Kohaliku omavalitsuse aluste seadusest Põhiseaduse ja KOKS-ini

03. juuni 2013Tallinn

KOV ja riikliku iseseisvuse taastamine

Eesti üks selgeid eripärasid saatusekaaslastest riikide hulgas, kes 1990. aastate algul iseseisva demokraatliku ja turumajandusliku riigi rajasid/taastasid, seisneb just kohaliku omavalitsuse erilises rollis. See tulenes kindlasti ka KOV ajaloolisest tähtsusest meil.

Läti Vabariigis näiteks 1940.a eelses põhiseaduses KOV märksõna üldse puudus.

Seevastu meil oli juba esimeses, 1920.a põhiseaduses olemas kohaliku omavalitsuse peatükk (VII ptk), rääkimata 1938.a põhiseadusest.

Küll aga kujunes 1990. aastate algusest alates kohaliku omavalitsuse arendamine kõigis siirderiikides üheks olulisemaks avaliku halduse suunaks, sest sellest sõltus ja sõltub paljuski demokraatliku ühiskonna ülesehitamine ja areng.

Olulisemaid KOVga seotud õigusakte või sündmusi 1989-1993

8. august 1989 Ülemnõukogu otsus haldusreformi läbiviimisest (oli esimene tsentraliseeritud süsteemist põhimõtteliselt erinevat demokraatlikku avaliku halduse ülesehitamist sätestav õigusakt Ida- ja Kesk- Euroopas. )

10. november 1989 Kohaliku omavalitsuse aluste seadus (KOAS)

10. detsember 1989 kohalike volikogude valimised kui esimesed vabad valimised poole sajandi järel

2. veebruar 1990 kõigi tasandi rahvasaadikute täiskogu deklaratsioon riiklikust iseseisvusest (Linnahallis)

KOV liidud

19.09.1989 Eesti Linnade Liidu ning 23.02.1990 Eesti Maaomavalitsuste Liidu taasasutamise protsesside käivitamine.

30.05.1990 taastati Eesti Linnade Liit ja 29.09.1990 taastati Eesti Maaomavalitsuste Liit.

Tegemist oli teadaolevalt esimeste õigusliku järjepidevuse alusel taastatud Eesti Vabariigi institutsioonidega.

Balti Komitee tegevus!!!

KOAS (võeti vastu 10.11.1989)

Kohaliku omavalitsuse aluste seaduse töögrupp: Juht: Enn Markvart Liikmed: Madis Kaldmäe, Tiit Kirss, Andrus

Lauren, Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemees, Urve Nõu, Albert Paltser, Ingrid Preeks, Ilmar Selge, Taavi Torgo ja Raivo Vare

Eelnõu ilmus ajalehes “Noorte Hääl”, 3.10.1989

KOAS

Seaduse kirjutamine toimus ajal, mil alles aegamisi said erifondidest kättesaadavaks esimese iseseisvusaja asjakohased seadused ja publikatsioonid.

Samuti puudus ülevaade, mis oli poole sajandi jooksul toimunud Lääne-Euroopas, kuigi eelkõige tänu kiirelt arenenud koostööle Soome kolleegidega saime Euroopa kohaliku omavalitsuse harta teksti. Harta ise ratifitseeriti Riigikogus 28.09.1994 (vrdl PS XIV ptk-ga!)

Mitmeid konverentse, seminare ja muid nõupidamisi korraldati lisaks soomlastele ka koos Rootsi, Saksamaa Liitvabariigi, Taani jmt riigi kohaliku omavalitsuse liitudega või valdkonna teadlastega.

KOAS

Esmatasandil ühitati volikogu esimehe ning vallavanema, alevivanema või linnapea ametikoht.

Palju poleemikat tekitas küsimus, kas maavanem või vabariikliku linna linnapea tohib olla volikogu liige või mitte. Rajooninõukogude täitevkomiteede esimeeste Paide nõupidamine oli otsustanud toetada varianti, mille kohaselt maavanem või linnapea ei või olla volikogu liige.

Ülemnõukogu haldusreformi komisjoni arvamus oli, et „probleemi aitaks üheselt lahendada maavanema ja linnapea (ka vallavanema) otsevalimine”.

Üksikuid vastuväiteid oli rahvaarutelul pälvinud ka säte maavanema või vabariikliku linna linnapea kinnitamisest ülemnõukogu poolt. Komisjoni seisukoht oli, et „kuivõrd nimetatud ametiisik on üheaegselt nii kohaliku omavalitsuse täitevorgani juht kui ka riigivõimu kõrgeim esindaja kohapeal, siis tema staatuse garanteerimiseks olekski vaja parlamendi kinnitust”.

Pole tähtsusetu märkida, et kohaliku omavalitsuse seadus (10.11.1989 ) võeti Eestis siirderiikidest vastu esimesena

Eestile järgnesid 1990. aastal Leedu (Law on the Fundamentals of Local Government, 12.02.1990), Läti (Law „On Local Governments”, jaanuar 1990), Poola (Act 95 of 1990 on Local Self-Government), Slovakkia (Act No. 369/1990 Local Government Act), Tšehhi Vabariik (Act of the Czech National Council No. 367 of 1990 on municipalities), Ungari (Act No L1990 on Local Self-Government).

Tšehhi Vabariik oli esimene siirderiik, kus võeti vastu pealinnaseadus (Act of the Czech National Council No. 418 of 1990 about the Capital, Prague, amended by an Act of the Czech National Council No. 439 of 1991), Eestis on vastava seaduse koostamine taasiseseisvumisjärgselt on olnud üks enim vaieldud probleeme.

1991. a võeti kohaliku omavalitsuse seadus vastu Bulgaarias, endise Jugoslaavia Vabariigis Makedoonias, Rumeenias, Valgevenes, 1992. a Albaanias ja alles 1993. a Sloveenias, veel aasta hiljem Ukrainas.

KOAS

Kolm kategooriat regulatsioone, märksõnu vms: 1) mis KOKSis enam ei kajastu; 2) mis jätkuvalt aktuaalsed; 3) kus KOAS oli autori arvates edumeelsem kui

KOKS.

Märksõnu KOAS-ist, mida KOKSis ei ole

- kahetasandiline KOV- KOV teostamine ... vahetult rahvahääletuse (referendumi) ...

teel ...- nähti ette valla-, linna- ja maakonnaseadus- 4 KOV organit (volikogu, valitsus, vallavanem jt,

revisjonikomisjon)- esmatasandil volikogu esimees oli ka vallavanem jne (§6, lg7) - teise tasandi KOV volikogul oli õigus peatada seadustega

vastuolus olnud esmatasandi KOV organite otsustusi - volikogu loetakse tegutsemisvõimetuks ning kuulub

ümbervalimisele juhul, kui ta kahe kuu jooksul vähemalt kolm korda osutub otsustusvõimetuks (§20, lg 4)

- volikogu otsustused tuli vastu võtta ....

Vastuolusid õigusaktides

KOAS §20 (5) „Volikogu otsused võetakse vastu lahtisel, salajasel või nimelisel hääletamisel. Nimelise hääletamise nõudmisel on eesõigus salajase hääletuse nõudmise ees, salajase hääletuse nõudmisel lahtise hääletuse ees. Seadustega võidakse kindlaks määrata küsimuste ring, milles toimub ainult salajane hääletus.

KOAS §20 (4) „Volikogu otsused võetakse vastu lihthäälteenamusega, välja arvatud seadustega ettenähtud juhud, kui küsimus otsustakse kahe kolmandiku istungist osavõtvate volikogu liikmete häältega.“

Ülemnõukogu Presiidiumi seadlus kohaliku omavalitsuse juhtivtöötajate staatuse kohta (22.01.1990) „7… Umbusaldusavalduse hääletusele panemiseks on nõutav üle poolte volikogu valitud liikmete häälteenamusega vastuvõetav otsus. Umbusaldusavaldus loetakse vastuvõetuks, kui nimelisel või salajasel hääletamisel hääletab selle poolt vähemalt kolm neljandikku volikogu valitud liikmetest.“

KOAS

KOASis olid paljud põhimõtted, sätted jms, mis nüüd KOKSis endastmõistetavad: valla ja linna põhimäärus ja arengukava, volikogu ainupädevus; valla, linna iseseisev eelarve, mis sai 1992 ka põhiseadusliku

garantii; kohalikud maksud; munitsipaalomand; KOV üksuste detsentraliseerimine ja koostöö jne

Hinnang KOAS-ile

PhD Vallo Olle on märkinud “KOASi tuleb vaadata oma aja kontekstis – vaatamata tänapäeva vaatenurgast rea juriidiliste probleemide esinemisele oli tegu vaieldamatult olulise, vajaliku ja demokraatliku omavalitsussüsteemi taasrajamisele aluseid loova seadusega. Sellisena on ta oma rolli ajaloo ees igati täitnud.”

Lisan, et KOAS oli samas vähemalt ühes osas edumeelsem kui KOKS – KOV ja tööhõive.

KOV ja tööhõive

KOAS §7, (2) KOV organite pädevusse kuulub lg 5 “kohalike elanike üldise tööhõive tagamine .... ”, §8 Esmatasandi volikogu ainupädevus ... 6) annab ettevõtte asutamisloa …

Sügiseste KOV volikogude valimiste eelselt hakatakse kindlasti palju rääkima, miks vallad ja linnad ei tegele tööhõivega jms-ga. Aga mis on sel juhul KOV motivatsioon?

Organisatsiooniline struktuur

Õigusruumi arendamise kõrval pöörati suurt tähelepanu ka organisatsioonilisele struktuurile.

Lisaks ELL ja EMOL taastamisele ja toimivatele riigi struktuuridele Ülemnõukogu Presiidiumis ja Riigikantseleis, olid suure tähtsusega ka Ülemnõukogu Presiidiumi haldusreformi ekspertkomisjoni ning Vabariigi Valitsuse haldusreformi komitee loomine.

Oma panuse andsid kohaliku omavalitsuse koostöö uued vormid – Eesti Valdu Asutav Liit (EVAL), maakondlikud KOV liidud ning nende katusorganisatsioon – Eesti Omavalitsusliitude Ühendus (EOÜ).

Kõik need institusioonid olid tegevad mitte üksnes kohaliku omavalitsuse süsteemi taastamisel, vaid omasid tunduvalt laiemat rolli riigi iseseisvuse taastamisel ja rahvusvaheliste suhete arendamisel.

Koostöö

Sulev Lääne on märkinud: “Väga oluline oli nii institutsionaalses tegevuses kui ka õigusloomes praktiline koostöö riigi ja kohaliku omavalitsuse ning teadlaste vahel. Loomulikult oli ka vastuolusid, kuid peamine tegevus olu suunatud ühiste eesmärkide realiseerimisele.”

Põhiseadus

28. juuni 1992 Põhiseadus (oli eraldi konverents!) V. Olle: Põhiseaduses KOVle pühendatud 14. peatükk on

vaatamata Eesti elus vahepeal asetleidnud fundamentaalsetele muudatustele äärmiselt hästi „vastu pidanud“, nähes KOV jaoks ette

rea põhiseaduslikke tagatisi (enesekorraldusõigus kohaliku elu sfääris ja seda toetavad finantstagatised, institutsionaalne tagatis, kohaliku omavalitsuse õiguste kaitse tagatis, iseseisev eelarve).

Kaaluka panuse kohaliku omavalitsuse kui põhiseadusliku institutsiooni, kui põhiseadusliku väärtuse kaitsesse on andnud Riigikohus (nt RKÜKo 3-4-1-8-09 jne)

KOKSi “sünniloost”

Vabariigi Valitsuse 13. aprilli 1992 istungil määrati põhiseadusest tulenevate seaduste väljatöötamise kord, sh kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse väljatöötamise töörühma liikmed. KOKS valmimise tähtajaks seati jaanuar 1993. Silmas peeti ka 1993 oktoobris toimuvaid KOV volikogude valimisi.

KOKSi “sünniloost”

1993 aprillis esitas VV KOKS eelnõu Riigikogule menetlemiseks.

12. mai 1993 Riigikogu otsus, mille kohaselt KOV on ühetasandiline.

Samal päeval toimus ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse eelnõu teine lugemine

2. juuni 1993 Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (KOKS)

KOKSi muudatusi

KOKSi on muudetud 75 korda, sh on muudatusi, kus mõningase vaheaja järel taastati seaduses varasem regulatsioon nagu volikogu liikmelisuse ühitamine/mitteühitamine linnaosa vanema ametikohaga.

25. märtsil 1997. aastal otsustas Riigikogu, et volikogu liikme volitused peatuvad nimetamisega linnaosa vanemaks ka siis, kui linnaosa vanem ei ole linnavalitsuse liige.

Juba sama aasta 10. septembril taastati aga KOKS § 19 p 1 endises sõnastuses, mille kohaselt volikogu liikme volitused peatuvad kinnitamisega valla- või linnavalitsuse liikmeks.

KOV üksuste õigusakte, mis toetasid omariikluse taastamist

Tallinna Linnavolikogu võttis 8. novembril 1990 vastu otsuse, millega peatati NSV Liidu relvajõudude Tallinnas viibimisega seotud jooksvate küsimuste lahendamine kuni Tallinna Garnisoni Tallinna linnavõimu tunnustab, sest 7. novembril oli Tallinna Garnison korraldanud linnavalitsuse poolt sanktsioneerimata sõjaväeparaadi Vabaduse väljakul.

Või teise näitena, 14. mail 1990 otsustas Tallinna Linnavolikogu hakata piirama NSV Liidu sõjaväelaste ja nende perekonnaliikmete sissekirjutamist Tallinnasse. Linnavolikogu otsuse kohaselt võis neid sisse kirjutada neile seoses sõjaväeteenistusega antud elamispinnale ajutiselt, teenistuse kestuse ajaks, kuid mitte kauemaks kui viieks aastaks.

KOV üksuste õigusakte, mis toetasid omariikluse taastamist

Tallinna Linnavolikogu otsusega 16. augustist 1990 hakati piirama hilismigrantidele eluruumide andmist – sellest kujunes hiljem interrinde ja nende toetajate üks enim kritiseeritud linnavolikogu otsuseid (kuni protestimiseni Ülemnõukogus, et see tühistataks). Selle otsusega lubati võtta Tallinnas elamukooperatiivide liikmeks üksnes isikuid, kes on Eestis pidevalt elanud ja alaliselt eluruumi sisse kirjutatud olnud vähemalt viimased viisteist aastat või sünnist saati, sh Tallinnas vähemalt viimased kümme aastat. Samad piirangud kehtestati ka teiste eluruumide, sh ühiselamute ja teenistuslike eluruumide orderite väljaandmisel .

Tallinna temaatika

Ametnike palgamäärade kehtestamine Tallinna Linnavolikogus 1992. aastast PS vastuvõtmise järgselt

Kohaliku omavalitsuse ametnike palgamäärade puhul rakendati

- 1990. aastate algul Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud palgamäärasid;

- seejärel mõne aasta vältel võisid oma ametnike palgamäärad ise kehtestada need vallad ja linnad, mis ei saanud riigieelarvest toetust ning

- alates 1. jaanuarist 1996 ATS

Kuidas edasi?

KOKS vastuvõtmise järel on jätkunud diskussioonid vastava õigusliku baasi arendamiseks, sh pealinna eriregulatsioon (nn Pealinna seadus), uus KOKS (KOS) vms.

Täna püüame analüüsida tehtut ning kavandada uusi arenguid, analüüsides ka naaberriikide kogemusi. Läti, Soome ja Rootsi kohta on meie programmis täna ettekanded.

Prof Eerik-Juhan Truuväli 75

Üks näide professor Eerik-Juhan Truuväli tööst Õiguskantslerina ja kohaliku omavalitsuse kaitsjana – 35-protsendiline ettevõtte tulumaksu laekumine kohalikku eelarvesse enne 1994. aastat ja 1993.a ettevõtte tulumaksu viitajaga laekumine Tallinnas 1994. aastal.

Tänan tähelepanu eest!