrade godišnjih izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori (u daljem tekstu: Godišnji izvještaj), sa izradom izvještaja po metodologiji EU se počelo pri izradi izvještaja za 2008. godinu. Izvještaj za 2008. godinu je četvrti izvještaj koji je pripremljen u Crnoj Gori. Prvi izvještaj je obuhvatio podatke za 2003. i 2004, drugi izvještaj je obuhvatio sve direktne i indirektne subvencije isplaćene iz budžeta Crne Gore u 2005. i 2006. godini, dok je treći izvještaj za 2007. godinu obuh-žeta Crne Gore u 2005. i 2006. godini, dok je treći izvještaj za 2007. godinu obuh-odini, dok je treći izvještaj za 2007. godinu obuh-vatio podatke poslate od strane davalaca državne pomoći. U izradi Izveštaja za 2008. godinu slijedila se metodologija koja je propisana od strane Evropske komisije u oblasti izvještavanja o državnoj pomoći, a slijedeći novi zakonski okvir u oblasti kontrole državne pomoći - Zakon o kontroli državne podrške i pomoći (Službeni list RCG, br. 26/07). Od tada su redovno izrađivani izvještaji za 2009 i 2010, a najnoviji izvještaj za 2011. godinu objavljen je junu. Posljednji izvještaj je do sada najobimniji i najkvalitetniji po sadržini, a uključuje i analize efekata pojedinih državnih pomoći, kao i preporuke davaocima za po-dizanje kvaliteta programa, kao i generalnih preporuka za unaprjeđenje sistema kontrole državne pomoći u Crnoj Gori.

Inventar državne pomoći

Inventar državnih pomoći se izrađuje na osnovu člana 15 Zakona o kontroli državne pomoći. Dopunjava se redovno i u njemu bi se morala naći svaka odobrena državna pomoć na osnovu rješenja Komisije. Inventar se šalje Evropskoj komsiji jednom godišnje, u ok-tobru, i takođe predstavlja osnov za izradu godišnjeg izvještaja. Za svaku državnu pomoć navedenu u inventaru moraju biti navedeni sljedeći podaci: davalac, pravni osnov, ime programa, broj pomoći i datum rješenja, trajanje pomoći, primarni cilj, sektor, tip pomoći, instrument pomoći, iznos planirane državne pomoći i iznos dodijeljene državne pomoći. U postojećem Inventaru nedostaje stavka planirane državne pomoći, u odnosu na dodijeljenu državnu pomoć koja je data pojedinačno u iznosima za 2007, 2008, 2009. i 2010. godinu.

Osnovna svrha vođenja popisa državnih pomoći je jačanje transparentnosti procesa dodjele pomoći. Stoga je izuzetno važno da se Inventar redovno i tačno održava. S obzirom na to da se inventar, za razliku od godišnjeg izvještaja, održava u okviru odjeljenja za pripremu državne pomoći kao tijela koje vrši poslove za Komisiju a da ne podliježe usvajanju od strane Vlade i Skupštine jer je dokument tehničkog tipa, isti se ažurira redovnije, tj. sa sva-kim pojedinačnim rješenjem. Nažalost, ažurirani Inventar se objavljuje jednom godišnje, nakon što prethodno bude proslijeđen Evropskoj komisiji.

Program prilagođavanja postojećih državnih pomoći

U članu 73 stav 6 SSP-a navodi se obaveza pripreme sveobuhvatne liste postojećih šema državnih pomoći i harmonizacije mjera sadržanih u postojećim šemama sa standardima Evropske unije u roku od 4 godine od stupanja na snagu Sporazuma (kada je u pitanju trgovina i srodna pitanja – 1.1.2008). Taj spoces je sproveden kroz Program prilagođavanja postojećih programa državnih pomoći sa kriterijumima iz člana 73 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, a navedena obaveza i rok za njeno ispunjavanje su propisani i odredbama člana 26 Zakona o kontroli državne pomoći.

141


U izvještaju Ministarstva finansija za 2011. godinu10 se navodi da je u tu svrhu odjeljenje za pripremu državne pomoći skeniralo cjelokupni pravni sistem Crne Gore, identifikovalo propise, pripremilo listu propisa u kojima su nađeni elementi dodjele državne pomoći i iste, zajedno sa mjerama, odnosno pravilima državne pomoći sa kojima ih treba uskladiti, dostavilo resornim ministarstvima. Navedeno je da su resorna ministarstva ispoštovala svoje obaveze i da su, zaključno sa 31.12.2011. godine, izmijenjeni i usklađeni sljedeći akti: Zakon o porezu na dohodak fizičkih lica, Zakon o porezu na dobit pravnih lica, Zakon o lukama, Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju lica sa invaliditetom, Zakon o pozorišnoj djelatnosti, Zakon o sportu i Zakon o komunalnim djelatnostima. Treba na-pomenuti da navedeni Zakon o lukama još uvijek nije usvojen u skupštinskoj proceduri, već se tek očekuje na sljedećem zasijedanju. Razlog za to koji nam je saopšten od strane Komsije je proceduralnog karaktera, kako je Ministarstvo saobraćaja, pomorstva i teleko-munikacija najprije propustilo da uputi izmjene zakona na ocjenu usklađenosti Komisiji, pa tako propis nije mogao biti usvojen ni na Vladi. Nakon što je taj propust otklonjen, Komisija je rješenjem od 18. novembra ocjenila Zakon kao usklađen, međutim, ovaj propust je re-zultirao kašnjenjem konačnog usvajanja Zakona u Skupštini, a time i probijanjem roka za ispunjavanje obaveze prilagođavanja do 31.12.2011. Iako proceduralnog karaktera, ovaj propust je značajan u smislu isticanja štetnosti nepoštovanja procedure i zaobilaženja Komsije za državnu pomoć od strane državnih organa.

Osim toga, po Zakonu o kontroli državnih pomoći, davaoci su bili dužni da propise koji sadrže elemente državne pomoći sami dostave na ocjenu usklađenosti Komisiji, što su učinili ministarstva finansija, saobraćaja i pomorstva i rada i socijalnog staranja, dok ministarstva kulture, nauke i sporta i održivog razvoja i turizma to nijesu učinili, već su tek reagovali na upite Komisije.11

Takođe, kada su u pitanju podzakonski akti, Ministarstvo finansija još uvijek nije uskladilo Pravilnik o korišćenju poreske olakšice po osnovu poreza na dobit pravnih lica u nedovoljno razvijenim opštinama12, a taj propis je u pripremi.

Mapa regionalne pomoći

Član 73, stav 7 tačka b predviđa da će, po ocjeni podobnosti regija Crne Gore od strane Evropske komisije na osnovu podataka o BDP-u po glavi stanovnika usklađenim na nivou NUTS-a II, Crna Gora usvojiti mapu regionalnih pomoći. Najprije treba reći šta je to mapa regionalne pomoći: to je dokument koji određuje koji su to regioni jedne države članice koji ispunjavaju uslove za dobijanje regionalne pomoći, kao i visinu maksimalne dozvoljene pomoći u tim regionima. Mapa pomoći je neophodan preduslov za određivanje maksimalnih intenziteta dozvoljene pomoći pojedinim regionima i dodjelu pomoći preduzećima iz tih regiona. Prijedlog odluke o mapi regionalne pomoći pripremljen je od strane Odjeljenja za državnu pomoć i poslat EK u junu 2011, da bi potom EK u novembru 2011. poslala dodatne sugestije koje su uvrštene u Prijedlog, koji je kao konačna zvanična verzija poslat EK na saglasnost u decembru 2011. godine. Odluka je konačno usvojena 15. marta 2012. i određuje cijelu teritoriju Crne Gore kao manje razvijeno područje u odnosu na prosjek 10 Izvještaj Ministarstva finansija za 2011, poglavlje Državna pomoć u 2011. godini, str. 54-5611 Informacija o realizaciji Programa prilagođavanja postojećih programa državne pomoći sa kriterijumima iz člana

73 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, Vlada Crne Gore12 „Sl. List RCG“, br. 03/03

142

EU 2713, sa BDP-om po glavi stanovnika, mjerenim standardima kupovne moći manjim od 75% prosjeka EU. Mapa je utvrđena za period od 1. januara do 31. decembra 2013. godine. Na osnovu iste Crna Gora je u mogućnosti da dodjeljuje regionalne državne pomoći do maksimalnog intenziteta od 50% od vrijednosti investicije za velika, odnosno 60% za srednja i 70% za mala privredna društva. Regionalna investiciona pomoć takođe mora biti u skladu sa maksimalnim dozvoljenim intenzitetom regionalne pomoći, i to za projekte do 50 miliona eura do 100% maksimalnog regionalnog intenziteta, između 50 i 100 miliona eura do 50% maksimalnog regionalnog intenziteta, i za dio preko 100 miliona eura do 34% maksimalnog dozvoljenog regionalnog intenziteta.

13 PO osnovu člana 107 (3) TFEU

143


INSTITUCIONALNI OKVIR ZA KONTROLU

DRŽAVNE POMOĆI

Za politiku državne pomoći u Crnoj Gori nadležno je Ministarstvo finansija. Ono je u aprilu 2005. formiralo Monitoring tim za praćenje i kontrolu državne pomoći koji je imao zadatak da izvještava o realizovanim državnim pomoćima. Kao što je već navedeno, Crna Gora se u SSP-u obavezala da će osnovati operativno nezavisno tijelo kome će povjeriti ovlašćenja za primjenu odredaba koje se tiču pune usklađenosti državne pomoći sa propisima EU. U Crnoj Gori je u tu svrhu osnovana Komisija za kontrolu državne pomoći (u daljem tekstu: Komisija), a za Komisiju stručne, tehničke i administrative poslove obavlja Odjeljenje za pripremu državne pomoći koje je organizaciona jedinica Ministarstva finansija.

Komisija za kontrolu državne pomoćiKao tijelo koje za zadatak ima cjelokupnu kontrolu državne pomoći, kako propisa koji sadrže elemente iste, tako i šema i individualnih pomoći koje dodjeljuju subjekti u Crnoj Gori, Komisija ima težak i obiman zadatak kontrole da cjelokupni sistem državnih pomoći u Crnoj Gori bude usklađen sa propisima EU. Za obavljanje te dužnosti, ključna svojstva koja Komisija mora posjedovati su nezavisnost i administrativni i stručni kapacitet, kao i konačnost i autoritet njenih odluka.

Odlukom Vlade Crne Gore od 8. novembra 2007. formirana je Komisija za kontrolu državne podrške i pomoći koja je u vrijeme osnivanja brojala sedam članova. Komisiju su činili predsjednik, predložen iz organa državne uprave nadležnog za oblast finansija, i još šest članova koje predlažu organi nadležni za oblasti: finansija, ekonomskog razvoja, evrop-skih integracija, poljoprivrede, iz Zajednice opština i predstavnik asocijacije poslodavaca. Zakonom iz 2009. utvrđena je Komisija za kontrolu državne pomoći, njen sastav je nešto izmijenjen i broj članova povećan na devet. Osim predsjednika Komisije koga predlaže Ministarstvo finansija, tu još bili i predstavnici ministarstava nadležnih za: ekonomski raz-voj, evropske integracije, poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu, pomorstvo i saobraćaj i turizam, kao i po jedan predstavnik Zajednice opština i udruženja poslodavaca. Najnovi-jim Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o kontroli državne pomoći, broj članova Komisije je smanjen na pet. Pored predsjednika koga predlaže Ministarstvo finansija, tu su i članovi predloženi od strane ministarstava ekonomije, održivog razvoja i turizma i pomorstva i saobraćaja, kao i predstavnik udruženja poslodavaca. Razlog za ovakvo smanjenje kapaciteta Komisije je svakako smanjenje budžetskih troškova, ali bi to moglo vrlo negativno uticati na rad Komisije koja u okviru svog djelovanja mora rješavati zaista

144

kompleksna pitanja i probleme sa kojima se Crna Gora suočava kada je državna pomoć u pitanju. Iz Komsije nam je objašnjeno da smanjenje broja članova neće uticati na kvalitet rada Komisije, i da su zadržani predstavnici najvažnijih zainteresovanih strana (Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede je isključeno iako je veliki davalac pomoći, jer se ta pomoć dodjeljuje po posebnim pravilima. Po novom Poslovniku Komisije, kvorum za odlučivanje je četiri člana, a Komisije odlučuje većinom prisutnih članova. Imajući u vidu zakonsku odredbu da član Komisije koji je predstavnik podnosioca prijave državne pomoći u tom slučaju nema pravo glasa14, a da su članovi Komisije predstavnici najčešćih davalaca pomoći, za očekivati je da će Komisija često odlučivati u četvoročlanom sastavu. Bez obzira na kapacitete, znanje i stručnost pojedinaca koji čine Komisiju, četiri osobe koje odlučuju o veoma složenim pitanjima usklađenosti državnih pomoći, o kojima često ne postoji slaganje unutar Komisije, bi moglo biti premalo za donošenje kvalitetnih odluka.

Kada je u pitanju nezavisnost Komisije, postoji više relevantnih faktora. Predstavnici rel-evantnih institucija, Komisije i ministarstva finansija ističu da je lični integritet članova Komisije presudan za nezavisnost iste. Iako je taj faktor zaista od najvećeg značaja, ipak treba obezbijediti i određene procesne pretpostavke kako bi nezavisnost Komisije bila što više zasnovana na objektivnim kriterijumima. Takve prepostavke su finansijske i materijalne prirode. Komisija ima svoje prostorije, u kojima se sastaje na ad hoc bazi dva do tri puta mjesečno, zavisno od potrebe. Sredstva za njen rad se obezbjeđuju iz budžeta Crne Gore, visinu naknade predsjedniku i članovima utvrđuje Vlada. Najveću potencijalnu smetnju predstavlja zavisnost Komisije od Odjeljenja za pripremu državne pomoći, koje je sastavni dio Ministarstva finansija, kao i od Ministarstva finansija generalno s obzirom na to da ono obezbjeđuje prostorne i sve druge uslove za rad Komisije.15 Ovakva institu-cionalna postavka tijela koja se bave državnom pomoći je jedno od mogućih rješenja koje je Crna Gora izabrala na osnovu slovenačkih iskustava, i takvo rješenje je prihvaćeno od strane EK. EK, sa druge strane, konstantno ističe potrebu jačanja nezavisnosti ovih tijela kroz jačanje kapaciteta Komisije za korišćenje svojih nadležnosti za sprovođenje istraga i odlučivanje. U Analitičkom izvještaju se navodi da je

„potrebno uložiti napore kako bi se ojačao institucionalni kapacitet i nezavisnost Komisije za kontrolu državne pomoći. Njene evidencije izvršenja i kvalitet odluka je potrebno ubuduće blisko pratiti.“16

U 2011. Komisija je radila na 26 slučajeva17, a pokrenuti su i prvi slučajevi po službenoj dužnosti u slučaju programa pomoći Ministarstva kulture. U junu ove godine Komisija je donijela i prvo rješenje kojim je u Crnoj Gori naređen povraćaj dijela dodijeljene državne pomoći, i to u slučaju Kombinata alumijima Podgorica, o kome će biti riječi u narednom dijelu.

Ovlašćenja Komisije u postupku kontrole državne pomoći su propisana Zakonom o kontroli državne pomoći, i data su joj široka ovlašćenja za sprovođenje postupka kon-trole, zahtijevanja informacija od davalaca pomoći i davanja obavezujućih uputstava za ispravljanje nepravilnosti u dodjeli državne pomoći u rokovima koje sama odredi. Osim toga, najvažnija ovlašćenja Komisije su naredba da se obustavi dodjela pomoći o čijoj se usklađenosti odlučuje ako ocijeni da bi dalja dodjela iste izazvala značajno narušavanje

14 Zakon o kontroli državne pomoći, član 13 stav 315 Zakon o kontroli državne pomoći, član 14 tačka 216 Analitički izvještaj strana 6517 Izvještaj Ministarstva finansija za 2011. godinu

145


145

konkurencije na tržištu, kao i nadležnost da, po utvrđivanju neusklađenosti pomoći za Zakonom, naredi davaocu povraćaj dodijeljenog iznosa pomoći i obustavu dalje dodjele eventualnog neiskorištenog iznosa pomoći.

Ono što je jedna od važnih pretpostavki za nezavisnost ovog tijela je konačnost i pravosnažnost rješenja Komisije koja se mogu pobijati samo u upravnom sporu, a ta pretpostavka je osnažena Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o kontroli državne pomoći.

Odjeljenje za pripremu državne pomoćiOdjeljenje za pripremu državne pomoći (u daljem tekstu: Odjeljenje) obavlja stručne po-slove iz oblasti državne pomoći u okviru Ministarstva finansija. Ti poslovi se odnose na18: prikupljanje, obradu i praćenje podataka o državnoj podršci i pomoći; vođenje evidencije državne pomoći; učestvovanje u izradi zakonskih propisa vezanih za područje državne pomoći; praćenje usklađenosti zakona i podzakonskih propisa iz oblasti državne pomoći sa standardima i regulativama Evropske unije. U ovom odjeljenju vrše se stručni, tehnički i administrativni poslovi za Komisiju za kontrolu državne podrške i pomoći. Isto tako u ovom odjeljenju obavljaju se razvojni, stručno-tehnički i normativno-pravni poslovi koji se odnose na pripremu Godišnjeg izvještaja o kontroli državne podrške i pomoći, kao i prijem i obradu zahtjeva za notifikaciju državne pomoći. Kao što se može vidjeti, odjeljenje obavlja veliki broj poslova, tj. pokriva sve poslove na nivou države koji se tiču kontrole državne pomoći. Za te potrebe, u odjeljenju radi pet zaposlenih, od kojih svega dvoje radi konkretno na poslovima pripreme državne pomoći, što je premalo da bi se ti poslovi mogli kvalitetno obaljati. Naročito je malo u svijetlu potrebe ex-officio praćenja državnih pomoći, i čini se da je Odjeljenju neophodno makar pet službenika, pravnika i ekonomista, koji će se baviti isključivo pripremom i kontrolom državne pomoći kako bi funkcionisalo na zadovoljavajući način. U posljednjem Izvještaju o napretku Crne Gore za 2011. godinu, zaključeno je da je

„ograničeni broj zaposlenih nedovoljan da bi SAMU19 mogla da realizuje svoj zadatke i to ometa ostvarivanje kredibilnih rezultata kada je u pitanju primjena adekvatno obrazloženih odluka.“

Kaže se još i da stvarna operativna nezavisnost Komisije i Odjeljenja mora biti dodatno garantovana.

Sveobuhvatno posmatrajući, Crna Gora je do sada uspostavila dobar institucionalni okvir za kontrolu državne pomoći, ali je potrebno raditi na jačanju kapaciteta i nezavisnosti tih organa i njihove faktičke važnosti u procesu dodjele i kontrole državne pomoći. Ima prostora za raspravu o institucionalnom rješenju koje je odabrano. Osnivanje nezavisne institucije koja bi obuhvatila i Komisiju i službu koja bi za Komisiju obavljala poslove koje sada obavlja Ministarstvo finansija bi bilo najbolje rješenje ali i najmanje realno kada se uzmu u obzir budžetska ograničenja.

Model koji je usvojila Hrvatska, po kome je kontrola državne pomoći u okviru nezavisne agencije za kontrolu tržišnog natjecaja (što će kod nas, nadamo se uskoro biti Agencija za zaštitu konkurencije) je drugo moguće rješenje koje bi vrijedilo razmotriti. Konkurencija 18 Pravilnik o unutrašnoj organizaciji i sistematizaciji Ministarstva finansija, član 1319 Odjeljenje za pripremu državne pomoći – State Aid Mangement Unit

146

i državna pomoć su usko vezane oblasti, koje u i okviru EU kontroliše jedan direktorat, i ovakav model bi mogao imati dodatnih prednosti u smislu jačanja i zaštite konkurencije.

Ipak, čini se da je trenutno u Crnoj Gori to kakva je biti institucinalna postavka organa za zaštitu državne pomoći manje važno. Ono što je važnije je dalje raditi na jačanju kapaciteta tih organa, sprovođenju obuka i zapošljavanju dodatnih službenika kvalifikovanih da se tim poslovima bave, što uključuje stručnost iz oblasti prava, ekonomije, kao i specifično poznavanje prava konkurencije i državne pomoći.

146

147


DRŽAVNA POMOĆU CRNOJ GORI

U PRAKSI

Struktura državnih pomoći u Crnoj GoriUčešće državne pomoći u bruto domaćem proizvodu (BDP) se progresivno povećavalo od 2008. godine kada je iznosilo 1,49%, preko 1,70% u 2009. do 2,32% u 2010. godini,20 a po najnovijem Godišnjem izvještaju za 2011. godinu21 ta cifra je u prethodnoj godini iznosila 2,03% BDP-a ili 66,441 miliona eura, što je u apsolutnom iznosu 7,62% manje nego u 2010. Koliko je taj iznos visok možemo vidjeti kada uporedimo sa EU-27 prosjekom za 2010, koji iznosi 0.5% BDP-a, dok je u Hrvatskoj taj iznos 1,15% takođe u 2010.

Horizontalne državne pomoći (šeme pomoći)

Horizontalna državna pomoć je pomoć namijenjena širem krugu korisnika, i ne odlikuje je selektivnost pojedinih unaprijed određenih privrednih sektora, korisnika ili proizvoda i usluga, što je čini državnom pomoći koja ima najmanji potencijalno negativan uticaj na tržišnu konkurenciju. Stoga horizontalne pomoći, naročito one namijenjene razvojnim ciljevima treba podsticati na uštrb sektorskih pomoći.

Učešće horizontalne državne pomoći u ukupnom iznosu državne pomoći je u 2010. značajno povećano u odnosu na 2008, i to sa 4,93% na 67,14% što je pozitivan trend. Ono što nije pozitivan trend je to što je 2009. 94,1%, a čak 97,02% od tog iznosa u 2010. bilo usmjereno za namjene sanacije i resturkturiranja, i to je iznos dat za subvencije za struju Kombinatu aluminijuma Podgorica. Mali procenat je bio usmjeren na mala i srednja preduzeća - 1,90%, 0,93% na zapošljavanje, dok nijedan dio novca utrošenog na državnu pomoć nije otišao na namjene istraživanja i razvoja niti zaštitu životne sredine. Najnoviji podaci za 2011. ukazuju na smanjenje učešća horizontalne pomoći na 31,52% ukupne državne pomoći, što predstavlja smanjenje od 59,89% u odnosu na 2010. Od tog iznosa, opet je najveći dio dat za potrebe spašavanja i restrukturiranja, i to 28,46% od ukupnog iznosa državnih pomoći.

Drugog aprila ove godine Dojče banka je, zbog neizmirenih obaveza od strane KAP-a, aktivirala garanciju Vlade Crne Gore, koja je potom isplatila 23,4 miliona eura, od čega je 22 miliona iznos glavnice, a 1,4 miliona iznos dospjelih kamata i troškova kredita, što predstavlja novu, neusklađenu pomoć za sanaciju i restrukturiranje, i ovom slučaju će biti riječi u posebnom dijelu. Pomoć za sanaciju i restrukturiranje je u 2011. dodijeljena još i preduzeću Bega Press na osnovu Plana restrukturiranja u vidu subvenciju u iznosu

20 Izvor: Izvještaj od dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u 2010. godini21 Izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u 2011. godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun

2012.

148

od 880.802,32 eura, Fabrici elektroda „PIVA“ Plužine (FEP) u vidu garancija u iznosu od 1.500.000 eura, privrednom društvu Javorak u vidu ekvivalenta subvencije za garanciju u iznosu od 70.000,00 eura, i privrednom društvu „Lenka“ takođe kao ekvivalent subvencije za garaciju u iznosu od 52.500,00 eura. Realizacija ovih pomoći je, kao i pomoć KAP-u, analizirana u svijetlu planiranih i očekivanih efekata (za sva navedena privredna društva osim privrednog društva „Lenka“) i pomoći preduzećima „Bega Press“, „Javorak“ i „FEP“ i KAP su ocijenjene kao nedovoljno uspješne.

Sa druge strane, podaci govore da se nijedan dio državne pomoći ne izdvaja za važne namjene nauke i istraživanja, zaštite životne sredine niti obuke.

Iz Komisije za kontrolu državne pomoći smo dobili i informaciju da se određena državna pomoć za istraživanje i razvoj ipak dodjeljuje, međutim, uprkos višemjesečnim naporima Komisije, Ministarstvo nauke odbija da notifikuje tu pomoć, iako bi ista bila ocijenjena kao usklađena sa propisima s obzirom na svoju namjenu, tako da je ta pomoć u Godišnjem izvještaju za 2011. godinu prikazana kao nenotifikovana pomoć. Ministarstvu nauke je dat rok od 60 dana u kome treba da uskladi propis po osnovu koga dodjeljuje pomoć, a u suprotnom će Komisija donijeti rješenje o neusklađenosti te pomoći sa Zakonom.

Kada su u pitanju šeme pomoći, za namjene zapošljavanja davalac pomoći je Zavod za zapošljavanje Crne Gore (ZZZCG), sa programima Subvencionisanog zapošljavanja mladih za 2011. godinu, i program Radna praksa za visokoškolce.

Kada su u pitanju mala i srednja preduzeća (MSP), davaoci pomoći su trenutno Investiciono-razvojni fond (IRF) i Direkcija za mala i srednja preduzeća (DMSP). IRF dodjeljuje državnu pomoć na osnovu svog Godišnjeg plana rada, trenutno plana za 2012. godinu, a u skladu sa Srednjoročnim programom rada, Finansijskim planom za 2012. godinu, aktuelnom ekonomskom politikom Vlade usmjerenom na suzbijanje ekonomske krize, i Strategijom ruralnog razvoja i Zakonom o regionalnom razvoju. Za tu namjenu suma izdvojena za 2012. je 20 miliona eura, a biće dostupna je u vidu kredita, i to: kredita posredstvom i uz garancije poslovnih banaka; direktnih kreditnih aranžmana, samostalnih i kofinansiranje sa komercijal-nim bankama, i kredita za infrastrukture, ekološke i strateške projekte. IRF takođe posjeduje garantni potencijal za davanje garancija u iznosu od 10 miliona eura, kao i najnoviji in-strument pomoći uveden u 2011. godini – faktoring, tj. otkup duga na nivou od takođe 10 miliona eura kao podrška malim i srednjim preduzećima, a takođe će se vršiti i otkup duga u slučajevima kada je dužnik država Crna Gora. Na osnovu analize efekata dodijeljene državne pomoći, državna pomoć dodijeljena na osnovu Godišnjeg plana IRF-a za 2011. godinu je uspješno realizovana, sa 200 uspješno realizovanih Odluka o odobrenim kreditima od 204 koliko ih je usvojeno. Zbog restriktivne politike bankarskog sektora u prethodnoj godini, najveći broj ovih projekata je realizovan direktnim kreditima iz sredstava IRF-a.

DMSP je prijavila Program državne pomoći malim i srednjim preduzećima za 2012. godinu – Finansijska pomoć razvoju konkurentnih i inovativnih malih i srednjih preduzeća kroz projekat „Vaučerske šeme“, koji je Komisija ocijenila kao usklađen sa Zakonom svojim rješenjem od 18. maja 2012.

Ministarstvo ekonomije je prijavilo državnu pomoć po Programu podsticanja razvoja konkurentnosti preduzetnika, mikro, malih i srednjih preduzeća u Sjevernom regionu Crne Gore i manje razvijenim opštinama za period od marta 2012. do kraja 2015. godine, koji je takođe ocijenjen kao usklađen sa Zakonom.

149


Sektorske državne pomoći

Kada je u pitanju pomoć pojedinim sektorima, ona je u periodu 2008-2010. bila u blagom padu, iznosivši 32,86% u 2010, ali je u 2010. apsolutni iznos 37,49% veći u odnosu na 2009. Od toga su najveći iznosi izdvojeni za finansijske usluge, kulturu i informisanje, čelik i poljoprivredu i ribarstvo. Najnoviji podaci za 2011. godinu22 pokazuju da je udio sek-torskih pomoći u ukupnoj državnoj pomoći u prethodnoj godini doživio još veći skok, sa 27,41% na 64,06% ili 42,564 miliona eura. U apsolutnim iznosima, to predstavlja povećanje za 115,90% posto u odnosu na 2010, a čak 148,23% u odnosu na 2009. godinu. Ovakvo povećanje je najvećim dijelom rezultat aktiviranja i plaćanja garancije izdate Željezari Nikšić.

Kada su u pitanju finansijske usluge, državna pomoć je predstavljala reakciju na finansi-jsku krizu, to kroz dvije šeme: „Program otklanjanja štetnih uticaja i zaštite bankarskog sektora od posljedica svjetske finansijske krize i očuvanje njegove sigurnosti i stabilnosti“ i „Garancijske i kreditne šeme“, obije podnešene od strane Ministarstva finansija. Program mjera je iskoristila samo jedna banka i to „Prva banka Crne Gore – osnovana 1901”, dobivši kredit za likvidnost u iznosu od 44 miliona eura.

Pomoć sektoru čelika se odnosi na pomoć datu Željezari Nikšić. Prva pomoć Željezari dodijeljena je na osnovu Ugovora o subvenciji od 28. decembra 2007, a sljedeća nakon pot-pisivanja SSP-a na osnovu Plana restrukturiranja Željezare koji je predložilo Ministarstvo ekonomije, i koji je odobren od strane Komisije rješenjem od 3. februara 2010. Državna pomoć data Željezari je narušila princip EU „prvi put-zadnji put“, što se pokazalo i kao vrlo skupo po državu Crnu Goru. Željezara je nakon toga otišla u stečaj i njena imovina je nedavno prodata. Pokretanje stečaja je dovelo do aktiviranja garancije date Željezari, i država je isplatila iznos od 32.922.888,9 eura bankarskoj instituciji Credit Suisse. Taj iznos od 33 miliona eura, zajedno sa odloženim poreskim obavezama po osnovu PDV-a u iznosu od 613.631,86 eura u 2011. i odloženim carinskim dugom od 509.150,00 eura su prijavljeni u stečajnu masu Željezare Nikšić. Nažalost, iznos za koji je Željezara Nikšić prodata turskoj kompaniji „Toščelik“ nije dovoljan da bi se pokrila potraživanja države.

Za 2012. godinu je planirana pomoć Institutu za crnu metalurgiju, kome je namijenjeno 181.000 eura za restrukturiranje.

U oblasti kulture, Komisija je Nacrt programa pomoći Ministarstva kulture za 2012. godinu ocijenila kao nepotpuno usklađen sa Zakonom. 23 Jedna od tačaka programa predviđa plaćanje prenosa radio-difuznog signala RTCG na teritoriji Crne Gore preko radio-difuznih predajnika. U rješenju se navodi da je na zahtjev Komisije, Ministarstvo kulture dostavilo dopis u kome je navelo da RTCG ne vodi odvojeno računovodstvo za poslove pružanja javne usluge emitovanja radio-televizijskog programa od drugih poslova. Imajući u vidu navedeno, kao i odredbe člana 43 stav 2 Uredbe o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći kojima je propisana obaveza vođenja odvojenog računovodstva, Komisija je tu tačku ocinjeila neusklađenom, što pretpostavlja da Ministarstvo nema pravo dodijeliti predviđenu pomoć do ispunjenja uslova.

Veliki udio u izdvajanjima za sektorsku pomoć pored sektora čelika je imao i sektor pol-joprivrede i ribarstva, kome je dodijeljeno 2.872.539,20 eura u 2010. godini, a državna pomoć dodijeljena u 2011. je nešto manja i iznosila je 1,668 miliona eura.

Sektoru saobraćaja je u prethodnoj godini dodijeljeno 3,551 miliona eura, što predstavlja 22 Godišnji izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u 2011. godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun 201223 Rješenje Komisije za kontrolu državne pomoći od 27.02.2012.

150

učešće od 5,28% u ukupnoj državnoj pomoći. Iako su ova davanja iskazana u Godišnjem izvještaju za 2011. kao sektorska i regionalna pomoć, faktički prestavljaju pomoć za san-aciju i restrukturiranje. Pomoć data kompaniji Montenegro Airlines je izazvala najviše problema, jer su garancije date ovoj kompaniji date protivno pravilima o državnoj pomoći, a o tom primjeru će takođe biti posebno riječi u daljoj analizi. Ministarstvo pomorstva i saobraćaja je u 2011. dodijelilo i regionalnu pomoć Kontejnerskom terminalu, kao neto element pomoći za kredit dobijen od strane EBRD-a, koji iznosi 787.000,00 na kredit u iznosu od 4 miliona eura.

Regionalne državne pomoći

Regionalna državna pomoć, kao pomoć za nerazvijena područja i ublažavanje regionalne neravnomjernosti u razvoju, u 2010. nije dodjeljivana. Usvajanje Mape regionalnih pomoći će obezbijediti adekvatan okvir u sklopu koga će davaoci prijavljivati ovu vrstu pomoći u narednom periodu. Ipak, pomoć regionima je dodjeljivana kroz različite projekte u okviru horizontalnih šema pomoći, naročito za poljoprivredu i mala i srednja preduzeća. U prethodnoj godini, regionalna pomoć je iznosila 2.934.835,44 eura. Pomoć je dodijeljena na osnovu već pomenutih programa Ministarstva kulture, koja je pomoć od 2.148.174,81 eura opredijelila za namjene očuvanja medijskog pluralizma i finansijske održivosti medija, koji se trenutno suočavaju sa finansijskim teškoćama; kao i pomenute pomoći Kontejnerskom terminalu Bar.

U okviru istraživanja javnog mnjenja koje smo realizovali, i građani i privredni sektor su saglasni da je pomoć u Crnoj Gori najpotrebnija sjevernom regionu.

Problematični slučajevi državne pomoćiPored toga što je izvršeno prilagođavanje postojeće pomoći i što se nove pomoći dodjeljuju u skladu sa pravilima harmonizovanim sa onim u EU, ostaje nekoliko slučajeva koji pred-stavljaju razlog za zabrinutost u dijalogu sa EU. To su prije svega Kombinat aluminijuma Podgorica, rudnici Boksita Nikšić, Željezara „Nikšić“ i nacionalni avio-prevoznik Montene-gro Airlines. Ovdje ćemo predstaviti slučaj KAP-a i Montenegro Airlines-a. S obzirom na to da je Željezara Nikšić upravo prodata, ona trenutno više ne predstavlja problem u smislu potrebe za dodjelom nove državne pomoći. Što se tiče rudnika boksita, ta kompanija dijeli sudbinu KAP-a, a državna pomoć joj je dodijeljena na osnovu programa restrukturiranja u ukupnom iznosu od 11.131.753,00 eura.

Slučaj Kombinata aluminijuma Podgorica

Kombinat aluminijuma Podgorica u kontekstu državne pomoći predstavlja jedan od najvećih problema za Crnu Goru, što potvrđuju sagovornici kako iz Vlade Crne Gore tako i iz EU. KAP čini veliki dio crnogorske ekonomije, i iako se tačan procenat ne zna, pretpostavka je da sa pridruženim preduzećima čini oko 3% crnogorske ekonomije. Privatizovan je 2005. godine, a od 2008. već bilježi značajan rast gubitka, i nije u stanju da održi proizvodnju bez pomoći, koja je do danas značajno uticala na rast javnog duga u Crnoj Gori.

Pomoć KAP-u je realizovana na osnovu „Programa finansijskog restrukturiranja Kombinata aluminijuma Podgorica (KAP)“, koji je ocijenjen kao usaglašen sa tadašnjim Zakonom o kon-troli državne podrške i pomoći rješenjem Komisije od 24.11.2009. (Ipak, i prije Programa

151


restrukturiranja KAP-u je data individualna pomoć, koja je realizovana do 31.12.2008. na ime otpisa poreza na lična primanja i doprinosa za zaposlene koji su nastali prije privati-zacije, i to u iznosu 897 394,00 eura.) Trajanje pomoći prema Programu restrukturiranja je bilo predviđeno od 24.11.2009. do 31.12.2013. godine. Istovremeno sa Programom restrukturiranja, postignut je sporazum o zaključenju Ugovora o poravnanju sa firmom CEAC, vlasnikom KAP-a, prema kome je 50% vlasništva vraćeno u ruke Vlade Crne Gore, koja je imenovala i člana upravnog odbora sa pravom veta. Mjere pomoći Vlade Crne Gore prema ovom Programu su:

– garancije - 23.827.976,00 €; ekvivalent subvencije za garanciju i kredit obračunat je po formuli koja se koristi u Evropskoj Uniji za ekvivalent garancije;

– odlaganja poreza i doprinosa – nema ekvivalenta subvencije jer je kamata na pomenuti iznos po informaciji iz Poreske uprave 0,03% dnevno, što iznosi 10.8% na godišnjem nivou, i veća je od referentne kamatne stope koja iznosi 8.71% na godišnjem nivou (Centralna Banka Crne Gore).

– otpisa poreza i doprinosa 10.000.000,00 €;

– subvencije – 150.923.396,85 €;

– preuzimanje carinskog duga – 104.020,00€.

Ukupna visina državne pomoći iznosi 184.855.392,85 €.

Drugog aprila ove godine Dojče banka je, zbog neizmirenih obaveza od strane KAP-a, ak-tivirala garanciju Vlade Crne Gore, koja je potom toj banci isplatila 23,4 miliona eura, od čega je 22 miliona iznos glavnice, a 1,4 miliona iznos dospjelih kamata i troškova kredita.

Pokrenut je proces raskida Ugovora o poravnanju zbog neispunjenih obaveza kompanije CEAC i vraćanja KAP-a u vlasništvo države, nakon čega bi se tražilo novo rješenje za održivost kompanije. Situacija u KAP-u je sada neizvjesna, kako je Vlada odbila da nastavi sa davanjem subvencija za električnu energiju nakon što je dostignut iznos od 60 miliona predviđen Programom. Elektroprivreda Crne Gore (EPuCG) je 24.05.2012. smanjila snab-dijevanje KAP-a, sa mogućnošću potpunog ukidanja, kako dug te kompanije prema EPCG sad iznosi više od 40 miliona eura.

Kako je Dojče banka, zbog neizmirenih obaveza od strane KAP-a, aktivirala garanciju Vlade Crne Gore, koja je potpom isplatila 23,4 miliona eura, od čega je 22 miliona iznos glavnice, a 1,4 miliona iznos dospjelih kamata i troškova kredita, Komisija je morala posebno odlučivati o usklađenosti te pomoći sa Zakonom, po pitanju toga da li ista predstavlja novu pomoć, ili pomoć obuhvaćenu Programom restrukturiranja. Komisija je na sjednici održanoj 1. juna 2012. donijela rješenje24 kojim su utvrđene nepravilnosti u sprovođenju Programa finansijskog restrukturiranja KAP-a, a aktiviranje i isplata garancije ocijenjeno kao pomoć neusklađena sa Zakonom o kontroli državne pomoći, jer se radi o novoj pomoći koja nije obuhvaćena programom restrukturiranja. Istim rješenjem je naređen povraćaj neusklađene pomoći kao i obustava eventualne dalje pomoći Kombinatu aluminijuma. Ministarstvu ekonomije je naloženo da o preduzetim aktivnostima na izvršenju rješenja obavijesti Komisiju u što kraćem roku, koji nije preciziran.

Ministarstvo ekonomije je Komisiji za kontrolu državne pomoći dostavilo i izvještaj o analizi efekata pomoći KAP-u na osnovu Modela finansijskog restrukturiranja KAP-a25, iz koga 24 www.kkdp.me25 Izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u 2011. godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun 2012.

152

se može vidjeti da je došlo do brojnih odstupanja od planiranih efekata restrukturiranja, od kojih je najznačajniji opterećenje KAP-a po osnovu dugova, uprkos otpisu duga prema CEAC-u i Vladi Crne Gore po osnovu Ugovora o poravnanju u iznosu od 102 miliona eura, i ranijem otpisu duga po osnovu poreza u iznosu od 8 miliona eura. Socijalni program iz Modela restrukturiranja takođe nije uspješno realizovan i broj zaposlenih nije doveden na optimalan nivo.Evropska komisija je u izvještaju o napretku za 2011. zaključila da iznos državne pomoći koji je dodijeljen KAP-u i kompatibilnost istog sa obavezama Crne Gore u skladu sa SSP-om ostaje nejasna, uprkos podacima koje im je Vlada dostavila. Rečeno je da je Crne Gora pružila „samo organičene dokaze o činjenicama uzetim u obzir prilikom određivanja premije za rizik koja je naplaćena za izdavanje državnih garancija“, i da su potrebni dodatni podaci kako bi se izračunao tačan iznos pomoći date u vidu državnih garancija za zajam. U sva-kom slučaju, premija na rizik uračunata prilikom izdavanja garancije je trebalo da uzme u obzir poseban rizik koji nosi garancija s obzirom na gubitke i nelikvidnost u trenutku njihovog izdavanja. Nasuprot tome, svi pokazatelji ukazuju na to da detaljna procjena rizika prije izdavanja garancije uopšte nije ni urađena. To je uticalo na povećanje već ogromnog državnog duga Crne Gore. Na dan 31. decembra 2011, dakle, prije aktiviranja garancije za KAP kod Dojče Banke, državni dug po osnovu KAP-a je iznosio 124.198.234,59 eura26.

Slučaj kompanije Montenegro AirlinesJoš jedna crnogorska kompanija koja bilježi značajne gubitke i ima veoma visok nivo zaduženosti je nacionalni avio-prevoznik Montenegro airlines (MA). Kada je u pitanju državna pomoć data kompaniji, u Inventaru državne pomoći nalazimo podatke o sljedećim pomoćima: individualnoj pomoći u vidu subvencije realizovane zaključno sa 31.12.2009, u iznosu od 825 761 eura i individualnoj pomoći u vidu otpisa poreza na akcize u iznosu od 1 800 000 eura. U junu 2011. je izvršen otpis duga u iznosu od 3,2 miliona eura, koji je kasnije naknadno obuhvaćen planom restrukturiranja ove kompanije. Ministarstvo saobraćaja i pomorstva je 10.03.2011. godine podnijelo prijavu Komisiji za kontrolu državne pomoći radi ocjene usklađenosti izdavanja garancije za kredit Montenegro Airlines-u u iznosu od 9.6 miliona eura. Komisija je ovu prijavu odbacila zaključkom, odlučivši u dispozitivu da se prijavljena državna pomoć ne smatra državnom pomoći. Taj zaključak je baziran na prijedlogu podnosioca, Ministarstva saobraćaja i pomorstva u skladu sa članom 5 stav 4 Zakona koji propisuje kada se pomoć ne smatra državnom pomoći, i pratećom doku-mentacijom koju je dostavilo. Međutim, ovaj zaključak je baziran na budućim očekivanjima umjesto na realnoj situaciji u kojoj se kompanija nalazila u tom trenutku, a to je rast gubitka i ogromna zaduženost, od čega samo dug prema JP Aerodromi Crne Gore iznosi oko 6 mil-iona eura, a dugovanje Agenciji za kontrolu letjenja Srbije i Crne Gore (SMATSA) je iznosilo takođe preko 6 miliona eura sa tendencijom rasta. Zaključak da garancije date Montenegro Airlines-u ne predstavljaju državnu pomoć zasnovan je na potvrdi Ministarstva da će dug prema SMATSA-i biti umanjen, po ugledu na umanjenje duga kompaniji JAT Airways27. Na taj način, kako stoji u prilogu Ministarstva pomorstva i saobraćaja pripremljenom od strane nezavisnog revizora, umanjenjem duga bi se korigovali finansijski izvještaji za 2010, što bi potom značilo smanjenje gubitka preduzeća, što je i preduslov da ono može dobiti garanciju 26 Godišnji izvještaj Ministarstva finansija za 2011, Izvještaj o državnom dugu Crne Gore na 31. decembar 2011.godine27 Dug ove komapnije koji je u 2010. iznosio 10,5 miliona eura riješen je uz posredovanje Vlade Republike Srbije, tako

što je SMATSA preuzela imovinu JAT-a u Vršcu (bivšu pilotsku školu). Na taj način je Vlada Crne Gore planirala da SMATS-i ustupi imovinu hotlea „Park“, bivši objekat HTP Boka.

153


koja ne predstavlja državnu pomoć. Takođe, u zaključku se navodi da bi kompanija Monte-negro airlines mogla dobiti kredit i pod tržišnim uslovima, što bi uspunjavalo uslov iz člana 5 stav 4 Zakona, a kao argument za to se navodi da je takve ugovore o kreditu zaključila u 2010. godini bez intervencije države. Ovakvo zaključivanje je u najmanju ruku spekulativno, s obzirom na konstantan rast duga komapnije.

U svakom slučaju, prema informaciji datoj iz Ministarstva finansija, ništa od ovih uslova nije ispunjeno iako je Montenegro Airlines dobila garanciju od 9,6 miliona eura, a do na-knadnog umanjenja duga, samim tim ni smanjenja gubitka preduzeća nije došlo.

Uzevši u obzir da avio kompanije širom Evrope i naročito u regionu trpe velike gubitke, očekivano je da je i Montenegro Airlines-u neophodna nova pomoć države da opstane. Međutim, ta pomoć mora biti zasnovana na realnom i održivom planu restrukturiranja, koji će omogućiti opstanak kompanije i biti istovremeno posljednja državna pomoć data toj kompaniji kao šansa da postane održiva. U svakom slučaju, Vlada Crne Gore više ne smije doći u situaciju da predlaže, a naročito Komisija ne smije više doći u situaciju da odobrava državnu pomoć ili da proglasi da se pomoć ne smatra državnom pomoći na os-novu budućih hipotetičkih situacija. Na taj način se u budućem periodu, kada će kontrole ovakvih slučajeva od strane EU biti pojačane, može doći u situaciju da se državna pomoć mora vratiti.

Vlada Crne Gore je u junu ove godine usvojila i dostavila Komisiji na ocjenu Plan restruk-turiranja kompanije Montenegro airlines. Komisija je Plan restrukturiranja ocijenila kao usklađen sa Zakonom o kontroli državne pomoći.

U rješenju se nakon analize tržišta i poslovanja kompanije MA ocjenjuje da „se MA nalazi u ozbiljnim finansijskim poteškoćama, koje su rezultat djelovanja različitih faktora ekster-nog i internog karaktera. Faktori internog karaktera su: loš finansijski položaj kompanije, ugrožena tekuća likvidnost, visoko učešće pozajmljenih izvora u finansijskoj strukturi, visoki fiksni i varijabilni troškovi poslovanja, nedovoljna iskorišćenost kapaciteta na značajnom broju linja, nemogućnost generisanja pozitivnog neto novčanog toka iz redovne (poslovne aktivnosti) i sl. Eksterni faktori koji utiču na loše performanse MA su: tržišna dekonjuktura, pad nivoa aktivnosti uzrokovan globalnom finansijskom krizom, nemogućnost pribavljanja izvora finansiranja na međunarodnom tržištu pod povoljnijim uslovima, pogoršanje kredit-nog rejtinga zemlje i sl.“28

Navodi se još i da, u periodu od 2007. do 2011. godine, MA ima nezadovoljavajuće indika-tore likvidnosti sa tendencijom pogoršanja, visok nivo zaduženosti kao i nezadovoljavajuću finansijsku strukturu, sa značajno visokim koeficijentom ukupnog rizika.

Planom su predviđene sljedeće mjere državne pomoći:

1. Konverzija dugovanja kompanije MA prema prema Agenciji za kontrolu leta Srbije i Crne Gore - “SMATSA” u akcijski kapital, odnosno vraćanje duga MA prema Agenciji za kontrolu letenja Srbije i Crne Gore d.o.o (SMATSA) preuzimanjem istog, na način da se SMATSA-i u svrhu regulisanja duga ustupi na korišćenje hotel “Park” u Bijeloj čija je procijenjna vrijednost 7.275.874,64 eura.

2. Rješavanje dužničko-povjerilačkih odnosa između MA i Aerodroma Crne Gore. Postojeće obaveze prema Aerodromima Crne Gore u ukupnom iznosu od 9.753.073,23 eura riješiće

28 Rješenje Komisije za kontrolu državne pomoći povodom Plana restrukturiranja Montenegro Airlines-a AD Podgorica, str. 13, www.kkdp.me

154

se na sljedeći način: dug od 702.921,68 eura, za koji postoji pravosnažna predsuda, biće isplaćen u periodu od 2 godine, sa početkom izmirenja obaveza od juna 2013. godine, za ostatak u iznosu 3.052.617,54 eura duga da se izvrši otpis i da preostali iznos dugovanja od 5.997.534,01 eura bude konvertovan u akcijski kapital.

3. Preuzimanje kredita. U slučaju da takva mogućnost bude predviđena Zakonom o budžetu, Vlada CG može preuzeti finansiranje jednog od četiri nova aviona tipa Embraer 195, ukoliko se to u narednom periodu pokaže neophodnim za nesmetano funkcionisanje MA na tržištu. Iznos koji bi Vlada preuzela je 13.320.000,00 eura.

4. Odlaganje obaveza po osnovu poreza i doprinosa. Ministarstvo finansija će obezbijediti reprogram obaveza po osnovu poreza i doprinosa u skladu sa Uredbom o uslovima za plaćanje poreskih i neporeskih potraživanja (“Službeni list CG”, broj: 67/09). Prema ovom reprogramu odložiće se plaćanje obaveza za poreze i doprinose na period od godinu dana uz mogućnost produženja. Obaveza za poreze i doprinose na mjesečnom nivou iznose 320.000.00 eura, pri čemu ukupan iznos nije moguće izračunati jer je zatezna kamatna stopa (prema podacima Poreske uprave 0,03% dnevno, odnosno 10,8% na godišnjem nivou) veća od referentne kamatne stope (efektivna referentna kamatna stopa, po podacima dobijenim iz Centralne banke je 9,17%).

5. Vlada Crne Gore je već otpisala dug MA u iznosu od 3.233.336,56 eura koji je nastao u periodu od 2002. do 2006. godine.

6. Ministarstvo finansija je postupajući po zaključcima Vlade Crne Gore (a na osnovu ranijeg rješenja Komisije za kontrolu državne pomoći) obezbijedilo garanciju za obezbjeđenje kreditnih sredstava MA u visini od 9,6 miliona eura kod komercijalnih banaka. Zbog promijenjenih okolnosti u vezi sa finansijskim stanjem kompanije, Komisija je po službenoj dužnosti pokrenula postupak kontrole dodijeljene državne pomoći Montenegro Airlines-u, pa garancija nije iskorištena u punom iznosu. Iznos od 9,6 miliona eura za garancije dio je mjera pomoći Vlade ovoj kompaniji u procesu restrukturiranja. Preostali iznos za koji još nije uzet kredit iznosi 5.200.000,00 (neto ekvivalent 520.000,00).

Ukupan iznos državne pomoći će prema tome iznositi 35.654.622,45 eura.

Iako su Planom restrukturiranja predviđene i određene kompenzatorne mjere, uzevši u obzir to da je Montenegro Airlines u 2010. godini obavljao oko 52,90%29 prevoza putnika na crnogorskim aerodromima, više je nego preporučljivo uraditi analizu uticaja koji ovakav povlašćen tretman kompanije ima na konkurentnost avio-prevoza u Crnoj Gori i, zajedno sa cijenom aerodromskih usluga, na nepostojanje interesovanja stranih kompanija, naročito onih low-cost, za ulazak na crnogorsko tržište.

Biće svakako potrebno da protekne određeno vrijeme da bi se mogli sagledati rezultati Plana restrukturiranja i scenario koji će ostvariti. Nažalost, kvalitet dosadašnjeg upravl-janja kompanijom ne daje razloga za optimizam ukoliko ne dođe do značajnih promjena u upravljačkoj strukturi i prioritetima.

29 Rješenje Komisije za kontrolu državne pomoći povodom Plana restrukturiranja Montenegro Airlines-a AD Podgorica, str. 6, www.kkdp.me

155


OČEKIVANJA OD PREGOVORA

U OVOM POGLAVLJU

Pregovori Crne Gore sa EU su i zvanično otvoreni 29. juna 2012, i to poglavljima 23 – Pravosuđe i temeljna prava i 24 – Pravda, sloboda i bezbjednost za koja je već urađen screening. O državnoj pomoći će se pregovarati u okviru poglavlja 8 – Politika konkurencije, koje će najvjerovatnije biti otvoreno u oktobru 2012. i to je jedno od najtežih poglavlja za prego-varanje. Takvo iskustvo je imala i Hrvatska, koja je to poglavlje i otvorila i zatvorila među posljednjima, uz četiri mjerila za otvaranje poglavlja i četiri mjerila za zatvaranje. Kako je kontrola državnih pomoći od vitalnog značaja za očuvanje jedinstvenog tržišta, to je jedno od poglavlja u okviru koga će Crna Gora morati zadovoljiti sve uslove da bi ga zatvorila, uz gotovo nikakve mogućnosti naknadnog ispunjavanja uslova ili pregovaranja o izuzecima.

Prilikom analitičkog screening-a (eksplanatornog i bilateralnog sastanka), EU će skenirati kompletan sistem kontrole državne pomoći u Crnoj Gori i izraditi izvještaj o istom, u kome će ukazati na to kakvo je trenutno stanje i šta će Crna Gora sve morati dalje unaprijediti na tom polju. Pri tome će biti ocijenjeni: opšti zakonodavni okvir (Zakon i podzakonski propisi), pravila o referentnoj kamatnoj stopi i kamatnoj stopi u slučaju povraćaja pomoći (koja još uvijek nije regulisana), finansijski transferi javnim preduzećima, garancije države, pravila o prodaji javnog zemljišta, izvozna kreditna osiguranja, fiskalne olakšice (pravila o porezu na dobit) i direktno oporezovanje preduzetnika, pravila za ocjenu usklađenosti državne pomoći sa horiznotalnim ciljevima, kao i za ocjenu regionalnih pomoći (već usvo-jena mapa pomoći), ocjena pravila o pomoći za spašavanje i restrukturiranje (gdje nemamo posebnih propisa), pravila o privatizaciji, a onda i naročito državnu pomoć u pojedinačnim sektorima, a naročito sektoru čelika, brodogradnje, poštanskih usluga, radio-televizijskog emitovanja, audiovizuelne proizvodnje - gdje EU ima posebna pravila koja će se morati inkorporirati i u naš pravni sistem. Očekivano je da ćemo imati naročito puno posla u oblasti usklađivanja propisa o sanaciji i restrukturiranju i poštovanju principa „prvi put-zadnji put“, kao u sektorima čelika, aluminijuma i avio-transporta.

Realno je za očekivati da će Crna Gora u ovoj oblasti dobiti mjerila za otvaranje poglavlja. Za Hrvatsku je u tom pogledu bilo ključno mjerilo restrukturiranja u sektoru brodogradnje, i možemo očekivati da će za nas to biti sektor čelika i restrukturiranje KAP-a i Rudnika boksita Nikšić i ostalih vezanih preduzeća za proizvodnju. Za očekivati je da će Crna Gora morati izraditi nacionalni plan restrukturiranja koji će garantovati održivost ovog sektora.

Evropska komisija će takođe, u skladu sa činjenicom da je u pitanju mali broj slučajeva, pažljivo pratiti sve slučajeve koji se budu rješavali pred Komisijom za kontrolu državne pomoći, i tražiti jačanje administrativnih kapaciteta, transparentnosti postupanja i prije svega – povećenje broja slučajeva koji se rješavanju pred Komisijom.

156

ISTRAŽIVANJE JAVNOG MNJENJA O DRŽAVNOJ POMOĆI

U okviru ove studije, izvršeno je istraživanje javnog mnjenja u okviru opšte populacije punoljetnih građana, kao i posebno u biznis sektoru (korišćen je uzorak od 180 preduzeća na nivou menadžera i rukovodioca). Ovdje će ukratko biti predstavljeni najvažniji nalazi istraživanja. Poznavanje koncepta i pravila državne pomoći od strane kompanija je veoma važno, kako radi što boljeg iskorišćavanja raspoloživih programa od strane subjekata kojima je potrebna i koja je mogu efikasno iskoristiti, tako i radi pomoći Komisiji u implementaciji novog pravnog okvira korišćenjem prava trećih strana u postupku pred Komisijom.

Po sopstvenoj procjeni, predstavnici biznis sektora su izuzetno slabo upoznati sa proce-durama dodjele državne pomoći. Čak 83% menadžera i rukovodilaca preduzeća u Crnoj Gori državnu pomoć poznaje veoma ili uglavnom malo. Svaki deseti predstavnik biznisa je uglavnom, a tek svaki sedamnaesti je u potpunosti upoznat sa procedurama dodjele državne pomoći. Preduzeća koja su do sada primala državnu pomoć, preduzeća čija je pretežna djelatnost proizvodnja, ona sa najmanjim prihodima i ona iz centralnog regiona imaju rukovodioce i menadžere koji su bolje upoznati sa dodjelom državne pomoći. Po slabom poznavanju se izdvajaju mikro preduzeća (do 10 zapošljenih).

Od instrumenata državne pomoći najpoznatije su subvencije (sa kojima je upoznato 51% menadžera i rukovodilaca) i fiskalne olakšice (42%). Za sve ostale vrste državne pomoći nije čula gotovo trećina pripadnika biznis sektora.

Skoro trećina predstavnika biznis sektora nije mogla da izdvoji nijednu instituciju koja se bavi pitanjima državne pomoći. Svaki treći ispitanik je naveo Vladu Crne Gore, a svaki četvrti Ministarstvo finansija. Ostale intitucije navelo je manje od 10%.

Velika većina predstavnika biznis sektora (81%) generalno podržava koncept državne pomoći. Međutim, regionalne razlike se jasno uočavaju: ideju državne pomoći najmanje podržavaju menadžeri i rukovodioci iz južne regije, a najviše oni koji rade na sjeveru Crne Gore. Oni menadžeri i rukovodioci koji generalno ne podržavaju državnu pomoć, najčešće navode liberalni argument da bi firme trebalo da se same izbore na tržištu (25%).

Da su menadžeri i rukovodioci generalno naklonjeni konceptu državne pomoći pokazuje i činjenica da se velika većina slaže sa tvrdnjama koje pozitivno vrijednuju njen učinak (74% vjeruje da državna pomoć doprinosi razvitku nerazvijenih regija, a 71% da dopri-nosi rješavanju teških ekonomskih položaja). Istovremeno, većina pripadnika ekonomske elite odbacuje tvrdnje koje dovode u sumnju opravdanost i efikasnost ovih državnih mjera (državna pomoć dovodi do vještačkog održavanja preduzeća u životu, državna pomoć predstavlja izvor malverzacija/korupcije, državna pomoć škodi efikasnim preduzećima

157


narušavajući tržišnu konkurenciju, državna pomoć može dovesti do toga da preduzeća postanu neefikasna).

Za razliku od biznis sektora, stanovništvo Crne Gore u nešto manjoj mjeri pruža podršku državnoj pomoći: dok dvije trećine podržava ovaj koncept, protivi mu se svaki četvrti građanin.

Takođe, uočava se jasna razlika u stavovima građana i predstavnika biznis sektora po pitanju ocjene kvaliteta dodjele državne pomoći u Crnoj Gori. I dok građani nedvosmisleno vjeruju da se ove državne mjere sprovede u skladu sa stranačkim (65%) i ličnim interesima po-jedinaca (63%), menadžeri i rukovodioci preduzeća smatraju da se pored partikularnih interesa proces dodjele državne pomoći može okarakterisati i kao isplaniran, stručan, legalan, autonoman, u skladu sa javnim interesima i realnim mogućnostima. Ipak, obje populacije se slažu da se za dodjelu državne pomoći teško može reći da je transparentna,

158

poštena, nepristrasna i objektivna. Predstavnici preduzeća koja su do sada dobijala državnu pomoć statistički značajno bolje ocjenjuju ove državne mjere. Da je u svim slučajevima državna pomoć dodijeljena preduzećima kojima je bila potrebna vjeruje 28% predstavnika menadžera i rukovodilaca i samo 6% građana. Najveći procenat obije populacije smatra da su državna sredstva samo selektivno odlazila u prave ruke (46% predstavnika biznisa i 57% građana), dok svaki četvrti građanin i svaki osmi predstavnik biznis sektora misli da ni u jednom slučaju državna pomoć nije dodjeljena odgovarajućim firmama. Oni menadžeri i rukovodioci koji smatraju da državna pomoć nije adekvatno dodijeljena od preduzeća izdvajaju Kombinat aluminijuma Podgorica (35%), a od sektora turizam i ugostiteljstvo (12%), metalurgiju (9%) i proizvodnju/industriju (7%). Kombinat aluminijuma Podgorica je prepoznat od strane 8% predstavnika biznis sektora i kao primjer zloupotrebe inače pravilno dodijeljene državne pomoći. Menadžeri i rukovodioci procjenjuju da je efekat do sada dodijeljene državne pomoći u Crnoj Gori bio uglavnom kratkoročan i lokalan: 57% vjeruje da je državna pomoć doprinijela otklanjanju šteta nastalih usljed prirodnih nepogoda ili vanrednih okolnosti, a 49% da je doprinijela unaprijeđivanju razvoja regiona ili jedinice lokalne samouprave ili unaprjeđivanju razvoja određenih privrednih djelatnosti. U to da su dodijeljena sredstva do sada doprinijela rješavanju strukturalnih i makro ekonomskih problema ne vjeruje više od polovine menadžera i rukovodilaca.

Velika većina (73%) rukovodilaca i menadžera smatra da je Crna Gora malo uradila kada je u pitanju usklađivanje pravnog okvira za kontrolu državne pomoći sa pravom Evropske unije. Tek 11% se slaže sa ocjenom da je na tom polju uradjeno (uglavnom ili veoma) mnogo.

Ministarstvo finansija je institucija koju predstavnici biznis sektora najčešće prepoznaju kao državni organ koji nadgleda korišćenje državne pomoći (28% menadžera i rukovodilaca, a

159


kada je u pitanju prepoznavanje sa podsjećanjem taj procenat raste na 89%), dok mnogo manji stepen prepoznavanja sa podsećanjem imaju Komisija za kontrolu državne pomoći (51%), i konkretno Odjeljenje za pripremu državne pomoći (37%).

I građani i predstavnici biznis sektora poljoprivredu, industriju/proizvodnju i turizam definišu kao tri sektora kojima je državna pomoć najpotrebnija. Takođe, gotovo su identični stavovi po pitanju ulaganja u različite regione: da je državna pomoć najpotrebnija sjeveru vjeruje čak 82% predstavnika biznisa i 83% građana, zatim slijedi centralni region (7% predstavnika ekonomske elite i 8% građana), dok se za primorje odlučio najmanji pro-cenat menadžera (4%) i građana (5%). Ipak, njihovi stavovi o tome kojim preduzećima su novčana sredstva najneophodnija se donekle razlikuju. I dok građani ne izdvajaju nijedan konkretan tip preduzeća po veličini, već smatraju da je državna pomoć potrebna svima podjednako (43%), najveći procenat menadžera i rukovodilaca vjeruje da je neophodno ulagati u mala preduzeća (39%). Za preduzeća srednje veličine se opredjelio svaki četvrti predstavnik biznisa, odnosno svaki sedmi građanin, dok ulaganje državnih sredstava u velika preduzeća najpotrebnijim smatra 9% ove dvije populacije.

Najveći procenat menadžera i rukovodilaca (71%) nije zadovoljan procentom BDP-a koji se izdvaja za državnu pomoć, čak 71% smatra da se iz državne kase za ovu svrhu izdvaja (izuzetno) mali dio. Čak 90% menadžera i rukovodilaca nije upoznato sa zakonskim maksimumom koji određuje visinu državne pomoći određena za veličinu njihovog preduzeća.

Takođe, mišljenja su podijeljenja i kada se govori o poređenju procenta BDP-a koji se izdvaja za državnu pomoć u Crnoj Gori i u zemljama članicama EU. Najveći procenat menadžera i rukovodilaca nema jasnu sliku o tome (40%). Oni koji imaju stav o ovom pitanju, najčešće naglašavaju da je učešće manje u Crnoj Gori u odnosu na EU zemlje (36%). S druge strane, najveći procenat građana vjeruje da Crna Gora izdvaja manji procenat BDP-a od ostalih zemalja (42%).

Dvije trećine menadžera i rukovodilaca koji su ušli u proceduru za dodjelu državne pomoći je zadovoljno samim postupkom prijavljivanja. Oni koji se do sada nisu prijavljivali za dodjelu državne pomoći kao glavne razloge navode da za tim nije bilo potrebe (40%) ili nijesu znali/nisu bili informisani (33%). Uočljive su statistički značajne regionalne raz-like: preduzeća iz centralnog regiona mnogo češće navode da nijesu imali potrebe za tim (62%), dok firme sa primorja mnogo češće nijesu imale dovoljno informacija (59%).

Od preduzeća koja su se prijavila, 75% njih su i postali korisnici državne pomoći. Velika većina samih korisnika je zadovoljna (uglavnom ili u potpunosti) iznosom koje je dobilo njihovo preduzeće (82%).

Menadžeri i rukovodioci iz onih preduzeća koja nisu dobila državnu pomoć iako su pod-nijeli dokumenatciju (4% od ciljne populacije) najčešće navode da je velika konkurencija bila glavni razlog njihovog odbijanja (37%), dok se na drugom mjestu po učestalosti ističe nerazumijevanje, korupcija, neznanje nadležnih (26%). Predstavnici preduzeća koja su se prijavila, a nijesu dobila sredstva od države, navode kako bi ih dobijanje pomoći stimulisalo da prošire proizvodnju ili asortiman usluga (84%), da povećaju broj zapošljenih (84%), da više investiraju u inovacije (80%), odnosno da kreiraju nove obuke za zaposlene (79%).

160

Ogromna većina menadžera i rukovodilaca (96%) smatra da državna pomoć koja je do sada dodjeljena konkurentskim preduzećima ni na koji način nije ugrozila poziciju i interese preduzeća iz kojih dolaze.

Oko 40% predstavnika biznis sektora zna bar neko preduzeće koje je dobilo pomoć države. Svaki drugi menadžer i rukovodilac kao primjer navodi KAP, svaki treći Željezaru Nikšić, a svaki četvrti Rudnike boksita Nikšić.

Opšti zaključak na osnovu rezultata istraživanja je da je znanje o državnoj pomoći u po-slovnom sektoru nedovoljno, i da treba raditi na jačanju svijesti te ciljne grupe kako o pravilima i procedurama, tako i o značaju kontrole državne pomoći.

161


PREPORUKE I ZAKLJUČCI

Nakon sprovedene analize pravnog i institucionalnog okvira, realizovanih intervjua i kon-sultacija sa predstavnicima ključnih institucija i zainteresovanih strana, stiče se načelno pozitivan utisak o sprovedenoj reformi sistema kontrole državne pomoći koju je Crna Gora započela 2007. godine. Može se zaključiti da u Crnoj Gori ne postoji sistemski problem koji bi onemogućavao korektnu kontrolu izdvajanja javnih sredstava za državnu pomoć. Najznačajnija prepreka je nedostatak političke volje ili/i stručnosti da se riješi nekoliko krupnih problema u vidu preduzeća koja povlače najveća sredstva iz državnog budžeta, kao što su slučajevi Kombinata Aluminijuma i Montenegro Airlines AD Podgorica opisani u ovom dokumentu. Državna pomoć je složena i osjetljiva oblast u kojoj se suočavaju su-protstavljene težnje različitih subjekata i često je potrebna politička hrabrost i žrtvovanje određenih interesa kako bi se prekinulo davanje pomoći i opcije sagledale kroz prizmu onoga što je dugoročni interes države.

Osim toga, teškoće će se i dalje javljati kao rezultat još uvijek nedovoljnog iskustva institucija koje se bave ovom oblašću tek nekoliko godina, i napredak se svakako može očekivati u toj oblasti kako bude odmicao proces integracije Crne Gore u EU.

Zaključci i preporuke koji slijede su formirani u cilju podsticanja institucija da kontrolu državne pomoći što efikasnije potpuno prilagode okvirima koji važe za države članice EU i da politiku državne pomoći usmjere ka ciljevima ekonomskog razvoja i podsticanja pozitivnih promjena u crnogorskoj ekonomiji.

162

Zaključci

1. Pravni okvir za kontrolu državne pomoći je do sada u velikoj mjeri usklađen sa pravil-ima EU, ali taj proces nije dovršen. Podzakonski akti nisu u dovoljnoj mjeri detaljni za potrebe kvalitetne implementacije zakona.

2. Institucionalni okvir je uspostavljen kao i procedure za davanje i odobravanje državne pomoći. Iako je na tom polju učinjen napredak, administrativni i stručni kapacitet i nezavisnost tih tijela još uvijek nijesu na željenom nivou.

3. Transparentnost dodjele državne pomoći je povećana kreiranjem internet stranice Komisije za državnu pomoć, objavljivanjem Inventara državne pomoći kao i objav-ljivanjem pojedinačnih rješenja i zaključaka Komisije.

4. Državni organi, prije svega ministarstva, nemaju dovoljan, a nekada ni elementaran nivo poznavanja koncepta i procedura državne pomoći, nedovoljno komuniciraju sa Komisijom za kontrolu državne pomoći i dostavljaju nepotpune i netačne podatke.

5. Principi EU u oblasti državne pomoći se ne poštuju u zadovoljavajućoj mjeri.

6. Učinjen je značajan napredak kada je u pitanju kvantitet i kvalitet slučajeva koji se rješavaju pred Komisijom za kontrolu državne pomoći. Ipak, broj članova Komisije je nedovoljan za kvalitetno odlučivanje. Komisija vrlo često ne reaguje blagovremeno i nema dovoljan autoritet prema ministarstvima - davaocima državne pomoći.

7. Izdvajanja Crne Gore za državnu pomoć su prevelika u odnosu na BDP, naročito u poređenju sa EU prosjekom. Radi realnijeg poređenja, izdvajanje za državnu pomoć u Crnoj Gori je u 2010. bilo dvostruko veće od izdvajanja Hrvatske.

8. Struktura državne pomoći u Crnoj Gori je loša, sa gotovo stoprocentnim izdvajanjem za sanaciju i restrukturiranje i sektorsku pomoć. Izdvajanja za horizontalne pomoći usmjerene na podsticanje istraživanja i razvoja, zaštite životne sredine, obuke i zapošljavanje i razvoj malih i srednjih preduzeća su premala ili nepostojeća.

9. Državna pomoć data Kombinatu aluminijuma Podgorica je sporna u pogledu iznosa premije na rizik računate pri izdavanju garancije, kao i iznosa pomoći računatog kao ekvivalent subvencije nakon aktiviranja garancija. Ministarstvo ekonomije još uvijek nije preduzelo mjere povraćaja pomoći date KAP-u, naređene rješenjem Komisije.

10. Pomoć kompaniji Montenegro Airlines je data u vidu garancije za kredit nesagalasno sa pravilima prije usvajanja Plana restrukturiranja, i potencijalno ima loš uticaj na konkurentnost avio-saobraćaja. Biće potrebno nekoliko godina da se vidi rezultat restrukturiranja kompanije prema tek usvojenom Planu restrukturiranja.

163


Preporuke

1. Potrebno je u nastaviti sa usklađivanjem propisa o državnoj pomoći sa pravilima EU, naročito u oblasti podzakonskih propisa. Preporučuje se iznalaženje mehanizama za detaljnije usvajanje sekundarnog zakonodavstva EU u ovoj oblasti i efikasnije prilagođavanje čestim izmjenama pravila i novim pravilima koja se usvajaju u EU.

3. Neophodno je ojačati kapacitete Komisije za kontrolu državne pomoći i Odjeljenja za pripremu državne pomoći, kao i obezbijediti garante za njihovu operativnu neza-visnost. U tu svrhu, potrebno je povećati broj članova Komisije makar na sedam, broj zaposlenih u Odjeljenju koji se bave konkretno poslovima državne pomoći makar na pet (uz učešće kako onih koji posjeduju stručna znanja u oblasti prava, tako i onih iz oblasti ekonomije).

5. Povećati transparentnost dodjele i odobravanja državne pomoći tako što će se Inventar državne pomoći ažurirati redovno od slučaja do slučaja i kao takav biti dostupan na internet stranici Komisije. Pored podatka o iznosu date državne pomoći u Inventar treba uključiti i iznos planirane državne pomoći.

7. Preporučuje se da Vlada uloži napore kako bi organi državne uprave u većoj mjeri poštovali procedure za notifikaciju državne pomoći, kao i unaprijedili znanje o državnoj pomoći. U tom smislu je naročito nephodno jačanje kapaciteta Ministarstva ekonomije kao velikog davaoca mahom sektorskih pomoći, čiji su dosadašnji kapaciteti u ovoj oblasti izuzetno nezadovoljavajući.

9. Preporučuje se da svako ministarstvo i drugi organi koji se javljaju kao davaoci državne pomoći ili zainteresovane strane odrede bar jednog službenika koji bi bio zadužen za detaljno praćenje ove oblasti.

11. Utvrditi određene mjere za davaoce koji ne poštuju pravila o notifikaciji, ili odobrenu pomoć dodjeljuju u nesaglasnosti sa šemom ili planom pomoći, putem, na primjer, disciplinske ili prekršajne odgovornosti odgovornog lica.

13. Izbjegavati naknadno odobravanje državne pomoći, i pribjegavati mu samo u izrazito opravdanim slučajevima propuštanja notifikacije.

15. Detaljnije propisati pravila o povraćaju državne pomoći, sa izvršnim ovlašćenjima organa, i uz propisivanje pravila o utvrđivanju kamatne stope za povraćaj pomoći.

17. Potrebno je obezbijediti veće poštovanje principa EU koji se tiču kontrole državne pomoći, naročito onih koji nisu eksplicitno navedeni u obavezujućim aktima. Radi obezbjeđenja poštovanja principa „manja i bolje usmjerena državna pomoć“, neo-phodno je dopuniti Uredbu o načinu i postupku podnošenja prijave državne pomoći i time uvesti zahtjev za davaoce da uz prijavu državne pomoći prilože i ekonomsku analizu potreba, cilja koji se želi ostvariti pomoću konkretne pomoći, kako će se taj cilj ostvariti i da je pomoć ne samo zakonita već i cjelishodna (tamo gdje se zaista može pokazati neuspjeh tržišta (market failure)).

164

19. Voditi računa da ne dođe do prekoračenja maksimalnog dozvoljenog iznosa prilikom kumulacije pomoći od strane više davalaca, naročito kod malih i srednjih preduzeća, i naročito u narednom periodu kada će se dodjeljivati i regionalna pomoć.

21. Preporučuje se da se podzakonskim aktom propiše obaveza davaoca državne pomoći da po završetku trajanja pomoći predaju izvještaj nezavisnog revizora o realizaciji programa pomoći.

23. Potrebno je izraditi nacionalni plan za državnu pomoć pojedinim sektorima, u formi strategije koja će definisati potrebe i targetirati pomoć tamo gdje je neophodna, i samo u visini u kojoj je neophodna, a u skladu sa ciljevima ekonomske politike, socijalne poli-tike i politike zapošljavanja u cilju povećanja privrednog rasta i što boljeg upravljanja reformama i javnim rashodima, a ne povećanja javnog duga i opterećenja poreskih obveznika.

25. Potrebno je izraditi i posebni nacionalni plan restrukturiranja metalne industrije, u skladu sa realnim ekonomskim prilikama i očekivanjima, i u skladu sa tim donijeti odluke o održavanju ili gašenju kompanija u teškoćama.

27. Potrebno je smanjiti ukupna izdvajanja za državnu pomoć, smanjiti izdvajanja za sanaciju i restrukturiranje i sektorske pomoći, a povećati udio državne pomoći za istraživanje, razvoj i inovacije, zaštitu okoline, zapošljavanje i stimulisanje preduzetništva.

29. Nagalasak staviti na ekonomsku analizu i prilikom izdavanja državnih garancija, i propisati detaljna pravila za procjenu rizika prije izdavanja istih.

31. Raditi na podizanju svijesti državnih organa, kompanija i građana o značaju kontrole državne pomoći i njenoj prevashodnoj namjeni da omogući jednake tržišne uslove za sve privredne subjekte i stimuliše privredni rast i razvoj, a ne da favorizuje preduzeća koja nisu u stanju da samostalno opstanu na tržištu.

32. U slučaju Kombinata aluminijuma, nakon rješavanja vlasničkog pitanja, neophodno je prije planiranja bilo kakve pomoći izraditi detaljnu studiju o održivosti ove kompanije i u skladu sa time potom plan restrukturiranja.

165


Prilog:

Dubinski intervjui su održani sa:

Mitar Bajčeta, predsjednik Komisije za kontrolu državne pomoći i Marjan Junčaj, Komisija za kontrolu državn epomoći

Šefika Kurtagić, načelnica Odjeljenja za kontrolu državne pomoći

Damir Rašketić, sekretar Ministarstva finansija

Zoran Perišić, pomoćnik ministra za unutrašnje tržište i konkurenciju, Ministarstvo ekonomije, član Komisije za kontrolu državne pomoći

Goran Nikolić, Ministarstvo ekonomije, sektor za industriju i preduzetništvo

Darko Konjević, Montenegro biznis alijansa, član Komisije za kontrolu državne pomoći

Milovan Đuričković, direktor JP Aerodromi Crne Gore

Branislav Janković, pomoćnik izvršnog direktora Investiciono-razvojnog fonda

Donka Prodanova, Delegacija Evropske unije u Crnoj Gori, task menadžer za oblast unutrašnjeg tržišta

Zvezdan Čađenović, ekspert na TRIM i AIM projektima u Crnoj Gori

Lea Lekočevič, ekspertkinja na TRIM i AIM projektima u Crnoj Gori, Slovenija

166

Literatura:

Zakon o kontroli državne pomoći („Sl. list CG“, broj 74/09; 57/11)

Uredba o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći („Sl. list CG“, br. 27/10;34/11)

Uredba o načinu i postupku podnošenja prijave državne pomoći

Uredba o načinu vođenja evidencije o državnoj pomoći

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica i Republike Crne Gore

Uredba o izmjenama i dopunama uredbe o nacinu vodjenja evidencije o drzavnoj pomoci

Uredba o izmjenama i dopuni uredbe o blizim kriterijumima uslovima i nacinu dodjele drzavne pomoci

Uredba o izmjenama uredbe o nacinu i postupku podnosenja prijave drzavne pomoci

Pravilnik o sadržaju godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći

Poslovnik o radu Komisije za kontrolu državne pomoći

The Treaty on the Functioning og the European Union, Official Journal of the European Union, C115/47, 9.05.2008

Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rules for the application of Article 93 of the EC Treaty

Commission Regulation (EC) No 794/2004 of 21 April 2004-implementing Council Regulation (EC) No 659/1999 laying detailed rules for the application of Article 93 of the EC

EU Competition law, Rules applicable to State Aid, Situation as at 1 March 2011, Com-petition Handbooks, Brussels 2011, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2011

Analitički izvještaj koji prati saopštenje Komisije Evropskom parlamentu i Savjetu, Mišljenje Komisije o zahtjevu Crne Gore za članstvo u Evropskoj uniji, Brisel, 9. no-vembar 2010. godine

Izvještaj o napretku Crne Gore za 2011. godinu

Godišnji izvještaji o kontroli državne podrške i pomoći u Crnoj Gori u 2008. godini, Komisija za kontrolu državne podrške i pomoći

Godišnji izvještaji o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u 2009. godini, Komisija za kontrolu državne pomoći


Inventar dodijeljenih državnih pomoći 2010, www.kkdp.me

Godišnji izvještaj Ministarstva finansija za 2011.

Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za period 2008-2012, Vlada Crne Gore

167


Izvještaj sa trećeg sastanka pododbora za unutrašnje tržište i konkurenciju, Podgorica, 28.03.2012.

State Aid Rules and Effectiveness of State Aid Control in the Electricity Sector under the Energy Community Treaty, Study on behalf of the Energy Community Secretariat, Final Report, Brussels and Vienna, 8 April 2011

Rješenja i zaključci Komisije za kontrolu državne pomoći, www.kkdp.me i putem zahtjeva za slobodan pristup informacijama

Izvješće o ispunjavanju obaveza iz poglavlja 8. Tržišno natjecanje, Vlada Republike Hrvatske, Zagreb, 12. svibnja 2011.

Pregovaračko stajalište Republike Hrvatske za Međuvladinu konferenciju o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji za poglavlje 8. “Tražišno natjecanje”, Vlada Repub-like Hrvatske, Zagreb, 1. travnja 2010.

The Regional State Aid Maps for 2007-2013: Less and better targeted regional aid, Patrick De Ridder, Competition Policy Newsletter, No. 1-2008

”From Negative to Positive Integration?”, European State Aid Control Through Soft and Hard Law, Michael Blauberger, MPIfG Discussion Paper 08 /4, Max Planck Institute for the Study of Societies, Cologne, April 2008

OECD Directorate for Financial and Enterprise Affairs, Competition Committee, Global Forum on Competition, Roundtable on Competition, State Aids and Subsidies, DAF/COMP/GF(2010)5, 19. May 2011

168


PROJEKAT:



Struktura državne pomoći u Crnoj Gori- Državna pomoć u funkciji ekonomskog razvoja -

Mr Bisera Turković

Podgorica, jul 2012.



STRUKTURA DRŽAVNE POMOĆI U CRNOJ GORI - Državna pomoć u funkciji ekonomskog razvoja IzdavačEvropski pokret u Crnoj Gori

Za izdavačaMomčilo Radulović UrednikMomčilo Radulović AutorMr Bisera Turković

RedakcijaBisera Turković, Andrijana Nikić

Lektura i korekturaMila Brnović


Tiraž100

Evropski pokret u Crnoj Gori (EPuCG)Vlada Ćetkovića bb, Blok 9/Tološi, 81000 PodgoricaTel/Fax: 020/268-651; email: [email protected]



ISBN 978-9940-624-01-9COBISS.CG-ID 20648720

171


DRŽAVNA POMOĆ U CRNOJ GORI

Državna pomoć u Crnoj Gori je regulisana Zakonom o kontroli državne pomoći usvo-jenim 2009. godine, koji je dopunjen Zakonom o izmjenama i dopunama zakona o kon-troli državne pomoći koji je usvojen 17. novembra 2011. u cilju bližeg usklađivanja sa pravilima Evropske unije o državnoj pomoći. Takođe, usvojeni su podzakonski akti za implementaciju Zakona i osnovana tijela koja su zadužena za njihovu primjenu. Time je najvećim dijelom zaokružen pravno-institucionalni okvir za kontrolu državne pomoći u Crnoj Gori. Međutim, pored problema praktične primjene pravila i rješavanja slučajeva državne pomoći i prevelikog izdvajanja iz BDP-a za potrebe državne pomoći, najveći problem ostaje loša struktura državnih pomoći koje se dodjeljuju u Crnoj Gori, sa velikim učešćem „loših“, a malim učešćem „dobrih“ državnih pomoći.

„Loše“ i „dobre“ državne pomoći

Šta su „loše“, a šta su „dobre” državne pomoći? Državne pomoći se po svojoj namjeni dijele na pomoći namijenjene širokom krugu korisnika koji nijesu unaprijed određeni – horizontalne pomoći, pomoći pojedinim privrednim sektorima – sektorske pomoći, i regionalnu pomoć namijenjenu ujednačavanju regionalnih razlika i stimulisanju razvoja nerazvijenih regiona. Horizontalne pomoći imaju najmanje štetan uticaj na konkuren-ciju, jer unaprijed ne favorizuju nijedan sektor, preduzeće niti proizvod ili uslugu. Sek-torske pomoći imaju najveći uticaj na konkurenciju, naročito ako su date kao individu-čito ako su date kao individu-ito ako su date kao individu-alna pomoć umjesto kao šema dostupna svim preduzećima u sektoru. Cilj svake politike državne pomoći treba da bude povećanje udjela horizontalne, a smanjenje udjela sektor-ske pomoći u ukupnim izdvajanjima za državnu pomoć. Takođe, i u okviru horizontalne pomoći možemo izdvojiti „dobre“ namjene, kao što su izdvajanja za istraživanje i razvoj, životnu sredinu, obuke i zapošljavanje, i lošije namjene kao što su pomoći za sanaciju i restrukturiranje, čiji efekat može često izostati ako nijesu pažljivo isplanirane.

Evropska Komisija je u maju 2012. objavila nove smjernice za modernizaciju državne pomoći1, u skladu sa naučenim lekcijama iz perioda finansijske i ekonomske krize, kao i potrebama oporavka, iz kojih će proizići i izmjene i dopune određenih sekundarnih akata koji se odnose na državnu pomoć, a naročito na grupna izuzeća. Tri osnovna cilja ovog paketa preporuka su da se podstakne rast na ojačanom, dinamičnom i konkurentnom unutrašnjem tržištu, da se fokus kontrole usmjeri na slučajeve pomoći koji imaju najveći uticaj na unutrašnje tržište, kao i da se pojasne pravila i ubrza proces odlučivanja. Pot-predsjednik Komisije zadužen za konkurenciju Joaquín Almunia je izjavio2 da “u ovakvoj 1 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social

Committee and the Committee of the Regions, EU State Aid Modernisation (SAM), 8.05.2012, Brussels2 Izjava za štampu: State aid: Commission launches major initiative to modernise state aid control, IP/12/458,

172

klimi Evropa mora iskoristiti puni potencijal konkurentnog unutrašnjeg tržišta i da, u kon-tekstu fiskalne konsolidacije, vlade moraju usmjeriti rashode na prioritete koji podstiču raz-voj“. On je izrazio očekivanje da će reforma državne pomoći pomoći javnim vlastima da efikasnije koriste oskudne javne resurse i dizajniraju državnu podršku preduzećima tako da to doprinese postizanju EU ciljeva rasta uz istovremeno organičavanje narušavanja konkurencije.“

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/458&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

173


STRUKTURA DRŽAVNIH POMOĆI

U CRNOJ GORI

Učešće državne pomoći u bruto domaćem proizvodu (BDP) se progresivno povećavalo od 2008. godine kada je iznosilo 1,49%, preko 1,70% u 2009. do 2,32% u 2010. godini,3 a po najnovijem Godišnjem izvještaju za 2011. godinu4 ta cifra je u prethodnoj godini iznosila 2,03% BDP-a ili 66,441 miliona eura, što je u apsolutnom iznosu 7,62% manje nego u 2010. Koliko je tak iznos visok možemo vidjeti kada uporedimo sa EU-27 pros-jekom za 2010, koji iznosi 0.5% BDP-a, dok je u Hrvatskoj taj iznos 1,15% takođe u 2010.

Horizontalne državne pomoći Horizontalna državna pomoć je pomoć namijenjena širem krugu korisnika, i ne odlikuje je selektivnost pojedinih unaprijed određenih privrednih sektora, korisnika ili proizvoda i usluga. Samim tim, negativan uticaj koji može imati na tržišnu konkurenciju je znatno manji od selektivnih sektorskih pomoći.

Najčešće su horizontalne državne pomoći usmjerene na ciljeve obuke i zapošljavanja, podsticaj malih i srednjih preduzeća, sanaciju i restrukturiranje, zaštitu životne sredine i istraživanje i razvoj. Ovoj kategoriji pomoći pripada i pomoć za otklanjanje štete usljed prirodnih nepogoda.

Učešće horizontalne državne pomoći u ukupnom iznosu državne pomoći je u 2010. značajno povećano u odnosu na 2008, i to sa 4,93% na 67,14% što je pozitivan trend. Ono što nije pozitivan trend je što je od tog iznosa u 2009. 94,1%, a čak 97,02% u 2010. bilo usmjereno za namjene sanacije i resturkturiranja, i to je iznos dat za subvencije za struju Kombinatu aluminijuma Podgorica i pomoć za još šest privednih društava. Mali procenat je bio usmjeren na mala i srednja preduzeća - 1,90%, 0,93% na zapošljavanje, dok ni-jedan dio novca utrošenog na državnu pomoć nije otišao na namjene istraživanja i raz-voja niti zaštitu životne sredine. Najnoviji podaci za 2011. ukazuju na smanjenje učešća horizontalne pomoći na 31,52% ukupne državne pomoći, što predstavlja smanjenje od 59,89% u odnosu na 2010. Od tog iznosa, opet je najveći dio dat za potrebe spašavanja i restrukturiranja, i to 28,46% od ukupnog iznosa državnih pomoći.

3 Izvor: Izvještaj od dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u 2010. godini4 Izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u 2011. godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun

2012.

174

Državna pomoć za obuke

U Crnoj Gori u periodu 2008-2011. nije dodijeljena državna pomoć za obuke. Kriteri-jumi i bliži uslovi za dodjelu ove pomoći regulisani su članom 26 Uredbe o bližim kriteri-jumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći5 (u daljem tekstu: Uredba), koji je usklađen sa članom 39 EU Uredbe o opštim grupnim izuzećima6 i može se dodijeliti za opšte i posebno usavršavanje odraslih. Dozvoljeni intenzitet pomoći je do 60% oprav-Dozvoljeni intenzitet pomoći je do 60% oprav-danih troškova za opšte usavršavanje, a taj intenzitet se može povećati i do 80% ukoliko se radi o licima sa invaliditetom ili ako se pomoć dodjeljuje srednjim i malim privrednim društvima, a čak do 100% ako se radi o preduzećima koja obavljaju djelatnost pomor-skog saobraćaja.

Državna pomoć za zapošljavanje

Kada su u pitanju šeme pomoći za namjene zapošljavanja, ta pomoć je u periodu 2008-2010. imala trend opadanja, i u 2010. je iznosila nešto manje od pola miliona eura, koji su dati u vidu subvencije od strane Direkcije za razvoj malih i srednjih preduzeća na osnovu Inoviranog programa za kontinuirano stimulisanje zapošljavanja i preduzetništva u CG.

Procenat učešća ove pomoći u ukupnoj državnoj pomoći je u 2011. godini7 približno isti kao u 2010, i iznosi 0,63%. Pravilnikom o izmjenama i dopunama pravilnika o sadržaju godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći, usvojenim u aprilu ove godine, predviđena je obaveza davalaca da Komisiji za kontrolu državne pomoći dostave podatke o očekivanim i ostvarenim efektima dodijeljene državne pomoći, i iako je ta analiza za sada više kvalitativna nego kvantitativna, predstavlja korak naprijed u kontroli cjelishod-nosti i uspješnosti realizacije dodijeljene pomoći. U skladu sa tim, oba projekta Zavoda za zapošljavanje Crne Gore u 2011. godini, i to Program subvencionisanog zapošljavanja mladih na sezonskim poslovima i Inovirani program samozapošljavanja su ocijenjeni kao uspješni od strane Komisije.

Državna pomoć za zapošljavanje se na osnovu Uredbe može dodijeliti u vidu subven-cija zarada8, i to licima u nepovoljnom položaju, ozbiljno nepovoljnom položaju (do 50% opravdanih troškova) i licima sa invaliditetom (do 75% opravdanih troškova), zatim kao kompenzacija dodatnih troškova zapošljavanja invalida rada.

EU Uredbom o izuzećima je, osim ove dvije vrste pomoći za zapošljavanje, predviđeno i izuzeće pomoći za zapošljavanje koja ide uz regionalnu pomoć za investicije i pomoć za mala i srednja preduzeća.

Trenutno, davalac državne pomoći za zapošljavanje je Zavod za zapošljavanje Crne Gore (ZZZCG), sa programima Subvencionisanog zapošljavanja mladih na sezonskim poslovi-ma za 2012. godinu, i programom Radna praksa za visokoškolce.

5 Uredba o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći („Sl. list CG“, br. 27/10;34/11)6 COMMISSION REGULATION (EC) No 800/2008 of 6 August 2008 declaring certain categories of aid compatible with

the common market in application of Articles 87 and 88 of the Treaty (General block exemption Regulation)7 Izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u 2011. godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun

2012.8 Ova pomoć se ne može dodijeliti samo preduzećima za proizvodnju uglja i preduzećima u poteškoćama, u skladu

sa članovima 14 i 27 Uredbe.

175


175

Državna pomoć za mala i srednja preduzeća

Državna pomoć za MSP je u periodu 2008-2010. u blagom porastu i u 2010. je iznosila oko 917.000 eura. Ta pomoć je u 2011. povećana na 1,366 miliona eura ili 2,06% ukupne državne pomoći.9

Kada su u pitanju mala i srednja preduzeća (MSP), davaoci pomoći su trenutno Investi-ciono-razvojni fond (IRF) i Direkcija za mala i srednja preduzeća (DMSP). IRF dodjeljuje državnu pomoć na osnovu svog Godišnjeg plana rada, trenutno plana za 2012. godinu, a u skladu sa Srednjoročnim programom rada, Finansijskim planom za 2012. godinu, aktuel-nom ekonomskom politikom Vlade usmjerenom na suzbijanje ekonomske krize, i Strate-gijom ruralnog razvoja i Zakonom o regionalnom razvoju. Za tu namjenu suma izdvojena za 2012. je 20 miliona eura, a biće dostupna je u vidu kredita, i to: kredita posredstvom i uz garancije poslovnih banaka; direktnih kreditnih aranžmana, samostalnih i kofinansir-anje sa komercijalnim bankama, i kredita za infrastrukture, ekološke i strateške projekte. IRF takođe posjeduje garantni potencijal za davanje garancija u iznosu od 10 miliona eura, kao i najnoviji instrument pomoći uveden u 2011. godini – faktoring, tj. otkup duga na nivou od takođe 10 miliona eura kao podrška malim i srednjim preduzećima, a takođe će se vršiti i otkup duga u slučajevima kada je dužnik država Crna Gora.

Na osnovu analize efekata dodijeljene državne pomoći, državna pomoć dodijeljena na osnovu Godišnjeg plana IRF-a za 2011. godinu je uspješno realizovana, sa 200 uspješno realizovanih Odluka o odobrenim kreditima od 204 koliko ih je usvojeno. Zbog restrik-tivne politike bankarskog sektora u prethodnoj godini, najveći broj ovih projekata je realizovan direktnim kreditima iz sredstava IRF-a.

DMSP je prijavila Program državne pomoći malim i srednjim preduzećima za 2012. go-dinu – Finansijska pomoć razvoju konkurentnih i inovativnih malih i srednjih preduzeća kroz projekat „Vaučerske šeme“, koji je Komisija ocijenila kao usklađen sa Zakonom svojim rješenjem od 18. maja 2012.

Ministarstvo ekonomije je prijavilo državnu pomoć po Programu podsticanja razvoja konkurentnosti preduzetnika, mikro, malih i srednjih preduzeća u Sjevernom regionu Crne Gore i manje razvijenim opštinama za period od marta 2012. do kraja 2015. godine, koji je takođe ocijenjen kao usklađen sa Zakonom.

Uredbom je propisano da se državna pomoć za MSP može dati za namjene početnih ula-ganja, savjetodavne usluge i učestvovanje na sajmovima i izložbama, kao i za usvajanje novih standarda za zaštitu životne sredine, pribavljanje i korišćenje prava industrijske svojine, mala privredna društva koja se bave inovacijama, podršku za inovacije, privre-meno zapošljavanje visokostručnog kadra, i pomoć za rizični kapital, pod uslovima pro-pisanim ovom Uredbom.

Državna pomoć za sanaciju i restrukturiranje

Uredbom je regulisana državna pomoć društvima u poteškoćama, pomoć za spašavanje i pomoć za restrukturiranje, dok se pomoć preduzećima u sektoru čelika se može dodijeli-ti u skladu sa Protokolom 5 SSP-a. Ova pomoć se može dodijeliti jednom u 10 godina, uz izuzetak okolnosti na koje se nije moglo uticati. Ipak, kako je ovo pomoć koja se dodjeljuje

9 Izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u 2011. godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun 2012.

176

preduzećima koja su se već pokazala neefikasnim za samostalan opstanak na tržištu, do-bra praksa EU ukazuje na to da se ova pomoć jednom preduzeću dodijeli samo jedanput, a naročito u slučajevima kada je prethodna pomoć dodijeljena ili korišćena nesaglasno pravilima.

Pomoć za sanaciju i restrukturiranje u Crnoj Gori je u periodu 2008-2010. bila u stalnom porastu, i ona je u 2010. činila 97,02% ukupne pomoći za horizontalne namjene u Crnoj Gori. To je pomoć data na osnovu Programa finansijskog restrukturiranja Kombinata alu-minijuma Podgorica (subvencije za struju, otpis poreza, ekvivalent subvencije za garan-cije), po osnovu Plana restrukturiranja Rudnika boksita Nikšić, Modela finansijskog re-strukturiranja Pobjede AD, Plana spašavanja Duvanskog kombinata AD Podgorica, Plana restrukturiranja Primorka AD Bar i Plana restrukturiranja preduzeća Javorak AD Nikšić. U 2011. godini, pomoć za spašavanje i restrukturiranje je smanjena u odnosu na 2010, ali uz i dalje vrlo visok udio te pomoći u ukupnoj državnoj pomoći od 28,46%, ili 18,909 miliona eura koliko je izdvojeno u prethodnoj godini.

Drugog aprila ove godine Dojče banka je, zbog neizmirenih obaveza od strane KAP-a, akti-virala garanciju Vlade Crne Gore, koja je potpom isplatila 23,4 miliona eura, od čega je 22 miliona iznos glavnice, a 1,4 miliona iznos dospjelih kamata i troškova kredita. Komisi-ja za kontrolu državne pomoći je na sjednici održanoj 1. juna 2012. donijela rješenje10 kojim su utvrđene nepravilnosti u sprovođenju Programa finansijskog restrukturiranja KAP-a, a aktiviranje i isplata garancije ocijenjeno kao pomoć neusklađena sa Zakonom o kontroli državne pomoći, jer se radi o novoj pomoći koja nije obuhvaćena programom re-strukturiranja. Istim rješenjem je naređen povraćaj neusklađene pomoći kao i obustava eventualne dalje pomoći Kombinatu aluminijuma. Ministarstvu ekonomije je naloženo da o preduzetim aktivnostima na izvršenju rješenja obavijesti Komisiju u što kraćem roku, koji nije preciziran.

Ministarstvo ekonomije je Komisiji za kontrolu državne pomoći dostavilo i izvještaj o analizi efekata pomoći KAP-u na osnovu Modela finansijskog restrukturiranja KAP-a11, iz koga se može vidjeti da je došlo do brojnih odstupanja od planiranih efekata restrukturi-ranja, od kojih je najznačajniji opterećenje KAP-a po osnovu dugova, uprkos otpisu duga prema CEAC-u i Vladi Crne Gore po osnovu Ugovora o poravnanju u iznosu od 102 mil-iona eura, i ranijem otpisu duga po osnovu poreza u iznosu od 8 miliona eura. Socijalni program iz Modela restrukturiranja takođe nije uspješno realizovan i broj zaposlenih nije doveden na optimalan nivo.

Pomoć za sanaciju i restrukturiranje je u 2011. dodijeljena još i preduzeću Bega Press na osnovu Plana restrukturiranja u vidu subvenciju u iznosu od 880.802,32 eura, Fabrici elektroda „PIVA“ Plužine (FEP) u vidu garancija u iznosu od 1.500.000 eura, privrednom društvu Javorak u vidu ekvivalenta subvencije za garanciju u iznosu od 70.000,00 eura, i privrednom društvu „Lenka“ takođe kao ekvivalent subvencije za garaciju u iznosu od 52.500,00 eura. Realizacija ovih pomoći je takođe analizirana u svijetlu planiranih i očekivanih efekata (za sva navedena privredna društva osim privrednog društva „Len-ka“) i pomoći predućećima „Bega Press“, „Javorak“ i „FEP“ su ocijenjene kao nedovoljno uspješne.

10 www.kkdp.me11 Izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u 2011. godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun

2012.

176

177


Državna pomoć za zaštitu životne sredine

Državna pomoć za zaštitu životne sredine nije dodijeljena u periodu 2008-2011, i Crna Gora, naročito uzevši u obzir da je Ustavno samoproklamovana kao ekološka, malo ulaže u zaštitu životne sredine. Kako je životna sredina javno dobro, to je svojevrstan primjer „neuspijeha tržišta“ da omogući njegovu „proizvodnju“, i pored drugih instrumenata, kao što je regulacija, treba iskoristiti državnu pomoć da se pruže podsticaji preduzećima, naročito industriji, da ulažu u zaštitu životne sredine. Udio pomoći za zaštitu životne sre-dine i uštedu energije u okviru pomoći industrijskom i uslužnom sektoru je u EU u 2010. godini iznosio oko 24%, a ta pomoć je naročito izražena u državama članicama kao što su Švedska, Finska, ali i Slovenija.

Državna pomoć za zaštitu životne sredine se po osnovu Uredbe može dodijeliti: za povećanje nivoa i standarda zaštite životne sredine, i to: materijalna ulaganja u zemljište, objekte, postrojenja i opremu, i nematerijalna ulaganja - troškove transfera tehnologije radi zaštite životne sredine, kao i nabavku prevoznih sredstava za drumski, željeznički i pomorski saobraćaj koja zadovoljavaju standarde; pomoć za prilagođavanje standardi-ma zaštite životne sredine EU; za ulaganje u energetsku stednju; za obnovljive izvore energije; za upravljanje otpadom; za sanaciju kontaminranih područja; za preseljenje privrednog društva radi zaštite životne sredine; kao i za izradu studije o životnoj sredini.

Brojne države članice su iskoristile ovakve i slične izuzetke predviđene Uredbom o izuzeću kao i pojedinačnim smjernicama da uspostave mjere kojima se smanjuje nivo zagađenosti životne sredine, naročito emisije ugljen-dioksida, a podstiče korišćenje ob-novljivih izvora energije i inovativnih „zelenih“ procesa, iz kojih bi Crna Gora mogla is-koristiti primjere dobrih praksi, naročito u svrhu usklađivanja sa EU standardima.

Državna pomoć za istraživanje i razvoj

U periodu 2008-2010, pomoć za istraživanje i razvoj nije dodijeljena. Iz Komisije za kon-trolu državne pomoći smo dobili i informaciju da se državna pomoć za istraživanje i raz-živanje i raz-raz-voj u 2011. ipak dodjeljuje nenotifikovana na osnovu Konkursa Ministarstva nauke ob-javljenog u sredstvima javnog informisanja, međutim, uprkos višemjesečnim naporima Komisije, Ministarstvo nauke odbija da notifikuje tu pomoć, iako bi ista bila ocijenjena kao usklađena sa propisima s obzirom na svoju namjenu. U Godišnjem izvještaju Komisi-je12 se navodi da je ona po službenoj dužnosti izvršila kontrolu propisa po osnovu kojih su dodijeljena sredstva na osnovu konkursa i ocijenila propise neusklađenim sa pravil-ima državne pomoći. Ministarstvu nauke je određen rok od 60 dana da izvrši traženo usklađivanje, a u skladu sa tim, pomoć koji su dodijelili je u Izvještaju prikazana kao neprijavljena državna pomoć u iznosu od oko 209 hiljada eura.

Pomoć za istraživanje, razvoj i inovacije je najpodsticanija državna pomoć, čiji rezultati vode ka ostvarivanju ciljeva iz Lisabonske agende, a to su konkurentnija EU sa višim ste-penom zaposlenosti. Istraživanje i inovacije vode ka unaprjeđenju proizvodnih procesa, ubrzanom rastu i većoj konkurentnosti proizvoda i usluga. Ipak, preduzeća se u ovaj vid ulaganja rijetko upuštaju zbog rizika ulaganja, pa eventualni profit radije usmjeravaju u druge namjene.

U istraživanju koje je sprovedeno u biznis sektoru, privrednici su upitani u kojoj mjeri bi

12 Izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u Crnoj Gori u 2011. godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun 2012.

178

ih programi države za podsticaj istraživanja i razvoja stimulisali da ulože u ove namjene, i odgovori su u najvećoj mjeri pozitivni, što bi trebalo iskoristiti za unaprjeđenje kako proizvodnih tako i organizacionih procesa u crnogorskoj privredi, naročito inovativnih tehnologija i tehnologija povezanih sa korišćenjem obnovljivih izvora energije.

U kojoj mjeri bi sada dobijanje državne pomoći stimulisalo vaše preduzeće da?

U skladu sa Uredbom, pomoć za istraživanje i razvoj se može dodijeliti: za fundamentalno istraživanje i do 100% opravdanih troškova, za primijenjeno istraživanje do 50% oprav-danih troškova, za razvojno istraživanje do 25% opravdanih troškova, a ovi procenti se mogu povećati do 80% za MSP; zatim za inovacije procesa i inovacije organizacije u sek-ćati do 80% za MSP; zatim za inovacije procesa i inovacije organizacije u sek-zatim za inovacije procesa i inovacije organizacije u sek-toru usluga; državna pomoć za ulaganje inovativnim grupama i za pokrivanje redovnih troškova inovativnih grupa.

Pri dodjeli pomoći se mora voditi računa da je pomoć neophodna kao podsticaj, tj. da preduzeće u odsustvu iste ne bi uložilo u istraživanje i razvoj, da je proporcionalna i da nema negativnih efekata po tržišnu konkurenciju koji bi prevagnuli u odnosu na benefite koje pomoć treba da proizvede.

Sektorske državne pomoćiKada je u pitanju pomoć pojedinim sektorima, ona je u periodu 2008-2010. bila u blagom padu, iznosivši 32,86% u 2010, ali je u 2010. apsolutni iznos 37,49% veći u odnosu na 2009. Od toga su najveći iznosi idvojeni za finansijske usluge, kulturu i informisanje, čelik i poljoprivredu i ribarstvo. Najnoviji podaci za 2011. godinu13 pokazuju da je udio sek-torskih pomoći u ukupnoj državnoj pomoći u prethodnoj godini doživio još veći skok, sa 27,41% na 64,06% ili 42,564 miliona eura. U apsolutnim iznosima, to predstavlja 13 Godišnji izvještaj o dodijeljenoj državnoj pomoći u 2011. godini, Komisija za kontrolu državne pomoći, jun 2012

179


povećanje za 115,90% u odnosu na 2010, a čak 148,23% u odnosu na 2009. godinu. Ovakvo povećanje je najvećim dijelom rezultat aktiviranja i plaćanja garancije izdate Željezari Nikšić.

Finansijske usluge

Kada su u pitanju finansijske usluge, državna pomoć ovom sektoru je u 2010. zabilježila skok u odnosu na 2009. (sa 3,86 miliona eura na 7, 613 miliona eura) i predstavljala je reakciju na finansijsku krizu, i to kroz dvije šeme: „Program otklanjanja štetnih uticaja i zaštite bankarskog sektora od posljedica svjetske finansijske krize i očuvanje njegove sigurnosti i stabilnosti“ i „Garancijske i kreditne šeme“, obije podnešene od strane Mini-starstva finansija na osnovu Zakona o mjerama za zaštitu bankarskog sistema. Program mjera je iskoristila samo jedna banka i to „Prva banka Crne Gore – osnovana 1901”, dobivši kredit za likvidnost u iznosu od 44 miliona eura. Pomoć je na osnovu istih šema dodjeljivana i u 2011. godini, i to u iznosu od 3,191 miliona eura.

Čelik

Pomoć sektoru čelika je u 2010. godini iznosila 5.576.000 eura, što je približno iznosu od 5.072.000 eura iz 2009, a gotovo duplo manje nego u 2008. kada je ta pomoć iznosila 10.792.000 eura. Međutim, u 2011. godini je ponovo došlo do velikog povećanja pomoći za sektor čelika i ta pomoć je iznosila 30,241 miliona eura.Pomoć sektoru čelika u 2010. je data Željezari Nikšić. Prva pomoć Željezari dodijeljena je na osnovu Ugovora o subvenciji od 28. decembra 2007, a sljedeća nakon potpisivanja SSP-a na osnovu Plana restrukturiranja Željezare koji je predložilo Ministarstvo eko-nomije, i koji je odobren od strane Komisije rješenjem od 3. februara 2010. Pomoć je data u vidu subvencije za struju i u vidu ekvivalenta subvencije na garanciju za kredit. Državna pomoć data Željezari je narušila princip EU „prvi put-zadnji put“, što se pokazalo i kao vrlo skupo po državu Crnu Goru. Željezara je nakon toga otišla u stečaj i njena imovina je nedavno prodata. Pokretanje stečaja je dovelo do aktiviranja garancije date Željezari, i država je isplatila iznos od 32.922.888,9 eura bankarskoj instituciji Credit Suisse. Taj iznos od 33 miliona eura, zajedno sa odloženim poreskim obavezama po osnovu PDV-a u iznosu od 613.631,86 eura u 2011. i odloženim carinskim dugom od 509.150,00 eura su prijavljeni u stečajnu masu Željezare Nikšić. Nažalost, iznos za koji je Željezara Nikšić prodata turskoj kompaniji „Toščelik“ nije dovoljan da bi se pokrila potraživanja države.Uredba u dijelu III uređuje pomoć pojedinim sektorima, i obuhvata pravila o državnoj pomoći za zatvaranje čeličana, trajni prekid proizvodnje čeličnih proizvoda, zatvaranje čeličane koja je pod kontrolom drugog privrednog društva u sektoru proizvodnje čelika, pomoć čeličanama u skladu sa horizontalnim ciljevima. Pomoć sektoru čelika mora biti usklađena sa odredbama protokola V o državnoj pomoći industriji čelika, koji čini sastav-žavnoj pomoći industriji čelika, koji čini sastav-avnoj pomoći industriji čelika, koji čini sastav-ni dio SSP-a. Crna Gora nije izradila nacionalni program restrukturiranja koji predstavlja obavezu iz tačke 4 ovog protokola.

Poljoprivreda i ribarstvo

Za oblast poljoprivrede i ribarstva u EU važe posebna pravila za dodjelu državne pomoći, pa se tako i Zakon i podzakonski akti o državnoj pomoći u Crnoj Gori ne odnose na ovaj sektor. Pomoć se umjesto toga dodjeljuje na osnovu Zakona o poljoprivredi i ruralnom

180

razvoju14 i Uredbi o uslovima, načinu i dinamici sprovođenja mjera agrarne politike za 2011. godinu15.

Sektoru poljoprivrede i ribarstva je dodijeljen veliki udio državne pomoći u 2010. godini, i to 2.934 miliona eura, gdje se kao osnovni davalac javlja Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja. Državna pomoć dodijeljena u 2011. je nešto manja i iznosila je 1,668 miliona eura. Pomoć je dodijeljena po osnovu programa podrške mljekarskom sektoru, klaničnoj industriji, ratarskoj proizvodnji, podizanju višegodišnjih zasada, unaprjeđenju kvaliteta proizvoda, podrške intervencijama na tržištu i kao podrška sektoru morskog ribarstva i marikulture.

Kultura i informisanje

Državna pomoć izvojena za kulturu i informisanje bilježi porast u periodu 2008-2010, sa 777.000 u 2008, preko 5.159.000 u 2009, a u 2010. je iznosila 7.451.000 eura. U 2011. ta pomoć je dodijeljena na osnovu programa državne pomoći Ministarstva kulture za 2011. godinu kojim je finansirano 6 programa, i to: Sufinasiranje projekata i programa iz oblasti kulturno-umjetničkog stvaralaštva u 2011. godini, Kulturna baština, Podrška raz-voju medijskog pluralizma, Javni radio-difuzni servisi Crne Gore, Prenos radio-difuznih signala RTCG na teritoriji Crne Gore preko radio-difuznih predajnika i Razvoj kulture na sjeveru Crne Gore.

Takođe je dodijeljena subvencija listu „Koha javore“ u iznosu od 150.000,00 eura, koju Ministarstvo nije notifikovalo Komisiji za kontrolu državne pomoći.

Ministarstvo je dodijelilo i regionalnu pomoć emiterima/elektronskim medijima u Crnoj Gori, i to otpisom duga prema Radio-difuznom centru u iznosu od 1.655.446,82 eura i Agenciji za elektronske komunikacije i poštansku djelatnost u iznosu od 492.727,99 eura.

U oblasti kulture u 2012, Komisija je Nacrt programa pomoći Ministarstva kulture za 2012. godinu ocijenila kao nepotpuno usklađen sa Zakonom. 16 Jedna od tačaka programa predviđa plaćanje prenosa radio-difuznog signala RTCG na teritoriji Crne Gore preko radio-difuznih predajnika. U rješenju se navodi da je na zahtjev Komisije, Ministarstvo kulture dostavilo dopis u kome je navelo da RTCG ne vodi odvojeno računovodstvo za poslove pružanja javne usluge emitovanja radio-televizijskog programa od drugih po-slova. Imajući u vidu navedeno, kao i odredbe člana 43 stav 2 Uredbe o bližim kriteriju-mima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći kojima je propisana obaveza vođenja odvojenog računovodstva, Komisija je tu tačku ocijenila neusklađenom, što pretpostavlja da Ministarstvo nema pravo dodijeliti predviđenu pomoć za ovu namjenu do ispunjenja uslova.

Saobraćaj

Državna pomoć sektoru saobraćaja može se na osnovu Uredbe dodijeliti za drumski i željeznički saobraćaj, kombinovani saobraćaj, za izgradnju lučke infrastrukture. U okviru

14 Zakon o poljoprivredi i ruralnom razvoju („Službeni list CG“, br. 56/09 i 40/11)15 Uredba o uslovima, načinu i dinamici sprovođenja mjera agrarne politike za 2011. godinu („Sl. List CG, br. 21/11) 16 Rješenje Komisije za kontrolu državne pomoći od 27.02.2012.

181


vazdušnog saobraćaja, pomoć se može dodijeliti u vidu kompenzacije za javne usluge i pomoći za uspostavljanje novih vazdušnih linija.

Sektoru saobraćaja je u prethodnoj godini dodijeljeno 3,551 miliona eura, što predstavlja učešće od 5,28% u ukupnoj državnoj pomoći. Iako su ova davanja iskazana u Godišnjem izvještaju za 2011. kao sektorska i regionalna pomoć, faktički prestavljaju pomoć za san-aciju i restrukturiranje.

Pomoć data kompaniji Montenegro Airlines je izazvala najviše problema, jer su garancije ovoj kompaniji date protivno pravilima o državnoj pomoći. Ekvivalent subvencije za ga-rancije izdate kod Hipotekarne banke i NLB banke iznosi 278.000 eura. Takođe, izvršen je otpis duga Montenegro Airlines-a u iznosu od 3.233.336,56 eura. Vlada Crne Gore je zaključkom17 kojim je otpisala dug Montenegro Airlines-u naložila Ministarstvu pomorst-va i saobraćaja da pripremi program restrukturiranja kompanije Montenegro Airlines, koji je u junu ove godine Komisija za kontrolu državne pomoći ocijenila kao usklađen sa Zakonom o kontroli državne pomoći. Ukupna državna pomoć predviđena ovim Planom za preduzeće Montenegro Airlines iznosi 35.654.622,45 eura.

Ministarstvo pomorstva i saobraćaja je dodijelilo i regionalnu pomoć Kontejnerskom terminalu, kao neto element pomoći za kredit dobijen od strane EBRD-a, koji iznosi 787.000,00 na kredit u iznosu od 4 miliona eura.

Ostali sektori

Sektorska državna pomoć za sektore rudarstva i brodogradnje nije dodijeljivana ni u 2010. ni u 2011. godini.

Regionalna državna pomoć

Regionalna državna pomoć kao pomoć za nerazvijena područja i ublažavanje regionalne neravnomjernosti u razvoju u 2010. nije dodjeljivana, jer se čekalo na usvajanje Mape regionalnih pomoći, pa uslovi za dodjelu nijesu bili ispunjeni. Ipak, pomoć regionima je dodjeljivana kroz različite projekte u okviru horizontalnih šema pomoći, naročito za poljoprivredu i mala i srednja preduzeća. Kako Uredba propisuje, pomoć se može dodijeliti za podsticanje regionalnog razvoja za početna ulaganja i otvaranje novih rad-nih mjesta u vezi sa početnim ulaganjima, a samo izuzetno i za nadoknadu troškova tekućeg poslovanja privrednog društva. Pomoć se ne može dodijeliti preduzećima koja se bave proizvodnjom sintetičkih vlakana, uglja, niti onima koja se suočavaju sa poteškoćama, a preduzećima u sektoru čelika samo u skladu sa Protokolom V SSP-a. Pomoć se može dodijeliti i za početna ulaganja, opravdane troškove za otvaranje novih radnih mjesta, operativnu pomoć, kao i za velike investicione projekte regionalnog raz-voja.

U okviru istraživanja javnog mnjenja koje smo realizovali, i građani i privredni sektor su saglasni da je pomoć u Crnoj Gori najpotrebnija sjevernom regionu.

17 Zaključak Vlade, akt broj 03-7379 od 28. Jula 2011.

182

Kom regionu je državna pomoć najpotrebnija?

U prethodnoj godini, regionalna pomoć je iznosila 2.934.835,44 eura. Pomoć je dodijeljena na osnovu već pomenutih programa Ministarstva kulture, koja je pomoć od 2.148.174,81 eura opredijelila za namjene očuvanja medijskog pluralizma i finansijske održivosti medija, koji se trenutno suočavaju sa finansijskim teškoćama; kao i pomenute pomoći Kontejnerskom terminalu Bar.

183


Zaključci

Analizom strukture državnih pomoći u Crnoj Gori i namjena za koje se izdvaja najviše državnog novca može se saznati mnogo o kvalitetu upravljanja javnim rashodima i usklađenosti budžetskih rashoda sa ciljevima ekonomske politike. U nastavku su izloženi najvažniji zaključci o strukturi državne pomoći, a potom i preporuke kako da se ta struk-tura unaprijedi, a državna pomoć smanji i bolje usmjeri.

Izdvajanja Crne Gore za državnu pomoć su prevelika u odnosu na BDP, naročito u poređenju sa EU prosjekom. Radi realnijeg poređenja, izdvajanje za državnu pomoć u Crnoj Gori je u 2010. bilo gotovo dvostruko veće od izdvajanja Hrvatske za isti period. Izdvajanje je u 2011. smanjeno na 1,77% BDP-a18, što je i dalje visoko u odnosu na izdvajanja većine država članica čiji se prosjek kreće oko 0,5%19

Struktura državne pomoći u Crnoj Gori je loša, sa gotovo stoprocentnim izdvajanjem za sanaciju i restrukturiranje i sektorsku pomoć. Analiza efekata državnih pomoći datih za sanaciju i restrukturiranje je pokazala da te pomoći nijesu realizovane u skladu sa planovima restrukturiranja.

Pomoć data KAP-u na ime isplate aktivirane državne garancije konstituiše novu pomoć datu nesagalasno sa pravilima o dodjeli državne pomoći, zbog čega je naređen povraćaj.

Izdvajanja za „dobre“ horizontalne pomoći usmjerene na podsticanje istraživanja i raz-voja, zaštite životne sredine, obuke i zapošljavanje i razvoj malih i srednjih preduzeća su premala ili nepostojeća.

Udio sektorske pomoći u ukupnoj državnoj pomoći je prevelik, naročito za sektor čelika.

Podaci iz 2011. pokazuju trend smanjenja nove državne pomoći, kako je veliki dio izd-vajanja u prethodnoj godini nastao kao posljedica neefikasne dodjele iz 2009. i 2010. godine, što je prouzrokovalo aktiviranje garancija.

18 Bez sektora poljoprivrede i ribarstva, saobraćaja i antikriznih mjera19 Podatak za 2010. godinu

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

184

Istraživanje javnog mnjenja u opštoj populaciji i biznis sektoru, nađeno je da i građani i predstavnici biznis sektora poljoprivredu, industriju/proizvodnju i turizam definišu kao tri sektora kojima je državna pomoć najpotrebnija, a od regiona kao ističu sjever Crne Gore kao područje kome je državna pomoć najpotrebnija.

185


Preporuke

1. Potrebno je izraditi nacionalni program restrukturiranja pojedinih sektora industrije za koje se izdvaja najviše pomoći, kao i pojedinčane biznis planove za svako preduzeće koje koristi, ili planira zatražiti pomoć za spašavanje i restrukturiranje.

2. Potrebno je da Ministarstvo ekonomije preduzme efikasne mjere za povraćaj pomoći date KAP-u u vidu plaćene garancije sa pripadajućim troškovima po nalogu Komisije za kontrolu državne pomoći.

3. Poželjno je izraditi strategiju državne pomoći za pojedine oblasti za koje se izdvaja najviše državnog novca, u formi strategije koja će definisati potrebe i targetirati pomoć tamo gdje je neophodna, i samo u visini u kojoj je neophodna, a u skladu sa ciljevima ekonomske politike, socijalne politike i politike zapošljavanja u cilju povećanja privred-nog rasta i što boljeg upravljanja reformama i javnim rashodima, a ne povećanja javnog duga i opterećenja poreskih obveznika.

4. Potrebno je smanjiti ukupna izdvajanja za državnu pomoć, smanjiti izdvajanja za sanaciju i restrukturiranje i sektorske pomoći, a povećati udio državne pomoći za istraživanje, razvoj i inovacije, zaštitu okoline, zapošljavanje i stimulisanje preduzetništva.

5. Kada su u pitanju horizontalne pomoći za istraživanje i razvoj, neophodno je u strategije razvoja nauke i istraživačkog rada uključiti i plan državne podrške ovoj oblasti, u cilju jačanja održivog razvoja, otvaranja novih javnih mjesta i unaprjeđenja proizvodnih procesa i organizacionih procesa za pružanje usluga. Šeme državne pomoću za ovu namjenu treba usmjeriti ka malim i srednjim preduzećima koja su zainteresovana za praćenje savremenih trendova i jačanje svoje konkurentske pozicije, na samo u Crnoj Gori već i šire.

6. Kada je u pitanju zaštita životne sredine, neophodno je iskoristiti instrumente državne pomoći koji stoje na raspolaganju kako bi se preduzeća stimulisala na korišćenje „zele-nih“ tehnologija, kao i kako bi se regulisali postojeći problemi u upravljanju otpadom i sanaciji kontaminiranih područja, tamo gdje se ovi problemi ne mogu riješiti drugim, povoljnijim instrumentima.

7. Podrška malim i srednjim preduzećima mora biti dizajnirana tako da stimuliše osniv-anje preduzeća tako što će im olakšati pristup početnom kapitalu, ulaganje u ljudske resurse i istraživanje.

8. Regionalnu pomoć treba dodjeljivati u skladu sa strategijom izjednačavanja regional-nih razlika u Crnoj Gori, koja bi prikazala analizu potreba u sjevernom, centralnom i južnom regionu Crne Gore, i istu uskladiti sa strategijama stimulisanja malih i srednjih preduzeća.

186

9. Sve u svemu, potreban je širi sistemski pogled na instrumente državne pomoći, kako bi se oni izuzeci gdje je ona dozvoljena iskoristili za potrebe rješavanja regionalnih i socijalnih problema, podsticanja održivosti i rasta, otvaranje novih radnih mjesta i jačanje društva znanja.

10. Pri dodjeli državne pomoći, naročito sektorske, ali i horizontalnih i regionalnih pomoći potrebno je ubuduće staviti što veći naglasak na ekonomsku analizu i „test balansiranja“20, a posebnu pažnju posvetiti procjeni rizika za izdavanje garancija koja je do sada dala vrlo loše rezultate.

20 Akcioni plan za državnu pomoć, Manja i bolje usmjerena državna pomoć: mapa puta za reformu državne pomoći 2005-2009, Evropska komisija, Brisel, 2005.

187


Literatura:

Zakon o kontroli državne pomoći („Sl. list CG“, broj 74/09; 57/11)

Uredba o bližim kriterijumima, uslovima i načinu dodjele državne pomoći („Sl. list CG“, br. 27/10;34/11)

Uredba o načinu i postupku podnošenja prijave državne pomoći

Uredba o načinu vođenja evidencije o državnoj pomoći

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica i Republike Crne Gore

Uredba o izmjenama i dopunama uredbe o nacinu vodjenja evidencije o drzavnoj pomoci

Uredba o izmjenama i dopuni uredbe o blizim kriterijumima uslovima i nacinu dodjele drza-vne pomoci

Uredba o izmjenama uredbe o nacinu i postupku podnosenja prijave drzavne pomoci

Pravilnik o sadržaju godišnjeg izvještaja o dodijeljenoj državnoj pomoći

Poslovnik o radu Komisije za kontrolu državne pomoći

The Treaty on the Functioning og the European Union, Official Journal of the European Union, C115/47, 9.05.2008

Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rules for the application of Article 93 of the EC Treaty

Commission Regulation (EC) No 794/2004 of 21 April 2004-implementing Council Regula-tion (EC) No 659/1999 laying detailed rules for the application of Article 93 of the EC

EU Competition law, Rules applicable to State Aid, Situation as at 1 March 2011, Competi-tion Handbooks, Brussels 2011, Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2011

Izvještaj o napretku Crne Gore za 2011. godinu

Godišnji izvještaji o kontroli državne podrške i pomoći u Crnoj Gori u 2008. godini, Komisija za kontrolu državne podrške i pomoći




Inventar dodijeljenih državnih pomoći 2010, www.kkdp.me

Rješenja i zaključci Komisije za kontrolu državne pomoći, www.kkdp.me i putem zahtjeva za slobodan pristup informacijama

The Regional State Aid Maps for 2007-2013: Less and better targeted regional aid, Patrick De Ridder, Competition Policy Newsletter, No. 1-2008

Akcioni plan za državnu pomoć, Manja i bolje usmjerena državna pomoć: mapa puta za re-formu državne pomoći 2005-2009, Evropska komisija, Brisel, 2005.

188


PROJEKAT:


Korupcija i javne nabavke u Crnoj Gori

Podgorica, jun, 2012


Naziv publikacije

Korupcija i javne nabavke u Crnoj Gori

IzdavačInstitut alternativaĐoka Miraševića („Kroling“) 3/3, Podgorica, Crna GoraTel/Fax: (+382) 20 268 686e-mail: [email protected] site: www.institut-alternativa.org

Za izdavačaStevo Muk, Predsjednik Upravnog odbora

UrednikStevo Muk

AutoriStevo Muk, mr Jovana Marović, mr Milica Popović,Nemanja Tepavčević, Marko Sošić

Stručni saradnikIvan Krkeljić

Priprema i štampaStudio Mouse total graphics center

Tiraž300


CIP – Каталогизација у публикацијиЦентрална народна библиотека Црне Горе, Цетиње

ISBN 978-9940-533-22-9COBISS.CG-ID 20620560

Sadržaj

Sažetak ............................................................................................................................................... 193

1. Uvod ............................................................................................................................................. 195

2. Obilježja korupcije u javnim nabavkama ..................................................................... 197

3. Javne nabavke u Crnoj Gori ................................................................................................ 2003.1. Razvoj pravnog okvira za sistem javnih nabavki .............................................. 2013.2. Institucionalni okvir za javne nabavke ................................................................. 2023.3. Ključne karakteristike sistema javnih nabavki u Crnoj Gori ....................... 202

4. Ključni rizici za korupciju u javnim nabavkama u Crnoj Gori i protivmjere u pravnom okviru ......................................................................................... 206

4.1. Faza planiranja ................................................................................................................ 2064.1.2. Određivanje predmeta javne nabavke ........................................................ 2084.1.3. Tehničke karakteristike i specifikacije ........................................................ 209

4.2. Faza sprovođenja postupaka javnih nabavki – Tenderska procedura..... 2104.2.1. Pregovarački postupak bez javnog nadmetanja ..................................... 2104.2.2. Antikorupcijske odredbe i spriječavanje sukoba interesa ................. 2114.2.3. Kriterijumi i podkriterijumi za izbor najpovoljnije ponude .............. 2154.2.4. Izbor najpovoljnije ponude i zaključenje ugovora ................................ 215

4.3. Faza nakon dodjele odluke i sklapanja ugovora ............................................... 2174.3.1. Realizacija ugovora ............................................................................................. 217

5. Institucionalni i administrativni kapaciteti za javne nabavke ............................ 2195.1. Decentralizacija/centralizacija ili hibrid? ........................................................... 2195.2. Administrativni kapaciteti ključnih institucija .................................................. 2205.3. Međuinstitucionalna saradnja .................................................................................. 221

6. Aktivnosti državnih organa u borbi protiv korupcije u postupcima javnih nabavki .......................................................................................................................... 223

6.1. Uprava za javne nabavke ............................................................................................. 2246.2. Državna komisija za kontrolu postupka javnih nabavki ............................... 2256.3. Upravni sud ...................................................................................................................... 2266.4. Uprava policije ................................................................................................................. 2276.5. Državna revizorska institucija .................................................................................. 2276.6. PIFC ...................................................................................................................................... 230

192

7. Zaštita prava ponuđača ........................................................................................................ 232

8. Finansiranje političkih partija i javne nabavke.......................................................... 234

9. Dobre prakse za borbu protiv korupcije u javnim nabavkama ........................... 2369.1. “Bijele” i “crne” liste kao antikoruptivni mehanizmi u javnim nabavkama ...................................................................................................... 236

9.1.1. Podsticaj iz Evropske unije .............................................................................. 2389.1.2. Problematičnost sistema crnih i bijelih listi i moguća rješenja ....... 238

9.2. Sukob interesa i službenici za javne nabavke .................................................... 2409.2.1. Plan integriteta ..................................................................................................... 242

9.3. Učešće nedržavnih aktera u sprovođenju postupka javnih nabavki i kontroli cjelokupnog procesa ................................................................................. 2439.4. Hrvatska i borba protiv korupcije u javnim nabavkama ............................... 245

10. Zaključci..................................................................................................................................... 247

11. Preporuke ................................................................................................................................. 249

12. Literatura i korišćeni izvori: ............................................................................................ 251

13. Dodaci ......................................................................................................................................... 253

193


Sažetak Sistem javnih nabavki u Crnoj Gori značajno je unaprijeđen u normativnom i institucional-nom pogledu od njegovog uspostavljanja 2001. godine do danas. Posebno značajne novine i unapređenja uveo je novi Zakon o javnim nabavkama koji je usvojen 2011. godine, a koje se odnose prvenstveno na povećanje stepena transparentnosti procesa, bolju kontrolu ugovora velike vrijednosti, kao i inspekcijski nadzor nad realizacijom ovih ugovora. Sa institucionalnog aspekta, Zakon preciznije razdvaja nadležnosti državnih institucija koje upravljaju sistemom javnih nabavki. Nadležnosti Državne komisije za kontrolu postupka javnih nabavki su proširene i precizirane, ali je način njenog imenovanja problematičan. Administrativni i finansijski kapaciteti Državne komsije, kao i Uprave za javne nabavke ostaju ograničeni.

Novi Zakon nije adekvatno odgovorio na potrebu unapređenja antikorupcijskih pravila i mehanizama, niti je u potpunosti usaglašen sa relevantnim direktivama Evropske unije, posebno u dijelu koji se odnosi na harmonizaciju pojedinih procedura. Odsustvo adekvatnih antikorupcijskih mjera karakteristično je i za Strategiju razvoja sistema javnih nabavki za period 2011-2015. godine, kao i za Akcioni plan za njeno sprovođenje.

Proces i dalje karakteriše zanimarljiv broj krivičnih prijava podnijet od strane Uprave policije, odnosno odgovarajućih optužnica državnog tužilaštva, kao i odsustvo pravosnažnih odluka za korupciju u javnim nabavkama, ali i prekršajnih kazni i disciplinskih odgovor-nosti službenika za javne nabavke.

Kao rezultat navedenog, problem korupcije u javnim nabavkama je i dalje prisutan u značajnoj mjeri, a kontrola postupka ograničena, pa je njeno unapređivanje prioritetno. Ovakav stav zajednički je i za Evropsku komisiju u izvještajima o napretku, ali i za same građane Crne Gore.

U pravcu suzbijanja korupcije u postupcima javnih nabavki neophodno je da državni organi preduzmu niz mjera i aktivnosti. Proces planiranja javnih nabavki treba da se odvija na osnovu posebne metodologije za pojedine oblasti, a ovu fazu je neophodno integrisati u proces pripreme budžeta. Administrativni i finansijski kapaciteti UJN i Komisije moraju biti osnaženi. Obezbjeđivanje adekvatne finansijske naknade za rad službenika za javne

194

nabavke takođe je neophodno u pravcu njihove nezavisnosti i samostalnosti u radu, a ova lica treba da budu obuhvaćena Zakonom o sprečavanju sukoba interesa. Proceduru imenovanja članova Državne komisije je potrebno ojačati u pogledu kriterijuma za izbor, ali i same procedure koja treba da se sprovodi u Skupštini.

Zakon o javnim nabavkama treba da bude uslaglašen sa direktivama EU, a neophodna je i njegova izmjena, kao i dopuna Strategije, u pogledu jačanja antikorupcijskih mehanizama. Uporedna praksa pokazuje da su crne i bijele liste jedan od mogućih dopunskih načina za borbu protiv korupcije u javnim nabavkama.

Kontrolu postupka javnih nabavki je moguće unaprijediti i omogućavanjem većeg učešća nedržavnih aktera u svim fazama postupka – organizacija civilnog društva, medija i građana.

195


UVOD

Analiza „Korupcija i javne nabavke u Crnoj Gori“ pripremana je u periodu od februara 2011. do juna 2012. godine i nastavak je kontinuirane istraživačke djelatnosti Instituta alternativa u oblasti javnih nabavki. Ideja autora je bila da se ukaže na razloge zbog kojih se javne nabavke svrstavaju u okviru šest visoko rizičnih oblasti za korupciju u Crnoj Gori i zašto je jačanje antikorupcijskih mehanizama prioritetno za unapređenje borbe protiv korupcije u ovoj oblasti. Imajući u vidu predmet istraživanja, u analizi se razmatraju elementi pravnog i institucionalnog ustrojstva sistema javnih nabavki, sa ciljem sagledavanja rizika za korupciju u svim fazama postupka, uz definisanje preporuka za nihovo prevazilaženje.

U analizi se polazi od objašnjavanja specifičnosti pojma „korupcija u javnim nabavkama“, uz kratak osvrt na načela na kojima bi trebalo da počivaju savremeni sistemi javnih nabavki. Uvodni opis rizika za korupciju i principa je opšti i ne odnosi se ni na jednu konkretnu zemlju, praćen je osvrtom na javne nabavke u Crnoj Gori, a dat je i pregled statističkih podataka koji objašnjavanju kretanje u ključnim kategorijama koje se odnose na postupke javnih nabavki u Crnoj Gori od 2007. godine do danas (učešće u BDP, procenat upotrebe pojedinih procedura, najveći nabavljači, itd).

Novim Zakonom o javnim nabavkama koji je stupio na snagu januara 2012. godine uvedena su brojna nova normativna rješenja. Zbog toga je centralni dio publikacije posvećen upravo analizi ovih rješenja sa posebnom namjerom da se pojasni u kom pravcu ona reformišu ovu oblast, te gdje i dalje postoje nedostaci koji utiču na rizike za korupciju. Pregled rizika dat je u odnosu na faze u postupku: faze planiranja, sprovođenja postupka javnih nabavki, kao i faza nakon donošenja odluke i dodjele ugovora.

U sagledavanju u kojoj mjeri nova rješenja predstavljaju napredak u odnosu na prethodni zakonodavni okvir pomogla su nam mišljenja neposrednih aktera postupka. Iz tog razloga, tokom istraživanja su sprovedeni brojni intervjui sa učesnicima u postupku (predstavnic-ima institucija koje imaju u nadležnosti kontrolu postupaka javnih nabavki, ponuđačima, službenicima za javne nabavke, predstavnicima ministarstava koja koordiniraju aktivnosti u borbi protiv korupcije…). Takođe, upućeni su zahtjevi za slobodan pristup informacijama Upravi za javne nabavke, Upravnom sudu, Vrhovnom sudu, Privrednim sudovima u Pod-gorici i Bijelom Polju, Državnoj komisiji za kontrolu i praćenje postupka javnih nabavki, Upravi policije itd, koji su nam u značajnoj mjeri omogućili da damo presjek administra-tivnih kapaciteta tijela koje imaju u nadležnosti upravljanje sistemom javnih nabavki, ali i aktivnosti ostalih državnih institucija u pravcu suzbijanja korupcije u javnim nabavkama.

Institut alternativa je od 11. do 18. aprila 2012. godine, u saradnji sa Ipsos Strategic Marketing-om, sproveo i istraživanje javnog mnjenja u Crnoj Gori o percepciji korupcije u

196

postupcima javnih nabavki. Prikupljanje podataka je realizovano na uzorku (840 ispitanika) reprezentativnom za populaciju punoljetnih građana Crne Gore (474 655). Stratifikovani troetapni uzorak vjerovatnoće je primijenjen u okviru sljedećih etapa: teritorija biračkog mjesta; domaćinstva odabrana metodom slučajnog koraka počev od datih adresa (SR-SWoR); članovi domaćinstva izabrani sa istom vjerovatnoćom (SRSWoR) – Kish tablice.

Rezultati istraživanja javnog mnjenja predstavljeni su u analizi u odnosu na stavove građana na koji način se odvijaju postupci javnih nabavki u Crnoj Gori, u kojoj mjeri su zadovoljni kontrolom postupka, te u kojim oblastima je neophodno unaprijediti ovu kontrolu, itd.

Prezentovanjem dobrih praksi u borbi protiv korupcije u javnim nabavkama u zemljama Evropske unije i onih u okruženju željelo se ukazati u kom smjeru je moguće unaprijediti antikoruptivne mehanizme, te u kojoj mjeri je moguća njihova primjena u okviru crnogo-rskog konteksta i postojećih zakonskih rješenja.

197


OBILJEŽJA KORUPCIJE U JAVNIM NABAVKAMA

Korupcija je zloupotreba položaja i kršenje zakona zbog pribavljanja određene, najčešće materijalne, koristi. Država, osim što mora ponuditi adekvatne mehanizme za suzbijanje korupcije, je, kao glavni nabavljač, i važan ekonomski akter u svakoj zemlji. Iznos od 10-15% ukupnog BDP-a koji se na godišnjem nivou u razvijenim zemljama izdvaja za javne nabavke čini ih izuzetno pogodnim za koruptivne radnje. Budući da se radi o raspolaganju javnim finansijama, dakle, novcem koji dolazi od poreskih obveznika, državni službenici su obavezni da njime raspolažu racionalno i efikasno, uz maksimalne garancije da on neće biti zloupotrijebljen. Javne nabavke podrazumijevaju skup svih radnji koje javni sek-tor preduzima u cilju nabavke više različitih vrsta nabavki od malih do izuzetno velikih vrijednosti. Kada se ove nabavke stave u kontekst broja institucija koje se finansiraju iz budžeta bilo na nacionalnom ili lokalnom nivou, jasno je da je prostor za korupciju velik.

Ključna razlika između korupcije u javnim nabavkama i korupcije u svim ostalim segmen-tima i oblastima društva jeste što se ona najčešće odvija na „visokom nivou“ i ima obilježja „političkog klijentelizma“.1 Korupcija u javnim nabavkama mora biti neposredno odobrena od strane visokih funkcionera koji uzimaju i najveći dio mita, dok niži službenici učestvuju, gotovo isključivo, u tehničkim poslovima. Ovo korupciju u javnim nabavkama dovodi u neposrednu vezu sa političkom korupcijom. Upravljanje budžetom zasnovano je, kao uostalom i u svim ostalim resorima, na prenošenju nadležnosti i odgovornosti sa građana na izabrane predstavnike. Politički mandat visokih funkcionera dobijen od građana ne može biti u potpunosti kontrolisan, što ostavlja dosta prostora za zloupotrebu. Ove zlou-potrebe moguće je podijeliti u dva pravca. Prvi je povezan sa partijskim interesima, dok je drugi u neposrednoj vezi sa interesima pojedinca koji ima pravo da donese diskrecionu odluku o ponuđaču.2 Političke kampanje u velikoj mjeri su finansirane privatnim donaci-jama. Pobjeda na izborima i osvajanje mandata označava i „mogućnost“ obezbjeđivanja izvjesnih privilegija za ove tzv. privatne donatore. Omogućavanje „pristupa“ ugovorima o javnim nabavkama i direktnog usmjeravanja javnih fondova u privatne je, čini se, jedan od najčešćih vidova. Ovakvim postupanjem, državne institucije su zarobljene interesima velikih firmi i privatnih kompanija pa su gubici ogromni.

Suština korupcije u javnim nabavkama svedena je na izbjegavanje mehanizama koji obezbjeđuju konkurenciju. Razbijanje velikih nabavki na male, gdje naručioci sami biraju ponuđače, korišćenje pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za javno nadmetanje,

1 Dyulgerov, Asen, Pashev, Konstantin, Kaschiev, Gergi, Corruption in Public Procurement – Risks and Reform Policies, Center for the Study of Democracy, Sofia, 2006, p. 10.

2 Ibid., p. 16.

198

izostanak interne i eksterne kontrole kvaliteta radova, dobara i usluga, promjene legislative na način koji otvara dodatan prostor za korupciju, samo su neki od načina zloupotreba u javnim nabavkama.

Odsustvo ovih načela glavni je indikator (ali ne i nužno garant) koruptivnih radnji. Presjek indikativnih radnji za korupciju uključuje: djelimično ili potpuno izbjegavanje javnosti u postupcima javnih nabavki; utvrđivanje dodatnih kriterijuma u okviru tenderske proce-dure (osim cijene); pozivanje određenih (odabranih) ponuđača da konkurišu od strane naručioca; „dizajniranje“ tendera „po mjeri“ određenog ponuđača.

Jedan od vidova korupcije u javnim nabavkama uključuje i davanje mita od strane ponuđača kako bi bio prvorangirani na tenderu. Sa aspekta kompanije koja nudi mito korist može biti dugoročna a ogleda se u obezbjeđivanju monopola na tržištu. Sumnja u namještene tendere najčešće demotiviše ostale ponuđače da se prijave na tender. Privatne kompanije ne lobiraju za svoje interese samo tokom tenderske procedure, već je to više proces koji se odvija planski i uključuje kontinuirano podmićivanje. Na taj način one obezbjeđuju da u toku tenderske procedure dobijaju povjerljive informacije što ih svrstava u bolji položaj u odnosu na druge učesnike.

Jasno, privatne kompanije „uživaju“ određene pogodnosti sve dok se ne otkrije njihova umiješanost u koruptivne radnje, koja može bespovratno, loše, uticati na njihovo buduće poslovanje. Izbor kompanije koja nije ponudila najnižu cijenu negativno utiče na to da projekat košta višestruko više nego što je njegova realna vrijednost.

Ukoliko postoji veliki broj kompanija koje učestvuju na tenderu može se stvoriti privid da se radi o stvarnoj konkurenciji među kompanijama. Međutim, u sprovođenju postupka javnih nabavki može doći do zaključivanja kartelskih sporazuma sa ciljem uticanja na re-zultat nadmetanja. Takođe, ponuđači mogu podnositi fiktivne ponude kako bi ugovor dobio određeni ponuđač, sa ciljem naizmjeničnog dobijanja ugovora (rotiranja) ili međusobne raspodjele tržišta.3 Naime, dešava se, i to najčešće na lokalnom nivou, da se više manjih kompanija „udružuje“ i strateški konkuriše na tender sa određenim, unaprijed utvrđenim ponudama. Nakon okončane procedure ove kompanije zajedno dijele profit.

Efikasan sistem javnih nabavki mora obezbjeđivati mehanizme za suzbijanje korupcije i njeno sankcionisanje, a da bi oni i bili uspostavljeni sistem bi trebalo da funkcioniše na određenim principima. Načela na kojima bi trebalo da počiva sistem javnih nabavki su sljedeća:4

• načelo ekonomičnog i efikasnog raspolaganja državnim/javnim sredstvima.

• načelo konkurentnosti - podsticanje konkurentnosti podrazumijeva učešće velikog broja ponuđača i učesnika i proceduri što će na neposredan način obezbijediti racionalizaciju (smanjivanje) cijene proizvoda/usluge, povećanje kvaliteta i sl.

• načelo transparentnosti - procedura mora biti jasna i poznata i ispoštovana od strane svih učesnika u procesu. Tenderska dokumentacija, najzad, mora biti stan-dardizovana i uključiti sve relevantne podatke.

• načelo jednakosti, koje se u ovom kontekstu odnosi na jednake uslove za sve

3 Javnom nabavom protiv korupcije, IPA 2008 twinning light projekat „Jačanje kapaciteta za sprječavanje nepravilnosti u postupcima javne nabave“, Ministarstvo gospodarstva, rada, poduzetništva Hrvatske, str. 5

4 Ova četiri načela u crnogorskom Zakonu o javnim nabavkama su definisana članovima 5-8. Upor: Zakon o javnim nabavkama „Sl.list CG“ br: 42/11

199


ponuđače pa je pravilo da se sprovode otvoreni tenderi gdje god je to moguće. Strategije, zakoni i ostali akti koji uređuju ovu oblast moraju strogo i precizno utvrditi pravila i procedure, kao i fer način odlučivanja.

Za jačanje sistema javnih nabavki od značaja je i dodatnim mjerama osnažiti sve faze u postupcima a posebno definisanje specifikacije5 koja je osjetljiva za političko miješanje, kao i tokom upravljanja/izvršenja ugovora i plaćanja. Ove faze su posebno osjetjive za korupciju jer, najčeše nisu regulisane zakonskim odredbama.6

5 Tehničke karakteristike 6 Upor: OECD Principles for Integrity in Public Procurement, OECD, 2008, p. 10.

200

JAVNE NABAVKE U CRNOJ GORI

Crna Gora zauzima 66 mjesto (od ukupno 183 zemlje koje su obuhvaćene istraživanjem) po indeksu percepcije korupcije na listi Transparency International-a za 2011. godinu.7 Iako na ovoj listi bilježi napredak od tri mjesta u odnosu na 2010. godinu, problem korupcije je i dalje sveprisutan. Razmjere ovog problema su tolike da vidljiviji rezultati u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala usporavaju integraciju zemlje u Evropsku uniju.8

Korijeni korupcije mogu se povezati sa posljedicima koje je država “trpjela” usljed diso-lucije zajedničke države, jake ekonomske krize, sankcija i ukupnih političkih dešavanja u zemlji i okruženju devedesetih godina prošlog vijeka. Opstajanje korupcije prouzrokovano je slabim mehanizmima za njeno suzbijanje. Ovaj problem prepoznat je i od strane Ev-ropske komisije koja je, svrstavajući unapređenje borbe protiv korupcije u okviru sedam ključnih preduslova koji zahtjevaju prioritetno rješavanje kako bi država dobila datum otpočinjanja pregovora, 2010. godine ocijenila da “nezavisnost i kapacitete nadzornih organa treba unaprijediti kako bi se osigurala usklađenost sa propisima o sukobu interesa i finansiranju političkih partija i kampanja, i kako bi se pratila primjena vladavine prava, transparentnosti i odgovornosti u oblastima kao što su javne nabavke, privatizacija, pro-storno planiranje, građevinske dozvole i lokalna samouprava.” 9

Rukovodeći se ovim ocjenama, Ministarstvo finansija je u „Procjeni rizika od korupcije u oblastima od posebnog rizika“ iz 2011. godine definisalo: lokalnu samoupravu, prostorno planiranje, javne nabavke, privatizaciju, obrazovanje i zdravstvo, kao posebno rizične oblasti za korupciju.10 Učešće javnih nabavki u ukupnom BDP Crne Gore, koje je 2011. godine iznosilo 11,43 %11, „doprinosi“ njihovom svrstavanju u okviru ovih šest posebno rizičnih oblasti za korupciju. Uz to, iako su institucionalni i pravni okvir za javne nabavke tokom prošle godine u određenoj mjeri unaprijeđeni, slabi antikoruptivni mehanizmi i dalje predstavljaju centralni problem za suzbijanje korupcije u ovoj oblasti.12

Građani opisuju javne nabavke u Crnoj Gori kao proces koji se odvija pod političkim, odnosno stranačkim uticajem. Gotovo svaki drugi građanin Crne Gore, smatra da se pro-ces javnih nabavki u veoma maloj mjeri ili čak ni malo ne sprovodi na pošten način. Osim

7 Izvještaj dostupan na: http://cpi.transparency.org/cpi2011/results/8 Dobijanje datuma za početak pregovora o članstvu u Evropskoj uniji Evropska komisija je uslovila konkretnim

napretkom u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala. 9 Analitički izvještaj koji prati saopštenje Komisije Evropskom parlamentu i Savjetu, Mišljenje Komisije o zahtjevu

za članstvo Crne Gore u Evropskoj uniji, Brisel, 9. novembar 2010. godine str. 21. 10 Procjena rizika od korupcije u oblastima od posebnog rizika, Ministarstvo finansija, Podgorica, jul 2011. godine,

str. 2. 11 Izvještaj o javnim nabavkama za 2011. godinu, Uprava za javne nabavke, str. 39. 12 SIGMA Assesment Montenegro 2011, p. 6.

201


toga, tek svaki peti smatra da se javne nabavke u Crnoj Gori sprovode u skladu sa javnim interesom, po zakonu, prema objektivnim kriterijumima, transparentno i nepristrasno.13 Ipak, veoma mali procenat građana uopšte prijavljuje zloupotrebe u javnim nabavkama.14 Uz to, „broj pravosudnih presuda naročito za slučajeve korupcije na visokom nivou ostaje nizak.”15 Istovjetan slučaj je i sa slučajevima korupcije u javnim nabavkama.

3.1 Razvoj pravnog okvira za sistem javnih nabavki

Sistem javnih nabavki u Crnoj Gori uspostavljen je 2001. godine. Prvi Zakon o javnim nabavkama usvojen 2001. nije uspio da obezbijedi održiv sistem, a iz razloga uopštenosti, nepreciznosti i nejasnosti pravnih normi koje su ga činile. Usled toga, ali i zbog manjka kapaciteta nadležnih organa za sprovođenje zakonskih normi, njegova primjena je bila izuzetno otežana i karakterisali su je brojni nedostaci. Zakon nije spriječio korupciju u ja-vnim nabavkama, a zbog već navedenih razloga malo je ili gotovo da nema javno dostupnih podataka o sprovedenim procedurama javnih nabavki, broju, vrstama postupaka, ugovo-renim vrijednostima i realizaciji dodijeljenih ugovora.

Sistem je unaprijeđen u normativnom pogledu usvajanjem drugog Zakona o javnim nabavkama 2006. godine. Ipak, i rješenja koja je obuhvatao ovaj Zakon u toku primjene su ukazala na određene nedostatke te su morala biti izmijenjena u pravcu smanjivanja prostora za korupciju. Norme koje je bilo neophodno unaprijediti, između ostalog, su po-drazumijevale i poboljšanje procedura za ograničeni postupak i postupak dodjele ugovora primjenom okvirnog sporazuma; bolje i jasnije definisanje šoping metode; jasnije određenje tehničkih karakteristika i specifikacija; uspostavljanje boljeg, bržeg i efikasnijeg sistema kontrole postupaka nabavki, dosljedne prijave koruptivnih radnji i kršenja zakona, kao i za pokretanje postupaka i utvrđivanje odgovornosti za prekršaje i krivična djela.

Stoga je Zakon o javnim nabavkama iz 2011. godine definisao potpunije razdvajanje i pozi-cioniranje nadležnosti i ovlašćenja institucija za vršenje poslova državne uprave u oblasti javnih nabavki, kao i jasnije i potpunije definisanje pojedinih procedura za sprovođenje postupaka javnih nabavki. Novim Zakonom je uvedena mogućnost objedinjavanja javnih nabavki16, a značajno je unaprijeđena i transparentnost cjelokupnog procesa obavezom naručilaca da donesu i objave obrazložen plan javnih nabavki, kao i obavezom objavljivanja poziva i zahtjeva, odluka o izboru najpovoljnije ponude na portalu javnih nabavki, kao i cjelokupnih ugovora o javnim nabavkama.

Najzad, novim Zakonom je unaprijeđena i kontrola cjelokupnog procesa i to uvođenjem posebnog pravnog sredstva – obavezne kontrole postupaka javnih nabavki čija vrijednost iznosi preko 500 hiljada eura od strane Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki.

Međutim, „i dok je novi Zakon donio napredak, puna harmonizacija sa acquis-em još uvijek nije postignuta. Povezano zakonodavstvo za implementaciju još uvijek treba da se finalizuje“,17 dok sistem kontrole mora biti dalje unaprijeđen i ojačan.18

13 Istraživanje javnog mnjenja u Crnoj Gori Ipsos Strategic Marketing i Institut alternativa, april 2012.14 Isto. 15 Izvještaj o napretku Crne Gore za 2011. godinu, str. 14. 16 U skladu sa propisom Vlade Crne Gore, odnosno nadležnog organa jedinice lokalne samouprave ali i drugih naručilaca

sa svojstvom pravnog lica u određenoj upravnoj oblasti (osnivanje centralnih tijela javnih nabavki).17 Izvještaj o napretku Crne Gore za 2011, 12. oktobar 2011. godine SEC(2011) 1204, Brisel, 2011, str. 34-35.18 Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Montenegro’s Progress in the imple-

202

Krajem 2011. godine Vlada Crne Gore je usvojila Strategiju razvoja sistema javnih nabavki za period od 2011 - 2015. godine i Akcioni plan za njeno sprovođenje. U Akcionom planu od ukupno četrnaest mjera, jedanaest je posvećeno razvoju institucionalnog okvira i jačanju administrativnih kapaciteta, tj. daljem jačanju postojećih institucija nadležnih za razvoj i kontrolu sistema javnih nabavki, elektronskim javnim nabavkama, obukama u javnim nabavkama. Svega dvije mjere su posvećene sprječavanju korupcije u sistemu javnih nabavki. Mjere u Akcionom planu široko su postavljenje, pa nejasno kako će pojedini ciljevi navedeni u Strategiji biti ostvareni, u prvom redu kada je u pitanju suzbijanje korupcije i neregularnosti u sistemu javnih nabavki, proces harmonizacije sa evropskim standardima u dugoročnom periodu, i dr. U Strategiji se ne govori o tome koji su dosadašnji konkretni rezultati u borbi protiv korupcije.

3.2 Institucionalni okvir za javne nabavke

Zakonom o javnim nabavkama 2006. godine uspostavljen je novi institucionalni meham-izam upravljanja sistemom javnih nabavki u odnosu na dotadašnji. Po njemu, Direkcija za javne nabavke je vršila monitoring procesa javnih nabavki, Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki poslove zaštite prava u postupcima javnih nabavki (žalbena procedura), dok je resorno Ministarstvo finansija vršilo normativno-pravne i razvojne poslove u oblasti, kao i nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada Direkcije. Sudska zaštita obezbijeđena je u upravnom sporu kod Upravnog suda Crne Gore.

Stupanjem na snagu novog Zakona o javnim nabavkama i Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, 19 Direkcija za javne nabavke dobila je status samostalnog organa uprave, tako da trenutno nadležnosti u oblasti javnih nabavki vrše Uprava za javne nabavke i Državna komisija za kontrolu postupka javnih nabavki. Uprava vrši upravne i stručne poslove u oblasti javnih nabavki, dok Državna komisija razmatra žalbe i donosi rješenja po žalbama ponuđača na postupke javnih nabavki.

3.3. Ključne karakteristike sistema javnih nabavki u Crnoj Gori

Prema dostupnim podacima, učešće javnih nabavki u bruto društvenom proizvodu Crne Gore u poslednjih pet godina je opadalo. U 2011. godini u Crnoj Gori učešće javnih nabavki u ukupnom BDP-u bilo 11,43%, dok je u 2007. godini iznosilo 18,92% BDP-a.20 Najveća vrijednost javnih nabavki zabilježena je 2008. godine 16, 11% BDP-a.21

U periodu od 2007. do 2011. godine, zaključivanje ugovora kroz javno nadmetanje je u kontinuitetu raslo. U istom periodu primjena pregovaračkog postupka bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje je opadala.22

mentation of Reforms, Brussels, 22. 05. 2012, COM (2012) 222 final, p. 6-7.19 Upor: Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave, (Službeni list RCG”, broj 38/03 i “Službeni list CG”, br.

22/08 i 42/11), član 32.20 Izvještaj o javnim nabavkama za 2011. godinu, Uprava za javne nabavke, Podgorica, maj 2012, str. 39. 21 Izvještaj o javnim nabavkama u Crnoj Gori za 2008. godinu, Direkcija za javne nabavke, str. 19.22 Pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje predstavlja postupak u kome

naručilac pregovara sa jednim ili više ponuđača o uslovima ugovora, a gdje nije potrebno prethodno objaviti poziv za javno nadmetanje.

203


Grafikon br. 1: Vrijednost javnih nabavki po vrsti postupka javne nabavke

U 2009. i 2010. godini broj postupaka ugovorenih primjenom pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva za javno nadmetanje se smanjila u odnosu na 2008. godinu, kada je njegovom primjenom ugovoreno 18,86% ukupne vrijednosti javnih nabavki. U 2009. godini primjenom pregovaračkog postupka je ugovoreno 10,75%23, a u 2010. godini 9,90% ukupne vrijednosti javnih nabavki, dok je taj procenat u 2011. godini iznosio 5,29.24

Zakonom je propisana obaveza davanja prethodne saglasnosti na sprovođenje pregovaračkog postupka, od nadležnog organa državne uprave, iz razloga što je ova vrsta postupka na-jmanje transparentna, i u kojoj je konkurentnost i ravnopravnost ograničena na jednog ili nekoliko ponuđača. U periodu od 2008. do 2011. godine broj datih saglasnosti na primjenu pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva za javno nadmetanje je varirao. Najveći broj zahtjeva je podnešen 2008. godine, dok je najveći broj saglasnosti na sprovođenje ove vrste postupka Direkcija za javne nabavke dala u 2009. godini.

Grafikon br. 2: Prethodna saglasnost za primjenu pregovaračkog postupka bez ob-javljivanja poziva za javno nadmetanje

U posmatranom periodu, konkurentnost u postupcima javnih nabavki, izražena kroz broj zaključenih ugovora i podnesenih ponuda u postupku javne nabavke je u porastu. U 2011.

23 Izvještaj o javnim nabavkama za 2008. i 2009. godinu.24 Izvještaj o javnim nabavkama za 2010. godinu, str. 35 i Izvještaj o javnim nabavkama za 2011. godinu, Podgorica,

maj 2012, str. 33.

204

godini je zaključeno 5022 dok je u 2007. godini zaključeno ukupno 3928 ugovora.25 U 2011. godini broj ponuda po tenderu je iznosio 4,34 dok je u 2007. godini iznosio 3.03.26

Grafikon br. 3: Broj zaključenih ugovora o javnim nabavkama i podnešenih ponuda u postupku javne nabavke

U ukupnoj vrijednosti javnih nabavki po vrsti predmeta dominira nabavka radova i iznosi oko polovine ukupne vrijednosti javnih nabavki na godišnjem nivou. U periodu od 2007. do 2010. godine učešće radova u ukupnoj vrijednosti javnih nabavki se, u izvjesnoj mjeri smanjilo. U 2007. godini nabavka radova je iznosila 57,99%, dok je u 2010. godina, uku-pan iznos nabavke radova iznosio 49,74%. Tokom 2011. godine učešće javnih radova u ukupnoj vrijednosti javnih nabavki je bilo 32,69%, a najveći procenat učešća imale su robe i to 47,65.27

Najveći naručioci u 2011. godini su bili Direkcija za saobraćaj (80 nabavki u ukupnoj ugovorenoj vrijednosti od 27. 426. 585.20 eura) i JAU „Montefarm“ (9 nabavki u ukupnoj ugovorenoj vrijednosti 20. 387.515. 96 eura).28 Najveći ponuđač po vrijednosti javnih nabavki (11. 779. 147.51 eura) tokom 2011. godine je Bemax d.o.o.29

Statistika prema grupama naručilaca pokazuje da su državni organi i lokalne javne ustanove i preduzeća povećali svoje učešće, dok su državne javne ustanove i javna preduzeća i organi lokalne uprave znatno smanjili svoje učešće u vrijednosnoj strukturi javnih nabavki. U 2007, 2008. i 2009. godini najveći broj ugovora su sklopile javne ustanove i javna preduzeća, dok je su u 2010. godini to bili državni organi (56,27%). U 2011. godini, najveći značaj, izražen kroz vrijednost javnih nabavki su imali državni organi (38,02%), javne ustanove i javna preduzeća čiji je osnivač država (38,02%), javne ustanove i javna preduzeća čiji je osnivač lokalna samouprava (15,94%) i organi jedinica lokalne samouprave (9,95%).30 Nepristizanje ispravnih ponuda, ponuđena cijena koja je veća od planiranih i opredijeljenih sredstava za određenu javnu nabavku, kao i prestanak potreba za javnom nabavkom su najčešći razlozi za poništenje postupka javnih nabavki.

Lista obveznika primjene Zakona o javnim nabavkama se objavljuje na internet prezent-aciji Uprave za javne nabavke.31 Stupanjem na snagu novog Zakona o javnim nabavkama,

25 Izvještaj o javnim nabavkama za 2011. godinu, str. 68. 26 Ibid., str.47.27 Ibid., str. 41.28 Ibid., str. 75.29 Ibid., str. 80.30 Ibid., str. 48.31 U Zakonu o javnim nabavkama je propisano da je novoosnovani naručilac dužan da nadležnom organu podnese

prijavu radi evidentiranja na Listu naručilaca, u roku od 30 dana od sticanja svojstva naručioca. Lista se ažurira u roku od tri dana od dana podnošenja prijave, za razliku od prethodnog Zakona („Sl.list CG“, br. 46/06), koji je propisivao da se lista obveznika primjene Zakona ažurira do 31. decembra svake godine. Naručilac je dužan da

205


ažurirana je i Lista ponuđača na kojoj se navodi 1725 domaćih i inostranih ponuđača.

Grafikon br. 4: Broj ponuđača u Crnoj GoriIzvor: Internet prezentacija Uprave za javne nabavke, http://www.ujn.gov.me/wp-content/uploads/2011/12/Lista-ponudjaca.pdf

Lista službenika za javne nabavke sadrži popis osoba zaduženih za javne nabavke u državnim organima, organizacijama i službama, javnim službama čiji je osnivač država, organima jedinica lokalne samouprave i javnim službama. 32

primjenjuje Zakon i kada nije evidentiran na predmetnoj listi. 32 Lista je dostupna na sledećoj stranici UJN: http://www.ujn.gov.me/lista-sluzbenika-za-javne-nabavke/

206

KLJUČNI RIZICI ZA KORUPCIJU U JAVNIM NABAVKAMA U CRNOJ GORI I PROTIVMJERE U PRAVNOM OKVIRU

4.1 Faza planiranja

Sve faze u postupku javne nabavke daju mogućnosti za različite vidove korupcije. Štaviše, korupcija u javnim nabavkama može biti, i najčešće jeste, prisutna i prije nego što postu-pak započne.Ključni rizici u fazi planiranja uključuju neadekvatno pripremljen Plan javnih nabavki – bez prethodno pripremljene analize bazirane na ispitivanju tržišnih uslova, pogrešnu i nepotrebnu investiciju koja nema vrijednost za društvo, nedonošenje i neobjavljivanje plana javnih nabavki, precijenjene potrebne količine roba, ugovaranje nepotrebnih količina. Pored toga, rizik za korupciju je sadržan i u radnjama poput nepridržavanja uslova za sprovođenje postupka javne nabavke prema procijenjenim vrijednostima i dijeljenje predmeta i vrijednosti nabavke s namjerom izbjagavanja primjene propisanog postupka nabavke, izboru pregovaračkog postupka javne nabave bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje suprotno propisanim uslovima. Otvorena je mogućnost da tenderska dokumentacija bude propisana na diskriminatoran način, pripremljena tako da se njome kroz definisanje specifikacija predmeta i uslova za nadmetanje, unaprijed favorizuje određeni ponuđač (npr. uslovi i zahtjevi koji nijesu u direktnoj vezi sa predmetom javne nabavke), označavanje (navođenje u dokumentaciji) tipa ili vrste robe kojim se određeni ponuđač, odnosno proizvođač dovodi u povoljniji položaj. Može se desiti da tehničke specifikacije pripremaju potencijalni ponuđači, ili da tehničke specifikacije budu izrađene na način da u njima sadržane uslove može ispuniti samo određeni privredni subjekt.Vrlo osjetljiva za korupciju je i faza tokom koje se angažuju eksterni eksperti koji imaju zadatak da daju ocjenu opravdanosti projekta u pogledu toga kako objekat/usluga treba da izgledaju. Mišljenja eksperata najčešće su zasnovana na njihovoj subjektivnoj procjeni, te su česti slučajevi da se definišu uslovi koje može da ispuni samo određena kompanija/ponuđač. Ovaj problem se može uspješno riješiti na taj način što se konsultantske kuće angažuju na osnovu javnog poziva/konkursa a na osnovu unaprijed utvrđenih kriteri-juma koji su dostupni svima. Dodatni kredibilitet izboru ekspertske kuće treba da pruži kompetentna komisija koja će izvršiti selekciju.33 Uticaj na izbor ponuđača može se vršiti i na osnovu dirigovanog istraživanja javnog mnjenja. Agencija koja sprovodi istraživanje može biti “instrument” koji distribuira unaprijed formulisana pitanja unaprijed izabranom anketiranom uzorku, a sve u pravcu dobijanja željenih rezultata. Na taj način se korupcija sakriva iza „volje naroda“. 34

33 Jovanović Predrag, Anatomija korupcije, Transparency International Serbia, Beograd, 2001, str. 40.34 Ibid., str. 41.

207


Prema Zakonu o javnim nabavkama, naručilac (starješina odnosno nadležni organ naručioca) može da pokrene postupak javne nabavke samo ako su za tu nabavku obezbijeđena finansi-jska sredstva budžetom ili na drugi način u skladu sa Zakonom i ako je nabavka predviđena planom javnih nabavki naručioca.35 Naručilac je dužan da do 31. januara tekuće fiskalne, odnosno finansijske godine sačini plan javnih nabavki i dostavi nadležnom organu radi objavljivanja na portalu javnih nabavki. Zakonom je određen sadržaj plana javnih nabavki (podaci o naručiocu, naziv i predmet javne nabavke; procijenjenu vrijednost javne nabavke za svaki pojedini predmet javne nabavke i poziciju budžeta, odnosno finansijskog plana na kojoj su planirana sredstva za javnu nabavku). Plan javnih nabavki potpisuje starješina, odnosno odgovorno lice naručioca, a priprema se na obrascu plana javnih nabavki koji je podzakonskim propisom utvrdilo ministarstvo nadležno za poslove finansija.36

Navedena rješenja istovjetna su rješenjima Zakona o javnim nabavkama iz 2006. godine, ali su poboljšana u dijelu mogućnosti izmjene i dopune plana i u dijelu davanja saglas-nosti na plan od strane nadzornih organa, što ujedno doprinosi jačanju antikorupcijskog djelovanja kroz primjenu ovih zakonskih određenja.

Tako izmjene, odnosno dopune plana javnih nabavki, osim u slučaju kada se radi o re-balansu budžetskih sredstava, mogu da se izvrše najkasnije 15 dana prije pokretanja postupka javne nabavke. Saglasnost na plan javnih nabavki korisnika budžeta Crne Gore, osim za Skupštinu Crne Gore i organe sudske vlasti, daje Ministarstvo, a saglasnost na plan javnih nabavki organa jedinice lokalne samouprave nadležni organ jedinice lokalne samouprave. Ako javna nabavka traje više godina, sredstva za obaveze koje dospijevaju u narednim godinama moraju biti ugovorena u skladu sa propisima kojima se uređuje budžet. Ključna promjena koju je donio novi Zakon je što sada svi naručioci, a ne samo oni koji vrše javne nabavke preko 100.000 moraju usvojiti i objaviti plan javnih nabavki.

Samo izuzetno od toga, naručilac može da započne postupak javne nabavke i kada u cjelosti nijesu obezbijeđena finansijska sredstva za javnu nabavku, i to kada: se kroz postupak javne nabavke nabavljaju i finansijska sredstva za izvršenje ugovora o javnoj nabavci; je u toku postupka javne nabavke, koji zahtijeva plaćanje u sljedećim godinama, potrebno pribaviti saglasnost, odnosno odobrenje u skladu sa propisima kojima se uređuje budžet; se postupak javne nabavke završava zaključivanjem okvirnog sporazuma, kojim se ne stvara ugovorna obaveza.37

Navedenim odredbama unaprijeđena su dosadašnja zakonska rješenja jer je naručilac sada u obavezi obezbijediti da i ove javne nabavke takođe moraju da budu predviđene planom javnih nabavki u kome se mora naznačiti i njihova procijenjena vrijednost, način, odnosno postupak nabavke, što ne znači da naručilac postupak nabavke ne može da pokrene postupak. Štoviše, sada ima to ovlašćenje koje je od izuzetne važnosti za naručioca, npr. primjenom okvirnog sporazuma.

Ipak, kako ne postoje utvrđeni parametri i metodologije, i dalje nema jasnog mehanizma koji bi spriječio da se obezbijedi planiranje javnih nabavki zasnovano na objektivnom istraživanju tržišnih uslova. U nedostatku odgovarajućih parametara i metodologija, nema mehanizma koji bi spriječio da se planiraju i nabavljaju nepotrebne usluge i robe ili precijenjene količine roba i usluga.

35 Član 37, Zakon o javnim nabavkama, „Sl.list CG“ br. 42/11. 36 Ibid., član 38.37 Ibid., član 39.

208

Uprava za javne nabavke to potvrđuje navodeći da “ sadašnji stepen razvoja sistema ja-vnih nabavki evidentno ne obezbjeđuje odgovor na pitanje ….što se nabavlja, sa aspekta opravdanosti trošenja sredstava, pa čak i opravdanosti javne potrošnje uopšte”.38

4.1.2. Određivanje predmeta javne nabavke

Određivanje predmeta javne nabavke predstavlja široki prostor za manipulaciju sa mogućim ciljem da se tenderski uslovi definišu na način koji odgovara isključivo jednom ponuđaču, da se tender poništi jer dostupni ponuđači ne mogu da ponude traženu robu, uslugu ili radove, što bi u krajnjem vodilo ka manje transparentnim metodama nabavke.

U cilju ograničavanja mogućnosti za manipulaciju i smanjenja manevarskog prostora za koruptivne radnje, ZJN iz 2011. godine je značajan prostor posvetio preciziranju postupka određivanje predmeta javne nabavke, razvoju kriterijuma i podkriterijuma.

Predmet javne nabavke određuje naručilac u skladu sa jedinstvenim rječnikom javne nabavke39. Jedinstveni rječnik javnih nabavki objavljen je na portalu Uprave za javne nabavke. U ovom dijelu zakonska rješenja upodobljena su evropskim standardima i trebaju da doprinesu preciznom određivanju predmeta, a na osnovu toga postavljanju zahtjeva (specifikacijama), odnosno uslovima koje mora da ispunjava naručilac u postupku, kriteri-jume koje mora da zadovolji ponuda i koji omogućavaju objektivizaciju izbora najboljeg ponuđača i ponude u postupku javne nabavke.

Dakle, predmetom javne nabavke određuju se vrsta robe, usluge, odnosno radova u odnosu na tehnološke i funkcionalne karakteristike, namjenu i svojstva. Predmet mora da bude opisan potpuno, jasno i razumljivo, na način koji omogućava podnošenje odgovarajuće ponude po vrsti, kvalitetu, cijeni, kao i po drugim potrebnim svojstvima i uslovima. U opisu predmeta javne nabavke navode se podaci o količini, mjestu i rokovima izvršenja ili posebni zahtjevi u pogledu načina izvršenja predmeta javne nabavke, koji su od značaja za izradu ponude i izvršenje ugovora, uključujući i podatke koji su od značaja za zaštitu životne sredine, energetsku efikasnost ili socijalne zahtjeve.40

Ako je predmet javne nabavke određen po partijama, sve partije moraju da se naznače u pozivu za javno nadmetanje, pozivu za nadmetanje i tenderskoj dokumentaciji, uz predviđanje mogućnosti dostavljanja ponuda za pojedine partije.

Naručilac je dužan da u planu javnih nabavki, odluci o pokretanju postupka javne nabavke, pozivu za javno nadmetanje, pozivu za nadmetanje, tenderskoj dokumentaciji i odluci o izboru najpovoljnije ponude iskaže procijenjenu vrijednost javne nabavke. Procijen-jena vrijednost javne nabavke iskazuje se u EUR-ima, sa uračunatim PDV-om. Prilikom određivanja procijenjene vrijednosti javne nabavke naručilac je dužan da uračunava samo troškove neophodne za izvršenje ugovora o nabavci robe, usluga i izvođenja ra-dova. Određivanje procijenjene vrijednosti javne nabavke u svim navedenim slučajevima od značaja je kako za ponuđača, tako i naručioca, jer ponuđača obavezuje na temeljno istraživanje tržišta, pripremu cjelovitog plana javnih nabavki zasnovanog na stvarnim potrebama i obezbijeđenim finansijskim sredstvima a ponuđača da se blagovremeno

38 Izvještaj o javnim nabavkama u Crnoj Gori za 2011. godinu, str. 59. 39 Jedinstveni rječnik javnih nabavki (CPV - Common Procurement Vocabulary) je nomenklatura roba, usluga i radova

koja se primjenjuje u postupku javne nabavke40 Član 41, Zakona o javnim nabavkama

209


upozna sa predmetom javne nabavke, zakonom propisanim uslovima i postupkom i na taj način pripremi najprihvatljiviju ponudu.

Zakonom je, kao i ranije naglašeno da je naručilac dužan da se pridržava uslova i načina javne nabavke određenih prema utvrđenim vrijednostima i ne smije tokom fiskalne ili finansijske godine da podijeli predmet javne nabavke koja predstavlja jedinstvenu cjelinu, sa namjerom izbjegavanja primjene ovog zakona i propisanog postupka javne nabavke. Riječ je o antikoruptivnoj odredbi koja onemogućava naručioca da dijeli jedinstveni predmet javne nabavke koji suštinski predstavlja cjelinu, i na taj način izbjegne primjenu otvorenog ili drugih transparentnih postupaka javne nabavke. Za kršenje ove odredbe Zakonom je predviđena prekršajna kazna.

4.1.3. Tehničke karakteristike i specifikacije

Novim Zakonom odredbe o tehničkim karakteristikama i specifikacijama su potpunije, jasnije i preciznije. U zavisnosti od predmeta javne nabavke, tehničke karakteristike ili specifikacije su obavezni dio tenderske dokumentacije.

Naručilac ne smije da u tenderskoj dokumentaciji koristi ili se poziva na tehničke karak-teristike ili specifikacije, robni znak, patent ili tip, ni posebno porijeklo ili proizvodnju koje označavaju robe, usluge ili radove, ako bi takvim označavanjem dao prednost određenom ponuđaču ili bi mogao neopravdano da isključi ostale ponuđače.

Kada naručilac ne može u tenderskoj dokumentaciji da opiše predmet javne nabavke, na način kojim se obezbjeđuje da karakteristike ili specifikacije budu razumljive ponuđačima, može navesti elemente kao što je robni znak, patent, tip ili proizvođač, pod uslovom da takav navod bude praćen riječima “ili ekvivalentno”.

Tehničkim karakteristikama ili specifikacijama određuju se uslovi i zahtjevi u pogledu kvaliteta, performansi, sigurnosti i dimenzija robe, odnosno usluga, radi obezbjeđivanja kvaliteta, terminologije, oznaka, testiranja i metoda testiranja, pakovanja, obilježavanja i etiketiranja. U slučaju nabavke građevinskih radova tehničke karakteristike ili specifi-kacije mogu da sadrže i propise o nacrtima i obračunu troškova, probi, stručnom nadzoru i uslovima preuzimanja, kao i o tehnici ili metodama gradnje. Naručilac je dužan da u tenderskoj dokumentaciji navede bitne zahtjeve koji nijesu uključeni u važeće tehničke norme i standarde, a koji se odnose na bezbjednost i druge okolnosti od javnog interesa.

Od naročite važnosti u organičavanju koruptivnih rizika je što su kao bitne povrede zakona41 utvrđene: 1) sprovođenje postupka javne nabavke bez donošenja odluke o pokretanju i sprovođenju postupka javne nabavke; 2) neusaglašenost tenderske i druge dokument-acije za javno nadmetanje sa zakonom, koja je dovela ili koja je mogla da dovede do dis-kriminacije ponuđača ili ograničenja tržišne konkurencije; 3) neusaglašenost tenderske dokumentacije i poziva za javno nadmetanje, odnosno poziva za nadmetanje u pogledu uslova za učestvovanje u postupku.

Kao osnovi za ostvarivanje pravne zaštite ponuđača, odnosnom podnošenje žalbe Državnoj komisiji utvrđeno je nekoliko radnji i akata iz faze planiranja i to: a) sadržaj i način objav-ljivanja poziva za javno nadmetanje; b) sadržaj poziva za nadmetanje; c) sadržaj, pojašnjenje i dostupnost tenderske dokumentacije zainteresovanim licima.41 Član 134, Zakon o javnim nabavkama

210

4.2 Faza sprovođenja postupaka javnih nabavki – Tenderska procedura

Najveći rizici koruptivnog djelovanja koji se odnose na ponude predstavljaju zaključivanje sporazuma u cilju uticanja na rezultat nadmetanja (tzv. kartelski sporazumi). Postoje tri glavne vrste ovakvih sporazuma: sporazum o cijeni, sporazum o isporuci i sporazum o ponuđaču koji će dati najbolju ponudu. Glavni formalni pokazatelji prema kojima naručilac može prepoznati kartelski sporazum su situacije kada ponude različitih ponuđača sadrže iste greške ili je riječ o istom izgledu ponuda. U tom slučaju naručilac može da zaključi da su ponuđači bili u kontaktu jedan sa drugim u toku sprovođenja postupka nadmetanja. S druge strane, ključni materijalni pokazatelji su velike razlike u cijeni između najniže i drugih ponuda, gdje nepoznati (novi) ponuđač podnosi ponudu sa izuzetno visokom cijenom, a cijene drugih ponuđača su „prilagođene“njoj. Takođe, može biti riječ o ten-derskoj dokumentaciji koja je otkupljena od više ponuđača, ali je podnijeta samo jedna valjana ponuda, iako stanje na tržištu ukazuje da je više ponuđača – privrednih subjekata sposobno izvršiti uslove i zahtjeve postupka nadmetanja u javnoj nabavci; kod ekonomski najpovoljnije ponude, izabrani ponuđač se povlači od zaključivanja ugovora, bez obzira na to što gubi jemstvo (garanciju).

U fazi ocjenjivanja ponuda može doći do neujednačenog ocjenjivanja djelova ponude - isključivanje ponuđača i ponuda koje ispunjavaju uslove nadmetanja ili prihvatanje ponude koja bi trebala biti isključena (odbačena ili odbijena).

4.2.1. Pregovarački postupak bez javnog nadmetanja

Posebno treba naglasiti da najveće koruptivne rizike pruža sprovođenje pregovaračkog postupka bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje.42 Posebno, mogućnosti koruptivnog djelovanja u ovom postupku, pruža sprovođenje navedenog postupka javne nabavke u slučaju:

Nabavke roba, usluga ili ustupanja izvođenja radova:

- kada u najmanje dva otvorena, odnosno ograničena postupka javne nabavke nije dostav-ljena ni jedna ispravna ponuda, pod uslovom da predmet javne nabavke i sadržina tenderske dokumentacije nijesu bitno izmijenjeni, u kom slučaju je naručilac dužan da u pregovarački postupak uključi sve ponuđače koji su dostavili ponudu u otvore-nom, odnosno ograničenom postupku. U ovom slučaju je moguće da naručilac svjesno postavlja uslove da nijedan naručilac ne može obezbijediti uslove nabavke.

- kada zbog tehničkih zahtjeva predmeta javne nabavke nabavku može da realizuje samo određeni ponuđač. U ovom slučaju je moguće da zbog nedovoljnog poznavanja tehničkih propisa i standarda i nemogućnosti provjere ispunjenosti uslova, relativno jednostavno se izvrši prilagođavanje – namještanje pravne situacije za sprovođenje ovog postupka nabavke.

Ovdje postoji prostor za poboljšanje pravnog okvira i uvođenje antikoruptivnih mjera po ugledu na rješenja iz Zakona o javnim nabavkama u Republici Srbiji. Naime, u aktuelnom crnogorskom ZJN ne postoji praktična mogućnost da se potencijalni ponuđač žali i ostvari pravo na pravnu zaštitu u slučaju dodjele javne nabavke putem neposrednog pregovaranja 42 Zakona o javnim nabavkama iz 2011 godine, član 25 i Zakona o javnim nabavkama iz 2006. godine, član 23 sadrže

gotovo istovjetna rješenja.

211


bez oglašavanja javnog poziva. U Zakonu koji je na snazi u Republici Srbiji propisano je da naručilac nije dužan da objavi javni poziv, ali je prije zaključenja ugovora u obavezi da u službenom glasniku i na portalu javnih nabavki objavi posebnu vrstu oglasa – obavještenje o izboru najpovoljnije ponude koje se može osporavati zahtjevom za zaštitu prava od strane potencijalnih ponuđača koji nisu pozvani da učestvujuu postupku pregovaranja.

Uvođenjem ovakvog rješenja značajno bi se unaprijedio stepen pravne zaštite i obezbi-jedile dodatne garancije ravnopravnosti i zaštite konkurencije.

4.2.2 Antikorupcijske odredbe i spriječavanje sukoba interesa

Novim Zakonom o javnim nabavkama, predviđeni su tzv. antikorupcijsko pravilo i pravilo sprječavanja sukoba interesa na strani naručioca, odnosno ponuđača. Zakon sadrži izričite odredbe o evidentiranju slučajeva sukoba interesa i ništavosti postupaka javnih nabavki koji su sprovedeni uz postojanje sukoba interesa. Svaki naručilac rizikuje da bude prekršajno kažnjen ukoliko ne evidentira slučajeve sukoba interesa, a u sudskom postupku da njegov ugovor bude oglašen ništavim, što ne isključuje i naknadu štete oštećenoj strani kao i moguću krivičnu odgovornost po osnovu eventualne zloupotrebe službenog položaja ili koruptivnog djelovanja u postupku javne nabavke. Navedene odredbe su djelimikčno jasnije od odredbi prethodnog zakona i kroz dodatnu primjenu putem podzakonskog propisa, mogu u određenoj mjeri doprinijeti smanjenju korupcije u javnim nabavkama. Međutim, neke odredbe su teško primjenljive, naročito u dijelu nagledanja, a neke mogu imati druge štetne posljedice.

4.2.2.1 Spriječavanje sukoba interesa kod naručioca

Prema tzv. antikorupcijskom pravilu, naručilac je dužan da odbaci, odnosno odbije ponudu u zavisnosti od faze postupka) ako utvrdi ili osnovano sumnja da je ponuđač neposredno ili posredno dao, ponudio ili stavio u izgled poklon ili neku drugu korist službeniku za javne nabavke, članu komisije za otvaranje i vrednovanje ponuda, licu koje je učestvovalo u pripremi poziva za javno nadmetanje, poziva za nadmetanje i tenderske dokumentacije, licu koje učestvuje u planiranju javne nabavke ili drugom licu, sa ciljem da sazna povjerljive informacije ili da utiče na postupanje naručioca.

Takođe, naručilac je prema ZJN dužan da odbaci, odnosno odbije ponudu ako utvrdi ili osnovano sumnja da je ponuđač neposredno ili posredno prijetio službeniku za javne nabavke, članu komisije za otvaranje i vrednovanje ponuda, licu koje je učestvovalo u pri-premi poziva za javno nadmetanje, poziva za nadmetanje i tenderske dokumentacije, licu koje učestvuje u planiranju javne nabavke ili drugom licu, sa ciljem da sazna povjerljive informacije ili da utiče na postupanje naručioca.

Međutim, citirane odredbe kojima se propisuje obaveza za naručioca da „utvrdi“ ili „os-novano sumnja“ da je učinjeno određeno djelo koje narušava integritet postupka javnih nabavki otvara nekoliko važnih pitanja. Prema Krivičnom zakoniku, imajući u vidu da je riječ o krivičnom djelu prijetnja odnosno davanje mita, naručilac je dužan da o ovome obavijesti državno tužilaštvo odnosno podnese krivičnu prijavu. Za očekivati je da će državno tužilaštvo postupati paralelno sa daljim tokom postupka javne nabavke. Kakve su posljedice ukoliko naručilac nastavi sa postupkom i sprovede ga do kraja, izuzimajući

212

iz daljeg postupka ponudu ponuđača za kojeg tvrdi da se poslužio prijetnjom ili drugim sredstvima uticaja. Ukoliko se pred nadležnim sudom dokaže krivica ponuđača, pravna i praktična posljedica cijelog slučaja je nesporna i u korist javnog interesa. S druge strane, izvjesno je da se ponuđač protiv kojeg je tužilaštvo odbacilo prijavu, i naročito ponuđač koji je pravnosnažno oglašen nevinim, može s punim pravom obratiti nadležnom sudu za naknadu štete nastale ovakvim postupanjem naručioca. Otvorena je mogućnost da u ovom slučaju naručilac, ukoliko odbaci ponudu mogao da zastane sa daljim tokom postupka javnih nabavki, sve dok nadležno tužilaštvo ne odbaci krivičnu prijavu, odnosno dok nadležni sud ne donese pravnosnažnu presudu. Naravno, u tom slučaju je izvjesno da bi došlo do neravnoteže na štetu principa efikasnosti,jer bi sprovođenje postupka javne nabavke čekalo odluku suda. Ukratko, opisana norma iako na prvi pogled izgleda pravedno i u javnom interesu, može se u primjeni izokrenuti u svoju suprotnost. Alternativa ovom rješenju može biti u primjeni norme iz člana 32 Zakona o javnim nabavkama kojom se daje mogućnost naručiocu da “istovremeno sa donošenjem odluke o pokretanju i sprovođenju postupka javne nabavke, da ovlasti drugog naručioca, uz saglasnost tog naručioca, da u njegovo ime i za njegov račun sprovede postupak javne nabavke ili preduzme određene radnje u tom postupku.”43

Širim tumačenjem ove norme, ili eventualnim njenim revidiranjem moglo bi se otvoriti prostor da se postupak javne nabavke izmjesti kod drugog naručioca i na taj način izbjegne eliminacija sumnjivog ponuđača, a postupak sprovede efikasno. Naravno, u slučaju da se dokaže krivična odgovornost ponuđača kojem je i dodijeljen ugovor, to pravno lice i odgovorna lica u tom pravnom licu bi bili stavljeni na „crnu listu“ u skladu sa propisima o javnim nabavkama.

Navedene slučajeve naručilac je dužan da evidentira i o tome sačini službenu zabilješku, podnese prijavu nadležnim državnim organima radi preduzimanja mjera u skladu sa za-konom i obavijesti Upravu za javne nabavke.

Kada je u pitanju sprječavanje sukoba interesa na strani naručioca, učesnici44 u postupku javne nabavke dužni su da preduzmu neophodne mjere kojima se sprječava sukob interesa, odnosno da bez odlaganja, obavijeste naručioca o stvarnom ili potencijalnom postojanju sukoba interesa. Navedeni učesnici u postupku javnih nabavki najmanje dvije godine na-kon zaključivanja javne nabavke, ne mogu zasnovati radni odnos kod ponuđača kome je dodijeljen ugovor o javnoj nabavci od naručioca kod koga su navedena lica bila zaposlena ili sa njima povezano pravno lice.

Interesantno je da slična odredba postoji i u Zakonu o državnim službenicima i namještenicima gdje je propisano da „državni službenik, odnosno namještenik, u periodu od dvije godine po prestanku radnog odnosa u državnom organu, ne može da: zasnuje radni odnos u svojstvu direktora, menadžera ili konsultanta u privrednom društvu ili drugom pravnom licu nad kojim je državni organ u kojem je državni službenik, odnosno namještenik radio, vršio revizorske ili kontrolne poslove....“45 Upoređujući ove dvije odredbe može se zaključiti da je s pravom oštrija mjera propisana Zakonom o javnim nabavkama. Međutim, primjenu ove norme je u sadašnjim uslovima teško ili nemoguće kontrolisati. Za primjenu ove odredbe bi morao postojati nadležan organ koji bi posjedovao bazu podataka lica koja 43 Član 33, Zakon o javnim nabavkama44 Službenik za javne nabavke, članovi komisije za otvaranje i vrednovanje ponuda, lica koja učestvuju u pripremi

poziva za javno nadmetanje, poziva za nadmetanje i tenderske dokumentacije, lica kojau čestvuju u planiranju javne nabavke i druga lica koja učestvuju, neposredno i posredno, u postupku javne nabavke

45 Član 77, Zakon o državnim službenicima i namještenicima,“ Sl.list Crne Gore“, br. 39/2011”. od 4.8.2011. godine.

213


učestvuju u pojedinim postupcima javnih nabavki, automatizovanu vezu lica i ponuđača, imao mogućnost uvida u podatke o zapošljavanju i mogućnost da pokrene odgovarajuće postupke s tim u vezi.

Nije slučajno, po našoj ocjeni, da ni u Zakonu o državnim službenicima i namještenicima nije propisana prekršajna kazna za ovaj prekršaj.

Alternativna mjera može biti da se navedena lica Zakonom obavežu da prilikom imenovanja na poziciju u postupku javnih nabavki potpišu ugovor da će u roku od dvije godine nakon okončanja postupka podnijeti naručiocu izjavu o promjeni poslodavca ili o poslovnom, finansijskom ili drugom odnosu sa izabranim ponudjačem. Za nepodnošenje izjave propisati odgovarajuću ugovornu kaznu, a zakonom o prekršajima i zabranu obavljanja djelatnosti.

Sukob interesa postoji ako je neko od nabrojanih lica (službenik za javne nabavke, članovi komisije za otvaranje i vrednovanje ponuda, lica koja učestvuju u pripremi poziva za ja-vno nadmetanje, poziva za nadmetanje i tenderske dokumentacije, lica koja učestvuju u planiranju javne nabavke i druga lica koja učestvuju, neposredno i posredno, u postupku javne nabavke): ponuđač, podugovarač ili podizvođač, zakonski zastupnik ili punomoćnik ponuđača; srodnik po krvi u pravoj liniji, a u pobočnoj liniji do četvrtog stepena ili mu je ponuđač bračni, odnosno vanbračni drug ili srodnik po tazbini do drugog stepena, bez obzira da li je brak prestao ili nije; staralac, usvojilac ili usvojenik ponuđača, njegovog zakonskog zastupnika ili punomoćnika; akcionar ili član organa upravljanja ponuđača, odnosno podnosioca prijave; koje ima neposredan ili posredan interes u postupku javne nabavke; posredno ili neposredno uključeno u druge okolnosti koje dovode u sumnju njegovu nepristrasnost.

Lice koje priprema poziv za javno nadmetanje, poziv za nadmetanje ili tendersku do-kumentaciju i na bilo koji način može uticati na sprovođenje postupka javne nabavke ne smije da nastupa kao ponuđač, podizvođač ili podugovarač i ne smije da sarađuje sa ponuđačem u pripremi ponude. Starješina, odnosno odgovorno lice naručioca i lice koje, u ime naručioca, vrši neke od poslova javne nabavke, prema ZJN obevezan je da podnese izjavu u pisanoj formi o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa. Izjava je sastavni dio dokumentacije javne nabavke. U slučaju nastanka sukoba interesa ili ako lice ne podnese izjavu, izuzima se iz postupka javne nabavke. Ako naručilac u postupku javne nabavke primi zahtjev ili ponudu koja može prouzrokovati sukob interesa dužan je da preduzme mjere kojima se sprječava sukob interesa, u skladu sa zakonom kao i posebnim propisima koji uređuju sistem radnih odnosa, zapošljavanja i etike.

4.2.2.2 Sprječavanje sukoba interesa kod ponuđača

Sukob interesa kod ponuđača, podizvođača ili podugovarača postoji ako je ovlašćeno lice ponuđača, podizvođača ili podugovarača: zakonski zastupnik ili punomoćnik naručioca; srodnik po krvi lica obuhvaćeno prethodno kod naručioca, u pravoj liniji, a u pobočnoj liniji do četvrtog stepena ili mu je bračni, odnosno vanbračni drug ili srodnik po tazbini do drugog stepena, bez obzira da li je brak prestao ili nije; staralac, usvojilac ili usvojenik nekog od navedenih lica, njegovog zakonskog zastupnika ili punomoćnika; akcionar ili član organa upravljanja naručioca; koje ima neposredan ili posredan interes u postupku javne nabavke, koji omogućava lično sticanje imovine ili koristi uticajem na donošenje odluke; posredno ili neposredno uključeno u druge okolnosti koje dovode u sumnju

214

njegovu nepristrasnost. Ovlašćeno lice ponuđača, podizvođača ili podugovarača takođe podnosi izjavu u pisanoj formi o postojanju ili nepostojanju naznačenog sukoba interesa koja je sastavni dio dokumentacije javne nabavke. Izričito je određeno da ukoliko postoji sukob interesa ili ovlašćeno lice ponuđača, podizvođača ili podugovarača ne podnese izjavu, izuzima se iz postupka javne nabavke.46

Postupak javne nabavke sproveden uz postojanje sukoba interesa ništav je. Naručilac je dužan da evidentira sve navedene slučajeve sukoba interesa i da o tome, bez odlaganja, obavijesti nadležni organ uprave za poslove javnih nabavki, što uključuje obavezu ovog organa da sve ove podatke učini dostupnim javnosti.47

Ministarstvo finansija u saradnji sa UJN donijelo je podzakonski akt48 - kojim su uređeni način vođenja i sadržaj evidencije o kršenju antikorupcijskih pravila u postupcima javnih nabavki - antikorupcijska evidencija. Prema odredbama ovog propisa antikorupcijsku evidenciju vodi naručilac i u njoj evidentira ponuđači čije ponude su odbijene, odnosno odbačene iz razloga utvrđenih članom 15 Zakona o javnim nabavkama, radnje koje pred-stavljaju kršenje antikorupcijskog pravila, lice prema kome je radnja usmjerena, cilj i rezultat preduzetih radnji. Kada utvrdi ili osnovano sumnja da je izvršena radnja koja predstavlja kršenje antikorupcijskog pravila, naručilac će sačiniti službenu zabilješku, u kojoj navodi sve podatke od značaja za slučaj kršenja antikorupcijskog pravila. Podaci iz službene zabilješke unose se u antikorupcijsku evidenciju.49

Na osnovu podataka iz antikorupcijske evidencije naručilac je obavezan da sačini izvještaj o kršenju antikorupcijskih pravila, koji se dostavlja organu uprave nadležnom za poslove javnih nabavki dva puta godišnje, do 31. juna i 31. decembra tekuće godine. Na osnovu izvještaja, Uprava za javne nabavke sačinjava godišnji izvještaj koji dostavlja Vladi Crne Gore do 31. maja tekuće za prethodnu godinu.

Prema dostupnim podacima, slične odredbe u ranijem Zakonu nisu dale naročite rezul-tate, a nema informacija u kojoj mjeri su poštovane. Očigledno je da njihovoj primjeni nije dat poseban značaj, jer u izvještajima zvaničnih institucija nema relevantnih podataka o tome. Naprotiv, prvi i jedini podaci su publikovani na zahtjev Evropske komisije u okviru odgovora na Upitnik Evropske komisije 2010 . godine, ali je i u ovom odgovoru rečeno da se evidencije ne vode niti je njihovo vođenje bilo obavezno za naručioce do donošenja novog zakona. „Do sada nije bilo pisanih obavještenja upućenih Direkciji o kršenju an-tikorupcijskih pravila iako je Direkcija objavila uputstvo o načinu dostavljanja ove vrste obavještenja.“ 50

Najvažnije zakonsko određenje u odnosu na sukob interesa je ono kojim je propisano da

46 Član 17, Zakona o javnim nabavkama47 Ibid., član 18. 48 Pravilnik o načinu vođenja i sadržaju evidencije o kršenju antikorupcijskih pravila (“Službeni list CG”, br. 63/11),

od 28.12.2011. godine49 Antikorupcijska evidencija sadrži: broj podnešenih službenih zabilješki; broj i vrste postupka kod kojih je utvrđeno

kršenje antikorupcijskih pravila; vrste radnji kojima je izvršeno kršenje antikorupcijskih pravila; vrste dokaza kojima se potvrđuje kršenje antikorupcijskih pravila;način na koji su dokazi/informacije prikupljeni; podatke o ponuđačima ili licima zaposlenim kod ponuđača koji su neposredno ili posredno dali, ponudili ili stavili u izgled poklon ili neku drugu korist ili prijetili; podatkei o službeniku/ci ili drugim zaposlenima kod naručioca kojima je od strane ponuđača neposredno ili posredno dato, ponuđeno ili stavljeno u izgled poklon ili neka druga korist ili im je prijećeno; mjere zaštite; potpis odgovornog lica. Ova evidencija vodi se na posebnom obrascu koji je takođe sastavni dio ovog pravilnika.

50 Upitnik, Informacija koju od Vlade Crne Gore zahtijeva Evropska komisija u cilju pripreme Mišljenja o zahtjevu za članstvo u Evropskoj uniji - dodatna pitanja - Javne nabavke, Ministarstvo finansija, 12. 04. 2010. godine, str. 12.

215


je “postupak javne nabavke sproveden uz sukob interesa ništav”. Propisivanje ništavosti je najsnažnija mjera protiv korupcije, odnosno sukoba interesa u javnim nabavkama. Takva odredba podrazumijeva da se postupak za oglašavanje ugovora ništavim može i mora pokrenuti, odnosno da ponuđač ili drugo lice ima mogućnost iniciranja, a da je to obaveza nadležnog organa ukoliko je u saznanju da je sukob interesa bio prisutan.

4.2.3 Kriterijumi i podkriterijumi za izbor najpovoljnije ponude

Odredbe o kriterijumim i podkriterijumima za izbor najpovoljnije ponude, su takođe normativno potpunije izvedene u novom ZJN, naročito kada se radi o određivanju bo-dova za podkriterijume kada je za kriterijum određena ekonomski najpovoljnija ponuda. Naručilac u pozivu za javno nadmetanje, pozivu za nadmetanje i tenderskoj dokumen-taciji određuje kriterijum i podkriterijume za izbor najpovoljnije ponude. Kriterijum i podkriterijumi moraju da budu iskazani riječima i maksimalnim brojem bodova koji može da bude dodijeljen na osnovu pojedinog kriterijuma i podkriterijuma. Kriterijum i podkriterijumi ne smiju da budu diskriminatorni i moraju da budu povezani sa sadržinom predmeta javne nabavke, jasni i razumljivi. Prilikom ocjenjivanja i vrednovanja ponuda naručilac je dužan da primjenjuje samo onaj kriterijum i podkriterijume koji su utvrđeni u pozivima i tenderskoj dokumentaciji. Naručilac u tenderskoj dokumentaciji određuje način vrednovanja i dodjelu bodova za podkriterijume za izbor najpovoljnije ponude u okviru kriterijuma ekonomski najpovoljnija ponuda. Kriterijumi za izbor najpovoljnije ponude su najniža ponuđena cijena ili ekonomski najpovoljnija ponuda, u zavisnosti od vrste postupka i predmeta javne nabavke.

4.2.4 Izbor najpovoljnije ponude i zaključenje ugovora

Naručilac zaključuje ugovor o javnoj nabavci sa ponuđačem čija je ponuda izabrana kao najpovoljnija. Ugovor mora da bude u skladu sa prihvaćenom ponudom i mora sadržati ispravu o urednom plaćanju za izvršenje svih dospjelih obaveza. Ugovor se ne može zaključiti prije isteka roka za podnošenje prigovora. Ukoliko ponuđač ne potpiše predlog ugovora (rok od 16 dana) poslije ponovljenog zahtjeva naručioca ili ne dostavi garanciju za dobro izvršenje ugovora kako je to zatraženo u dokumentaciji za nadmetanje, naručilac može zaključiti ugovor sa sljedećim najpovoljnijim ponuđačem, ako razlika u cijeni nije veća od 10% u odnosu na prvobitno odabranu ponudu ili poništiti nadmetanje i ponoviti postupak nabavke.

Ponuđač kojem je dodijeljen ugovor ne može zaključiti podugovor ni o jednom bitnom dijelu ugovora bez prethodnog pisanog odobrenja naručioca. Elementi ugovora koji se podugovaraju i identitet odugovarača obavezno se saopštavaju naručiocu blagovremeno, prije zaključivanja podugovora. Ponuđač kojem je dodijeljen ugovor snosi punu odgovo-rnost za realizaciju ugovora, prema zakonima koji uređuju sistem obligacionih odnosa i građanskopravnu odgovornost.

Zakon nije precizirao odgovor na pitanje što ako naručilac (starješina, nadležni organ naručioca) ne prihvati predlog odluke o izboru najpovoljnije ponude. Takva situacija je praktično moguća, a može da bude vrlo rizična za korupciju. Takođe, postavlja se pitanje da li članovi Komisije imajući u vidu složenost poslova koje obavljaju trebaju neki dodatni vid obuke za obavljanje tako odgovornog posla. Nejasno je da li starješina tj. odgovorno lice

216

naručioca, službenik za javne nabavke mogu biti članovi Komisije za otvaranje i vrednovanje ponuda. Ova pitanja treba precizirati i pojasniti u samom Zakonu o javnim nabavkama.

Cijena određena u ugovoru o javnoj nabavci ne može da bude veća od cijene određene odlukom o izboru najpovoljnije ponude. Za kršenje ove odredbe predviđena je prekršajna kazna. Takođe, radi se o apsolutno bitnoj povredi postupka. Ugovor zaključen suprotno ovoj odredbi ništav je. Ugovor o javnoj nabavci ne može da se zaključi prije isteka roka za žalbu (period mirovanja) i donošenja odluke po izjavljenoj žalbi, osim u slučajevima kada je zakonom drukčije uređeno (npr. hitnost). Ponuđač je dužan da potpiše ugovor o javnoj nabavci najkasnije u roku od osam dana od dana dostavljanja ugovora i potpisan ugovor u istom roku vrati naručiocu zajedno sa garancijom za dobro izvršenje ugovora, a ukoliko ponuđač ne potpiše ugovor ili uz potpisani ugovor ne dostavi garanciju za dobro izvršenje ugovora, naručilac može da zaključi ugovor sa sljedećim najpovoljnijim ponuđačem, ako razlika u cijeni nije veća od 10% u odnosu na prvobitno izabranu po-nudu ili da poništi postupak javne nabavke. Ugovor o javnoj nabavci naručilac je dužan da dostavi nadležnom organu u roku od tri dana od dana zaključivanja, radi objavljivanja na portalu javnih nabavki. Navedena obaveza predstavlja krupan iskorak u transparentnosti postupka javne nabavke

Važno je istaći da su kao bitne povrede Zakona51 utvrđene brojne radnje iz ove faze postupka i to: a) objavljivanje poziva za javno nadmetanje, odluke o izboru najpovoljnije ponude i ugovora o javnoj nabavci koji nijesu u skladu sa ovim Zakonom; b) ako je odluku donio stvarno nenadležan organ naručioca; c) propusti u postupku otvaranja ponuda, a odnose se na nedostatak podataka o učesnicima postupka, ponuđenoj cijeni i druge po-datke od značaja za ispravnost ponuda; d) propusti učinjeni u postupku pregleda, ocjene, upoređivanja i vrednovanja ponuda, a) posebno nepostojanje razloga i dokaza na osnovu kojih je donijeta odluka; e) ako su u postupku javne nabavke prekršene odredbe ovog zakona o upotrebi jezika i pisma; f) izbor ponude čija je cijena veća od procijenjene vri-jednosti javne nabavke; g) izbor ponude koja nije najpovoljnija. Utvrđivanjem ovih radnji kao bitnih povreda Zakona, stvorena je obaveza Državne komisije da poništi postupak javne nabavke ukoliko je utvrdila neku od navedenih kršenja.

Podsjetimo da ponuđači imaju mogućnost podnošenja žalbe na niz radnji u okviru ten-derske faze (faze otvaranja, vrednovanja ponuda) i to postupak javnog otvaranja ponuda, sadržaj zapisnika o javnom otvaranju ponuda; zaključak o odbacivanju ponude; rješenje o odbijanju ponude; postupak vrednovanja ponuda; odluku o izboru najpovoljnije ponude; zaključak o obustavi postupka javne nabavke; odluku o poništenju postupka javne nabavke.

Naravno, obaveza Državne komisije da izvrši kontrolu postupka javnih nabavki za sve nabavke vrijednosti iznad 500.000 evra, iako je vjerovatno u pitanju relativno mali broj nabavki, daje čvršću garanciju da će najveće nabavke biti sprovedene u skladu sa zakonom.

Imajući gore navedeno u vidu, može se zaključiti da postoje relativno razvijene mjere i pravna zaštita u odnosu na koruptivne rizike u ovoj fazi postuka javih nabavki. Ipak, u konačnom primjena ovih prava i obaveza odnosno nadležnosti zavisi s jedne strane, od sprenosti ponuđača da koriste svoja prava (pravo na žalbu), a s druge strane od nezavis-nosti i profesionalizma Državne komisije.

51 Član 134, Zakona o javnim nabavkama

217


4.3 Faza nakon dodjele odluke i sklapanja ugovora

4.3.1. Realizacija ugovora

Najveći rizici korupcije ogledaju se u mogućnosti neizvršavanja odredbi ugovora, poseb-no u pogledu njegovog kvaliteta, cijene i roka; izmjene bitnih uslova ugovora koje su u suprotnosti s sprovedenim postupkom javne nabavke (cijena, tehnički sadržaj, datum završetka itd.). Nadalje, tokom realizacije ugovora može se posegnuti za mijenjanjem predmeta nabavke (u potpunosti ili djelimično), količine ili pojedine stavke. Prisutna je u ovoj fazi i mogućnost koruptivne prakse zaključivanja ugovora za male količine roba, radova ili usluga, a zatim naručivanje dodatnih nabavki od istog ponuđača bez poziva na nadmetanje. Česti su i rizici zaključivanja ugovora o dodatnim radovima ili uslugama bez ostvarivanja propisanih uslova ili na način koji nije u skladu sa zakonskim odredbama. Moguće je i zaključivanje ugovora o javnoj nabavci, a zatim poništavanje dijela ugovora i zaključivanje ugovora (bez objave) s ponuđačem za poništeni dio uz obrazloženje da vri-jednost takvog ugovora ne prelazi procijenjenu vrijednost za koju je propisana primjena pravila javne nabavke.Mjere za povećanje transparentnosti i odgovornosti uključuju objavljivanje ugovora na internet stranici naručioca; razdvajanje funkcija potpisivanja i kontrole izvršenja ugovora unutar naručioca; spoljna kontrola izvršenja ugovora.Posebnu kontraverzu i rizik za korupciju nosi postupak pregovora bez javnog poziva. U fazi realizacije osnovnog ugovora on je važan jer se javlja u tri slučaja i to a) kod nabavke roba, kada se radi o dodatnim isporukama u toku izvršenja ugovornih obaveza od dobavljača sa kojim je zaključen osnovni ugovor, gdje su navedene isporuke treba da su “namijenjene za djelimičnu zamjenu proizvoda, materijala ili instalacija ili proširenje obima postojećih isporuka proizvoda, materijala ili instalacija, ukoliko bi promjena ponuđača, odnosno robe izazvala tehničke probleme u funkcionisanju i održavanju”; b) nabavke usluga i ustupanja izvođenja radova koji nijesu obuhvaćeni ugovorom zaključenim po sprovedenom postupku javne nabavke, a usljed nepredviđenih okolnosti52 postanu neophodni za izvršenje ugovora o javnoj nabavci i tehnički ili ekonomski se ne mogu odvojiti od osnovnog ugovora bez većih teškoća za naručioca. Drugi slučaj u okviru iste vrste nabavki je kada nabavka predstavlja ponavljanje sličnih usluga ili radova povjerenih ponuđaču sa kojim je naručilac zaključio osnovni ugovor i kada je mogućnost nabavke tih usluga ili radova u skladu sa predmetom nabavke za koji je zaključen ugovor, na osnovu sprovedenog otvorenog ili ograničenog postupka, navedena u pozivu za javno nadmetanje.

Ovdje je u svim slučajevima propisan uslov da ukupna vrijednost dodatnih isporuka nije veća od 15% vrijednosti zaključenog ugovora. Riječ je o iskoraku u odnosu na raniji uslov u visini 25 % vrijednosti osnovnog ugovora. Takođe, kod nabavki izvođenja radova, prop-isan je uslov da nabavka dodatnih radova ne može nastati poslije tri godine od sklapanja osnovnog ugovora.Ovdje treba naglasiti da je za dodatne radove ili usluge, takođe bez prethodnih temeljitih kontrola, relativno jednostavno učiniti primjerenim i prilagoditi ih ovoj vrsti postupka, a u cilju izbjegavanja konkurencije. Radi izbjegavanja koruptivnih radnji u navedenim

52 U članu 4, stav 12 Zakona o javnim nabavkama je definisan da su nepredviđeni događaji „prirodne nepogode, požari, tehničko-tehnološke nesreće, havarije na uređajima i postrojenjima, hemijske, biološke, nuklearne i radiološke kontaminacije, epidemije, epizootije, epifitotije i druge nesreće.”

218

slučajevima, dokumentacija koja prethodi sprovođenju postupka mora odražavati stvarno stanje ispunjenosti uslova za sprovođenje postupka, potkrijepljena dokazima, zapisnicima i izvještajima nadležnih organa, objektivno kontrolisana i uvijek provjerljiva. Zbog ograničenih stručnih i ukupnih administrativnih kapaciteta nadležnog organa up-rave, kao i mogućeg ograničavanja naručioca u samostalnosti pri izboru postupka javne nabavke ukoliko sam smatra da ima dokaze za sprovođenje odgovarajućeg postupka, nije za duži period održivo rješenje da nadležni organ uprave daje saglasnost za sprovođenje određenih postupaka javnih nabavki, u konkretnom slučaju na pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja poziva. U tom slučaju biće od važnosti da se jasnije preciziraju procedure i odgovornosti kod naručioca, odnosno obketiviziraju kriterijumi i preduslovi za izbor ovog metoda javne nabavke.

Ipak, i sada je vidljivo da trend učešća postupka bez objavljivanja javnog poziva značajno pada i u 2011. godini je iznosio tek 5, 29 % ukupne vrijednosti javnih nabavki, kao i da se u najvećoj mjeri odnosi na nabavke roba, radova i usluga kada zbog tehničkih ili umjetničkih zahtjeva predmeta javne nabavke ili iz razloga koji su povezani sa zaštitom isključivih prava, nabavku može da realizuje samo određeni ponuđač.53

Za fazu realizacije odnosno izvršenja ugovora od najvećeg značaja je činjenica što je učinjen dostupnim svaki ugovor o javnim nabavkama. Na taj način otvoren je dodatni prostor organizacijama civilnog društva i novinarima istraživačima koji kroz mogućnosti koje nudi slobodni pristup informacijama mogu nastaviti nadgledanje izvršenja ugovora.

Ukupno gledano, odredbe o definisanju uslova za početak postupka javne nabavke, pred-meta javne nabavke, određivanje predmeta nabavke, tehničkih karakteristika i specifikacija predmeta, njihovog korišćenja, bitni zahtjevi i naknade za korišćenje patenata, valjanost dokaza iz drugih država, određivanja kriterijuma i podkriterijuma, načina njihovog vred-novanja, kao i dodjele ugovora o javnoj nabavci, određene su, u odnosu na raniji zakon, na sličan, ali jasniji, decidniji i potpuniji način koji bi morao da doprinese jasnijem i potpuni-jem definisanju predmeta nabavke, zahtjevima predmeta (uslovima koje predmet mora da zadovolji), vrednovanju kriterijuma i podkriterijuma i izboru najpovoljnije ponude, odnosno zaključenju ugovora i njegovom javnom objavljivanju

53 Izvještaj o javnim nabavkama za 2011, str. 44.

219


INSTITUCIONALNI I ADMINISTRATIVNI KAPACITETI

ZA JAVNE NABAVKE

Iako su administrativni kapaciteti ključnih institucija u sistemu javnih nabavki u određenoj mjeri ojačani, ograničeni ljudski i finansijski kapaciteti i dalje predstavljaju ograničavajući faktor za sprovođenje zakona.

5.1 Decentralizacija/centralizacija ili hibrid?

Sistem javnih nabavki u Crnoj Gori je decentralizovan. Postupke javnih nabavki sprovode ovlašćeni službenici u državnim i lokalnim institucijama i organima i javnim službama. Ukupan broj obveznika primjene Zakona je velik i iznosi 974,54 što onemogućava puno sprovođenje zakonodavstva o javnim nabavkama i tenderskim postupcima, i adekvatno obezbjeđenje praćenja ugovora. Strategijom razvoja sistema javnih nabavki za period od 2011. do 2015. godine planirana je centralizacija sistema javnih nabavki i to osnivanjem centralnih tijela za javne nabavke. Međutim, Strategijom nijesu date jasne smjernice na koji način će se sistem javnih nabavki centralizovati.55

Crna Gora se, dakle, još uvijek nije odlučila za model na osnovu kojeg će se izvršiti central-izacija sistema javnih nabavki, a jedna od mogućnosti je i uvođenje poludecentralizova-nog, hibridnog sistema javnih nabavki. Hibridni sistem podrazumijeva objedinjavanje javnih nabavki više organa pod okriljem jednog, koji će u njegovom svojstvu sprovoditi postupke javnih nabavki. To podrazumijeva da će javne nabavke za oko 250 škola u Crnoj Gori sprovoditi Ministarstvo prosvjete i sporta, Sudski savjet za tužilaštvo i sve sudove, Vijeće za prekršaje za područne organe za prekršaje, Fond zdravstva za sve zdravstvene ustanove, itd. Uvođenjem hibridnog sistema planira se smanjivanje broja naručilaca i lakše kontrolisanje postupaka javnih nabavki. Po riječima direktora UJN potpuna centralizacija sistema javnih nabavki, i njihova koncentracija na jednom mjestu otvara više prostora za korupciju, nego djelimična centralizacija.56

54 Izvještaj o javnim nabavkama u Crnoj Gori za 2011. godinu, str. 18. Međutim, u okviru liste obveznika Zakona koja je dostupna na internet prezentaciji Uprave za javne nabavke navodi

se broj od 721 obveznika. Upor: http://www.ujn.gov.me/wp-content/uploads/2011/12/Lista-obveznika-primjene-zakona.pdf

55 Strategija razvoja sistema javnih nabavki za period od 2011. do 2015. godine, Vlada Crne Gore, 22. 12. 2011. godine.56 Intervju sa Mersadom Mujevićem, direktorom Uprave za javne nabavke, 20.03. 2012. godine.

220

5.2 Administrativni kapaciteti ključnih institucija

Sa ciljem reorganizacije strukture UJN, Vlada Crne Gore je u novembru 2011. godine donijela Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u UJN. Pravilnikom se povećao broj službeničkih i namješteničkih mjesta sa 15 na 18 mjesta, uključujući i direk-tora Uprave.57 Uprava za javne nabavke sada se sastoji od četiri organizacione jedinice: Sektor za praćenje sprovođenja propisa i inspekcijski nadzor koga čine Odsjek za praćenje sprovođenja propisa i Odsjek za inspekcijski nadzor, Odjeljenje za praćenje postupka javnih nabavki i upravljanje elektronskim javnim nabavkama, Odjeljenje za stručno os-posobljavanje, usavršavanje i međunarodnu saradnju u oblasti javnih nabavki, Služba za opšte poslove i finansije.58

U Upravi za javne nabavke je zaposleno 14 državnih službenika i namještenika, uključujući i direktora. Mjesto pomoćnika direktora Uprave je upražnjeno. Najveći nedostatak admin-istrativnih kapaciteta postoji u Sektoru za inspekcijski nadzor i u Odjeljenju za elektronske javne nabavke.59

Postoji značajna nesaglasnost između planiranog broja novih radnih mjesta u UJN predviđenih Akcionim planom za sprovođenje Strategije razvoja sistema javnih nabavki za period od 2011. do 2015. godine i usvojenog akta o sistematizaciji i profesionalizaciji radnih mjesta. Do kraja 2012. godine Akcionim planom je planirano zapošljavanje jedanaest novih službenika u Upravi za javne nabavke, što je Aktom o sistematizaciji redukovano na svega tri nova radna mjesta. 60

Inspektor za javne nabavke ispituje pravilnost sprovođenja postupaka javnih nabavki, blagovremenost dostavljanja i objavljivanja planova javnih nabavki, poziva za javno nad-metanje, odluka u postupcima javnih nabavki i ugovora o javnim nabavkama, blagovre-menost i pravilnost sačinjavanja i dostavljanja izvještaja o javnim nabavkama, ispunjenost uslova za vršenje poslova službenika za javne nabavke, pravilnost sačinjavanja i vođenja evidencija o javnim nabavkama, čuvanje dokumentacije nastale u postupku javnih nabav-ki.61 Inspekcijska služba trenutno broji dva inspektora, što je nedovoljno uzimajući u obzir opsežne nadležnosti i ključnu ulogu koju ova služba može imati kada je u pitanju borba protiv korupcije.

Na osnovu Zakona o javnim nabavkama iz 2006. godine, Komisiju za kontrolu postupka javnih nabavki činili su predsjednik i dva člana.62 Stručna služba Komisije je bila sastav-ljena od osam državnih službenika i namještenika, uključujući i sekretara Komisije. Novim Zakonom o javnim nabavkama je propisano da Državnu komisiju za javne nabavke čine predsjednik i četiri člana koji funkciju vrše profesionalno.63 Novi sastav Komisije izabran je u martu 2012. godine. Imenovanje bi trebalo da bude praćeno i usvajanjem Akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Stručne službe Državne komisije za kontrolu postupka javnih

57 Obrazac izvještaja o sprovođenju Akcionog plana za period od 01. 07. 2011 – 31.12. 2011. godine.58 Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Direkcije za javne nabavke, utvrđen na sjednici Vlade Crne Gore

od 21.11.2011. godine.59 Intervju sa Mersadom Mujevićem, direktorom Uprave za javne nabavke, obavljen 20.03. 2012. godine.60 Akcioni plan za implementaciju Strategije razvoja sistema javnih nabavki za period 2011-2015.Vlada Crne Gore,

decembar 2011. godine.61 Zakon o javnim nabavkama Crne Gore („Sl.list CG“ br; 42/11), član 148.62 Zakon o javnim nabavkama (Sl.list CG“ br; 46/06), član 92.63 Zakon o javnim nabavkama Crne Gore („Sl.list CG“ br; 42/11), član 138. Predsjednika i članove Državne komisije

imenuje Vlada, na osnovu javnog konkursa. Predsjednik i članovi Državne komisije imenuju se na period od pet godina i mogu biti ponovo imenovani.

221


nabavki, čime će se povećati broj zaposlenih i povećati struktura stručnosti, s obzirom na nove nadležnosti i ovlašćenja Komisije, propisane novim Zakonom o javnim nabavkama.64

Neophodno je istaći i neadekvatan materijalni status lica zaduženih za procedure javnih nabavki kod naručilaca - službenika za javne nabavke, koja preventivno djeluju u pravcu otklanjanja rizika koruptivnih djelovanja i prate postupke javnih nabavki, kao i lica koja vrše monitoring sistema (posebno u Upravi za javne nabavke) i pružaju stručnu pomoć podrške kontroli postupaka javnih nabavki (zaposleni u stručnoj službi Komisije za kon-trolu postupaka na administrativnim poslovima).

Budžet Uprave za javne nabavke za 2012. godinu iznosi 270, 537.70 eura. To je manje u odnosu na 2011. i 2010. godine, kada je iznosio 291, 018.66 eura, odnosno 341, 382,69.65 Planirani budžet Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki u 2012. godini iznosi 182, 900,73 eura, što je više u odnosu na budžet iz 2011. godine kada je iznosio 136, 318,85 eura.66

5.3 Međuinstitucionalna saradnja

Za borbu protiv korupcije u sistemu javnih nabavki značajno je ostvarivanje saradnje između ključnih antikorupcijskih institucija. Tokom 2010. i 2011. godine Uprava za javne nabavke je potpisala sporazume sa Upravom za antikorupcijsku inicijatitivu i Komisijom za sprječavanje konflikta interesa. Međutim, konkretni rezultati protokolarne saradnje nijesu još uvijek evaluirani od potpisnica sporazuma.67 Sporazum sa Upravom za antikorupcijsku inicijativu ima za cilj razmjenu informacija radi unapređenja prijavljivanja, otkrivanja i procesuiranja krivičnih dijela sa elementima korupcije. Sporazumom je propisano da Di-rekcija za javne nabavke Upravi za antikorupcijsku inicijativu, svakih šest mjeseci dostavlja informaciju o prijavljenim slučajevima korupcije.68

Direkcija za javne nabavke je 2011. godine potpisala sporazum o saradnji i sa Komisijom za sprječavanje konflikta interesa. Sporazumom je predviđena razmjena informacija u cilju borbe protiv koruptivnih radnji javnih funkcionera, odnosno saradnja i umrežavanje institucija, kako bi se lakše otkrile zloupotrebe javnih funkcionera, u prvom redu u postupcima javnih nabavki. Podaci koje Direkcija za javne nabavke dostavlja Komisiji su tajni, ali su konačne odluke dostupne javnosti. Potpisivanjem sporazuma Komisija za sprječavanje konflikta interesa je dobila mogućnost da kroz elektronsku bazu dobije informacije o naručiocima i ponuđačima. Zajedničkim sporazumom Direkcije i Komisije vrši se zajedničko edukovanje javnih funkcionera, naručioca i ponuđača u oblasti konflikta interesa. Do marta 2012. godine Uprava je sa Komisijom za sprječavanje konflikta interesa organizovala šest seminara, gdje su službenici Uprave držali obuke iz oblasti konflikta i potencijalnog konflikta interesa u oblasti javnih nabavki.

U planu je umrežavanje softverskih rješenja, kako bi se ugovori koji se budu objavljivali na internet prezentaciji Uprave, vrijednosti preko 500 000 eura, provjeravali od strane Komisije za sprječavanje sukoba interesa. Dobro rješenje, po mišljenju direktora UJN, 64 Odgovor na zahtjev za pristup informaciji Instituta alternativa dostavljen Komisiji za kontrolu postupka javnih

nabavki, br. (1093-3/2011), 24. 01. 2012. godine.65 Zakoni o budžetu Crne Gore za 2010, 2011, 2012. godinu.66 Zakon o budžetu Crne Gore za 2011, 2012. godinu.67 Intervju sa Mersadom Mujevićem, direktorom Uprave za javne nabavke, 20. 03. 2012. godine.68 Izvještaj o javnim nabavkama za 2010. godinu, str. 12.

222

predstavljalo bi potpisivanje sporazuma o saradnji Uprave za javne nabavke sa Poreskom upravom i Privrednom komorom i Privrednim sudom.69

Učesnici u procesima javnih nabavki, posebno naručioci nemaju organizovan i sistemati-zovan način međusobne komunikacije pa je razmjena informacija na niskom nivou, što će zahtijevati stvaranje mreže javnih nabavki radi razmjene iskustava i informacija ali i nova finansijska sredstva za unaprjeđenje sistema javnih nabavki.

69 Intervju sa Mersadom Mujevićem, direktorom Uprave za javne nabavke, 20. 03. 2012. godine

223


AKTIVNOSTI DRŽAVNIH ORGANA U BORBI PROTIV

KORUPCIJE U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI

Borba protiv korupcije u javnim nabavkama, kao uostalom i borba protiv korupcije uopšte, podrazumijeva uključenost i aktivnost brojnih aktera: od državnih, međunarodnih, civil-nog sektora, medija i građana. Uzimajući u obzir razmjere problema sa kojim se država trenutno suočava, moglo bi se reći da je neophodno unaprijediti aktivnosti svih ovih ak-tera, a posebno osnažiti svijest kod građana o neophodnosti aktivnog učešća u suzbijanju korupcije. Svaki peti građanin Crne Gore zna ili je čuo za neki neki slučaj malverzacija i zloupotreba javnih nabavki, a koji se desio u prethodnih 12 mjeseci, a tek svaki deseti od onih koji su čuli kaže da su i taj slučaj nekome prijavili i to najčešće policiji. Ogromna većina onih koji su čuli ili znaju za neki slučaj malverzacija i zloupotreba javnih nabavki to nisu prijavili nadležnim organima a kao najčešći razlog za svoje nečinjenje navode nepovjerenje u nadležne institucije (28%), a zatim strah da sebi ne stvore probleme (23%).70

Mali broj ukupnih krivičnih prijava koje su podnesene tokom 2011. godine dijelom je i rezultat ove pasivnosti građana. Od 223 prijave svega tri su se odnosile na postupke javnih nabavki.

Grafikon br. 5: Oblasti na koje se prijave o sumnji u postojanje koruptivnih radnji odnoseIzvor: Izvještaj o broju prijava o korupciji za 2011. godinu, Podgorica, mart 2012. godine

S obzirom na to da su državni organi, ipak, najodgovorniji za uspostavljanje efikasnih mehanizama za borbu protiv korupcije, kao i da je u tom pravcu neophodno umrežavanje

70 Istraživanje javnog mnjenja u Crnoj Gori Ipsos Strategic Marketing i Institut alternativa, april 2012.

224

aktivnosti ovih institucija, na ovom mjestu će biti prezentovani dosadašnji napori Uprave za javne nabavke, Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki, Upravnog suda, Uprave policije i Državne revizorske institucije u pravcu suzbijanja korupcije u javnim nabavkama.

6.1 Uprava za javne nabavke

Direkcija za javne nabavke je učestvovala u programu obuke pod nazivom Primanje i pro-cesuranje prijava i zaštita lica koja prijavljuju korupciju.71 U dijelu informativnih kampanja, tokom 2011. godine, Direkcija za javne nabavke, je učestvovala u izradi Biltena Uprave za antikorupcijsku inicijativu. Međutim efekti sprovedenih kampanja u pomenutom periodu se ne navode. Takođe, u istom periodu nije bilo sprovedenih istraživanja javnog mnjenja.72

Naručioci i ponuđači imaju pravo da se obrate Upravi radi prijave nepravilnosti i korup-tivnih radnji. Jedna od mjera koja ima cilj unaprjeđenje borbe protiv korupcije, kao i veću dostupnost Uprave građanima je telefonska linija putem koje se građani mogu obratiti ovlašćenom službeniku radi prijave korupcije, dobijanje informacija i pravnih savjeta.73 Tokom 2010, 2011, 2012. godine Direkciji za javne nabavke nije podnesena niti jedna prijava nepravilnosti i korupcije putem telefonske linije.74

Broj podnešenih prijava nepravilnosti i koruptivnih radnji Upravi za javne nabavke je mali, pogotovo u prvim mjesecima 2012. godine. U prva tri mjeseca 2012. godine, Upravi za javne nabavke nije podnešena nijedna prijava koja se odnosi na nepravilnosti i korup-tivne radnje u postupcima javnih nabavki. U 2011. godini je ukupno podnijeto 140 prijava, protiv nepravilnosti u postupcima javnih nabavki, kao i jedna prijava koja se odnosila na koruptivne radnje u postupcima javnih nabavki.75

U 2010. godini je bilo ukupno 25 prijava, dok je u 2009. godini bilo oko 40 prijava koje su se odnosile na oko 300 predmeta o nepravilnostima u postupcima javnih nabavki uglavnom šoping metodom u kojima je kao povreda, pored ostalog, naznačen i konflikt interesa.76

U okviru aktivnosti koje se odnose na borbu protiv korupcije, Uprava za javne nabavke kvartalno podnosi izvještaje Nacionalnoj komisiji za implementaciju Akcionog plana za sprovođenje programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala sa preporukama za njihovo ostvarivanje.77 Stepen ostvarivanja mjera Uprave za javne nabavke iz Akcionog plana za sprovođenje programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala je gotovo maksimalan, tako je za period od 01. 07. 2011 – 31. 12. 2011. godine, devet od ukupno jedanaest mjera realizovano78. Nije donešen godišnji plan obuka, niti je propisan način

71 Direkcija je na internet prezentaciji objavila brošuru ,,Kako korupcija kvari proces javnih nabavki“ i ,,Praktično uputstvo o načinu prijavljivanja o nepravilnostima u postupcima javnih nabavki“.

72 Obrazac za izvještavanje o broju informativnih kampanja i istraživanjima javnog mnjenja, januar- jun 2011.73 Izvještaj o javnim nabavkama u Crnoj Gori za 2010, str. 32.74 Odgovor na zahtjev za pristup informaciji Instituta alternativa, Uprava za javne nabavke, br. 01-1487/12-175 Isto76 Izvještaj o javnim nabavkama za 2009. godinu, str. 19. 77 Ibid., str. 19. 78 Ažuriranje internet prezentacije organa i institucija, uspostovljanje elektronskog sistema servisiranja građana i

poslovnih subjekata, usvajanje podzakonskih propisa, utvrđivanje novog Akta o sistematizaciji i unutrašnjoj orga-nizaciji Uprave za javne nabavke, nova lista službenika za javne nabavke, unaprjeđenje i promovisanje help desk-a za savjetodavne i konsultantske usluge, unaprjeđena je procedura za prijavljivanje korupcije Direkciji za javne nabavke od strane trećih lica, uspostavljen je efikasan sistem kontrole sprovođenja pregovaračkog postupka kao posebno rizičnog za nastanak korupcije, obezbjeđivanje primjene disciplinskih mjera za članove tenderskih komisija za koje se utvrdi postojanje konflikta interesa, obavezivanje naručioca da izvještavaju o sprovođenju ugovora o

225


polaganja stručnog ispita.79

U Izvještaju za period od 01. 01. 2011 – 30. 06. 2011. godine realizovana obaveza službenika u vezi sa rješenjima za slobodan pristup informacijama, dostavljanje tromjesečnih izvještaja o razlozima odbijanja zahtjeva za pristup informaciji, prijavljivanje korupcije, ustanovlja-vanje i početak rada help desk-a za savjetodavne i konsultantske usluge, ustanovljavanje posebne grupe ili referata za prijavljivanje nepravilnosti, ustanovljavanje sistema obaveznog dostavljanja statističkih podataka o prijavama korupcije i daljim postupcima u Upravi za antikorupcijsku inicijativu, revidiranje postojećih sporazuma o saradnji između institucija, dostavljanje šestomjesečnih izvještaja obveznika izvještavanja po Akcionom planu. Mjere iz Akcionog plana koje u ovom periodu nijesu realizovane odnose se na: normativno uređena obaveza usvajanja planova integriteta u javnom sektoru, donošenje podzakonskih i drugih sprovodbenih propisa i drugih akata, novi akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Direkcije za javne nabavke, podzakonski akti za uspostavljanje elektronskog sistema javnih nabavki, propis o programu i načinu polaganja ispita za oblast javnih nabavki, obrazovanje Komisije za polaganje stručnog ispita u oblasti javnih nabavki. 80

6.2 Državna komisija za kontrolu postupka javnih nabavki

Državna komisija za kontrolu postupka javnih nabavki, kao što je već istaknuto, razmatra žalbe ponuđača o neporavilnostima u okviru postupaka javnih nabavki. Međutim, statistički podaci o broju podnijetih žalbi Komisiji i rješenjima po žalbama nijesu sistematizovani pojedinačno po godinama. Podaci su nepotpuni i pronalaze se u različitim dokumentima i izvještajima.81 Do marta 2012. godine Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki je donijela ukupno 61 rješenje, od toga 29 žalbi je odbijeno, 17 je usvojeno, i 15 je odbačeno.82

Grafikon br. 6: Rješenja Državne komisije za kontrolu postupka javnih nabavki u prvom tromjesečju 2012.

javnim nabavkama preko 100.000 eura, obezbjeđivanje pristupa svim relevantnim dokumentima postavljenim na internet prezentaciji Uprave za javne nabavke, donošenje podzakonskih akata za uspostavljenje elektronskog sistema javnih nabavki.

79 Obrazac izvještaja o sprovođenju Akcionog plana za period od 01.07.2011 do 31.12. 2011. godine.80 Obrazac izvještaja o sprovođenju Akcionog plana za sprovođenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog

kriminala za period 01. 01. 2011 – 30. 06. 2011. godine.81 Prethodnim Zakonom o javnim nabavkama Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki nije imala obavezu da

priprema godišnje izvještaje o radu. Novim Zakonom je propisano da Državna komisija podnosi Skupštini na us-vajanje godišnji izvještaj, najkasnije do 30. juna tekuće za prethodnu godinu

82 Podaci o rješenjima/žalbama dostupni na: http://www.kontrola-nabavki.me/index.php?meni=20&podmeni=1

226

U periodu od 01. oktobra do 31. decembra 2011. godine, Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki je donijela 111 odluka po izjavljenim žalbama, od čega je 32 žalbi usvojeno, 57 odbijeno, 18 odbačeno, dok je u 4 predmeta postupak obustavljen, jer je žalba povučena. U izvještajnom periodu, po vrsti predmeta javne nabavke, najviše žalbi je izjavljivano na: radove 58, robe 27 i usluge 26, dok je po vrsti postupka, 108 žalbi izjavljeno na otvoreni postupak javne nabavke a 3 žalbe su izjavljene na šoping metodu.

Od svog osnivanja 2006. godine do oktobra 2011. godine, Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki je donijela 1.053 odluke, od čega je 330 odluka objavljeno 2010. godine, a 140 u prvim mjesecima 2011. godine. 83

Od 01. januara do 11. maja 2010. godine, Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki održala je 19 sjednica i donijela 120 odluka, od čega je 41 žalba usvojena, 65 je odbijeno, a 14 žalbi je odbačeno. U 2009. godini donijela odluke po 278 žalbi, od čega je 88 žalbi usvojeno, gdje je u 43 predmeta poništen postupak javnih nabavki naručioca u cjelini, i naloženo im je da ponovo sprovedu postupak javne nabavke. U 35 predmeta je naručiocima naloženo da ponovo sprovedu postupak pregleda, ocjene i upoređivanja ponuda, dok je u 10 predmeta naloženo naručiocima da ponovo donesu odluku po podnijetom prigovoru. 164 žalbi je odbijeno, 26 žalbi je odbačeno i to: 4 kao neblagovremeno, u 4 predmeta je postupak obustavljen, jer je žalba povučena, u 7 predmeta Komisija je utvrdila da je žalba bespredmetna, u 8 da je žalba nedopuštena i u 3 da Komisija nije nadležna da rješava po podnijetoj žalbi.

U 79% slučajeva žalbe su izjavljivali domaći ponuđači, dok su u 21% slučajeva žalbe izjavili inostrani ponuđači. Žalbe su bile izjavljivane na sve faze postupka javnih nabavki i to: kod tendera na javni poziv, na sadržaj tenderske dokumentacije, na razjašenjenja tenderske dokumentacije, na javno otvaranje ponuda, na odluku o dodjeli ugovora i na odluku o poništavanju postupka javne nabavke. Takođe, žalbe su bile izjavljivane i na postupke javnih nabavki sprovedene primjenom ograničenog postupka i šoping metodom.

6.3 Upravni sud

Tokom 2010. i 2011. godine, Upravni sud Crne Gore je poništio značajan broj odluka Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki. U 2011. godini, protiv odluka Komisije je podnešeno 59 žalbi, od čega su 32 usvojene.84 Tokom 2010. godine, Upravni sud je poništio većinu odluka Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki (60 od 76). Polovina nega-tivnih presuda Upravnog suda je donešena zbog formalnih proceduralnih pitanja i nijesu bile vezane za kvalitet postupka nabavki.85

83 Izvještaj o napretku EK za 2011. god, 12. oktobar 2011. godine SEC(2011) 1204, Brisel, str. 35.84 http://sudovi.me/uscg/zbirke-odluka/ 85 Izvještaj o napretku Crne Gore za 2011. god, 12. oktobar 2011. godine SEC(2011) 1204, Brisel, str. 35.

227


Grafikon br. 7: Odluke Upravnog suda

6.4 Uprava policije

Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Uprave policije ne predviđa posebnu organizacionu jedinicu za borbu protiv korupcije u javnim nabavkama, već je problematika korupcije u javnim nabavkama sastavni dio posla kojim se bavi Odsjek za borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije. Saradnja službenika Odsjeka se odvija preko lokalnih kontakt-osoba zaduženih za pitanje korupcije a koji bi trebalo da su imenovani u svakoj područnoj jedinici Uprave policije, iako to još uvijek nije slučaj.86 Zaposleni u Odsjeku ističu da se kontinuirano radi na obuci kadra, a kao primjer ističu seminar na temu “Zaprimanje i postupanje po prijavama korupcije”.87

Službenici Odsjeka navode dva pristupa u radu u okviru borbe protiv korupcije u javnim nabavkama: konvencionalna metoda prikupljanja dokaza od fizičkih ili pravnih lica osumnjičenih za korupciju i metoda tajne istrage u okviru koje se primjenjuju mjere tajnog nadzora kako bi Uprava došla do odgovarajućih dokaza. Kada je riječ o pokretanju istrage, Uprava se oslanja na sopstvene izvore informacija do kojih dolazi putem obavještajne analitike, ali i na osnovu prijava građna, NVO i ponuđača.

Upravi policije su u periodu od aprila 2010. do aprila 2012. godine podnesene 4 krivične prijave koje su se odnosile na javne nabavke i to za krivična djela zloupotrebe službenog položaja iz člana 416 Krivičnog zakonika.88

6.5 Državna revizorska institucija

Državna revizorska institucija (DRI) vrši reviziju zakonitosti i uspješnosti upravljanja državnom imovinom i obavezama, budžetima i svim finansijkim poslovima subjekata čiji su izvori javni ili nastaju korišćenjem državne imovine. Subjekti revizije DRI su dužni da 86 Intervju istraživača Instituta alternativa sa Lukom Gogićem, Veskom Zindovićem i Majom Pavićević, službenicima

Odsjeka za borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije u Upravi policije, 24. april 2012. godine, 24. april 2012.

87 Seminar je održan u decembru 2011. godine a bavio se pitanjima prevencije korupcije; prijave, evidentiranja, obavještavanja i postupanja po prijavama korupcije; mjera i radnji u izviđaju koruptivnih krivičnih djela (http://www.policijskaakademija.me/obuka).

88 Dvije krivične prijave protiv direktora JKP Nikšić, bivšeg pomoćnika direktora i vršioca direktora JZU „Dom zdrav-lja“ dr „Nika Labovića“ iz Berana i izvršnog direktora JKP Žabljak. Upor: Odgovor Sektora kriminalističke policije Uprave policije na Zahtjev za slobodni pristup informaciji Instituta alternativa, od 29. maja 2012. godine

228

nabavke roba i usluga, te ustupanje izvođenja radova vrše u skladu sa odedbama Zakona o javnim nabavkama.89 U dosadašnjem periodu90 DRI je izvršila 61 reviziju, od čega 6 revizija završnog računa budžeta, 9 revizija opština, 29 revizija potrošačkih jedinica (Ministarstava, uprava i dr.), 6 revizija fondova, 5 revizija javnih preduzeća, 2 revizije drugih subjekata (regulatornih agencija, Agencije za nacionalnu bezbjednost, itd.) i 3 posebna izvještaja.

Javne nabavke su od samog početka rada DRI zauzele važno mjesto u svim izvršenim re-vizijama, što se vidi kroz značajne djelove izvještaja o reviziji koji su posvećeni uočenim nepravilnostima u ovoj oblasti. U dosadašnjem periodu DRI se, kao i ostali oblastima nad kojima je vršila kontrolu, uglavnom zadržavala na provjeri zakonitosti postupka javnih nabavki, bez provjere efikasnosti i efektivnosti i ekonomičnosti. Osim bavljenjem javnim nabavkama u svim pojedinačnim revizijama i revizijama završnog računa, DRI 2010. godine objavila i izvještaj o reviziji presjeka javnih nabavki informacionih tehnologija za 2008 godinu. Revizija presjeka podrazumijeva kontrolu jednog aspekta poslovanja kod više subjekata, u ovom slučaju javnih nabavki u IT sektoru kod šest subjekata.91

Čitajući izvještaje DRI, primjećuje se postepeno zauzimanje sistematskog pristupa javnim nabavkama i relativno isti obrazac koji se koristi za sve subjekte revizije. Razlog je usvajanje Smjernica o vršenju revizije javnih nabavki92 2010. godine, do kada su se državni revizori javnim nabavkama bavili bez posebnog metodološkog uputstva.

Uvidom u sve izvještaje o reviziji, ističe se zaključak da se problemi uočeni u oblasti javnih nabavki odnose skoro isključivo na faze planiranja i ugovaranja. Prema Smjernicama, DRI u toku revizije javnih nabavki provjerava sam postupak dodjele ugovora, ali i realizaciju dodijeljenih ugovora. Iako je Smjernicama definisano da se tokom faze sprovođenja ugovora mogu desiti najozbiljniji i najskuplji oblici nepravilnosti, nije dato detaljnije objašnjenje na koji način državni revizor može ostvariti provjeru ovih aspekata u pomenutoj fazi. Zaključak je da DRI u dosadašnjem periodu nije ozbiljnije tretirala oblast realizacije ugovora, što je još više zabrinjavajuće ako imamo u vidu da sistemi unutrašnjih kontrola još uvjek nisu stvarnost javnog sektora Crne Gore.

Uvidom u do sada urađene izvještaje o kontrolnim revizijama, primjećuje se visok ste-pen ispunjenja preporuka izrečenih u dijelu oblasti javnih nabavki, odnosno, otklanjanju nepravilnosti i nezakonitosti.93 Od deset subjekata revizije kod kojih je u dosadašnjem periodu vršena kontrolna revizija, kod osam su preporuke koje se odnose na javne nabavke ispoštovane u potpunosti, a tek kod dva djelimično94. Iz navedenog se može zaključiti da su procesi revizije djelovali podsticajno za unapređenje sistema javnih nabavki kod sub-jekata revizije.

89 Uloga Državne revizorske institucije u postupku javnih nabavki, član Senata DRI mr Branislav Radulović, zvanična i objavljena prezentacija na konferenciji organizovanoj od strane EU i posvećenoj sistemu javnih nabavki u Crnoj Gori, oktobar 2010. godine.

90 Od osnivanja 2004. do početka 2012. godine.91 Subjekti ove revizije presjeka bili su Ministarstvo za informaciono društvo, Uprava carina, Uprava za nekretnine,

Fond za zdravstveno osiguranje, Fond penzijskog i invalidskog osiguranja i Direkcija za javne nabavke.92 DRI je 2010. godine pripremila Smjernice o vršenju revizije javnih nabavki. U skladu sa usvajanjem novog Zakona o

javnim nabavkama, smjernice će biti revidirane do kraja 2012. godine. Odgovor DRI na zahtjev za slobodan pristup informacijama Instituta alternativa, br. 4016-06-570/2.

93 Primjer iz izvještaja o kontrolnoj reviziji nacionalne turističke organizacije: “Ocjena državnog revizora je da je, u odnosu na period kada su utvrđene nepravilnosti u primjeni Zakona o javnim nabavkama, a imajući u vidu specifičnost djelatnosti kojom se bavi, subjekat revizije značajno unaprijedio svoje poslovanje u smislu usklađenosti sa propisima koji regulišu sistem javnih nabavki.”

94 Radi se o Ministarstvu turizma i Zavodu za zapošljavanje.

229


DRI ima zakonsku osnovu da, u slučaju da je došla do saznanja da postojeći zakoni proiz-vode ili mogu proizvesti negativne posljedice ili ne dovode do planiranih rezultata, dati preporuku za njihove izmjene. U dosadašnjem periodu, DRI je i na ovaj način uticala na sistem javnih nabavki.

Kao rezultat revizije Ministarstva odbrane i uočenih problema u oblasti tzv. “povjerljivih nabavki”, Vlada je donijela Uredbu o povjerljivim nabavkama predmeta i usluga od poseb-nog značaja za odbranu95, čime je ispoštovana preporuka DRI i razgraničeno što se može podvesti kao povjerljiva nabavka.

Drugi primjer je Uredba o uslovima i načinu korišćenja prevoznih sredstava u svojini Crne Gore i njene izmjene i dopune, čijim usvajanjem je Vlada postupila po preporuci DRI da je neophodno usvojiti akt “kojim bi se regulisala prava i obaveze budžetskih korisnika kod nabavke službenih automobila, s obavezom da se primjenjuje u svim organima državne uprave uz neophodnu transparentnost postupka nabave”.96

Međutim, predstavnici DRI nisu bili dio Radne grupe za izradu novog Zakona o javnim nabavkama tokom 2011. godine, niti su zvanično davali komentare i sugestije.97

Na kraju ostaje pitanje odgovornosti za registrovane nepravilnosti i nezakonitosti, koje u određenim slučajevima predstavljaju i izrazito neekonomično i neefikasno upravljanje javnim sredstvima. Najčešća preporuka kojom DRI završava nabrajanja nepravilnosti i kršenja propisa u oblasti javnih nabavki glasi da je: “Potrebno dosljedno primjenjivati odredbe Zakona o javnim nabavkama.” Postavlja se pitanje da li je izricanje ovakve i sličnih preporuka najbolji način za suočavanje sa registrovanim problemima u oblasti javnih nabavki kod subjekata revizije i da li određeni nalazi zahtijevaju primjenu neke od strožijih mjera koje stoje na raspolaganju DRI. Obim uočenih nezakonitosti i nepravilnosti u do sada obavljenim revizijama nije od strane DRI procijenjen kao dovoljan povod za podonošenje krivičnih prijava na osnovu revizionih nalaza, niti zahtjeva za nadoknadom štete.

Značajan problem je i neaktivnost drugih relevantnih organa i institucija na osnovu na-laza i izvještaja DRI. DRI je 2010. godine potpisala Sporazum o saradnji sa Komisijom za kontrolu postupka javnih nabavki.98 Rezultati ovog sporazuma su upitni jer ne postoje podaci o postizanju ijednog od konkretnijih ciljeva zbog kojih je potpisan, pa se postavlja pitanje djelotvornosti rješavanja međuinstitucionalnih odnosa i obaveza ovakvim tipom dokumenata. DRI i Državno tužilaštvo su 2009. godine, u saradnji sa Misijom OEBS-a u Crnoj Gori i Upravom za antikorupcijsku inicijativu, pripremili nacrt dokumenta o smjer-nicama, koje se tiču krivičnih prijava iz revizorskog postupka. DRI ni u narednom periodu nije podnosila krivične prijave, dok je Državno tužilaštvo tek u nekoliko slučajeva pokretalo aktivnosti na osnovu nalaza DRI, čiji epilog nije poznat.

95 „Sl. list CG“, br. 28/08.96 Godišnji izvještaj o izvršenim revizijama i aktivnostima DRI za period oktobar 2008 - oktobar 2009. godine.97 Podatak iz intervjua sa članom Senata DRI, mr Branislavom Radulovićem, 06.04.2012. godine.98 “Cilj Sporazuma je obezbjeđenje javnog interesa kroz transparentnost, pravilnost primjene Zakona o javnim

nabavkama i podnošenje odgovarajućeg pravnog sredstva u postupcima javnih nabavki; unapređenje i razvijanje međuinstitucionalne saradnje i aktivnosti na prevenciji korupcije i drugih oblika protivzakonitog ponašanja; posti-zanje visokog stepena informisanosti radi prevencije i blagovremenog otkrivanja mogućih slučajeva zloupotreba kroz pogrešnu ili nepotpunu primjenu Zakona o javnim nabavkama; organizovanje savjetovanja i edukacija državnih službenika i namještenika i izrada stručnih publikacija; razvoj kapaciteta DRI i Državne komisije, kao i veća podrška implementaciji Zakona o javnim nabavkama, radi postizanja dobrih rezultata u oblasti kontrole i revizije javnih nabavki, i blagovremeno međusobno informisanje o izvršenim revizijama kod subjekata revizije u dijelu javnih nabavki i donijetim odlukama po izjavljenim žalbama u postupcima javnih nabavki, u smislu Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji i Zakona o javnim nabavkama.” http://www.kontrola-nabavki.org/index.php?vijesti_id=90

230

6.6. PIFC

Korupcija u javnom sektoru i loše finansijsko upravljanje u bivšim komunističkim zeml-jama bili su glavni podsticaj za Evropsku komisiju da devedesetih godina prošlog vijeka razvije koncept Javne unutrašnje finansijske kontrole (PIFC-a), koji je postao integralan dio pretpristupnih pregovora sa državama kandidatima za članstvo u EU.

Unutrašnja revizija je jedan od tri stuba koji čine PIFC i predstavlja nezavisno, objektivno uvjeravanje i savjetodavnu aktivnost, koja ima za cilj da doda vrijednost i unaprijedi poslovanje subjekta i pomaže mu u ostvarenju svojih ciljeva obezbjeđujući sistematičan, disciplinaran pristup ocjeni i poboljšanju efikasnosti upravljanja rizikom, kontrolama i procesima upravljanja.99

Čini se da na primjeru javnih nabavki unutrašnja revizija na najbolji način potvrđuje svoju ulogu i značaj. Unutrašnja revizija treba da odigra značajnu ulogu i učini da se procesi javnih nabavki prate, kontrolišu i da izvještaji te revizije budu osnova rukovodstvu za preduzimanje mjera kako bi se nepovoljne pojave otklonile. Prema Priručniku za unutrašnju reviziju Ministarstva finansija i metodologiji indeksa rizika, javne nabavke (dodjela ugovora) označene su kao sistem sa najvećom vjerovatnoćom rizika od korupcije i prevara, što ih preporučuje za redovni sastavni dio godišnjih planova revizije svih jedinica za unutrašnju reviziju.100

U dosadašnjem radu, DRI je prilikom sprovođenja revizije, davala i ocjenu zatečenog stanja kada je u pitanju funkcionisanje sistema unutrašnjih kontrola. Zbog činjenica da je razvoj PIFC-a u ranoj fazi, DRI je uglavnom registrovala nepostojanje uspostavljenih jedinica za unutrašnju reviziju101, nepoštovanje obaveze funkcionalne nezavisnosti već imenovanih unutrašnjih revizora,102 ali i nepoštovanje izrečenih preporuka unutrašnje revizije od strane korisnika budžeta/potrošačkih jedinica.103

Trenutno možemo govoriti samo o mogućoj ulozi koju unutrašnja revizija može imati u borbi protiv korupcije u javnim nabavkama, iz razloga što je cjelokupni sistem unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru Crne Gore tek u povoju. Pet godina od usvajanja Strategije za razvoj PIFC-a, četiri godina od usvajanja Zakona o sistemu unutrašnjih fi-nansijskih kontrola u javnom sektoru, u Crnoj Gori, na centralnom i lokalnom nivou, tre-nutno imamo ukupno 56 korisnika budžeta koji su obezbijedili početne uslove za vršenje unutrašnje revizije.104 Kako su prema Zakonu o PIFC-u svi korisnici budžeta obavezni uspostaviti sistem unutrašnje revizije, ova brojka pokazuje relativno skroman prodor unutrašnje revizije u javni sektor i ukazuje na probleme u implementaciji usvojenog za-konodavstva u ovoj oblasti.

99 Definicija Međunarodnog instituta revizora, navedena prema Priručniku za unutrašnju reviziju, treće izdanje, Ministarstvo finansija, oktobar 2011, str. 8.

100 Priručnik za unutrašnju reviziju, treće izdanje, Ministarstvo finansija, oktobar 2011, str. 24, 38. 101 Kod Nacionalne turističke organizacije, čak ni nakon prvog izvještaja o reviziji od 2010 i obavljene kontrolne revizije

2011 - http://www.DRI.co.me/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=99 str. 9.102 Npr. ne poštuje se obaveza funkcionalne nezavisnosti tako što su na snazi Pravilnici o sistematizaciji i organizaciji koji

nisu u skladu sa Zakonom o PIFC-u jer se za osobe imenovane za obavljanje poslova unutrašnje revizije predviđaju i drugi poslovi i nadležnosti. Primjer je slučaj Radio Televizije Crne Gore, gdje je imenovani unutrašnji revizor od Generalnog direktora dobijao naloge za obavljanje poslova nevezanih za unutrašnju reviziju, npr. angažovanje u svojstvu predsjednika komisije za procjenu vrijednosti opreme.

103 Slučaj sa Univerzitetom Crne Gore Godišnji izvještaj Državne revizorske institucije za period oktobar 2009 – oktobar 2010. godine, str. 109.

104 Podaci preuzeti iz Registra unutrašnjih revizora koji vodi Sektor za centralnu harmonizaciju finansijskog upravljanja i kontrole i unutrašnje revizije u javnom sektoru Ministarstva finansija.

231


Drugi važan aspekt PIFC-a, finansijsko upravljanje i kontrola obuhvata aktivnosti koje se, između ostalog, naročito odnose na planiranje i izvršenje budžeta, sprovođenje postupka javnih nabavki, isplatu obaveza po zaključenim ugovorima i drugih obaveza, zaštitu imovine od gubitaka, nepravilnog korišćenja i prevara i druge nefinansijske aktivnosti u poslovanju subjekta.105I ovdje je situacija trenutna situacija kada je riječ o implementaciji zabrinjavajuća: lica zadužena za razvijanje finansijskog upravljanja i kontrole su imenovana u ukupno 71 budžetskom korisniku, od čega 64 na centralnom i 7 na lokalnom nivou. Svi ti službenici tek počinju sa aktivnostima i obukama za zahtjevne zadatke koji su pred njima.

O eventualnom učinku postojećih jedinica za unutrašnju reviziju u oblasti javnih nabavki nemoguće je suditi jer je godišnji konsolidovani izvještaj o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola nedostupan javnosti. Ministarstvo finansija, odnosno Centralna harmonizacijska jedinica (CHU), zabranila je uvid u ovaj dokument uz obrazloženje da je izvještaj sastav-ljen od informacija koje su vlasništvo drugih organa i institucija (korisnika budžeta koji izvještavaju CHU), te da se bez njihove saglasnosti ne može objavljivati. Ovo tumačenje je problematično, a predstavlja i izuzetak u uporednoj praksi. Primjera radi, isti izvještaj koji je pripremljen u Bosni i Hercegovini, dostupan je javnosti. Zanimljivo je da ovaj izvješta jasno ukazuje da su javne nabavke ključni prioritet u radu jedinica za unutrašnju reviz-iju i navodi ključne probleme koje su unutrašnji revizori konstatovali u tokom izvršenih revizija.106

105 Član 2 Pravilnika o načinu i postupku uspostavljanja i sporovođenja finansijskog upravljanja i kontrola, “Sl. list Crne Gore”, br. 37/10 od 09.07.2010.

106 Izvještaj dostupan na http://www.fmf.gov.ba/pdf/Konsolidirani%20izvjestaj%20interne%20revizije.pdf

232

ZAŠTITA PRAVA PONUĐAČA

Od ključne važnosti je da se ponuđačima omogući pravo žalbe na različite odluke koje se donose u postupku javnih nabavki. Na taj način se pruža blagovremeni pristup pravnoj zaštiti i obezbjeđuje ravnopravan tretman svih učesnika u procesu. Određeni oblik van-sudske kontrole postupka postoji od uvođenja sistema javnih nabavki u Crnoj Gori.

Postupak zaštite prava pokreće se žalbom koja se izjavljuje Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javnih nabavki. Primjerak žalbe podnosilac žalbe istog dana dostavlja naručiocu, o čemu dostavlja dokaz Državnoj komisiji u roku od tri dana od dana dostavljanja žalbe naručiocu.

Žalba se može izjaviti na: 1) sadržaj i način objavljivanja poziva za javno nadmetanje; 2) sadržaj poziva za nadmetanje; 3) sadržaj, pojašnjenje i dostupnost tenderske dokumentacije zainteresovanim licima; 4) postupak javnog otvaranja ponuda, sadržaj zapisnika o javnom otvaranju ponuda; 5) zaključak o odbacivanju ponude; 6) rješenje o odbijanju ponude; 7) postupak vrednovanja ponuda; 8) odluku o izboru najpovoljnije ponude; 9) zaključak o obustavi postupka javne nabavke; 10) odluku o poništenju postupka javne nabavke.

Državna Komisija odlučuje u granicama žalbenog navoda, dok po službenoj dužnosti, odlučuje o bitnim povredama zakona,107 nezavisno na koji dio postupka javne nabavke je izjavljena žalba.

Novim zakonom uvedena je i naknada koju plaća podnosilac žalbe u visini od 1% proci-jenjene vrijednosti javne nabavke, s tim da visina naknade ne smije biti veća od 8.000 EUR-a. Naknada za vođenje postupka je prihod budžeta Crne Gore. Ukoliko je u postupku po žalbi odlučeno u korist podnosioca žalbe, naknada se vraća podnosiocu žalbe. Praksa će pokazati da li je uvođenje naknade i propisivanje njenog iznosa u navedenoj visini, fak-tor koji obeshrabruje podnošenje žabi i u određenoj mjeri ograničava dostupnost žalbe i u konačnom pravne zaštite učesnika u postupku. Još uvijek je rano donositi zaključke u

107 Bitne povrede zakona u postupku javne nabavke su: 1) sprovođenje postupka javne nabavke bez donošenja odluke o pokretanju i sprovođenju postupka javne nabavke; 2) neusaglašenost tenderske i druge dokumentacije za javno nadmetanje sa zakonom, koja je dovela ili koja je mogla da dovede do diskriminacije ponuđača ili ograničenja tržišne konkurencije; 3) neusaglašenost tenderske dokumentacije i poziva za javno nadmetanje, odnosno poziva za nadmetanje u pogledu uslova za učestvovanje u postupku; 4) objavljivanje poziva za javno nadmetanje, odluke o izboru najpovoljnije ponude i ugovora o javnoj nabavci koji nijesu u skladu sa ovim zakonom; 5) ako je odluku donio stvarno nenadležan organ naručioca; 6) propusti u postupku otvaranja ponuda, a odnose se na nedostatak podataka o učesnicima postupka, ponuđenoj cijeni i druge podatke od značaja za ispravnost ponuda; 7) propusti učinjeni u postupku pregleda, ocjene, upoređivanja i vrednovanja ponuda, a posebno nepostojanje razloga i dokaza na osnovu kojih je donijeta odluka; 8) ako su u postupku javne nabavke prekršene odredbe ovog zakona o upotrebi jezika i pisma; 9) izbor ponude čija je cijena veća od procijenjene vrijednosti javne nabavke; 10) izbor ponude koja nije najpovoljnija; 11) izbor neispravne ponude kao najpovoljnije.

233


odnosu na ovo pitanje jer ne postoje relevantni pokazatelji, uporedni podaci i kvalitativna istraživanja stavova ponuđača.

Odluke Državne komisije su konačne i protiv njih se može pokrenuti upravni spor. Novina utvrđena novim ZJN propisuje da je upravni spor u ovom slučaju hitan. Ovakvo rješenje je neophodno i kvalitativni iskorak u obezbjeđenju snažnijeg balansa između potrebe da se postupak sprovede efikasno i s druge strane u punoj mjeri obezbijedi zakonitost, što podrazumijeva žalbeni potupak kod Državne komisije i sudski postupak pred Upravnim sudom.

Novina iz ZJN iz 2011. godine je i obaveza Komisije da Skupštini Crne Gore podnosi godišnji izvještaj. Međutim, vrste informacija koje sadrži izvještaj nisu utvrđene zakonom niti podzakonskim aktima. Praksa će pokazati da li će godišnji izvještaj sadržati odgovarajuće podatke za objektivnu procjenu rada Komisije, kvaliteta i ograničenja žalbenog postupka.

Na kraju, važno je pomenuti da je problematična ustavnost određenja Zakona o javnim nabavkama u dijelu da Komisija koju osniva Vlada Crne Gore, dakle izvršna vlast, odlučuje u drugom stepenu o pitanjima koja su u isključivoj nadležnosti samostalnih i nezavisnih organa kao što su organi jedinica lokalne samouprave, samostalna i nezavisna pravna lica ili drugi državni organi i institucije izvan sistema izvršne vlasti. Samostalnost u tim slučajevima može da obezbijedi samo nezavisna i samostalna komisija na državnom nivou, osnovana zakonom, što bi u konačnom, bilo u skladu sa propisima Evropske unije.

234

FINANSIRANJE POLITIČKIH PARTIJA I JAVNE NABAVKE

Već je ukazano na direktnu vezu između javnih nabavki i finansiranja političkih partija. Raniji zakon o finansiranju političkih partija sadržao je odredbe kojima je bilo zabranjeno finansiranje političkih partija od strane pravnih lica koja su u periodu od dvije godine prije i poslije sklapanja ugovora o javnim nabavkama davala priloge političkim partijama. U vezi sa tim odredbama, tim GREKO108 za procjenu je 2010. godine tokom III procjene za Crnu Goru primijetio da u ranijem pravnom okviru nema kazne za kompanije koje imaju javne ugovore kojima doniraju političkoj stranci, što je u suprotnosti s važećim zabranama. U ovom kontekstu, GET109 preporučuje (i) bolje prilagoditi postojeće sankcije koje se od-nose na kršenje pravila finansiranja političkih partija kako bi se osiguralo da su efektivne, srazmjerne i odvraćajuće, uključujući i proširenje razmjera i raspon dostupnih kazni; (ii) obuhvatiti sva moguća kršenja zakona, prema potrebi.110

Novi Zakon o finansiranju političkih partija primjenjuje se od 1. januara 2012. godine. Ovaj Zakon propisuje da je zabranjeno „političkim partijama i drugim podnosiocima izbornih lista da primaju priloge od pravnih lica, privrednih društava i preduzetnika i sa njima povezanih pravnih i fizičkih lica, koji su, na osnovu ugovora sa nadležnim organima, u skladu sa zakonom, vršili poslove od javnog interesa ili su zaključili ugovor u postupku javnih nabavki, u periodu od dvije godine koji prethodi zaključivanju ugovora, za vrijeme trajanja tog poslovnog odnosa, kao i dvije godine nakon prestanka tog poslovnog odnosa.“111 Napredak je učinjen u propisivanju proširene formulacije koja sada, za razliku od ranijeg zakona uključuje ne samo pravna lica i preduzetnike već i „sa njima povezana pravna i fizička lica“. Naše razumijevanje ove formulacije, po analogiji, uključuje lica definisana u samom Zakonu o javnim nabavkama. Međutim, moguće da će tek sudska praksa dati odgovor na ovo pitanje. U svakom slučaju, na ovaj način su ograničene mogućnosti ma-nipulacije prenošenjem donatorstva U prekršajnim odredbama istog Zakona predviđena je novčana kazna u iznosu od 10.000 do 20.000 evra za političku partiju koja „primi priloge od pravnih lica, privrednih društava i preduzetnika koji su, na osnovu ugovora sa nadležnim organima, vršili poslove od javnog interesa ili zaključili ugovor u postupku javnih nabavki, u periodu od dvije godine koji pre-thodi zakljucivanju ugovora, za vrijeme trajanja tog poslovnog odnosa, kao i dvije godine nakon prestanka tog poslovnog odnosa“112. Propust je učinjen time što nisu predviđene kazne za pravno i fizičko lice koje daje nedozvoljeni prilog. 108 Grupa zemalja protiv korupcije109 The GRECO Evaluation Team110 GRECO, Treći evaluacioni izvještaj za Crnu Goru, Transparentnost finansiranja političkih partija, Adopted by GRECO

at its 49th Plenary Meeting (Strasbourg, 29 November – 3 December 2010), p.20. 111 Član 16, stav 3 Zakona o finansiranju političkih partija, „Sl.list Crne Gore“,br. 42/2011. 112 Ibid., član 35.

235


Takođe, bilo bi od značaja da je slična norma, sa drugačijim usmjerenjem propisana u Zakonu o javnim nabavkama. Najmanje iz razloga što je dio norme koji u Zakonu o finansiranju političkih partija propisuje zabranu doniranja partiji dvije godine prije sklapanja ugovora o javnim nabavkama nelogičan i neprimjenjiv. Zato je poželjno dopuniti ZJN odredbom po kojoj će se odbaciti ponuda pravnog lica koje je dalo prilog političkoj partiji u periodu dvije godine prije otpočinjanja postupka javne nabavke. Takođe, istovjetnu zabranu treba propisati za manje transparentne postupke javne nabavke.

Ipak, i pored jasne antikorupcijske namjere ovih odredbi, potrebno je razmotriti da li pravno lice koje je podržalo partiju ili kandidata koji nisu stekli parlamentarni status, ne učestvuju u radu Vlade ili lokalne uprave ili partiju koja nema posrednu ili neposrednu vezu sa političkim nadzorom ili upravljanjem u naručiocu treba da trpi posljedice zabrane učešća u nadmetanju za javne poslove. Mi smatramo da ovdje treba propisati određene izuzetke u skladu sa prethodnim navodima.

Dalje, rok od dvije godine ukoliko se želi spriječiti mogućnost zahvaljivanja partijskim donatorima, ograničen je na samo polovinu regularnog mandata Vlade. Drugim riječima, u drugoj polovini mandata, Vlada će moći nesmetano da se „zahvali“ kompaniji donatoru.

Važno sredstvo odvraćanja predstavlja i odredba koja utvrđuje da će se „sredstva priku-pljena suprotno ovom Zakonu“ oduzeti „u skladu sa Zakonom o prekršajima.113

Državna revizorska institucija će vršiti reviziju finansijskih izvještaja političkih partija i izvještaja o finansiranju izbornih kampanja. Politička partija godišnji završni račun podnosi organu uprave nadležnom za vođenje jedinstvenog registra poreskih obveznika i Državnoj revizorskoj instituciji, najkasnije do 31. marta tekuće za prethodnu godinu. U skladu sa tim izvještajem, Državna revizorska institucija dužna je da sprovede reviziju završnog računa političke partije i sačini izvještaj o reviziji, koji objavljuje na svojoj internet stranici, u roku od sedam dana od usvajanja konačnog izvještaja o reviziji.

Za odgovarajuće profesionalno postupanje DRI potrebno je da Uprava za javne nabavke obezbijedi ažurno vođenje liste ponuđača, odnosno pravnih lica koja su sklapala ugovore o javnim nabavkama po datumima objave poziva za nadmetanje. To u ovom trenutku nije slučaj jer UJN vodi i objavljuje listu ponuđača koja sadrži samo naziv privrednog društva, zemlju sjedišta i u nekim slučajevima adresu sjedišta. Međutim, kada su u pitanju pove-zana lica, DRI će ograničeno moći da utvrdi kršenje ove norme jer joj za punu kontrolu treba cjelovit pristup drugim bazama podataka i registrima, pod uslovom da se ovi vode ažurno i konzistentno.

113 Ibid., član 30

236

DOBRE PRAKSE ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE U JAVNIM NABAVKAMA

Više puta je istaknuto da su slabi antikoruptivni mehanizmi centralni razlog opstajanja korupcije u crnogorskom sistemu javnih nabavki. Stoga se postavlja pitanje u kom smjeru postojeći mehanizmi mogu biti unaprijeđeni, kao i koji su to mehanizmi koji se primjenjuju u uporednoj praksi a koji su se pokazali kao uspješni u suzbijanju korupcije. Transparentne „crne“ liste sa ponuđačima koji su bili umiješani u koruptivne radnje ili koji, pak, nisu is-punili svoje ugovorne obaveze, veće uključivanje nedržavnih aktera u kontrolu postupka, su samo neki od mehanizama koji se uspješno primjenjuju u zemljama Evropske unije i zemljama u okruženju. Zbog toga će na ovom mjestu biti izložena iskustva ovih zemalja u primjeni mehanizama za suzbijanje korupcije u javnim nabavkama koje ne poznaje domaće zakonodavstvo. Takođe, detaljno je objašnjeno i ustrojstvo sistema javnih nabavki u Hrvatskoj, kao slikovit primjer centralizovanog sistema, ali i kao primjer dobre prakse u borbi protiv korupcije u javnim nabavkama.

9.1 “Bijele” i “crne” liste kao antikoruptivni mehanizmi u javnim nabavkama

Princip ‘bijele liste’ je jedan od mehanizama koji olakšava izbor ponuđača na tenderima za javne nabavke. Kao instrument za prevenciju korupcije u javnim nabavkama, ovaj pristup podrazumijeva da kompanije koje ispunjavaju stroge antikoruptivne kriterijume mogu biti stavljene na bijelu listu ponuđača. Da bi kompanija bila na bijeloj listi, neophodno je da dokaže da njeno prethodno poslovanje nije predmet koruptivnih afera, da se pridržava etičkih vrijednosti i da se pridržava antikoruptivnih načela. S ciljem suzbijanja korupcije, sistem bijele liste se često ojačava dodavanjem kriterijuma vezanog za integritet ponuđača koji treba pokazati naručiocima da nije bio osuđivan ili uključen u krivična djela povezana sa korupcijom, te da posluje uz adekvatne instrumente za unutrašnju kontrolu rada kojom se sprečava pojava korupcije. U cilju izbjegavanja zloupotrebe ovog sistema, bijela lista se mora sačiniti na transparentan način i biti dostupna javnosti.

Može se razmotriti i uvođenje ‘crnih listi’ odnosno spiskova ponuđača sa negativnim refer-encama. Riječ je o kreiranju registra firmi koje ranije nisu ispunjavale ugovorne obaveze, ili su kršile zakon učešćem u koruptivnim radnjama. Na osnovu tog registra, naručioci zabranjuju kompanijama koje su uvrštene na crnu listu da učestvuju u tenderskim pro-cedurama. Većina zemalja koje koriste ovaj sistem oslanjaju se na pokretanje istrage kada postoji sumnja o neetičkom ili nezakonitom poslovnom djelovanju ponuđača, jer se na pravosnažne presude, koje su ujedno i rijetke, čega predugo.114 Ukoliko nadležni organi 114 Using Blacklisting Against Corrupt Companies, Anti-Corruption Resource Centre, Transparency International 2006

237


potvrde ove sumnje, iako ne postoji pravosnažna presuda, ponuđač može biti isključen iz daljeg postupka i stavljen na crnu listu.

Primjeri dobre prakse:

a) Mađarska

Mađarsko zakonodavstvo zabranjuje učešće u postupku javnih nabavki onim ponuđačima koji su pravosnažno osuđivani zbog kršenja zakona (naročito iz oblasti organizovanog kriminala, pranja novca, podmićivanja, budžetskih prevara), kojima je ranije branjeno učešće na tenderima, koji nisu izmirili svoje poreske, carinske i druge obaveze prema državi, koji su pružali netačne informacije u prethodnim tenderskim postupcima (trogodišnji period) ili koji nisu poštovali odredbe ugovora koje su ranije sklapali.116

Po ovakvim saznanjima, naručioci obavještavaju mađarski organ zadužen za javne nabavke o isključenju određenog ponuđača sa tendera, kao i o osnovama za takvu odluku, čime se ta kompanija stavlja na crnu listu. U narednim tenderskim postupcima, ponuđači koji se nalaze na crnoj listi automatski se eliminišu - oni kojima je izrečena pravosnažna presuda zbog kršenja zakona u periodu od pet godina od dana objavljivanja tendera, odnosno presuda zbog kršenja prethodno sklopljenih ugovora u periodu od dvije godine od dana objavljivanja tendera.117 Takođe, prilikom prijave na tender, ponuđači moraju dostaviti sertifikat o nepostojanju uslova za njihovo isključenje. Navode iz tog dokumenta nadležni organi mogu provjeravati kod odgovarajućih institucija, dok se sistem sertifikata tek treba uvesti novom uredbom Vlade Mađarske.118

b) Slovenija

Na osnovu rješenja iz slovenačkog Zakona o javnim nabavkama, učešće u tenderskom postupku javnih nabavki može se zabraniti ponuđačima protiv kojih postoji pravosnažna presuda zbog: učešća u kriminalnim aktivnostima, podmićivanja, različitih vidova prevare, štete nanesene finansijskim interesima EU i pranja novca. Takođe, kompanije koje nisu izmirile svoje poreske obaveze, nisu redovno plaćale socijalne doprinose, ili su davale netačne informacije prilikom prijave na tender, mogu biti isključene iz postupka.119

Naručioci mogu zahtijevati od ponuđača da dostave izjavu kojom potvrđuju da nisu počinili nijedno krivično djelo koje bi ih dovelo do isključenja iz tenderskog postupka. U slučaju da ne postoji pravosnažna presuda, slovenačko zakonodavstvo predviđa mogućnost pokretanja istrage, odnosno traženja informacija od nadležnih organa, ukoliko postoji osnovana sumnja da je ponuđač dostavio netačne informacije, odnosno da je ipak učestvovao u kriminalnim radnjama.120 Takođe, kompanije koje nisu izmirile svoje poreske obaveze, nisu redovno plaćale socijalne doprinose, ili su davale netačne informacije prilikom prijave na tender, mogu biti isključene iz postupka.121

(http://www.u4.no/publications/using-blacklisting-against-corrupt-companies/)115 Član 56 mađarskog Akta o javnim nabavkama, (Act CVIII of 2011 on Public Procurement, http://www.kozbeszerzes.

hu/static/uploaded/document/PPA%202012_011.pdf)116 Ibid., Član 57.117 Ibid., Član 58. 118 Član 42 slovenačkog Zakona o javnim nabavkama (Public Procurement Act ZJN-2, http://www.oecd.org/datao-

ecd/6/33/39647089.pdf)119 “Naručilac može zahtijevati od ponuđača da dostavi izjavu kojom potvrđuje da nije počinio nijedno djelo pomenuto

u prethodnom stavu… Ukoliko postoji osnovana sumnja o sposobnostima ponuđača, vezanim za prethodni stav, naručilac može zatražiti od nadležnih organa informacije koje smatra neophodnim.” ( Član 42 slovenačkog Zakona o javnim nabavkama (Public Procurement Act ZJN-2, http://www.oecd.org/dataoecd/6/33/39647089.pdf).

120 Član 42, stav 3 slovenačkog Zakona o javnim nabavkama (Public Procurement Act ZJN-2, http://www.oecd.org/dataoecd/6/33/39647089.pdf)

238

Osim isključenja, članom 77 naručiocu se nalaže obaveza da Državnoj revizorskoj instituciji predloži pokretanje krivičnog postupka protiv ponuđača za kojeg se utvrdi da je dostavljao lažne izjave ili dokumenta.122 Novim članom 77a, organ nadležan za donošenje odluke o prekršajima dužan je da obavijesti Ministarstvo finansija o pravosnažnoj presudi, čime se ponuđač stavlja na crnu listu, odnosno upisuje u registar ponuđača sa negativnim referencama, protiv čega je nemoguće podnijeti žalbu.123

c) SrbijaZakon o javnim nabavkama Srbije eksplicitno navodi institut negativnih referenci u svom članu 47 kojim se naručiocima daje mogućnost da odbiju ponude onih kompanija koje su u ranijem periodu kršile zakon ili nisu poštovale prethodno sklopljene ugovore. Dokazi za neispunjavanje ugovornih obaveza kojima se kompanije stavljaju na crnu listu u Srbiji mogu biti sudske prirode (npr., pravosnažna sudska odluka) ili više neformalnog karaktera (poput izjava ili izvještaja kojima se potvrđuje kršenje prethodno postignutih dogovora).124

9.1.1. Podsticaj iz Evropske unije

U obrazloženju najnovijeg predloga direktive o javnim nabavkama124, princip uspostavljanja crne liste predstavlja jedan od važnijih aspekata. U predlogu Evropskog parlamenta i Savjeta EU sugeriše se da se javni ugovori ne bi trebali dodjeljivati ekonomskim operaterima koji su učestvovali u kriminalnim organizacijama ili koji su osuđivani za korupciju, prevaru na štetu finansijskih interesa Unije, pranje novca ili terorističke aktivnosti. Takođe, neplaćanje poreza i socijalnih doprinosa, te nepoštovanje pravila o zaštiti životne sredine, zabrani diskriminacije osoba sa invaliditetom, konkurentnosti, zaštite intelektualnih prava i sl., predstavljaju osnov za isključenje ponuđača iz tenderskog postupka.125 Uvodi se mogućnost dostavljanja sertifikata, odnosno pismenih izjava ponuđača o nepostojanju osnova za nji-hovo isključenje.126 Među dokazima kojima se potvrđuje osnov za isključenje sa tendera, odnosno nepostojanje osnova za isključenje, navode se izvodi iz suda ili potvrde drugih relevantnih institucija.127

9.1.2. Problematičnost sistema crnih i bijelih listi i moguća rješenja

Iako je sistem crnih listi preporučljiv kao djelotvoran mehanizam za suzbijanje korupcije, problematičnost ovog pristupa je višeslojna, naročito u crnogorskom kontekstu koji je ranjiv po pitanju profesionalnosti državnih organa.

Raniji Zakon o javnim nabavkama Crne Gore, među obaveznim uslovima koje su ponuđači morali ispunjavati, predviđao je neosuđivanost za krivična djela. Ponuđači su bili dužni da dokažu da u dvogodišnjem periodu do dana podnošenja ponude nisu bili osuđivani za zločinačko udruživanje, korupciju, prevaru, pranje novca ili neko drugo krivično djelo

121 Izmijenjeni član 77 slovenačkog Zakona o javnim nabavkama 122 Novi član 77a slovenačkog Zakona o javnim nabavkama123 Zakon o javnim nabavkama Srbije (http://www.zurbnis.rs/zakoni/Zakon%20o%20javnim%20nabavkama.pdf)124 Proposal for directive of the European Parliament and of the Council on public procurement, 20 December 2011,

COM(2011)896 final125 Član 55 predloga direktive Evropskog parlamenta i Savjeta o javnih nabavkama, COM(2011)896 final126 Član 57 predloga direktive Evropskog parlamenta i Savjeta o javnih nabavkama, COM(2011)896 final127 Član 60 predloga direktive Evropskog parlamenta i Savjeta o javnih nabavkama, COM(2011)896 final

239


vezano za obavljanje njihove djelatnosti.128 Štaviše, prethodni zakon je sadržavao u svom članu 50 eksplicitnu odredbu kojom su se obrazlagali razlozi za isključenje ponuđača. Izrečena pravosnažna presuda za neko od krivičnih djela navedenih u članu 46, kao i neizvršavanje prethodno ugovorenih obaveza prema naručiocima, bile su neke od os-nova za isključenje iz tenderskog postupka.129 Na taj način, posredno je bila ostavljena mogućnost da se umrežavanjem i razmjenom podataka formiraju crne liste ponuđača koji bi bili eliminisani iz postupka javnih nabavki. Međutim, ovakvi slučajevi nisu zabilježeni od strane tadašnje Direkcije za javne nabavke. Budući da ova praksa nikada nije zaživjela, u sadašnjem zakonu se uopšte i ne pominje u tom obliku, već se javlja u vidu obaveznih uslova. Naime, u članu 65 novog Zakona o javnim nabavkama Crne Gore navodi se, između ostalog, da ponuđač mora ispunjavati uslove koji se odnose na uredno izvršavanje poreskih obaveza i neosuđivanost za krivična djela.130

Prema riječima Mersada Mujevića, direktora Uprave za javne nabavke (UJN), u sadašnjem okviru postoji mogućnost za uvođenje instituta negativnih referenci u Crnoj Gori. UJN ima u planu da obaveže ponuđače da dostavljaju izvještaje o ispunjavanju dogovorenih obaveza od strane naručioca, i istovremeno da obaveže naručioce da dostavljaju izvještaje o nepoštovanju ugovornih obaveza od strane ponuđača. Na osnovu tih informacija, UJN bi objavljivala negativnu listu kako naručilaca tako i ponuđača.131 Ipak, ukoliko će se postojeći Zakon mijenjati, kršenje ugovornih obaveza ne bi trebalo da bude jedini razlog za upi-sivanje ponuđača odnosno naručioca u registar negativnih referenci. Ono što bi trebalo dodatno razmotriti jeste i da se kroz tješnju saradnju sa policijom i tužilaštvom dođe do informacija o sumnjivim radnjama kompanija povezanim sa koruptivnim aferama, a koje bi takođe trebale da se nađu na crnoj listi.

Problematičnost ovog pristupa, međutim, ogleda se u pitanju nadležnosti za stavljanje na crnu listu. Drugim riječima, koji bi državni organ bio kompetentan da utvrđuje crne liste ponuđača i na osnovu kojih informacija, odnosno dokaza? Štaviše, postavlja se pitanje političke volje da se preduzećima, koja nerijetko uz prećutnu podršku i saučesništvo državnih organa podmićuju naručioce, zabrani učešće na tenderima za javne nabavke.

Pitanje ispravnosti, odnosno integriteta, se ne postavlja samo za ponuđače već i za same naručioce, jer ne treba isključiti mogućnost da podmićivanje uslijedi i na inicijativu samih državnih organa naručioca javnih nabavki. Stoga je korisnije razmotriti uvođenje jedne vrste hibridnog sistema koji bi kombinovao kreiranje crnih i bijelih listi od strane tijela koje bi sarađivalo sa tužilaštvom i policijom radi efikasnijeg prikupljanja neophodnog dokaznog materijala. Da bi se izbjegla zloupotreba bijelih listi kojima bi se određeni ponuđači povlašćivali i stavljali u prvi plan, moguće je sačiniti posebne obrasce koje bi zainteresovani ponuđači popunjavali kako bi dostavili informacije o svom poslovanju (poput nekog vida potvrde da nisu bili predmet istraga o korupciji, da imaju adekvatne i efikasne mehanizme unutrašnje kontrole, da poštuju etičke vrijednosti, sprovode antidis-kriminacionu politiku, poštuju prava svojih zaposlenih kao i da svojim djelovanjem brinu i o zaštiti životne sredine na primjer). Na osnovu ovakvih obrazaca mogao bi se formirati registar ponuđača sa pozitivnim referencama.

128 Članovi 45 i 46 starog Zakona o javnim nabavkama Crne Gore (Sl. list RCG 46/06)129 Član 50 Zakona o javnim nabavkama Crne Gore (Sl. list RCG 46/06)130 Član 65 Zakona o javnim nabavkama Crne Gore, “Sl. List CG”, br. 42/11131 Odgovor Mersada Mujevića, direktora UJN, na upitnik IA, april 2012. godine

240

9.2. Sukob interesa i službenici za javne nabavke

Imajući u vidu podložnost određenih kategorija javnih službenika korupciji, Svjetska banka preporučuje dva modela kojima se može djelovati protiv ovog fenomena: politikom sprečavanja sukoba interesa i uspostavljanjem sistema prijavljivanja prihoda. Prvi model je više preventivnog karaktera i može se smatrati jednim vidom ex ante kontrole, dok se drugi koristi kao mehanizam za sankcionisanje nezakonitih radnji javnih službenika ili kao jedan oblik ex post kontrole. U svojoj najnovijoj studiji o javnim funkcijama i privatnim interesima132, Svjetska banka ističe da sistemi u kojima se javni funkcioneri primoravaju da prijave svoja primanja i imovinu pomažu u otkrivanju zloupotrebe javnih položaja, te jačaju povjerenje građana u državnu upravu.Zemlje sa dužom tradicijom profesionalne državne uprave generalno se manje oslanjaju na drugi model, odnosno na obavezivanje javnih službenika da prijavljuju informacije o svojim prihodima i imovini. Ovdje se pretežno radi o starijim članicama EU koje koriste sistem sprečavanja sukoba interesa jer imaju već dovoljno institucionalizovan etički kodeks i dobro razvijene instrumente za nadzor funkcija javnih službenika.133 S druge strane, zemlje koje su pristupile EU u 2004. odnosno 2007. godini, koriste tzv. income and asset disclosure (IAD) sistem za prijavljivanje prihoda i imovine koji je prepoznat kao važan in-strument za uočavanje nelegalnog bogaćenja, naročito u zemljama sa visokim stepenom percepcije o korupciji i nekažnjivosti počinilaca ovog krivičnog djela.134

Što se tiče modaliteta primjene IAD sistema, specijalizovane agencije ili organizacije civilnog sektora (ukoliko se izvještaji o prihodima i imovini učine javno dostupnim) mogle bi nadgledati prijavljivanje prihoda i imovine s ciljem uočavanja eventualnih promjena u primanjima službenika uključenih u javne nabavke. Takođe se može razmotriti i mogućnost ukrštanja dostavljenih podataka sa informacijama koje posjeduju banke kao i organi koji se bave prijavom poreza i evidencijom pokretne i nepokretne imovine. Štaviše, istraživačko novinarstvo i aktivnosti NVO sektora mogu doprinijeti vršenju takozvane provjere životnog stila (lifestyle checks) kako bi se uočile bilo kakve indicije koje ukazuju na pojavu korupcije.135

IAD se može primjeniti na osnovu dva principa: po poziciji odnosno rangu, ili po funkciji odnosno ulozi koju javni službenici igraju (npr. oni koji rade u poreskoj upravi, koji nadg-ledaju nabavke, izdaju dozvole).136 U priručniku o borbi protiv korupcije iz 2004. godine, OEBS naglašava da “treba uvesti i primeniti pravila o obelodanjivanju imovine, obaveza i prihoda viših službenika; ukoliko postoji bogatstvo koje se ne može objasniti, treba sprovesti istragu.”137 SIGMA, zajednička inicijativa OECD-a i EU, takođe preporučuje uvođenje javnog objavljivanja ličnog i porodičnog imovinskog kartona i informacija o prihodima radi sprečavanja sukoba interesa i suzbi-janja korupcije.138 U svojim preporukama, SIGMA navodi da se ovakve odredbe naročito odnose na državne funkcionere koji pripadaju kategorijama rizičnim za pojavu korupcije.139

132 The World Bank (2012), “Public Office, Private Interest: Accountability through Income and Asset Disclosure”133 Ibid., p.9.134 Ibid., p.14.135 Ibid., p.15.136 Ibid., p.36. 137 OEBS 2004, “Najuspešniji postupci za borbu protiv korupcije”, str.113. 138 OECD (2005), “Conflict of Interest Policies and Practices in Nine EU Member States: A Comparative Review”, Sigma

Papers, No. 36, OECD Publishing (http://www.oecd-ilibrary.org/governance/conflict-of-interest-policies-and-practices-in-nine-eu-member-states_5kml60r7g5zq-en)

139 “...obavezivanje svih državnih službenika da prijave imovinu može biti preskup a ne i neophodan proces; bilo bi dovoljno obavezati funkcionere na višim pozicijama i one državne službenike koji su u kategorijama i sektorima

241


Imajući u vidu da javne nabavke predstavljaju jednu od najznačajnijih stavki budžeta Crne Gore, a o čijem načinu trošenja odlučuju službenici za javne nabavke i članovi tenderskih komisija za otvaranje i vrednovanje ponuda, ova lica mogu se smatrati kategorijama od posebnog rizika za korupciju.Prema članu 3 crnogorskog Zakona o sprječavanju sukoba interesa, javni funkcioneri obuhvaćeni obavezom dostavljanja izvještaja o prihodima i imovini su: lice izabrano neposredno na izborima; lice koje bira, imenuje ili čiji izbor potvrđuje Skupština Crne Gore; lice koje post-avlja Predsjednik Crne Gore; lice koje bira, imenuje, postavlja ili na čiji izbor saglasnost daje Vlada Crne Gore; predsjednik i član Sudskog savjeta i predsjednik suda i sudija, koga bira Sudski savjet; predsjednik i član Tužilačkog savjeta, zamjenik državnog tužioca i direktor Agencije za radiodifuziju; lice koje imenuje ili na čije postavljenje daje saglasnost skupština ili gradonačelnik Glavnog grada, Prijestonice ili opštine; te svako drugo lice koje biraju, imenuju ili postavljaju organi iz stava 1 ovog člana, a koje odlučuje o pravima, obavezama ili interesima fizičkih ili pravnih lica ili o javnom interesu.140 Na osnovu ovakve formulacije termina “javni funkcioner”, u Crnoj Gori trenutno postoji više od tri hiljade lica koja su za-konski obavezna da dostavljaju informacije o svojim prihodima i imovini.O tome koliko važnu ulogu za javni interes igraju službenici za javne nabavke dovoljno govori član 58 Zakona o javnim nabavkama prema kome su ova lica ovlašćena da pri-premaju plan javnih nabavki kao i tekst odluke o pokretanju postupka, vode evidenciju i vrše druge poslove vezane za realizaciju postupka javnih nabavki.141 Članovi tenderske komisije imaju jednako važnu ulogu jer pripremaju neophodnu dokumentaciju, te vrše pregled, ocjenu i upoređivanje ponuda, i što je najbitnije - predlažu naručiocu izbor na-jpovoljnijeg ponuđača.142

Kada je riječ o obavezivanju službenika za javne nabavke i članova tenderskih komisija da dostave informacije o svojim prihodima i imovini, novije članice EU ove službenike nisu na eksplicitan način obuhvatile svojim zakonima o sprečavanju sukoba interesa. U Letoniji, na primjer, samo su članovi komisije za javne nabavke obuhvaćeni Zakonom o sprečavanju sukoba interesa dok se šira kategorija službenika za javne nabavke ne spo-minje.143 Češki primjer je specifičan jer prema članu 2 Zakona o sukobu interesa, osobe koje direktno učestvuju u pripremi i izvršenju javnih tendera su u obavezi da dostavljaju informacije o svojim prihodima.144 U drugim zemljama, poput Bugarske, Slovenije ili Mađarske, ne postoje eksplicitne odredbe kojima se od službenika za javne nabavke ili članova tenderskih komisija zahtijeva dostavljanje informacija o njihovim prihodima niti se zakoni o javnim nabavkama ovih zemalja pozivaju na zakon o sprečavanju sukoba inte-resa. Ipak, budući da je oblast javnih nabavki u Crnoj Gori prepoznata kao jedno od žarišta koruptivnih aktivnosti, uvođenje jednog vida kontrole lica nadležnih za sprovođenje tih postupaka, poput obavezivanja dostavljanja informacija o prihodima i imovini, trebalo bi ozbiljno razmotriti.145

od rizika” (“...obliging all civil servants to declare assets may not be necessary and may be too costly; it would be sufficient to oblige senior executives and civil servants who are in categories and sectors at risk.” OECD (2005), “Conflict of Interest Policies and Practices in Nine EU Member States: A Comparative Review”, Sigma Papers, No. 36, OECD Publishing (http://www.oecd-ilibrary.org/governance/conflict-of-interest-policies-and-practices-in-nine-eu-member-states_5kml60r7g5zq-en), p.30

140 Član 3 zakona o sprječavanju sukoba interesa Crne Gore (Sl. list CG 1/09)141 Član 58 Zakona o javnim nabavkama Crne Gore, „Sl. list CG“, br. 42/11. 142 Ibid., Član 59.143 Zakon o sprečavanju sukoba interesa u aktivnostima javnih službenika Letonije (http://www.knab.gov.lv/uploads/

eng/on_prevention_of_conflict_of_interest_in_activities_of_public_officials.pdf)144 Zakon o sukobu interesa Češke Republike (http://www.psp.cz/cgi-bin/eng/docs/laws/2006/159.html)145 “Što se tiče korupcije, korupcija je do sada bila endemična pojava na tržištu ali sa druge strane i vjerni pratilac u

242

Pošto u Crnoj Gori postoji isuviše veliki broj javnih funkcionera,146 a i službenika za javne nabavke147, prilikom sagledavanja ovog pitanja, potrebno je učiniti strateški naisplati-jiviji korak - ograničiti obavezu prijavljivanja prihoda na ona lica koja su ključna karika u procesu javnih nabavki, a time i najviše podložna korupciji ili nelegalnom sticanju bo-gatstva.148 Moguće bi bilo da se kroz jedan vid centralizacije objedine setovi naručioca za koje bi bila nadležna odgovarajuća ministarstva, a koja bi ujedno imenovala i odgovorna lica za nadgledanje sprovođenja Zakona o javnim nabavkama (ZJN), posebno stavki koje se odnose na konflikt interesa. Na taj način bi bilo izvodljivije primjeniti IAD mehanizam.

Sankcije za prijavljivanje pogrešnih informacija ili za prikrivanje primanja, mogu se kretati od manjih administrativnih koje bi se objavljivale u službenom listu, preko ozbiljnijih kazni poput suspendovanja sa radnog mjesta, otkaza ili privremenog neisplaćivanja zarada, sve do krivičnog gonjenja.149

9.2.1. Plan integriteta

Zakonom o državnim službenicima i namještenicima propisane su norme koje se odnose na integritet državnog službenika i namještenika. Tako je propisano da se „u cilju stvaranja i održavanja povjerenja građana u savjesno i odgovorno vršenje poslova u državnom or-ganu“ državni službenik, odnosno namještenik mora ponašati „na način da ne umanji svoj ugled i ugled državnog organa, da ne dovede u pitanje svoju nepristrasnost u radu, kao i da otkloni sumnju u mogućnost nastanka i razvoja korupcije.“150

Na osnovu procjene podložnosti određenih radnih mjesta za nastanak i razvoj korupcije i drugih oblika pristrasnog postupanja državnih službenika, odnosno namještenika na određenim poslovima, državni organ je po slovu ovog Zakona obavezan da donese plan integriteta koji sadrži mjere kojima se sprječavaju i otklanjaju mogućnosti za nastanak i razvoj korupcije, u skladu sa smjernicama organa uprave nadležnog za antikorupcijske poslove.151

Plan integriteta može imati određeni značaj u borbi protiv korupcije u javnim nabavkama, imajući u vidu da su radna mjesta službenika i namještenika uključenih u postupak javnih nabavki izuzetno podložna za nastanak i razvoj korupcije. U tom smislu je potrebno da svi državni službenici i namještenici budu uključeni u planiranje javne nabavke, utvrđivanje tenderskih uslova, naročito kriterijuma i podkriterijuma, članovi tenderske komisije odnosno komisije za otvaranje i vrednovanje ponuda, službenici koji pripremaju ugovor o javnoj nabavci, službenici uključeni u realizaciju ugovora o javnim nabavkama, službenici koji vrše ovjeru, plaćanja i druge radnje u izvršenju ugovora, službenici koji vrše nadgledanje

krugovima nabavki. Nema svrhe letimice preći preko ovog pitanja. To je stvarnost i bez rješenja prije svega pitanja podmitljivosti osoba koje su uključene u proces javnih nabavki, ona neće biti uklonjena.” Izjava Mersada Mujevića, direktora UJN, na konferenciji o analizi rizika korupcije održanoj u Podgorici u februaru 2012. godine (http://www.ujn.gov.me/2012/01/konferencija-„analiza-rizika-korupcije-u-crnoj-gori-u-oblastima-javnih-nabavki-urbanizma-prostornog-planiranja-katastra-upisa-i-prometa-nekretnina-podgorica-29-februar-2012-go/)

146 “Broj javnih funkcionera u 2011. godini povećan je za 6,3% i na kraju prošle godine taj broj je iznosio 3075, od čega su 40% državni, a 60% lokalni javni funkcioneri”, Upor: Izvještaj o radu Komisije za sprječavanje sukoba interesa za 2012. godinu, 25. maj 2012, str. 18.

147 Broj službenika za javne nabavke procjenjuje na oko 750, a treba uzeti u obzir i članove tenderskih komisija koji čak i ne moraju biti državni službenici.

148 The World Bank (2012), “Public Office, Private Interest: Accountability through Income and Asset Disclosure”, p.17149 Ibid. p.20150 Član 67, Zakon o državnim službenicima i namještenicima151 Ibid., Član 68

243


realizacije ugovora o javnim nabavkama. Iz navedenih razloga potrebno je posebnu pažnju posvetiti planu intergriteta za ova radna mjesta, a značajan dio smjernica organa uprave nadležnog za antikorupcijske poslove posvetiti javnim nabavkama. Jedna od ključnih mjera u tom cilju može biti i obaveza prijavljivanja imovine i prihoda ovih službenika rukovodioci ili drugom organu nadležnom za nadgledanje primjene planova integriteta, po ugledu na javne funkcionere.

Osim ovih lica, potrebno je na ugovornoj osnovi primijeniti istovjetne mjere i prema licima koja nisu državni službenici i namještenici, a učestvuju u postupku javne nabavke, kao što su vanjski eksperti, konsultanti i slično.

Zakon o državnim službenicima potvrdio je načelno opredjeljenje da „državni službenik, odnosno namještenik dužan je da u vršenju poslova izbjegava situacije u kojima privatni interes utiče ili može da utiče na nepristrasno i objektivno vršenje poslova njegovog radnog mjesta.152 Privatni interes je ovim Zakonom definisan kao „vlasnički i drugi materijalni ili nematerijalni interes državnog službenika, odnosno namještenika.153

9.3 Učešće nedržavnih aktera u sprovođenju postupka javnih nabavki i kontroli cjelokupnog procesa

Ugovori zaključenih javnih nabavki, kao i izvještaji institucija koje vrše monitoring izvršenja ovih ugovora, trebalo bi da budu dostupni organizacijama civilnog društva (OCD), medijima i javnosti kako bi se omogućila njihova adekvatna kontrola. Isto se odnosi i na finansijske izvještaje kako bi se javnosti prezentovao način potrošnje javnih sredstava.

OCD i javnost mogu biti uključeni i kao posmatrači u monitoring nabavki velike vrijed-nosti, a koje su izuzetno rizične za korupciju. Ovaj vid direktne kontrole nedržavnih aktera sprovođenja postupka javnih nabavki utiče na smanjivanje rizika i mogućnosti za nepravilnosti.

Najzad, nedržavni akteri bi mogli pratiti i kontrolisati sve faze postupka javne nabavke, uključujući i fazu u kojoj se donosi odluka o izboru prvorangiranog ponuđača, tj. i u samoj tenderskoj proceduri (komisijama).

Među službenicima neposredno uključenim u javne nabavke postoje oprečna mišljenja o tome da li predstavnike NVO i druge nedržavne aktere treba uključiti u rad tenderskih komisija. Tako npr. službenik za javne nabavke u Opštni Bar smatra da NVO ne može da doprinese radu tenderskih komisija jer članovi komisija moraju biti „stručnjaci za određenu oblast sa iskustvom a ne nikako parapolitičke organizacije za koje ne postoji dokaz o stručnosti“,154 dok njegova koleginica iz Kliničkog centra smatra da je uz saglasnost naručioca poželjno omogućiti predstavnicima civilnog sektora da prisustvuju kompletnom postupku javne nabavke, uz članove Komisije, bez prava odlučivanja. Na taj način se, po njenom mišljenju, obezbjeđuje transparentnost procesa.155

152 Ibid., Član 69153 Ibid., Član 69154 Odgovori na upitnik Instituta alternativa Emira Brkanovića, službenika za javne nabavke u Opštini Bar, 27. 04. 2012.

godine155 Odgovori na upitnik Instituta alternativa Snežane Popović, službenice za javne nabavke u Kliničko-bolničkom

centru Crne Gore, 30. 04. 2012. godine

244

Građani Crne Gore iskazuju i visoko nezadovoljstvo kontrolom javnih nabavki. Tako 59% nije zadovoljno kontolom (23% uopšte nije zadovoljno a 36% uglavnom nije) a 29% je zadovoljno kontrolom javnih nabavki (25% je uglavnom zadovoljno a tek 4% je u potpu-nosti zadovoljno). Svaki peti građanin smatra da je kontrolu javnih nabavki neophodno pojačati u svim sektorima, dok svaki treći da kontrolu treba pojačati u državnim organima, organizacijama i službama.

Grafikon br. 8: Sektori u kojima bi trebalo osnažiti kontrolu javnih nabavki Izvor: Istraživanje javnog mnjenja u Crnoj Gori Ipsos Strategic Marketing i Institut alternativa, april 2012.

Prisustvo predstavnika nevladinih organizacija u organima koji su zaduženi za kontrolu javnih nabavki je prihvatljivo za više od 40% građana Crne Gore. Dodatnih 26% smatra da bi predstavnicima NVO trebalo omogućiti da prisustvuju svim sjednicama tih organa, ali bez prava odlučivanja.

Grafikon br. 9 : NVO i kontrola javnih nabavki u Crnoj GoriIzvor: Istraživanje javnog mnjenja u Crnoj Gori Ipsos Strategic Marketing i Institut alternativa, april 2012.

Kada je, pak, riječ o uticaju medija na suzbijanje korupcije u javnim nabavkama, 52% građana smatra da ova tema nije dovoljno zastupljenja u medijima, dok 39% smatra da

245


se ovoj temi posvećuje dovoljno pažnje.156Građani Crne Gore vide medije kao jedan od načina za unapređenje borbe protiv korupcije u javnim nabavkama.

9.4 Hrvatska i borba protiv korupcije u javnim nabavkama

Oblast javnih nabavki u Hrvatskoj je regulisana Zakonom o javnim nabavama.157 Institu-cionalni okvir u sistemu javnih nabavki čine: Uprava za sustav javne nabave Ministarstva gospodarstva koja nadzire primjenu zakona i podzakonskih akata u oblasti javnih nabavki kroz obavljanje preventivno instruktivne djelatnosti. Pravnu zaštitu garantuje Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave.

U Hrvatskoj sistem javnih nabavki je centralizovan. Centralizovane javne nabavke spro-vodi Ured za središnju javnu nabavu koji utvrđuje ukupne potrebe za nabavkom roba i usluga, koordinira aktivnosti obveznika centralizovane javne nabavke; istražuje tržište, pravi planove sprovođenja postupka nabavke, i sl. „Na osnovu objedinjavanja potreba za nabavkom kroz jedno tijelo uspostavljen je svojevrsni dodatni mehanizam kontrole stvar-nih potreba na nivou pojedinačnih naručioca za koje Ured nabavlja, odnosno središnjih tijela državne uprave. Na taj način je i rad Ureda doprinio smanjenju rizika od korupcije u postupcima javne nabavke.“ 158

Sve institucije nadležne za sistem javnih nabavki učestvuju u aktivnostima koje utvrđuje i koordinira Komisija za praćenje sprovođenja mjera za suzbijanje korupcije i sarađuju sa državnim tijelima nadležnim za suzbijanje korupcije. Tokom 2009. godine jedna od važnih aktivnosti je bilo donošenje ,Antikorupcijskog programa za trgovačka društva u većinskom državnom vlasništvu za razdoblje 2010-2012 godine, u kojem su između ostalog sadržane mjere za sprovođenje postupaka javnih nabavki (npr. objavljivanje svih informacija u vezi sa javnim nabavkama na internet stranicama, obrazovanje o sprječavanju korupcije, poboljšanje nadzora i sistema revizije).159

Podaci o aktivnostima Državne komisije za kontrolu postupka javne nabave, na službenoj internet stranici koja sadrži i registar predmeta na koje je uložena žalba, ažuriraju se na dnevnoj osnovi.

Ministarstvo gospodarstva, rada, poduzetništva u Hrvatskoj je uradilo kratku Uputu o sukobu interesa i suzbijanju korupcije u sistemu javne nabave. Ovo ministarstvo od aprila 2010. godine prikuplja podatke koji se odnose na sprovođenje pravila o sukobu interesa. Poseban naglasak u dijelu sprečavanja sukoba interesa i korupcije je stavljen na obuke koje je pohađalo više od 1.600 ljudi. Takođe, obuka se sprovodi i za predstavnike svih in-stitucija nadležnih za sistem javnih nabavki, pa su u aprilu 2010. godine sve institucije u oblasti javih nabavki imenovale dodatne predavače za program a u vezi sa sprječavanjem korupcije koje je sprovodilo Ministarstvo.160

U hrvatskom sistemu javnih nabavki dio manipulacije se događao “razbijanjem” većih iznosa na nekoliko manjih kako bi se izbjegli limiti (malih ili međunarodnih nabavki), a dio

156 Izvor: Istraživanje javnog mnjenja u Crnoj Gori Ipsos Strategic Marketing i Institut alternativa, april 2012. 157 Zakon o javnim nabavama Hrvatske (NN 90/11).158 Odgovori na upitnik Instituta alternativa Teje Kolar, pomoćnica ministra gospodarstva za javnu nabavu u Republici

Hrvatskoj, 16. 04. 2012. godine159 Zakon o javnim nabavama Hrvatske 160 Izvješće o ispunjavanju obaveza iz poglavlja 5 ,, Javne nabave“, 29 april 2010. god, str. 16.

246

se događao na nivou pregovaračkog postupka, čija upotreba je ukinuta novim Zakonom o javnim nabavkama koji je na snagu stupio 01. 01. 2012. godine.

U Hrvatskoj je objedinjavanje nabavki tek počelo, a specifikacije i kriterijumi nabavke su često pogrešni. Kartelizacija je također prisutna naročito kod izgradnje auto puteva gdje je čest slučaj da se za određenu dionicu javlja jedan ponuđač, a ako bi ih se javilo više, tada bi čak i konkurenti bili podizvođači najjeftinijeg.161

161 Odgovori na upitnik Instituta alternativa Marka Rakara, predsjednika udruženja ,,Vjetrenjača“, 24.03. 2012. godine

247


ZAKLJUČCI

U proteklih deset godina promijenila su se tri zakona o javnim nabavkama. Pravni okvir za sprovođenje javnih nabavki je bitno poboljšan, naročito usvajanjem Zakona o javnim nabavkama polovinom 2011. godine, koji je u značajnoj mjeri usaglašen sa pravom EU. U posljednje četiri godine na javne nabavke je u Crnoj Gori potrošeno više od 1,67 milijardi eura. Godišnje se sklopi preko 5.000 ugovora o javnim nabavkama. Prosječni broj ponuđača na javnim tenderima raste u prosjeku od 3,5 na 4,5, od 2007. do 2011. godine.

Međutim, primjena propisa o javnim nabavkama nije uvjerila javnost u integritet procesa. Proces javnih nabavki se, po mišljenju građana Crne Gore, u velikoj mjeri može opisati kao proces koji se odvija pod političkim, odnosno stranačkim uticajem. Gotovo svaki drugi građanin Crne Gore, smatra da se proces javnih nabavki u veoma maloj mjeri ili čak ni malo ne sprovodi na pošten način. Osim toga, tek svaki peti smatra da se javne nabavke u Crnoj Gori sprovode u skladu sa javnim interesom, po zakonu, prema objektivnim kriterijumima, transparentno i nepristrasno.

Ovakvom stavu javnosti doprinosi činjenica da je u proteklih deset godina zanemarljiv broj krivičnih prijava podnijet od strane Uprave policije, odnosno odgovarajućih optužnica državnog tužilaštva, kao i da još uvijek nema pravosnažnih odluka za korupciju u javnim nabavkama. Takođe, u istom periodu nije izrečena nijedna prekršajna kazna za kršenje zakona, a nije poznato ni da je neki državni službenik uključen u javne nabavke snosio disciplinsku odgovornost.

Prednosti novog Zakona uključuju povećan stepen transparentnosti, naročito kroz obavezu objavljivanja svih ugovora o javnim nabavkama. Zakon preciznije razdvaja nadležnosti i ovlašćenja državnih institucija „zaduženih“ za javne nabavke. Takođe, u Zakonu postoji osnov za objedinjavanje javnih nabavki u skladu sa propisom Vlade Crne Gore, odnosno nadležnog organa lokalne samouprave. Novim Zakonom poboljšana je i kontrola postupka obavezom da Komisija mora kontrolisati postupak čija je vrijednost iznad 500.000 eura. Sprovođenje ugovora ove vrijednosti (preko 500.000 eura) sada se kontroliše od stane nadležnog inspekcijskog organa.

Nedostaci novog Zakona uključuju manjkave odredbe o antikorupcijskim pravilima i sukobu interesa. U prvom redu tu je riječ o odredbi koja zabranjuje zapošljavanje lica uključenih u postupak javne nabavke (službenik za javne nabavke i članovi komisija za otvaranje i vrednovanje ponuda) u periodu od dvije godine kod pravnog lica - ponuđača sa kojim je sklopljen ugovor o javnim nabavkama. Međutim, ta odredba se teško može pratiti. Za tako nešto niti postoji institucionalni mehanizam za nadgledanje niti je u pravnom sistemu obezbijeđena sankcija za takvo postupanje. Novim Zakonom nejasno je definisana proce-

248

dura javne nabavke šoping metodom. Ova primjedba se odnosi posebno na dio utvrđivanja ispunjenosti uslova za učestvovanje u ovom postupku. Kada je riječ o o finansiranju političkih partija i javnim nabavkama, važno je istaći da i Državna izborna komisija i Državna revizorska institucija imaju ograničen kapacitet da vrši nadgledanje primjene odredbe Zakona o finansiranju političkih partija. Zakon propisuje zabranu političkim partijama i drugim podnosiocima izbornih lista da primaju priloge od pravnih lica, privrednih društava i preduzetnika i sa njima povezanih pravnih i fizičkih lica, koji su, na osnovu ugovora sa nadležnim organima, u skladu sa zakonom, vršili poslove od javnog interesa ili su zaključili ugovor u postupku javnih nabavki, u periodu od dvije godine koji prethodi zaključivanju ugovora, za vrijeme trajanja tog poslovnog odnosa, kao i dvije godine nakon prestanka tog poslovnog odnosa. Ovo prije svega jer ne postoji umreženost ili jedinstvena baza podataka koja bi identifikovala kršenje ovih odredbi.Sporna je ustavnost odredbi Zakona o javnim nabavkama u dijelu da Komisija koju osniva Vlada Crne Gore, dakle izvršna vlast, odlučuje u drugom stepenu o pitanjima koja su u isključivoj nadležnosti samostalnih i nezavisnih organa kao što su organi jedinica lokalne samouprave, samostalna i nezavisna pravna lica ili drugi državni organi i institucije izvan sistema izvršne vlasti. Samostalnost u tim slučajevima može da obezbijedi samo nezavisna i samostalna komisija na državnom nivou, osnovana zakonom, što bi u konačnom, bilo u skladu sa propisima Evropske unije. Službenici za javne nabavke i druga lica uključena u postupak javnih nabavki, naročito članovi komisija za otvaranje i vrednovanje ponuda, nisu obuhvaćeni odredbama Zakona o spriječavanju sukoba interesa, pa nemaju obavezu podnošenja izvještaja i prihodima i imovini. Kapaciteti Uprave za javne nabavke i Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki su ograničeni. Nacionalni plan za integraciju Crne Gore u EU (NPI), je podrazumijevao da u 2012. godini radi deset službenika u Komisiji za kontrolu postupka javnih nabavki, a 21 službenik u Upravi za javne nabavke. U aprilu 2012. je u UJN bilo zaposleno 14 državnih službenika i namještenika, uključujući i direktora Uprave. Manjak od 7 zaposlenih je posebno zabrinjavajući imajući u vidu nove značajne nadležnosti UJN. NPI je takođe predviđao da budžet UJN u 2012. godini bude 550 hiljada eura, a Komisije 310 hiljada eura. Zakonom o budžetu za 2012. godinu je predviđeno 270 hiljada eura za UJN, a 182 hiljade eura za Komisiju.Strategija razvoja javnih nabavki za period do 2015. godine, usvojena decembra 2011. godine, nije adekvatno propisala način ostvarivanja ciljeva, naročito onih u vezi sa suz-bijanjem korupcije i neregularnosti u sistemu javnih nabavki, proces harmonizacije sa evropskim standardima u dugoročnom periodu, i dr. UJN ne vodi evidenciju o odustajanju prvorangiranih ponuđača od zaključivanja ugovora, raskinutim ugovorima i razlozima raskidanja, podatke o broju tendera na koje se javlja samo jedan ponuđač, kretanje broja učesnika na tenderima ukupno, po sektorima, po najvecim dobavljačima, podaci o raskinutim ugovorima, podaci o sudskim sporovima koji se vode po ugovorima o javnim nabavkama.Zakon nije precizirao odgovor na pitanje što ako naručilac ne prihvati predlog odluke o izboru najpovoljnije ponude. Takva situacija je praktično moguća, a može da bude vrlo rizična za korupciju. Takođe, postavlja se pitanje da li članovi Komisije, imajući u vidu složenost poslova koje obavljaju, treba da imaju neki dodatni vid obuke za obavljanje tako odgovornog posla. Nejasno je da li starješina tj. odgovorno lice naručioca, službenik za javne nabavke mogu biti članovi Komisije za otvaranje i vrednovanje ponuda

249


Preporuke

• Razviti metodologije za planiranje javnih nabavki u pojedinim karakterističnim oblastima, a sam proces planiranja integrisati u proces pripreme budžeta.

• Šoping postupak definisati u skladu sa propisima Evropske unije.

• Institucionalizovati obuke službenika za javne nabavke, što je jedan od važnih preduslova za primjenu Zakona i mora se u što kraćem periodu uspostaviti.

• Potrebno je poboljšati finansijski položaj službenika za javne nabavke.

• Komisiju za kontrolu postupka javnih nabavki je potrebno ustanoviti kao nezavisan i samostalan organ u skladu sa propisima EU, što zahtijeva da članove Komisije imenuje Skupština Crne Gore.

• Potrebno je ustanoviti određene pojačane uslove za imenovanje članova Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki.

• Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki treba da detaljno informiše javnost o rezultatima revizija postupka javnih nabavki iznad 500. 000 eura.

• Unaprijediti evidencije koje vode naručioci i izvještaja koje naručioci pripremaju i predaju Upravi za javne nabavke, odnosno godišnjeg izvještaja o javnim nabavkama koji UJN priprema i dostavlja Vladi na usvajanje (uključujući podatke o broju ten-dera na koje se javlja samo jedan ponuđač; kretanje broja učesnika na tenderima ukupno, po sektorima, po najvećim dobavljačima; podaci o raskinutim ugovorima, izabranim ponuđačima koji odustaju od ugovora; podugovorima i podugovoračima; ugovoračima koji su platili penale na osnovu ugovora o javnoj nabavci; podaci o sudskim sporovima koji se vode po ugovorima o javnim nabavkama).

• Aktivnosti Državne revizorske institucije u oblasti revizije javnih nabavki u nared-nom periodu moraju biti usmjerene na fazu realizacije ugovora.

• Zakonom je potrebno definisati proceduru dostavljanja godišnjeg konsolidovanog izvještaja o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola Skupštini Crne Gore i Državnoj revizorskoj instituciji i činiti ga dostupnim javnosti.

• Izmijeniti Zakon o spriječavanju sukoba interesa i proširiti njegov obuhvat na lica uključena u postupak javnih nabavki.

• Plan integriteta koji treba da se usvoji u državnim organima u skladu sa Zakonom o državnim službenicima i namještenicima treba da identifikuje sva lica uključena u planiranje javnih nabavki, tendersku proceduru, sklapanje ugovora i izvršenje i kontrolu realizacije ugovora.

250

• Sistem crnih i bijelih lista odnosno negativnih i pozitivnih referenci utvrditi kao dopunski antikoruptivni mehanizam.

• Izmjenama Zakona o organskom budžetu propisati da su Izvještaji o ispunjenju ugovora o javnim nabavkama dostupni na internet stranicama naručioca.

• Strategiju i Akcioni plan razvoja sistema javnih nabavki potrebno je izmijeniti i dopuniti u dijelu koji se odnosi na antikorupcijske mjere.

251


Literatura i korišćeni izvori: 1. Analiza rizika korupcije u Crnoj Gori u oblastima javnih nabavki, urbanizma, prostornog planiranja,

katastra, upisa i prometa nekretnina, OEBS, novembar 2011.

2. Anti-corruption in Public Procurement – Balancing the policies, Center for the Study of Democracy, Sofia, 2011.

3. Dyulgerov, Asen, Pashev, Konstantin, Kaschiev, Gergi, Corruption in Public Procurement – Risks and Reform Policies, Center for the Study of Democracy, Sofia, 2006.

4. Enhancing Integrity in Public Procurement: A Checklist, OECD, 2008.

5. Javne nabavke u Crnoj Gori – transparentnost i odgovornost, Institut alternativa, oktobar 2010.

6. Jovanović, Predrag, Anatomija korupcije, Transparency International Serbia, Beograd, 2001.

7. Keeping Governments Contracts Clean, OECD, October 2008

8. Kroz lavirinte javnih nabavki, Toplički centar za demokratiju i ljudska prava, Prokuplje, 2011.

9. Korupcija, vlast, država, Savjet za borbu protiv korupcije, Vlade Republike Srbije, Beograd 2011.

10. Methodology for Assessing Procurement Systems (MAPS), February 2010.

11. ОECD - Guidelines for fighting bid rigging in public procurement – Helping governments to obtain best value for money, Dostupno na: http://www.oecd.org/competition

12. OECD Principles for Integrity in Public Procurement, OECD, 2009.

Dokumenti:

13. Analitički izvještaj koji prati saopštenje Komisije Evropskom parlamentu i Savjetu, Mišljenje Komisije o zahtjevu za članstvo Crne Gore u Evropskoj uniji, Brisel, 9. novembar 2010. godine

14. Izvještaj o broju prijava o korupciji za 2011. godinu, Vlada Crne Gore, Uprava za antikorupcijsku inici-jativu, Podgorica, mart 2012.

15. Izvještaji o javnim nabavkama u Crnoj Gori za 2007, 2008, 2009. 2010. i 2011. godinu

16. Izvještaj o napretku Crne Gore za 2011. godinu, 12. oktobar 2011. godine SEC(2011) 1204, Brisel, 2011.

17. Izvještaj o radu Komisije za sprječavanje sukoba interesa za 2012. godinu, 25. maj 2012. godine

18. Izvješće o ispunjavanju obaveza iz poglavlja 5, Javne nabave, Vlada Republike Hrvatske, 29 april 2010. godine

19. Obrazac izvještaja o sprovođenju Akcionog plana za sprovođenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala za period 01. 07. 2011 – 31. 12. 2011.

20. Obrazac izvještaja o sprovođenju Akcionog plana za sprovođenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala za period 01. 01. 2011 – 30. 06. 2011.

21. Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Direkcije za javne nabavke, Vlada Crne Gore, no-vembar 2011.

22. Procjena rizika od korupcije u oblastima od posebnog rizika, Ministarstvo finansija, Podgorica, jul 2011.

23. Report from the Commission to the European Parliament and the Council on Montenegro’s Progress in the implementation of Reforms, Brussels, 22. 05. 2012, COM (2012) 222 final

24. Strategija razvoja sistema javnih nabavki u Crnoj Gori za period od 2011. do 2015. i Akcioni plan za sprovođenje Strategije, Vlada Crne Gore, decembar 2011.

25. Strategija razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji, septembar 2011. godine

26. Upitnik, Informacija koju od Vlade Crne Gore zahtijeva Evropska komisija u cilju pripreme Mišljenja o zahtjevu za članstvo u Evropskoj uniji - dodatna pitanja - Javne nabavke, Ministarstvo finansija, 12. 04. 2010. godine.

252

27. Uputstvo za otkrivanje nameštenih ponuda u postupcima javnih nabavki, Komisija za zaštitu konkuren-cije, jun 2011. godine

28. Uredba o organizaciji državne uprave, „Sl.list CG“, broj 7/2011.

29. Zakon o budžetu Crne Gore za 2012. godinu, „Sl. list CG” br. 66/2011.

30. Zakon o budžetu Crne Gore za 2011. godinu, „Sl. list CG”, br. 78/2010.

31. Zakon o budžetu Crne Gore za 2010. godinu, „Sl. list CG”, br. 87/2009.

32. Zbirka odluka Upravnog suda u 2008, 2009, 2010, 2011. godini

33. Zakon o državnim službenicima i namještenicima,“ Sl.list Crne Gore“, br. 39/2011.

34. Zakon o javnim nabavkama, „Sl.list CG“ br. 42/11.

35. Zakon o javnim nabavkama, „Sl.list CG“, br. 46/06.

Intervjui:

1. Blagojević Joko, direktor Fidije, 19. 05. 2011. godine

2. Brkanović Emir, službenik za javne nabavke u Opštini Bar, 27. 04. 2012. godine

3. Grgur Dragutin, Ministarstvo odbrane, 23. 04. 2012. godine

4. Jovićević Snežana, Ministarstvo unutrašnjih poslova, 09. 05. 2012. godine

5. Kolar Teja, pomoćnica ministra gospodarstva za javnu nabavu Republike Hrvatske, 16. 04. 2012. godine

6. Milović Milena i Mitrović Maja, Ministarstvo finansija, 28. 03. 2012. godine

7. Mujević Mersad, direktor Uprave za javne nabavke, 20. 03. 2012. godine

8. Novosel Mira, službenica za javne nabavke u Elektroprivredi Crne Gore, 18. 04. 2012. godine

9. Popović Snežana, službenica za javne nabavke u Kliničko-bolničkom centru Crne Gore, 30. 04. 2012. godine

10. Radulović Branislav, član Senata Državne revizorske institucije, 06. 04. 2012. godine

11. Rakar Marko, predsjednik udruženja „Vjetrenjača“ u Hrvatskoj, 24.03.2012. godine

12. Vujašković Dragan, zamjenik izvršnog direktora Tehnoputa, 11. 11. 2011. godine

13. Vukašinović Zoran, načelnik Odjeljenja normativno-pravnih poslova, Ministarstvo saobraćaja i po-morstva, 03. 05. 2012. godine

14. Zindović Vesko, Gogić Luka, Pavićević Maja, Odsjek za borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije, Uprava policije, 24. 04. 2012. godine

15. Živković Žarko, direktor Direkcije za javne nabavke, 17. 05. 2011. godine

253


Dodaci

Prilog 1: 10 OECD principa za borbu protiv korupcije u postupcima javnih nabavkiIzvor: OECD Principles for Integrity in Public Procurement, OECD, 2009.

U borbi protiv korupcije u postupcima javnih nabavki najčešće se polazi od smjernica koje su kreirale zemlje Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD) 2008. godine u vidu 10 principa. Ovi principi su dizajnirani na način da predstavljaju polaznu osnovu i “putokaz” za implementiranje međunarodnih instrumenata u suzbijanju zloupotreba i nepravilnosti u javnim nabavkama. OECD principima je stavljen akcenat na dobro uprav-ljanje kao ključno za suzbijanje koruptivnih radnji i zaštitu državnih interesa.

10 OECD principa

1. Obezbijediti adekvatan nivo transparentnosti tokom cjelokupnog postupka nabavke a u cilju promovisanja fer i nepristrasnog tretmana za potencijalne ponuđače.

2. Unaprijediti transparentnost tenderskih procedura uz maksimalne mjere predostrožnosti kako bi se unaprijedila ispravnost.

3. Javna sredstva u nabavkama moraju biti iskorišćena u skladu sa unaprijed utvrđenim i stvarnim potrebama.

4. Službenici koji se bave javnim nabavkama moraju biti profesionalci sa visokim stepenom obrazovanja, vještine i integriteta.

5. Obezbijediti adekvatne mehanizme koji će spriječiti rizike od korupcije i narušavanja integriteta.

6. Privatni sektor i Vlada bi trebalo da sarađuju u cilju očuvanja visokih standarda ispravnosti, naročito u fazi sprovođenja ugovora.

7. Obezbijediti posebne mehanizme za monitoring javnih nabavki kao i primjenu sankcija u slučaju protivzakonitog postupanja.

8. Uspostaviti i utvrditi jasan sistem odgovornosti sa efikasnim kontrolnim meha-nizmima.

9. Razmatrati žalbe i pritužbe potencijalnih ponuđača na fer način i u razumljivom roku.

10. Ojačati ulogu organizacija civilnog društva, medija i široke javnosti u kontroli postupaka javnih nabavki.

254


PROJEKAT:


Razvoj PIFC-a u Crnoj Gori

Pogled iz civilnog sektora

Podgorica, maj, 2012


Naziv publikacije

Razvoj PIFC-a u Crnoj Gori - Pogled iz civilnog sektora

Izdavač

Institut alternativaĐoka Miraševića („Kroling“) 3/3, Podgorica, Crna GoraTel/Fax: (+382) 20 268 686e-mail: [email protected] site: www.institut-alternativa.org

Za izdavača

Stevo Muk, Predsjednik Upravnog odbora

Urednik

Stevo Muk

Autor

Marko Sošić

Priprema i štampa

Studio Mouse total graphics center

Tiraž

300


CIP – Каталогизација у публикацијиЦентрална народна библиотека Црне Горе, Цетиње

ISBN 978-9940-533-19-9COBISS.CG-ID 20613392

Sadržaj

Uvod .................................................................................................................................................... 261

O PIFC-u, u najkraćem ................................................................................................................ 262

Pravni okvir ..................................................................................................................................... 263

Finansijsko upravljanje i kontrola (FMC) ........................................................................... 265

Unutrašnja revizija (IA) .............................................................................................................. 267

Centralna jedinica za harmonizaciju (CHU) ..................................................................... 271

Veza između eksterne (državne)revizije i PIfC-a ............................................................ 275

PIFC na lokalnom nivou - sporo i nevoljno uvođenje .................................................... 277

U susret pregovorima: Poglavlje 32 finansijska kontrola - jesmo li spremni i kompatibilni? ......................................................................................... 279

Uslovljenost uspjehom drugih reformskih procesa ....................................................... 281

Stepen ostvarenja Akcionog plana za sprovođenje PIFC Strategije ........................ 283

Preporuke ......................................................................................................................................... 285

Izvori .................................................................................................................................................. 288

O Institutu alternativa ................................................................................................................. 290

258

259


Sažetak

Pet godina od usvajanja strategije, četiri godina od usvajanja Zakona - sistem unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru Crne Gore još uvjek nije profunkcionisao. Dosadašnji napredak na ovom polju ogleda se skoro isključivo u pripremi i usvajanju normativnog okvira, dok ključne odredbe Strategije za razvoj PIFC-a, a koje se odnose na primjenu zakona i uspostavljanja organizacionog okvira za sprovođenje unutrašnjih finansijskih kontrola nisu ispunjene u predviđenom periodu (2008-2012).

Kada je riječ o finansijskom upravljanju i kontroli, trenutna situacija u Crnoj Gori je sljedeća: lica zadužena za razvijanje finansijskog upravljanja i kontrole su imenovana u ukupno 71 budžetskom korisniku, od čega 64 na centralnom i 7 na lokalnom nivou. Imenovanje FMC menadžera jedan je od prvih i manje zahtjevnih koraka ka uspostavljanju djelotvor-nog sistema finansijskog upravljanja i kontrole, pa veliko kašnjenje i relativno nizak nivo pokrivenosti ukupnog zbira budžetskih jedinica, ne uliva nadu da će sistem sa svim svojim komponentama u dogledno vrijeme postati funkcionalan i pružiti rezultate.

Na centralnom i lokalnom nivou, ukupno je 56 korisnika budžeta koji su obezbijedili vršenje unutrašnje revizije su na neki od dva moguća načina. Kako su prema Zakonu o PIFC-u svi korisnici budžeta obavezni uspostaviti sistem unutrašnje revizije, ova brojka pokazuje relativno skroman prodor unutrašnje revizije u javni sektor Crne Gore i ukazuje na probleme u implementaciji usvojenog zakonodavstva u ovoj oblasti. Situacija u lokalnim samoupravama je posebno alarmantna, imajući u vidu da je samo u tri jedinice lokalne samouprave obezbijeđeno vršenje unutrašnje revizije, a od toga samo u Glavnom gradu u zakonom definisanim kapacitetima.

Potrebno je osnažiti kapacitete centralne jedinice za harmonizaciju PIFC-a, koja je trenutno sektor sa najmanjim brojem sistematizovanih i popunjenih radnih mjesta u Ministarstvu finansija.

Skupština Crne Gore i Državna revizorska institucija gotovo da su isključene iz procesa praćenja razvijanja sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru. Ne postoje

260

formalizovane procedure saradnje, izvještavanja, razmjene informacija. Godišnji izvještaji o PIFC-u koje sastavlja centralna jednica za harmonizaciju su tajni i javnost ne može imati detaljniji uvid u stepen ostvarenja aktivnosti i ukupnom funkcionisanju PIFC-a.

Kadar za popunjavanje radnih mjesta je deficitaran, a održivi i sistemski mehanizmi za trening i obuku nisu uspostavljeni. Primanja internih revizora u javnom sektoru skoro su četiri puta manja od onih u komercijalnom, to je dodatan otežavajući faktor za formiranje revizorskih timova. Nezavisnost unutrašnjih revizora je upitna, jer su ostavljeni “na milost i nemilost” rukovodiocu subjekta, koji ih nekažnjeno može otpustiti ili prerasporediti unutrašnjeg revizora na bazi iznijetih činjenica ili izrečenih preporuka.

Problemi u implementaciji PIFC-a uzrokovani su i sporim tempom implementacije ključnih reformskih procesa, kao što su reforma javne uprave i reforma javnih finansija, od čijeg uspjeha u mnogom zavise i izgledi da PIFC zaživi u praksi.

Predstojeći početak pregovora o članstvu sa EU nosi sa sobom i obavezu pripreme za pregovarački postupak za poglavlje 32 acquis-a, Finansijska kontrola, kome PIFC pripada. Iako trenutno ispunjavamo mjerila neophodna za otvaranje poglavlja (u dijelu koji se odnosi na PIFC), zatvaranje poglavlja zavisi skoro isključivo od implementacije i postojanja djelotvornog, funkcionalnog sistema unutrašnjih kontrola u javnom sektoru.

261


UVOD

Proces uvođenja koncepta javne unutrašnje finansijske kontrole u sistem javnih finansija Crne Gore se nalazi na kritičnoj prekretnici. Period zaokruživanja normativnog okvira je završen i ključni zakonski i podzakonski akti usvojeni. Još uvjek ne možemo govoriti o učincima sistema unutrašnjih kontrola u javnom sektoru stoga što implementacija usvojenog pravnog okvira kasni ili se odvija izuzetno sporo. Ključni razlozi su u činjenici da se radi o izuzetno složenom i zahtjevnom reformskom procesu, koji je u najvećoj mjeri novina za domaću administraciju. Takođe, radi se o ogromnom poduhvatu kada je riječ o potrebnim sredstvima, ljudskim resursima i nepohodnom znanju i stručnosti.

Jačanje funkcije i kapaciteta unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru je prepoznato kao jedan od pet prioriteta Ministarstva finansija u 2012. godini, što ukazuje na postojanje razumijevanja da ulaganje u sistem unutrašnje kontrole u vremenima ekonomsko-finansi-jske krize može djelovati blagotvorno na zdravlje javnih finansija i dugoročno obezbijediti značajnu racionalizaciju troškova, odnosno, uštede.

Ono što predstoji u budućem periodu je hvatanje u koštac sa ozbiljnim izazovima kao što su puna implementacija, obuka i trening ljudskih resursa, popunjavanje sistematizovanih radnih mjesta kvalifikovanim kadrom, jačanje kapaciteta centralne harmonizacijske jedinice, itd. Prije svega, međutim, potrebno je sprovesti suštinske reforme javne uprave i sistema upravljanja javnim finansijama, koje će dovesti do većeg stepena upravljačke odgovornosti, povjerenja u rad unutrašnjih kontrola i uopšte, istinskog shvatanja koristi koje djelotvoran PIFC sistem može donijeti.

Tokom ove godine prestaje da važi Strategija za razvoj PIFC-a iz 2007. godine. U susret procesu izrade novog strateškog dokumenta, Institut alternativa želi da ovim istraživačkim izvještajem da doprinos iz ugla civilnog društva i pokuša da pruži objektivan pregled urađenog u dosadašnjem periodu na planu uvođenja PIFC-a, uz preporuke za buduće pravce razvoja i konkretne probleme koje treba tretirati.

262

O PIFC-U, U NAJKRAĆEM

Javna unutrašnja finansijska kontrola (PIFC) predstavlja koncept i strategiju koju je devedesetih godina prošlog vijeka razvila Evropska komisija radi pružanja podrške zemljama kandidatima za članstvo u reformi njihovih sistema javne unutrašnje kontrole. Kroz koncept PIFC-a, Komisija je pokušavala pomoći razumijevanju i implementaciji dobro razvijenog i efikasnog sistema unutrašnjih kontrola u procesu pristupanja Evropskoj uniji.

Korupcija u javnom sektoru i loše finansijsko upravljanje u bivšim komunističkim zemljama glavni su razlog razvoja PIFC-a. PIFC je postao integralan dio pretpristupnih pregovora sa zemljama srednje i istočne Evrope. Kao posljedica toga, sve nove zemlje članice su, do njihovog pridruživanja 2004. i 2007. godine, prihvatile najnovije međunarodne trendove i standarde u javnom upravljanju, kontroli i reviziji. Nakon što su zemlje zapadnog Balkana dobile

otvorenu perspektivu članstva u EU na samitu u Solunu, 20031, uporedo sa ostalim reformskim procesima, započinju i pripreme za uvođenje PIFC-a, uz podršku Evropske komisije (Generalnog direktorata za budžet).

Kada kažemo javna unutrašnja finansijska kontrola (PIFC), mislimo na spoj finansijskog upravljanja i kontrole (FMC),

unutrašnje revizije (IA) i centralne harmonizacijske jedinice (CHU)2. U najkraćem: FMC je koncept odgovornosti rukovodilaca za proces unutrašnje kontrole; IA je funkcionalno nezavisna i decentralizovana unutrašnja revizija koja vrši pregled efektivnosti unutrašnjih kontrola, a CHU je posebna organizaciona jedinica (najčešće pri Ministarstvu finansija) koja razvija i usmjerava PIFC proces.3

1 Na Evropskom savjetu održanom u Solunu 19. i 20. juna 2003. godine u potpunosti su podržane evropske pers-pektive država Zapadnog Balkana i istaknuto je da će one postati sastavni deo EU onda kada ispune kriterijume iz Kopenhagena (iz 1993. godine).

2 U tekstu koristimo četiri akronima čija je upotreba uobičajena, a koji su izvedeni iz termina na engleskom jeziku: PIFC - Public Internal Financial Control, FMC - Financial Management and Control, IA - Internal Audit, CHU - Central Harmonization Unit.

3 “PIFC se razvija kroz četiri faze, Konceptualizacija - široka rasprava i razumijevanje novih koncepata potrebnih za sprovođenje PIFC strategije, Legislativa - pravljenje nacrta i usvajanje relevantnih okvirnih zakona i podzakon-skih akata Organizacija - Osmišljavanje organizacionog okvira za sprovođenje, Trening - Obuka dovoljnog broja rukovodilaca, finansijskih kontrolora i internih revizora. U prosjeku ovaj proces, od najranijih rasprava do početka pune primjene može uzeti 5-6 godina.” Navedeno prema: PIFC: Public Internal Financial Control : a European Com-mission Initiative to Build New Structures of Public Internal Control in Applicant and Third-party Countries, Robert de Koning, 2007. str. 105

263


PRAVNI OKVIR

Razvoj PIFC-a u Crnoj Gori podstaknut je od strane Evropske komisije (EK), Izvještajem o napretku Crne Gore u 2006. godini. U dijelu koji se odnosi na finansijsku kontrolu, EK navodi da Crna Gora mora: “razviti decentralizovanu upravljačku odgovornost, podržanu odgovarajućim finansijskim menadžmentom i sistemom kontrole i funkcionalnom nezavisnošću unutrašnje revizije”.

Obaveza razvijanja javne unutrašnje finansijske kontrole utvrđena je i Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju 4 koji je potpisan 2007. godine. U periodu od 2007. do 2011. godine, aktivnosti Vlade i Ministarstva finansija su u najvećem dijelu bile usmjerene na razvoj zakonodavnog okvira.

Vlada je zadužila Ministarstvo finansija da izradi strategiju razvoja unutrašnje finansijske kontrole javnog sektora5, kao prvi korak ka cilju implementacije PIFC-a. U decembru 2007. godine usvojena je Strategija razvoja unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru u Crnoj Gori6, praćena i Akcionim planom za implementaciju Strategije za period od 2008. do 2012. godine. Ovim strateškim dokumentima definisana je generalna politika Vlade u oblasti PIFC-a. Nakon stvaranja konceptualnog okvira u Strategiji, stvoreni su uslovi da se u novembru 2008. godine usvoji i Zakon o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru7 (u daljem tekstu Zakon o PIFC-u). U dosadašnjem periodu su dva puta vršene izmjene i dopune Zakona:

U aprilu 2011: Analitički izvještaj8 Evropske komisije iz 2010. godine sadržao je prijedlog za izmjene Zakona o PIFC-u, u cilju ograničenja predmeta zakona na vladine organe, odnosno, izuzimanje nezavisnih institucija kao što je DRI od obaveze obaveze dostavljanja godišnjih izvještaja o finansijskom upravljanju i kontrolama i o radu unutrašnje revizije Ministarstvu finansija. Izmjenama Zakona o PIFC-u9 u aprilu 2011. ova preporuka je sprovedena. Od obaveze izvještavanja Ministarstva finansija izuzete su: Državna revizorska institucija, Skupština Crne Gore, Ustavni sud, sudski organi i državno tužilaštvo, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda,

4 Član 92 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju izmedju Evropskih zajednica i njihovih država članica i Republike Crne Gore, 2007.

5 Ova aktivnost u planu rada Vlade je proizašla iz Akcionog plana za implementaciju preporuka iz evropskog part-nerstva iz decembra 2006. (poglavlje 2.7. Finansijska kontrola)

6 Strategija dostupna na adresi: http://www.mf.gov.me/organizacija/sektor-za-pifc/94039/179632.html7 ”Sl. list Crne Gore”, br. 73/08 od 02.12.2008, 20/11 od 15.04.20118 “Zakon o PIFC-u, između ostalog, obuhvata crnogorske “korisnike budžeta”. Državna revizorska institucija definisana

je u Zakonu o budžetu kao “korisnik budžeta” pa stoga spade u nadležnost Zakon o PIFC-u. Međutim, potrebno je predmet Zakona o PIFC-u ograničiti na vladine organe a ne na nezavisne institucije kao što je DRI. Ovakve nezavisne organizacije trebaja da prate generalne principe PIFC-a, ali je potrebno da budu regulisane odvojeno.” Analitički izvještaj koji prati Mišljenje Evropske komisije o zahtjevu Crne Gore za članstvo u Evropskoj uniji http://www.mip.gov.me/en/images/stories/download/Evropske_integracije/Analiticki_izvjestaj_RADNI_PREVOD.pdf

9 Skupština je 15. aprila 2011. donijela Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru.

264

nezavisna regulatorna tijela, akcionarska društva i druga pravna lica u kojima država ili opštine imaju većinski vlasnički udio. Cilj izmjena je bio ostvarivanje nezavisnosti ovih institucija u odnosu na izvršnu vlast.

U maju 2012:Usvojene su nove izmjene i dopune Zakona o PIFC-u, koje donose nekoliko važnih novina10. Uvedena je obaveza kvartalnog izvještavanja (pored postojećeg godišnjeg) o napretku na polju FMC i IA. Organi i institucije koji ne izvještavaju Ministarstvo finansija (CHU) izuzeti su i od obaveze kvartalnog izvještavanja. Ipak, za njih je uvedena obaveza izvještavanja Skupštine Crne Gore (i nadležnih odbora) sa dva izvještaja: a) godišnji izvještaj o radu unutrašnje revizije i b) godišnji izvještaj o sprovođenju planiranih aktivnosti u uspostavljanju i razvoju sistema finansijskog upravljanja i kontrola. Zanimljiva novina je i uključivanje Agencije za nacionalnu bezbjednost u listu organa i institucija koji su oslobođeni obaveze izvještavanja Ministarstva finansija, s obzirom da nije bila dio prvobitnog seta organa i institucija koji su bili izuzeti od ove obaveze. S druge strane, u istu listu nije ušla Agencija za zaštititu ličnih podataka, iako zadovoljava uslove za izuzimanje od obaveze izvještavanja.11

Pravni okvir PIFC-a je u najvećoj mjeri zaokružen usvajanjem niza podzakonskih i drugih akata, u oblasti finansijskog upravljanja i kontrole, kao i u oblasti unutrašnje revizije:

FMC IA

Pravilnik o načinu i postupku uspostavljanja i sprovođenja finansijskog upravljanja i kontrola Priručnik za FMC, Smjernice za FMC, Uputstvo za izradu i opis internih pravila i procedura

Uredba o uspostavljanju unutrašnje revizije u ja-vnom sektoru, Uredba o zvanjima unutrašnjih revizora, Pravilnik o načinu i postupku rada unutrašnje revizije, Priručnik za unutrašnju reviz-iju, Pravilnik o programu i načinu polaganja ispita za ovlašćenog unutrašnjeg revizora u javnom sek-toru

Uputstvo o sadržaju godišnjeg izvještaja o sprovođenju planiranih aktivnosti na uspostavljanju i razvoju sistema finansijskog upravljanja i kontrole i godišnjeg izvještaja o radu unutrašnje revizije

Takođe, nakon usvajanja Zakona o PIFC-u, radi usklađivanja izvršene su i izmjene organskog Zakona o budžetu i podzakonskih akata kao što je Uputstvo o radu državnog trezora.

10 Neke od promjena koje donose nove izmjene i dopune Zakona o PIFC-u su i sljedeće: Preciznije definisanje izraza “razumna uvjerenost”, obaveze kvartalnog izvještavanja iz FMC i za IA sisteme; Ukidanje mogućnosti organizovanja zajedničke jedinice za unutrašnju reviziju iz razloga što ovo rješenje nije primjenjivo u praksi, a daje se ovlašćenje Vladi Crne Gore da propiše bliže uslove i postupak obavljanja revizije na osnovu sporazuma; Definisanje obaveze rukovodioca jedinica za unutrašnju reviziju da Centralnoj jedinici za harmonizaciju Ministarstva finansija dostavlja izvještaje o rezultatima pojedinačne revizije, na njen zahtjev; Preciznije definisanje obaveza čuvanja tajnosti podataka i informacija do kojih se dođe u vršenju revizije i čuvanja dokumentacije i davanje ovlašćenje Ministarstvu finansija da propiše način čuvanja dokumentacije; Ukida se mogućnost organizovanja zajedničke jedinice za unutrašnju reviziju (Navedeno je da ovo rješenje nije bilo primjenjivo u praksi), i dr.

11 Agencija za zaštitu ličnih podataka se uklapa u obrazac institucija nezavisnih od izvršne vlasti, Predsjednika i članove Savjeta Agencije koji imenuju direktora Agencije imenuje Skupština Crne Gore, na prijedlog nadležnog radnog tijela. Takođe, Agencija o svom radu izvještava Skupštinu.

265


“Visok rizik revizije (rizik revizije se iskazuje u visini do 1%) je procijenjen polazeći od činjenice da se subjekat revizije prvi put kontroliše od strane Institucije, kao i zbog nedovoljne pouz-danosti u sistem unutrašnje kontrole.” - Godišnji izvještaj DRI za period oktobar 2010 – oktobar 2011. godine (odnosi se na Zavod za školstvo)

71budžetska

jedinica trenutno ima imenovanog FMC menadžera

FINANSIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLA (FMC)

Što je urađeno? Zaokružen je normativni okvir usvajanjem zakonske, podzakonske i druge regulative. Proces imenovanja FMC menadžera (lica zaduženih za uspostavljanje, sprovođenje i razvoj finansijskog upravljanja i kontrola) kod korisnika budžeta je započeo, a sam sistem finansijskog upravljanja i kontrole još uvjek je u jednoj od najranijih faza razvoja.

FMC je sistem unutrašnjih kontrola koje utvrđuje i za koje je odgovoran rukovodilac subjekta, a kojim se, upravljajući rizicima, obezbjeđuje razumna uvjerenost da će se u ostvarivanju ciljeva subjekta, budžetska i druga sredstva koristiti pravilno, ekonomično, efikasno i efektivno.12 FMC upravljajući rizicima osigurava uvjerenje da će se misija i ciljevi

subjekta ostvariti i to u skladu sa zakonskom regulativom. FMC se uvodi radi postizanja transparentnosti upravljanja, uvođenja novih tehnika upravljanja, modernizacije javnog sektora i obezbjeđenja profesionalnih rukovodilaca na svim nivoima.

Finansijsko upravljanje i kontrola obuhvata aktivnosti koje se naročito odnose na planiranje i izvršenje budžeta, sprovođenje postupka javnih nabavki, isplatu obaveza po zaključenim ugovorima i drugih obaveza, zaštitu imovine

od gubitaka, nepravilnog korišćenja i prevara i druge nefinansijske aktivnosti u poslovanju subjekta.13

Zakonom o PIFC-u propisano je da rukovodilac subjekta određuje lice zaduženo za uspostavljanje, sprovođenje i razvoj finansijskog upravljanja i kontrola. Usvajanje akcionog plana je osnova za uspostavljanje FMC-a kod korisnika budžeta, i sadrži:• Aktivnosti za uspostavljanje finansijskog upravljanja i kontrola• Lica zadužena za sprovođenje aktivnosti• Rokove za sprovođenje aktivnosti.14

U Crnoj Gori je do sada donijeto 20 akcionih planova za uspostavljanje, razvoj i sprovođenje finansijskog upravljanja i kontrole, a 25 akcionih planova je u postupku izrade.

12 Definicija preuzeta iz Zakona o PIFC-u, član 4, (”Sl. list Crne Gore”, br. 73/08 od 02.12.2008, 20/11 od 15.04.2011)13 Član 2 Pravilnika o načinu i postupku uspostavljanja i sporovođenja finansijskog upravljanja i kontrola (“Sl. list Crne

Gore”, br. 37/10 od 09.07.2010.)14 Član 4 Pravilnika o načinu i postupku uspostavljanja i sprovođenja finansijskog upravljanja i kontrola (“Sl. list Crne

Gore”, br. 37/10 od 09.07.2010.)

266

Lica koja postaju FMC menažeri obično su postojeći zaposleni, koji obavljaju svoje nadležnosti u oblasti finansijskog upravljanja i kontrole paralelno sa redovnim nadležnostima u subjektu. Primjera radi, CHU preporučuje da to budu rukovodioci organa zaduženi za finansije (npr. u lokalnim samoupravama, sekretari za finansije).15 Trenutna situacija u Crnoj Gori je sljedeća: FMC menadžeri su imenovani u ukupno 71 budžetskom korisniku, od čega 64 na centralnom i 7 na lokalnom nivou.

15 Najčešće postavljana pitanja u oblasti sistema unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru (PIFC)

267


UNUTRAŠNJA REVIZIJA (IA)

Što je urađeno? Usvojena neophodna podzakonska i druga akta za uspostavljanje i funkcionisanje unutrašnje revizije, započet proces formiranja posebnih jedinica za unutrašnju reviziju, imenovanja unutrašnjih revizora i popunjavanja sistematizovanih radnih mjesta, odnosno, sporazumnog povjera-vanja vršenja poslova unutrašnje revizije jedinici drugog organa. Ukratko, tek smo na početku.

Unutrašnja revizija je nezavisno, objektivno uvjeravanje i savjetodavna aktivnost, koja ima za cilj da doda vrijednost i unaprijedi poslovanje subjekta i pomaže subjektu da os-tvari svoje ciljeve obezbjeđujući sistematičan, disciplinaran pristup ocjeni i poboljšanju efikasnosti upravljanja rizikom, kontrolama i procesima upravljanja.16

Uspostavljanje unutrašnje revizijeSvi budžetski korisnici moraju obezbijediti vršenje unutrašnje revizije, tako što će ili a) uspostaviti sopstvenu jedinicu za unutrašnju reviziju; ili b) obavljanje tih poslova spora-zumom povjeriti jedinici za unutrašnju reviziju nekog drugog subjekta.17

Najnovijim izmjenama Zakona o PIFC-u ukinuta je treća mogućnost - organizovanje zajedničke jedinice za unutrašnju reviziju. U obrazloženju je navedeno je da ovo rješenje nije bilo primjenjivo u praksi, između ostalog, i zbog neizvjesnog pravnog statusa te eventualne zajedničke jedinice za unutrašnju reviziju više budžetskih korisnika. Treba istaći da je upravo mogućnost ovakvog modela uspostavljanja unutrašnje revizije bila pohvaljena u izvještaju SIGMA-e za 2011. godinu. Ta ideja je protumačena kao inicijativa za prilagođavanje modela PIFC-a i zahtjeva koje on nosi sa sobom stvarnim mogućnostima države i njene administracije, u cilju što većih izgleda za uspješnom implementacijom.

Uspostavljanje posebne jedinice za unutrašnju reviziju je posebno zahtjevan proces - i u pogledu potrebnih sredstava, i u pogledu neophodnih ljudskih resursa. Jedinica za unutrašnju reviziju ne može imati manje od tri unutrašnja revizora sa rukovodiocem jedinice.18 Takođe, IA jedinica mora biti funkcionalno i organizaciono odvojena od drugih organizacionih jedinica budžetskog korisnika, što znači da unutrašnji revizori ne mogu obavljati druge funkcije i poslove kod subjekta revizije, osim onih koji spadaju u oblast unutrašnje revizije.

16 Definicija preuzeta iz Zakona o PIFC-u, član 4, (”Sl. list Crne Gore”, br. 73/08 od 02.12.2008, 20/11 od 15.04.2011)17 Zakon o PIFC-u propisuje sljedeće načine za uspostavljanje unutrašnje revizije:

• “organizovanjem posebne organizacione jedinice za unutrašnju reviziju u okviru subjekta, koja je neposredno odgovorna rukovodiocu subjekta;

• obavljanjem unutrašnje revizije od strane jedinice unutrašnje revizije drugog subjekta, na osnovu sporazuma, uz prethodnu saglasnost Ministarstva finansija.” Član 18, Zakon o PIFC-u (”Sl. list Crne Gore”, br. 73/08 od 02.12.2008, 20/11 od 15.04.2011)

18 Član 18, Zakon o PIFC-u, (”Sl. list Crne Gore”, br. 73/08 od 02.12.2008, 20/11 od 15.04.2011)

268

Podzakonskim aktom definisano je 20 budžetskih korisnika koji su bili u obavezi da do marta 2010. uspostave posebne jedinice za unutrašnju reviziju19. Osim njih, posebnu je-dinicu za unutrašnju reviziju moraju formirati i svi drugi budžetski korisnici „koji imaju više od 200 zaposlenih i godišnje rashode, odnosno izdatke veće od 5.000.000,00€.“20 Sa ovim kriterijumom, ukupan broj budžetskih korisnika koji moraju posebne jedinice za unutrašnju reviziju iznosi 35. Ovako postavljeni kriterijumi su među najvišim u regionu, što se može smatrati ustupkom skromnim kapacitetima javne uprave.21 Ipak, i pored relativno visokih uslova i malog broja jedinica koje je potrebno uspostaviti, proces teče veoma sporo.

U dosadašnjem periodu, 26 korisnika budžeta koji su na to bili obavezani je i formiralo svoje posebne jedinice za unurašnju reviziju. Dodatan problem predstavlja činjenica da je od njih 26, trenutno samo u dva slučaja22 ispoštovana zakonska odredba o obaveznom broju od 3 raspoređena unutrašnjih revizora (u svim ostalim slučajevima, jedinice za unutrašnju reviziju imaju jednog ili dva unutrašnja revizora). U četiri slučaja23, sama sistematizacija jedinice za unutrašnju reviziju je urađena protivno Zakonu o PIFC-u jer je u startu sistematizovano manje od tri radna mjesta.24

U navedenim jedinicama za unutrašnju reviziju, ukupno je raspoređeno 34 revizora i to 28 na centralnom i 6 na lokalnom nivou. Najveći broj revizora raspoređen je u drugoj polovini 2011 i početkom 2012. godine.25

Ostali korisnici budžeta na centralnom i lokalnom nivou koji imaju manje od 200 zaposlenih i godišnje rashode, odnosno izdatke manje od 5.000.000,00€ mogu26 sporazumno prenijeti vršenje poslova unutrašnje revizije na jedinicu za unutrašnju reviziju drugog subjekta. Ovaj način uspostavljanja unutrašnje revizije uzima sve više maha. Trenutno su na snazi 23 takva sporazuma, dok su još 4 dobila saglasnost CHU i njihovo potpisivanje se očekuje.

Uglavnom se radi o upravama, direkcijama, zavodima i javnim preduzežima koje poslove unutrašnje revizije sporazumima prenose na jedinice unutrašnje revizije ministarstava. 19 “Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo odbrane, Ministarstvo finansija, Ministarstvo vanjskih poslova i

evropskih integracija, Ministarstvo prosvjete i sporta, Ministarstvo kulture, Ministarstvo ekonomije, Ministarstvo saobraćaja i pomorstva, Ministarstvo poljoprivrede i ruralnog razvoja, Ministarstvo održivog razvoja i turizma, Ministarstvo rada i socijalnog staranja, Uprava policije, Uprava carina, Poreska uprava, Uprava za nekretnine, Zavod za izvršenje krivičnih sankcija, Fond penzijskog i invalidskog osiguranja Crne Gore, Fond za zdravstveno osiguranje Crne Gore, Zavod za zapošljavanje Crne Gore i Glavni grad Podgorica”. Član 2, Uredbe o uspostavljanju unutrašnje revizije u javnom sektoru Crne Gore («Službeni list CG«, broj 35/11)

20 Član 3, Uredbe o uspostavljanju unutrašnje revizije u javnom sektoru Crne Gore («Službeni list CG«, broj 35/11)21 Uslovi za uspostavljanje posebne jedinice za unutrašnju reviziju su različiti od zemlje do zemlje i odraz su kapac-

iteta administracije. Npr. u Hrvatskoj, osim nabrojanih kategorija korisnika budžeta koji moraju osnovati posebnu jedinicu za unutrašnju reviziju, isto su dužni uspostaviti i korisnici budžeta koji imaju više od 50 zaposlenih uz izdatke veće od 30 000 000 kuna (približno 4 000 000€). U Makedoniji, posebnu jedinicu za unutrašnju reviziju, pored nabrojanih posebnih korisnika budžeta, moraju imati i oni subjekti čiji je prosječni plan budžeta za posljednje tri godine bio iznad sume od 50 miliona denara (približno 850 000€).

22 Zavod za zapošljavanje Crne Gore i Glavni grad Podgorica.23 Ministarstvo održivog razvoja i turizma, Fond za zdravstveno osiguranje, Ministarstvo nauke i Ministarstvo vanjskih

poslova i evropskih integracija.24 Svi podaci su preuzeti iz registra jedinica za unutrašnju reviziju Centralne jedinice za harmonizaciju, zaključno sa

15/05/2012.25 Podatak iz Informacije o aktivnostima u oblasti unutrašnjih javnih finansijskih kontrola u javnom sektoru, dostav-

ljene Institutu alternativa od strane CHU.26 Ni ovim korisnicima budžeta nije zabranjeno da formiraju svoje jedinice za unutrašnju reviziju, ukoliko procijene

da za tim postoji potreba. Tako su i Ministarstvo nauke, Ministarstvo za informaciono društvo i telekomunikacije i Skupština Crne Gore oformili posebne jedinice za unutrašnju reviziju, iako kumulativno ne ispunjavaju uslove iz Uredbe za uspostavljanje unutrašnje revizije.

56budžetskih jedinica

su trenutno obezbijedile vršenje unutrašnje revizije

na jedan od dva moguća načina uspostavljanja

269


Ovdje se javlja tendencija centralizovanja poslova unutrašnje revizije na jedinicu za unutrašnju reviziju Ministarstva finansija: Od ukupno 23 sporazuma, razni subjekti su u 10 slučajeva vršenje ovih poslova prenijeli na jedinicu za unutrašnju reviziju Minis-tarstva finansija, uz saglasnost CHU27. Ukoliko imamo u vidu da je, prema Pravilniku o sistematizaciji i organizaciji, u sklopu ove jedinice Ministarstva finansija zapošljeno tek tri unutrašnja revizora, a raspoređeno tek 2, postavlja se pitanje kapaciteta ove jedinice da obavlja poslove unutrašnje revizije kod tako značajnog broja budžetskih korisnika.

Sve u svemu, na centralnom i lokalnom nivou, ukupno je 56 korisnika budžeta koji su obezbijedili vršenje unutrašnje revizije su na neki od dva moguća načina. Kako su prema Zakonu o PIFC-u svi korisnici budžeta obavezni uspostaviti sistem unutrašnje revizije, ova brojka pokazuje relativno skroman prodor unutrašnje revizije u javni sektor Crne Gore i ukazuje na probleme u implementaciji usvojenog zakonodavstva u ovoj oblasti.

“Nezavisnost”Jedinica za unutrašnju reviziju mora biti funkcionalno i organizaciono odvojena od drugih organizacionih jedinica subjekata. Funkcionalna nezavisnost ostvaruje se nezavisnim planiranjem unutrašnje revizije, sprovođenjem i izvještavanjem o obavljenim unutrašnjim revizijama. Organizaciona nezavisnost ogleda se u tome da rukovodilac jedinice za unutrašnju reviziju i unutrašnji revizor mogu obavljati samo poslove unutrašnje revizije.

Zakon o PIFC-u deklarativno navodi da je rukovodilac jedinice za unutrašnju reviziju ne-zavisan u svom radu i da ne može biti raspoređen na drugo radno mjesto ili otpušten zbog navođenja određenih činjenica ili davanja preporuka u izvještaju o obavljenoj reviziji.28

Ipak, bez kaznenih odredbi, određene vrste zaštite, ova norma je neprimjenjiva. Ruko-vodilac jedinice za unutrašnju reviziju ostavljen je “na milost i nemilost” rukovodiocu subjekta, koji nekažnjeno može otpustiti ili prerasporediti unutrašnjeg revizora na bazi iznijetih činjenica ili izrečenih preporuka. U hrvatskom Zakonu o PIFC-u, ova mogućnost se pokušala preduprijediti uvođenjem obaveze za rukovodioca subjekta da:

“Prije poduzimanja disciplinskih mjera, premještaja ili otpuštanja unutarnjih revizora čelnik korisnika proračuna dužan je o tome izvijestiti Središnju harmonizacijsku jedinicu Ministarstva financija i priložiti svu potrebnu dokumentaciju.”29

Gdje naći kvalifikovan kadar i kako ga zadržati?Za obavljanje poslova unutrašnjeg revizora, propisani su visoki uslovi: pored opštih uslova utvrđenih Zakonom o državnim službenicima i namještenicima, unutrašnji revizor mora imati visoku školsku spremu; najmanje dvije godine radnog iskustva na poslovima revizije, finansijske kontrole ili računovodstveno-finansijskim poslovima i imati položen ispit za ovlašćenog unutrašnjeg revizora. Uslovi za rukovodioca jedinice za unutrašnju reviziju su još strožiji i zahtijevaju duže radno iskustvo. Kako je ovakav kadar u Crnoj Gori gotovo nepostojeći (osobe sa približnim kriterijumima su već bile angažovane u CHU), CHU je motivisao korisnike budžeta da pristupe imenovanju unutrašnjih revizora, čak i ako ne

27 Svi podaci su preuzeti iz registra Centralne jedinice za harmonizaciju, zaključno sa 15/05/2012.28 Član 21 Zakona o PIFC-u, (”Sl. list Crne Gore”, br. 73/08 od 02.12.2008, 20/11 od 15.04.2011)29 Član 23, stav 2, Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola

270

ispunjavaju uslove iz Zakona, uz obavezu da se naknadnim obukama i treninzima dođe do neophodnog znanja i sertifikata.30

Ova činjenica je dodatno umanjila šanse značajnijeg učinka djelovanja unutrašnje revizije u ranoj fazi implementacije PIFC-a, usljed imenovanja nekvalifikovanog i neobučenog kadra.

Relativno niska primanja takođe predstavljaju problem imenovanju neophodnog revizor-skog kadra. Razlika u primanjima u javnom i komercijalnom sektoru je ogromna i sprječava privlačenje kvalitetnog kadra. Prosječna neto plata unutrašnjeg revizora u javnom sektoru iznosi 439.70€, dok u komercijalnom sektoru ona iznosi 1629.00€.31

30 Lica koja nemaju položen ispit za ovlašćenog unutrašnjeg revizora, a ispunjavaju ostale propisane uslove mogu obavljati poslove unutrašnje revizije bez položenog ispita za ovlašćenog unutrašnjeg revizora, najduže dvije godine od dana stupanja na snagu programa za polaganje ispita za ovlašćenog unutrašnjeg revizora. Ovaj rok se računa od januara 2012. godine kada je stupio na snagu Pravilnik o programu i načinu polaganja ispita za ovlašćenog unutrašnjeg revizora.

31 Podaci iz Odgovora na Upitnik Evropske komisije, poglavlje 32 Finansijska kontrola, dodatna pitanja. http://www.upitnik.gov.me/Q2/Doc/K32.pdf

271


CENTRALNA JEDINICA ZA HARMONIZACIJU (CHU)

Što je urađeno? Uspostavljena je CHU pri Ministarstvu finansija, koja je pokretač i ključni temelj dosadašnjih napora za zaokruživanjem normativnog okvira i podsticanja implementacije PIFC-a. Još uvjek je rano govoriti o tome da uloga CHU pređe iz pokretačke i razvojne u ulogu praćenja (moni-toringa) sistema jer sam sistem nije u potpunosti profunkcionisao. Sama CHU raspolaže skromnim kapacitetima za obavljanje svojih nadležnosti.

Treći stub PIFC-a predstavlja Centralna jedinica za harmonizaciju (CHU). U Crnoj Gori, ovu funkciju obavlja Sektor za centralnu harmonizaciju finansijskog upravljanja i kontrole i unutrašnje revizije u javnom sektoru, jedan od osam sektora u Ministarstvu finansija. Ključni zadatak CHU je koordinacija u uspostavljanju i razvoju PIFC-a na centralnom i na lokalnom nivou. Drugim riječima, CHU postoji kako bi se osigurao uniforman razvoj PIFC struktura i procedura, odnosno, da koordinira uspostavljanje finansijskog upravljanja i kontrole i unutrašnje revizije kod budžetskih korisnika.32

Sektor za centralnu harmonizaciju Ministarstva finansija jer organizovan tako da ima dvije jedinice. To su Odsjek za harmonizaciju finansijskog upravljanja i kontrole i Odsjek za harmonizaciju unutrašnje revizije.

Opšta misija Centralne jedinice za harmonizaciju (CHU) je da obezbijedi koordinaciju i harmonizaciju metodologije i smjernica za finansijsko upravljanje i unutrašnju kontrolu i unutrašnju reviziju u javnom sektoru.

Trenutno, CHU broji šest zaposlenih od ukupno osam sistematizovanih radnih mjesta u Sektoru.33 CHU je sektor sa naj-manje sistematizovanih radnih mjesta u Ministarstvu finansija.

32 Nadležnosti CHU prema Zakonu o PIFC-u: “U cilju ostvarivanja svoje uloge Centralna jedinica za harmonizaciju: priprema nacrt zakona i podzakonskih propisa koji regulišu finansijsko upravljanje i kontrolu i unutrašnju reviziju; izrađuje priručnik za finansijsko upravljanje i kontrolu i priručnik za unutrašnju reviziju; izrađuje program obuke i organizuje i sprovodi obuku lica odgovornih i uključenih u finansijsko upravljanje i kontrolu; izrađuje program obuke za polaganje ispita za ovlašćenog unutrašnjeg revizora i priprema, organizuje i sprovodi obuku za polaganje ispita za ovlašćenog unutrašnjeg revizora; izrađuje program kontinuirane obuke ovlašćenih unutrašnjih revizora i organizuje i sprovodi obuku; vodi registar: jedinica za unutrašnju reviziju, povelja unutrašnjih revizora, ovlašćenih unutrašnjih revizora i lica uključenih u finansijsko upravljanje i kontrole; ocjenjuje kvalitet sistema finansijskog upravljanja i kontrola i unutrašnje revizije kod korisnika budžeta Crne Gore na centralnom i lokalnom nivou, sa ciljem praćenja sprovođenja preporuka radi prikupljanja informacija za poboljšanje metodologija i standarda rada; pruža pomoć unutrašnjim revizorima u vršenju revizije i sl.”

33 Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Ministarstva finansija, 14.01.2010, http://www.mf.gov.me/ResourceManager/FileDownload.aspx?rid=52322&rType=2&file=1263465495.doc

272

U dosadašnjem periodu, CHU je bio glavni pokretač i motor cijelog PIFC projekta u Crnoj Gori. CHU je između ostalog, bio angažovan na izradi strateških dokumenata, zakonskih, podzakonskih i drugih akata (smjernica, priručnika, povelja, itd.), organizaciji treninga, seminara, obuka za FMC menažere, rad na programima obuke i sertifikacije za interne revizore (stvaranje uslova za dobijanje kvalifikovanog kadra za popunjavanje sistemati-zovanih pozicija u sektoru unutrašnje revizije), itd. CHU je dakle, osim konceptualizacije i rada na normativnom okviru, imao aktivnu ulogu u oblasti koordinacije i uspostavljanja sistema unutrašnjih kontrola u institucijama javnog sektora.

Praćenje uspostavljanja i funkcionisanja PIFC sistemaJednom uspostavljen, sistem finansijskog upravljanja i kontrola zahtijeva kontinuirano praćenje i procjenjivanje, kako bi se osiguralo da sistem funkcioniše prema planu i kako bi se inicirale blagovremene izmjene. Stoga je CHU kroz Zakon o PIFC-u uvela obavezu kvartalnog i godišnjeg izvještavanja o sprovođenju planiranih aktivnosti u uspostavljanju i razvoju sistema finansijskog upravljanja i kontrola i unutrašnje revizije.34

CHU priprema godišnji konsolidovani izvještaj o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola na osnovu izvještaja koje joj dostavljaju koris-

nici budžeta: godišnjih izvještaja o sprovođenju planiranih aktivnosti u uspostavljanju i razvoju sistema finansijskog upravljanja i kontro-la35, odnosno, godišnjih izvještaja o radu unutrašnje revizije36. Od ove godine, korisnici budžeta su u obavezi da dostavljaju i kvartalne izvještaje. Svrha godišnjeg kon-solidovanog izvještaja je izvijestiti Vladu o napretku u uspostavljanju PIFC-a, dok je proces njegovog pri-premanja istovremeno i vršenje monitoringa nad radom FMC menadžera i jedinica za unutrašnju reviziju kod korisnika budžeta, od strane CHU.

U dosadašnjem radu, CHU je pripremila jedan godišnji kon-solidovani izvještaj o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola (za 2011. godinu).37 Za 2010. go-

34 Član 15, Zakona o PIFC-u, (”Sl. list Crne Gore”, br. 73/08 od 02.12.2008, 20/11 od 15.04.2011)35 Obaveza subjekata iz Člana 15, stav 2, Zakona o PIFC-u, (”Sl. list Crne Gore”, br. 73/08 od 02.12.2008, 20/11 od

15.04.2011)36 Obaveza subjekata iz Člana 32, stav 1, Zakona o PIFC-u, (”Sl. list Crne Gore”, br. 73/08 od 02.12.2008, 20/11 od

15.04.2011)37 Član 38, stav 2, Zakona o PIFC-u, (”Sl. list Crne Gore”, br. 73/08 od 02.12.2008, 20/11 od 15.04.2011)

6službenika u

CHU zaduženi su obavljanje poslova

koordinacije i harmonizacije

cjelokupnog procesa uvođenja PIFC-a

Šema izvještavanja o PIFC-u, isključeni Skupština i DRI

273


dinu, izvještaj je urađen u formi informacije. 38 Ovi dokumenti nisu dostupni javnosti, zbog tumačenja CHU koje glasi da je izvještaj sastavljen od informacija koje su vlasništvo drugih organa i institucija (korisnika budžeta koji izvještavaju CHU), te da se bez njihove saglasnosti ne može objavljivati.

U oblasti izvještavanja o stanju implementacije PIFC-a na centralnom i lokalnom nivou, očigledno je odsustvo učešća Skupštine Crne Gore u praćenju ovog procesa. Zakonom nije definisana obaveza izvještavanja Skupštine, odnosno, matičnog odbora, kroz konsolidovani godišnji izvještaj o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola. Takođe, nije Zakonom nije propisano ni dostavljanje istog izvještaja Državnoj revizorskoj instituciji. Na ovaj način, odstupilo se od dobre prakse koju zagovara Evropska komisija i DG Budget.39

Zakon o PIFC-u ne propisuje kazenene odredbe kojima bi se mogla sankcionisati eventualna kašnjenja ili nedostavljanja gore pomenutih FMC i IA izvještaja (kvartalnih i godišnjih).

Čini se da je CHU uradila malo ili nedovoljno na širenju razumijevanja koncepta PIFC-a van uskog okvira kadrova koji se obučavaju za FMC menadžere ili unutrašnje revizora, posebno među rukovodećim kadrovima budžetskih korisnika, čije je razumijevanje suštine PIFC-a od ključnog značaja za uspjeh i primjenu koncepta. Ista je situacija u pogledu saradnje i umrežavanju sa ključnim institucijama/organima na polju kontrole javnih finansija, kao što su DRI, Revizorsko tijelo, skupštinski Odbor za ekonomiju, finansije i budžet, i dr.

CHU nije uspostavila redovne mehanizme za razmjenu iskustava, znanja i informacija između lica koja se bave finansijskom kontrolom i upravljanjem, odnosno, unutrašnjom revizijom, u formi e-mreža, zajedničkih on-line foruma, održavanja redovnih sastanaka svih FMC menadžera, internih revizora u javnom sektoru, odnosno, razmjene najnovijih stručnih podataka kroz redovne magazine ili biltene.

CHU vodi registar jedinica za unutrašnju reviziju, povelja unutrašnjih revizora, ovlašćenih unutrašnjih revizora i lica uključenih u finansijsko upravljanje i kontrole. Prilikom imenovanja FMC menadžera ili internih revizora, korisnici budžeta su obavezni da dostavie kopije akata

o imenovanju i siste-matizaciji CHU, radi upisa podataka u registar i planiranja obuka. Registar nije javan, odnosno, ne nalazi se na internet stranici CHU, ali se podaci mogu dobiti kroz zahtjev za slo-bodan pristup infor-macijama.

38 Podatak iz odgovora CHU na upitnik Instituta alternativa, 15/05/201239 “U cilju jačanja transparentnosti, CHU proizvodi konsolidovani godišnji izvještaj o stanju u kom se PIFC nalazi, koji će

vremenom omogućiti stvaranje indikatora za praćenje razvoja sistema. Izvještaj se dostavlja Ministarstvu finanasija, kao i Parlamentu i DRI. Ovo će poboljšati parlamentarni nadzor nad procesima rizika i kontrole kojima se bave upravljačke strukture u javnom sektoru. Ovo takođe može pomoći rad DRI u eksternoj reviziji. (…) PIFC sistem koji je uspješno uspostavljen i djelotvoran, trebalo bi da, između ostalog, (…) pruži Parlamentu jasan pregled stanja u pogledu kontrolnog okruženja i funkcionisanja u javnom sektoru” Izvor: Welcome to the world of PIFC, DG Budget.

274

Dvije CHU?

Neke zemlje članice EU, odnosno, kandidati za članstvo, imaju iskustvo postojanja dvije centralne jedinice za harmonizaciju: posebne CHU za razvoj FMC-a, i posebne za razvoj IA. Uopšte je prihvaćeno stanovište da je u ranim fazama razvoja PIFC-a najprihvatljivije imati model trenutno aktuelan u Crnoj Gori - jedna CHU sa dva organizaciona odsjeka nadležna za FMC i IA. Iskustva drugih zemalja pokazuju da, u naprednijim fazama razvoja PIFC-a, postoji tendencija stvaranja dvije CHU, od kojih ona zadužena za CHU obično i formalno postaje dio sektora zaduženog za trezor u Ministarstvu finansija (gdje je bliže budžetskom upravljanju i kontroli).

Strategija razvoja ljudskih resursa

Trenutno ne postoji održiv i kontinuiran sistem obuke i treninga za kadrove koji su dio PIFC procesa - lica uključena u finansijsko upravljanje i kontrolu (FMC menadžere) niti interne revizore u javnom sektoru. Prva naznaka sistematičnog procesa obuke je skorijeg datuma. Naime, prema najavi CHU-a, u Crnoj Gori će biti organizovan programi obuke i sertifikacije 40 internih revizora. Pored sertifikacije internih revizora, koji su imenovani iz različitih oblasti javnog sektora, predviđena je i obuka 9 lokalnih trenera, sa ciljem uvođenja kvalifikovanog kadra za program obuke internih revizora u javnom sektoru.40

U cilju uspostavljanja održivih trening aranžmana i programa obuke, neophodno je i us-postavljanje redovne saradnje sa Upravom za kadrove, DRI, Institutom internih revizora, ali i predstavnicima akademske zajednice, odnosno, Ekonomskim fakultetom.

40 Program obuke se organizuje u saradnji sa CEF-om (Center of Excellence), uz finansijsku podršku njemačke i slovenačke vlade, kao i CEI-a (Central European Initiative).

275


VEZA IZMEĐU EKSTERNE (DRŽAVNE)

REVIZIJE I PIFC-A

Ministarstvo finansija treba da kroz CHU funkcioniše kao spona između DRI i PIFC sistema. Bliska saradnja između DRI i Ministarstva finansija, odnosno CHU, je neophodna za dostizanje sveobuhvatnog i djelotvornog sistema za upravljanje i kontrolisanje javnih sredstava.

U dosadašnjem radu, DRI je prilikom sprovođenja revizije, davala i ocjenu zatečenog stanja kada je u pitanju funkcionisanje sistema unutrašnjih kontrola. Zbog činjenica da je razvoj PIFC-a u ranoj fazi, DRI je uglavnom registrovala nepostojanje uspostavljenih jedinica za unutrašnju reviziju41, nepoštovanje obaveze funkcionalne nezavisnosti već imenovanih unutrašnjih revizora,42 ali i nepoštovanje izrečenih preporuka unutrašnje revizije od strane korisnika budžeta/potrošačkih jedinica.43

Saradnja između Ministarstva finansija i DRI u oblasti PIFC-a započela je u toku izrade Strategije za razvoj PIFC-a 2007. godine i tu se okončala. Trenutno, ne postoje formalne procedure saradnje između DRI i PIFC sistema, niti CHU upoznaje DRI sa svojim godišnjim konsolidovanim izvještajem o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola. DRI nije uključena ni u prioces izrade nove Strategije za razvoj PIFC-a za period 2013-2017. U samom Zakonu o PIFC-u se ne pominje DRI niti definiše način saradnje.44

Preporučeni metod formalizovanja saradnje je održavanje redovnih sastanaka između DRI i CHU na kojima bi se raspravljalo o registrovanim problemima i najpodesnijim načinima za njihovo rješavanje.45 Međutim, postoji i niz drugih mogućnosti:

41 Kod Nacionalne turističke organizacije, čak ni nakon prvog izvještaja o reviziji od 2010 i obavljene kontrolne revizije 2011 - http://www.dri.co.me/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=99 str. 9

42 Npr. ne poštuje se obaveza funkcionalne nezavisnosti tako što su na snazi Pravilnici o sistematizaciji i organizaciji koji nisu u skladu sa Zakonom o PIFC-u jer se za osobe imenovane za obavljanje poslova unutrašnje revizije predviđaju i drugi poslovi i nadležnosti. Primjer je slučaj Radio Televizije Crne Gore, gdje je imenovani unutrašnji revizor od Generalnog direktora dobijao naloge za obavljanje poslova nevezanih za unutrašnju reviziju, npr. angažovanje u svojstvu predsjednika komisije za procjenu vrijednosti opreme.

43 Slučaj sa Univerzitetom Crne Gore Godišnji izvještaj Državne revizorske institucije za period oktobar 2009 – oktobar 2010. godine, str. 109

44 U Hrvatskoj je u samom PIFC Zakonu definisano pitanje saradnje sa državnom revizijom: “Voditelj jedinice za un-utarnju reviziju surađuje s Državnim uredom za reviziju kojemu, na njegov zahtjev, pruža sve podatke koji se odnose na sadržaj okončanih unutarnjih revizija. Na zahtjev Državnog ureda za reviziju odvijaju se i drugi oblici suradnje.”, Zakonu o sustavu unutarnjih financijskih kontrola Republike Hrvatske, Narodne novine, 141/06, član 33.

45 Welcome to the world of PIFC, European Commission, DG Budget,

276

Iskustvo Slovenije - Dobar primjer saradnje CHU i državne revizije (Revizorskog suda)

- Sastanci - Predstavnici CHU i RS se sastaaju na redovnoj osnovi, radi razmjene informacija i rasprave o pitanjima važnim za implementaciju i razvoj sistema unutrašnjih kontrola. Razmjena informacija se osim kroz sastanke, odvija i redovnom elektronskom komunikacijom.

- Razvoj regulative, smjernica, metodologije - Prema proceduri definisanoj u Zakonu o javnim finansijama, Ministarstvo finansija dostavlja RS nacrte smjernica na komentarisanje. MF i RS zajedničkim naporima razvijaju metodologije za nove finansijske perspektive EU, revizije učinka, revizorski trag, povelje unutrašnje kontrole. MF i RS sarađaju prilikom prevođenja međunarodnih standarda.

- Trening - Obje institucije nastoje zadovoljiti potrebe za osposobljavanjem i osiguranjem kontinuiranog profesionalnog razvoja svojih zaposlenih. Saradnja se odvija kroz uspostavljanje početnog osnovnog Programa obuke za sticanje zvanja državnog revizora i internog revizora.

- Razmjena informacija - Prema proceduri definisanoj u Zakonu o javnim finansijama, MF (CHU) šalje kopiju objedinjenog godišnjeg izvještaja RS. RS obavještava MF o svojim nalazima prilikom ocjenjivanja sistema internih kontrola kod subjekata revizije, a preporuke za poboljšanja na ovom polju se izrađuju zajedničkim naporima RS i MF.

- Primjer saradnje: RS je 2007 u sklopu revizije završnog računa, izvršio procjenu uspostavljenih sistema unutrašnjih kontrola sa naglaskom na pripremu godišnjih izvještaja o unutrašnjoj kontroli i ispunjavanju upitnika o samoevaluaciji. Na bazi izrečenih preporuka RS, MF je pristupilo dorađivanju metodologije izvještavanja, samoevaluacije i drugih aspekata funkcionisanja sistema unutrašnjih kontrola.

Izvor: Co-operation Between the Ministry of Finance and the Court of Audit Regarding the Public Financial Control, Nataša Prah, Director Ministry of Finance, Slovenia, Workshop on “Audit/Evaluation of Public Internal Financial

Control (PIFC) Systems” Ankara , 8 – 9 July 2008

277


PIFC NA LOKALNOM NIVOU - SPORO I NEVOLJNO UVOĐENJE

Stanje u pogledu implementacije PIFC-a je posebno alarmantno u lokalnim samoupravama, gdje proces uspostavljanja PIFC-a teče vrlo sporo. Od 21 lokalne samouprave u Crnoj Gori, unutrašnja revizija je uspostavljena tek u njih 3.

10 opština je u obavezi da uspostavi posebnu jedinicu za unutrašnju reviziju. Od tog broja, trenutno su samo 3 (Podgorica, Bijelo Polje i Pljevlja) ispunile ovu obavezu i formirale posebne jedinice za unturašnju reviziju. Od njih 3, samo je u Podgorici imenovano 3 unutrašnja revizora, dok ostale dvije trenutno nemaju ispunjen taj zakonski minimum.

Njih sedam (Nikšić, Cetinje, Budva, Bar, Herceg Novi, Berane, Ulcinj) još uvjek nemaju svoje oformljene jedinice za unutrašnju reviziju. Treba podsjetiti da je rok za uspostavl-janje ovih jedinica prema Uredbi o uspostavljanju unutrašnje revizije u javnom sektoru istekao u martu 2011.

Ostalih 11 opština su u obavezi da na drugi način urede vršenje unutrašnje revizije, odnosno da sporazumom poslove unutrašnje revizije povjere jedinici drugog organa/institucije. Nijedna od njih to još uvjek nije uradila.

Kada je riječ o FMC-u, samo je sedam jedinica lokalne samouprave imenovalo FMC menadžere (Plav, Plužine, Bijelo Polje, Mojkovac, Podgorica, Danilovgrad).

Strategijom razvoja međuopštinske saradnje u Crnoj Gori za period 2011-2015 godine sa Akcionim planom sprovođenja za 2011-2013. godinu propušteno je definisati aktivnosti usmjerene ka osmišljavanju optimalnih i najekonomičnijih načina za uspostavljanje PIFC-a u opštinama.

278

Kao glavni razlog za kašnjenje u uspostavljanju unutrašnje revizije navode se visoki kriterijumi za sticanje zvanja unutrašnjeg revizora i nedostatak kadra. Sekretari za fi-nansije opština koje su bile predmet istraživanja Instituta alternativa na temu kontrole lokalnih finansija u 2011. godini46, naveli su da će se pristupiti imenovanju službenika za unutrašnju reviziju, i pored nedostatka zahtijevanih obuka i kvalifikacija. Najavljeno je da će se nakon toga, u saradnji sa Ministarstvom finansija, pristupiti naknadnoj obuci tih kadrova. Ipak, godinu dana kasnije, situacija se na ovom polju promijenila tek neznatno.

Imajući u vidu veoma nizak nivo implementacije PIFC-a u jedinicama lokalne samouprave, i u pogledu FMC-a i u pogledu IA, potrebno je posvetiti posebnu pažnju ovom problemu. Uslovi u opštinama su drugačiji od onih u ministarstvima odnosno organima državne uprave. Ove razlike treba da se odraze i na proces strateškm promišljanja daljeg razvoja PIFC-a. Potrebno je razmotriti mogućnost tretiranja razvoja PIFC-a na lokalnom nivou posebnom razvojnom strategijom ili u budućoj, novoj, Strategiji razvoja PIFC-a za period 2013-2017 posebno poglavlje posvetiti lokalnom nivou, sa specifičnim mjerama, aktivnos-tima i indikatorima uspeha. U tom smjeru idu i preporuka SIGMA-e, koja smatra da CHU mora razmotriti mogućnost da se npr. razvoj FMC-a na centralnom i lokalnom nivou odvija u različitim pravcima.47

46 Istraživački izvještaj Instituta alternativa “Kontrola budžeta lokalnih samouprava - Ograničenja i mogućnosti” iz aprila 2011. dostupan je na adresi: http://www.institut-alternativa.org/wp-content/uploads/2009/05/kon-trola_budzeta_public_eng.pdf

47 SIGMA Assesment Montenegro, Public Expenditure Management and Control, May 2011

279


U SUSRET PREGOVORIMA: POGLAVLJE 32 FINANSIJSKA

KONTROLA - JESMO LI SPREMNI I KOMPATIBILNI?

Ukoliko bi u ovom trenutku u procesu preogov-ora za članstvo za EU došlo na red poglavlje 32 (Finansijska kontrola), postojali bi uslovi da se, makar u dijelu koji se odnosi na PIFC, poglavlje i otvori. Prema novim mjerilima (benchmarks) za pregovore nakon 2006. godine48, za otvaranje ovog poglavlja, potrebno je da zemlja kandidat ima sveobuhvatnu strategiju razvoja PIFC-a i definisane osnovne principe sistema unutrašnjih kontrola u svom organskom Zakonu o budžetu.

Do zatvaranja istog međutim, u oblasti PIFC-a, predstojao bi značajan obim posla, jer kriteriji EK u ovom pogledu svode se na implementaciju, odnosno, postojanje djelotvornog FMC sistema, uspostavljen sistem unutrašnje revizije i snažnu CHU u Ministarstvu finansija.

Treba imati na umu da zahtjevi EK na ovom polju nisu samo formalne prirode, odnosno, da se stanje u oblasti upravljačke odgovornosti i kontrole ne procjenjuje samo na osnovu postojanja formalnih kriterijuma definisanih PIFC konceptom. Primjera radi, Island je trenutno u fazi pregovora o članstvu, a screening izvještaj je pokazao da, iako formalnih elemenata PIFC-a nema, sistem internih kontrola i revizija funkcioniše na zadovoljavajući način. Komisija je 48 Mjerila za otvaranje pregovora o poglavlju 32, u dijelu koji se odnosi na PIFC: Zemlja je razvila dosljednu strategiju za javnu unutrašnju fnansijsku kontrolu zasnovanu na međunarodnim stan-

dardima i najboljim EU praksama, kao i analizu jaza postojećih sistema i organizacija. Posebno su razvijeni principi rukovodne odgovornosti za sisteme fnansijskog upravljanja i kontrole (FMC), nezavisna i decentralizovana funkcija unutrašnje revizije i centralne harmonizacije za FMC kao i za unutrašnju reviziju su utvrđene u jednom koncept papiru koju je prihvatila vlada, zajedno sa planom sprovođenja sa realističnim rokovima; Zakon o budžetu definiše principe upravljačke odgovornosti; Razvoj PIFC zakonodavstva treba da bude zasnovan na koncept papiru.

Mjerila za (privremeno) zatvaranje pregovora o poglavlju 32, u dijelu koji se odnosi na PIFC: Usvajanje i potpuna primjena primarnog i sekundarnog zakonodavstva; Usvajanje propisa, uključujući priručnike

o kontroli i reviziji, revizorska povelja, etički kodeks i obrasci za revizijske postupke; Uspostavljena i djelotvorna primjena sistema rukovodne odgovornosti; Uspostavljen djelotvorni FMC sistem i sistem decentralizovane i funk-cionalno nezavisne unutrašnje revizije; Uspostavljeni kapaciteti za centralnu harmonizaciju FMC sistema i funkcije unutrašnje revizije, koji su dovoljno kadrovski osposobljeni i kompetentni, locirani u ministarstvu finansija; Us-postavljeni održivi kapaciteti za pružanje obuke za sve rukovodioce i osoblje koji rade u FMC ili sistemima unutrašnje revizije. Navedeno prema: PIFC: Public Internal Financial Control : a European Commission Initiative to Build New Structures of Public Internal Control in Applicant and Third-party Countries, Robert de Koning, 2007. str. 105

Zaključci o PIFC-u u Izvještajima o napretku Ev-ropske komisije:

2006:“...Crna Gora će morati značajno da unaprijedi svoj

sistem interne i eksterne kontrole…”

2007:“...PIFC i eksterna revizija su u ranoj fazi razvoja…”

2008:“...Razvoj PIFC-a i eksterne revizije je u ranoj fazi…”

2009:“...Sve u svemu, pripreme Crne Gore u oblasti PIFC-a i

eksterne revizije su u ranoj fazi…”

2010:“...Crna Gora je u ranoj fazi procesa usklađivanja sa acquis-em u oblasti zahtjeva iz ovog poglavlja, ali je

u oblasti PIFC-a dobro napredovala…”

2011: “...Crna Gora je ostvarila napredak u oblasti finansi-jske kontrole. Međutim, država treba da implemen-tira svoje sisteme finansijskog upravljanja i kontrole

i da razvije funkciju interne revizije…”

280

predložila određene izmjene uz postepeno uvođenje formalizovanih procedura i obrazaca koje čine PIFC, kao način da se postojeće stanje dodatno poboljša. Insistiranje na svim formalnim elementima PIFC-a u Crnoj Gori je više posljedica uvjerenja da će se kroz strogo formalizovane obrasce i strukture eventualno doći do poboljšanja u oblasti upravljačke odgovornosti i funkcionisanja sistema unutrašnjih kontrola, koje nemaju tradiciju niti su bile na zadovoljavajućem nivou ranije.

281


USLOVLJENOST USPJEHOM DRUGIH

REFORMSKIH PROCESA

PIFC se ne može razvijati sam po sebi i izolovano od ostalih reformskih procesa, koji uključuju sveukupnu reformu javnih finansija (uvođenje programskog budžeta, itd.), odnosno reformu javne uprave.

Jedan od novijih zaključaka iz Evropske komsije49 jeste da PIFC mora biti bolje integrisan u reforme koje su u toku u zemlji, odnosno, da se PIFC mora svrstati pod okvir ovih velikih reformskih procesa, kao što su reforma javne uprave i javnih finansija. Kako sve ove reforme imaju korjenit uticaj na pravne i administrativne strukture u zemlji, one zahtijevaju dugoročnu političku podršku i koordinaciju nacionalnih i donatorskih strategija.

Naime, principi upravljačke odgovornosti koji čine okosnicu PIFC-a, mogu biti postignuti jedino kroz normativne zahvate i promjenu prakse koja se dešava u toku reforme javne uprave.50 Uspostavljanje unutrašnjih finansijskih kontrola je povezano sa razvojem decentralizovane upravljačke strukture i odgovornosti. Rukovodilac korisnika budžeta je odgovoran za uspostavljanje djelotvornog i efikasnog sistema unutrašnjih finansijskih kontrola. Djelotvorni sistemi podrazumijevaju da su unutar organizacione strukture uspostavljene jasne granice nadležnosti i odgovornosti na svim nivoima upravljanja. Rukovodstvo na višim, srednjim i nižim nivoima ima postavljene ciljeve koje treba realizovati i odgovornost da se u realizaciji ciljeva poštuju zakoni i propisi, standardi kvaliteta i rokovi, a pri tom da se osigura ekonomično i efikasno korišćenje budžetskih sredstava. Upravo sistemi unutrašnjih finansijskih kontrola onogućavaju razumno uvjerenje određenoj liniji rukovodstva da će ciljevi biti uspješno ispunjeni uz efikasno i ekonomično korišćenje budžetskih sredstava. Kroz FMC i IA sisteme, rukovodstvo na višim nivoima može imati uvid u to da li rukovodstva na nižim nivoima ostvaruju ono što se od njih očekuje i koliko su u tome uspješni.51 Takođe, proces uvođenja FMC sistema blisko je povezan sa drugim reformskim procesima u okviru reforme javnih finansija, među kojima je od posebne važnosti i uvođenje programskog budžeta.

Strategija reforme javne uprave u Crnoj Gori za period 2011-2016. u dijelu koji se odnosi na javne finansije, ističe značaj uvođenja PIFC-a. Stoga, u Akcionom planu za sprovođenje Strategije, u okviru cilja “Unaprijeđen sistem kontrole”, predviđene su dvije dosta uopštene aktivnosti: “Uspostavljanje i razvoj adekvatnog sistema upravljanja i kontrole” kao i

49 Sa konferencije “Procjenjivanje PIFC-a u praksi”, u organizaciji Evropske komisije, DG Budget, održana u Briselu, 28/29 Septembar 2009.

50 “Public Administration Reform”, Francisco Cardona, SIGMA, sa konferencije “Procjenjivanje PIFC-a u praksi”, u organizaciji Evropske komisije, DG Budget, održana u Briselu, 28/29 Septembar 2009.

51 Objašnjenje preuzeto iz Strategije razvoja sustava unutranjih financijskih kontrola u javnom sektoru Republke Hrvatske za razdoblje 2009- 2011.

282

“Uspostavljanje i razvoj nezavisne funkcije unutrašnje revizije u javnom sektoru”, čijim uključivanjem je ostvaren prvi korak povezivanja ova dva reformska procesa.

Problemi u implementaciji PIFC-a uzrokovani su i sporim tempom implementacije ključnih reformskih procesa, kao što su reforma javne uprave i reforma javnih finansija, od čijeg uspjeha u mnogom zavise i izgledi da PIFC zaživi u praksi.

283


STEPEN OSTVARENJA AKCIONOG PLANA ZA

SPROVOĐENJE PIFC STRATEGIJE

Većina mjera iz Akcionog plana za sprovođenje Strategije razvoja unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru u Crnoj Gori ispunjena je. Mjere iz Akcionog plana su se ug-lavnom odnosile na zaokruživanje normativnog okvira - izradu zakonskih, podzakonskih i drugih akata, treninge i obuku kao i sistematizovanje, formiranje, raspoređivanje struk-tura koje treba da sprovode PIFC. Od ukupno 14 mjera, može se zaključiti da je njih 10 u potpunosti ispunjeno, dok je ostatak mjera (B3, B4, C1, C3) ispunjen tek djelimično (u nekim slučajevima značajnije od drugih, ali generalno na niskom nivou). Važno je primi-jetiti da se neispunjene obaveze odnose na implementaciju i imenovanje lica zaduženih za sprovođenje PIFC-a. U toku njegovog važenja, sprovođenje akcionog plana nije na sistemsku način praćeno i ocjenjivano, a sama Strategija nije revidirana.

Strategija za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala za period 2010-2014.52 prepoznaje značaj PIFC u oblasti stvaranja preduslova za sprječavanje i sankcionisanje korupcije na svim nivoima. Stoga i Akcioni plan za sprovođenje Strategije53 nosi sa sobom dva cilja vezana za PIFC i aktivnosti za oba. Međutim, skoro sve predviđene aktivnosti zapravo predstavljaju duplikat, kopiju mjera iz Strategije za razvoj PIFC-a. Ciljevi u temats-koj oblasti Javne finansije vezani za PIFC su: 1) “Efikasan sistem unutrašnje revizije kod potrošačkih jedinica i efikasna unutrašnja revizija kod subjekata javnog sektora”54 i 2) “Efikasan i efektivan sistem finansijskog upravljanja i kontrola (FMC)”55

52 Dostupna na adresi: http://www.antikorupcija.me/index.php?option=com_phocadownload&view=category&id=-7%3Ap&download=111%3Astrategija-za-borbu-protiv-korupcije-i-organizovanog-kriminala-za-period-2010-2014.-godine&Itemid=91

53 Akcioni plan za sprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala za period 2010-2012. godine, dostupan na adresi: http://www.antikorupcija.me/index.php?option=com_phocadownload&view=cat-egory&id=7%3Ap&download=150%3Ainovirani-akcioni-plan-za-sprovodjenje-strategije-za-period-2010-2012.-godine&Itemid=91

54 Predviđene mjere su: Vršiti unutrašnju reviziju budžetskih sredstava kod budžetskih korisnika; Organizovati obuke za rukovodioce i zaposlene u javnom sektoru koje se odnose na unutrašnju reviziju; Uspostaviti jedinice za unutrašnju reviziju kod kod subjekata javnog sektora na centralnom nivou: Uspostaviti jedinice za unutrašnju reviziju kod kod subjekata javnog sektora na lokalnom nivou; Razviti program obuke i sertifikacije kako bi se omogućilo zaposlenim da steknu sertifikat internih revizora u javnom sektoru; Povećati broj zaposlenih na mjestima unutrašnje revizije; Unaprijediti kapacitete za sprovođenje unutrašnje revizije učinka

55 Predviđene mjere su: Odrediti lica zadužena za uspostavljanje i razvoj inansijskog upravljanja i kontrola na cen-tralnom i lokalnom nivou (FMC), Izraditi akcione planove za uspostavljanje FMC, Izraditi smjernice za poboljšanje postojećeg stanja FMC

284

Akcioni plan za sprovođenje Strategije razvoja unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru

A) Zajedničke aktivnosti1. Izrada Zakona o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru 2. Formiranje CHU i nezavisnog odjeljenja za unutrašnju reviziju 3. Izrada podzakonskih akata

B) Aktivnosti vezane za unutrašnju reviziju1. Izrada priručnika za obavljanje unutrašnje revizije 2. Donošenje Povelje za unutrašnju reviziju 3. Sistematizovanje i formiranje jedinica za unutrašnju reviziju kod budžetskih

korisnika na centralnom nivou Djelimično

4. Sistematizovanje i formiranje jedinica za unutrašnju reviziju kod budžetskih korisnika na lokalnom nivou Djelimično

5. Donošenje programa obuke za edukaciju unutrašnjih revizora 6. Obuka unutrašnjih revizora:

- Pilot vježbe unutrašnje revizije kod odabranih budžetskih korisnika na republičkom nivou; Obuka unutrašnjih revizora budžetskih korisnika na republičkom nivou koji će biti obuhvaćeni u I fazi razvoja; Obuka unutrašnjih revizora budžetskih korisnika na republičkom nivou koji će biti obuhvaćeni u II fazi razvoja; Obuka unutrašnjih revizora budžetskih korisnika na lokalnom nivou. Kontinuirana obuka unutrašnjih revizora svih budžetskih korisnika na republičkom i lokalnom nivou i donošenje nastavnog programa za certifikaciju unutrašnjih revizora.

C) Aktivnosti vezane za upravljačku odgovornost i finansijsko upravljanje i kontrolu1. Izmjene pravilnika o organizaciji i sistematizaciji budžetskih korisnika radi

uspostavljanja adekvatne strukture upravljačke odgovornosti i finansijskog upravljanja i kontrole FMC.

Djelimično

2. Izrada priručnika za razvoj upravljačke odgovornosti i finansijskog upravljanja i kontrole

3. Izrada pisanih procedura za postojeće poslovne procese:- kod odabranih pilot institucija, kod svih budžetskih korisnika Djelimično

4. Donošenje programa obuke rukovodilaca i službenika zaduženih za FMC kod budžetskih korisnika

5. Obuka za upravljačku odgovornost i finansijsko upravljanje i kontrolu:- rukovodiocima i službenicima na republičkom nivou; rukovodiocima i službenicima na

lokalnom nivou; kontinuirana obuka

285


Preporuke

• Potrebno je izgraditi kapacitete u DRI za saradnju sa unutrašnjim revizorima u svim budžetskim jednicama. Iskoristiti mreže unutrašnjih revizora za horizontalnu primjenu preporuka iz pojedinačnih izvještaja o reviziji i izvještaja o reviziji završnog računa budžeta koje proizvodi DRI. (po prinicipu ranog upozorenja, odnosno, otklanjanja problema registrovanog u jednom subjeku revizije i navedenog u izvještaju DRI kod svih subjekata koji eventualno imaju isti problem/propust/neregularnost. Uvesti obavezu izvještavanja interne revizije o tome koliko je korišćen rad DRI i da li su sprovođene kontrole radi provjere postojanja problema naznačenih kod drugih korisnika budžeta.

• Potrebno je raditi na obezbjeđivanju boljeg finansijskog položaja zaposlenih u unutrašnjoj reviziju u javnom sektoru.

• Ojačati nezavisnost unutrašnjih revizora/rukovodilaca jedinica za unurašnju reviziju kroz uvođenje obaveze za rukovodioca subjekta da prije preduzimanja disciplinskih mjera, premještaja ili otpuštanja unutrašnjih revizora mora o razlozima za takav čin obavijestiti CHU i podnijeti prateću dokumentaciju.

• Potrebno je konstantno raditi na unaprjeđenju kapaciteta CHU, i u smislu brojnosti osoblja i u pogledu obučenosti postojećeg kadra.

• Potrebno je registar jedinica za unutrašnju reviziju, povelja unutrašnjih revizora, ovlašćenih unutrašnjih revizora i lica uključenih u finansijsko upravljanje i kontrole učiniti dostupnim na internet stranici Ministarstva finansija (PIFC sektora), kako bi javnost imala uvid u tempo implementacije PIFC-a.

• Potrebno je osmisliti dugoročne i održive programe treninga i obuke FMC lica i unutrašnjih revizora, u saradnji sa visokoobrazovnim institucijama (fakultetima) i organizacijama kao što su Institut internih revizora, odnosno institucijama kao što je Uprava za kadrove.

• Zakonom je potrebno definisati proceduru dostavljanja godišnjeg konsolidovanog izvještaja o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola Skupštini Crne Gore i Državnoj revizorskoj instituciji i činiti ga dostupnim javnosti.

• Inicirati nastajanje mreže FMC službenika / internih revizora kao svojevrsnog foruma za učenje, umrežavanje i saradnju, u cilju razmjene iskustava, informacija o razvoju sistema unutrašnjih finansijskih kontrola, odnosno, načina za prevazilaženje problema u radu. Osnovati e-mreže za diskusije i forum. Omogućiti im da se sastaju (u formi višednevnih seminara, obuka i umrežavanje), uspostave e-mreže za diskusije i forum. CHU mora intenzivnije raditi na podsticanju saradnje i razmjenu informacija u okviru ove dvije profesije.

• CHU mora uspostaviti čvršću saradnju sa drugim institucijama/organima kao što je DRI, kao što je Sektor za budžet/ trezor, Revizorsko tijelo, Skupština u cilju koordinacije

286

aktivnosti, razmjena informacija, organizovanje zajedničkih događaja, programa obuka, itd.

• Prilikom odobravanja sporazumnog prenošenja vršenja poslova unutrašnje revizije na jedinicu unutrašnje revizije drugog subjekta, CHU mora voditi računa o izbjegavanju preopterećenosti jedinica za unutrašnju reviziju pojedinih subjekata koja može uticati na kvalitet vršenja unutrašnje revizije.

• U skladu sa najnovijim izmjenama Zakona o PIFC-u, usvojiti Uputstvo o sadržaju kvar-talnog izvještaja o sprovođenju planiranih aktivnosti na uspostavljanju i razvoju sistema finansijskog upravljanja i kontrole i kvartalnog izvještaja o radu unutrašnje revizije

• Potrebno je izvršiti izmjene i dopune Zakona o PIFC-u i u listu organa i institucija oslobođenih od obaveze izvještavanja Ministarstva finansija uključiti i Agenciju za zaštitu ličnih podataka.

• Potrebno je da Skupština Crne Gore uloži dodatne napore ka stvaranju osnova za djelot-vorno ocjenjivanje i meritorno izvršenje uvida u godišnje izvještaje o implementaciji PIFC-a koje će, prema novim dopunama Zakona o PIFC-u dobijati od “nezavisnih” sub-jekata/korisnika budžeta. Osnivanje posebnog odbora ili pododbora za budžet i reviziju bi mogao biti prvi korak ka ovom cilju.

• Uvesti kaznene odredbe u Zakon o PIFC-u kojima bi se sankcionisalo eventualno nedostavljanje ili kašnjenje u dostavljanju godišnjih i kvartalnih FMC i IA izvještaja iz od strane potrošačkih jedinica centralnoj harmonizacijskoj jedinici.

• Imajući u vidu veoma nizak nivo implementacije PIFC-a u jedinicama lokalne samou-prave, i u pogledu FMC-a i u pogledu IA, potrebno je posvetiti posebnu pažnju ovom problemu. Potrebno je razmotriti mogućnost tretiranja razvoja PIFC-a na lokalnom nivou posebnom razvojnom strategijom ili u budućoj, novoj, Strategiji razvoja PIFC-a za period 2013-2017 posebno poglavlje posvetiti lokalnom nivou, sa specifičnim mjerama, aktivnostima i indikatorima uspeha.

• Razvoj PIFC-a je u dosadašnjem periodu u velikoj mjeri počivao na sredstvima iz fondova EU idrugh donatora. USAID/Bearing Point, CARDS projekat “Prvi koraci ka uspostavljanju decentralizovanog sistema implementacije”, IPA 2009 projekat “Jačanje sistema upravljanja i kontrole finansijske pomoći EU u Crnoj Gori”, Twinning projekat “Pravna harmonizacija”, Njemačka organizacija za tehničku pomoć i saradnju (GtZ). Prevelika zavisnost od međunarodne pomoći i nepostojanje podrške iz domaćih izvora može dugoročno dovesti razvoj PIFC u neizvjesnost. Stoga je potrebno insistirati na postepenom jačanju finansijske odgovornosti za razvoj PIFC-a kod domaćih aktera i odražavanju političke volje u finansijsku podršku za konkretne programe i inicijative.

• Ustanoviti mehanizme praćenja sprovođenja strategije i obavezu sastavljanja polugodišnjih izvještaja o sprovođenju strategije. Razmotriti ideju o osnivanju Savjeta za PIFC, po uzoru na hrvatsko iskustvo - tijela mještovitog članstva, u kom bi, pored Ministarstva finansija,

287


članovi bili i predstavnici DRI, Skupštine, neazvisni stručnjaci, itd. Jedan od ključnih zadataka ovog tijela bi bilo praćenje ispunjavanja Strategije, iniciranje njenih izmjena, pružanje smjernica za dalji razvoj PIFC-a, ali i praćenje razvoja cjelokupnog sistema, i u naprednijim fazama, davanje uputa za oblasti od značaja za kontrolu, provjeru, itd.

• Potrebno je intenzivirati napore ka ispunjavanju mjera iz Strategije reforme javne uprave jer njihovi efekti usko povezani sa izgledima da PIFC zaživi u praksi. Posebno se misli na reforme, odnosno, unaprjeđenja u oblasti službeničkog sistema i uvođenja programskog budžeta.

288

Izvori

Zakonska, podzakonska i druga akta, strategije:

• Zakon o budžetu (organski), (“Sl. list RCG”, br. 40/01, 44/01, 28/04, 71/05, “Sl. list Crne Gore”, br. 12/07 od 14.12.2007, 73/08 OD 02.12.2008, 53/09 od 07.08.2009)

• Zakon o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru (Sl. list CG, br.73/08);• Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola Republike Hrvatske, Narodne novine, 141/06• Uredba o uspostavljanju unutrašnje revizije u javnom sektoru (Sl. list CG, br. 23/09);• Uredba o zvanjima unutrašnjih revizora (Sl. list CG, br. 23/09)• Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Ministarstva finansija• Pravilnik o načinu i postupku rada unutrašnje revizije (Sl. list CG, br. 32/09)• Pravilnik o načinu i postupku uspostavljanja i sprovođenja finansijskog upravljanja i kontrola • Pravilnik o programu i načinu polaganja ispita za ovlašćenog unutrašnjeg revizora u javnom sektoru• Smjernice za finansijsko upravljanje i kontrolu, • Uputstvo za izradu i opis internih pravila i procedura• Uputstvo o sadržaju godišnjeg izvještaja o sprovođenju planiranih aktivnosti na uspostavljanju i razvoju sistema

finansijskog upravljanja i kontrole i godišnjeg izvještaja o radu unutrašnje revizije• Uputstvo o radu državnog trezora,• Priručnik za unutrašnju reviziju,• Priručnik za finansijsko upravljanje i kontrolu,• Strategija reforma javne uprave u Crnoj Gori za period 2011-2016 “Aurum”• CHU Registar FMC menadžera• CHU Registar povelja o unutršanjoj reviziji• CHU Registar jedinica za unutrašnju reviziju• CHU Informacija o aktivnostima u oblasti unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru• Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju izmedju Evropskih zajednica i njihovih država članica i Republike Crne Gore,

2007.• Akcioni plan za implementaciju preporuka iz evropskog partnerstva iz decembra 2006. • Strategija razvoja sustava unutranjih financijskih kontrola u javnom sektoru Republke Hrvatske za razdoblje 2009-

2011.• Strategija razvoja unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru u Crnoj Gori• Akcioni plan za sprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala za period 2010-2012

Izvještaji:• Izvještaji o napretku Crne Gore, Evropska komisija, 2006-2011• Analitički izvještaj koji prati Mišljenje Evropske komisije o zahtjevu Crne Gore za članstvo u Evropskoj uniji• Montenegro Public Expenditure and Financial Accountabilty Assesment, Public Financial Management Performance

Report, July 2009• Izvještaji Državne revizorske institucije (o pojedinačnim revizijama i revizijama završnog računa budžeta)• Montenegro PIFC Assesment, May 2008, SIGMA

Publikacije:• Welcome to the world of PIFC, European Commission, DG Budget, • PIFC: Public Internal Financial Control : a European Commission Initiative to Build New Structures of Public Internal

Control in Applicant and Third-party Countries, Robert de Koning, 2007.• The improvement of Public Accounts Quality, German experience, Jorg Christiansen, 2008, Paris• PIFC: Key challenges in implementation, Robert Gielisse, 2011.• Kontrola budžeta lokalnih samouprava - Ograničenja i mogućnosti, Institut alternativa, 2011.• New model of internal control in the EU: Its usefulness for the SAI, Javier Medina Guijaro, Lisbon, 2007.• Controlling public money: Internal financial control and external audit, Conference paper, Ulrika Klingenstierna,

SIGMA, 2009.• Impact of PIFC on public administration in Croatia, Vesna Vašiček, Martina Dragija, Mirjana Hladika• Public administration in the Balkans - from Weberian bureaucracy to New Public Management, Lucica Matei, Spyri-

don Flogaitis, ASsee Online Series, No. 1/2011• Internal control systems in candidate countries - Report to SAIs of Central and Eastern European countries, Cyprus,

Malta, Turkey and European Court of Auditors, PIFC expert group working on audit manuals, November 2004

Razno• Informacije o aktivnostima u oblasti unutrašnjih javnih finansijskih kontrola u javnom sektoru, dostavljene Institutu

alternativa od strane CHU.• Odgovori Centralne jedinice za harmonizaciju na upitnik Instituta alternativa

289


• „Mehanizmi finansijske kontrole u Crnoj Gori - Zajedno na istom zadatku”, Izlaganja sa konferencije Instituta alter-nativa i Kancelarija Programa Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) u Crnoj Gori

• Sistem unutrašnje finansijske kontrole u 2011. godini, Ana Krsmanović, godišnji bilten Ministarstva finansija za 2011. godinu

• Odgovori na Upitnik Evropske komisije, poglavlje 32 Finansijska kontrola, dodatna pitanja• Zapisnik sa konferencije “Procjenjivanje PIFC-a u praksi”, u organizaciji Evropske komisije, DG Budget, održana u

Briselu, 28/29 Septembar 2009. (“Public Administration Reform”, Francisco Cardona, SIGMA)

290

O Institutu alternativaInstitut alternativa je nevladino udruženje osnovano septembra 2007. godine od grupe građana s iskustvom u civilnom društvu, javnoj administraciji i biznis sektoru.

Misija Instituta alternativa je snaženje demokratskih procesa u Crnoj Gori kroz identifikovanje i analizu opcija javne politike.

Strateški ciljevi Instituta alternativa su: da podigne kvalitet razvoja javnh politika, da doprinese razvoju demokratije i vladavine prava i da doprinese zaštiti ljudskih prava u Crnoj Gori.

Vrijednosti koje slijedimo u svom radu su: posvećenost misiji, nezavisnost, stalno učenje, umrežavanje i saradnja i timski rad.

U dosadašnjem radu, objavljene su sljedeće publikacije/istraživački izvještaji:•Mjere tajnog nadzora u krivičnom postupku – Zapostavljena kontrola •Agencija za nacionalnu bezbjednost i mjere tajnog nadzora – Ima li kontrole? •Skupština Crne Gore u procesu evropskih integracija – Posmatrač ili aktivni učesnik?•Parlamentarne istrage u Crnoj Gori - Kontrolni mehanizam bez političke podrške• Zakon o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane - prva godina primjene - Monitoring

izvještaj za 2011. godinu•Crna Gora pod budnom pažnjom Đukanovića i EU•Kontrola budžeta lokalnih samouprava•Državna revizija u Crnoj Gori – prijedlozi za jačanje uticaja•Izvještaj o demokratskom nadzoru službi bezbjednosti•Think Tank – uloga nezavisnih istraživačkih centara u razvoju javnih politika•Javno-privatna partnerstva u Crnoj Gori – odgovornost, transparentnost i efikasnost•Javne nabavke u Crnoj Gori – transparentnost i odgovornost• Procjena pravnog okvira i prakse u primjeni nekih kontrolnih mehanizama Skupštine Crne Gore: konsulta-

tivno saslušanje, kontrolno saslušanje i parlamentarna istraga•Parlamentarna kontrola sektora bezbjednosti i odbrane u Crnoj Gori – Kako dalje?•Slučaj Lipci 2008 – Kako da nam se ne ponovi?•Slučaj Prve banke – iskustva za supervizora i ostale nosioce odluka•Javna uprava u Crnoj Gori: šeme plata, sistem nagrađivanja i mogućnosti profesionalnog usavršavanja•Politički kriterijumi za priključenje Evropskoj uniji

Sve navedene publikacije i materijali dostupni su na internet stranici Instituta alternativa: www.institut-alternativa.org

Institut alternativa djeluje kao think tank, odnosno istraživački centar, i u svom radu se bavi oblastima dobrog upravljanja, transparentnosti i odgovornosti. Teme kojima se Institut bavi u svom istraživačkom radu i u kojima ostvaruje uticaj kroz zastupanje sopstvenih preporuka su: parlamentarni nadzor sektora bezbjed-nosti i odbrane, kontrolna funkcija Skupštine i njena uloga u procesu evropskih integracija, reforma državne uprave, javne nabavke, javno-privatna partnerstva, državna revizija i kontrola budžeta na lokalnom nivou.

Rad Instituta alternativa u dosadašnjem periodu podržali su: Institut za otvoreno društvo – Think Tank Fond, Fondacija Institut za otvoreno društvo – Predstavništvo Crna Gora (FOSI ROM), Evropski fond za Balkan, Fondacija Friedrich Ebert, Komisija za raspodjelu sredstava za projekte NVO Skupštine Crne Gore, Canada Fund, Evropski fond za Balkan i Evropska komisija. Institut je ostvario saradnju s Evropskom inicijativom za stabilnost (ESI), sa sjedištem u Berlinu, koja je sprovela program izgradnje kapaciteta za saradnike IA.

Institut je ostvario saradnju s velikim brojem domaćih organizacija, a saradnja je uspostavljena i s brojnim institucijama i organima uprave, kao što su: Državna revizorska institucija, Direkcija za javne nabavke, Skupština Crne Gore (posebno njena radna tijela, Odbor za ekonomiju, finansije i budžet i Odbor za bez-bjednost i odbranu), Ministarstvo finansija, Komisija za koncesije, itd. Institut alternativa je član NVO sa-moregulatornog tijela i pružio je punu informaciju o svom finansijskom poslovanju u skladu sa Kodeksom djelovanja NVO čiji je potpisnik.

Posjetite našu internet stranicu: www.institut-alternativa.org


PROJEKAT:



Analiza efekata anti-korupcijskih politika u Crnoj Gori i prijedlozi za

njihovo unaprjeđenje

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije, uz podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori. Ova studija je izrađena uz finansijsku podršku Evropske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost Centra za monitoring i ne može se ni pod kakvim okolnostima posmatrati kao odraz stava Evropske unije.

Naziv publikacije

Analiza efekata anti-korupcijskih politika u Crnoj Gori i prijedlozi za njihovo unaprjeđenje

Izdavač:Centar za monitoring CEMIBul Josipa Broza 23A81 000 Podgoricae-mail: [email protected] Za izdavača:Zlatko Vujović Autori:mr Ana Selićmr Dragan Bojovićmr Nikoleta Tomovicmr Vlado Dedovic.mr Zlatko VujovicMensur Bajramspahić

Priprema i štampaStudio Mouse total graphics center Tiraž:200 kom

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije, uz podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori. Ova studija je izrađena uz finansijsku podršku Evropske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost CEMI-ja i ne može se ni pod kakvim okolnostima posmatrati kao odraz stava Evropske unije.

Sadržaj

UVOD ........................................................................................................................................... 295

DIO I: Politička korupcija .......................................................................................................297

1.1 Kontrolna uloga Skupštine u procesu borbe protiv korupcije u Crnoj Gori......................................................................................................................................... 2971.1.1 Pravni okvir ......................................................................................................................... 2981.1.2 Sprovođenje ......................................................................................................................... 3001.1.3 Zaključci i preporuke ....................................................................................................... 301

1.2 Finansiranje političkih partija ................................................................................................ 3021.2.1 Pravni okvir ......................................................................................................................... 3021.2.2 Sprovođenje ......................................................................................................................... 3041.2.3 Preporuke ............................................................................................................................. 305

1.3 Sprječavanje sukoba interesa ................................................................................................. 3071.3.1 Pravni okvir ......................................................................................................................... 3071.3.2 Sprovođenje ......................................................................................................................... 3081.3.3 Zaključci ipreporuke ........................................................................................................ 309

DIO 2. Ekonomska korupcija ................................................................................................311

2.1 Javne finansije ................................................................................................................................ 3112.1.1 Pravni okvir ......................................................................................................................... 3122.1.2 Sprovođenje ......................................................................................................................... 3142.1.3 Zaključci i preporuke ....................................................................................................... 317

2.2 Državna imovina ........................................................................................................................... 3192.2.1 Pravni okvir ......................................................................................................................... 3202.2.2 Implementacija .................................................................................................................. 3212.2.3 Zaključci i preporuke ....................................................................................................... 323

2.3 Javne nabavke ................................................................................................................................ 3242.3.1 Pravni okvir ........................................................................................................................ 3252.3.2 Institucionalni okvir ........................................................................................................ 326 2.3.3 Sprovođenje ......................................................................................................................... 3272.3.4 Zaključci i preporuke ....................................................................................................... 328

2.4 Tržište kapitala .............................................................................................................................. 3292.4.1 Pravni okvir ........................................................................................................................ 3302.4.2 Institucionalni okvir ........................................................................................................ 3312.4.3 Sprovođenje ......................................................................................................................... 3322.4.4. Zaključci i preporuke ...................................................................................................... 332

294

DIO 3. Preventivni mehanizmi – integritet i transparentnost ...................................334

3.1 Prevencija korupcije ................................................................................................................... 3343.1.1 Pravni okvir ......................................................................................................................... 3353.1.2 Sprovođenje ......................................................................................................................... 3373.1.3 Zaključci i preporuke ...................................................................................................... 339

3.2 Integritet i prevencija korupcije ............................................................................................ 3413.2.1. Sprovođenje ........................................................................................................................ 3423.2.2 Zaključci i preporuke ....................................................................................................... 343

3.3. Zaštita lica koja prijavljuju korupciju ................................................................................. 3433.3.1 Pravni okvir ......................................................................................................................... 3443.3.2 Sprovođenje ......................................................................................................................... 3463.3.3 Zaključci i preporuke ....................................................................................................... 347

3.4 Slobodan pristup informacijama ........................................................................................... 3483.4.1 Pravni okvir ......................................................................................................................... 3483.4.2 Implementacija .................................................................................................................. 3493.4.3 Zaključci i preporuke ....................................................................................................... 349

295


UVOD Studija praktične javne politike „Analiza efekata anti-korupcijskih politika u Crnoj Gori i prijedlozi za njihovo unaprjeđenje“ je izrađena u okviru projekta „Jačanje kapaciteta civilnog društva za doprinos evropskoj integraciji i procesu pristupanja“, koji sprovodi Evropski pokret u Crnoj Gori u saradnji sa Centrom za monitoring CEMI i Institutom alternativa, uz podršku Delegacije Evropske Unije u Crnoj Gori.

Osnovni cilj projekta je da pojača doprinos koji organizacije civilnog društva daju inte-gracionim procesima Crne Gore i posebno da ojača napore civilnog društva koji se ulažu u unaprjeđenje nacionalnih politika u okviru Nacionalnog plana integracija.

Centar za monitoring je kroz ovu studiju analizirao jedan od stubova Nacionalnog plana integracija, tj. državnu antikorupcijsku politiku.

Borba protiv korupcije je sastavni dio procesa demokratizacije, modernizacije države i javne uprave, fer uslova konkurentnosti na tržištu, djelovanja sudstva i zaštite prava i sloboda građana. Korupcija je društveno zlo koje zahtijeva sistematski napor i apsolutnu angažovanost svih društvenih snaga u njegovom suzbijanju. Sa druge strane, sprječavanje korupcije predstavlja najveći izazov savremenih demokratskih društava.

Za Crnu Goru, kao i za ostale države Zapadnog Balkana, u kojima je zbog procesa tranzicije problem korupcije posebno apostrofiran, veoma je važno da se na što efikasniji način bori protiv korupcije, budući da kroz proces tranizicije elite često zloupotrebljavaju takvo stanje za različite vrste koruptivnih radnji i zloupotreba. Korupcija, kao ključni problem svake savremene države, urušava ključne temelje i vrijednosti na kojima počiva jedno društvo, ugrožavajući fundamentalne funkcije države. Naime, investiranje nelegalno stečenog novca u legalne poslove kroz pranje novca i korupciju predstavlja najveću opasnost za državni sistem. Na taj način, kriminalitet ulazi u legalnu sferu privrede, pri čemu, imajući u vidu posjedovanje velike količine novca stečenih od kriminalnih djelatnosti, postaje mnogo konkurentniji od ostalih privrednika, često pobjeđujući na javnim nabavkama, uništavajući zdrave elemente privrede, dok neplaćanjem poreza čine veliku štetu državi. integracija, tj. državnu antikorupcijsku politiku.

U cilju jasnijeg uvida u preduzete anti-korupcijske mjere u Crnoj Gori i njihove efekte,

296

skoncentrisali smo se na nekoliko ključnih oblasti iz Inoviranog akcionog plana za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, koji se mogu grupisati u tri skupine: mjere koje se odnose na političku korupciju, mjere koje se odnose na ekonomsku korupciju i mjere vezane za transparentnost i prevenciju. CEMI-jev istraživački tim je sproveo niz intervjua sa relevantnim državnim strukturama i kroz slobodan pristup informacijama, obezbijedio veliki broj podataka kojima se raspolaže u studiji. Na osnovu urađene analize i iskustava iz regiona, urađen je značajan broj preporuka za unaprjeđenje ovih politika.

297


POLITIČKA KORUPCIJA

U prvom dijelu studije smo se obradili anti-korupcijske politike koji se najčešće vezuju uz političku funkciju: finansiranje političkih partija i konflikt interesa. U ovom dijelu je takođe obrađeno pitanje kontrolne uloge zakonodavnog tijela nad anti-korupcijskim politikama, kako bi dobili uvid u aktivnosti političkih partija u suzbijanju korupcije i nji-hovim učincima. Obzirom da su u julu 2011. donešena dva ključna zakona iz ove oblasti, neophodno je bilo napraviti analizu njihove strukture i njihove implementacije, što smo i uradili kroz ovaj dokument.

1.1 Kontrolna uloga Skupštine u procesu borbe protiv korupcije u Crnoj Gori

Parlamentarni nadzor, kao osnov političke kontrole rada izvršne vlasti, predstavlja jedan od važnih instrumenata antikorupcijske borbe u svim demokratskim državama. Naime, uloga Parlamenta u borbi protiv korupcije ne iscrpljuje se samo u usvajanju antikorup-cijskih zakona, već je najviši zakonodavni organ obavezan da vrši i neprestanu kontrolu implementacije usvojenih zakona, kako bi isti doista proizveli očekivane efekte u praksi.

Skupština Crne Gore ima na raspolaganju različite kontrolne mehanizme: poslanička pi-tanja, konsultativna i kontrolna saslušanja, premijerski sat, interpelacije, parlamentarne istrage, mogućnost razrješenja funkcionera koje bira i imenuje. Uprkos sve intezivnijoj primjeni pojedinih kontrolnih mehanizama u radu Skupštine i usvajanju preporuka od strane skupštinskih tijela, ova vrsta nadzora nije bitnije izmijenila i unaprijedila praksu ponašanja institucija izvršne vlasti, barem ne onih koje su neposredno zadužene za sprovođenje antikorupcijskog zakonodavstva.

Nedovoljan uticaj Parlamenta na razvoj antikorupcijskih reformi u Crnoj Gori prepoznat je i u izvještajima relevantnih međunarodnih organizacija. Tako se u jednom od ključnih prigovora Evropske komisije iz 2011. godine1, navodi da crnogorski Parlament nije oformio radno tijelo ili poseban skupštinski odbor koji bi nadgledao borbu protiv korupcije, te da su kontrolne aktivnosti koje vrši ova institucija neefikasne i na nezadovoljavajućem nivou. Evropska komisija je u prošlogodišnjem izvještaju, takođe, konstatovala da je prohodnost zakonodavnih i kontrolnih inicijativa opozicije u Parlamentu samo djelimično omogućena i zavisi od volje vladajuće većine, da Parlament nema dovoljno kapaciteta da provjerava usklađenost predloženih zakona sa pravom Evropske unije, da se saradnja Parlamenta sa civilnim društvom mora dodatno unaprijediti, itd.

1 Izvještaj EK o napretku Crne Gore koji je objavljen 12. oktobra, 2011. godine.

298

Sa ciljem da odgovori na izložene primjedbe EK-e, Skupština Crne Gore je sprovela niz mjera od kojih su najznačajnije nedavno usvojene izmjene i dopune Poslovnika Skupštine kojima se, između ostalog, nastoji preciznije artikulisati način vršenja parlamentarnog nadzora nad primjenom antikorupcijskih zakona.

U ovom dokumentu osvrnućemo se na nadzorne mjere i aktivnosti koje je u prošloj godini i u prvoj polovini ove godine (do. 30. juna) crnogorski Parlament preduzeo u dijelu borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, a potom su date i sugestije za unapređenje rada ove institucije u navedenoj oblasti.

1.1.1 Pravni okvir

Nadzorna funkcija Skupštine definisana je kako Ustavom i Poslovnikom Skupštine, tako i brojnim zakonima kojima se reguliše rad institucija i organa nad kojima Skupština, odnos-no skupštinski odbori vrše kontrolu i nadzor2. Kroz obavljanje svoje nadzorne funkcije, Skupština je kao najviši politički autoritet dužna da se posebno angažuje u sprječavanju i suzbijanju koruptivnih pojava na svim nivoima vlasti i u svim sferama javnog sektora. Štaviše, usvajanjem Rezolucije o borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala (Sl.CG, br.2/2008), crnogorski Parlament je decidno iskazao spremnost da se svim svojim kapa-citetima uključi u izgradnju i nadzor nad primjenom antikorupcijskog zakonodavstva i da uspostavi što tješnju međunarodnu i regionalnu saradnju na planu borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala.

U protekloj godini i u prvoj polovini ove godine inicirane su i usvojene značajne izmjene pravnog okvira koji uređuje unutrašnju organizaciju, način rada, kao i način sprovođenja nadzorne i kontrolne funkcije Parlamenta. Naime, početkom maja 2011., Kolegijum Predsjednika Skupštine je, uvažavajući prigovore EK-e, Evropskog parlamenta i drugih relevantnih međunarodnih organizacija, ocijenio da je neophodno pristupiti izmjenama Poslovnika ove institucije i formirao višestranačku radnu grupu koja je bila zadužena za realizaciju navedene inicijative. Nakon čitavih godinu dana dogovora i usaglašavanja različitih partijskih stavova, na sjednici Skupštine koja je održana 8. maja ove godine gotovo jednoglasno je usvojen prijedlog Odluke o izmjenama i dopunama Poslovnika.

Jedna od novina koja je predviđena novousvojenim izmjenama Poslovnika, jeste formiranje Odbora za antikorupciju kao posebnog radnog tijela. Odbor će, u skladu sa propisanim nadležnostima, imati obavezu da:• nadgleda i analizira rad državnih organa, institucija, organizacija i tijela u borbi protiv

korupcije i organizovanog kriminala;• razmatra pitanja i probleme u sprovođenju zakona koji se odnose na borbu protiv

korupcije i organizovanog kriminala i predlaže njihove izmjene;• predlaže dodatne mjere za unaprjeđenje strategija, akcionih planova i drugih doku-

menata koji se odnose na borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala;• razmatra predstavke građana i pravnih lica iz ove oblasti i upućuje ih nadležnim or-

ganima.

Odborom će, kako je dogovoreno, predsjedavati predstavnik iz redova opozicije.

2 Među pojedinačnim zakonima, treba posebno izdvojiti Zakon o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane (Sl. C.G. br. 80/2010) kojim se Skupštini, neposredno i preko Odbora za bezbjednost i odbranu, omogućuje da vrši cjelovit nadzor nad organima zaduženim za bezbjednost i odbranu, i da tako štiti slobodu i prava građana od mogućih zloupotreba u ovoj važnoj oblasti.

299


Osim navedene, izmjenama i dopunama Poslovnika uvode se i druge promjene od kojih su najznačajnije one kojima se vrši podjela jednog broja postojećih odbora i formiraju nova radna tijela3, jačaju pojedini kontrolni mehanizmi, omogućava formiranje stalnih pododbora i utiče na prohodnost akata parlamentarne manjine.

Smatramo da nouvosvojene izmjene Poslovnika pružaju solidan pravni osnov za intezivniju i djelotvorniju ulogu Parlamenta kako u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, tako i u započetom procesu pristupnih pregovora sa EU. Međutim, možemo konstatovati da je izmjenama Poslovnika propušteno da se jasno reguliše pitanje odnosa između Skupštine i civilnog sektora, t.j. da je bilo neophodno preciznije definisati modalitete saradnje i uključivanja civilnog sektora u rad skupštinskih tijela (posebno novoosnovanih: Odbora za antikorupciju i Odbora za evropske integracije). Potrebno je takođe istaći da je u nadležnosti Odbora za antikorupciju trebalo uključiti odredbu kojom bi se precizirala obaveza ovog tijela da analizira i priprema za raspravu u Parlamentu ključne nalaze iz izvještaja nezavisnih organa za borbu protiv korupcije (uključujući i izvještaje Državne revizorske institucije), jer se na plenarnim zasijedanjima ovim izvještajima obično posvećuje premalo vremena i pažnje. Konačno, postojećim pravnim okvirom nije na adekvatan način regulisano pitanje parlamentarne istrage koja bi trebalo, pored ostalog, da predstavlja najefikasnije „oružje“ Skupštine u razotkrivanju mogućih zloupotreba i koruptivnog djelovanja u javnom sektoru. Naime, ustavno rješenje po kojem jedna trećina (27) od ukupnog broja poslanika mora podržati iniciranje prijedloga za otvaranje parlamentarne istrage spada u grupu oštrih kriterijuma i nije saglasna sa dobrim primjerima iz međunarodne prakse gdje se broj po-slanika za pokretanje parlamentarne istrage najčešće kreće od jednog poslanika do jedne petine od ukupnog broja poslanika 4. Osim toga, istražna ovlašćenja anketnog odbora koja se tiču postupka prikupljanja podataka, ispitivanja svjedoka, podnošenja dokumentacije značajne za parlamentarnu istragu – nijesu detaljno propisana važećim Poslovnikom. Štaviše, Poslovnikom Skupštine nije moguće propisati obavezu državnih funkcionera i službenika, pa i građana da budu saslušani pred odborom, niti ih je moguće sankcionisati u slučaju da odbiju da se odazovu saslušanju ili u slučaju da lažno svjedoče. Ova vrsta obaveznosti i sankcionisanja može se propisati samo zakonom5. Kako saznajemo, nedavno se u skupštinskoj proceduri našao Prijedlog zakona o parlamentarnoj istrazi. Predloženo rješenje je, međutim, nepotpuno i manjkavo, jer u sebi ne uključuje kaznene mjere kojim bi se sankcionisala moguća kršenja zakona6.

3 Tako je, na primjer, dosadašnji Odbor za međunarodne odnose i evropske integracije podijeljen na dva stalna radna tijela: Odbor za međunarodne odnose i iseljenike na jednoj i Odbor za evropske integracije na drugoj strani. Novi Odbor za evropske integracije će preuzeti ulogu Nacionalnog savjeta za evropske integracije koji prestaje da postoji u dosadašnjoj formi, dok će nadležnost za praćenje i ocjenjivanje usklađenosti zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU biti decentralizovana i podijeljena na sedam odbora, što bi trebalo da omogući napredak na ovom polju skupštinskih aktivnosti.

4 O tome više u studiji Hironary, Y., Tools for parliamentary oversight – A comparative study of 88 national parliament, Inter-parliamentary Union 2007, str. 41.

5 U velikom broju zemalja EU, parlamentarne istrage su regulisane posebnim zakonom (Belgija, Danska, Holandija, Italija, Portugal, Slovenija, Poljska itd.). U zemljama koje nemaju Zakon o parlamentarnoj istrazi, ovaj kontrolni mehanizam je regulisan drugim zakonima, kako bi se garantovalo njegovo efikasno sprovođenje u praksi. Tako su, na primjer, u Austriji parlamentarne istrage uređene Saveznim zakonom o Poslovniku nacionalnog savjeta iz 1975. godine.

6 Hrvatski Zakon o istražnim povjerenstvima, na primjer, propisuje novčanu kaznu, kao i kaznu zatvora od 6 mjeseci do 5 godina za lice koje ne dostavi potrebnu dokumentaciju koju je istražna komisija zatražila ili koje je odbilo da se odazove pozivu za svjedočenje pred ovom komisijom (Članovi 25 i 26 Zakona o istražnim povjerenstvima, Klasa: 700-01/94-01/04, Zagreb, 15. mart 1996. god.).

300

1.1.2 Sprovođenje

Skupština Crne Gore je u izvještajnom periodu (01. januara 2011. - 30. juna 2012. god.) ulagala napore u implementaciju Rezolucije o borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, naročito u zakonodavnom smislu: usvojeni su brojni zakoni, odnosno izmjene i dopune zakona kojima se, između ostalog, regulišu krivična djela sa obilježjem korupcije i posebne krivične procedure. Parlament je u istom periodu konačno realizovao i jednu od bitnih obaveza iz Rezolucije (tačka 7)7: uspostavljen je i počeo sa radom Nacionalni ogranak parlamentaraca Crne Gore u okviru Globalne organizacije parlamentaraca protiv korupcije (GOPAC)8. Takođe, bitno je naglasiti da je, nakon punih deset godina, ponovo pokrenut institut parlamentarne istrage9. Naime, krajem februara ove godine, zahvaljujući podršci manjeg koalicionog partnera iz vladajuće koalicije (SDP-a), u Skupštini je izglasan prijedlog opozicije o otvaranju parlamentarne istrage i formiran Anketni odbor za pri-kupljanje informacija o mogućoj korupciji u privatizaciji kompanije Telekom. Budući da se novoformirani Anketni odbor odmah na početku svog rada suočio sa manjkavostima i nedostacima postojećeg pravnog okvira koji uređuje način sprovođenja parlamenta-rne istrage, predstavnici opozicije u novoformiranom tijelu su predložili, a na četvrtoj održanoj sjednici Odbora (05. juna 2012.) je i usaglašen već spomenuti prijedlog Zakona o parlamentarnoj istrazi. Na istoj sjednici Odbor je predložio i izmjene i dopune važećeg Zakona o tajnosti podataka (Sl. C.G. br.14/08,76/09, 41/10), kako bi se članovima ovog tijela omogućio pristup svim dokumentima povezanim sa predmetnom istragom. Oba predložena akta proslijeđena su na dalje skupštinsko razmatranje.

Uprkos navedenim aktivnostima i pomacima u radu, teško je reći da je crnogorski Parla-ment, u izvještajnom periodu, značajnije unaprijedio svoju kontrolnu ulogu u borbi pro-tiv korupcije i organizovanog kriminala. Naime, iako su, pored otvaranja parlamentarne istrage, intezivnije korišćeni i drugi kontrolni mehanizmi, parlamentarni nadzor nad implementacijom antikorupcijskog zakonodavstva ostao je slab i neefikasan. Tako se, na primjer, od 36 konsultativnih i 12 kontrolnih saslušanja koja su održana u posmatranom periodu, samo 3 neposredno odnosilo na problem korupcije i organizovanog kriminala. Zaključci koji su doneseni nakon održanih saslušanja, nastali kao rezultat kompromisa između različitih političkih opcija, deklarativni su, uopšteni, bez jasnog i konretnog pri-jedloga mjera i aktivnosti koje treba preduzeti. Ista deklarativnost i uopštenost pokazuje se i u zaključcima donesenim na osnovu analize izvještaja koje skupštinskim radnim odborima podnose institucije i organi nadležni za sprovođenje antikorupcijskih zakona. Nijednom do sada radni odbori, u svojim oficijalnim zaključcima i izvještajima podne-senim Skupštini, nijesu pokrenuli pitanje političke odgovornosti ili predložili razrješenje rukovodećih kadrova organa i institucija koji sprovode antikorupcijsku regulativu, premda EK i druge relevantne međunarodne organizacije uporno ponavljaju da Crna Gora, od svih

7 Riječ je o obavezi koju je Skupština Crne Gore preuzela (a potom i inkorporirala u Rezoluciju) još 2007. godine, shodno zaključcima usvojenim na Regionalnoj konferenciji Jugoistočne Evrope.

8 Nacionalni ogranak parlamentarca nadležan je da prati i afirmiše jačanje antikorupcijskog zakonodavstva u zemlji, kao i da prati razvoj međunarodne regulative u borbi protiv korupcije na osnovu obaveza koje proističu iz članstva Crne Gore u međunarodnim organizacijama i institucijama. Takođe, ima zadatak da nadgleda i prati rad Vlade i njenih struktura u dijelu implementacije zakonskih propisa, kao i međunarodnih instrumenata i standarda iz oblasti borbe protiv korupcije. U nacionalnom ogranku parlamentaraca, koji je održao konstitutivni sastanak 10. oktobra 2011. godine, zastupljeni su predstavnici svih radnih tijela Parlamenta, i to većinom njihovi predsjednici i zamjenici predsjednika, ukupno 25 poslanika.

9 Ovaj kontrolni mehanizam prvi put je pokrenut 2002. godine, kada je formirana Komisija za ispitivanje tačnosti navoda zagrebačkog Nacionala o duvanskoj aferi.

301


politika koje sprovodi, postiže najslabije rezultate upravo u oblasti borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala10.

1.1.3 Zaključci i preporuke

Skupština Crne Gore i dalje ne koristi sve kontrolne mehanizme koje ima na raspolaganju, dok je upotreba onih koji se koriste, posebno u dijelu borbe protiv korupcije i organizova-nog kriminala, veoma slaba, imajući u vidu da najčešće ne rezultira usvajanjem konkretnih zaključaka. Sve i kada se zaključci usvoje, Skupština najčešće ne prati njihovu primjenu.

Da bi se osnažila uloga Parlamenta u borbi protiv korupcije i unaprijedile njegove kontrolne aktivnosti, smatramo da treba preduzeti sljedeće:

1. Neophodno je dodatno precizirati nadležnosti budućeg Odbora za antikorupciju, i jasno ih razgraničiti od nadležnosti noovosnovanog Nacionalnog ogranka parlamentaraca protiv korupcije da bi se definisao djelokrug rada i odgovornosti ovih tijela.

2. Neophodno je amandmanski unaprijediti predloženi zakon o parlamentarnoj istrazi i što prije usvojiti unaprijeđeni zakonski tekst. U Prijedlog zakona treba uvesti kaznene odredbe koje će se odnositi na nedostavljanje informacija, neodazivanje na poziv za svjedočenje i na neistinito svjedočenje. Takođe, potrebno je što prije usvojiti predložene izmjene i dopune Zakona o tajnosti podataka koje će Anketnom odboru omogućiti dostupnost svih podataka sa oznakom tajnosti11. Izmjenama i dopunama Ustava treba smanjiti potreban broj poslanika za podnošenje prijedloga za otvaranje parlamentarne istrage čime bi se omogućio veći broj inicijativa i češće izjašnjavanje o inicijativama opšteg značaja, što predstavlja dobru uporednu praksu.

3. Neophodno je da Parlament institucionalizuje saradnju sa predstavnicima civilnog sektora t.j. da se usvoje posebne procedure koje bi obavezale budući Odbor za antikorupciju (i ostala skupštinska radna tijela) da obezbijedi učešće civilnom sektoru u procesu kreiranja normativnog i instucionalnog okvira za borbu protiv korupcije. To bi ovu borbu učinilo socijalno cjelovitijom, efikasnijom i transparentnijom, a svakako bi doprinijelo i donošenju kvalitetnijih rješenja u samom Parlamentu.

4. Neophodno je da Parlament intezivira korišćenje kontrolnih mehanizama u dijelu provjere implementacije važećih antikorupcijskih zakona. Kontrolne mehanizme treba koristiti na efikasan način, t.j. njihovo korišćenje treba da rezultira konkretnim zaključcima, mjerama i aktivnostima čija realizacija mora biti pod budnim okom nadležnog parlamentarnog tijela, kao i Parlamenta u cjelini.

10 Što se tiče novousvojenih izmjena Poslovnika Skupštine, nemoguće je još uvijek analizirati i ocjenjivati način njihove realizacije u praksi, jer će novi Odbor za antikorupciju, kao i svi odbori i sve novo po Poslovniku biti uspostavljeno tek u narednom periodu (do 31. jula 2012. godine).

11 Na dan održavanja Okruglog stola na kome je prezentovana radne verzije ovog dokumenta (10. jul 2012. god.), Skupština je usvojila Prijedlog zakon o parlamentarnoj istrazi, kao i predložene izmjene i dopune Zakona o tajnosti podataka. U novousvojeni Zakon o parlamentarnoj istrazi nijesu, međutim, uvedene kaznene odredbe kojim bi se precizirale sankcije za moguća kršenja Zakona.

302

1.2 Finansiranje političkih partija

Finansiranje političkih partija bilo je prvi put predmet posebnog zakona 1993. godine. Nakon toga uslijedili su zakonski tekstovi iz 1997, 2004, 2005, 2008, 2009 i posljednji iz 2011. Glavna slabost važeće pravne regulative prije posljednjih zakonskih izmjena (avgust 2008. - decembar 2011. god.)12 ogledala se u neadekvatnom institucionalnom okviru, tačnije u tome što nije uspostavljena profesionalna i resursima osposobljena Državna izborna komisija (DIK) koja bi kao nezavisan organ vršila kontrolu finansiranja političkih partija, odnosno nije formirana Agencija za borbu protiv korupcije. Problemi u implementaciji zakona su, između ostalog, nastajali i zbog nespremnosti Ministarstva finansija da vrši svoju nadzornu funkciju, zbog nesprovođenja kvalitetne eksterne revizije finansijskih izvještaja političkih stranaka, zbog oskudnih tehničkih i finansijskih kapaciteta DIK, itd. Na navedene slabosti ukazuje se i u izvještajima EK i GRECO-a iz 2010. godine13. GREKO-ov izvještaj sadrži čak devet preporuka za unaprijeđenje normativnog i institucionalnog okvira u ovoj oblasti. Kako bi se uvažile spomenute preporuke GRECO-a i otklonili uočeni nedostaci, u Inovirani akcioni plan za sprovođenje strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala za period 2010-2012. god. uvedene su dvije bitne mjere: (1) usvajanje novog Zakona o finansiranju političkih partija (ZFPP) i (2) usvajanje Zakona o Državnoj izbornoj komisiji. Ove mjere su, međutim, samo djelimično realizovane. Naime, u julu prošle godine je usvojen novi ZFPP (Sl. CG, br. 42/11), s tim što je dogovoreno da se do početka njegove primjene (01. januar 2012.) usvoji i Zakon o Državnoj izbornoj komisiji. Iako je radna grupa pripremila zakon o DIK-u, Vlada nije usvojila nacrt ovog zakona, već je predložila da se amandmanski djeluje na ZFPP, na način što će se, pored DIK-a, i Državna revizorska institucija uvesti kao tijelo zaduženo za nadzor nad sprovođenjem Zakona14. Tako su, na prijedlog Vlade Crne Gore, u decembru prošle godine usvojene nove izmjene i dopune ZFPP (Sl. CG, br.1/12).

1.2.1 Pravni okvir

Novousvojenim ZFPP (sa izmjenama i dopunama) djelimično je unaprijeđena pravna regulativa15 i uvažen dio preporuka GRECO-a u ovoj oblasti. Izdvojićemo nekoliko bitnih poboljšanja: (1) uvedene su odredbe kojima se regulišu pitanja nenovčanih donacija; (2) precizirana su pravila koja partijama zabranjuju zloupotrebu javnih resursa (državnih i lokalnih) u vrijeme predizborne kampanje; (3) revidirana je gornja granica za prikupljanje sredstava za vanparlamentarne partije koje nemaju pravo na budžetska sredstava sa dosadašnjih 5% na 10% od ukupnih sredstava koja se izdvajaju za redovan rad parla-

12 U 2010. godini usvojene su i izmjene i dopune tada važećeg zakona (zakona iz 2008. god.) kojima su značajno uvećane budžetske subvencije za političke partije.

13 Analitički izvještaj Evropske komisije od 9. novembra 2010. godine i Evaluacioni izvještaj GRECO-a za Crnu Goru koji je usvojen na 49. plenarnom zasijedanju ovog tijela, održanom u Strazburu, od 23. novembra do 03. decembra 2010. godine.

14 Prema zvaničnom obrazloženju Vlade, Zakon o DIK-u nije usvojen zato što bi njegovim stupanjem na snagu trebalo da prestanu da važe odredbe Zakona o izboru odbornika i poslanika. Nezvanično, međutim, čini se da ne postoji politička volja da se usvoji ovaj zakon, tj. da ne postoji spremnost kako vladajućih, tako i opozicionih partija da se odreknu svog uticaja u DIK-u.

15 Oblast političkih partija, osim Zakona o finansiranju političkih partija, reguliše i Zakon o političkim partijama iz 2004. godine, i Zakon o finansiranju predizbornih kampanja za Predsjednika Crne Gore, gradonačelnike i pred-sjednike opština iz 2009. godine. Pored navedenih zakonskih propisa, izborni zakoni, Zakon o izboru odbornika i poslanika (iz 1998. godine sa izmjenama i dopunama), Zakon o izboru predsjednika iz 2007. godine i Zakon o izboru gradonačelnika iz 2003. godine regulišu razne tehničke aspekte sprovođenja različitih izbornih procesa.

303


mentarnih partija; (4) osnažena je revizija finansijskih izvještaja političkih partija kroz uključivanje Državne revizorske institucije.

Uprkos navedenim poboljšanjima, novi Zakon nije otklonio sve manjkavosti na koje je uka-zivano u preporukama GRECO-a, EK i civilnog društva. Na primjer, GRECO traži suštinsku izmjenu kaznene politike u ovoj oblasti i preporučuje da se uvedu sankcije koje su „efikasne, srazmjerne i odvraćajuće, ukljujučujući i širenje skale i spektra mogućih kazni, da bi se pokrila sva moguća kršenja zakona“. To znači da je, pored prekršajnih, u Zakon trebalo uključiti i druge vrste sankcija kao što su: djelimični ili potpuni gubitak prava na sredstva iz javnih izvora, oduzimanje mandata, zabrana ponovnog kandidovanja odgovornim licima u određenom periodu, pa i krivične sankcije ukoliko se radi o težim povredama zakona. Međutim, novo zakonsko rješenje (poput prethodnog) predviđa samo prekršajne sank-cije. U njemu je, doduše, povećan broj kaznenih odredbi i proširena skala, ali ne i spektar mogućih kazni. Propisane kazne u važećem Zakonu nijesu dovoljno efikasne, srazmjerne i odvraćajuće, a bez strožije kaznene politike oblast finansiranja političkih partija ne može se učiniti zakonitom i transparentnom.

Novi zakonski tekst nije adekvatno riješio ni pitanje visine godišnje članarine političkih partija, premda se u spomenutom izvještaju GRECO-a, kao i u Izvještaju EK o napretku Crne Gore za 2011. godinu, sugeriše precizno rješavanje ovog pitanja. U Zakon je, naime, uvedena odredba prema kojoj ukupan iznos članarine „na godišnjem nivou ne može preći iznos od 10% ukupnih primanja“. Ova odredba je prilično široka, omogućava veoma visoke uplate po osnovu članarina i ostavlja prostor za brojne manipulacije. Zakonom nije jasno definisano ni to da li uplate po snovu članarina ulaze u maksimalan iznos donacija fizičkih lica koje po Zakonu ne mogu godišnje biti veće od 2000 eura.

Takođe, valja naglasiti da i pojedina dobra rješenja iz Zakona mogu djelimično biti ugrožena podzakonskim aktima koje je DIK donijela u prvim mjesecima ove godine16 . Tako je 30. januara 2012. DIK donijela Obrazac za izvještaje o donacijama fizičkih lica, kao i Pravila o načinu obračunavanja i izvještavanja o nenovčanim prilozima političkim partijama. U spomenutom Obrascu za izvještaje o donacijama fizičkih lica nije uvršten nijedan element za identifikaciju donatora, osim njegovog ličnog imena. Samim tim, DIK je, ovom formom Obrasca, propustila da obaveže političke partije da preciznije identifikuje svoje donatore među fizičkim licima u toku izborne kampanje, i na taj način otežala nadležnim organima efikasnu kontrolu finansiranja političkih partija.

I drugi navedeni podzakonski akt, t.j. Pravila o načinu obračunavanja i izvještavanja o nenovčanim prilozima političkim partijama bitno modifikuje i umanjuje snagu os-novnih zakonskih normi. Naime, u zakonu je propisano da se nenovčani prilozi partija obračunavaju prema tržišnoj vrijednosti i prijavljuju kao prihod. Međutim, prema Pravilima koje je donijela DIK, nenovčani prilozi obračunavaju se kao razlika između plaćene cijene za proizvod ili uslugu i tržišne vrijednosti istih, samo ako je ta razlika veća od 30%. Prvi prijedlog DIK je bio da ova razlika iznosi 10%, međutim, na savjet eksternog eksperta UNDP, zbog neujednačenih cijena, ova razlika je povećana na 30%. Očigledno je da su ovakvim rješenjem političke partije značajno favorizovane u odnosu na druge porošače, jer im je praktično omogućeno da ostvaruju popuste do 30%, a da to ne prijavljuju kao nenovčane priloge.

Konačno, iako najnovija izmjena Zakona kojom je DRI uključena u nadzor nad njegovim

16 U periodu januar-april ove godine, DIK je donijela 13 podzakonskih akata.

304

sprovođenjem predstavlja neku vrstu pozitivnog pomaka (posebno u situaciji kada imamo slabo organizovanu DIK koja ni resursno ni kadrovski nije u stanju da vrši efikasnu kontrolu finansiranja političkih partija), smatramo da ni kontrola od strane DRI neće obezbijediti adekvatnu primjenu zakonskih normi. Naime, iako se DRI u dosadašnjoj praksi pokazala kao profesionalna i nezavisna institucija, većina njenih nalaza je ostala bez konkretnih posljedica, jer nijesu sankcionisana kršenja važećih propisa, niti su drugi nadležni organi preduzimali mjere koje bi doprinijele efikasnoj realizaciji njenih primjedbi i preporuka. Sem toga, bitno je konstatovati da budžet DRI nije izmijenjen u skladu sa njenim novim nadležnostima, niti je došlo do povećanja kapaciteta ove institucije što nesumnjivo mora uticati na djelotvornost njene nadzorne uloge, bilo u ovoj17 ili u drugim važnim oblastima za koje je nadležna.

Svim navedenim nedostacima postojećeg pravnog okvira treba dodati i nedovoljno pre-cizno razgraničen i definisan djelokrug rada institucija koje su zadužene za sprovođenje Zakona. Tako, na primjer, iako su uvedene jasne odredbe kojima se zabranjuje zloupotreba državnih resursa, nije definisano ko će da vrši kontrolu nad sprovođenjem ovih odredbi, niti su propisane odgovarajuće sankcije za njihovo kršenje.

1.2.2 Sprovođenje

Budući da je novi ZFPP stupio na snagu 01. januara 2012. godine, još uvijek nije moguće dati iscrpnu i objektivnu ocjenu njegove implementacije. Lokalni izbori u Herceg Novom i Tivtu predstavljaju prve izbore na kojima se primjenjuje ovaj zakon, stoga će detaljna analiza implementacije novog zakona u ovim slučajevima biti od velikog značaja za pot-puniju ocjenu. No, premda je riječ o veoma kratkom periodu, već se može uočiti da se ponavljaju problemi koji su karakterisali i dosadašnju primjenu propisa iz ove oblasti18.

1. Značajan broj partija ne podnosi godišnje izvještaje i krše zakonom propisane obaveze i rokove. Na primjer, političke partije su do 31. januara bile dužne da dostave DIK-i Odluku o visini članarine za tekuću godinu. Većina partija, međutim, nije ovu obavezu izvršila u zakonski predviđenom roku. Štaviše, do 16. maja 2012., prema podacima izloženim na sajtu DIK-e, 10 od ukupno 37 registrovanih par-tija nije ispunilo ovu zakonsku obavezu. Slična je situacija i sa obavezom predaje Godišnjeg izvještaja o prihodima, imovini i rashodima političkih partija za 2011. godinu - 15 partija nije predalo ovaj izvještaj, kao i sa obavezom predaje Godišnjeg završnog računa političkih partija za 2011. godinu – 14 partija nije predalo ovaj dokument, iako je rok za predaju oba dokumenta istekao 31. marta19.

17 Postavlja se, takođe, pitanje da li će članovi Senata DRI koji su do nedavno bili istaknuti partijski funkcionera, po-kazivati dosadašnju nepristrasnost i profesionalnost i kada budu vršili kontrolu finansiranja svojih dojučerašnjih partija.

18 Dosadašnju primjenu propisa o finansiranju političkih partija odlikovalo je konsensualno odsustvo spremnosti da se ispoštuju propisane obaveze i rokovi. Dominantna neprimjena propisa bila je odlika perioda do usvajanja novih zakona 2008. i 2009. godine. Nakon toga, stvari su, i pored snažnih otpora, počele da se kreću blago nabolje. Naime, partije su počele da podnose izvještaje, iako ne sve i ne za sve izbore. Na posljednjim izborima održanim 2009. godine Ministarstvo finansija nije ispravno primijenilo zakon, tako da je došlo do pogrešnog isplaćivanja sredstava. Nakon izbora, izvještaje o utrošku sredstava su podnijele samo parlamentarne političke partije, dok su one koje su ostale van parlamenta odbile da to urade. Nakon inicijative za pokretanjem prekršajnog postupka protiv političkih partija i odgovornih lica u njima, koju je pokrenula NVO CEMI, dio njih je podnio izvještaje, a protiv dijela se vode prekršajni postupci. Dosad niko nije krivično, ali jeste prekršajno, kažnjen za nepoštovanje zakona koji tretiraju pitanje finansiranja političkih partija i predizbornih kampanja i pored brojnih kršenja zakonskih propisa.

19 Što se tiče lokalnih izbora u Tivtu i Herceg Novom, do sada je objavljen samo dio izvještaja izbornih lista. Naime,

305


2. Većina jedinica lokalna samouprave nastavlja sa praksom neisplaćivanja sredstava za redovan rad partija na lokalnom nivou. NVO CDT je istraživala način isplate sred-stava partijama iz državnog i opštinskih budžeta u prvim mjesecima ove godine i utvrdila da se na državnom nivou isplata vrši redovno i u zakonski predviđenom roku (do 05. u mjesecu za prethodni mjesec) ali da, s druge strane, većina opština ne poštuje ove odredbe Zakona o finansiranju političkih partija.

3. Nastavljena je zloupotreba javnih resursa. Ovo se posebno pokazalo u predizbornoj kampanji na lokalnim izborima u Tivtu i Herceg Novom, kada su zabilježeni brojni slučajevi korišćenja javnih resursa (kako državnih, tako i lokalnih) u promotivne svrhe pojedinih političkih stranaka.

4. Mali broj procesuiranih prijava koje je podnijela DIK zbog kršenja Zakona o finansi-ranju političkih partija. DIK je pokrenula 17 prekršajnih postupaka protiv partija koje nisu blagovremeno donijele Odluku o visini članarina za tekuću godinu. Odluka je donešena u dva slučaja, u jednom slučaju je partiji izrečena opomena, dok je u drugom slučaju prijava odbijena od strane Prekršajnog suda. Pokrenuto je i 21 prekršajnih postupaka protiv partija koje nisu blagovremeno podnijele izvještaj o prihodima. Donešena je jedna odluka, kojom se odbija prijava DIK.

5. Nadležni državni organi nastavljaju sa praksom nečinjenja i pasivnog pristupa prema problemima u finansiranju političkih partija. Ovakav odnos nadležnih državnih organa, svakako umanjuje mogućnost da se postigne transparentnost i uvede kontrola u sferi partijskih finansija.


Nova pravna regulativa koja tretira finansiranje političkih partija predstavlja izvjestan pomak ka uspostavljanju međunarodnih standarda u ovoj oblasti, ali još uvijek ima bitne nedostatke. Shodno gore iznesenim zapažanjima i primjedbama, smatramo da je, radi otklanjanja uočenih nedostataka, neophodno preduzeti sljedeće:

1. Unaprijediti institucionalni okvir za kontrolu finansiranja političkih partija. Postojeći institucionalni okvir u kome nadležnosti dijele DIK i DRI ne predstavlja adekvatno i efikasno rješenje. Potrebno je ići na formiranje nezavisne Agencije za borbu protiv korupcije koja bi, u dijelu borbe protiv političke korupcije, objedinila nadležnosti za najmanje 5 važnih pitanja: (1) finansijsko poslovanje partija, (2) sprječavanje sukoba interesa, (3) zloupotreba državnih resursa, (4) lobiranje, preventivne an-tikorupcijske aktivnosti. Agencija bi, svakako, trebala da ima nadležnosti i za druga pitanja, što je detaljno obrazloženo u posebnoj studiji CEMI-ja.

2. Organ koji sprovodi kontrolu finansijskog poslovanja treba da sprovodi istražne radnje, a ne samo računovodstvenu kontrolu raspolaganja budžetskim sredstvima. To znači da treba uvesti mogućnost administrativne istrage instituciji koja kontroliše

sve liste koje su učestvovale na lokalnim izborima u Tivtu i Herceg Novom su prema zakonu bile dužne da u roku od 30 dana od datuma održavanja izbora urade Izvještaj o porijeklu, visini i strukturi prikupljenih i utrošenih sredstava za izbornu kampanju, i da ovaj izvještaj, zajedno sa izvodima sa bankovnih računa koji pokazuju prihode i rashode tokom izborne kampanje, dostave DRI. DIK je, sa svoje strane, dužna da ove izvještaje i izvode objavi na svom sajtu u roku sedam dana od dana prijema. Na sajtu DIK do 16. maja 2012. godine objavljeni su izvještaji samo 4 od 11 lista sa izbora u Herceg Novom, i samo 6 od 10 lista sa izbora u Tivtu. Štaviše, većina objavljenih izvještaja je nepotpuno, jer uz njih nijesu objavljeni izvodi iz banke i računi iz kampanje.

306

finansiranje političkih partija. Administrativna istraga treba da omogući da nadležni organ može da istraži i poslovanje drugih subjekata (kako privrednih, tako i fizičkih) koji su povezani sa političkom partijom, kao i da sasluša pojedince, koji su dužni da se odazovu pozivu. Jedino se kroz uspostavljanje mogućnosti jednog ovakvog istražnog postupka može postići puna kontrola finasijskog poslovanja partija.

3. Pooštriti kaznenu politiku u ovoj oblasti i proširiti spektar kazni. Pored prekršajnih kazni u važeći zakon treba uvesti i druge vrste kazni koje bi bile više odvraćajuće i više odgovarale težim povredama zakona. Takođe, potrebno je uvesti i odredbu po kojoj bi, ukoliko se utvrde nepravilnosti koje predstavljaju krivično djelo, nadležni organ imao obavezu da podnese krivičnu prijavu, a ne da se zaustavi na utvrđivanju nepravilnosti, odnosno objavljivanju iste u izvještaju koji ne ide dalje od internet prezentacije te institucije.

4. Pojačati primjenu odredbi za spječavanje zloupotrebe državnih resursa. Riječ je o konretnim zabranama koje se veoma često krše u praksi, a zbog čega niko do sada nije odgovarao.

5. Izmijeniti ili dopuniti pojedine podzakonske akte koje je donijela DIK, a koji ugrožavaju smisao osnovne odredbe zakona (Pravila o načinu obračunavanja i izvještavanja o nenovčanim prilozima političkim partijama, Obrazac za izvještaje o donacijama fizičkih lica). U ovom smislu je neophodno dopuniti Obrazac za izvještavanje o donacijama fizičkih lica, podacima koji olakšavaju identifikaciju donatora, a u Pravilima o načinu obračunavanja i izvještavanja o nenovčanim prilozima političkim partijama smanjiti procenat razlike u cijeni koju je nužno prijaviti na 15%.

6. Smanjiti visinu članarine – najviše 50 eura na godišnjem nivou, što predstavlja jedno realno ograničenje koje bi spriječilo mogućnost zloupotreba. Takođe je potrebno u zakonu definisati da članarina spada pod važeća ograničenja ukupnog davanja fizičkog lica, t.j. da zbir članarine i donacije fizičkog lica ne može preći iznos od 2000 eura.

7. Obezbijediti disciplinu na lokalnom nivou u isplati subvencija političkim partijama. Nadležni državni organi treba da preduzmu mjere koje bi obezbijedile da jedinice lokalne samouprave strogo ispunjavaju ovu svoju zakonsku obavezu20.

8. Ponovo sprovesti analizu usaglašenosti pravnog okvira sa preporukama koje je GRECO dao prilikom trećeg kruga evaluacije sprovedenog u Crnog Gori. Usaglasiti pravni okvir na bazi sprovedene analize sa onim preporukama GRECO-a koje nijesu adekvatno inkorporirane u zakonskim tekstovima.

9. Nadležnosti Državne izborne komisije treba proširiti na kontrolu zloupotrebe državnih resursa, a propisati i odgovarajuće sankcije za ovaj prekršaj.

20 Zakonom su predviđene prekršajne sankcije (od 200 do 2.000 eura) za odgovorna lica u jedinicama lokalne samou-prave ukoliko se mjesečno (do petog u mjesecu za prethodni mjesec) partijama koje ispunjavaju zakonske uslove na isplaćuju opredijeljena sredstva.

307


1.3 Sprječavanje sukoba interesa

Oblast sprječavanja sukoba interesa je jedna od najviše mijenjanih i najviše kritikovanih oblasti anti-korupcijskih politika. Od usvajanja prvog Zakona o konfliktu interesa 2004. godine, ovaj dokument je dva puta mijenjan u cilju usklađivanja sa međunarodnim stan-dardima i preporukama koje je dao GRECO, Evropska komisija i SIGMA. Izmjene zakona su više bile rezultat napora da se formalno udovolji zahtjevima EU, nego da se napravi stvarni pomak u ovom polju.

Ključne zamjerke međunarodnih organizacija i civilnog društva u implementaciji pre-thodnih zakona bile su:• usko definisan pojam javnog funkcionera• nemogućnost preciznog utvrđivanja tačnosti navoda iz imovinskih kartona javnih

funkcionera• nedostatak odredbi koje omogućavaju nezavisnost u djelovanju komisije• nedostatak kapaciteta Komiisije da izvršava sve odredbe zakona• loša koordinacija Komisije i drugih institucija • nedostatak implementacije oštrijih sankcija predviđenih zakonom.

Kako bi se otklonili ovi nedostaci i uvažile preporuke međunarodnih organizacija i zahtjevi Evropske unije, Skupština Crne Gore je dana 29. 07. 2011. usvojila izmjene i dopune Zakona o sprječavanju sukoba interesa21. Zakon je samo djelimično usklađen sa međunarodnim dokumentima i to tek nakon što je na prijedlog Evropske komisije povučen iz skupštinske procedure i poslije nekoliko dana dorade izglasan u Parlamentu.

1.3.1 Pravni okvir

Novi Zakon o sprječavanju sukoba interesa je znatno unaprijeđen u odnosu na prethodni zakonski tekst. Ključna novina ove verzije Zakona, koja je izazvala najveću pažnju javnosti, je proširivanje definicije javnog funkcionera i na lica neposredno izabrana na izborima. Shodno ovoj odredbi, poslanici Parlamenta Crne Gore više neće istovremeno moći da budu predsjednici lokalnih samouprava ili direktori javnih preduzeća i ustanova. Poslanici su prema novim zakonskim rješenjima bili dužni da do 1. novembra 2011. god. napuste svoje paralelne funkcije, dok direktori i predsjednici lokalnih samouprava mogu biti i poslanici još samo do početka marta 2012. god.

Zakonom su proširena ovlašćenja Komisije za sprječavanje sukoba interesa i ojačana njena nadzorna uloga (posebno u dijelu provjere podataka podnesenih od strane javnih funkcionera). Sada Komisija ima dužnost da navode iznesene u imovinskim kartonima provjeri, u koordinaciji sa drugim nadležnim tijelima (Centralnim registrom privrednog suda, Katastrom i Poreskom upravom).

Rokovi za dostavljanje informacija o imovinskom stanju i napuštanju druge javne funkcije su produženi, a preciziran je i iznos novčanih kazni koje se izriču.

21 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sprječavanju sukoba interesa objavljen je 10.08.2011. godine u Službenom listu Crne Gore broj 41/11 i 47/11.

308

1.3.2 Sprovođenje

Zakon se primjenjuje od 1. marta 2012. god., osim odredbe koja se odnosi na članstvo poslanika u upravnim i nadzornim odborima koja se, kako smo istakli, primjenjuje od 1. novembra 2011. god.

Prema podacima koje smo dobili kroz zahtjeve za pristup informacijama, kao i prema podacima koji su objavljeni na sajtu Komisije za sprječavanje sukoba interesa22, u Crnoj Gori je na na dan 01. jul 2012. godine evidentirano 3 323 javnih funkcionera, od kojih su 1 346 (41%) državni, a 1 977 (59%) lokalni funkcioneri. Od ukupnog broja evidentiranih javnih funkcionera, njih 3 174 ili 95,2 % dostavilo je Izvještaj o prihodima i imovini za 2011/12. godinu, od čega državni 1 302 ili 96,7%, a lokalni 1 872 ili 94,7%. Promjene u imovini u iznosu većem od 5.0OO eura je u 2011. god. prijavilo 37, a u prvoj polovini 2012. god. 12 javnih funkcionera.

Komisija je tokom ove godine (do 01. jula) dala 19 Mišljenja o postojanju sukoba interesa, i donijela 442 Odluke (312 u prvostepenom, 130 u drugostepenom postupku) od čega je u čak 323 ili 73, 1 % predmeta utvrđeno da javni funkcioneri krše Zakon po različitim osnovama23, 116 ili 26,2 % su kršili24, a samo 3 ili 0,7 % nijesu kršili Zakon. Inicijative u vezi sa kršenjem Zakona podnosila je uglavnom Komisija (u 67 % slučajeva).

Protiv svih javnih funkcionera koji krše Zakon pokrenuti su prekršajni postupci i upućeno 302 zahtjeva pred Područnim organima za prekršaje. Presuđeno je u 94 predmeta (ovdje su uračunati i zaostali predmeti iz 2011. godine) u kojima je, u skladu sa Zakonom o prekršajima, izrečeno ukupno 6.100.00 eura kazni. Po konačnim odlukama nezadovoljna strana uputila je tužbe Upravnom sudu za 2, a Vrhovnom sudu za 1 javnog funkcionera. Na osnovu toga (a i po tužbama iz ranijeg perioda), donijeto je 6 presude kojima su tužbe odbijene i 2 presuda kojima su tužbe usvojene i vraćene Komisiji na ponovno odlučivanje.

Komisija je u 2011. godini uputila i 47 zahtjeva za razrješenje javnih funkcionera nadležnim organima25. Budući da nadležni organ nijesu informisali Komisiju da li se postupilo po ovim zahtjevima, Komisija je 24. januara 2012. godine zatražila od istih zvanično obavještenje o preduzetim mjerama povodom podnesenih zahtjeva za razrješenje. Na osnovu dobijenih odgovora utvrđeno je da su razriješena samo 3 javna funkcionera (direktori škola).

Što se tiče sprovođenja novih zakonskih odredbi, Komisija je utvrdila da jedan poslanik Parlamenta Crne Gore krši Zakon (Odluka Komisije od 23. 12. 2011.), jer do 1. novembra 2011. godine nije napustio svoju paralelnu funkciju. S druge strane, svi poslanici koji su odlučili da zadrže funkcije u izvršnoj vlasti (predsjednici lokalnih samouprava i direktori javnih preduzeća i ustanova) su do 1. marta 2012. godine napustili svoju poslaničku funkciju.

U cilju efikasnije provjere podataka o prihodima i imovini javnih funkcionera, Komisija je do sada potpisala sporazume o saradnji sa Poreskom upravom, Direkcijom za javne nabake i Upravom za kadrove. Nema informacija o sprovođenju pomenutih sporazuma, niti su urađeni izvještaji o njihovoj primjeni. Komisija je, takođe, potpisala sporazume o saradnji sa nadležnim institucijama 9 zemalja. 22 www.konfliktinteresa.me23 I u protekloj godini je, shodno donesenim odluka ma Komisije (ukupno 789 odluka) utvrđeno da visok procenat

funkcionera krši Zakon, tačnije u 78 % slučajeva.24 To znači da su otklonili postupanje suprotno Zakonu do okončanja postupka: podnijeli ostavku, predali Izvještaj i sl.25 U prvoj polovini 2012. godini (do 1. jula) nijesu pokretani Zahtjevi za razrješenje javnih funkcionera, zato što još

nijesu donesene konačne pravosnažne odluke, odnosno nijesu istekli rokovi za okončanje drugostepenih postupaka nakon kojih je moguće pokretati ovakve Zahtjeve.

309



Iako navedene izmjene zakonskog okvira nesumnjivo doprinose boljoj normativnoj regulaciji problema sukoba interesa, smatramo da ni ova poboljšana verzija Zakona nije dovoljno precizna, niti u skladu sa međunarodnim standardima.

Problemi koji su ranije konstatovani od strane međunarodnih organizacija i dalje su ostali neriješeni:

1. Nezavisnost i stručnost Komisije za sprječavanje sukoba interesa nije osigu-rana Zakonom. Naime, izmjenama i dopunama Zakona nijesu definisani uslovi koji bi (u mjeri u kojoj je to moguće) osigurali političku i finansijsku nezavisnost tijela zaduženog za sprovođenje Zakona. Jedina značajna novina u ovom dijelu zakonskog teksta sadržana je u odredbi da se predsjednik i članovi Komisije za sprječavanje sukoba interesa biraju putem javnog konkursa. Ostala rješenja su uglavnom pren-esena iz prethodne verzije Zakona što znači da i ubuduće: nema preciznih kriteri-juma za imenovanje predsjednika i članova Komisije26, njihov izbor vrši Skupština Crne Gore natpolovičnom većinom glasova, budžet Komisije u potpunosti zavisi od volje parlamentarne većine, predsjednik i članovi Komisije mogu biti članovi političkih stranaka27. Evidentno je da navedena rješenja ne sprječavaju mogućnost političkog uticaja na rad ovog tijela, budući da vladajuća većina (na koju se zakonske norme primarno odnose) gotovo arbitrarno odlučuje, s jedne strane, o licima koja čine sastav Komisije (može da imenuje sebi najpoželjnije kandidate iz sopstvenih političkih redova) i, s druge strane, o ukupnom iznosu finansijskih sredstava koja su neophodna za rad Komisije (može da umanjuje budžet Komisije, remeteći tako njeno regularno funkcionisanje).

2. U zakonski okvir nijesu uvedene jasne garancije za implementaciju kaznenih odredbi Zakona. U Zakonu je trebalo preciznije definisati način sprovođenja mjera nove kaznene politike. Naime, dosadašnja praksa u primjeni Zakona pokazuje da ne postoji valjana koordinacija između Komisije za sprječavanje sukoba interesa i drugih organa, odnosno pravnih lica, koja su zadužena za sprovođenje sankcija, tako da se pojedine kaznene mjere uglavnom ne sprovode u praksi. Na primjer, vidjeli smo da je Komisija tokom prošle godine uputila 47 Zahtjeva za razrješenje javnih funkcionera nadležnim organima, ali da je od ovih Zahtjeva samo 3 doista i realizovano. Izmijenjeni zakonski okvir predviđa i nove vrste sankcija (suspenzija, displinske mjere), međutim ni za ove vrste sankcija nijesu jasno definisane proce-dure koje bi obezbijedile njihovo efikasno sprovođenje.

3. Nije predviđeno jačanje kapaciteta Komisije, koje bi ovom tijelu omogućilo sprovođenje administrativne istrage. Iako su u Zakon uvedene odredbe koje daju Komisiji mogućnost da vrši provjeru navoda iz imovinskih izvještaja, sastav Komisije nije izmijenjen u skladu sa novom nadležnošću, te postoji osnovana sumnja da Komisija neće imati dovoljno kapaciteta da sprovodi ovu funkciju.

Što se tiče efikasnosti rada Komisije u proteklom periodu, navedeni podaci ukazuju da je ovo tijelo ulagalo napore u ispunjavanju svojih nadležnosti (značajan broj donesenih odluka, mišljenja, pokrenutih prekršajnih postupaka), ali da se i pored uloženih napora,

26 Postoji samo uopštena odredba da lica koja čine Komisiju moraju imati stručne, radne i moralne kvalitete i da jedan član Komisije mora biti diplomirani pravnik sa položenim pravosudnim ispitom.

27 Zakon, naime, jedino zabranjuje da budu članovi organa političkih stranaka.

310

zakonski okvir ne implementira na adekvatan način. Zanemarljiv iznos naplaćenih novčanih sankcija28, kao i nesprovođenje Zahtjeva za razrješenje, očigledno potvrđuju ranije iznesenu konstataciju da se, zahvaljujući lošoj koordinaciji Komisije i drugih državnih organa, kaznena politika u domenu konflikta interesa ne primjenjuje valjano u praksi. Ako tome dodamo problem nedovoljne političke i finansijske nezavisnosti Komisije, te njene ograničene ka-pacitete za obavljanje administrativne istrage, teško je povjerovati da će ovo tijelo efikasno iskoristiti nova ovlašćenja i odgovoriti novim obavezama koje su predviđene izmjenama i dopunama važećeg Zakona.

Detaljno analizirajući novousvojene izmene i dopune Zakona o sprječavanju sukoba interesa, kao i način njegove implementacije u prošloj i u prvoj polovini ove godine, konstatujemo da je neophodno preduzeti sljedeće aktivnosti u cilju prevazilaženja uočenih nedostataka:

1. da se Zakonom ili podzakonskim aktima predvidi da izbor predsjednika i članova Komisije vrši Skupština Crne Gore dvotrećinskom, a ne natpolovičnom većinom glasova. Uzimajući u obzir značaj Komisije, kao i činjenicu da nosioci vlasti imaju najviše „opcija“ da prekrše Zakon o sprječavanju sukoba interesa, sma-tramo da bi ovo bilo adekvatnije rješenje, jer bi se njime umanjila mogućnost da oni na koje se zakonske odredbe naročito odnose, utiču na rad tijela koje nadzire sprovođenje Zakona;

2. da se Zakonom izričito zabrani svaki vid partijskog aktivizma predsjedniku i članovima Komisije. Veoma je važno da predsjednik i članovi Komisije ne budu prepoznati kao aktivni zagovornici stavova jedne političke partije, zato što se time značajno umanjuje povjerenje javnosti u njihovog rad, čak i ukoliko svoj posao obavljaju sasvim profesionalno;

3. da se pojača finansijska nezavisnost Komisije. Potrebno je osigurati adekvatna finansijska sredstva za rad Komisije, pronaći alternativne (dopunske) izvore fi-nansiranja, kako ukupan iznos budžeta ovog tijela ne bi u potpunosti zavisio od volje parlamentarne većine;

4. da se pojača koordinacija između Komisije i drugih organa nadležnih za imple-mentaciju Zakona. Nedovoljna koordinacija između Komisije i drugih nadležnih organa predstavlja zasigurno jedan od vodećih uzroka neadekvatne primjene Za-kona. Problem se ogleda kako u domenu sprovođenja pojedinih zakonskih sankcija, tako i u pogledu provjere imovnog stanja javnih funkcionera. Komisija je, doduše, u proteklom periodu potpisala sporazume o saradnji sa nekoliko državnih organa, ali još uvijek nema nikakvih pokazatelja da će se ovakvi sporazumi dosljedno prim-jenjivati u praksi;

28 Vidjeli smo da je naplaćeno samo 6. 100.00 eura kazni, iako i prethodna i važeća verzija Zakona o sprječavanju sukoba interesa nalaže visoke novčane sankcije za kršenje propisa (prethodna koja je važila do 01. marta 2012. god. u rasponu od petostrukog do dvadesetostrukog iznosa minimalne zarade u Crnoj Gori, a važeća u rasponu od 300 do 10. 000.00 eura). Naime, kako pokazuju podaci izloženi na sajtu Komisije, crnogorski područni sudovi su uglavnom odbacivali prijave, obustavljali postupke, a najniža izrečena sankcija iznosila je 100, dok je najviša bila 400 eura.

311


EKONOMSKA KORUPCIJA

Pojam ekonomske korupcije je mnogo širi nego što bi to ovaj dokument mogao da obuhvati, međutim u ovom dijelu studije mi smo odabrali one oblasti kojima je najmanje posvećena pažnja prilikom kreiranja Inoviranog akcionog plana za borbu protiv korupcije i orga-nizovanog kriminala i koji su sadržali najuopštenije mjere za suzbijanje korupcije. Cilj ovog dijela studije je da pruži konkretnije i efektnije prijedloge za suzbijanje korupcije u oblastima javnih finansija, državne imovine, javnih nabavki i tržišta kapitala.

2.1 Javne finansije

Jedna od oblasti javnih politika u okviru koje je neophodno konstantno jačati kontrolne mehanizme kako bi se umanjila mogućnost prevare i koruptivnog djelovanja jeste, svakako, oblast javnih finansija. Sistemske reforme u ovoj oblasti započele su još 2001. godine i nastavljene brojnim izmjenama normativnog i institucionalnog okvira. Νο, uprkos spro-vedenim reformama, uspostavljeni nivo kontrole i (eksterne i interne) revizije načina up-ravljanja sredstvima poreskih obveznika, još uvijek je daleko od međunarodnih standarda.

Navešćemo samo neke od najbitnijih nedostataka na koje se poslednjih godina ukazuje u analizama Evropske komisije, relevantnih međunarodnih organizacija (SIGMA, GIZ29, GRECO) i civilnog društva:

1. Zakonodavni okvir koji definiše rad Državne revizorske institucije (u daljem tekstu DRI) ne obezbjeđuje finansijsku nezavisnosti ovog tijela.

2. Ustavom nije predviđen institut imuniteta za članove Senata DRI.

3. Subjekti revizije nijesu zakonski obavezni da izvještavaju DRI o realizaciji preporuka koje su sadržane u njenim nalazima.

4. Subjekti revizije nijesu adekvatno sankcionisani zbog kršenja važećih propisa.

5. Revizorsko tijelo za eksternu reviziju IPA30 fondova EU nije funkcionalno nezavisno.

6. Ne postoji efikasna administrativna i institucionalna saradnja sa OLAF-om31.

7. Broj uspostavljenih jedinica za internu finansijsku kontrolu i reviziju je mali, a nji-hov kadar nedovoljno obučen za vršenje svih zakonom propisanih oblika revizije.

U cilju prevazilaženja uočenih nedostataka, nadležni organi su tokom prošle godine utvrdili, između ostalog, prijedlog novog zakona (o Revizorskom tijelu), kao i prijedloge izmjena i

29 Njemačka organizacija za tehničku saradnju.30 Instrument pretpristupne pomoći.31 Evropska kancelarija za borbu protiv prevara (Office européen de lutte antifraude).

312

dopuna pojedinih zakonskih rješenja od kojih su većina i usvojena u prvom kvartalu ove godine.

2.1.1 Pravni okvir

Iz seta sistemskih zakona koji regulišu oblast javnih finansija, u nastavku ćemo izdvojiti i razmotriti nekoliko zakonskih rješenja od čijeg preciziranja i poboljšanja direktno zavisi efikasnost mjera koje se u ovoj oblasti preduzimaju radi prevencije i suzbijanja pojava ko-rupcije. Zakonska rješenja koja ćemo ukratko izložiti odnose se primarno na rad Državne revizorske institucije, Revizorskog tijela za reviziju IPA sredstava, jedinica za unutrašnju finansijsku kontrolu i reviziju i Poreske uprave.

Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji. Skupštinski Odbor za ekonomiju, finansije i budžet je na sjednici održanoj 22. septembra 2011. godine utvrdio prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji. Predloženim izmjenama nastoji se, prije svega, pojačati:

• Finansijska nezavisnost DRI u odnosu na izvršnu vlast, tako što je predviđeno da budžet DRI utvrđuje nadležno radno tijelo Skupštine, na prijedlog Senata DRI, i da o njemu Vlada ne raspravlja, već da utvrđeni iznos budžeta DRI po automatizmu postane sastavni dio prijedloga Zakona o godišnjem budžetu države32. Predviđeno je, takođe, da se zarade i druga primanja zaposlenih u ovoj instituciji regulišu posebnim Zakonom;

• Politička nezavisnost DRI, tako što je predloženo da se usvoji odredba po kojoj članovi Senata DRI ne mogu biti članovi političke stranke 33;

• Efikasnost u realizaciji preporuka DRI, tako što je propisano da je subjekat revizije obavezan da podnosi izvještaj DRI o realizaciji preporuka koje su sadržane u njenom Izvještaju o reviziji i to u roku koji odredi ova institucija34;

• Kvalitet i pouzdanost komercijalnih revizija, tako što je predložena norma prema kojoj su jedinice lokalne samouprave, privredna društva i drugi subjekti čiji su izvori finansiranja javni ili nastaju korišćenjem državne imovine obavezni da pri-likom izbora ovlašćenog komercijalnog revizora ili društva za reviziju obezbijede prethodnu saglasnost DRI35.

Predloženi Zakon još uvijek nije usvojen u crnogorskom Parlamentu zato što nije dobio pozitivno mišljenje od strane Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo36. Naime, većina 32 Važeći Zakon o DRI (Sl. RCG, br. 28/04) propisuje finansiranje ove institucije na uopšten način. Naime, u Čl. 51

Zakona se kaže: “Sredstva za rad Institucije obezbjeđuju se u budžetu Republike. Zahtjev za dodjelu budžetskih sredstava Instituciji podnosi radno tijelo Skupštine nadležno za poslove finansija, na prijedlog Institucije.“ Dakle, DRI je definisana kao jedna od potrošačkih jedinica u sistemu državnog budžeta. Senat DRI utvrđuje prijedlog potrebnih sredstava i dostavlja ga skupštinskom Odboru za ekonomiju, finansije i budžet. Po dobijenoj saglasnosti, nakon rasprave na sjednici Odbora kojoj prisustvuju predstavnici DRI i Ministarstva finansija, finansijski plan se dostavlja Ministarstvu finansija, tako da taj plan nadalje „dijeli sudbinu“ finansijskih planova ostalih budžetskih korisnika. Ministarstvo u toj fazi može izmijeniti budžet DRI i tako uticati na njenu nezavisnost.

33 Važeći Zakon samo propisuje da ne mogu biti članovi organa političkih stranaka.34 Ova norma je predložena zbog toga što DRI nema dovoljno kapaciteta da vrši redovnu provjeru izvršenja svojih

preporuka kod svih kontrolisanih subjekata.35 Ova norma je predložena zato što je dosadašnja praksa pokazala da izbor komercijalnih revizora završnih računa

opštinskih budžeta i godišnjeg finansijskog poslovanja privrednih društava i drugih subjekata čiji su izvori finasir-anja javni nije bio transparentan i adekvatno kontrolisan.

36 Sjednica Odbora održana 14. novembra 2011. godine.

313


članova ovog Odbora smatraju da je prva navedena izmjena kojom se Parlamentu (Odboru za ekonomiju, finansije i budžet) daje ovlašćenje da utvrđuje prijedlog budžeta DRI (bez mogućnosti da Vlada izvrši korekciju) suprotna Članu 100 Ustava po kojem je Vlada ta koja autonomno predlaže budžet države, pa samim tim i iznos sredstava koja su predviđena za rad pojedinih budžetskih korisnika među kojima je i DRI.

Zakon o reviziji sredstava iz fondova Evropske Unije. Vlada CG je tokom prošle godine utvrdila37, a u februaru ove godine Parlament je i usvojio Zakon o reviziji sredstava iz fondova Evropske Unije38. Novousvojeni Zakon predviđa osnivanje Revizorskog tijela, kao samostalne i nezavisne institucije, odnosno nezavisnog organa odgovornog za provjeru efikasnog i stabilnog funkcionisanja sistema korišćenja, upravljanja i kontrole sredtsva EU fondova. Revizorsko tijelo je prvi put formirano 2010. godine kao poseban organ unutar DRI39, ali je, prema mišljenju Evropske komisije, takvim rješenjem bilo ugroženo ne samo njegovo nezavisno funkcionisanje, već i nezavisnost u radu same DRI.

Zakon o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru. U prošloj godini i u prvoj polovini ove godine je dva puta mijenjan Zakona o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru40. Najprije su u aprilu 2011. godine usvojene do-pune Zakona kojima je uvažena preporuka Evropske komisije da se od obaveze dostav-ljanja godišnjeg izvještaja Ministarstvu finansija o sistemu finansijskog upravljanja i kontrole i o radu interne revizije izuzmu: Državna revizorska institucija, Skupština Crne Gore, Ustavni sud, sudski organi i državna tužilaštva, Zaštitnik ljudskih prava i sloboda, nezavisna regulatorna tijela, akcionarska društva i druga pravna lica u kojima država ili lokalne samouprave imaju većinski vlasnički udio41. Cilj ove dopune Zakona bio je zapravo da se pojača nezavisnost pomenutih institucija u odnosu na izvršnu vlast. Nove izmjene Zakona usvojene su u maju ove godine prema kojima je uvedena obaveza kvartalnog izvještavanja (pored postojećeg godišnjeg) o napretku na polju finansijskog upravljanja i kontrole (FMC) i interne revizije (IA). Organi i institucije koji ne izvještavaju Ministarstvo finansija, odnosno Centralnu jedinicu za harmonizaciju (CHU), izuzeti su i od obaveze kvartalnog izvještavanja, ali je za njih propisano da Skupštini CG (i nadležnim odborima) dostavljaju dva izvještaja i to: a) godišni izvještaj o radu unutrašnje revizije i b) godišnji izvještaj o sprovođenju aktivnosti u uspostavljanju i razvoju sistema finansijskog uprav-ljanja i kontrole. U posmatranom periodu doneseno je i niz podzakonskih i drugih akata kojima je u najvećoj mjeri zaokružen pravni okvir u ovoj oblasti42.

37 Sjednica Vlade održana 22. decembra 2011. godine.38 Zakon je donijet 27. februara (Sl. list CG, br. 14/12), a stupio na snagu 15. marta 2012. godine. 39 Sporazum između Vlade i DRI o formiranju Revizorskog tijela potpisan je 13. januara, 2010. god.40 Dopune Zakona su objavljene 15. 04. 2011. god. u Službenom listu Crne Gore broj 20/11.41 Pobrojani subjekti su, naravno, dužni da poštuju i primjenjuju sve ostale principe finansijskog upravljanja i kontrole

i unutrašnje revizije propisane Zakonom, osim obaveze da podnose izvještaj Ministarstvu finansija. 42 Doneseni su sljedeći akti:

- Priručnik za finansijsko upravljanje i kontrolu, kojim se definiše okvir za unutrašnju kontrolu kod subjekata javnog sektora;

- Smjernice za izradu internih pravila i procedura uspostavljanja, sprovođenja i razvoja finansijskog upravljanja i kontrole;

- Upustvo za izradu internih pravila/procedura, čija je svrha da pomogne subjektima u javnom sektoru pri izradi internih pravila i procedura za glavne poslovne procese;

- Izmjene i dopune Uredbe o uspostavljanju interne revizije u javnom sektoru, kojom su izmijenjeni kriterijumi za obavezno uspostavljanje posebne jedinice za internu reviziju;

- Priručnik za internu reviziju, kojim se definišu zahtjevi, procedure i metodologija interne revizije;- Pravilnik o programu i načinu polaganja ispita za ovlašćenog internog revizora u javnom sektoru, kojim su

propisani uslovi za sticanje zvanja internog revizora.

314

Zakon o poreskoj administraciji. Skupština Crne Gore je u junu prošle godine usvojila Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o poreskoj administraciji43. Usvojenim izmjenama i dopunama Zakona data su nova ovlašćenja Poreskoj upravi u smislu da ovaj organ, pored registracije poreskih obveznika i vođenja Poreskog registra, vrši i registraciju privrednih društava i vodi registar istih po sistemu jedinstvenog šaltera. Takođe, Poreskoj upravi je povjerena kontrola dostavljanja i objavljivanja finansijskih izvještaja privrednih društava, kao i inspekcijski nadzor nad tačnošću finansijskog izvještavanja, a proširen je i obuhvat kaznenih odredbi koje su usklađene sa novim Zakonom o prekršajima44.

2.1.2 Sprovođenje

U ovom dijelu dokumenta sažeto ćemo prezentovati aktivnosti koje su u 2011. i u prvoj polovini 2012. godine sprovodili organi i institucije koji su prema važećem pravnom okviru zaduženi za kontrolu i upravljanje javnim finansijama i to u oblastima: državne revizije, eksterne revizije IPA fondova, unutrašnjeg finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije, saradnje sa OLAFOM, naplate poreza i suzbijanja sive ekonomije45.

a) državna revizija

Prema godišnjem izvještaju o radu DRI, ova institucija je, pored revizije Završnog računa budžeta države za 2010. godinu (kojim su obuhvaćene 22 potrošačke jedinice), u protekloj godini izvršila 14 pojedinačnih revizija i to po vrstama: deset opštih revizija, dvije revizije pravilnosti, efikasnosti i efektivnosti i dvije kontrolne revizije. Među pojedinačno kontro-lisanim subjektima revizije, DRI je uvrstila i dvije jedinice lokalne samouprave (Opština Kotor i Opština Tivat) i dva državna preduzeća (Apotekarska ustanova Crne Gore i Javni radio difuzni centar – RTCG). Broj pojedinačnih revizija je uvećan u odnosu na prethodni izvještajni period (u 2010. godini je izvršeno 13 pojedinačnih revizija).

DRI je u svojim Izvještajima o reviziji ukazala na brojne nezakonitosti i nepravilnosti u upravljanja javnim sredstvima i imovinom i izrekla jedno negativno mišljenje (Javni radio difuzni servis – RTCG), devet uslovno pozitivnih mišljenja od kojih su dva uslovno pozitivna za finansijsko izvještavanje i negativna u dijelu revizije efektivnosti (Uprava za imovinu i Fond za manjine) i dva pozitivna mišljenja (Agencija za elektronske medije i Revizija sredstava donacije Kraljevine Danske – Projekat „Program razvoja organske poljoprivrede u Crnoj Gori“) . Uslovno pozitivno mišljenje je izrečeno i u reviziji Završnog računa budžeta države.

DRI nije podnosila krivične prijave nakon izvršenih revizija, niti su drugi nadležni organi u dosadašnjoj praksi inicirali utvrđivanje krivične/prekršajne/disciplinske odgovornosti bilo kog funkcionera ili službenika u subjektima revizije zbog otkrivenih nezakonitosti i nepravilnosti.

43 Izmjene i dopune Zakona su objavljene 1. 07. 2011. godine u Službenom listu Crne Gore broj 32/11.44 Izmjene Zakona o poreskoj administraciji sprovedene su paralelno sa izmjenama Zakona o računovodstvu i reviziji

koje su od strane Skupštine Crne Gore usvojene 16. maja 2011. godine. Izmijenjena verzija Zakona o računovodstvu i reviziji (Sl. CG. broj 20/11) precizira, između ostalog, nove nadležnosti Poreske uprave i utvrđuje obavezu privrednih društva da svoje finansijske izvještaje dostavljaju Poreskoj upravi (umjesto Centralnom registru Privrednog suda ) do 31. marta tekuće za prethodnu godinu.

45 Podaci koje ćemo izložiti u nastavku dobijeni su iz intervjua sa predstavnicima nadležnih organa i institucija, godišnjih izvještaja o radu nadležnih organa i institucija za 2011. godinu, zahtjeva za pristup informacijama, a korišćen je i materijal koji je sakupljen od strane CEMI-ja u vidu press clipping-a, članaka iz štampanih medija posvećenih analizi ostvarenog nivoa transparentosti i odgovornosti u upravljanju javnim finansijama.

315


Svi spomenuti izvještaji o reviziji sadrže i precizne mjere (preporuke) koje DRI izrađuje kako bi se otklonile nepravilnosti i obezbijedilo zakonito i efikasno funkcionisanja kontolisanih subjekata. Tako je DRI u okviru revizije Završnog računa budžeta izradila 20 preporuka (mjera), dok je u pojedinačnim Izvještajima o reviziji izradila ukupno 121 preporuku.

DRI je, kako smo istakli, izvršila i dvije kontrolne revizije u cilju provjere stepena real-izacije preporuka iz ranijeg revizorskog perioda. Utvrđeno je da su kontrolisani subjekti (Ministarstvo turizma i Nacionalna turistička organizacija) od ukupno 11 preporuka, u potpunosti realizovali 4 preporuke, 5 djelimično, a 2 preporuke nijesu realizovane.

b) eksterna revizija IPA sredstava

Revizorsko tijelo za reviziju IPA sredstava je do sredine marta ove godine funkcionisalo kao posebna jedinica u sastavu DRI i u posmatranom periodu nije sprovodilo revizije, već je vršena edukacija i osposobljavanje kadra za samostalnu reviziju IPA sredstava. U tom smislu, DRI je u 2011. godini organizovala i sprovela više obuka i studijskih posjeta na kojima su zaposleni u Revizorskom tijelu sticali iskustva u dijelu revizijskog pristupa, revizijske metodologije i specifičnosti vezanih za vršenje revizije IPA sredstava.

U Revizorskom tijelu trenutno je raspoređeno 6 izvršilaca46. Tokom prošle godine je ovo tijelo uradilo Work load analysis iz koje proizilazi i plan zapošljavanja, odnosno potrebe Revizorskog tijela za odgovarajućim kadrom u zavisnosti od broja projekata i sredstava u narednom periodu. Na osnovu izvršene analize, u okviru ovog tijela do kraja 2012. godine treba da bude zaposleno ukupno 16 lica.

c) finansijsko upravljanje i kontrola i interna revizija

U oblasti finansijskog upravljanja i kontrole do sada je imenovano ukupno 71 lice zaduženo za uspostavljanje, sprovođenje i razvoj finansijskog upravljanja i kontrole (FMC lica) i to 64 na centralnom i 7 na lokalnom nivou. Takođe, 5 pilot institucija je usvojilo Akcione planove za uspostavljanje FMC, dok je u 45 institucija u toku donošenje Akcionih planova i realizacija aktivnosti predviđenih Akcionim planovima.

Što se tiče razvoja interne revizije u javnom sektoru, 29 korisnika sredstava budžeta je na centralnom nivou organizaciono (izmjenama Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji) uspostavilo jedinice za internu reviziju, dok je 26 korisnika sredstava budžeta i institucionalno uspostavilo jedinicu za internu reviziju. Od ovih 26 korisnika, međutim, samo je u 2 slučaja47 ispoštovana zakonska odredba o obaveznom broju od 3 raspoređena unutrašnja revizora (u svim ostalim slučajevima, jedinice za unutrašnju reviziju imaju jednog ili dva unutrašnja revizora). U četiri slučaja48, sama sistematizacija jedinice za unutrašnju reviziju je urađena protivno Zakonu, jer je u startu sistematizovano manje od tri radna mjesta.

U navedenim jedinicama za unutrašnju reviziju, ukupno je raspoređeno 39 unutrašnjih revi-zora. Najveći broj revizora raspoređen je u drugoj polovini 2011. i početkom 2012. godine.

Ostali korisnici budžeta na centralnom i lokalnom nivou koji imaju manje od 200 zaposlenih

46 U toku je javni konkurs za izbor glavnog revizora i zamjenika glavnog revizora Revizorskog tijela, u skladu sa za-konom.

47 Zavod za zapošljavanje CG i Glavni grad Podgorica.48 Ministarstvo održivog razvoja i turizma, Fond za zdravstveno osiguranje, Ministarstvo nauke i Ministarstvo vanjskih

poslova i evropskih integracija.

316

i godišnje rashode, odnosno izdatke manje od 5. 000.000.00 eura mogu49, prema Zakonu, da sporazumno prenesu vršenje poslova unutrašnje revizije na jedinicu za unutrašnju re-viziju drugog subjekta. Trenutno su na snazi 23 takva sporazuma, dok su još četiri dobila saglasnost Centralne jedinice za harmonizaciju Ministarstva finansija (CHU). Od navedenih 23 sporazuma, razni subjekti su u 10 slučajeva vršenje ovih poslova prenijeli na jedinicu za unutrašnju reviziju Ministarstva finansija, što u praksi može da predstavlja problem imajući u vidu oskudne kapacitete ove jedinice u okviru koje su raspoređena samo dva unutrašnja revizora.

Sve u svemu, na centralnom i lokalnom nivou, ukupno je 56 korisnika budžeta koji su obezbijedili vršenje unutrašnje revizije na neki od dva navedena načina. Kako su prema Zakonu svi korisnici budžeta dužni uspostaviti sistem unutrašnje ravizije, ovaj broj poka-zuje da je prodor unutrašnje revizije u javni sektor CG još uvijek veoma skroman.

d) saradnja sa OLAFOM

Ministarstvo finansija je u decembra 2009. godine formiralo Odjeljenja za suzbijanje ne-pravilnosti i prevara u kome su upošljena 2 izvršioca. Primarni zadatak ovog Odjeljenja jeste koordinacija zakonodavnih, upravnih i operativnih aktivnosti između organa i institucija koje, shodno svojim nadležnostima, treba da budu uključene u sistem za borbu protiv prevara (AFCOS sistem) s ciljem zaštite finansijskih interesa Evropske Unije, podrazumijevajući neposrednu saradnju sa Kancelarijom evropske komisije za borbu protiv nepravilnosti i prevara (OLAF-om). Od svog osnivanja do danas, ovo Odjeljenje nije imalo značajnih aktivnosti, jer nijesu obezbijeđene osnovne pretpostavke za sprovođenje njegovih nadležnosti. Naime, Vlada CG još uvijek nije usvojila akt kojim bi se precizno definisali organi i institucije koje čine AFCOS mrežu, imenovali predstavnici tih organa i institucija i utvrdili zadaci AFCOS mreže.

e) naplata poreza i suzbijanje „sive ekonomije“

Prema godišnjem izvještaju o radu Poreske uprave, ovaj organ je 2011. godini registrovao 6285 novih poreskih obveznika čime je u poređenju sa 2010. godinom broj registracija poreskih obveznika povećan za 7, 22 %. Posebno je povećan broj registracija za PDV: u 2011 godini je registrovano 2.238 poreskih obveznika za PDV, dok je u 2010. godini taj broj iznosio 1. 875. Poreska uprava je u ovoj godini započela i formiranje registra privred-nih društava i kontrolu dostavljanja finansijskih izvještaja u skladu sa novim odredbama Zakona o poreskoj administraciji i Zakona o računovodstvu i reviziji. Nema još uvijek zvaničnih podataka o pokretanju prekršajnih postupaka protiv privrednih društava koja eventualno nijesu dostavila svoje finansijske izvještaje, iako je zakonski rok za dostavljanje ovih izvještaja istekao 31. marta tekuće godine.

Ukupna bruto naplata poreza, doprinosa za socijalno osiguranja i drugih budžetskih prihoda za 2011. godinu iznosila je 831.250.600,00 eura, čime je ostvareno 94% od planiranog iznosa naplate. Naplata je, međutim, manja u odnosu na 2010. godinu, posebno u dijelu doprinosa za socijalno osiguranje i to za gotovo 30.000.000 eura.

Poreska uprava je tokom prošle godine preduzimala mjere naplate protiv nekooperativnih

49 Ni ovim korisnicima budžeta nije zabranjeno da formiraju svoje jedinice za unutrašnju reviziju, ukoliko procijene da za tim postoji potreba. Tako su i Ministarstvo nauke, ministarstvo za informaciono društvo i telekomunikaciju i skupština CG oformili posebne jedinice za unutrašnju reviziju, iako kumulativno ne ispunjavaju uslove iz Uredbe za uspostavljanje unutrašnje revizije.

317


poreskih obveznika, tj. vršila naplatu delikventnog duga. Ostvarena naplata delikventnih računa u 2011. godini iznosi 71.667.945,00 eura, što čini 81, 7 % planiranog iznosa. U poređenju sa 2010. godinom je, po preduzetim mjerama naplate ostvarena veća naplata: poreza na dobit za 71, 5 %, poreza na dodatu vrijednost za 19,0 %, poreza na promet za 136,6 %. Međutim, značajno manje je naplaćeno (po preduzetim mjerama naplate) poreza na akcizne proizvode (-84,4%), poreza na lična primanja (-70,2%), poreza na prihod od imovine (56,7%) i doprinosa za socijalno osiguranje (-67,8%).

Poreska uprava je u 2011. godini vršila i redovne inspekcijske kontrole i provjere, pri čemu je posebna pažnja posvećena suzbijanju sive ekonomije (akcenat je u protekloj godini stavljen na sprječavanje ilegalne prodaje cigareta). Od ukupnog broja izvršenih kontrola i provjera (11.619), u čak 83, 3 % slučajeva su otkrivene nepravilnosti, tako da su ukupni finansijski efekti koji su proistekli nakon korekcije otkrivenih nepravilnosti iznosili 27.323.699,87eura.

Da bi se u ovoj godini povećala efikasnost u suzbijanju sive ekonomije, Vlada CG je na sjednici od 12. aprila 2012. godine, na prijedlog Ministarstva finansija usvojila Infor-maciju o mjerama za suzbijanje sive ekonomije za 2012. godinu. Navedenom Informaci-jom predviđeno je intenziviranje svih vrsta inspekcijskih kontrola u četiri oblasti koje su identifikovane kao rizične, i to: kontrola prometa akciznih proizvoda, evidencija prometa u maloprodaji, tržište rada i neregistrovana pravna i fizička lica. U cilju bolje koordinacije i saradnje organa prilikom sprovođenja mjera za suzbijanje sive ekonomije, Ministrastvo finansija je, u skladu sa Informacijom, formiralo Koordinacioni tim za praćenje realizacije mjera za suzbijanje sive ekonomije u čijem sastavu je i direktor Poreske uprave.

U skladu sa navedenim do sada je organizovano šest sastanaka Koordinacionog tima na kojima je, nakon analiziranja mjera, definisan Operativni plan za suzbijanje sive ekonomije za 2012. godinu, koji je Vlada CG usvojila na sjednici od 24. maja 2012. godine50.

Kako smo saznali od predstavnika Ministarstva finansija i Poreske uprave CG, ove aktivnosti su već dale određene rezultate. Naime, ostvarena je bolja koordinacija i saradnja između nadležnih organa, intezivirane su sve vrste inspekcijskih kontrola, tako da je u periodu april-maj 2012. godine zabilježeno povećanje prihoda Budžeta Crne Gore za oko 10 % u aprilu i oko 4, 7 % u maju ove godine u odnosu na isti period prošle godine. Posebno povećanje prihoda ostvareno je kod naplate poreza na dobit, poreza i doprinosa na zarade, po osnovu PDV-a, itd. Ostaje, međutim, da se vidi da li će se ovakav trend nastaviti i u narednom periodu.


Na osnovu izloženih podataka nije teško konstatovati da, uprkos izvjesnim pomacima koji su ostvareni u posmatranom periodu, nijesu otklonjeni uočeni nedostaci postojećeg sistema upravljanja i kontrole javnih finansija. Ističemo, naime, sljedeće primjedbe:

1. Nije usvojen, tačnije problematizovano je usvajanje Prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji. Iako su, kako smo vidjeli, predložene bitne izmjene kojima bi se osnažila finansijska i politička nezavisnosti DRI, kao i prevazišli pojedini problemi koji su, u dosadašnjoj praksi, remetili efikasnost i kvalitet eksterne revizije, Prijedlog Zakona još uvijek

50 Za realizaciju svake pojedine mjere iz Operativnog plana definisane su nadležne institucije i odgovorna lica iz tih institucija, a određeni su i rokovi za početak, završetak i status aktivnosti.

318

nije usvojen zbog negativnog mišljenja skupštinskog Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo.

2. Nije utvrđeno i predloženo pravno rješenje kojim bi se obezbijedio funkcio-nalni imunitet članovima Senata DRI. Imunitet za svaki sadašnji ili prošli čin koji rezultira iz uobičajenog obavljanja propisanih funkcija predviđen je Meksičkom deklaracijom o nezavisnosti Vrhovnih revizorskih institucija51. Izostanak definisanog funkcionalnog imuniteta mogao bi predstavljati problem u predstojećim pregovo-rima o pristupanja Evropskoj uniji prilikom otvaranja poglavlja 32 (Finansijska kontrola), na šta je ukazivala i sama Evropska komisija.

3. U novousvojenom Zakonu o reviziji sredstava iz fondova Evropske unije nije precizno definisana javnost rada Revizorskog tijela. U Zakonu (Čl. 34) se samo navodi da Revizorsko tijelo ima svoju internet stranicu na kojoj objavljuje infor-macije i podatke o radu Revizorskog tijela i da se Poslovnikom Revizorskog tijela bliže uređuje način obavještavanja javnosti.

4. Ne sprovode se kaznene mjere zbog nepravilnog i nezakonitog trošenja budžetskih sredstava. Vidjeli smo da Izvještaji DRI svjedoče o brojnim nezakoni-tostima i nepravilnostima u oblasti upravljanja javnim sredstvima i imovinom, ali da zbog utvrđenih nezakonitosti i nepravilnosti nijedan nadležni funkcioner i službenik u subjektima revizije nije snosio krivičnu/ prekršajnu/disciplinsku odgovornost.

5. Nijesu uspostavljene jedinice za unutrašnju finansijsku kontrolu i reviziju kod svih budžetskih korisnika. Broj jedinica je, kako je jasno iz navedenog značajno uvećan, ali je daleko od zakonom propisanog. Posebno je problematičan podatak da lica koja su zapošljena u odjeljenjima interne revizije nijesu još uvijek stekla zvanični sertifikat za zvanje internog revizora52.

6. Nema nikakvog napretka u saradnji sa OLAF-om. Iako EU uporno instistira da Crna Gora intezivira saradnju sa OLAF-om i zasnuje AFCOS mrežu, vidjeli smo da nijesu postignuti gotovo nakakvi rezultati na tom planu.

7. Naplata poreskih prihoda i doprinosa i borba protiv sive ekonomije nije dovoljno efikasna. Iz prezentovanih podataka o radu Poreske uprave je jasno da iznos naplate pojedinih vrsta poreza i doprinosa varira iz godine u godinu, i da je i dalje veliki broj onih koji nelegalno posluju i izbjegavaju plaćanje poreskih obaveza.

U cilju prevazilaženja navedenih nedostataka, smatramo da u predstojećem periodu treba preduzeti sljedeće mjere i aktivnosti:

1. Neophodno je usvojiti predložene izmjene Zakona o Državnoj revizorskoj in-stituciji što bi zasigurno doprinijelo da eksterna revizija sistema javnih finansija bude sveobuhvatnija i bolja. U svrhu rješavanja problema na koji je ukazao Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo, neophodno je amandmanski djelovati na Ustav i uvesti odredbu prema kojoj bi nezavisni organi i institucije kao što je DRI mogli samostalnije da kreiraju i upravljaju sopstvenim budžetskim sredstvima.

2. Neophodno je u Ustavu definisati funkcionalni imunitet članovima Senata

51 Drugi princip Meksičke deklaracije (www.intosai.org).52 Pravilnik o programu i načinu polaganja ispita za ovlašćenog internog revizora u javnom sektoru donijet je 28.

decembra 2011. godine (Sl. list CG, br.63/11), ali sam proces sertifikacije još nije započet.

319


DRI. Ovim bi se uvažila jedna od bitnih odredbi Meksičke deklaracije i istovremeno ispunio jedan od uslova Evropske unije u oblasti finansijske kontrole.

3. Neophodno je izmijeniti Član 34. novog Zakona o reviziji sredstava iz fondova Evrop-ske Unije na način što bi se jasno obavezali revizori iz Revizorskog tijela da sve svoje godišnje revizorske izvještaje i mišljenja objavljuju na internet stranici. Obzirom na to da se sredstva za rad ovog tijela obezbjeđuju iz budžeta Crne Gore, smatramo da građani trebaju da imaju uvid u aktivnosti Revizorskog tijela.

4. Neophodno je sprovoditi kaznene mjere i pojačati kaznenu politiku u odnosu na nezakonito i nenamjensko trošenje budžetskih sredstava. Dosadašnja praksa nekažnjavanja zasigurno doprinosi razvoju neodgovornosti kako na nivou nadležnih rukovodilaca, tako i na nivou državnih službenika.

5. Neophodno je ubrzati proces uspostavljanja sistema unutrašnjeg finansijskog up-ravljanja i kontrole u javnom sektoru i započeti proces sertifikacije lica zapošljenih na mjestima interne revizije. Svrha uspostavljanja ovog sistema nije samo da se udovolji zahtjevima EU, već da se stvori dobar finansijski menadžent kojim bi se poboljšala ukupna ekonomska politika u Crnoj Gori.

6. Neophodno je intezivirati saradnju sa OLAF-om i formirati AFCOS mrežu što je jedan od bitnih uslova koji mora da ispuni svaka država-kandidat za ulazak u Evropsku uniju.

7. Neophodno je striktno realizovati mjere koje su predviđene novim Operativnim planom Vlade za suzbijanje sive ekonomije što znači da treba jačati efikasnost naplate poreskih potraživanja, uvećavati broj inspekcijskih kontrola, stimulisati uredne poreske obveznike i rigorozno kažnjavati one koji neregularno posluju kako bi se smanjio prostor za sivu ekonomiju i obezbijedili stabilni budžetski prihodi.

2.2. Državna imovina

Za zemlje u tranziciji, kakva je Crna Gora, u kojima je dugo vladao socijalistički model društvene svojine („svačije – ničije“), veoma je bitno jasno definisati vršioca svojinskih prava, uspostaviti cjelovit javni registar i evidenciju pokretne i nepokretne imovine koja pripada državi, odnosno jedinicama lokalne samouprave, te strogo normativno urediti način raspolaganja, korišćenja i upravljanja istom, kako bi se umanjila mogućnost uzurpacija, zloupotreba i koruptivnih radnji u ovoj važnoj oblasti. Crna Gora je 1999. godine donijela Zakon o imovini Republike Crne Gore (Sl. list RCG, br. 44/99) koji je trebalo da otkloni sve nedoumice bivšeg sistema i društvenog oblika svojine na imovini. Međutim, ovaj pravni akt je bio manjkav i loš, jer je, čak i po priznanju predstavnika nadležnog Ministarstva finansija, „pitanja koja su po sebi materija zakona uredio uopšteno i neprecizno, što je stvaralo nejasnoće i dileme oko njegovog sprovođenja“53. Uprkos evidentnim nejasnoćama i nepreciznostima, ovaj zakonski okvir bio je na snazi punih deset godina (dakle, upravo u periodu kada su izvršene brojne privatizacije društvenih, odnosno državnih preduzeće i imovine), da bi tek 2009. godine, nakon upornog insistiranje od strane EU, opozicije i civilnog sektora, bilo usvojeno novo zakonsko rješenje i formirani novi organi za njegovu implementaciju.

53 Upor. Bilten IV Ministarstva finansija (april-jun 2006), str. 11.

320

2.2.1 Pravni okvir

Zakonom o državnoj imovini, koji je stupio na snagu 28. marta 2009. godine (Sl. list CG, br. 21/09 i 40/11), uređuje se položaj, prava i obaveze državnih organa, organa jedinica lokalne samouprave i organizacija koje obavljaju javnu službu u pogledu raspolaganja, korišćenja i upravljanja imovinom Crne Gore54. Zakon propisuje da Vlada CG, odnosno nadležni organ lokalne samouprave vrše imovinska prava i ovlašćenja na državnoj imovini, tj. da odlučuju o raspolaganju državnom imovinom. Zakonom je izvršeno odvajanje državne imovine koja služi za obavljanje funkcija Republike i njenih organa i javnih službi, s jedne strane, i lokalne samouprave i njenih organa i javnih službi, s druge strane, i definisana državna imovina koja predstavlja javna dobra (dobra od opšteg interesa, dobra u opštoj upotrebi). Zakonom je predviđen i postupak evidentiranja državne imovine i uspostavljanja njenog registra, a propisane su i kaznene mjere prema državnim organima, organima lokalne samouprave i javnim službama (kao i prema odgovornim licima u njima) za nepoštovanje ili kršenje propisanih odredbi Zakona.

Važno je naglasiti da je ovim zakonskim tekstom konačno uređeno i pitanje statusa imovine nekadašnjih društveno-političkih organizacija kojom su raspolagale vladajuće političke partije (DPS i SDP). Naime, u Zakon su uvedene odredbe prema kojima je neophodno izvršiti popis navedene imovine i upisati je u katastar nepokretnosti kao vlasništvo države, čime je naloženo da se prekine sa dugogodišnjom praksom korišćenja državne imovine u partijske svrhe.

Zakonom su konstituisana i dva organa koja su neposredno zadužena za upravljanje i zaštitu državne imovine: Uprava za imovinu i Zaštitnik imovinsko – pravnih interesa Crne Gore. Jedan od osnovnih zadataka Uprave za imovinu jeste da sačini, vodi i dnevno ažurira jedinstvenu evidenciju i registar cjelokupne državne imovine, uključujući i imovinu koja se nalazi u posjedu jedinica lokalne samouprave. Uprava za imovinu je, takođe, dužna da se stara o namjenskom korišćenju državne imovine, da u skladu sa odredbama Zakona o staranju o privremeno i trajno oduzetoj imovini (Sl. list CG, br. 49/08 i 31/12), brine o imovini koja po sili zakona postaje državna, itd. S druge strane, primarna obaveza Zaštitnika imovinsko-pravnih interesa Crne Gore jeste da zastupa i štiti imovinske i pravne interese države, odnosno jedinice lokalne samouprave u različitim postupcima pred sudovima i upravnim tijelima, kao i da, na zahtjev organa čija imovinska prava i interese zastupa, daje pravno mišljenje u vezi sa zaključenjem ugovora o sticanju i raspolaganju državnom imovinom, kao i u vezi sa drugim imovinsko – pravnim pitanjima.

Nadzor nad pravilnošću i cjelishodnošću rada Uprave za imovinu i Zaštitnika imovinsko – pravnih interesa vrši Ministarstvo finansija, koje istovremeno vrši nadzor nad primjenom Zakona u cjelini (čl. 62 Zakona).

U izvještajnom periodu nije bilo značajnih izmjena Zakona o državnoj imovini55, iako je OEBS u svojoj nedavno prezentovanoj Analizi rizika korupcije u Crnoj Gori56 sugerisao da je neophodno dodatno precizirati i usaglasiti pojedine članove Zakona i donesene podza-54 Početkom 2009. godine donijeta su još dva važna zakona kojima se uređuju svojinsko – pravni odnosi i to: Zakon

o svojinsko pravnim odnosima (Sl. list CG, br. 19/09) i Zakon o koncesijama (Sl. list CG, br. 08/09).55 U 2011. god. je izmijenjen iznos prekršajnih sankcija koje su propisane Zakonom (Sl. list CG, br. 40/11 od 08.08.2011.

god.): dok su ranije bile predviđene novčane kazne od dvostrukog do tristostrukog iznosa minimalne zarade u Crnoj Gori, sada se novčane kazne kreću u rasponu od 500.00 do 20.000 eura.

56 Riječ je o Analizi rizika korupcije u Crnoj Gori u oblastima javnih nabavki, urbanizma, prostornog planiranja, katastra, upisa i prometa nekretnina koju je OEBS prezentovao 28. februara 2012. godine u PR Centru, Josipa Broza Tita 23 A, Stari Areodrom, Podgorica.

321


konske akte57, posebno one kojima se reguliše postupak raspodjele svojinskih prava i ovlašćenja na imovini između Republike i jedinica lokalne samouprave, postupak procjene i evidentiranja vrijednosti državne imovine, te postupak prodaje i davanja u zakup stvari i drugih dobara u državnoj imovini, kako bi se izbjegla moguća proizvoljna tumačenja postojećeg zakonskog okvira, ali i suzio prostor za pojavu različitih oblika korupcije58.

2.2.2 Sprovođenje

Već smo istakli da je jedan od osnovnih zadataka Uprave za imovinu da uspostavi i vodi jedinstvenu evidenciju i registar svih pokretnih i nepokretnih stvari i drugih dobara koja se nalaze u vlasništvu države i jedinica lokalne samouprave. Ovu svoju obavezu, međutim, Uprava za imovinu još uvijek ne izvršava na adekvatan način, premda je, shodno zakonskim odredbama,59 cjelovit sistem evidencije državne imovine trebao da bude uspostavljen još u martu 2010. godine. Primarni razlog ove neadekvatne implementacije Zakona nalazi se u tome što za poslove vođenja posebne evidencije, registra i jedinstvene evidencije državne imovine nije oformljen odgovarajući program elektronske obrade podataka (softver), čiju izradu je (shodno članu 17. Uredbe o načinu vođenja evidencije pokretnih i nepokretnih stvari i o popisu stvari u državnoj svojini) trebalo da realizuje Ministarstvo finansija, u saradnji sa organom državne uprave nadležnim za informaciono društvo. Budući da ova propisana obaveza još uvijek nije izvršena, to nije obezbijeđen ni osnovni uslov za uspostavljanje evidencije državne imovine u skladu sa važećim zakonodavnim okvirom.

Uprava za imovinu je početkom 2011. godine formirala sopstveni program za evidenciju državne imovine koji je u upotrebi do obezbjeđivanja Zakonom utvrđenog programa za jedinstvenu evidenciju od strane nadležnih ministarstava. Međutim, kako je utvrdila Državna revizorska institucija tokom svoje prošlogodišnje revizije rada Uprave za imovinu60, ovo privremeno programsko rješenje je nepotpuno i neadekvatno zato što: ne obuhvata sve Zakonom predviđene rubrike za upis podataka o državnoj imovini, nije obezbijeđena njegova valjana informatička zaštita, nijesu precizno utvrđene procedure unosa i korišćenja podataka kao i lica koja mogu imati pristup bazi, odnosno vršiti upis i druge radnje, itd61.

57 Vlada CG je do kraja prošle godine (sa značajnim kašnjenjem i prekoračenjem zakonski utvrđenih rokova), donijela podzakonske akte koji su neophodni za implementaciju odredbi Zakona o državnoj imovini i to: 1. Uredbu o uslovima i načinu korišćenja službenih zgrada i poslovnih prostorija u svojini Crne Gore (Sl. list CG,

br. 07/11);2. Uredbu o uslovima i načinu korišćenja objekata za reprezentativne potrebe u svojini Crne Gore (Sl. list CG, br.

31/10);3. Uredbu o uslovima i načinu korišćenja stanova za službene potrebe u svojini Crne Gore (Sl. list CG, br. 30/11);4. Uredbu o uslovima i načinu korišćenja prevoznih sredstava u svojini Crne Gore (Sl. list CG, br. 31/10 i 57/11);5. Uredbu o uslovima i načinu korišćenja predmeta umjetničke i kulturne vrijednosti u svojini Crne Gore (Sl. list

CG, br.29/11);6. Uredbu o prodaji i davanju u zakup stvari u državnoj imovini (Sl. list C.G, br. 44/10);7. Uredbu o načinu i uslovima davanja poklona iz državne imovine kojom raspolaže Crna Gora (Sl. list CG, br. 11/11).8. Uredbu o načinu vođenja evidencije pokretnih i nepokretnih stvari i o popisu stvari u državnoj svojini (Sl. list

CG, br. 13/10).58 Detaljnije u OEBS-ovoj Analizi, str. 45-51.59 Odredbe u član. 70, 66 i 67 Zakona o državnoj imovini.60 DRI je izvršila terensku reviziju rada Uprave za imovinu u martu mjesecu prošle godine. 61 Upor. navode iz Izvještaja DRI o reviziji godišnjeg finansijskog izvještaja Uprave za imovinu i revizije efektivnosti

evidentiranja državne imovine za 2010. godinu, str. 86. (www.dri.co.me). U cilju otklanjanja navedenih nedostataka na koje je ukazala DRI, Uprava za imovinu je pripremila idejni projekat novog programskog rješenja za vođenje evidencije državne imovine. Ovaj projekat, međutim, i dalje čeka na eventualnu doradu i odobrenje za realizaciju od strane nadležnih ministarstava.

322

Pored neadekvatnog i nezaštićenog programa za unos podataka, dodatan problem u evi-dentiranju državne imovine predstavlja i činjenica da brojni njeni korisnici ne dostavljaju ili kasne sa dostavljanjem Upravi za imovinu godišnjih izvještaja o popisu pokretnih i nepokretnih stvari, kršeći Zakonom propisane obaveze i rokove. Tako su, shodno podacima obrađenim na dan 17. 04. 2012. godine, Upravi za imovinu dostavljene popisne liste od samo: 81 državnog organa, 14 javnih ustanova i 9 jedinica lokalne samouprave, prema kojima je ukupna vrijednost državne imovine 265.370.661,47 eura. Većina popisnih lista nije dostavljena do kraja februara tekuće godine, kako je utvrđeno članom 50 Zakona o državnoj imovini. Takođe, dvije jedinice lokalne samouprave nijesu dostavile tabelarni prikaz pokretne i nepokretne imovine, tako da vrijednost ove imovine nije uračunata u navedenu ukupnu vrijednost državne imovine.

Uz sve pobrojano, efektivost evidentiranja državne imovine je na nezadovoljavajućem nivou i zbog nedovoljnog broja zaposlenih koji su u Upravi za imovinu zaduženi da se bave ovom djelatnošću. Naime, u nadležnom Sektoru za evidenciju i informisanje zaposlena su samo četiri izvršioca, iako je Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta Uprave62, u ovom sektoru predviđeno zapošljavanje 15 izvršioca.

Jedna od važnih nadležnosti Uprave za imovinu jeste i da, u skladu sa Zakonom o staranju o privremeno i trajno oduzetoj imovini, upravlja imovinom koja po sili zakona postaje državna. U izvještajnom periodu bilo je tri slučaja oduzimanja imovine. Viši sud u Bijelom Polju je 27. 07. 2011. donio rješenje o privremenom oduzimanju imovine u slučaju Šarić i 04. 08. 2011. rješenje o privremenom oduzimanju imovine u slučaju Kalić. Takođe, u pro-ceduri je postupak preuzimanja na upravljanje privremeno oduzetom imovinom ruskog državljanina u Herceg-Novom, po rješenju Višeg suda u Podgorici od 30. 09. 2011. U prva dva slučaja, u kojima je Uprava dovršila postupak preuzimanja, ukupna procijenjena vrijednost privremeno oduzete imovine (u trenutku preuzimanja) je iznosila: 41.151.739,23 eura.

Članom 10 Zakona o staranju o privremeno i trajno oduzetoj imovini propisano je da imovinom koja je privremeno oduzeta treba upravljati na način koji garantuje najveći stepen očuvanja njene vrijednosti, uz najniže troškove. Međutim, već u prvoj fazi postu-panja u skladu sa dva navedena rješenje Višeg suda u Bijelom Polju, utrošena su značajna budžetska sredstva (56.000,00 eura)63. Dalje očuvanje oduzete imovine može da uzrokuje nove značajne rashode, ukoliko se istom ne bude upravljalo na efikasan način. Kako sazna-jemo iz dokumenta objavljenog na sajtu Vlade64, predstavnici Evropske komisije u Crnoj Gori, na sastanku sa predstavnicima Ministarstva finansija i Uprave za imovinu održanom u novembru 2011. godine, predložili su reviziju Zakona o staranju o privremeno i trajno oduzetoj imovini. Konkretnije, predložili su da se u rješenjima suda imenuje lice koje bi, u ime države, upravljalo privremeno oduzetom kompanijom (privrednim društvom) i koje bi bilo odgovorno za njeno efikasno i ekonomično poslovanje. Predložili su, takođe, i da Uprava za imovinu potpiše protokol o saradnji sa Upravom policije u cilju efikasnije i kvalitetnije

62 Pravilnik je usvojen Zaključkom Vlade CG, na sjednici održanoj 20. jula 2010. godine.63 Sredstva su utrošena za:

- realizaciju zabilježbi zabrane raspolaganja privremeno oduzetom nepokretnom imovinom: 1.000,00 eura; - procjenu tržišne vrijednosti privremeno oduzete imovine: 20.000,00 eura; - osiguranje privremeno oduzete imovine: 20.000,00 eura; - troškove izvršnog postupka: 6.000,00 eura, - usluge pravne pomoći: 4.000,00 eura, - troškove realizacije postupka: 5.000,00 eura.

64 Informacija o predlogu modela upravljanja Uprave za imovinu u vezi sa privremeno oduzetom imovinom u krivičnom ili prekršajnom postupku, (www.gov.me), str. 4.

323


organizacije poslova upravljanja privremeno oduzetom imovinom, te da službenici koji rade na tim poslovima prođu određene obuke (kroz twining projekat za 2012.).

Nedavno su usvojene izmjene Zakona o staranju o privremeno i trajno oduzetoj imovini65 kojima je, između ostalog, predviđeno da Vlada CG, na predlog Uprave za imovinu, imenuje odgovorna lica koja će upravljati privremeno oduzetim vlasničkim udjelima i hartijama od vrijednosti u privrednim društvima, a data je i mogućnost prodaje privremeno oduzete imovine, ukoliko troškovi upravljanja, čuvanja i održavanja značajno prevazilaze njenu vrijednost i ukoliko joj prijeti opasnost od propadanja. Sa druge strane, Uprava za imovinu još uvijek nije potpisala protokol o saradnji sa Upravom policije, niti je u ovoj godine, prema našim saznanjima, započeo proces obuke službenika koji rade na poslovima upravljanja privremeno oduzetom imovinom.

Drugi organ važan za adekvatnu implementaciju propisa koji regulišu oblast državne imovine jeste Zaštitnik imovinsko-pravnih interesa. Zaštitnik je poslove zastupanja države, njenih organa i javnih službi u imovinsko-pravnim sporovima preuzeo 30. aprila 2010. godine od Vrhovnog državnog tužioca. Kroz zahtjeve za pristup informacijama, nastojali smo da dobijemo podatke o radu ove institucije, te da i sa stanovišta ovog institucinalnog okvira, razmotrimo način primjene Zakona o državnoj imovini. Međutim, uprkos korektnoj komu-nikaciji i odgovorima na sve naše zahtjeve, nijesmo dobili tražene podatke. Naime, osnovni problem je u tome što u vrijeme dostavljanja naših zahtjeva (mart-april 2012. god.), Zaštitnik nije dovršio svoj Godišnji izvještaj o radu koji je u skladu sa Zakonom bio dužan da dostavi Ministarstvu finansija najkasnije do 31. marta tekuće godine. Budući da u zahtjevima nijesmo tražili podatke o pojedinačnim slučajevima, već podatke na osnovu kojih bismo mogli da damo jednu generalniju sliku uspješnosti rada Zaštitnika u protekloj i u prvim mjesecima ove godine66, Zaštitnik zbog, kako nam je saopšteno, zauzetosti i obima poslova koje obavlja, nije stigao da obradi i klasifikuje tražene informacije. Dodatan problem predstavlja i činjenica da Zaštitnik nema svoju web – prezentaciju, vodič za pristup informacijama, niti lice odgovorno da postupa po zahtjevima za slobodan pristup informacijama, čime je ugrožena dostupnost podataka, ali i dovedena u pitanje transparentnost rada ove institucije.


Na osnovu izloženog nije teško konstatovati da se zakonodavni okvir koji reguliše oblast državne imovine, još uvijek ne primjenjuje na adekvatan način. Izdvojićemo samo nekoliko najbitnih nedostataka:

1. nije uspostavljena vjerodostojna evidencija i registar cjelokupne državne imovine, uključujući i imovinu jedinica lokalne samouprave;

2. evidentiranje državne imovine se od strane Uprave za imovinu vrši na nepotpun i neadekvatan način, t.j. bez upisa svih zakonski predviđenih podataka;

3. brojni korisnici državne imovine ne dostavljaju Upravi za imovinu popisne liste pokretnih i nepokretnih stvari koje koriste i krše zakonski predviđene obaveze i rokove;

65 Izmejene ovog Zakona je Skupština CG usvojila 06. juna 2012. godine.66 Na primjer, podatke o broju i vrijednosti dobijenih, djelimično dobijenih, izgubljenih i sporova riješenih na drugi

način, podatke o broju i vrsti predmeta u kojima je traženo pravno mišljenje, odnosno ocjena Ugovora o sticanju i raspolaganju državnom imovinom, podatke o broju i vrsti predmeta u kojima su utvrđene zakonske smetnje za realizaciju navedenih Ugovora itd.

324

4. nadležno Ministarstvo finansija ne pokreće prekršajne postupke zbog navedenih kršenja zakonskih odredbi;

5. nijesu sprovedene neophodne obuke za zaposlene u Upravi za imovinu koji su zaduženi za poslove upravljanja privremeno oduzetom imovinom.

Svi ovi nedostaci u implementaciji zakonodavnog okvira umanjuju efektivnost antikorup-cijskih politika u ovoj bitnoj oblasti. Da bi se otklonili uočeni nedostaci, smatramo da treba preduzeti sljedeće:

1. Neophodno je uspostaviti, objaviti i dnevno ažurirati jedinstvenu evidenciju i registar svih pokretnih i nepokretnih stvari i drugih dobara koja su u vlasništvu države i jedinica lokalne samouprave. U tom smislu, nadležna ministarstva treba što prije da dorade i odobre za realizaciju idejni projekat Uprave za imovinu (v.f.n.8) koji nudi programsko rješenje elektronske obrade podataka za vođenje posebnih evidencija, registra i jedinstvene evidencije državne imovine67.

2. Do izrade zakonom utvrđenog programa za evidenciju državne imovine, neophodno je da Uprava za imovinu, prije daljeg korišćenja svog (privremenog) programskog rješenja, postupi u skladu sa prošlogodišnjim preporukama Državne revizorske institucije. Takođe je neophodno do kraja izvršiti kadrovsko popunjavanje Sektora za evidenciju državne imovine što bi omogućilo da se ova središnja nadležnost Uprave obavlja na efikasniji način.

3. Neophodno je obezbijediti da svi korisnici državne imovine redovno i u zakonski predviđenom roku dostavljaju Upravi za imovinu vjerodostojno popunjene pop-isne liste. Ministarstvo finansija, kao organ nadležan za primjenu Zakona, treba da preduzme radnje u cilju pokretanja prekršajnih postupaka prema subjektima koji ne vrše dostavu podataka Upravi za imovinu. Takođe, potrebno je sprovesti inspekcijske kontrole korisnika državne imovine, kako bi se utvrdio način na koji isti vrše njen popis, procjenjivanje i evidentiranje.

4. Neophodno je da Uprava za imovinu potpiše protokol o saradnji sa Upravom policije u cilju efikasnije organizacije poslova upravljanja privremeno oduzetom imovinom. Neophodno je i da službenici Uprave za imovinu koji se bave ovim poslovima prođu odgovarajuće obuke;

5. Neophodno je da Zaštitnik imovinsko-pravnih interesa CG, u saradnji sa organom državne uprave nadležnim za informaciono društvo, izradi web-prezentaciju svoje institucije, te redovno ažurira i učini proaktivno dostupnim sve podatke iz svoje nadležnosti što bi omogućilo veću transparentnost rada ove institucije.

2.3 Javne nabavke68

Javne nabavke su jedno od područja, koje su u svim zemljama najpodložnija pojavi ko-rupcije. Iz tog razloga, u razvijenim zemljama, ova oblast je pod konstantnim nadzorom javnosti i karakteriše je ubrzan razvoj regulative i kontinuirano uvođenje anti-korupcijskih

67 Na Okruglom stolu na kome je prezentovana ova studija (10. jul 2012. god.), predstavnici Ministarstva finansija su saopštili da je za realizaciju ovog projekta neophodno izdvojiti 250.000.00 eura, te da trenutna finansijska situacija onemogućava realizaciju ovog projekta.

68 Ovo poglavlje je rađeno u saradnji sa NVO Institut Alternativa, koja je obezbijedila najveći dio iskorištenih podataka.

325


mjera. Na javnoj sceni Crne Gore, ova oblast je rijetko prisutna i javnost je generalno slabo upoznata sa pravnom regulativom, kontrolnim mehanizmima i naporima koji su preduzeti na suzbijanju korupcije.

Od suštinskog značaja, pri reformi sistema javnih nabavki, je napraviti razgraničavanje između izbjegavanja korupcije i davanja fleksibilnosti zvaničnicima u donošenju odluke, zasnovane na njihovom znanju. Diskrecija uvećava podsticaj za korupciju, ali pretjerana rigidnost ovih zakona može da dovede do neekonomičnih usporavanja i obesmišljavanja cjelokupnog postupka.69

U svakoj od faza javnih nabavki je moguće izdvojiti specifične rizike od pojave korupcije. U fazi planiranja rizici su: pripremanje tenderske dokumentacije na diskriminatoran način, označavanje tipa robe kojom se određeni ponuđač stavlja u favorizovan položaj, tehničke specifikacije napravljene prema uslovima određenog ponuđača i sl. U fazi sprovođenja najrizičniji postupci su sklapanje sporazuma o cijeni, isporuci i ponuđaču, koji su podložni zboupotrebama od strane ponuđača kroz princip tzv. kartelskih sporazuma, gdje se daje privid više ponuđača kada u stvari postoji samo jedan. Takođe u ovoj fazi može da dođe do neizvršavanja ugovora, izmjene bitnih odredbi, promjene predmeta javne nabavke i naručivanja dodatnih nabavki od istog ponuđača bez poziva na javno nadmetanje.70

2.3.1 Pravni okvir

U julu 2011, usvojen je novi Zakon o javnim nabavkama, do kad je na snazi bio Zakon iz 2006. godine. Zakon o javnim nabavkama predstavlja jedan od najznačajnijih propisa kojim je uređen sistem javne potrošnje budžetskih korisnika i jedan je od sistemskih antikorupcijskih zakona.

Ovim zakonom uređuju se uslovi,način i postupak nabavke roba,usluga i ustupanja izvođenja radova,zaštita prava u postupcima javnih nabavki i druga pitanja od značaja za javne nabavke. Ovaj Zakon i dalje nije potpuno usklađen sa regulativom EU, a povezano zakonodavstvo predstavlja poseban problem, na šta se ukazuje i u Izvještaju o napretku iz 2011. 71

Osnovna poboljšanja koja je donio novi Zakon:

- U procesu planiranja javnih nabavki unaprijeđene su mogućnosti izmjene i do-pune plana i propisana je obavezna saglasnost nadzornih organa na plan javnih nabavki. Takođe propisano je da svi naručioci, koji vrše nabavke u iznosu većem od 100 000 eura, moraju usvojiti i objaviti plan nabavki, bez obzira da li se radi o državnim organima.72

- Članovima 15, 16 i 17 Zakona o javnim nabavkama, uvedene su anti-korupcijske klauzule, koje predviđaju ništavost ugovora u slučaju postojanja sukoba interesa i koje predviđaju prekršajnu, pa i krivičnu odgovornost subjekta koji prekrši ove odredbe. Na ovaj način se reguliše mogućnost postojanja sukoba interesa kod naručioca i kod ponuđača.

- Uvedena je obaveza objavljivanja svih ugovora o javnim nabavkama.

69 Suzan Rouz-Ejkerman “Korupcija i vlast- uzroci posljedice i reforma“ Službeni glasnik, 2007, Beograd, str 70.70 Institut Alternativa studija pod radnim nazivom „Rizici za korupciju u postupcima javnih nabavki u Crnoj Gori“

Podgorica 2012.71 Izvještaj o napretku Crne Gore za 2011, Evropska komisija72 Zakon o javnim nabavkama, član 38.

326

- Državna Komisija za kontrolu postupaka javnih nabavki kontroliše svaki postupak javnih nabavki u vrijednosti većoj od 500.000 eura.

2.3.2 Institucionalni okvir

Direkcija za javne nabavke osnovana je Uredbom o izmjenama i dopunama uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave. Pod tim imenom je radila do 2011, kada je Zakonom o javnim nabavkama preimenovana u Upravu za javne nabavke. Vlada Crne Gore je na sjednici od 17.novembra 2011.godine utvrdila Pravilnik o unutrašnjoj orga-nizaciji i sisitematizaciji Uprave za javne nabavke73. Novim Pravilnikom povećava se broj službeničkih i namješteničkih mjesta sa 15 na 18, uključujući i direktora Uprave za javne nabavke.Osim toga,potvrdjeno je da Direkcija ima i Odjeljenja za praćenje postupka za javne nabavke i upravljanje elektronskim javnim nabavkama,Odjeljenja za stručno osposobljavanje, usavršavanje i međunarodnu saradnju i Službe za opšte poslove i finan-sije. Uprava za javne nabavke je organ uprave nadležan za poslove javnih nabavki koji obezbjeđuje uslove za ekonomičnu,efikasnu i transparentnu upotrebu javnih sredstava i stvaranja konkurentnih i ravnopravnih uslova,za sve ponuđače.

Sama činjenica da je osnovna uloga Uprave za javne nabavke da obezbijedi uslove za ekonomičnu,efikasnu i transparentnu upotrebu javnih sredstava i stvaranja konkurent-nih i ravnopravnih uslova za sve ponuđače,u državi Crnoj Gori,dovoljno govori o gotovo presudnom uticaju na kreiranje zdrave, održive ekonomije,kao i na reforme u oblasti planiranja javnih finansija.

Uprava za javne nabavke,je u skladu sa članom 19 Zakona o javnim nabavkama,ovlašćena da: prati ostvarivanje sistema javnih nabavki; prati usaglašenost propisa kojima se uređuju javne nabavke sa pravom Evropske unije i učestvuje u pripremi propisa o javnim nabavkama; daje saglasnost naručiocima o ispunjenosti uslova za sprovođenje odgovarajućeg postupka javne nabavke u skladu sa ovim zakonom; organizuje i sprovodi stručno osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih i drugih lica za vršenje poslova javnih nabavki; organizuje polag-anje stručnog ispita za vršenje poslova u oblasti javnih nabavki; objavljuje planove javnih nabavki, pozive za javno nadmetanje, odluke o kvalifikaciji kandidata, odluke o izboru najpovoljnije ponude, odluke o obustavi postupka javne nabavke, odluke o poništavanju postupka javne nabavke, ugovore o javnoj nabavci, izmjene, odnosno dopune plana javnih nabavki, poziva za javno nadmetanje i druge akte u skladu sa ovim zakonom; priprema i objavljuje na portalu javnih nabavki listu naručilaca; promoviše sprovođenje javnih nabavki u elektronskoj formi; vrši i druge poslove u skladu sa zakonom. Ministarstvo finansija vrši nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada Uprave. Sudska kontrola zakonitosti postu-paka javne nabavke obezbijeđena je u Upravnom sporu, kod Upravnog suda Crne Gore.

Komisija za kontrolu javnih nabavki je osnovana 2001. godine, a njene nadležnosti je preuzela Državna komisija za kontrolu postupaka javnih nabavki74 u februaru 2012. Godine. Ova komisija predstavlja samostalan i nezavistan organ nadležan za oblast zaštite prava ponuđača i javnog interesa u postupku javne nabavke. Novim Zakonom je propisano da Komisiju čine Predsjednik i četiri člana, koji funkciju vrše profesionalno. To

73 Obrazac izvještaja o sprovođenju akcionog plana,nadležni organ Direkcija za javne nabavke,izvještajni peri-od:01.07.2011.-31.12.2011.

74 Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki,nacrt strategije razvoja sistema javnih nabavki u Crnoj Gori za period 2011-2015

327


je drugostepeni organ koji razmatra i postupa po izjavljenim žalbama. Sem toga Državna komisija je nadležna za: ispitivanje u žalbenom postupku pravilnosti Zakona o javnim nabavkama i predlaganje i preduzimanje mjera za otklanjanje nepravilnosti u postupcima javnih nabavki; odlučivanje o zahtjevima naručilaca o nastavku postupka javne nabavke kada je izjavljena žalba u skladu sa ovim zakonom; odlučivanje o zahtjevima u pogledu troškova postupka; praćenje sprovođenja odluka; vršenje kontrole postupaka javnih nabavki vrijednosti preko 500.000 EUR-a; saradnju i razmjenu informacija u oblasti javnih nabavki sa nadležnim organima drugih država i druge poslove u skladu sa ovim zakonomOdluke Komisije su konacne,obavezujuce i izvršne.U Komisiji nema dovoljno ljudskih kapaciteta za obavljanje poslova iz njihove nadležnosti,a s obzirom da je po novom Zakonu Državna komisija profesionalizovana, potrebno je pripremiti i novi akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, kako bi se ovi problemi prevazišli.

2.3.3 Sprovođenje

Od usvajanja Zakona o javnim nabavkama iz 2006, je jako mali broj podnešenih krivičnih prijava a niti jedna pravosnažna presuda nije donesena o ovoj oblasti. Takođe, nije bilo prekršajnih sankcija, niti disciplinske odgovornosti službenika zaduženih za javne nabavke.

Odredbe o utvrđivanju uslova za sprovođenje javnih nabavki šoping metodom, nijesu dovoljno jasno određene i ostavljaju prostor za improvizaciju. Od svog osnivanja, pre-thodna Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki je donijela 1,053 odluke, od čega je 330 objavljeno 2010. a 140 u prvim mjesecima 2011. 2010. godine, Upravni sud je u sudskom postupku poništio veliku većinu odluka Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki (60 od 76) što je razlog za naročitu zabrinutost. Polovina negativnih presuda Upravnog suda su donešene zbog formalnih proceduralnih pitanja i nijesu bile vezane za kvalitet postupka nabavki.

Vlada je na sjednici održanoj 22. decembra 2011. usvojila Strategiju razvoja sistema javnih nabavki za period od 2011. do 2015. godine, i Akcioni plan za sprovođenje Strategije. Dok je za razmatranje Nacrta strategije organizovana javna rasprava, čime je bilo omogućeno učešće zainteresovane javnosti, Nacrt akcionog plana nije bio javno dostupan.

Nacrt strategije razvoja sistema javnih nabavki za period od 2011. do 2015. godine koji je krajem novembra bio na javnoj raspravi treba dodatno unaprijediti. Institut Alternativa ističe da Strategija i Akcioni plan imaju ozbiljne nedostatke, kao npr. mjere u Akcionom planu su široko postavljene i neprecizne,a prisutan je i nejednak tretman koji pojedini djelovi Strategije imaju u okviru Akcionog plana. S tim u vezi, nije jasno kako će pojedini ciljevi navedeni u Strategiji biti ostvareni, u prvom redu kada je riječ o suzbijanju korup-cije u javnim nabavkama.75 Takođe, od četnaest mjera u Akcionom planu, samo dvije su zaista posvećene smanjivanju korupcije, dok su dvanaest orjentisane na jačanje stručnih kapaciteta i razvoju institucionalnog okvira.76

Misija OEBS-a u Crnoj Gori je,imajuci u vidu ciljeve:borba protiv korupcije,primjena an-tikorupcijskih mjera i prilagodjavanje EU standardima, izvrsila Analizu rizika korupcije u

75 Institut Alternativa “Javne nabavke-strateški do 2015?”, Stevo Muk-Predsjednik upravnog odbora, Vijesti, 09/02/2012.

76 Muk, Stevo: „Komentar na Strategiju razvoja sistema javnih nabavki za period 2011-2015. i na Akcioni plan za sprovođenje StrategijeKomentar na Strategiju razvoja sistema javnih nabavki za period 2011-2015. i na Akcioni plan za sprovođenje Strategije, dostupno na http://www.institut-alternativa.org/archives/2185

328

Crnoj Gori u oblasti javnih nabavki, u odnosu na prethodni Zakon o javnim nabavkama iz 2006.77 U ovoj analizi su identifikovani brojni nedstaci postojećeg sistema javnih nabavki u Crnoj Gori,i to:

1. neusaglašenost legislative u oblasti javnih nabavki sa direktivama EU;

2. nepostojanje i nedefinisanost značajnih instituta u oblasti javnih nabavki;

3. nedefinisane nadležnosti organa u postupku javnih nabavki;

4. nepostojanje preciznih kriterijuma za izbor ponuđača, nedovoljno definisan postu-pak i procedura dodjele ugovora za sve vrste javnih nabavki;

5. nepostojanje jedinstvene baze podataka o javnim nabavkama;

6. nepostojanje kaznenih odredbi za učinjene prekršaje za učesnike javnih nabavki (naručioce i ponuđače);

7. nedovoljna edukovanost naručilaca i ponuđača.

Dobar dio ovih zamjerki je adresiran novim Zakonom, no neke zamjerke su i dalje os-tale: posebnu opasnost za pojavu korupcije, predstavljaju nedostaci kriterijuma za izbor ponuđača – koji ostavljaju prostor za brojne zloupotrebe, kao što su kartelski sporazumi i prilagođeni tenderi. Kaznene odredbe su takođe jedan od nedostajućih mehanizama, mada je ovaj problem djelimično regulisan Krivičnim zakonikom, potrebno je uvesti i prekršajne sankcije, koje bi činile integralni dio Zakona o javnim nabavkama.


Novi Zakon o javnim nabavkama predstavlja korak naprijed ka uspostavljanju evropskih standarda u oblasti javnih nabavki, ali je veliki dio ove oblasti ostao nepokriven adekvat-nim odredbama, koje bi spriječile pojave korupcije. U saradnji sa Institutom alernativa i kroz analizu relevantnih dokumenata došli smo do sljedećih zaključaka:

1. Pravni okvir još uvijek nije u potpunosti usklađen sa evropskim direktivama. Iako u značajnoj mjeri usklađeniji, novi zakon još uvijek nije potpuno pokrio sve pravne mehanizme koje predviđaju direktive, za smanjenje prostora za korupciju.

2. Jako mali broj krivičnih prijava je podnešen od strane Uprave policije, a nije donešena ni jedna pravosnažna odluka u ovoj oblasti. Ovo je zabrinjavajući indikator, posebno uzimajući u obzir percepciju građana o korupciji u ovoj oblasti, koja je izuzetno visoka. Neophodno je istaći da ni jedna prekršajna sankcija nije izrečena u proteklih deset godina, što pokazuje kako nedostatke legislativnog ok-vira, tako i nedostatak političke volje za implementaciju.

3. Antikorupcijske odredbe i odredbe o sukobu interesa nijesu formulisane na način koji bi garantovao efikasnu implementaciju. Naime, ne postoji institucio-nalni mehanizam za praćenje implementacije odredbe o zapošljavanju službenika uključenih u postupak javnih nabavki kod ponuđača sa kojim je skopljen ugovor o javnim nabavkama.

4. Kapaciteti Uprave i Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki nijesu ad-ekvatni za kontrolu odredbe Zakona o finansiranju političkih partija koja predviđa

77 OSCE „Analiza rizika korupcije u Crnoj Gori u oblastima javnih nabavki,urbanizma,prostornog planiranja,katastra,upisa i prometa nekretnina“ Podgorica, novembar 2011.

329


zabranu primanja priloga od pravnih lica, ili povezanih lica koja obavljaju posao od javnog interesa. Naime, kapaciteti nijesu prošireni u skladu sa novim nadležnostima Uprave za javne nabavke.

5. Državna komisija za kontrolu postupaka javnih nabavki je imenovana od strane Vlade, što ne omogućava njenu punu nezavisnost i što može predstavljati prepreku nepristrasnoj kontroli postupka javnih nabavki. Takođe, uslovi za izbor članova Komisije nijesu dovoljno precizni i ne baziraju se na visokim profesionalnim i etičkim principima, koje zahtijeva rad u ovoj Komisiji.

Na osnovu gorenavedene analize, formulisali smo sljedeće preporuke, koje bi trebalo da posluže kao osnova za dalje unaprjeđivanje kontrole postupka javnih nabavki:

1. Uskladiti pravni okvir sa direktivama EU u potpunosti, pogotovo u odnosu na regulaciju procesa nabavki metodom šopinga

2. Unaprijediti kapacitete Uprave i Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki, kao i njihove materijalne nadoknade.

3. Polugodišnje detaljno izvještavati o nepravilnostima utvrđenim u procesima javnih nabavki, pokrenutim postupcima i njihovim razrješenjima, kako bi se utvrdili uzroci nepostojanja pravosnažnih presuda i izrečenih sankcija u ovoj oblasti.

4. Proširiti Zakon o srječavanju sukoba interesa da obuhvati lica koja su uključena u postupak javnih nabavki.

5. Izmijeniti način biranja i kriterijume za izbor Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki, na način koji bi obezbijedio suštinsku nezavisnost i profesionalnost ovog tijela.

2.4 Tržište kapitala

Tržište kapitala je bilo malo poznat pojam građanima zemlje koja je tek nedavno ušla u fazu kapitalizma. Kada je nastupio period vaučerizacije, a zatim i privatizacije, jako mali broj građana je imao pravu informaciju šta da radi sa svojim hartijama od vrijednosti, zakonska regulativa ove oblasti se tek konsolidovala, a pojavio se veliki broj investicionih fondova i čak dvije berze. Neadekvatan zakon o sprječavanju sukoba interesa je, od 2004. do posljednjih izmjena 2011, ostavljao dovoljno prilike za zloupotrebe, trgovinu uticajem i neregularnosti postupka nabavki.

Pravni okvir i institucionalni okvir, koji je izdvojio privatizaciju u potpunosti van nadležnosti institucija koje kontrolišu tržište kapitala, pružio je prostor za borjne netransparentne transakcije i korupciju na svim nivoima, čije se posljedice osjećaju danas. Sa ubrzavanjem procesa integracija, međutim, postalo je neophodno uskladiti regulativu sa evropskim standardima, što bi dovelo do smanjenja rizika od korupcije. Sporazum o stabilizaciji I pridruživanju EU je stupio na snagu 2010. godine. Stupanjem na snagu ovog sporazuma formalno obavezuje Crnu Goru na usklađivanje svog zakonodavstva sa EU zakonodavstvom. Preporuke Evropske komisije idu u pravcu izmjena i dopuna ovih zakona i usklađivanju istih sa Acquis communuitare. 78Do sada neke izmjene su učinjene a neke će tek uslijediti.

78 Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore

330

2.4.1 Pravni okvir

Danas normativni okvir u obasti tržišta kapitala čine Zakon o hartijama od vrijednosti, Zakon o investicionim fondovima, Zakon o preuzimanju akcionarskih društava, Zakon o dobrovoljnim penzionim fondovima i Zakon o osiguranju. postupka nabavki.

Zakon o hartijama o vrijednosti još uvijek nije inoviran. On sadrži nadležnosti Komisije za hartije od vrijednosti, određuje njen sastav i način imenovanja članova, finansiranje, izvještavanje kao i aktivnosti ovog tijela. Takođe, ovaj Zakon propisuje pravila o emisiji hartija od vrijednosti, registraciji emitenata, pravila o spajanju i podjeli akcija, pravila sprovođenja, nadzora, obustavljanja i poništenja procesa javne ponude. Ovaj Zakon utvrđuje i pravila funkcionisanje tržišta kapitala i učesnika na ovom tržištu, kao i funkcionisanje Centralne depozitarne agencije. U okviru twinning programa sa Bugarskom izrađena je radni materijal o pojedinim poglavljima novog Zakona o hartijama od vrijednosti, tj. budućeg Zakona o tržištu kapitala, potpuno usklađena sa diretktivama EU, koja se satoji iz tri dijela i sadrži posebne dijelove o transparentnosti i zloupotrebi tržišta, međutim ovaj zakon je u planu Vlade za IV kvartal. postupka nabavki.

Zakon o preuzimanju akcionarskih društava je donešen u 2011, i po izvještajima iz Skupštine, u potpunosti je usklađen sa evropskim direktivama. Zakonom će se omogućiti veća i pot-punija zaštita manjinskih akcionara u slučajevima kada određeno lice ostvari većinsko vlasništvo u akcionarskom društvu, a koja se ogleda kroz bolju jasnoću i transparentnost svih faza postupka preuzimanja, bolju obavještenost malih akcionara, davanje pravične cijene, mogućnošću davanja mišljenja o preuzimanju od strane organa upravljanja i za-poslenih, šire polje primjene zakona (uključene banke, osiguravajuća društva i zatvoreni investicioni fondovi, društva za osiguranje), šira definicija povezanih lica i sl; Zaštita prava sticaoca u postupku preuzimanja, prvenstveno u pogledu sprečavanja radnji koje bi dovele do opstruiranja postupka preuzimanja, prava u pogledu sazivanja skupštine akcionara u kraćem roku, pravo na dodatni otkup akcija i sl.

Zakon o investicionim fondovima je usvojen u novembru 2011. Novim Zakonom se omogućava otvaranje postojećih fondova zatvorenog tipa kao i bolja zaštita manjinskih akcionara fondova. Društvima za upravljanje investicionim fondovima se pruža mogućnost obavljanja djelatnosti u svim zemljama članicama EU, kroz dobijanje tzv. evropskog pasoša. Ovaj zakon takođe reguliše poslovanje inostranih investicionih fondova u Crnoj Gori i omogućiti ovim fondovima da posluju iz sopstvene zemlje ili da osnivaju filijale, pribave dozvole i obave registraciju u Crnoj Gori.ponuđače.

Zakon o dobrovoljnim penzionim fondovima, još uvijek nije inoviran. Na snazi je Zakon us-vojen u 2007, koji nije u potpunosti usklađen sa evropskim direktivama u oblasti nadzora nad ustanovama profesionalnog osiguranja.

Zakon o osiguranju nije izmijenjen. Prema podacima Agencije za nadzor osiguranja, final-izirani su predlog izmjena Zakona o osiguranju, koje su bazirane na propisima EU79, i novi

79 Predložene izmjene Zakona o osiguranju bazirane su na sljedećim propisima EU: - 73/239/EEC – koja uređuje obavljanje poslova neživotnog osiguranja (uključujući i izmjene te direktive

sadržane u direktivama 76/580/EEC, 84/641/EEC, 87/343/EEC, 87/344/EEC, 88/357/EEC, 90/618/EEC, 92/49/EEC 95/26/EC, 2000/26/EC, 2002/13/EC, 2002/87/EC, 2005/1/EEC),

- 2002/83/EEC, koja uređuje poslove životnog osiguranja,- 2002/92/EEC, koja uređuje poslove posredovanja i zastupanja u osiguranju,- 2005/68/EEC, koja uređuje poslove reosiguranja,- 2007/44/EEC, koja uređuje kvalifikovana učešća u finansijskom sektoru.

331


tekst dopuna Zakona o obaveznom osiguranju u saobraćaju, koji su na kraju III kvartala 2011. godine upućeni Ministarstvu finansija na dalju proceduru. ponuđače.

U martu 2011 je usvojena “Odluka o obaveznim elementima za transfer sredstava”. U skladu sa odlukom, transfer sredstava mora sardžati sve neophodne informacije koje su u skladu sa relevantnom legislativom EU, što će doprinijeti ne samo većoj transpa-rentisti na tržištu kapitala, već i smanjivanju rizika od pranja novca preko transakcija na ovom tržištu.

2.4.2 Institucionalni okvir

Komisija za hartije od vrijednosti, organ imenovan od strane Skupštine, nadležan za: donošenje pravila za sprovođenje Zakona o HOV, davanje dozvole berzama i učesnicima na tržištu kapitala, nadzor nad sprovođenjem ZHOV, i sl. Komisija ima pet članova, i to: predsjednika, zamjenika predsjednika i tri člana. Komisiju imenuje Skupština, na predlog Vlade Republike Crne Gore (u daljem tekstu: Vlada). Za člana Komisije može biti imenovano lice koje ima visoku školsku spremu, radno iskustvo najmanje pet godina na poslovima iz oblasti prava, monetarnog, privrednog ili finansijskog sistema i koje je dostojno da bude član Komisije.80 Zakon o hartijama od vrijednosti predviđa izuzimanje člana Komisije iz procesa odlučivanja, ukoliko postoji sukob interesa.

Centralna depozitarna agencija obavlja poslove registrovanja dematerijalizovanih hartija od vrijednosti, poslove kliringa i saldiranja sklopljenih transakcija s tim hartijama i druge poslove u vezi sa dematerijalizovanim hartijama od vrijednosti. Centralna Depozitarna Agencija je akcionarsko društvo koje osniva, odnosno čiji akcionari mogu biti Republika, ovlašćeni učesnici, berze, banke i druga pravna lica. Centralna Depozitarna Agencija ima odbor direktora koji se sastoji od najmanje pet članova. Za člana odbora direktora Cen-tralne depozitarne agencije može biti imenovano lice koje ima visoku školsku spremu, najmanje tri godine radnog iskustva i koje nije osuđivano za krivično djelo koje ga čini nedostojnim za vršenje funkcije člana odbora direktora Agencije. Za obavljanje poslova Centralne Depozitarne Agencije plaća se provizija i druge naknade, koje utvrđuje ta Agencija, uz prethodno odobrenje Komisije. Godišnji izvještaj o poslovanju Centralne Depozitarne Agencije dostavlja se Komisiji i svim akcionarima te agencije.81

Agencija za nadzor osiguranja izdaje dozvole za obavljanje poslova osiguranja, reosigu-ranja i saosiguranja, posredovanja i zastupanja i drugih poslova neposredno povezanih sa poslovima osiguranja; daje saglasnost na akte i radnje utvrđene ovim zakonom; vrši nad-zor nad obavljanjem djelatnosti osiguranja; donosi akte utvrđene Zakonom o osiguranju; vodi registre u skladu sa ovim zakonom; razmatra prigovore i žalbe osiguranika i drugih korisnika osiguranja; sarađuje sa drugim nadzornim organima u zemlji i inostranstvu; daje inicijative za uređivanje pitanja iz oblasti osiguranja; obavlja i druge poslove utvrđene zakonom.

80 Zakon o hartijama od vrijednosti (“Sl. list RCG”, br. 59/00 od 27.12.2000, 10/01 od 28.02.2001, 43/05 od 21.07.2005, 28/06 od 03.05.2006, “Sl. list Crne Gore”, br. 53/09 od 07.08.2009, 73/10 od 10.12.2010, 40/11 od 08.08.2011) čl. 7-23

81 Ibid, čl. 89-101

332

2.4.3 Sprovođenje

Inovirani akcioni plan ne zahtijeva indikatore koji se odnose na broj pokrenutih ili proce-suiranih slučajeva u ovoj oblasti, tako da je i ova analiza urađena u skladu sa zahtjevima tog dokumenta.

Nacionalni plan integracija predviđa donošenje Zakona o tržištu kapitala, koji će zamijeniti dijelove Zakona o hartijama od vrijednosti, u 2012. Usklađenost Zakona o hartijama od vrijednosti sa evropskim direktivama je urađeno za oblasti: prospekt, transparentnost i zloupotrebe na tržištu. U saradnji sa FSC ekspertima iz Bugarske u okviru tvining projekta završena su tri dijela radne verzije Zakona o tržištu kapitala: Hartije od vrijednosti koje se nude javnosti ili se uvrštavaju za trgovanje; Transparentnost; i Zloupotreba trţišta. U izvještajnom periodu, u saradnji sa FSC ekspertima iz Bugarske, u okviru tvining projekta - poglavlje ‟Zloupotreba tržišta‟ Nacrta zakona o hartijama od vrijednosti, u potpunosti je usklađeno sa Market Abuse Direktivom i direktivama koje se odnose na fer prikaz preporuka za ulaganje i objavljivanje sukoba interesa. Takođe, od strane MS eksperata u Nacrt Zakona uključene su odredbe Market Abuse Directive, Transparency Directive i Prospectus Directive u pogledu sljedećih pitanja: - pravo pokretanja postupka pred sudom, - obaveza poslovne tajne, - opšti principi razmjene informacija i saradnja sa nadležnim organima država članica.82 Međutim, ovaj Zakon još uvijek nije usvojen. Rok za usvajanje je IV kvartal 2012.

Pristup podacima o vlasništvu nad hartijama od vrijednosti je još uvijek razlog zabrinu-tosti. Centralna depozitarna agencija raspolaže podacima o vlasničkim strukturama preduzeća, međutim, ne omogućava proaktivno uvid u izmjene vlasničke strukture. Ona ove podatke dostavlja Komisiji za sprječavanje sukoba interesa, po zahtjevu, dok su podaci o vlasničkoj strukturi pojedinog preduzeća poznata samo akcionarima tog preduzeća, ali ne i drugim zainteresovanim subjektima. Na ovaj način je bitno smanjena transparentnost akcionarskih društava i procesa unutar njih. Iako je Inoviranim planom za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala predviđeno da je potrebno unaprijediti pristup po-dacima o vlasništvu nad hartijama od vrijednosti83, pravila CDA o povjerljivosti podataka, omogućavaju pristup podacima samo o 10 najvećih akcionara.

U javnosti se često percipira da je za kontrolu privatizacije društvenih kompanija, putem kupovine većinskog dijela akcija, dijelom odgovorna Komisija za hartije od vrijednosti. Međutim, ovakav postupak je u potpunosti pod nadležnošću Savjeta za privatizaciju i reguliše se Zakonom o privatizaciji.

Između Zakona o privrednim društvima i Zakona o hartijama od vrijednosti postoje određena preplitanja koja, po mišljenju eksperata, ostavljaju nejasnoće u pogledu nadležnosti Komisije za hartije od vrijednosti.84

2.4.4. Zaključci i preporuke

Mjere definisane inoviranim Akcionim planom za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, u dijelu koji se tiče ekonomske korupcije i tržišta kapitala su suviše general-izovane. Naime, u ovako usko specijalizovanim oblastima jer bilo potrebno angažovati 82 Program rada KHOV za 2012, Komisija za hartije od vrijednosti83 Inovirani Akcioni plan za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala (2011-2013), mjera 11984 Intervju sa prof. Petrom Ivanovićem

333


eksperta koji bi definisao precizne mjere adaptirane specifičnim oblastima rizika na tržištu kapitala. Generalizovane mjere, koje se uglavnom ograničavaju na usklađivanje zakona iz ove oblasti sa direktivama EU, nisu adekvatne za suzbijanje korupcije u ovoj oblasti.

1. Potrebno je sačiniti analizu rizika od korupcije za oblast tržišta kapitala, osiguranja, stranih investicija.

2. Napraviti sektorski akcioni plan, zasnovan na analizi rizika od korupcije, koji bi se sastojao od ciljanih mjera za suzbijanje korupcije u ovim oblastima.

3. Usvojiti postojeći nacrt Zakona o hartijama od vrijednosti, koji je usklađen sa di-rektivama Evropske unije.

4. Centralna depozitarna agencija treba da učini dostupnijim podatke o strukturi vlasništva, kako nadzornim organima, tako i javnosti. Potrebno je proširiti listu, koja sada uključuje samo deset najvećih akcionara na najmanje 15 najvećih akcionara.

5. Proširiti nadležnosti Komisije za hartije od vrijednosti na kontrolu postupaka privatizacije, koji su obavljeni preuzimanjem većinskog paketa akcija. Neophodno je da stručno i politički nezavisno tijelo vrši kontrolu nad ovim postupcima.

6. Usaglasiti Zakon o privrednim društvima sa Zakonom o hartijama od vrijednosti, ili budućim Zakonom o tržištu kapitala.

334

PREVENTIVNI MEHANIZMI – INTEGRITET I TRANSPARENTNOST

Borba protiv korupcije obuhvata represivne i preventivne aktivnosti. „Državne institucije bi trebale i morale preduhitriti korupciju pravovremenim usvajanjem zakona, izgradnjom institucija (policija, sudstvo, organi za sprječavanje pranja novca, poreskih službi itd…) i jačanjem svijesti zajednice i medija o tom problemu“.85 Međutim, suprotstavljanje korupciji se ne bazira isključivo na represiji, već savremeni trendovi borbe protiv korupcije okreću se sve više ka prevenciji. Preventivne aktivnosti su veoma važne za onemogućavanje situacija i okolnosti koje mogu prouzrokovati kriminalitet. Neki autori prave distinkciju između primarne, sekundarne i tercijarne prevencije. Naime, primarnu prevenciju čine djela za izbjegavanje uzroka za pojavu i razvoj kriminaliteta, sekundarna prevencija je usmjerena na djela za rano otkrivanje potencijalnih činilaca i situacija koje mogu dovesti do činjenja kriminalne aktivnosti, a tercijarna je usmjerena ka osobama koje su već počinile krivično djelo korupcije.86

U okviru definisanja mehanizama u borbi protiv korupcije, država prevashodno kreira nacionalne politike prevencije i represije korupcije. U takvoj antikorupcijskoj politici, svaka institucija društva ima svoju ulogu i nadležnosti u borbi protiv korupcije. Veoma je važno istaći da antikorupcijska politika nije stvar samo organa otkrivanja, progona i suđenja, već se u obzir uzima i cjelokupna socijalna politika društva i uzroci korupcije (socijalni, privredni, politički i sl.). Pri tom, veoma je važno ispitati sve resore države, posebno one koji se direktno ne srijeću sa korupcijom.

U ovom dijelu studije, posebnu pažnju ćemo obratiti na preduzete mjere prevencije ko-rupcije, uspostavljanja sistema integriteta, slobodnom pristupu informacija i zaštiti lica koja prijavljuju korupciju.

3.1 Prevencija korupcije

Crna Gora je u posljednjih desetak godina, preduzimala različite aktivnosti, preventivne i represivne, u borbi protiv korupcije. Sagledavajući kreiranje i implementaciju politike borbe protiv korupcije u Crnoj Gori, možemo razlikovati dva perioda. Prvi period je bio karakterističan po osnivanju odgovarajućih institucija, kreiranju i usvajanju zakonodavnog okvira koji je usvajao pravila i standarde koji tretiraju pitanje korupcije. Tako su osnovane sljedeće institucije nadležne za borbu protiv korupcije u Crnoj Gori: Nacionalna komisija

85 Dobovšek, Bojan: „Sodobni problemi korupcije u javnoj upravi“ u V Dobovšek, B. (ur.), Korupcija u javnoj upravi, Ljubljana: MNZ. , 2003. godine

86 Meško, G. (2002). Osnove preprečevanja kriminalitete. Ljubljana: Visoka policijsko –varnostna šola, 2002. godine

335


za praćenje implementacije inoviranog Akcionog plana za sprovođenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala (osnovana 2007. godine u čijem su sastavu su bili predstavnici izvršne, sudske i zakonodavne vlasti, kao i predstavnici civilnog sektora, te je na taj način Komisija predstavlja jedinu institucija za borbu protiv korupcije u Crnoj Gori u čiji rad su bili uključeni predstavnici nevladinog sektora), Uprava za antikorupci-jsku inicijativu (osnovana januara 2001. godine), Komisija za sprječavanje sukoba interesa (formirana kao nezavisno tijelo Odlukom16. Skupštine Crne Gore 2004. godine), Državna izborna komisija, Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki (osnovana 2001. godine) i Uprava za sprječavanje pranja novca i finansiranja terorizma. Ovaj period je započeo 2000. godine, kada je Crna Gora potpisala Sporazum i Akcioni plan Regionalne antikorupcijske inicijative Pakta stabilnosti, sve do donošenja Akcionog plana za sprovođenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala. U drugom periodu se pažnja više posvećivala implementaciji postojećeg zakonodavstva, koje je u proteklom periodu trpjelo mnogobrojne izmjene i dopune, shodno potrebama za ispunjavanjem mnogobrojnih obaveza, posebno onih koje je tražila međunarodna zajed-nica, kada je u pitanju suzbijanje korupcije. Naime, u cilju stvaranja strateškog okvira za suzbijanje korupcije i organizovanog kriminala u Crnoj Gori Vlada je usvojila 28. jula 2005. godine Program borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, a godinu dana kasnije Akcioni plan za njegovo sprovođenje (za period 2006-2008), kojim su definisani osnovni ciljevi vezani za prevenciju i efikasno krivično gonjenje počinilaca koruptivnih radnji, zatim konkretne mjere i aktivnosti, nadležne organe i institucije, rokove, indikatore za mjerenje uspjeha. U cilju praćenja implementacije Akcionog plana za sprovođenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala Vlada je 15. februara 2007. godine osnovala Nacionalnu komisiju u čijem su sastavu predstavnici izvršne, sudske i zakonodavne vlasti, kao i predstavnici civilnog sektora, te na taj način Komisija predstavlja jedinu institucija za borbu protiv korupcije u Crnoj Gori u čiji rad su uključeni predstavnici nevladinog sektora.

3.1.1 Pravni okvir

S obzirom na činjenicu da međunarodna zajednica korupciju ne sagledava kao problem pojedinačnih država, već globalnu prijetnju prosperitetu i blagostanju u svijetu, postoji veliki broj dokumenata i međunarodnih propisa koji uređuju oblast sprečavanja i suzbijanja korupcije. Navešćemo ključne propise koji definišu obaveze država po pitanju sprečavanja i suzbijanja korupcije:

• Konvencija OECD o sprečavanju podmićivanja javnih službenika u međunarodnim poslovnim transakcijama, sa kojom su u krivičnom pravnom smislu povezana i krivična djela pranja novca, te prekršaji na osnovu propisa o računovodstvu odnosno knjigovodstvu;

• Krivičnopravna konvencija Savjeta Evrope o korupciji87 (ETS 173) sa protokolom (ETS 191) inkriminiše svu aktivnu i pasivnu korupciju u javnom i privatnom sektoru te sa tim povezano pranje novca i prekršaje propisa o knjigovodstvu, uspostavlja odgovornost pravnih osoba za te kaznene radnje i zahtijeva uspostavljanje speci-jalizovanih i nezavnisnih organa za borbu protiv korupcije i efikasnu međunarodnu saradnju;

87 Council of Europe, Human Rights and Rule of Law, Programme of Action against Corruption http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/corruption/default_en.asp

336

• Građanskopravna konvencija Savjeta Evrope o korupciji88 (ETS 174) uspostavlja civilnu pravnu odgovornost za korupciju odgovornih osoba i države u slučajevima kad korupcijsko djelo izvrše javni službenici te postavlja određene zahtjeve, koji olakšavaju utvrđivanje te odgovornosti;

• Konvencija UN protiv međunarodno organizovanog kriminala89 zahtijeva inkriminaciju podmićivanja i uvođenje ostalih, zakonskih, upravnih ili drugih mjera za promociju integriteta i potrebne mjere za sprječavanje, otkrivanje i kažnjavanje podmićivanja javnih službenika te ostvarivanje primjerne nezavisnosti nadležnih organa;

• Konvencija o zaštiti finansijskih interesa Evropske unije90 sa pripadajućim protokolima, koji inkriminišu finansijske prevare na štetu finansijskih interesa Evropske unije, kako na strani dohodaka tako i troškova, inkriminišu aktivnu i pasivnu korupciju domaćih, stranih i međunarodnih javnih službenika, uspostavljaju odgovornost pravnih osoba za takva djela i obaveze osnivanja mehanizama za oduzimanje stečene koristi od prevara i korupcije;

• Konvencija o sprečavanju korupcije službenika Evropske unije i službenika država članica Evropske unije, koja inkriminiše aktivnu i pasivnu korupciju javnih službenika Evropske unije i njenih država članica i koja kao veoma važan zadatak navodi osnivanje centralnih nacionalnih antikorupcijskih organa za koordinaciju rada različitih nadležnih službi;

• Konvencija UN protiv korupcije, koja pored represivnih mjera zahtijeva vrstu preven-tivnih mjera, osnivanje nezavisnog organa za sprječavanje korupcije, specijalizova-nog organa za otkrivanje i istraživanje korupcije te sličnog organa za sprečavanje pranja koristi od korupcije.91

Od navedenih međunarodnih konvencija u Crnoj Gori je većina ratifikovana. U okviru pregovora sa Evropskom unijom, Crna Gora će morati da se obaveže da će u određenom roku ispuniti sve obaveze koje Unija propisuje, pa i one vezane za sprječavanje korupcije. Ono zbog čega su konvencije veoma važne jeste što izražavaju potpunu saglasnost da se korupciji, kao globalnoj opasnosti, moguće efikasno suprotstaviti samo sa usklađenom upotrebom svih sredstava kojim raspolaže jedno demokratsko društvo. Među tim sred-stvima pored kaznenih organa i nezavnisnih organa za sprječavanje korupcije spada i donošenje kvalitetnih pravnih propisa, nacionalnih političkih programa i akcionih planova za suprotstavljanje država i civilnog društva korupciji, efikasan sistem otkrivanja kaznenih djela sa elementima korupcije i krivičnog gonjenja njihovih izvršilaca, jačanje društvene etike, antikorupcijske kulture i integriteta u društvu. Ukoliko sagledamo komparativnu analizu zemalja našeg regiona i države Evropske unije uopšte, vidjećemo da su mnoge države inkorporirale međunarodne antikorupcijske standarde u nacionalno pravo donošenjem antikorupcijskih zakona i osnivanjem nezavisnih, specijalizovanih organa za sprječavanje i suzbijanje korupcije.92 Te institucije se od države do države razlikuju po položaju, zadacima,

88 Ibid89 United Nations Convention against Transnational Organized Crime and the Protocols Thereto http://www.

unodc.org/unodc/en/treaties/CTOC/90 Convention on the protection of the European Communities’ financial interests, Convention on the protection of

the European Communities’ financial interests91 United Nations Convention against Corruption, http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/92 Interesantno je da, na primjer u skandinavskim državama, za koje se smatra da su korupcijski najčistije, ne postoje

nezavisni antikorupcijski organi. Naime, temeljna načela suzbijanja korupcije u ovim državama su duboko ukori-jenjena kako u političkoj i pravnoj kulturi tako i u etičkom i moralnom sistemu normi velike većine građana, zbog

337


ovlašćenjima, institucionalnom okviru.93

3.1.2 Sprovođenje

Shodno obavezama koje proističu ratifikacijom međunarodnih konvecija, kao i usvajan-jem evropskih i međunarodnih standarda u oblasti borbe protiv korupcije, Crna Gora je u obavezi da, pored osnivanja kaznenih i nezavisnih organa za sprječavanje korupcije, usvoji i donese kvalitetne pravne propise, nacionalne političke programe i akcione planove za suprotstavljanje državnog sistema i civilnog društva korupciji. Shodno preporukama međunarodnih organizacija, Crna Gora treba da definiše i efikasan sistem otkrivanja ka-znenih djela sa elementima korupcije i krivičnog gonjenja njihovih izvršilaca, kao i da radi na jačanju društvene etike, antikorupcijske kulture i integriteta u društvu.

Postavlja se pitanje šta je od očekivanog Crna Gora do sada uradila.

Kako je već navedeno, u cilju stvaranja strateškog okvira za suzbijanje korupcije i orga-nizovanog kriminala, Vlada Crne Gore je usvojila 28. jula 2005. godine Program borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, a godinu dana kasnije Akcioni plan za njegovo sprovođenje (za period 2006-2008), kojim su definisani osnovni ciljevi vezani za preven-ciju i efikasno krivično gonjenje počinilaca koruptivnih radnji, zatim konkretne mjere i aktivnosti, nadležne organe i institucije, rokove, indikatore za mjerenje uspjeha. U cilju praćenja implementacije Akcionog plana za sprovođenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, Vlada je 2007. godine osnovala Nacionalnu komisiju u čijem su sastavu predstavnici izvršne, sudske i zakonodavne vlasti, kao i predstavnici civilnog sektora. Zatim, 2010. godine usvojena je Strategiju za borbu protiv korupcije i organizova-nog kriminala za period 2010-2014. godine, pri čemu su u Strategiji definisani strateški pravci, načela i ciljevi u borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, prioritetne mjere u okviru uspostavljanja efikasnog sistema za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala u javnom, privatnom i civilnom sektoru. U cilju sprovođenja Strategije, Vlada je usvojila Akcioni plan, kao srednjoročni dokument projektovan za period od dvije godine (2010-2012).

Shodno mjerama prevencije protiv korupcije, sadržanim u Strategiji za borbu protiv ko-rupcije i organizovanog kriminala za period od 2010.-2014. godine, sprovede su mjere prevencije korupcije u organima za sprovođenje zakona, odnosno u policiji i pravosud-nim organima. Shodno zaključcima posljednjeg Izvještaja Nacionalne komisije, najvažniji rezultati u oblasti prevencije korupcije su utvrđivanje Prijedloga Zakona o unutrašnjim poslovima, a u dijelu interne kontrole povećanje broja sprovedenih postupaka unutrašnje kontrole rada policije, kao i broja krivičnih postupaka koji se tiču obavljanja službene dužnosti.94 U skladu sa reformskim procesima crnogorske policije, dat je poseban značaj prevenciji svih oblika kriminaliteta, sa osvrtom na proaktivno postupanje. Međutim, ono što čemu treba posvetiti dodatnu pažnju jeste jačanje administrativnih kapacitetea Sektora kriminalističke policije, posebno odsjeka koji se bave suzbijanjem korupcije i organizova-

čega takvim društvima nijesu potrebne specijalizovane institucije koje građanima, javnim službenicima i društvu u cjelini nude stručnu pomoć i usmjeravaju ih u sprječavanju i suzbijanju korupcije.

93 Vidjeti više u poglavlju 4. Regionalna perspektiva, studija praktične politike „Reforma anti-korupcijskih institucija u Crnoj Gori: Kako učiniti sistem efikasnijim?, Centar za monitoring, Podgorica, 2010. godina, str. 27.-40.

94 U cilju povećanja samostalnosti i odgovornosti interne kontrole, izmjenama i dopunama Zakona o policiji iz de-cembra 2009. godine, Odjeljenje unutrašnje kontrole, koje se nalazilo u Upravi policije, izmješteno je u MUPiJU koje vrši kontrolu i nadzor nad radom policije.

338

nog kriminala, naročito u primjeni mjera tajnog nadzora. Kada su u pitanju preventivni mehanizmi za suzbijanje korupcije u pravosudnim organima, s obzirom na to da strate-gija reforme pravosuđa i Akcioni plan tretiraju pitanja efikasnijeg pravosudnog sistema, uključujući i preventivno djelovanje u borbi protiv korupcije, ojačana je uloga kontrole rada svih nosilaca pravosudne funkcije od strane Tužilačkog odnosno Sudskog savjeta.

Ministarstvo pravde, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave, Vrhovni državni tužilac, Vrhovni sud, Uprava za kadrove i Uprava za antikorupcijsku inicijaticu, u posjed-njih par godina, sprovodili su različite programe obuke lica uključenih u sprovođenje an-tikorupcijskih mjera, a koji su podrazumijevali obuku državnih službenika i namještenika, kao dio programa stručnog usavršavanja koji obuhvata organizaciju seminara i trening obuka o borbi protiv korupcije, pitanjima integriteta, slobodnom pristupu informacijama, upravljanju javnim finansijama, postupcima javnih nabavki, transparetnosti u javnoj up-ravi, standardima etičkog ponašanja, preventivnim i represivnim mehanizmima i slično.

Ujedno, rad na prevenciji je ojačan kroz brojne kampanje za podizanje svijesti i ispitivanja javnog mnjenja koje je sprovodila Uprava za antikorupcijsku inicijativu. Na području sprječavanja korupcije, Vlada je 2011. godine, kako bi preciznije uobličila politike prevencije, usvojila tzv. Procjenu rizika u oblastima osjetljivim na korupciju, pri čemu je identifikovano šest oblasti naročitog rizika: lokalna samouprava, prostorno planiranje, javne nabavke, privatizacija, obrazovanje i zdravstvo. Ipak, potrebno je definisati preciznije mehanizme za implementaciju i praćenje antikorupcijskih inicijativa.

Shodno zaključcima Evropske komisije o napretku Crne Gore, Izvještaj konstatuje da su preduzete određene mjere za postizanje dobrih rezultata u pogledu proaktivnih istraga, optuženja i presuda u slučajevima korupcije na svim nivoima što predstavlja dio ključnih prioriteta u pogledu borbe protiv korupcije datih u Mišljenju. Međutim, navodi se da je neophodno preduzeti dalje korake za njihovo unaprijeđenje, jer broj pravosudnih presuda u slučajevima korupcije ostaje nizak, dok upotrebu specijalnih istražnih mjera i dalje ugrožava manjak adekvatne opreme i obučenog kadra. Zatim, treba dalje jačati međusektorsku koordnaciju, a pogotovo saradnju između tužioca i policije. Izvještaj o napretku ujedno zaključuje da sprovođenje zakonodavnog okvira ostaje neujednačeno, budući da korupcija i dalje preovladava u mnogim oblastima i predstavlja ozbiljan problem.

Slične zamjerke možemo sresti u zaključcima Izvještaja o usaglašenosti GRECO iz 2010. godine, u kojem se navodi da, iako su usvojene važne mjere za prevenciju korupcije, neo-phodno garantovati da se njihovo sprovođenje pravilno prati.

U izvještaju SIGMA-e za 2011. godinu95, naglašena je potreba osnivanja nove, jake insti-tucije koja će biti zadužena za sprječavanje korupcije i jačanje njenog analitičkog djelovanja kada je u pitanju kreiranje i analiza sprovođenja antikorupcijskih zakona, uz istovremeno unapređenje stručnih i administrativnih kapaciteta, što nalaže i član 6. Konvencije UN protiv korupcije UNCAC, koji pored represivnih mjera zahtijeva vrstu preventivnih mjera, odnosno osnivanje nezavisnog organa za sprječavanje korupcije, specijalizovanog organa za otkrivanje i istraživanje korupcije te sličnog organa za sprečavanje pranja koristi od korupcije.

Na potrebu jačanja strateških kapaciteta postojeće Uprave za antikorupcijski inicijativu na-pominju i Izvještaji o napretku EK: „Sadašnji institucionalni okvir za sprječavanje korupcije treba da bude uravnotežen i pravilno koordiniran. Finansiranje mora biti obezbijeđeno.

95 Support for Improvement in Governance and Management, A joint initiative of the OECD and the EU, principally financed by the EU, Assessment, Montenegro, 2011.. http://www.oecd.org/dataoecd/40/28/48970665.pdf

339


Ne postoji ni jedan organ sa jasnim zakonskim ovlašćenjima i sposobnošću za praćenje i implementaciju obaveza državnih organa ili da prati pritužbe o korupciji od javnosti. Nema jasne podjele nadležnosti između različitih agencija. Uprava za antikorupcijsku inicijativu 54 institucije podnose izvještaj o korupciji, uglavnom ima savjetodavnu ulogu s naglaskom na meke mjere prevencije, kao što su obrazovanje i podizanje nivoa javne svijesti.“


Crna Gora je u posljednjih desetak godina, preduzimala različite aktivnosti, preventivne i represivne, u borbi protiv korupcije. Sagledavajući kreiranje i implementaciju politike borbe protiv korupcije u Crnoj Gori, možemo zaključiti sljedeće: ponuđače.

Crna Gora je osnovala odgovarajuće institucije, kreirala i usvojila zakonodavni okvir koji je u određenoj mjeri usvojio pravila i standarde koji tretiraju pitanje korupcije. Nakon definisanja institucionalnog okvira, pažnja se više posvećivala implementaciji postojećeg zakonodavstva, koje je u proteklom periodu trpjelo mnogobrojne izmjene i dopune, shodno potrebama za ispunjavanjem mnogobrojnih obaveza, posebno onih koje je tražila međunarodna zajednica, kada je u pitanju suzbijanje korupcije. Naime, u cilju stvaranja strateškog okvira za suzbijanje korupcije i organizovanog kriminala u Crnoj Gori Vlada je usvojila 28. jula 2005. godine Program borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, a godinu dana kasnije Akcioni plan za njegovo sprovođenje (za period 2006-2008),dok je Vlada 2010. godine usvojila Strategiju za borbu protiv korupcije i organizovanog krimi-nala za period 2010-2014. godine, kao i Akcioni plan za njeno sprovođenje za period od 2010-2012. godine. ponuđače.

Shodno mjerama prevencije protiv korupcije, sadržanim u Strategiji za borbu protiv ko-rupcije i organizovanog kriminala za period od 2010.-2014. godine, sprovede su mjere prevencije korupcije u organima za sprovođenje zakona, odnosno u policiji i pravosudnim organima.

Nadležne institucije su u posjednjih par godina sprovodile su različite programe obuke lica uključenih u sprovođenje antikorupcijskih mjera, a koji su podrazumijevali obuku državnih službenika i namještenika, kao dio programa stručnog usavršavanja koji obuh-vata organizaciju seminara i trening obuka o borbi protiv korupcije, pitanjima integriteta, slobodnom pristupu informacijama, upravljanju javnim finansijama, postupcima javnih nabavki, transparetnosti u javnoj upravi, standardima etičkog ponašanja, preventivnim i represivnim mehanizmima i slično.

Rad na prevenciji je ojačan kroz brojne kampanje za podizanje svijesti i ispitivanja javnog mnjenja koje je sprovodila Uprava za antikorupcijsku inicijativu. Međutim, neophodno je definisati preciznije mehanizme za implementaciju i praćenje antikorupcijskih inicijativa.

Iako su preduzete određene mjere za postizanje rezultata u pogledu proaktivnih istraga, optuženja i presuda u slučajevima korupcije na svim nivoima, neophodno je preduzeti dalje korake za njihovo unaprijeđenje, jer broj pravosudnih presuda u slučajevima korupcije ostaje nizak, dok upotrebu specijalnih istražnih mjera i dalje ugrožava manjak adekvatne opreme i obučenog kadra.

Crna Gora treba puno pažnje da posveti daljem ispunjavanju preporuka GRECO-a, koje se zasnivaju na stanovištu da, iako su usvojene važne mjere za prevenciju korupcije, neo-phodno garantovati da se njihovo sprovođenje pravilno prati.

340

Ujedno, Crna Gora treba dalje raditi na ispunjavanju preuzetih obaveza iz Konvencije UN protiv korupcije koja, pored represivnih mjera, zahtijeva vrstu preventivnih mjera, odnosno osnivanje nezavisnog organa za sprječavanje korupcije, specijalizovanog organa za otkrivanje i istraživanje korupcije te sličnog organa za sprečavanje pranja koristi od korupcije. Ova preporuka je naglašena i uzvještajima SIGMA-e, u kojima se ističe potreba osnivanja nove, jake institucije koja će biti zadužena za sprječavanje korupcije i jačanje njenog analitičkog djelovanja kada je u pitanju kreiranje i analiza sprovođenja antikorup-cijskih zakona, uz istovremeno unapređenje stručnih i administrativnih kapaciteta.

Korupcija je društveno zlo koje zahtijeva sistematski napor i apsolutnu angažovanost svih društvenih snaga u njegovom suzbijanju. S obzirom na činjenciu da u crnogorskoj javnosti još nije razvijena svijest o zlu koje korupcija nanosi, u Crnoj Gori je potrebno još mnogo truda uložiti i na planu prevencije, ali i na planu represivnog djelovanja.

1. U tom smislu, potrebno je depolitizovati rad svih državnih institucija, koje moraju zajedničkim naporima i saradnjom učestvovati u borbi protiv korupcije;

2. Prevencija je jedno od najznačajnijih oružja protiv korupcije koja daje najviše re-zultata i uspjeha u borbi protiv korupcije. Međutim, kako bi postigli odgovarajuću efikasnost u preventivnom djelovanju, te aktivnosti moraju biti dopunjavane i repre-sivnim oblicima borbe protiv korupcije. S tim vezi, treba ojačati nadležnosti, kao i omogućiti nesmetan rad institucija zaduženih za represivne oblike borbe protiv korupcije, kao što su vojska, obavještajno-bezbjednosne službe i policija;

3. Ujedno, neophodno je jačanje nadležnosti, omogućavanje nezavisnog rada insti-tucija, nadležnih za javnu kontrolu među kojima veoma važno mjesto zauzima institucija Ombudsmana, kao i državne institucije specijalizovane za sprječavanje i savladavanje korupcije u svim segmentima društva. To će nesumnjivo dovesti do većeg stepena efikasnosti i učinkovitosti u procesu sprječavanja korupcije;

4. Potrebno je više pažnje posvećivati edukaciji, kako državnih službenika tako i ostalih građana, o različitim oblicima korupcije, kao i o načinima i obavezama da iste prijavljuju. Značajan doprinos kontroli i sprječavanju korupcije mogu pružiti građani podnoseći pritužbe, peticije ili prijave koruptivnih radnji, zbog čega je veoma važno promovisati antikorupcijsko ponašanje. Na taj način, pažnja se posvećuje podizanju svijesti javnosti o štetnosti koruptivnog djelovanja i uspostavljanju nulte tolerancije od svih oblika korupcije;

5. U društvu je potrebno dostići da građani sami prepoznaju korupcijske pojave, da ih prijave i da na njih upozore, istovremeno ne ponašajući se koruptivno. Organizacije civilnog društva, u prvom redu mediji i nevladine organizacije, predstavljaju na-jbolje kontrolore vlasti i njenih institucija, koje moraju na adekvatan način goniti i kažnjavati koruptivna djela, u okviru važećeg zakonodavstva. Zato je veoma važno da državni sistem omogući nesmetan rad nevladinim organizacijama i medi-jima, posebno nosiocima istraživačkog novinarstva, da daju svoj doprinos otkrivanju oblika koruptivnih radnji;

6. Strategija adekvatne borbe protiv korupcije podrazumijeva i sistemske i strateške mjere uklanjanja razloga zbog kojih je korupcija zastupljena, kao što su eko-nomska stagnacija, niski standard i visoka očekivanja materijalnog dobitka, činioci kulture i tradicije, masovna društvena nesigurnost, nezaposlenost, neučinkovitost vlasti i sl.

341


7. Neophodno je definisati preciznije mehanizme za implementaciju i praćenje an-tikorupcijskih inicijativa, kao i ispunjvanje preporuka GRECO-a, SIGMA-e kao i standarda i zahtjeva koje propisuju međunarodne konvencije iz ove oblasti. Među njima su posebno važne preporuke GRECO-a, koje se zasnivaju na stanovištu da, iako su usvojene važne mjere za prevenciju korupcije, neophodno garantovati da se njihovo sprovođenje pravilno prati, kao i preuzetih obaveza iz Konvencije UN protiv korupcije koja zahtijeva osnivanje nezavisnog jakog organa za sprječavanje korupcije, specijalizovanog organa za otkrivanje i istraživanje korupcije te sličnog organa za sprečavanje pranja koristi od korupcije. Ova preporuka je naglašena i uzvještajima SIGMA-e, u kojima se ističe potreba osnivanja nove, jake institucije koja će biti zadužena za sprječavanje korupcije i jačanje njenog analitičkog djelovanja kada je u pitanju kreiranje i analiza sprovođenja antikorupcijskih zakona, uz is-tovremeno unapređenje stručnih i administrativnih kapaciteta.

3.2 Integritet i prevencija korupcije

Već smo naveli da preventivne aktivnosti usmjerene na otklanjanje uzroka korupcije, u odnosu na represivne oblike borbe protiv korupcije, daju mnogo više rezultata i uspjeha. Naime, represija predstavlja svojevrsno djelovanje protiv već počinjenih djela, dok otklan-janje uzroka i okolnosti koje dovode do nastanka i razvoja korupcije, predstavlja mnogo djelotvornije sredstvo smanjenja opsega korupcije u društvu. Tako govorimo o sistemu borbe protiv korupcije zasnovanog na integritetu, čije usvajanje podrazumijeva napuštanje dominantno represivnog modela borbe protiv korupcije u uvođenje “sistema integriteta” zasnovanog na etici.

Plan integriteta je jedna od najmodernijih preventivnih metoda za ustanovljavanje legalnog i moralnog rada vladinih i drugih institucija u društvu, koja sprječava i suzbijaja mogućnosti za nastanak i razvoj korupcije u određenoj instituciji. Plan integriteta predstavlja program preventivnog mehanizma određene organizacije, koji identifikuje koruptivne aktivnosti u organizaciji. Plan integriteta ojačava preventivne mehanizme i podstiče svjesnost o osjetljivim aktivnostima, te na taj način stvara mogućnost većeg integriteta institucije. To povećava efikasnost, kvalitet, poštovanje i povjerljivost u organizaciju.

Planove integriteta možemo definisati kao skup pravnih i faktičkih mera koje se planiraju i preduzimaju u cilju otklanjanja puteva korupcije i sprječavanja nastanka mogućnosti za korupciju u okviru organizacije kao cjeline, pojedinih organizacionih jedinica ili djelova organizacije i pojedinačnih radnih mesta.

Planovi integriteta se mogu razvijati neograničeno, kako u vladinim i tako i u nevladinim organizacijama, javnom i privatnom sektoru, kao obavezni ili fakultativni. Međutim, zbog djelotvorne borbe protiv pojave korupcije, planovi integriteta trebaju da budu obavezni, njihova izrada i primjena institucionalnoi stručno podržana, posebno od strane državne administracije i pravosuđa. Plan integriteta se obično definiše shodno potrebama i kara-kteru instirucije koja ga uvodi. Ipak, obavezni elementi plana integriteta su:

• ocjene izloženosti institucije korupciji;• utvrđivanje osobe koja je odgovorna za definisanje i primjenu plana integriteta;• opis radnih procesa, načina odlučivanja i izloženosti radnih mjesta;• definisanje preventivnih mjera za sprečavanje korupcije.

342

Usvajanje plana integriteta je veoma važno za ugled institucije, koja gubi integritet pojavom nepotizma, podmićivanja, konflikta interesa i drugim oblicima korupcije. Na taj način, pla-novi integriteta pomažu u jačanju savjesti i svijesti o štetnosti koruptivnih radnji. Ključni cilj je da se upozori i spriječi pojava koruptivnih radnji, dok se u instituciji kažnjavaju one situacije koje su suprotne propisima definisanim u nacrtima integriteta. U tom slučaju, na-crti integriteta će biti uspješni u onoj mjeru u kojoj akteri u datoj instituciji dijele mišljenje o moralnim vrijednostima i postupcima koje donose dobro društvu u cjelini, a koji su definisani u nacrtima integriteta. Na taj način, planovi integriteta, uz pomoć prevencije korupcije, omogućavaju sprječavanje stvaranje osnova i uslova pogodnih za izvođenje koruptivnih radnji. Veoma važan element nacrta integriteta predstavljaju adekvatni pro-pisi na kojima počiva jedna institucija, a koji omogućavaju da se ona na adekvatan način suprotstavi različitim oblicima korupcije. Možemo zaključiti da je ključni svrha usvajanja i implementacije planova integriteta us-postavljanje i poboljšanje, odnosno unapređenje integriteta institucija. Planovi integriteta imaju za cilj podizanje kapaciteta odbrane organizacije od mogućih koruptivnih uticaja na obavljanje njenih djelatnosti. Dakle, ocjena integriteta odnosi se na sistem a ne na in-tegritet ljudi koji sačinjavaju datu organizaciju.

3.2.1. Sprovođenje

Shodno obavezi utvrđenoj Inoviranim Akcionim planom za sprovođenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala svi organi držane uprave imali za obavezu da tokom 2011. godine usvoje planove integriteta u javnom sektoru. Ovu obavezu su ispunile samo Uprava carina (2010. godine), koja ujedno sprovodi Projekat razvoja integriteta u carinskoj službi Crne Gore, zatim Poreska uprava (2008. godine), Uprava za antikorupcijsku inicijativu Crne Gore koja je svoj plan integriteta usvojila maja 2010. godine i Komisija za hartije od vrijednosti (2011. godine). Novi Zakon o državnim službenicima i namještenicima96, koji će početi da se primjenjuje od januara 2013. godine, predviđa obavezu državnih organa da izrade planove integriteta. Ujedno, ovaj Zakon obavezuje organ uprave, nadležan za poslove antikorupcije, da donese Smjernice za donošenje planova integriteta državnih organa. Usvajanje planova integriteta je veoma značajan korak u pravcu usvajanja sistema borbe protiv korupcije zasnovanog na integritetu, što govori o napuštanju dominantno repre-sivnog modela borbe protiv korupcije u uvođenje “sistema integriteta” zasnovanog na etici. Naime, plan integriteta predstavlja veoma važnu antikorupcijsku mjeru, koja nastaje kao rezultat procjene izloženosti određene institucije rizicima za nastanak i razvoj korupcije, kao za preduzimanje etički i profesionalno neprihvatljivih aktivnosti i djelatnosti. Međutim, princip integriteta u Crnoj Gori još uvijek nije zakonski regulisan, što je neophodno za napredovanje u ovoj oblasti. Naime, usvajanjem i jačanjem principa integriteta jača se integritet institucija, njihov profesionalizam, etika, institucionalna cjelovitost i usklađenost sa moralnim vrijednostima. Na taj način, smanjuje se rizik da se javna ovlašćenja zlou-potrebljavaju i obavljaju u suprotnostima sa principima profesionalizma i etičkih kodeksa, što dovodi do poboljšavanja kvaliteta rada institucija budući da plan integriteta ima za cilj podizanje svijesti funkcionera i zaposlenih o štetnosti korupcije.

96 Zakon o državnim službenicima i namještenciima, Službeni list Crne Gore br. 39/2011 od 4.8.2011. godine http://www.usscg.me/docs/Zakon%20o%20drzavnim%20sluzbenicima%20i%20namjestenicima.pdf

343


Tačno je da planovi integriteta kao preventivne metode za ustanovljavanje legalnog i moralnog rada vladinih i drugih institucija u društvu nijesu dovoljni u borbi protiv pojave i širenja korupcije. Međutim, planovi integriteta, u kombinaciji sa zakonskim regulisanjem tokova u društvu koji su podložni koruptivnim radnjama, daju dobre rezultate. Dobar primjer za to je sistem borbe protiv korupcije zasnovanog na integritetu kakav je razvijen u Republici Sloveniji.97


Kako bi Crna Gora napredovala u oblasti usvajanja sistema borbe protiv korupcije zas-novanog na integritetu, te na taj način, u skladu sa tradicijom savremenih demokratskih društava, napustila dominantno represivni model borbe protiv korupcije, potrebno je zakonski regulisati ovu oblast usvajanjem sveobuhvatnog zakona o integritetu..

1. Usvajanje planova integriteta je veoma značajan korak u pravcu usvajanja sistema borbe Naime, potrebno je zakonom ustanoviti obavezu svih državnih organa da izrade planove integriteta, što je veoma važno u kontekstu procjena izloženosti datih institucija rizicima za nastanak i razvoj korupcije, kao i za preduzimanje etički i profesionalno neprihvatljivih aktivnosti i djelatnosti.

2. Planove integriteta je važno razvijati neograničeno, kako u vladinim i tako i u nevladinim organizacijama, javnom i privatnom sektoru. Zbog djelotvorne borbe protiv pojave korupcije, izrada i primjena planova integriteta treba da bude institu-cionalno i stručno podržana, prilagođena potrebama svake institucije pojedinačno, pri čemu je neophodno voditi računa da planovi sadrže obavezne elemente a to su:• ocjena izloženosti institucije korupciji; • utvrđivanje osobe koja je odgovorna za definisanje i primjenu plana integriteta;• opis radnih procesa, načina odlučivanja i izloženosti radnih mjesta;• definisanje preventivnih mjera za sprečavanje korupcije.

3.3. Zaštita lica koja prijavljuju korupciju

Lica koja prijavljuju korupciju, tzv. „zviždači“98 su veoma važna u procesu otkrivanja i pro-cesuiranja različitih krivičnih djela sa obilježjima korupcije, posebno imajući u vidu veoma teško otkrivanje, i još teže dokazivanje takvih djela. Savremene demokratske države, zbog značaja uloge koje ove osobe imaju za otkrivanje i suzbijanje koruptivnih djela, zakonima garantuju zaštitu ovih lica, posebno zaštitu na poslu od otkaza ili eventualnog zlostavljanja od strane poslodavca.

Shodno važećoj pravnoj regulativi u Crnoj Gori, osoba koja ima saznanje ili sumnju da je izvršeno krivično djelo sa obilježjem korupcije, ili koje može dati podatke od interesa za otkrivanje krivičnih djela korupcije i njihovih izvršilaca, u skladu sa zakonom, može podnijeti prijavu i dati podatke nadležnim organima, odnosno službenicima ovlašćenim za primanje prijava o korupciji. U Crnoj Gori, korupciju je moguće prijaviti mnogobrojnim

97 Vidjeti više na znavičnom sajtu Komisije za preprečevanje korupcije R. Slovenije, http://www.kpk-rs.si/98 Termin zviždač potiče od engleske riječi „whistleblower“, a podrazumijeva lice koje nadležnim institucijama pri-

javljuje nelegalno postupanje.

344

institucijama među kojima: Upravi za antikorupcijsku inicijativu99 i Upravi policije (telefonom, faksom, poštom, email-om, on line na portalu ili neposredno u prostorijama navedenih institucija), dok druge institucije imaju otvorene tefonske linije posredstvom kojih građani mogu prijaviti slučajeve korupcije. Među tim institucijama spadaju: Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo prosvjete i sporta, Sudski savjet, Vrhovno državno tužilaštvo, Uprava carina, Poreska uprava, Uprava za igre na sreću, Direkcija za javne nabavke, Investiciono-razvojni fond Crne Gore, Nacionalna komisija za sprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala.

3.3.1 Pravni okvir

Sistemska zaštita lica koja prijavljuju korupciju u Crnoj Gori ne postoji. Od važećih propisa, oblast zaštite lica koja prijavljuju korupciju uređuju sljedeći akti:

Zakon o radu, kao i Izmjene i dopune Zakona o radu100 predviđaju zaštitu svih lica koja su u radnom odnosu, pri čemu nijesu ekplicitno navedeni mehanizmi i načini zaštite po osnovu prijavljivanja slučajeva korupcije.

Zakon o državnim službenicima i namještenicima101 garantuje zaštitu svih lica koja prijav-ljuju krivična djela sa obilježjima korupcije. Ta zaštita predviđa zaštitu otkrivanja iden-titeta neovlašćenim licima i zaštita od zlostavljanja, uskraćivanja ili ograničavanja prava koja zaposlenim licima garantuje zakon. Zakon ujedno obezbjeđuje zaštitu, u skladu sa posebnim propisima o zaštiti svjednoka, u slučaju da je osoba izložena stvarnoj i ozbiljnoj opasnosti po život, zdravlje, fizički integritet, slobodu ili imovinu.

Strategija za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala za period 2010 - 2014. godine, kao i Akcioni plan za njenu implementaciju predviđaju aktivnosti za poboljšanje mehanizama i mjera za zaštitu lica koja prijavljuju korupciju. Na osnovu Inoviranog Akcionog plana za sprovodenje Programa borbe protiv korupcije i organizovanog krimi-nala Uprava policije je 2008. godine usvojila Stručno uputstvo o procedurama za prijavu krivičnih djela sa elementima korupcije i zaštiti lica koja prijavljuju ova djela Upravi policije. Ovim Uputstvom bliže se uređuju procedure prijavljivanja krivičnih djela sa elementima korupcije Upravi policije, postupanje ovlašćenog policijskog službenika po prijavama o korupciji, zaštita građana koji prijavljuju korupciju i način promovisanja procedure i zaštite. Lice koje prijavljuje korupciju Upravi policije to može uraditi na više načina: pismeno ili usmeno, putem pošte, telefona, faksa, elektronskim putem ili na drugi način. Shodno odredbama ovog Uputstva, ovlašćeni policijski službenik je takođe, dužan da zaštiti kako identitet lica koje prijavljuje korupciju, tako i sadržaj prijave i preduzme sve neophodne mjere na zaštiti takvih lica. Pri tom, ovlašćeni policijski službenik je mora pridržavati sljedećih načela:

99 Uprava za antikorupcijsku inicijativu nema izvršna ovlašćenja, ali su njeni službenici obučeni da primaju prijave i dalje ih procesuiraju nadležnim organima. Shodno zvaničnoj statistici, tokom 2011. godine od ukupno 132 prijave, koliko je Uprava tokom prošle godine imala, 120 prijava je proslijedila drugim nadležnim organima i to: Upravi policije 52, Vrhovnom državnom tužilaštvu 17, Sudskom savjetu 10 šrijava, Ministarstvu zdravlja 8, Ministarstvu rada i socijalnog staranja 7, Tržišnoj inspekciji 6, opštinama 6, Upravama za nekretnine i Upravi carina po 3, Pores-koj upravi 2 i Ministarstvu poljoprivede 1. Nadležne službe garantuju povjerljivost cijelog procesa prijavljivanja koruptivnih radnji. Tako na primjer, od spomenutih 120 prijava, 75 nije krilo identitet, dok je 35 željelo da ostane anonimno.

100 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o radu („Službeni list CG“, br. 59/11) 24. XI 2011.101 Ukaz o proglašenju Zakona o državnim službenicima i namještenicima (“Sl. list Crne Gore”, br. 50/08 od 19.08.2008)

345


• poštovanja ljudskih prava i dostojanstva lica;• zakonitosti;• podsticanja lica da prijavljuju korupciju;• tajnosti i povjerljivosti;• zabrane upotrebe podataka, suprotno svrsi za koju su prikupljeni i• efikasnosti i racionalnosti u radu.

Ovlašceni službenik, u pogledu zaštite osobe koja prijavljuju krivično djelo korupcije, obavezan je da:

• zaštiti identitet lica koje prijavljuje korupciju;• zaštiti sadržaj prijave, odnosno podatka o korupciji;• preduzme hitnu bezbjednosnu procjenu prijetnje usmjerene na lice koje prijavljuje

korupciju;• zaštiti od ugrožavanja i nedostojnih uticaja osobu koja prijavljuje korupciju ili je

otkrilo informacije o tome;• preduzme u skladu sa zakonom mjere na zaštiti lica, ukoliko utvrdi da je prijetnja

osnovana;• preduzme mjere za zaštitu svjedoka u skladu sa posebnim zakonom.

Uprava za antikorupcijsku inicijativu i druge nadležne institucije u Crnoj Gori su proteklih dvije godine sprovele nekoliko antikorupcijskih kampanju u cilju ohrabrivanja građana da učestvuju u borbi protiv korupcije, upoznajući ih sa načinima na koje mogu prijaviti korupciju nadležnim organima.

Ipak, u Crnoj Gori, kao i u mnogim drugim državama, ljudi se veoma teško odlučuju da obavještavaju nadležne institucije o koruptivnim djelima o kojima su oni informisani. Zato je veoma važno da nacionalni propisi budu veoma jasni, i pri tom uskađeni sa međunarodnim propisima, kada je u pitanju zaštita lica koja prijavljuju korupciju. poslodavca.

Kada je riječ o međunarodnim propisima iz ove oblasti, treba imati u vidu član 33. Kon-vencije Ujedinjenih nacija protiv korucpije koji definiše zaštitu lica koja prijavljuju ko-ruptivne radnje,102 kao i član 22. Krivičnopravne konvencije Savjeta Evrope o korupciji predviđa zaštitu saradnika i svjedoka.103 Posebno je značajan Pravni vodič za sprovođenje Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije koji navodi da “dok god se ljudi ne budu osjećali slobodni da svjedoče i prijavljuju svoja iskustva ili saznanja vlastima, svi ciljevi Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije će biti ugroženi”.104 Shodno tome, države potpisnice imaju obavezu da preduzmu neophodne mjere kako bi spriječili potencijalnu odmazdu ili zastrašivanje svjedoka, žrtava ili stručnjaka. Države se takođe podstiču da usvoje pravila kojima bi se osnažila zaštita lica prijavljuju korupciju nadležnim organima. Pri tom, preporučuje se da mehanizmi zaštite svjedoka, stručnjaka i ostalih osoba koji prijavljuju korupciju, uključujući državne službenike, zaposlene i ostale građane budu sadržani u zakonu kojim se reguliše zaštita lica koja prijavljuju korupciju (tzv zviždača) i zaštita svjedoka.

Ministarstvo pravde Republike Hrvatske izradilo je „Analizu zaštite zviždača u zemljama članicama Europske unije“ koja daje komparativnu analizu zaštite ovih lica u zakonodavstvima

102 United Nation Office on Drugs and Crime, United Nations Convention againts Corruption, http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf

103 Criminal Law Convention on Corruption, 1999. http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/html/173.htm104 Pravni Vodič za sprovođenje Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije, UNODC, Nju Jork, Ujedinjene Nacije,

2006. godine, član 141.

346

11 evropskih zemalja, i koja kao takva može puno koristiti pri traženju najboljeg modela za definisanje pravila i mehanizama zaštite lica koja u Crnoj Gori prijavljuju korupciju.105

3.3.2 Sprovođenje

U Crnoj Gori, korupciju je moguće prijaviti mnogobrojnim institucijama među kojima su: Upravi za antikorupcijsku inicijativu106 i Upravi policije (telefonom, faksom, poštom, email-om, on line na portalu ili neposredno u prostorijama navedenih institucija), dok druge institucije imaju otvorene tefonske linije posredstvom kojih građani mogu prijaviti slučajeve korupcije. Među tim institucijama spadaju: Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo prosvjete i sporta, Sudski savjet, Vrhovno državno tužilaštvo, Uprava carina, Poreska uprava, Uprava za igre na sreću, Direkcija za javne nabavke, Investiciono-razvojni fond Crne Gore, Nacionalna komisija za sprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala. Shodno postojećoj pravnoj regulative, osoba koja ima saznanje ili sumnju da je izvršeno krivično djelo sa obilježjem korupcije, ili koje može dati podatke od interesa za otkrivanje krivičnih djela korupcije i njihovih izvršilaca, u skladu sa zakonom, može podnijeti prijavu i dati podatke nadležnim organima, odnosno službenicima ovlašćenim za primanje prijava o korupciji.

U cilju ohrabrivanja građana da prijavljuju slučajeve korupcije, Uprava policije sa Upravom za antikorupcijsku inicijativu sprovodi kampanju kojom se promoviše važnost učešća građana u otkrivanju krivičnih djela sa obilježjima korupcije. Ujedno, drugi državni organi su sproveli šest kampanja u cilju promocije kanala za prijavu korupcije i mehanizama zaštite građana koji prijavljuju korupciju.

Međutim, iako su Uprava za antikorupcijsku inicijativu i druge nadležne institucije u Crnoj Gori proteklih dvije godine sprovele nekoliko antikorupcijskih kampanja u cilju ohrabrivanja građana da učestvuju u borbi protiv korupcije, upoznajući ih sa načinima na koje mogu prijaviti korupciju nadležnim organima. u Crnoj Gori se ljudi veoma teško odlučuju da obavještavaju nadležne institucije o koruptivnim djelima o kojima su oni informisani. Razlog tome je kako u nejasnom definisanju nacionalnih propisa kada je u pitanju zaštita lica koja prijavljuju korupciju, u nedovoljnoj usklađenosti sa međunarodnim propisima, kao i u strahu crnogorskih građana da to učine.

Crna Gora mora unaprijediti primjenu zakonodavstva, kako bi u što većoj mjeri Shodno preporukama GRECO-a, državni službenici i lica koja daju informacije o krivičnim djelima sa obilježjima korupcije, ili drugim nezakonitim ili nedoličnim radnjama, ne smiju biti izloženi negativnim posljedicama. Ujedno se predviđa obaveza obezbjeđivanja anonimnosti lica koja prijavljuju korupciju kako bi se oni zaštitili od negativnih okolnosti.

105 „Analizu zaštite zviždača u zemljama članicama Europske unije“, http://www.antikorupcija.hr/Default.aspx?sec=503106 Uprava za antikorupcijsku inicijativu nema izvršna ovlašćenja, ali su njeni službenici obučeni da primaju prijave i

dalje ih procesuiraju nadležnim organima. Shodno zvaničnoj statistici, tokom 2011. godine od ukupno 132 prijave, koliko je Uprava tokom prošle godine imala, 120 prijava je proslijedila drugim nadležnim organima i to: Upravi policije 52, Vrhovnom državnom tužilaštvu 17, Sudskom savjetu 10 šrijava, Ministarstvu zdravlja 8, Ministarstvu rada i socijalnog staranja 7, Tržišnoj inspekciji 6, opštinama 6, Upravama za nekretnine i Upravi carina po 3, Pores-koj upravi 2 i Ministarstvu poljoprivede 1. Nadležne službe garantuju povjerljivost cijelog procesa prijavljivanja koruptivnih radnji. Tako na primjer, od spomenutih 120 prijava, 75 nije krilo identitet, dok je 35 željelo da ostane anonimno.

347



U Crnoj Gori, osoba koja ima saznanje ili sumnju da je izvršeno krivično djelo sa obilježjem korupcije, može podnijeti prijavu i dati podatke nadležnim organima, među kojima su: Uprava za antikorupcijsku inicijativu107 i Uprava policije, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo prosvjete i sporta, Sudski savjet, Vrhovno državno tužilaštvo, Uprava carina, Poreska uprava, Uprava za igre na sreću, Direkcija za javne nabavke, Investiciono-razvojni fond Crne Gore, Nacionalna komisija za sprovođenje Strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala.

Međutim, sistemska zaštita lica koja prijavljuju korupciju u Crnoj Gori ne postoji, budući da ne postoji jedan sveobuhvatan zakon koji će regulisati ovu oblast. Sa druge strane, iako su Uprava za antikorupcijsku inicijativu i druge nadležne institucije u Crnoj Gori sprovele nekoliko antikorupcijskih kampanju u cilju ohrabrivanja građana da učestvuju u borbi protiv korupcije, upoznajući ih sa načinima na koje mogu prijaviti korupciju nadležnim organima, u Crnoj Gori se građani veoma teško odlučuju da obavještavaju nadležne insti-tucije o koruptivnim djelima o kojima su oni informisani. Razloge za to možemo naći kako u nejasnom definisanju nacionalnih propisa kada je u pitanju zaštita lica koja prijavljuju korupciju, tako i u nedovoljnoj usklađenosti sa međunarodnim propisima. S tim u vezi:

1. Neophodno je usvojiti sveobuhvatan zakon o zaštiti lica koja prijavljuju ko-rupciju, kako bi se posebnim aktom definisala zaštita lica koja prijavljuju korup-ciju i nagrade za motivaciju istih, jasna procedura prijave korupcije i njeno dalje procesuiranje nadležnim institucijama, kao i detaljne mjere zaštite kao i sankcije u slučaju ograničavanje prava ili kažnjavanja tih lica.

2. Ujedno, oblast zaštite lica koja prijavljuju korupciju u postojećim pravnim propisima treba proširiti i ojačati. Naime, u Zakonu o radu i Zakonu u državnim službenicima i namještenicima treba više posvetiti pažnje načinima i mehanizmima zaštitite ovih lica, kako u domenu zabrane otkrivanja njihovog identiteta, tako i u oblasti zaštite od dobijanja otkaza ili zlostavljanja na random mjestu po tom osnovu.

3. Pri definisanju pravila i mehanizama zaštite svjedoka u okviru pravne regulative koja važi u Crnoj Gori, veoma je važno imati u vidu evropske i međunarodne standarde koji se tiču jasnih pravila, instrumenata etičkih standarda i uslova pod kojima se daje mogućnost licima da prijavljuju korupciju:• prijavljivanje koruptivnih radnji treba da bude u dobroj vjeri i opštem interesu;• postupak prijavljivanja i dokazivanja mora biti jasan i precizan, pri čemu se mora

garantovati preduzimanje pravnih radnji u cilju eleminisanja štetnih posljedica;• diskriminacija po bilo kom osnovu u ovim postupcima mora biti zabranjena; • nadležni organi moraju učiniti sve kako bi stimulisali prijavljivanje korupcije i

na taj način jačala unutrašnji red i poredak.

4. Nakon definisanja adekvatnog pravnog okvira, neophodno je omogućiti nes-

107 Uprava za antikorupcijsku inicijativu nema izvršna ovlašćenja, ali su njeni službenici obučeni da primaju prijave i dalje ih procesuiraju nadležnim organima. Shodno zvaničnoj statistici, tokom 2011. godine od ukupno 132 prijave, koliko je Uprava tokom prošle godine imala, 120 prijava je proslijedila drugim nadležnim organima i to: Upravi policije 52, Vrhovnom državnom tužilaštvu 17, Sudskom savjetu 10 šrijava, Ministarstvu zdravlja 8, Ministarstvu rada i socijalnog staranja 7, Tržišnoj inspekciji 6, opštinama 6, Upravama za nekretnine i Upravi carina po 3, Pores-koj upravi 2 i Ministarstvu poljoprivede 1. Nadležne službe garantuju povjerljivost cijelog procesa prijavljivanja koruptivnih radnji. Tako na primjer, od spomenutih 120 prijava, 75 nije krilo identitet, dok je 35 željelo da ostane anonimno.

348

metano implementiranje regulative koja se tiče zaštite lica koja prijavljuju korupciju.

5. Neophodno je da nadležne institucije u većoj mjeri stimulišu prijavljivanje korupcije s obzirom na činjenicu da postojeća zakonska regulativa i praksa u dovoljnoj mjeri ne stimulišu prijavljivanje krivičnih djela sa obilježjima korupcije, kako u javnom tako i u privatnom sektoru. Sankcionisanje nadležnih rukovodioca u institucijama u kojima su lica koja prijavljuju korupciju zaposlena, po osnovu korišćenja zastrašivanja, ograničavanja ili kažnjavanja tih lica, je veoma važno za unaprjeđivanje ove oblasti u Crnoj Gori.

3.4 Slobodan pristup informacijama

Pristup informacijama je od suštinskog značaja za građansku kontrolu vršenja vlasti. U Crnoj gori Zakon o slobodnom pristupu informacijama je na snazi od 2005, a organizacije civilnog sektora i mediji ga koriste kao značajan instrument za istraživanje i kontrolu sprovođenja politika i zakona. Kao najčešće zamjerke koje su isticane od strane Evropske unije je izdvajan nedostatak drugostepenog organa za sprovođenje ovog zakona, kao i nedostatak ravnoteže između Zakona o slobodnom pristupu informacijama i Zakona o zaštiti podataka o ličnosti.108

3.4.1 Pravni okvir

Zakon o slobodnom pristupu informacijama, usvojen 2005 je određivao definiciju organa vlasti, način i postupak pristupa informacijama i organičenja pristupa. Takođe, ovaj Zakon je za nadzorni organ pčostavio Ministarstvo nadležno za poslove medija, što je trenutno Ministarstvo kulture.

Novi Zakon o slobodnom pristupu informacijama, još uvijek nije usvojen. Nacrt Za-kona sadrži daleko detaljnije preporuke od prethodnog Zakona i razmatra značajan broj mogućih situacija. Značajan broj novih rješenja je uveden, uključujući produženje roka za institucionalni odgovor na zahtjev za slobodan pristup informacijama; uvođenje pristupa elektronskoj bazi podataka; broj ograničenja pristupa informacijama se značajno uvećao, a iznosi prekršajnih sankcija za kršenje ovog zakona su precizirani.

Ključni novitet nacrta Zakona je transfer nadležnosti kontrole nad sprovođenjem ovog zakona, sa Ministarstva kulture i medija na Agenciju za zaštitu podataka.

Kontrola nad implementacijom ovog Zakona, kao što je već pomenuto, je pod nadležnošću Ministarstva kulture, a prvostepene žalbe se podnose Upravnom sudu, koji je pokazao zadivljujuću efikasnost u ovoj oblasti.Međutim, sem donošenja vodiča za pristup infor-macijama, Ministarstvo kulture nije pokazalo značajnije aktivnosti u ovoj oblasti.

Predviđeni transfer bi trrebao dobrinijeti efikasnosti sprovođenja zakona i obezbijedtiti sistematičniji pristup cijeloj ovoj oblasti.

Međutim, nacrt novog Zakona, takođe sadrži neka ambivalentna rješenja

108 Izvještaj Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2011, str 61.

349


• Organ vlasti može odbiti pristup informacijama, ukoliko procijeni da je to u većem javnom interesu, nego da se ta informacija objavi. Nije jasno definisano koji su to kriterijumi za donošenje takvih odluka i ovakav pristup može doprinijeti arbitrar-nom donošenju odluka od strane organa vlasti.

• Žalba je moguća u slučaju negativnog odgovora organa vlasti, međutim nije jasno određeno šta se dešava kada organ vlasti uopšte ne odgovori na zahtjev, što je najčešći slučaj u Crnoj Gori.

• Pristup informacijama može biti ograničen u cilju zaštite sigurnosti, odbrane, mon-etarne i spoljne politike Crne Gore. Dok su odbrana i bezbjednost već pokriveni Zakonom o zaštiti podataka (što čini ovu odredbu suvišnom), zaštita ekonomskih i monetarnih interesa Crne Gore, koji nije jasno definisan i može biti zloupotre-bljavan od strane organa vlasti.

Iako je novi zakon o slobodnom pristupu informacijama značajan napredak u odnosu na prethodni tekst zakona, brojna pitanja bi trebala biti adresirana u cilju usklađivanja ovog zakona sa međunarodnim standardima i praksom i obezbjeđivanja uspješnih mehanizama koji bi sprječavali organe vlasti da sakrivaju relevantne informacije.

3.4.2 Implementacija

Sprovođenje Zakona o slobodnom pristupu informacijama je zabilježilo značajno unaprjeđenje u proteklih godinu dana. Međutim, kako je vođenje registra o primjeni Zakona tek predviđeno nacrtom novog zakona o slobodnom pristupu informacijama, ne postoje pouzdani podaci sem internih statistika organizacija civilnog društva, koje pokazuju da je procenat odgovo-renih zahtjeva je porastao.109

Međutim, u prvim godinama primjene zakona, nailazilo se na brojne probleme. Naime, prvostepeni postupak žalbe se završavao na odluci Upravnog suda. Iako je sud u brojnim slučajevima donosio odluke u korist tražilaca informacija, organi vlasti su često odbijali da sprovedu odluke suda i da daju pristup traženoj informaciji. poslodavca.

Rokovi definisani Zakonom su rijetko poštovani, a nerijetko se dešavalo da bilo kakav odgovor izostane.

Definicija organa vlasti je previše uska jer ne obuhvata neke bitne kategorije lica koja se bave poslovima od javnog interesa. Ovo se naročito odnosi na institucije koje pružaju javne usluge, kao što je Univerzitet Crne Gore i njegove jedinice, kao i ustanove koje rade sa javnim dobrima. poslodavca.

Proaktivni pristup objavljivanju informacija još uvijek nije u potpunosti implementiran, a dokumenti sa kojih je skinuta oznaka tajnosti se takođe ne objavljuju.


Od početka primjene Zakona o slobodnom pristupu informacijama u Crnoj Gori, pokazalo se da je politička volja jedan od ključnih elemenata za efektivnost bilo kojeg, pa i ovog zakona. Od postavljanja prioriteta Vlade i dobijanja statusa kandidata, princip slobodnog pristupa informacijama je značajno unaprijeđen. 109 Interna statistika CEMI-ja o odgovorenim zahtjevima u toku 2009, 2010 i 2011.

350

Međutim i dalje postoji problem u transparentnosti određenih procesa, za koje se jako teško mogu dobiti informacije zaduženih institucija. Najčešće se radi o procesima javnih nabavki, koncesija, vanbudžetskih prihoda institucija i slično. Jedan broj institucija i dalje ne šalje nikakve odgovore na zahtjev za slobodan pristup informacijama, uprkos odlukama Upravnog suda i bez sankcionisanja poslodavca.

Nacrt novog Zakona o slobodnom pristupu informacijama će unaprijediti ovu oblast, međutim potrebno je razjasniti određene nedoumice prije njegovog usvajanja.

1. Potrebno je da se jasno definišu kriterijumi po kojima se odlučuje o javnom interesu za otkrivanje informacija ili odbijanje pristupa informacijama.

2. Neophodno je utvrditi sankcije za organe koji ne odgovore na zahtjev za slobodan pristup informacijama.

3. Potrebno je utvrditi precizne izuzetke od izuzimanja od načela javnosti. Smatramo da kriterijum „spoljne i ekonomske politike“ nije dovoljno jasan i ostavlja prostor za arbitrarne odluke organa vlasti.


PROJEKAT:



Finansiranje političkih partija u Crnoj Gori:

Jesmo li napravili korak naprijed?


Naziv publikacijeFinansiranje političkih partija u Crnoj Gori: Jesmo li napravili korak naprijed?

Izdavač:Centar za monitoring CEMIBul Josipa Broza 23A81 000 Podgoricae-mail: [email protected] Za izdavača:Zlatko Vujović Autori:mr Ana Selićmr Dragan BojovićMensur Bajramspahićmr Zlatko Vujovicmr Nikoleta Tomovicmr Vlado Dedovic.

Priprema i štampa

Studio Mouse total graphics center Tiraž:100 kom

Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije, uz podršku Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori. Ova studija je izrađena uz finansijsku podršku Evropske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost CEMI-ja i ne može se ni pod kakvim okolnostima posmatrati kao odraz stava Evropske unije.

353


UVODOblast finansiranja političkih partija je važan segment javnih politika koji je u Crnoj Gori bio podložan mnogobrojnim zloupotrebama, još od prvih višepartijskih izbora. Izborni zakon po kome su održani prvi višestranački izbori favorizovao je vladajući Savez komu-nista Crne Gore. Naime, tadašnji zakon nije predviđao sredstva za finansiranje prediz-borne kampanje partija i nezavisnih kandidata, tako da je vladajući Savez komunista, koji je gotovo arbitrarno raspolagao državnim resursima, imao značajnu prednost u odnosu na opoziciju u ovom izbornom procesu. Od tada pa nadalje, razvoj zakonodavnog okvira u ovoj oblasti odvijao se uglavnom kroz tretiranje dva pitanja: (1) finansiranje prediz-bornih kampanja i (2) finansiranje redovnih aktivnosti političkih partija. Visina naknade predviđene za rad političkih stranaka nije zavisila od ostvarenog izbornog rezultata sve do 1997. godine, kada je usvojeno zakonsko rješenje kojim je poboljšan način finansi-ranja opozicionih partija, ali u kome nijesu adekvatno regulisana pitanja transparent-nosti, nadzora i odgovornosti u sferi partijskih finansija1. Na neophodnost preciznog rješavanja ovih pitanja, prije svega pitanja javnog prezentovanja i kontrole tačnosti po-dataka o prikupljenim i utrošenim sredstvima, ukazivala je NVO CEMI još od 2001. go-dine. Štaviše, NVO CEMI je, koristeći Ustavom propisani institut građanske inicijative koji dopušta mogućnost predlaganja zakona na osnovu potpisa 6000 birača, predložila zakon o finansiranju političkih partija koji je 2004. godine i usvojen u nacionalnom Parlamentu. Ovom verzijom zakona po prvi put je jasno precizirana obaveza finansijskog izvještavanja političkih partija, a definisana je i odredba po kojoj se raspodjela sredstava za finansiran-je kampanja vrši podnosiocima izbornih lista i partijama koje su ostvarile parlamentarni status. Već naredne, 2005. godine, uslijedile su nove izmjene zakona koje su predstavljale ustupak malim opozicionim partijama koje su podržavale Blok za nezavisnost. Riječ je prije svega o ukidanju gornjeg limita za budžetska izdvajanja predviđena za finansiranje redovnog rada političkih partija. Usvojeno povećanje budžetskih izdvajanja koristilo je i ostalim partijama, posebno pred nastupajuću referendumsku i izbornu godina. Međutim, 1 Ove izmjene zakonske regulative bile su dio demokratskog sporazuma opozicionih partija i dijela tadašnjeg DPS-a

predvođenog Milom Đukanovićem. Sporazum je predstavljao dogovor, odnosno odgovor na uslove koje su opozicione partije postavile Đukanoviću da bi ga podržale na predsjedničkim izborima. Tako je i došlo do usvajanja zakona o finansiranju političkih partija iz 1997. godine, konsesualno podržanog od svih partija, koji im je davao prava, ali ne i obaveze finasijskog izvještavanja.

354

izmjenama i dopunama zakona usvojenim 2005. godine, ukinut je značajan dio važnih odredbi iz zakona koji je, na prijedlog NVO CEMI, donesen godinu dana ranije.

Četiri godine kasnije, na osnovu nacrta zakonskih rješenja urađenih od strane NVO CEMI, Skupština Crne Gore je usvojila dva zakona koji regulišu finansiranje partija i predizborn-ih kampanja: (1) Zakon o finansiranju političkih partija (2008) i (2) Zakon o finansiranju predizbornih kampanja za izbor Predsjednika Crne Gore, gradonačelnika i predsjednika opština (početak 2009.).

Zakonom o finansiranju političkih partija iz 2008. godine značajno je unaprijeđena efi-kasnost podnošenja izvještaja (u prethodnom periodu partije su odbijale da podnose izvještaje, a nadležni organi nijesu prekršajno procesuirali nepoštovanje zakona), tako što je uveden institut refundacije za 80% sredstava koje partiji sljeduju na osnovu izbor-nog rezultata, a na koja ima pravo tek nakon što podnese izvještaj odobren od revizora Ministarstva finansija. Ovakva odredba je rezultirala time da su sve parlamentarne par-tije podnijele finansijske izvještaje o predizbornoj kampanji. Međutim, partije koje na izborima nijesu stekle parlamentarni status nijesu, sa svoje strane, pokazale spremnost da podnesu izvještaje, i pored zaprijećenih kazni2.

Zbog uočenog kontinuiranog kršenja zakonskih odredbi, kao i zbog nesankcionisanja takvog postupanja, NVO CEMI je nakon parlamentarnih izbora 2009. godine podnijela Ministarstvu finansija, kao organu koji je tada bio zadužen za nadzor nad sprovođenjem zakona, zahtjeve za pokretanje prekršajnog postupka protiv 10 izbornih lista, i njihovih odgovornih lica, koje nijesu objavile i dostavile svoje finansijske izvještaje. Poslije dužeg oklijevanja, Ministarstvo finansija je u martu 2010. (dakle, čitavih godinu dana nakon podnošenja zahtjeva) pokrenulo prekršajni postupak, koji je rezultirao izricanjem prvih prekršajnih kazni protiv političkih partija.

Glavna slabost važeće pravne regulative u ovom periodu (avgust 2008. - decembar 2011. god.)3 ogledala se u neadekvatnom institucionalnom okviru, tačnije u tome što nije us-postavljena profesionalna i resursima osposobljena Državna izborna komisija (DIK) koja bi kao nezavistan organ vršila kontrolu finansiranja političkih partija, odnosno nije formirana nezavisna Agencija za borbu protiv korupcije. Problemi u implementaciji zakona su, između ostalog, nastajali i zbog nespremnosti Ministarstva finansija da vrši svoju nadzornu funkciju, zbog nesprovođenja kvalitetne eksterne revizije finansijskih izvještaja političkih stranaka, zbog oskudnih tehničkih i finansijskih kapaciteta DIK koji su je sprječavali da objavljuje podnesene izvještaje, itd.

Na navedene slabosti ukazuje se i u izvještajima EK i GRECO-a iz 2010. godine4. GREKO-ov izvještaj sadrži čak devet preporuka za unaprijeđenje normativnog i institucionalnog okvira u ovoj oblasti.

Kako bi se uvažile spomenute preporuke GRECO-a i otklonili uočeni nedostaci, u Inovi-rani akcioni plan za sprovođenje strategije za borbu protiv korupcije i organizovanog 2 Naime, navedenom zakonskom odredbom se 20% sredstava opredijeljenih iz budžeta ravnopravno dijeli između

svih potvrđenih izbornih lista, a preostalih 80% se raspodjeljuje (na osnovu izbornog rezultata) samo onim listama koje su stekle poslanike. Kako partijama koje nemaju poslanike, ne pripada dio od spomenutih 80 % opredijeljenih sredstava, one ne poštuju obavezu podnošenja izvještaja.

3 U 2010. godini usvojene su i izmjene i dopune tada važećeg zakona (zakona iz 2008. god.) kojima su značajno uvećane budžetske subvencije za političke partije.

4 Analitički izvještaj Evropske komisije od 9. novembra 2010. godine i Evaluacioni izvještaj GRECO-a za Crnu Goru koji je usvojen na 49. plenarnom zasijedanju ovog tijela, održanom u Strazburu, od 23. novembra do 03. decembra 2010. godine.

355


kriminala za period 2010-2012. god. uvedene su (na prijedlog NVO CEMI i civilnog sekto-ra), dvije bitne mjere: (1) usvajanja novog Zakona o finansiranju političkih partija (ZFPP) i (2) usvajanje Zakona o Državnoj izbornoj komisiji. Ove mjere iz IAP-a su, međutim, samo djelimično realizovane. Naime, u julu prošle godine je usvojen novi ZFPP (Sl. CG, br. 42/11), s tim što je dogovoreno da se do početka njegove primjene (Zakon se, naime, primjenjuje od 01. januara 2012.) usvoji i Zakon o Državnoj izbornoj komisiji. Iako je rad-na grupa pripremila Zakon o Državnoj izbornoj komisiji, Vlada nije usvojila nacrt ovog zakona, već je predložila da se amandmanski djeluje na ZFPP, na način što će se, pored Državne izborne komisije, i Državna revizorska institucija uvesti kao tijelo zaduženo za nadzor nad sprovođenjem Zakona5. Tako su, na prijedlog Vlade Crne Gore, u decembru prošle godine usvojene nove izmjene i dopune ZFPP- a (Sl. CG, br.1/12).

5 Prema zvaničnom obrazloženju Vlade, Zakon o DIK-u nije usvojen zato što bi njegovim stupanjem na snagu trebalo da prestanu da važe odredbe Zakona o izboru odbornika i poslanika. Nezvanično, međutim, čini se da ne postoji politička volja da se usvoji ovaj zakon, tj. da ne postoji spremnost kako vladajućih, tako i opozicionih partija da se odreknu svog uticaja u DIK-u.

356

LEGISLATIVNI OKVIR

Novousvojenim ZFPP (sa izmjenama i dopunama) djelimično je unaprijeđena pravna regulativa6 i uvažen dio preporuka GRECO-a u ovoj oblasti. Izdvojićemo nekoliko bitnih poboljšanja:

1. Uvedene su odredbe kojima se regulišu pitanja nenovčanih donacija: opraštanja kredita, davanja kredita koji su povoljniji od komercijalnih, pružanja roba i usluga političkim partijama ispod tržišne vrijednosti. Pitanja nenovčanih donacija, kako ispravno konstatuje GRECO, nijesu do sada tretirana u crnogorskim propisima, iako je riječ o oblasti koja je podložna brojnim manipulacijama i neregularnostima;

2. Precizirana su pravila koja partijama zabranjuju zloupotrebu javnih resursa (državnih i lokalnih) u vrijeme predizborne kampanje. Pravila, između ostalog, obuhvataju zabranu reklamiranja državnih organa i javnih službi u toku predizborne kampanje, zabranu korišćenja administrativnih resursa, službenih prostorija i automobila, zabranu veće potrošnje sredstava iz Budžeta od uobičajene u periodu prije izborne kampanje, zabranu zapošljavanja na određeno vrijeme u istom periodu, itd.;

3. Revidirana je gornja granica za prikupljanje sredstava za partije koje nemaju pravo na budžetska sredstava sa dosadašnjih 5% na 10% od ukupnih sredstava koja se izdvajaju za redovan rad parlamentarnih partija. Dosadašnja gornja granica od 5 % za partije koje nemaju svoje predstavnike u Skupštini, a koje inače dobijaju male sume novca za preizborne aktivnosti iz javnih izvora, činila ih je gotovo sasvim nekonkurentnim u odnosu na parlamentarne partije.

4. Osnažena je revizija finansijskih izvještaja političkih partija. Reviziju izvještaja (kao i preduzimanje mjera za otklanjanje mogućih nepravilnosti) ubuduće će vršiti Državna revizorska institucija (DRI), a ne, kako je bilo predviđeno ranijim rješenjima, Ministarstvo finansija ili Državna izborna komisija (DIK) koji nemaju kadrovskih i tehničkih kapaciteta za obavljanje ove nadležnosti.

Uprkos navedenim poboljšanjima, novi Zakon nije otklonio sve mankavosti na koje je ukazivano u preporukama GRECO-a, EK i civilnog društva. Na primjer, u jednoj od svo-jih preporuka GRECO traži suštinsku izmjenu kaznene politike u ovoj oblasti. Konkret-

6 Oblast političkih partija, osim Zakona o finansiranju političkih partija, reguliše i Zakon o političkim partijama iz 2004. godine, i Zakon o finansiranju predizbornih kampanja za Predsjednika Crne Gore, gradonačelnike i pred-sjednike opština iz 2009. godine. Pored navedenih zakonskih propisa, izborni zakoni, Zakon o izboru odbornika i poslanika (iz 1998. godine sa izmjenama i dopunama), Zakon o izboru predsjednika iz 2007. godine i Zakon o izboru gradonačelnika iz 2003. godine regulišu razne tehničke aspekte sprovođenja različitih izbornih procesa.

357


nije, preporučeno je da se uvedu sankcije koje su „efikasne, srazmjerne i odvraćajuće, ukljujučujući i širenje skale i spektra mogućih kazni, da bi se pokrila sva moguća kršenja zakona“. To znači da je, pored prekršajnih, u Zakon trebalo uključiti i druge vrste sankcija kao što su: djelimični ili potpuni gubitak prava na sredstva iz javnih izvora, oduzimanje mandata, zabrana ponovnog kandidovanja odgovornim licima u određenom periodu, pa i krivične sankcije ukoliko se radi o težim povredama zakona. Međutim, novo zakonsko rješenje (poput prethodnog) predviđa samo prekršajne sankcije. U njemu je, doduše, povećan broj kaznenih odredbi i proširena skala, ali ne i spektar mogućih kazni. Pro-pisane kazne u važećem Zakonu nijesu dovoljno efikasne, srazmjerne i odvraćajuće, a bez strožije kaznene politike oblast finansiranja političkih partija ne može se učiniti za-konitom i transparentnom.

Novi zakonski tekst nije adekvatno riješio ni pitanje visine godišnje članarine političkih partija, premda se u spomenutom izvještaju GRECO-a, kao i u Izvještaju EK o napretku Crne Gore za 2011. godinu, sugeriše precizno rješavanje ovog pitanja. U Zakon je, naime, uvedena odredba po kojoj ukupan iznos članarine „na godišnjem nivou ne može preći iz-nos od 10% ukupnih primanja“. Ova odredba je prilično široka, omogućava veoma visoke uplate po osnovu članarina i ostavlja prostor za brojne manipulacije. Dodatan problem je i to što u Zakonu nije jasno definisano da li uplate po snovu članarina ulaze u maksimalan iznos donacija fizičkih lica koje prema Zakonu ne mogu godišnje biti veće od 2000 eura.

Takođe, valja naglasiti da i pojedina dobra rješenja iz Zakona mogu djelimično biti ugrožena podzakonskim aktima koje je DIK donijela u prvim mjesecima ove godine7. Tako je 30. januara 2012. DIK donijela Obrazac za izvještaje o donacijama fizičkih lica, kao i Pravila o načinu obračunavanja i izvještavanja o nenovčanim prilozima političkim partijama. U spomenutom Obrascu za izvještaje o donacijama fizičkih lica nije uvršten nijedan element za identifikaciju donatora, osim njegovog ličnog imena. Samim tim, DIK je, ovom formom Obrasca, propustila da obaveže političke partije da pre-ciznije identifikuje svoje donatore među fizičkim licima u toku izborne kampanje, i na taj način otežala nadležnim organima efikasnu kontrolu finansiranja političkih partija.

I drugi navedeni podzakonski akt, t.j. Pravila o načini obračunavanja i izvještavanja o nenovčanim prilozima političkim partijama bitno modifikuje i umanjuje snagu osnovnih zakonskih normi. Naime, u Zakonu je propisano da se nenovčani prilozi par-tija obračunavaju prema tržišnoj vrijednosti i prijavljuju kao prihod. Međutim, prema Pravilima koje je donijela DIK, nenovčani prilozi obračunavaju se kao razlika između plaćene cijene za proizvod ili uslugu i tržišne vrijednosti istih, samo ako je ta razlika veća od 30%. Prvi prijedlog DIK je bio da ova razlika iznosi 10%, međutim, na savjet eksternog eksperta UNDP, zbog neujednačenih cijena, ova razlika je povećana na 30%. Očigledno je da su ovakvim rješenjem političke partije značajno favorizovane u odnosu na druge potrošače, jer im je praktično omogućeno da ostvaruju popuste do 30%, a da to ne pri-javljuju kao nenovčane priloge.

Konačno, iako najnovija izmjena Zakona kojom je DRI uključena u nadzor nad njegovim sprovođenjem predstavlja neku vrstu pozitivnog pomaka (posebno u situaciji kada ima-mo slabo organizovanu DIK koja ni resursno ni kadrovski nije u stanju da vrši efikasnu kontrolu finansiranja političkih partija), smatramo da ni kontrola od strane DRI neće obezbijediti adekvatnu primjenu zakonskih normi. Naime, iako se DRI u dosadašnjoj

7 U periodu januar-april ove godine, DIK je donijela 13 podzakonskih akata.

358

praksi pokazala kao profesionalna i nezavisna institucija, većina njenih nalaza je ostala bez konkretnih posljedica, jer nijesu sankcionisana kršenja važećih propisa, niti su drugi nadležni organi preduzimali mjere koje bi doprinijele efikasnoj realizaciji njenih prim-jedbi i preporuka. Sem toga, bitno je konstatovati da budžet DRI nije izmijenjen u skladu sa njenim novim nadležnostima, niti je došlo do povećanja kapaciteta ove institucije što nesumnjivo mora uticati na djelotvornost njene nadzorne uloge, bilo u ovoj8 ili u drugim važnim oblastima za koje je nadležna.

Svim navedenim nedostacima postojećeg pravnog okvira treba dodati i nedo-voljno precizno razgraničen i definisan djelokrug rada institucija koje su zadužene za sprovođenje Zakona. Tako, na primjer, iako su uvedene jasne odredbe kojima se zabranju-je zloupotreba državnih resursa, nije definisano ko će da vrši kontrolu nad sprovođenjem ovih odredbi, niti su propisane odgovarajuće sankcije za njihovo kršenje.

8 Postavlja se, takođe, pitanje da li će članovi Senata DRI koji su do nedavno bili istaknuti partijski funkcionera, po-kazivati dosadašnju nepristrasnost i profesionalnost i kada budu vršili kontrolu finansiranja svojih dojučerašnjih partija.

359


SPROVOĐENJE

Budući da je novi ZFPP stupio na snagu 01. januara 2012. godine, još uvijek nije moguće dati iscrpnu i objektivnu ocjenu njegove implementacije. Lokalni izbori u Herceg Novom i Tivtu predstavljaju prve izbore na kojima se primjenjuje ovaj Zakon, stoga će detaljna analiza implementacije novog Zakona u ovim slučajevima biti od velikog značaja za pot-puniju ocjenu. No, premda je riječ o veoma kratkom periodu, već se može uočiti da se ponavljaju problemi koji su karakterisali i dosadašnju primjenu propisa iz ove oblasti9.

1. Značajan broj partija ne podnosi godišnje izvještaje i krše zakonom propisane obaveze i rokove. Na primjer, političke partije su do 31. januara bile dužne da dostave DIK-i Odluku o visini članarine za tekuću godinu. Većina partija, međutim, nije ovu obavezu izvršila u zakonski predviđenom roku. Štaviše, do 16. maja 2012., prema podacima izloženim na sajtu DIK-e, 10 od ukupno 37 registro-vanih partija nije ispunilo ovu zakonsku obavezu. Slična je situacija i sa obavezom predaje Godišnjeg izvještaja o prihodima, imovini i rashodima političkih partija za 2011. godinu - 15 partija nije predalo ovaj izvještaj, kao i sa obavezom predaje Godišnjeg završnog računa političkih partija za 2011. godinu – 14 partija nije predalo ovaj dokument, iako je rok za predaju oba dokumenta istekao 31. marta10.

2. Većina jedinica lokalna samouprave nastavlja sa praksom neisplaćivanja sredstava za redovan rad partija na lokalnom nivou. NVO CDT je istraživala način isplate sred-stava partijama iz državnog i opštinskih budžeta u prvim mjesecima ove godine i

9 Dosadašnju primjenu propisa o finansiranju političkih partija odlikovalo je konsensualno odsustvo spremnosti da se ispoštuju propisane obaveze i rokovi. Dominantna neprimjena propisa bila je odlika perioda do usvajanja novih zakona 2008. i 2009. godine. Nakon toga, stvari su, i pored snažnih otpora, počele da se kreću blago nabolje. Naime, partije su počele da podnose izvještaje, iako ne sve i ne za sve izbore. Na posljednjim izborima održanim 2009. godine Ministarstvo finansija nije ispravno primijenilo zakon, tako da je došlo do pogrešnog isplaćivanja sredstava. Nakon izbora, izvještaje o utrošku sredstava su podnijele samo parlamentarne političke partije, dok su one koje su ostale van parlamenta odbile da to urade. Nakon inicijative za pokretanjem prekršajnog postupka protiv političkih partija i odgovornih lica u njima, koju je pokrenula NVO CEMI, dio njih je podnio izvještaje, a protiv dijela se vode prekršajni postupci. Dosad niko nije krivično, ali jeste prekršajno, kažnjen za nepoštovanje zakona koji tretiraju pitanje finansiranja političkih partija i predizbornih kampanja i pored brojnih kršenja zakonskih propisa.

10 Što se tiče lokalnih izbora u Tivtu i Herceg Novom, do sada je objavljen samo dio izvještaja izbornih lista. Naime, sve liste koje su učestvovale na lokalnim izborima u Tivtu i Herceg Novom su prema zakonu bile dužne da u roku od 30 dana od datuma održavanja izbora urade Izvještaj o porijeklu, visini i strukturi prikupljenih i utrošenih sredstava za izbornu kampanju, i da ovaj izvještaj, zajedno sa izvodima sa bankovnih računa koji pokazuju prihode i rashode tokom izborne kampanje, dostave DRI. DIK je, sa svoje strane, dužna da ove izvještaje i izvode objavi na svom sajtu u roku sedam dana od dana prijema. Na sajtu DIK do 16. maja 2012. godine objavljeni su izvještaji samo 4 od 11 lista sa izbora u Herceg Novom, i samo 6 od 10 lista sa izbora u Tivtu. Štaviše, većina objavljenih izvještaja je nepotpuno, jer uz njih nijesu objavljeni izvodi iz banke i računi iz kampanje.

360

utvrdila da se na državnom nivou isplata vrši redovno i u zakonski predviđenom roku (do 05. u mjesecu za prethodni mjesec) ali da, s druge strane, većina opština ne poštuje ove odredbe ZFPP-a.

3. Nastavljena je zloupotreba javnih resursa. Ovo se posebno pokazalo u predizbornoj kampanji na lokalnim izborima u Tivtu i Herceg Novom, kada su zabilježeni brojni slučajevi korišćenja javnih resursa (kako državnih, tako i lokalnih) u promotivne svrhe pojedinih političkih stranaka.

4. Mali broj procesuiranih prijava koje je podnijela DIK zbog kršenja ZFPP-a. DIK je pokrenula 17 prekršajnih postupaka protiv partija koje nisu blagovremeno donijele Odluku o visini članarina za tekuću godinu. Odluka je donesena u dva slučaja, u jednom slučaju je partiji izrečena opomena, dok je u drugom slučaju prijava odbi-jena od strane Prekršajnog suda. Pokrenuto je i 21 prekršajnih postupaka protiv partija koje nisu blagovremeno podnijele izvještaj o prihodima. Donešena je jedna odluka, kojom se odbija prijava DIK.

5. Nadležni državni organi nastavljaju sa praksom nečinjenja i pasivnog pristupa prema problemima u finansiranju političkih partija. Ovakav odnos nadležnih državnih organa, svakako umanjuje mogućnost da se postigne transparentnost i uvede kontrola u sferi partijskih finansija.

361


ZAKLJUČCI I PREPORUKE

Nova pravna regulativa koja tretira finansiranje političkih partija predstavlja izvjestan pomak ka uspostavljanju međunarodnih standarda u ovoj oblasti, ali još uvijek ima bitne nedostatke. Shodno gore iznesenim zapažanjima i primjedbama, smatramo da je, radi otklanjanja uočenih nedostataka, neophodno preduzeti sljedeće:

1. Unaprijediti institucionalni okvir za kontrolu finansiranja političkih partija. Postojeći institucionalni okvir u kome nadležnosti dijele DIK i DRI ne predstavlja adekvatno i efikasno rješenje. Potrebno je ići na formiranje nezavisne Agencije za borbu protiv korupcije koja bi, u dijelu borbe protiv političke korupcije, objedinila nadležnosti za najmanje 5 važnih pitanja: (1) finansijsko poslovanje partija, (2) sprječavanje sukoba interesa, (3) zloupotreba državnih resursa, (4) lobiranje, preventivne an-tikorupcijske aktivnosti. Agencija bi, svakako, trebala da ima nadležnosti i za druga pitanja, što je detaljno obrazloženo u posebnoj studiji NVO CEMI.

2. Organ koji sprovodi kontrolu finansijskog poslovanja treba da sprovodi istražne radnje, a ne samo računovodstvenu kontrolu raspolaganja budžetskim sredstvima. To znači da treba uvesti mogućnost administrativne istrage instituciji koja kontroliše finansiranje političkih partija. Administrativna istraga treba da omogući da nadležni organ može da istraži i poslovanje drugih subjekata (kako privrednih, tako i fizičkih) koji su povezani sa političkom partijom, kao i da sasluša pojedince, koji su dužni da se odazovu pozivu. Jedino se kroz uspostavljanje mogućnosti jednog ovakvog istražnog postupka može postići puna kontrola finasijskog poslovanja partija.

3. Pooštriti kaznenu politiku u ovoj oblasti i proširiti spektar kazni. Pored prekršajnih kazni u važeći zakon treba uvesti i druge vrste kazni koje bi bile više odvraćajuće i više odgovarale težim povredama zakona. Takođe, potrebno je uvesti i odredbu po kojoj bi, ukoliko se utvrde nepravilnosti koje predstavljaju krivično djelo, nadležni organ imao obavezu da podnese krivičnu prijavu, a ne da se zaustavi na utvrđivanju nepravilnosti, odnosno objavljivanju iste u izvještaju koji ne ide dalje od internet prezentacije te institucije.

4. Pojačati primjenu odredbi za spječavanje zloupotrebe državnih resursa. Riječ je o konretnim zabranama koje se veoma često krše u praksi, a zbog čega niko do sada nije odgovarao.

5. Izmijeniti ili dopuniti pojedine podzakonske akte koje je donijela DIK, a koji ugrožavaju smisao osnovne odredbe zakona (Pravila o načinu obračunavanja i izvještavanja o nenovčanim prilozima političkim partijama, Obrazac za izvještaje o donacijama

362

fizičkih lica). U ovom smislu je neophodno dopuniti Obrazac za izvještavanje o donacijama fizičkih lica, podacima koji olakšavaju identifikaciju donatora, a u Pravilima o načinu obračunavanja i izvještavanja o nenovčanim prilozima političkim partijama smanjiti procenat razlike u cijeni koju je nužno prijaviti na 15%.

6. Smanjiti visinu članarine – najviše 50 eura na godišnjem nivou, što predstavlja jedno realno ograničenje koje bi spriječilo mogućnost zloupotreba. Takođe je potrebno u zakonu definisati da članarina spada pod važeća ograničenja ukupnog davanja fizičkog lica, t.j. da zbir članarine i donacije fizičkog lica ne može preći iznos od 2000 eura.

7. Obezbijediti disciplinu na lokalnom nivou u isplati subvencija političkim partijama. Nadležni državni organi treba da preduzmu mjere koje bi obezbijedile da jedinice lokalne samouprave strogo ispunjavaju ovu svoju zakonsku obavezu11.

8. Ponovo sprovesti analizu usaglašenosti pravnog okvira sa preporukama koje je GRECO dao prilikom trećeg kruga evaluacije sprovedenog u Crnog Gori. Usaglasiti pravni okvir na bazi sprovedene analize sa onim preporukama GRECO-a koje nijesu adekvatno inkorporirane u zakonskim tekstovima.

9. Nadležnosti Državne izborne komisije treba proširiti na kontrolu zloupotrebe državnih resursa, a propisati i odgovarajuće sankcije za ovaj prekršaj.

11 Zakonom su predviđene prekršajne sankcije (od 200 do 2.000 eura) za odgovorna lica u jedinicama lokalne samou-prave ukoliko se mjesečno (do petog u mjesecu za prethodni mjesec) partijama koje ispunjavaju zakonske uslove na isplaćuju opredijeljena sredstva.

363


364


EUR BLOKJačanje kapaciteta civilnog društva za doprinos

EU integracijama i procesu pristupanja

Strengthening the civil society capacity to contributeto EU integration and the accession process



PROJEKAT:“JAČANJE KAPACITETA CIVILNOG DRUŠTVA ZA DOPRINOS EVROPSKOJ


CRNA GORA U PROCESU EVROPSKE INTEGRACIJE -

MONITORING REFORMI

Podgorica, avgust 2012.

Documents

KOALICIJA “EUROBLOK” - Portal Analitika...Ovaj projekat je finansijski podržan od strane Evropske unije. Ova publikacija je izrađena uz finansijsku pomoć Evropske unije. Sadržaj