Upload
vodang
View
215
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
WYŻSZA SZKOŁA ZARZĄDZANIA I BANKOWOŚCI w POZNANIU
KIERUNEK ADMINISTRACJA
Wiesława Barbara Gątkiewicz
KONCESJONOWANIE DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ W ZAKRESIE
WYTWARZANIA, DYSTRYBUCJI I OBROTU CIEPŁEM W POLSCE
Praca dyplomowa
MAGISTERSKA
Praca napisana
pod kierownictwem naukowym
prof. dr hab. Michała Waligórskiego
Wrocław, 2002 r.
SPIS TREŚCI
Wstęp.......................................................................................................................................................... 5 Dedykacje................................................................................................................................................... 7 Podziękowania ........................................................................................................................................... 7 Rozdział I. Koncesja jako forma reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo ............... 8 1.1. Swoboda podejmowania działalności gospodarczej oraz związane z nią wymogi i ograniczenia....... 8 1.2. Podstawy prawne i zasady prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce..................................... 12 1.3. Reglamentacja działalności gospodarczej........................................................................................... 16 1.4. Regulacja działalności gospodarczej w świetle polskiej energetyki................................................... 20 1.5. Koncesja administracyjna jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej oraz jej typy 22
1.5.1. Koncesja jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej................................... 22 1.5.2. Typy koncesji administracyjnej................................................................................................ 23
1.5.2.1 Koncesja w systemie prawa francuskiego................................................................... 23 1.5..2.2. Koncesja w systemie prawa niemieckiego................................................................ 25 1.5.2.3. Koncesja w państwach strefy Common Law............................................................. 25
1.6. Koncesjonowanie działalności gospodarczej w prawie polskim......................................................... 26 1.6.1. Koncesje w okresie międzywojennym.................................................................................... 26 1.6.2. Koncesje w systemie prawa Polski Ludowej.......................................................................... 27 1.6.3. Koncesje w Polsce (stan obowiązujący).................................................................................. 28 1.6.4. Koncesja w Prawie Energetycznym - ustawy szczególnej do Prawa działalności
gospodarczej............................................................................................................................ 31
Rozdział II. Rola i zadania administracji publicznej w reglamentacji działalności gospodarczej przedsiębiorstw ciepłowniczych...............................................................................................................
34
2.1. Podstawowe zasady zarządzania gospodarką energetyczną .............................................................. 34 2.2. Zakres kompetencji organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego.............. 35
2.2.1. Rada Ministrów......................................................................................................................... 36 2.2.2. Prezes Rady Ministrów............................................................................................................. 37 2.2.3. Minister właściwy do spraw gospodarki................................................................................. 38 2.2.4. Województwo.......................................................................................................................... 39 2.2.5. Powiat i gmina......................................................................................................................... 40
2.3. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jako organ koncesyjny oraz jego uprawnienia kontrolne......... 41 2.3.1. Status prawny Prezesa URE.................................................................................................... 41 2.3.2. Kompetencje Prezesa URE..................................................................................................... 42 2.3.3. Uprawnienia kontrolne Prezesa URE...................................................................................... 44 2.3.4. Zakres i konsekwencje kontroli............................................................................................... 45 2.3.5. Urząd Regulacji Energetyki.................................................................................................... 46
2.4. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.................................................................................... 48 2.5. Sąd Antymonopolowy........................................................................................................................ 50 Rozdział III. Postępowanie koncesyjne.................................................................................................. 52 3.1. Zakres koncesjonowania działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki cieplnej...................... 52
3.1.1. Przedmiotowy zakres koncesjonowania................................................................................. 52 3.1.2. Podmiotowy zakres koncesjonowania.................................................................................... 53
3.2. Postępowanie przed Prezesem URE................................................................................................... 53 3.3. Udzielanie koncesji w trybie przetargu w sytuacji ograniczonych ich ilości..................................... 53 3.4. Warunki niezbędne do otrzymania koncesji....................................................................................... 54 3.5. Promesa koncesji................................................................................................................................ 55 3.6. Wniosek i dokumenty o udzielenie koncesji...................................................................................... 58 3.7. Sprawdzanie danych przed wydaniem koncesji................................................................................. 61 3.8. Odmowa udzielenia koncesji.............................................................................................................. 62 3.9. Udzielenie koncesji............................................................................................................................ 63 3.10. Termin załatwienia wniosku o udzielenie koncesji......................................................................... 65 3.11. Zakres czasowy koncesji.................................................................................................................. 65 3.12. Opłaty koncesyjne............................................................................................................................ 66 3.13. Zmiany warunków koncesji.............................................................................................................. 67 3.14. Cofnięcie koncesji............................................................................................................................ 68 3.15. Czasowe wstrzymanie udzielania koncesji....................................................................................... 70 3.16. Ponowne udzielenie koncesji............................................................................................................ 70 3.17. Przedłużenie ważności koncesji....................................................................................................... 70 3.18. Wygasanie koncesji........................................................................................................................... 70
3.19. Kontrola działalności koncesjonowanej............................................................................................ 71 3.19.1. Zakres kontroli........................................................................................................................ 72 3.19.2. Czynności kontrolne.............................................................................................................. 72 3.19.3. Sposób prowadzenia kontroli i jej konsekwencje.................................................................. 73
3.20. Szczególne zasady rozliczeń w obrocie ciepłem w związku z wykonywaniem działalności objętej koncesją..............................................................................................................................................
73
Rozdział IV. Charakterystyka ciepłownictwa objętego koncesjonowaniem....................................... 75 4.1. Działania monopolistyczne przedsiębiorstw ..................................................................................... 75
4.1.1. Praktyki monopolistyczne przedsiębiorstw wobec gmin........................................................ 76 4.1.2. Działanie gmin przeciw praktykom monopolistycznym ....................................................... 77
4.2. Charakterystyka koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych................................................ 78 4.2.1. Ogólna charakterystyka........................................................................................................... 78 4.2.2. Charakterystyka techniczna koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych................. 80 4.2.3. Produkcja i sprzedaż ciepła.................................................................................................... 81 4.2.4. Charakterystyka ekonomiczna przedsiębiorstw ciepłowniczych........................................... 83
4.3. Działania Prezesa URE w obszarach ciepłownictwa objętych koncesjonowaniem........................... 85 4.3.1. Udzielanie koncesji................................................................................................................. 85 4.3.2. Odmowa udzielenia koncesji.................................................................................................. 87 4.3.3. Zmiana i cofanie koncesji....................................................................................................... 88 4.3.4. Taryfy dla ciepła..................................................................................................................... 89 4.3.5. Rozstrzyganie sporów............................................................................................................. 92 4.3.6. Nakładanie kar pieniężnych.................................................................................................... 93 4.3.7. Kontrola działalności przedsiębiorstw energetycznych.......................................................... 94
4.3.7.1. Kontrola przestrzegania warunków prowadzenia działalności objętej koncesjonowaniem......................................................................................................
94
4.3.7.2. Kontrola prawidłowości stosowania taryf dla ciepła................................................... 95 4.3.8. Skargi i wnioski dotyczące działalności przedsiębiorstw energetycznych............................. 95
Zakończenie............................................................................................................................................... 96 Źródła Prawa............................................................................................................................................. 100 Literatura................................................................................................................................................... 103 Załączniki................................................................................................................................................... 105
WSTĘP
Polskie ciepłownictwo przechodzi głęboką transformację, zarówno w sferze
technicznej, zarządzania jak i ustawodawczej. Trwa proces głębokiej modernizacji
systemów ciepłowniczych, przemian w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem
ciepłowniczym i sposobie myślenia - powstał szacunek dla energii i dla środowiska
naturalnego. Powstało nowe prawo pozwalające na urynkowienie gospodarki
energetycznej, jej racjonalizację z poszanowaniem środowiska naturalnego oraz praw
odbiorcy.
Osiągnięcie optymalnych efektów w zaopatrzeniu w ciepło odbiorców (lokalnej
społeczności) zależy od wielu czynników, a w szczególności skoordynowanych działań
administracji publicznej, przedsiębiorstw ciepłowniczych oraz odbiorców ciepła. Celem
niniejszej pracy było zbadanie wzajemnych relacji w sferze kompetencji organów
administracji publicznej oraz ustalenie jakie zadania i obowiązki spoczywają na
samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w zakresie zapewnienie optymalnych
warunków dostaw ciepła dla mieszkańców, na tle nowych uwarunkowań administracyjno
gospodarczych w sektorze energetyki.
Praca składa się - nie licząc niniejszego wstępu ani zakończenia - z czterech
rozdziałów.
W pierwszym rozdziale przedstawiono zestaw koncepcji teoretycznych wokół
szczególnej postaci pozwoleń administracyjnych, jakimi są koncesje według kryterium
różnorodności systemów prawnych. Szczególnie potraktowano w nim tzw. koncesje
energetyczne dla ciepła ze szczególnym uwzględnieniem ogólnych kwestii polityki
państwa generowanej w sektorze energetyki, stanowiącej tło funkcjonowania administracji
publicznej. Usiłowano w nim odpowiedzieć na pytanie jakie uwarunkowania wpływają na
kształtowanie się polskiej reglamentacji działalności gospodarczej w sferze wytwarzania,
dystrybucji i obrotu ciepłem oraz jakie wyzwania stoją przed administracją jako
regulatorem ekonomicznym sektora ciepłowniczego w nadchodzącym czasie w warunkach
gospodarki rynkowej. Rozdział drugi przedstawia podstawowe zasady organizacji oraz
kompetencje administracji rządowej i samorządu terytorialnego uczestniczących w
procesie koncesjonowania sektora energetyki cieplnej. Odpowiada na pytanie jak wygląda
polski model administracji publicznej i jakimi dysponuje instrumentami prawnymi w
zakresie regulowania gospodarki energetycznej i zaopatrzenia w ciepło, ze szczególnym
uwzględnieniem roli Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki jako organu koncesyjnego.
Ujęte w rozdziale trzecim zagadnienia obejmują zarówno wymogi oraz zasady
postępowania celem uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w
zakresie wytwarzania, dystrybucji i obrotu ciepłem jak i obowiązki koncesjonariusza.
Przedstawiono w nim także uprawnienia kontrolne organu koncesyjnego.
Celem rozdziału czwartego jest ukazanie ciepłownictwa w Polsce poprzez
charakterystykę koncesjonowanych przedsiębiorstw oraz przedstawienie informacji o
działalności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki odzwierciedlających wyniki
równoważenia, najczęściej sprzecznych interesów stron powstającego rynku ciepła
Zagadnienia przedstawione w pracy obejmują wycinek relacji administracja
publiczna (rządowa i samorządowa) - przedsiębiorstwa energetyczne, ograniczony do
problemów ciepłownictwa. Pokazano mechanizmy oddziaływania administracji na te
przedsiębiorstwa w warunkach zmonopolizowanego rynku ciepła. Starano się dowieść
tezy, że przy pomocy techniki regulacji prawnej opartej na ustanawianiu wymogów
uzyskania pozwolenia administracyjnego (koncesji) istniejące uwarunkowania
prawno – administracyjne mogą skutecznie ograniczyć straty ogólnospołeczne
wynikające z żywiołowego procesu urynkowienia energii (ciepła).
DEDYKACJE
Niniejszą pracę dedykuję mojej córce Katarzynie oraz Panu dr inż. Andrzejowi
Olszewskiemu.
PODZIĘKOWANIA
Składam wyrazy najserdeczniejszego podziękowania mojemu Promotorowi
Panu prof. dr hab. Michałowi Waligórskiemu za merytoryczne ukierunkowanie i życzliwą
pomoc w trakcie pisania pracy.
ROZDZIAŁ I
KONCESJA JAKO FORMA REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI
GOSPODARCZEJ PRZEZ PAŃSTWO
1.1. Swoboda podejmowania działalności gospodarczej oraz związane z nią
wymogi i ograniczenia
Wolność gospodarcza, utożsamiana w doktrynach również z pojęciem swoboda
gospodarcza zrodziła się jako idea myśli ekonomicznej, przeciwstawiającej się
merkantylistycznej reglamentacji i kontroli życia gospodarczego przez państwo. Idea ta
pojawiła się pod koniec XVIII w. w Anglii1. stając się podstawą teorii klasycznego
liberalizmu gospodarczego - który uznał ją za niezbędny warunek istnienia gospodarki
rynkowej2. Uznano ją za najważniejszą zasadę, która podlegać miała samoregulacji
(„niewidzialna ręka rynku”)3. Zdaniem neoklasyków życie gospodarcze zdąża do
osiągnięcia stanu równowagi, i każdorazowe zachwianie układu równowagi gospodarczej,
wywołuje zjawiska kryzysu gospodarczego. Życie gospodarcze posiada środki
samoregulacji i po dłuższym lub krótszym czasie powraca do stanu równowagi, jakkolwiek
na innym poziomie. Interwencja zewnętrzna, jaką jest interwencja państwowa, zakłóca
równowagę gospodarczą. Nowy układ, który powstaje w jej wyniku nie tylko nie osiąga
zamierzonych przez państwo celów, ale oddala się od nich jeszcze bardziej.4 Do ideologii
tej nawiązują współczesne teorie neoliberalne5
Zasada wolności gospodarczej znalazła się wśród naczelnych haseł Rewolucji
Francuskiej jako reakcja na istniejące pod rządem monarchii absolutnej silne ograniczenia
swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Istotny wpływ na jej
ukształtowanie wywarła Konstytucja Republiki Francuskiej, która była pierwszym w
świecie aktem ustawodawczym, uznającym expressis verbis „wolność gospodarczą”
służącą wszystkim obywatelom i znoszącą ograniczenia prawne indywidualnej aktywności
1 C.Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa 1995, s.20-23 2 Protagonistami liberalizmu gospodarczego byli przede wszystkim najwybitniejsi przedstawiciele tzw. angielskiej klasycznej szkoły liberalizmu: A. Smith, D. Ricardo i J. S. Mill. 3 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, s.41 4 C. Strzeszewski. Katolicka nauka społeczna. Lublin 1994 s. 111. 5 twórcy neoliberalizmu klasycznego to Towarzystwo Mont Pelerin grupujące ok.400 członków z 35. krajów. Konferencja założycielska w kwietniu 1947 r. Mont Pelerin z inicjatywy F.A. von Hayeka. T. Mianowski. Idee wiodące liberalizmu. W: Doktryna i ruch neoliberalny. s. 5, 13 , J. Lewandowski. Neoliberałowie wobec współczesności. Gdynia 1991 s. 12.
gospodarczej.6 Dalszy rozwój tej idei polegał przede wszystkim na usuwaniu różnych
ograniczeń w dziedzinie gospodarowania lub na łagodzeniu ich dolegliwości dla
podmiotów gospodarczych. Nie był natomiast odrzuceniem wszystkiego tego, co przeczyło
istocie wolności gospodarczej jako stanowi naturalnemu. Oznaczało to pogodzenie się z
faktem, że wolności gospodarczej nie można traktować w sposób bezwzględny. Teza ta
znajduje potwierdzenie we współczesnych doktrynach ekonomicznych oraz w
normatywnym ujęciu wolności gospodarczej7
Podejście ustawodawstwa oraz nauki do pojęcia wolności gospodarczej jest
bardzo zróżnicowane.8 Nie jest ona pojęciem jednorodnym, a w literaturze i orzecznictwie
jest pojmowana bardzo różnie. Ujmuje się ją podmiotowo odnosząc do swobody jednostki
w dziedzinie gospodarowania, bądź też przedmiotowo odnosząc do podejmowanej
działalności gospodarczej, a także w kontekście różnych swobód związanych z
działalnością gospodarczą9. Najważniejsze z nich to:
1. swoboda podejmowania działalności gospodarczej (z wyjątkiem ograniczeń koncesjami lub zezwoleniami),
2. swoboda prowadzenia działalności gospodarczej (z wyjątkiem ograniczeń o charakterze policyjno-administracyjnym),
3. swoboda w wyborze formy organizacyjnoprawnej (z wyjątkiem form wskazanych przez ustawodawcę dla niektórych rodzajów działalności),
4. swoboda konkurencji (z wyjątkiem tzw. nieuczciwej konkurencji oraz praktyki monopolistycznej),
5. swoboda w zakresie zbywania własnych towarów i usług oraz kształtowania cen (z wyjątkiem praktyk monopolistycznych),
6. swoboda w zakresie decydowania o sposobie zaangażowania kapitału,
7. swoboda w zakresie zatrudnienia (z poszanowaniem przepisów prawnych),
8. swoboda w zakresie decydowania o „sposobie prowadzenia działalności gospodarczej, zmianie jej profilu, czasie trwania” itp.10
O zakresie wolności gospodarczej decyduje system prawny danego państwa. On
to bowiem nie tyle "kreuje" wolność lub "przyznaje" ją podmiotom gospodarczym, ile
zakreśla jej granice, wskazując na ograniczenia i sposoby korzystania z wolności, a także
ustanawia prawne gwarancje wolności. Stąd też wolność gospodarcza oznacza
6 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, s.39-40 7 C.Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa, 1995 r. str.20 8 C.Kosikowski Wolność gospodarcza w prawie polskim Warszawa 1995 s.19 9 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. 10 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str.42 oraz M.Zdyb, Prawo działalności gospodarczej, Komentarz, Zakamycze 2000, s.90-91
domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez podmioty
gospodarcze, o ile (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych11
Obecnie wolność gospodarcza posiada wymiar międzynarodowy, ponieważ
zasady prawa krajowego muszą ujmować także zasady stosunków gospodarczych
międzynarodowego prawa publicznego (np. państw członkowskich Unii Europejskiej).
Międzynarodowy wymiar swobody gospodarczej dotyczy swobody przepływu towarów,
osób, usług i kapitałów, wzajemnego respektowania zasady wolności gospodarczej
określonej w prawie danego państwa w odniesieniu do obywateli i przedsiębiorstw innych
państw członkowskich, chroni również mechanizm konkurencji.
Wolność gospodarcza odnosi się nie tylko do osoby fizycznej, lecz także do
organizacji gospodarczych, jednakże nie do organów administracji publicznej. Dotyczy
bowiem działalności gospodarczej o charakterze zawodowym i zarobkowym, prowadzonej
we własnym imieniu i na własny rachunek, a więc poza systemem pracy najemnej.
Wolność gospodarcza oznacza zatem wiązkę swobód w zakresie podejmowania,
organizacji i prowadzenia działalności gospodarczej.12 Jednakże wolności gospodarczej,
która odnosi się do działalności gospodarczej nie należy traktować jako zjawiska wolnego
od wszelkich wymogów i ograniczeń. W każdej zresztą dziedzinie życia wolność absolutna
jest raczej kategorią umowną i względną, ponieważ jej granice wyznaczają reguły
postępowania, przyjęte w sposób normatywny lub inny, jako obowiązujący w danej
społeczności (lokalnej, krajowej, międzynarodowej).13 Prawo wprowadza określone
ograniczenia wolności.
Działalność gospodarcza to wykreowana przez system prawny każdego państwa
forma organizacyjno-prawna umożliwiająca zespolenie podmiotów uczestniczących w
procesie gospodarczym (właścicieli, zarządzających i pracowników) oraz materialnych
czynników produkcji. Prowadzona najczęściej w postaci przedsiębiorstwa (obok zakładów
budżetowych, jednostek gospodarczych, organizacji społecznych itp.), w którym dokonuje
się wytworzenie produktów lub świadczenie usług w celach zasadniczo zarobkowych.
Celem działalności gospodarczej ma być przysporzenie zysku przedsiębiorcy, chociaż z
różnych przyczyn działalność taka może być niekiedy deficytowa.14
11 A.Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 s.8-13 12 C. Kosikowski Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r.str.11 13 C. Kosikowski Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r.str.9 14 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str. 88
Do podstawowych wyznaczników dotyczących pojęcia działalności gospodarczej,
dla odróżnienia od innych rodzajów działalności, należą:
1. gospodarczy charakter prowadzonej działalności,
2. ukierunkowanie na osiąganie zysku (nie wszystkie podmioty gospodarce nastawione są na osiąganie zysku - są to wyjątki),
3. samoistny charakter tej działalności.
Przedmiotem działalności gospodarczej jest wytwarzanie produktów i obrót nimi,
bądź też świadczenie usług materialnych lub niematerialnych. A więc podejmowanie
działalności gospodarczej powinno być dostępne dla każdego, kto jest zdolny wykonywać
te czynności osobiście lub zapewnić ich wykonywanie przez osoby o odpowiednich ku
temu kwalifikacjach zawodowych - oznacza to jednak, konieczność ustanowienia pewnego
systemu kontroli i weryfikacji, pozwalającego eliminować z działalności gospodarczej
osoby (podmioty) niezdolne do jej podejmowania z powodu braku wymaganych
kwalifikacji. Prowadzi to w konsekwencji do nadania działalności gospodarczej wymogów
profesjonalności (zawodowych). Stąd wynika problem, jak oceniać i sprawdzać, do kogo te
wymogi odnosić. Problemy organizacyjne i prawne prowadzą do konieczności
zaakcentowania, że działalność gospodarczą prowadzi się na własny rachunek i na własną
odpowiedzialność. Zapewnienie bezpiecznej działalności gospodarczej wiąże się z
koniecznością normatywnego określenia kryteriów i metod dokonywania ocen i
niedopuszczalność podejmowania niebezpiecznej. Powodów uzasadniających
wprowadzenie i stosowanie takich, bądź innych ograniczeń jest dużo więcej. Do
najważniejszych, oprócz już wymienionych, należą takie jak: ochrona zasobów
mineralnych i środowiska przyrodniczego, ochrona interesów krajowych wobec zagrożenia
zagranicznego, ochrona interesu publicznego przed sprzecznymi z nim interesami
prywatnymi, ochrona konkurencji itd.
Miarą swobody podejmowania działalności gospodarczej w danym państwie nie
są warunki stawiane przedsiębiorcom. Są nimi natomiast ograniczenia wynikające z
polityki gospodarczej państwa, polegające zwłaszcza na funkcjonowaniu monopoli
państwowych oraz na istnieniu rozbudowanego systemu reglamentacji podejmowania i
wykonywania działalności gospodarczej, preferującego kryteria ekonomiczne15.
15 C.Kosikowski, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000 s.34
1.2. Podstawy prawne i zasady prowadzenia działalności gospodarczej w
Polsce
Pozycję podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą wyznaczają i kształtują
zasady norm prawnych. Określenie warunków podejmowania i prowadzenia działalności
gospodarczej jest równoznaczne z prawnym ustaleniem warunków korzystania z wolności
gospodarczej.16 Podstawowe znaczenie mają rozwiązania konstytucyjne, stanowiące o
relacjach pomiędzy państwem - reprezentowanym przez właściwe organy i podmiotem.17
W przepisach prawa polskiego wyraźnie zagwarantowana jest swoboda
podejmowania działalności gospodarczej. Art. 20 Konstytucji RP18 , zgodnie z którym
społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności
prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi
podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. O wolności działalności
gospodarczej mówi kilka artykułów Konstytucji, w tym art.22, który ograniczenie
wolności gospodarowania dopuszcza tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny
interes publiczny. Takie ujęcie wolności gospodarczej pozwala traktować ją jako zasadę
ustrojową.19 Jest to nowa forma ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęto
ją w wyniku transformacji ustrojowej po 1 stycznia 1989 r.
Gwarancja ta znajduje rozwinięcie w przepisach ustawy z dnia 19 listopada
1999 r. Prawo działalności gospodarczej20. Stanowi ono w art. 5, że podejmowanie i
prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z
zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a równocześnie zastrzega, że
przedsiębiorca jest „obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki
wykonywania działalności gospodarczej”. W tych ramach zasygnalizowane są więc
ograniczenia i wyłączenia dotyczące różnych okoliczności. Działalność gospodarcza może
być w pewnych warunkach wolna dla osób fizycznych lub tylko dla osób prawnych, bądź
tylko dla osób krajowych lub z poważnymi ograniczeniami dla osób zagranicznych21.
Prawo działalności gospodarczej stwierdza, że „działalnością gospodarczą jest
zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie,
16 C. Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r. str.13 17 J.Boć (red.) Prawo administracyjne, Wrocław, 1997 r., str.416 18 Konstytucja PRL (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz.483) 19 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str.44 20 ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. z 1999 r. Nr 101, poz.1178) 21 C.Kosikowski Prawo działalności gospodarczej.Komentarz, Warszawa 2000 r. str.31
rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób
zorganizowany i ciągły”22. Warto tu odnotować pogląd M. Waligórskiego, który analizując
pojęcie działalności gospodarczej, stwierdza że Prawo działalności gospodarczej zawiera
pojęcia (określenia) o bardzo dużym stopniu nieostrości w rodzaju „przedsiębiorcą /.../ jest
osoba która działa zawodowo”23 „działalność budowlana /.../”, „w sposób zorganizowany i
ciągły”. Zdaniem autora może to rodzić istotne rozbieżności interpretacyjne, a o ich treści
decydować będzie stosowana praktyka.24
Ustawa Prawo o działalności gospodarczej należy niewątpliwie do tzw. ustaw
ustrojowych i opiera się na czterech zasadach:
1. wolności podejmowania i wykonywania działalności;
2. prawnej równości przedsiębiorców;
3. uczciwej konkurencji i ochrony słusznych praw konsumentów;
4. przestrzeganiu dobrych obyczajów w obrocie gospodarczym.
Prawo działalności gospodarczej porządkuje sfery administracyjnego
reglamentowania przedsiębiorczości (koncesje, zezwolenia) i wprowadza rozwiązania
mające sprzyjać rozwojowi zwłaszcza małych i średnich firm. Dostosowuje ponadto
polskie rozwiązania prawne do wymagań Unii Europejskiej i zobowiązań
międzynarodowych w sferze podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Akt
ten określa zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium
RP oraz zadania administracji rządowej i organów samorządowych w zakresie działalności
gospodarczej. Ustala obowiązki przedsiębiorcy, wskazując że musi m.in.: wykonywać
działalność na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz
słusznych interesów konsumentów, ciąży na nim powinność zapewnienia, określonych w
stosownych przepisach, warunków dotyczących ochrony przed zagrożeniem życia i
zdrowia, z zakresu ochrony środowiska itd. Jeśli przepisy wymagają dla danego rodzaju
działalności posiadania uprawnień, przedsiębiorca musi zapewnić, by wykonywała ją
osoba mająca takie uprawnienia.
W sferach uzasadnionych potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa lub obronności
państwa albo innymi ważnymi interesami publicznymi dla podjęcia działalności
gospodarczej będzie wymagana koncesja. Ustawa wskazuje osiem takich sfer:
22 Art. 2 ust. 1 Prawa działalności gospodarczej 23 Art.2. ust.2 Prawa działalności gospodarczej 24 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.82-95
poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż oraz składowania substancji
i odpadów w górotworze; wytwarzanie i obrót materiałami wybuchowymi, bronią,
amunicją itd; wytwarzanie, obrót itd. paliwami i energią; ochrona osób i mienia; transport
lotniczy oraz inne usługi lotnicze; budowa i eksploatacja autostrad płatnych, zarządzanie
liniami kolejowymi oraz przewozy kolejowe; rozpowszechnianie programów radiowych i
telewizyjnych. Udzielenie koncesji pozostaje kwestią uznania administracyjnego.
Sprecyzowano jednak sytuacje, w których można odmówić koncesji lub ograniczyć jej
zakres. Normuje się również szczegółowo kwestię kontrolowania działalności
gospodarczej przez organ koncesyjny oraz sytuacje, gdy koncesję można cofnąć.
Określono możliwość ubiegania się przez przedsiębiorców o uzyskanie przyrzeczenia
koncesji, czyli promesy.
Oprócz koncesji wydawane są zezwolenia na wykonywanie działalności
gospodarczej "w zakresie określonym w odrębnych ustawach". Ustawa wskazuje warunki
uzyskania zezwolenia i powody jego utraty. Organ zezwalający wydaje zezwolenie po
stwierdzeniu, że spełniono wymagane prawem warunki wykonywania działalności
gospodarczej w dziedzinie objętej obowiązkiem uzyskania zezwolenia (np. ze względu na
przygotowanie kapitałowe, lokalowe, technologiczne, kadrowe itp.). Podobnie jak przy
koncesjach, jeżeli wydanie zezwolenia wszystkim chętnym nie będzie możliwe, organ
zezwalający zadecyduje, komu je wydać, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej.
Jest możliwe uzyskanie promesy zezwolenia.
Nowością są w znacznej mierze przepisy normujące ogólne zadania organów
administracji rządowej i organów samorządowych w zakresie podejmowania i
prowadzenia działalności gospodarczej. Oprócz zadań dotychczasowych, prawo nałożyło
na nie obowiązki służące tworzeniu warunków dla rozwoju przedsiębiorczości. Organa
administracji rządowej i samorządowej mają w szczególności współdziałać z
organizacjami samorządu gospodarczego oraz innymi organizacjami przedsiębiorców,
wspierać działalność gospodarczą przez promowanie przedsiębiorczości i prowadzenie
działalności informacyjnej i oświatowej. Organa samorządowe są wyraźne uprawnione do
sprawdzania, czy przedsiębiorca spełnia obowiązki wynikające z ustawy. W szczególnych
wypadkach będzie możliwe wydanie decyzji o czasowym wstrzymaniu działalności25.
Wyłączenia z zakresu działania ustawy są więc nieliczne i dotyczą działalności
25 I. Lewandowska Nowe ramy dla przedsiębiorczości Rzeczpospolita 16.12 1998 nr 294
wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt,
ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także świadczenia w
gospodarstwach rolnych usług związanych z pobytem turystów, działalności wykonywanej
przez notariusza (art.76) oraz świadczenia pomocy prawnej przez adwokata i radcę
prawnego (art.87). Osoby prowadzące tego rodzaju działalność nie są zatem zobowiązane
do wykonywania obowiązków przewidzianych w Prawie działalności gospodarczej. 26
Prawo działalności gospodarczej formułuje podstawowe warunki podejmowania i
prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje te mają pierwszeństwo przed
przepisami ustaw odrębnych. Jak zwrócił uwagę M.Waligórski - stan prawny określający
obowiązujący system udzielania zezwoleń czy koncesji na prowadzenie działalności
gospodarczej ograniczony jest z jednej strony Prawem działalności gospodarczej, a z
drugiej przepisami odrębnych ustaw. W efekcie system pozwoleń administracyjnych jest w
dużym stopniu skomplikowany. W odniesieniu do koncesji, przepisy art.14 ust.3 odsyłają
do odrębnych ustaw, wymieniając jednak tylko dwie (przepisy ustaw o autostradach
płatnych oraz przepisy o radiofonii i telewizji27. Taki zapis stwarza konieczność ustalenia
jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie przy koncesjonowaniu
pozostałych, wymienionych sfer działalności. Taka sytuacja występuje w przypadku np. w
dziedzinie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji i obrotu
paliwami i energią, której zasady i warunki wykonywania określone są w ustawie z dnia 10
kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.28
Równocześnie Prawo gospodarcze w art.14 ust.2 przewiduje możliwość
rozszerzania obowiązku uzyskania koncesji po spełnieniu określonych warunków na
rodzaje działalności gospodarczej nie objęte tym obowiązkiem.
Ustawa Prawo działalności gospodarczej wprowadziła opisowe definicje koncesji
i zezwolenia oraz określiła, iż koncesje wprowadza się w tych dziedzinach działalności
gospodarczej, które mają szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub
obywateli albo inny ważny interes publiczny. Zezwolenie wydaje się po stwierdzeniu, że
spełnione zostały wymagane prawem warunki wykonywania działalności gospodarczej w
dziedzinie objętej obowiązkiem uzyskania zezwolenia.
26 art. 3 Prawo działalności gospodarczej. 27 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.232 - 236 28 Ustawa Prawo energetyczne z 10 kwietnia 1997 r. Dz.U. 1997 r. Nr 54 poz.349 z późn.zm.)
1.3. Reglamentacja działalności gospodarczej
Państwo od dawna reglamentuje podejmowanie i prowadzenie działalności
gospodarczej. Czyni to z różnych powodów i w różnych formach, korzystając zarówno ze
swego władztwa, jak i z uprawnień właścicielskich29. Analizując instytucję reglamentacji
M.Waligórski stwierdza, że nie jest ona jednoznacznie określona, nie ma też definicji
prawnej, a stanowiska reprezentowane w tej kwestii nie są jednolite30.
Reglamentacja (fr. réglementation) użyta w potocznym znaczeniu, jako zjawisko
ekonomiczne, to ograniczenie przez państwo działania mechanizmu rynkowego,
polegające na wyłączeniu na mocy prawa określonych dóbr lub rodzajów działalności
gospodarczej ze sfery wolności gospodarczej, związane zazwyczaj z racjonowaniem dóbr
materialnych. Może dotyczyć: produkcji, przerobu, kupna, sprzedaży, wymiany,
posiadania, gromadzenia lub używania określonych dóbr lub usług. Reglamentacja
pewnych typów działalności gospodarczej wymaga uzyskania zezwolenia właściwego
organu władzy na jej prowadzenie (koncesji, uprawnienia). Reglamentacja dóbr
materialnych wiąże się najczęściej z koniecznością ich racjonowania31.
Definicję istoty reglamentacji podaje M.Waligórski stwierdzając, że pomimo
trudności w precyzyjnym określeniu reglamentacji w obecnym stanie badań, to jej istotą
jest ograniczenie lub podporządkowanie określonej działalności zasadom ustalonym przez
przepisy prawne. Reglamentacji dokonuje państwo w drodze prawa, upoważniając
jednocześnie różne organy państwowe (przede wszystkim organy administracji
państwowej) do dokonywania regulacji szczegółowych i egzekwowania podlegających
reglamentacji zachowań różnych podmiotów. W reglamentacji zawarta jest kompetencja
do określonej w przepisach prawa ogólnie obowiązującego ingerencji organów
administracji publicznej w sferę realizacji gospodarczo istotnych praw podstawowych, w
tym wolności gospodarczych. 32
Współcześnie we wszystkich gospodarkach rozwiniętych, o ustrojach opartych o
własność prywatną, dopuszcza się interwencjonizm państwowy na wybranych obszarach
gospodarki i nie stanowi to odstępstwa od zasad rynku. Interwencjonizm państwowy jest
szczególnie uzasadniony i pożyteczny tam gdzie gospodarka rynkowa jest niedojrzała,
29 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim str.19 30 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.206 31 Słownik Wyrazów Obcych” Wydawnictwa Europa, pod redakcją naukową prof. I.Kamińskiej-Szmaj, autorzy: Mirosław Jarosz i zespół 2001. 32 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.206 - 214
gdzie następuje transformacja ustrojowa i gdzie gospodarka jest zdominowana przez
monopole. W takim stadium przekształceń ustrojowych rola państwa musi być większa niż
w państwie o pełnej gospodarce rynkowej. Dostęp do podejmowania niektórych
działalności gospodarczych może być ograniczony np. poprzez ustalenie szczególnych
kryteriów do spełnienia przez ubiegający się podmiot. Nie mają one charakteru
bezwzględnego, podlegają uchyleniu w ramach funkcjonowania systemu pozwoleń na
działalność gospodarczą. Stąd też zezwolenia oraz koncesje administracyjne można uznać
za formy ograniczeń w podejmowaniu działalności gospodarczej33. Ale występują też
ograniczenia bezwzględne, nie podlegają uchyleniu np. zakaz podejmowania i
prowadzenia działalności w innych formach organizacyjno-prawnych niż przewiduje
prawo bądź zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby fizyczne, podczas
gdy może być ona podejmowana wyłącznie przez osoby prawne.34
Warto odnotować stanowisko M.Waligórskiego, który stwierdza, że w warunkach
transformacji gospodarki administracyjno-nakazowej w wolnorynkową powinny być
stosowane narzędzia ogólnoekonomiczne regulacji postaw i zachowań przedsiębiorców.
Administracyjna reglamentacja działalności gospodarczej powinna mieć charakter
wyjątkowy i wyłącznie subsydiarny. Wprowadzanie jej powinno być uzasadnione
realizacją ściśle określonych celów takich jak:
1) zapewnienie bezpieczeństwa państwa oraz ochrony jego ważnych interesów
2) zapobieganie naruszeniom porządku i bezpieczeństwa publicznego,
3) ochrona interesu publicznego,
4) ochrona podstawowych dóbr i interesów indywidualnych obywateli.35
Tworzący się obecnie w Polsce mechanizm regulacji rynkowej nie może
samoczynnie, a zarazem szybko dokonać zmian systemowych, stąd konieczne działania
państwa. Państwo musi energicznymi działaniami przyspieszać demonopolizację i
zapobiec odradzaniu się monopoli, tworzyć sytuacje sprzyjające konkurencji i rozwojowi
drobnej przedsiębiorczości.
Działania demonopolizacyjne to ułatwianie i stymulowanie powstawania
konkurencji w drodze tworzenia się nowych przedsiębiorstw, w tym również z kapitałem
zagranicznym, jak również odpowiednia polityka celna. Tu też potrzebne są działania
33 M.Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Poznań, 1994 r. s.106 34 C.Kosikowski Koncesje w prawie polskim Kraków, str.17-18 35 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze , str.216
administracyjne. Zadaniem państwa jest również określenie reguł uczciwej konkurencji
oraz czuwanie nad tym, aby były one przestrzegane. Tam, gdzie konkurencja ze względów
technicznych jest jeszcze niemożliwa, państwo powinno regulować działalność
monopolistów kojarząc interes publiczny z prawem producenta do godziwego zysku.
Gospodarka polska jest ciągle gospodarką wysoce zmonopolizowaną. Oznacza to,
że państwo zagwarantowało sobie prawną wyłączność, czyli monopol, na podejmowania
działalności gospodarczej w niektórych obszarach, tworząc własne służby i
przedsiębiorstwa, a także cedując na rzecz podmiotu niepaństwowego prawo wykonywania
działalności gospodarczej zastrzeżonej dla państwa i wyposażając ten podmiot w niektóre
atrybuty władztwa administracyjnego oraz w pewne przywileje. W zamian za te przywileje
państwo zapewnia sobie:
- dogodną formę realizacji swych zadań
- uzyskiwanie korzyści finansowych o charakterze publicznym i prywatnym
- możliwość swobodnego wyboru i oceny podmiotu, który uzyskiwał prawo wykonywania działalności objętej monopolem,
- prawo kontroli wykonywania tej działalności
- prawo cofnięcia przyznanego uprawnienia.
Dla takiej formy reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo przyjęła
się nazwa koncesji36.
Suwerenną funkcją państwa jest regulacja ekonomiczna. Rozwiązania systemu
regulacji są uzależnione uwarunkowaniami dotyczącymi sfery realnej i sfery uregulowań,
rozdziału funkcji właścicielskich, politycznych i regulacyjnych - stąd ich ogromne
zróżnicowanie. Regulacja najogólniej jest definiowana jako nałożenie przez ustawodawcę
zasad i reguł (częściowo wspartych karami), które mają na celu modyfikowanie zachowań
ekonomicznych przedsiębiorstw. Przedmiotem regulacji mogą być:
- efektywność produkcji,
- efektywne cenotwórstwo,
- promocja konkurencji.
Dobre cechy systemu regulacyjnego to niezależność regulatora i jego zdolność do
równoważenia interesów państwa, przedsiębiorstw i różnych grup konsumentów. Ważne
36 C.Kosikowski Koncesje w prawie polskim, Kraków, str.19-20, M.Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Poznań, 1994, s.106
jest również to, w jaki sposób zamierza się osiągnąć wymienione wyżej cele - nakazami,
czy też stwarzając odpowiednie systemy bodźców, na które reagować miałyby podmioty
gospodarcze maksymalizujące swoje zyski.
Często przytaczanym uzasadnieniem regulacji jest potrzeba ograniczenia
potencjalnej siły rynkowej, zwiększenie wydajności oraz unikania duplikowania tych
samych nakładów w przypadku monopoli naturalnych, a także ochrona konsumentów,
utrzymanie jakości oraz innych norm - łącznie z normami etycznymi. Może być również
ustanawiana w celu ograniczenia nadmiernej konkurencji i ochrony dostawców przed
niestabilnym poziomem produkcji i niskimi cenami37.
Na system prawny regulacji ekonomicznej w Polsce składają się dwa obszary
regulacji i praktyki jej stosowania: prawo ustrojowe, tj. normy określające strukturę i
kompetencje organów regulacyjnych oraz prawo materialne, tj. normy wyznaczające
przedmiotowe ramy realizacji kompetencji regulacyjnych. Regulacja ma charakter bardzo
sformalizowany, podstawową formą działania regulatora jest bowiem wydawanie decyzji
administracyjnych i postanowień38.
Rolą regulatora jest wykreowanie, drogą przymusu administracyjnego czynników,
jakie w warunkach konkurencji spełnia rynek i których brakuje w otoczeniu monopolisty.
Ma to miejsce szczególnie tam, gdzie ustalenie cen i innych parametrów wymiany
towarów nie dokonuje się swobodna gra podaży i popytu, a więc gdy w danym segmencie
rynku występuje monopol naturalny (monopol sieciowy). Z monopolem naturalnym mamy
do czynienia wówczas. gdy pojedyncza firma może obsłużyć ten rynek po niższych
kosztach niż niż jakakolwiek kombinacja dwóch lub więcej firm. Najczęściej występują w
niektórych sieciowych dziedzinach gospodarki jak: elektroenergetyka, gaz ziemny,
ciepłownictwo, transport kolejowy39.
Definicja prawna regulacji pojawia się w Ustawie Prawo energetyczne i dotyczy
polskiej energetyki. W myśl Art.3, regulacja polega na stosowaniu środków prawnych
przez nią przewidzianych, w tym koncesjonowania, dla zapewnienia bezpieczeństwa
energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią oraz ochrony konsumentów.
Zadania z zakresu regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji
37 Słownik regulacji i regulatora, Biuletyn URE 1/99 str.65 38 A.Głukowska-Sobol, M.Wesołowska Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce a zobowiązania międzynarodowe, Biuletyn URE nr 6 (14) 2000 str.34-37 39 Słownik regulacji i regulatora, Biuletyn URE 1/99 str.65
realizuje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. I chociaż w Polsce, przed powołaniem
instytucji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki jako niezależnego regulatora, istniały już
instytucje sensu stricte regulacyjne, jak np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji czy też
Komisja Papierów wartościowych, to specyficzne zadania i obowiązki regulatora oraz
rozwiązania strukturalne dla sektora energetycznego przyjęte w Prawie Energetycznym
były nowością40.
1.4. Regulacja działalności gospodarczej w świetle polskiej energetyki
Powszechność stosowania energii łączy się ze specjalnym nadzorem państwa nad
newralgicznym dla społeczeństwa i gospodarki obszarem, jakim jest sektor energetyczny.
Przez wiele lat stanowił "monopol naturalny". Brak konkurencji spowodował negatywne
konsekwencje, takie jak: brak obiektywnej racjonalizacji działań w sektorze oraz
stosowanie charakterystycznego dla monopolu dyktatu cenowego, także w sytuacji
funkcjonowania cen urzędowych i obarczanie skutkami własnej niegospodarności
odbiorców energii.
Sektor energetyczny zajmuje w Polsce miejsce szczególne. Jego współpraca z
innymi działami gospodarki przesądza o wzroście wydajności, wielkości produkcji, ilości
miejsc pracy a także efektywności gospodarowania tak w skali sektora, jak i całej
gospodarki, zaś obok wojska stanowi o bezpieczeństwie narodowym.
Dziś na polski sektor energetyczny składa się wiele równorzędnych sektorów,
podsektorów: elektroenergetyczny, gazownictwa, ciepłownictwa oraz surowcowo-
paliwowy, dezagregowany na pozyskanie węgla kamiennego, węgla brunatnego i paliw
płynnych tworząc zbiór przedsiębiorstw energetycznych, czyli podmiotów gospodarczych,
prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania,
magazynowania, przesyłania oraz dystrybucji paliw, energii elektrycznej i ciepła lub
obrotu nimi.
Najpoważniejszym zadaniem polskiej energetyki jest zapewnienie bezpieczeństwa
energetycznego gospodarce, mierzonego m.in. zaspokojeniem popytu zgłaszanego na
energię elektryczną, gaz i ciepło. Problemem jest bezpieczeństwo długoterminowe,
warunkowane wieloma czynnikami, począwszy od decentralizacji i prywatyzacji
przedsiębiorstw, poprzez promowanie konkurencji i selektywne stosowanie regulacji
administracyjnej, a skończywszy na traktowaniu energii elektrycznej czy ciepła jak towaru,
40 P.Jasiński, P.Włodarczyk, Strategia Urzędu Regulacji Energetyki, Biuletyn URE 1/99
a nie wyłącznie jako dobra publicznego. Praktyczna realizacja koniecznych do osiągnięcia
celów w wymienionych obszarach działania, w powiązaniu z dostępem do globalnego
rynku kapitałowego, powinna zaowocować przede wszystkim inwestycjami
odtworzeniowymi i rozwojowymi, integrującymi stronę podażową i popytową oraz
ochronę konsumentów i środowiska. Tę właściwą integrację strony podażowej i popytowej
w gospodarce powinien zapewnić poprzez swoje działanie organ centralnej administracji
rządowej - Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, który sprawuje funkcje regulatora rynku
energetycznego w oparciu o instrumenty prawne, określone i przekazane w jego gestię,
ustawą - Prawo energetyczne uchwaloną 10 kwietnia 1997 r. (z późniejszymi zmianami)
oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze.
Najistotniejszymi narzędziami regulacji oddziałującymi bezpośrednio na
przedsiębiorstwa energetyczne są:
- koncesjonowanie działalności,
- zatwierdzanie i kontrolowanie taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła, czyli cen i warunków ich stosowania,
- zatwierdzanie i kontrolowanie cen węgla brunatnego a także uzgadnianie planów rozwoju przedsiębiorstw zajmujących się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych i energii elektrycznej w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego na nie zapotrzebowania.
Wśród innych narzędzi regulacji warto wymienić te związane z kontrolowaniem
parametrów jakościowych dostaw i obsługi odbiorców, rozstrzyganie sporów i nakładanie
kar oraz kontrole kwalifikacji osób zajmujących się eksploatacją sieci, urządzeń i
instalacji.
Istotne znaczenie w procesie regulacji ma przede wszystkim swobodny dostęp do
sektora i prowadzenia w nim działalności, stabilizacja warunków działania lub co najmniej
ich przewidywalność w długim okresie. Służy temu, w kategoriach ogólnych, rzeczywiste
umacnianie koncepcji państwa prawa, w tym m.in. swoboda zawierania umów, a w
odniesieniu do poszczególnych podmiotów - koncesjonowanie. Prawo energetyczne ustala,
jakie podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przesyłu,
dystrybucji i obrotu paliwami i energią, w tym ciepła muszą posiadać koncesję wydaną
przez Prezesa URE, o ile spełniają warunki ustawowe.
Poza koncesjami, najistotniejszym narzędziem regulacyjnym ma nadzór nad
kosztami funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego, ze szczególnym
uwzględnieniem taryfikacji cen za usługi.
Ustawa - Prawo energetyczne realizuje wyrażoną expressis verbis dyrektywę
polityczną zawartą w przyjętych przez rząd i zaaprobowanych przez Sejm Założeniach
Polityki Energetycznej Polski do 2010 roku, ale również mieści się w ogólnej filozofii, na
jakiej oparte są strategiczne cele i środki realizacji tej polityki. Proces regulacji
elektroenergetyki i ciepłownictwa umożliwi wdrażanie reform w sektorze w taki sposób,
aby zapewnić przedsiębiorstwom możliwość modernizacji, poprawić efektywność
gospodarowania podmiotów energetyki oraz zagwarantować odbiorcom indywidualnym
bezpieczeństwo dostaw energii, wysoki standard obsługi i poziom cen uzasadniony
kosztami. Zadaniem urzędów regulacyjnych jest stałe monitorowanie procesu
reformatorskiego, wprowadzanie możliwych korekt i wnioskowanie o nowelizację
przepisów prawnych. Regulator często musi podejmować decyzje niekorzystne nie tylko
dla regulowanego sektora, zmuszając przedsiębiorstwa do poprawy efektywności,
obniżenia kosztów i zahamowania monopolistycznych zapędów, ale także decyzje
społecznie drażliwe.41.
1.5. Koncesja administracyjna jako forma prawna reglamentacji działalności
gospodarczej oraz jej typy
1.5.1. Koncesja jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej
Wszystkie formy prawne reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo
wyrażają zawsze akt zgody władzy publicznej na podjęcie i prowadzenie działalności
gospodarczej w określonej dziedzinie przez dany podmiot, na zasadach ustalonych w tym
akcie i w obowiązujących przepisach prawa. Zgoda jest wyrazem oceny, że ubiegający się
o prawo prowadzenia działalności gospodarczej daje gwarancję właściwego jej
wykonywania, gdyż spełnia warunki określone w przepisach prawnych dotyczących
działalności gospodarczej. W tym znaczeniu akt zgody jest równoznaczny z wydaniem
pozwolenia na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pod względem prawnym
pozwolenie jest aktem administracyjnym, ustalającym dla ubiegającego się prawo
podmiotowe i zapewniającym jego prawną ochronę42.
Pojęcie "koncesja" w praktyce orzeczniczej nie wykazuje znaczniejszych różnic
od "zezwolenia administracyjnego". Zdaniem M.Waligórskiego "zezwolenie
41 L. Juchniewicz wystąpienie XXXV Zjazd Gazowników Polskich 28.09-1.10 1999 r. w Mikołajkach 42 M.Waligórski, Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS, Nr 3 1988 r. s.98
administracyjne stanowi instrument nadzoru państwa nad działalnością gospodarczą typu
policyjnego, to koncesja uchylając z reguły monopol państwa na określoną działalność
scedowuje na jednostkę w pewnym sensie uprawnienia władcze"43. Koncesja - twierdzi
Z.Kosikowski -posiada cechy pozwolenia lecz różni się od zezwolenia tym, że jest
udzielana w pewnym tylko zakresie działalności gospodarczej oraz z odrębnych powodów
i dla szczególnych celów, z zastosowaniem specjalnego trybu postępowania przy jej
udzielaniu. Byt koncesji zawsze był związany z wolą państwa do powierzenia
wykonywania działalności w obszarze objętym monopolem prawnym państwa podmiotowi
swobodnie wybranemu przez państwo i działającemu na warunkach określonych w
koncesji (niezależnie od warunków przewidzianych w powszechnie obowiązującym
prawie )44.
1.5.2. Typy koncesji administracyjnej
Historycznie wykształciły się dwa typy koncesji, określane mianem francuskiego i
austro-niemieckiego. Powszechnie uznaje się, że klasyczny typ instytucji koncesji
wykształcił się we Francji, a początki systemu koncesji sięgają XVI w.45
1.5.2.1. Koncesja w systemie prawa francuskiego
Współcześnie nauka francuska używa pojęcia koncesji na oznaczenie stosunku
prawnego, jaki nawiązuje się pomiędzy organem administracji a osobą fizyczną lub
prawną w związku z udzieleniem uprawnienia na zarobkową eksploatację gruntu lub
urządzenia publicznego. Szczególnie znane są dwa rodzaje koncesji46:
1. koncesja dotycząca usług publicznych (concession de service public) zawierająca uprawnienie do eksploatacji określonych urządzeń technicznych lub terenu;
2. koncesja dotycząca robót publicznych (concession de travaux public) polegająca na powierzeniu przez państwo w drodze umowy administracyjnej osobie prywatnej wykonania oraz eksploatacji urządzeń technicznych lub instalacji, które mają służyć zaspokajaniu potrzeb publicznych.
W obu sytuacjach wymienionych rodzajów koncesji powstaje stosunek prawny,
43 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 str.217 44 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, s.19-20 45 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, s. 20, M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 str.219 46 M.Waligórski, Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS,Nr 3 1988 r. s.127
który zawiera zarówno elementy cywilno-prawne (umowne) jak i prawnoadministracyjne.
Ten podwójny charakter koncesji M.Waligórski wyjaśnia następująco47: -
koncesje, których celem jest zapewnienie i ochrona stałych korzyści finansowych
koncesjonariusza mają charakter umowny i zawierane są w formie kontraktu między
koncesjonariuszem, a organem koncesyjnym, który nie występuje w roli organu
reprezentującego władzę publiczną. Klauzule umowne nie mogą być zmieniane w drodze
aktu władczego organu koncesyjnego. Elementy administracyjno prawne stosunku
prawnego koncesji odnoszące się do organizacji i funkcjonowania służby publicznej - jako
część obowiązków zostają nałożone na koncesjonariusza drogą nakazu administracyjnego.
Zmiana ich treści, a także cofnięcie koncesji, może nastąpić w drodze aktu władczego
organu koncesyjnego.
System koncesyjny na usługi i roboty publiczne jest we Francji szeroki i należy
tradycyjnie do podstawowych metod zarządzania. Koncesje przyznają zarówno organy
państwowe, jak i organy lokalne (gminy). Jest to jeden z wielu sposobów realizacji zadań
publicznych przez przedsiębiorstwa prywatne oraz specjalistyczne spółki handlowe o
kapitale mieszanym (publiczno-prywatnym)48.
Koncesja typu francuskiego tworzy szczególną pozycję prawną koncesjonariusza,
którego prawa i obowiązki ustala specjalny dokument (tzw. cahier des charges). W
dokumencie tym są zawarte również sankcje przysługujące administracji w stosunku do
koncesjonariusza, w przypadku, gdyby ten nie wywiązywał się należycie ze swoich
zobowiązań.49.
Warto nadmienić, że poza wyżej omówionymi dwoma typami koncesji
wykształciły ponadto się dwa szczególne typy koncesji tj. concession du domain public
będąca rodzajem umowy nadającej uprawnienia do specjalnego wykorzystywanie rzeczy
publicznych powszechnego użytkowania oraz concession d`utilisation domain prive
nadającej uprawnienia do specjalnego wykorzystywanie rzeczy publicznych będących
własnością państwa nie przeznaczonych do powszechnego użytkowania. 50
Poza instytucją koncesji w systemie francuskim funkcjonuje także instytucja
47 M.Waligórski, Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS,Nr 3 1988 r. s.127 48 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str.217-222 49 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str.221, Z.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, str.21 50 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str. 222,
pozwolenia na rozwijanie określonej działalności. Pozwolenie wydawane jest w formie
aktu administracyjnego.
1.5.2.2. Koncesja w systemie prawa niemieckiego
Instytucja koncesji w systemie prawa niemieckiego nie ma jednolitego, prawnego
zastosowania, a służy określeniu różnego rodzaju form prawnych. Przeważa pogląd, że
koncesja (Verleihung, Konzession) jest jednostronnym aktem administracyjnym i polega
na nadaniu nowego prawa osobom fizycznym lub prawnym, przy czym nadanie to dotyczy
cząstki administracji, wykonywanej w imieniu własnym koncesjonariusza.. Współcześnie
koncesja ma postać umowy publicznoprawnej, w której stroną są władze administracyjne
występujące jako reprezentant własności państwa, której przedmiotem jest szczególne
uprawnienie np. dotyczące korzystania z wód lub publicznych lub szczególne korzystanie z
dróg lądowych. Zawarcie takiej umowy musi jednak poprzedzać wydanie
administracyjnego zezwolenia na korzystanie z tych urządzeń. Umowa podlega
sądownictwu administracyjnemu, a ograniczenia dopuszczalności zawarcia są uregulowane
ustawowo51.
Od tak rozumianych koncesji odróżnia się w prawie niemieckim pozwolenia
przemysłowe, które są aktami administracyjnymi o charakterze związanym,
ograniczającymi prawa podmiotów do korzystania z dóbr ogólnodostępnych. Różni to je
od koncesji, które ze swej natury pozostają aktami opartymi na swobodnym uznaniu.52
1.5.2.3. Koncesja w państwach strefy Common Law
W kręgu państw kultury prawnej Common Law można zetknąć się z instytucjami
prawnymi określanymi w prawie, orzecznictwie czy doktrynie jako koncesja. Występują
one pod takimi nazwami jak: nadanie (grant), nadanie królewskie (royal grant), licencja
(license), przywilej (charter), koncesja (franichise)53.
W systemie prawnym Stanów Zjednoczonych koncesjonowanie wywodzące się z
systemu francuskiego wyróżnia dwie główne formy franchisingu tj. koncesję pełną (prawo
do prowadzenia działalności z wykorzystaniem własnego kapitału) i koncesję na
zarządzanie (prawo zarządzania majątkiem publicznym).54 System ten jest stopniowo
51 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str. 223-225 52 Z.Kosikowski Koncesje w prawie polskim str.22, M.Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej str.224-225 53 D.R.Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok, 2000 r. str.132-135 54 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str. 226
zastępowany instytucją upodabniającą się do koncesji. Jest to forma regulacji typu
użyteczności publicznej public utilities. Cechą tego pojęcia jest stosowanie go do
określenia działalności wykonywanej przez przedsiębiorstwa działające w interesie
publicznym, ale powstałe na bazie kapitału prywatnego w sferze komunikacji, łączności
oraz zaspokajania potrzeb bytowych mieszkańców, głównie na szczeblu lokalnym oraz na
podstawie nadanego im statusu public utylity. Związane jest to nierozdzielnie z
przekazywaniem jednostce prawa prywatnego przez instytucję publiczną do wykonywania
zadań związanych z prowadzeniem działalności sfery komunalnej i bytowej użyteczności
publicznej przy jednoczesnym pozostawieniu sobie pewnych mechanizmów
gwarantujących, że przekazane zadania zostaną prawidłowo zrealizowane. Jest to
dokonywane w formie umowy w których państwo jednostronnie ustala standard warunków
umownych, ale ich moc wiążąca uzależniona jest od tego, czy zawierając kontrakt obie
strony wyraźnie tak postanowią. Zakwalifikowanie działalności firmy jako public utylity
powoduje, że jest ona podporządkowana specjalnej kontroli wykonywanej przez komisję
stanową i mającą na celu ustalenie czy dany przedsiębiorca wykonuje przekazane mu przez
wspólnotę zadania.55
1.6. Koncesjonowanie działalności gospodarczej w prawie polskim
Ewolucja obowiązujących w Polsce rozwiązań prawnych dotyczących udzielania
koncesji przez organy państwowe obejmuje kilka okresów, różnych pod względem
społeczno-gospodarczym jak i ustrojowym. Są to lata międzywojenne, okres Polski
Ludowej, pierwsze uporządkowanie stanu prawnego odnośnie dziedzin objętych
koncesjonowaniem w ustawie o działalności gospodarczej z 1988 r. oraz stan prawny
obowiązujący na podstawie Prawa działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1999 r.
1.6.1. Koncesje w okresie międzywojennym
W okresie międzywojennym pozwolenia na działalność gospodarczą wydawano
na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 7 czerwca 1927 r. - prawo
przemysłowe56. (wcześniej stosowano odpowiednio prawo byłych państw zaborczych).
Polskie prawo przemysłowe wymagało koncesji na podejmowanie i prowadzenie
działalności gospodarczej zaliczonej do przemysłu i rzemiosła koncesjonowanego.
Dziedziny działalności gospodarczej objęte koncesjonowaniem mogły być zawężone przez
55 D.R.Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok, 2000 r. str.132-135 56 Dz. U. RP Nr 53, poz. 468 z póź. zm.
Ministra Przemysłu i Handlu oraz rozszerzone przez Radę Ministrów. Wykonywanie
przemysłu rzemieślniczego odbywało się na podstawie karty rzemieślniczej, handlu
okrężnego na podstawie licencji (pozwolenia).57
Do interpretacji polskiego prawa w zakresie działań wykonywanych na podstawie
koncesji miały zastosowanie koncepcje francuskie, jak i niemieckie. Rozróżniano dwa
pojęcia koncesji: jeden rodzaj typu niemieckiego dotyczył uprawnień przemysłowych i był
w istocie zwykłym pozwoleniem administracyjnym. Drugi rodzaj typu francuskiego,
dotyczył prowadzenia działalności gospodarczej i wykonywania przez osoby prywatne
funkcji publicznych zastrzeżonych państwu jako jego wyłączność. Osoby te otrzymywały
prawo podmiotowe do założenia i prowadzenia przedsiębiorstwa, które uzyskiwało prawo
użytkowania specjalnego oraz status podmiotu administracji publicznej. Prawa
podmiotowe nabyte na podstawie koncesji miały charakter trwały , a ich odebranie mogło
nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach wyliczonych ustawowo. Przyznanie koncesji
było zależne od swobodnego uznania organu administracji. 58
1.6.2. Koncesje w systemie prawa Polski Ludowej
W systemie prawa Polski Ludowej polityka gospodarcza nie sprzyjała rozwojowi
sektora prywatnego w gospodarce. Na mocy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na
własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej59 wprowadzono koncesje
na prowadzenie przedsiębiorstw znacjonalizowanych (przedsiębiorstwa górnicze i
przemysłowe, komunikacyjne i telekomunikacyjne) przejętych przez państwo. Działalność
gospodarcza w dziedzinach, w których przewidziano wydawanie koncesji była
prowadzona przez jednostki gospodarki uspołecznionej. Wyłączność ta, w warunkach
panujących w PRL, była faktem historycznym, a usankcjonowana prawem jedynie w
niewielkiej części dotyczącej niektórych zmonopolizowanych dziedzin działalności
gospodarczej60.
Koncesje straciły racje bytu, mimo iż utrzymano tę instytucję na podstawie prawa
57 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, str.27 58 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.227-228 59 Dz.U. Nr 3, poz. 17 60 Dekret z 24 czerwca 1953 r. o wyrobie i przerobie spirytusu (Dz.U.53 Nr 34 poz.143), Ustawa dewizowa z 28 marca 1952 r. (Dz.U. 52 Nr 21 poz.133), Dekret z 24 czerwca 1953 r. o uprawie tytoniu i wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz.U.53 Nr 34 poz.144), Dekret z 6 maja 1953 r. Prawo górnicze (Dz.U.78 Nr 4 poz.12), Dekret z dn.23 stycznia 1947 r. o obrocie i gospodarowaniu odpadkami użytkowymi (Dz.U. 47 Nr 27 poz.105), art.7 ust.4 Konstytucji PRL (Dz.U. 52 Nr 33 poz.232)
przemysłowego z 1927 r, uchylonego w 1972 r.61. Natomiast od 1958 r. rozwinął się
system reglamentowania działalności gospodarczej w sektorze nieuspołecznionym w
formie zezwoleń. Do instytucji koncesji powrócono dopiero w 1982 r. w Ustawie z 26
lutego 1982 r. o uprawnieniach do prowadzenia handlu zagranicznego (Dz.U. Nr 7, poz.
59), która dopuściła osoby fizyczne i prawne do prowadzenia handlu zagranicznego,
objętego monopolem państwa. Koncesje te miały charakter wyłącznie gospodarczy,
bowiem nie przenosiły na koncesjonariusza cząstki władztwa administracyjnego, a
prowadzenie działalności odbywało się w obrębie zadań państwa i na zasadach wiążących
państwo62.
Kolejnym podstawowym aktem regulującym wydawanie koncesji była ustawa o
działalności gospodarczej z 1988 r., która jednak nie wprowadziła ułatwień w praktyce
gospodarczej. Równolegle do niej obowiązywały bowiem przepisy innych ustaw, które
wymieniały dziedziny działalności gospodarczej objętej koncesjonowaniem, o których
przepisy ustawy o działalności gospodarczej nawet nie wspominały. Podobnie
funkcjonowały uregulowania dotyczące konstrukcji koncesji i trybu jej udzielania,
odmowy, cofania, ograniczania itd. Podstawową grupę tworzyły przepisy zawarte w
ustawie o działalności gospodarczej i w aktach wykonawczych do tej ustawy. Te ostatnie
odnosiły się tylko do niektórych dziedzin objętych koncesjonowaniem, a w roli przepisów
wykonawczych występowały również niektóre przepisy odrębnych ustaw. Były i takie
dziedziny, których koncesjonowanie odbywało się wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy
o działalności gospodarczej, a więc bez udziału przepisów aktów wykonawczych lub
przepisów innych ustaw.63 Ustawa przez okres 11 lat obowiązywania była wielokrotnie
modyfikowana (nowelizowana 36 razy) doprowadzając do wyraźnego ograniczenia
swobody gospodarczej na skutek wprowadzania nowych pozwoleń na działalność
gospodarczą. Zmiany ustrojowe, konieczność zapewnienia zgodności ustaw zwykłych z
przepisami konstytucyjnymi i zharmonizowania prawa polskiego z prawem Unii
Europejskiej spowodowały podjęcie działań legislacyjnych nad projektem nowej ustawy.
1.6.3. Koncesje w Polsce (stan obowiązujący)
Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej - zajęła
miejsce wysłużonej ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, jednakże
61 art. 45 ust.1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła Dz.U Nr 23, poz.164 62 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str.230 63 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim str.29-30
obecny stan prawny określający system koncesjonowania dalej charakteryzuje się dużym
stopniem skomplikowania. Z analizy charakteru działalności będących przedmiotem
koncesji wynika, że są to dziedziny, które do czasu uchwalenia Ustawy o działalności
gospodarczej (tj. do 1988 r.) były zastrzeżone wyłącznie dla państwa lub podmiotów
gospodarki uspołecznionej. Zmiany w obowiązującym prawie utrzymały ideę koncesji
udzielanych na prowadzenie określonej działalności gospodarczej objętej formalnie
monopolem państwa dopuszczając do jej wykonywania również niepaństwowe podmioty
gospodarcze. Prawo działalności gospodarczej definiuje wszystkie obszary
koncesjonowane oraz ogólne warunki uzyskania koncesji na dany rodzaj działalności, a
więc zasady wydawania, odmawiania i cofania tych aktów, kontroli i nadzoru organów nad
korzystaniem z przyznanych uprawnień64. Warunki szczegółowe określać mają
odpowiednio przepisy innych ustaw, z których ustawa wymienia tylko dwie (z ośmiu).65
Prawo działalności gospodarczej wprowadziło nakaz, aby zakres i warunki
wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określały przepisy odrębnych
ustaw. Przewiduje też, że koncesje wymagane są w dziedzinach działalności gospodarczej
mających szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo
inny ważny interes o ile działalność ta nie może być wykonywana jako wolna lub po
uzyskaniu zezwolenia66. Oznacza to, że wydawanie koncesji przewiduje się w takich
okolicznościach, których z góry nie można przewidzieć. Należy zwrócić uwagę również na
szczególny sposób ustalenia kompetencji koncesyjnych dla organów administracji
publicznej, odbiegający od klasycznego ujęcia koncesji. Koncesje w prawie polskim
udzielane są przez naczelne organy administracji państwowej, ale i organy jednostek
samorządu terytorialnego (odrębnie gmina, powiat, województwo) posiadające
upoważnienie ustawowe67.
Koncesja dla rozwiązań przyjętych w Polsce jest typową decyzją uznaniową gdyż
normy zawierają pojęcia nieostre i ocenne, a organ administracyjny może określić
dodatkowe wymogi wobec wnioskodawcy przy jednoczesnym nieostrym określeniu ich
zakresu i kryteriów oceniających ich spełnienie.68 Jest to akt administracyjny złożony, w
którym organ administracji nadaje przedsiębiorcy nowe prawo przenosząc na niego
64 M.Waligórski, Administracyjna regulacja działalności gospodarczej Poznań 1998 str.256-257 65 Art.14 ust.1,2 i 3 i art.15.ust.5,6 Ustawy - Prawo działalności gospodarczej 66 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.236-237 67 Szerzej D.R.Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, str.148-158 68 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.250
przysługujące mu kompetencje, a także może wyłączyć wszystkich innych na danym
obszarze od konkurencji z posiadaczem koncesji. Są to decyzje administracyjne nadawane
w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego69.
Ustawa nie przewiduje w zasadzie ustanawiania żadnych szczególnych
obowiązków koncesjonariuszy. Dopiero w ustawach szczególnych (chociaż nie we
wszystkich) znaleźć można rozwiązania upodabniające polskie koncesje do koncesji
niemieckich czy francuskich koncesji służby publicznej bądź koncesji robót publicznych.
Rozwiązania takie znajdujemy w ustawie o autostradach płatnych, w Prawie
energetycznym, ustawie o transporcie kolejowym.
Przykładowo przedsiębiorca energetyczny będący koncesjonariuszem
zobowiązany jest do utrzymywania zdolności obiektów, instalacji i urządzeń celem
wykonywania dostaw energii w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu
odpowiednich wymagań jakościowych. Będąc dostawcą energii bądź jej dystrybutorem,
ma obowiązek zawierania umów dostawy lub sprzedaży, a także podłączenia do sieci z
każdym podmiotem spełniającym techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia na
warunkach równych wszystkim. Koncesjonariusze maja obowiązek utrzymywania
niezbędnych, określonych przez władzę koncesjonującą, rezerw paliw energetycznych oraz
stosowania w obrocie cen określonych taryfą zatwierdzoną przez Prezesa Urzędu Regulacji
Energetyki.70
Poza koncesjami funkcjonują zezwolenia. Jest ono rozumiane bądź jako uchylenie
ogólnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, który został ustanowiony przez
państwo, bądź jako stwierdzenie organu administracji publicznej, że nie zachodzą żadne
przeszkody do podjęcia i prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Zezwolenie
jest uprawnieniem specjalnym, indywidualnie udzielanym przez organy administracji
publicznej poszczególnym osobom, którego nie można odmówić (w odróżnieniu od
koncesji) jeżeli wnioskodawca spełnia wymogi określone przepisami prawa. Warunki
uzyskania zezwoleń w sposób odpowiednio zróżnicowany określają odpowiednio odrębne
ustawy, natomiast w przypadku koncesji ogólne warunki uzyskania określają przepisy
Prawa działalności gospodarczej.
69 M.Waligórski, Administracyjna regulacja str.256-257 70 D.R.Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, str.157
1.6.4. Koncesja w Prawie Energetycznym - ustawie szczególnej do Prawa
działalności gospodarczej
W świetle ustawy - Prawo działalności gospodarczej71, koncesjonowaniu podlega
"wytwarzanie, przetwarzanie, magazynowanie, przesyłanie, dystrybucja i obrót paliwami i
energią". Zasady udzielania koncesji oraz ogólne zagadnienia prowadzenia działalności
gospodarczej w energetyce - w zakresie nie uregulowanym w Ustawie - stosuje się
przepisy Prawa energetycznego. Należy przypomnieć, że na podstawie art.61 Prawa
energetycznego została znowelizowana ustawa o działalności gospodarczej72, która
wymieniała przepisy Prawa energetycznego jako obowiązujące w polskich regulacjach
prawnych. Niestety, zapis taki nie istnieje w obecnie obowiązującym Prawie działalności
gospodarczej, co stwarza swoiste niedomówienie formalne.
Prawo energetyczne w art. 32 ust.1 definiuje szczegółowy katalog działalności
gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji oraz wyłączenia w tym zakresie73:
1) wytwarzania paliw i energii, z wyłączeniem: wytwarzania paliw stałych, wytwarzania energii elektrycznej w źródłach o mocy poniżej 5 MW, wytwarzania paliw gazowych z gazu płynnego, wytwarzania ciepła w źródłach o mocy poniżej 1 MW,
2) magazynowania paliw gazowych i ciekłych, z wyłączeniem: lokalnego magazynowania gazu płynnego w instalacjach o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz magazynowania paliw ciekłych w obrocie detalicznym,
3) przesyłania i dystrybucji paliw i energii, z wyłączeniem: przesyłania i dystrybucji paliw gazowych w sieci o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz przesyłania i dystrybucji ciepła, jeżeli moc zamówiona przez odbiorców nie przekracza 1 MW,
4) obrotu paliwami i energią, z wyłączeniem: obrotu paliwami stałymi, obrotu energią elektryczną za pomocą instalacji o napięciu poniżej 1 kV będącej własnością odbiorcy, obrotu paliwami gazowymi, jeżeli roczna wartość obrotu nie przekracza równowartości 100.000 EURO, i obrotu paliwami ciekłymi, jeżeli roczna wartość obrotu nie przekracza równowartości 500.000 EURO, jak również obrotu paliwami gazowymi i energią elektryczną dokonywanego na giełdach towarowych przez towarowe domy
71 art. 14 ust. 1 pkt 3 Prawo działalności gospodarczej 72 art.11 ust.1 pkt.17 oraz art.11 ust.9 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. nr 41,poz.234 ze zm.) 73 art.32 ust. 2 Prawa energetycznego ustanawia ponadto dodatkowy wymóg uzyskania odrębnej koncesji na prowadzenie działalności w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą.
maklerskie prowadzące działalność maklerską w zakresie obrotu towarami giełdowymi na podstawie ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (Dz. U. Nr 103, poz. 1099).
Uzyskanie koncesji wiąże się ze spełnieniem określonych wymogów, w
szczególności ustalenia przez przedsiębiorstwo energetyczne taryfy (z wyjątkiem taryf dla
paliw ciekłych) oraz przedstawienia jej Prezesowi URE do zatwierdzenia.
W zakresie określonym ustawą Prawo energetyczne organem właściwym do
wydawania koncesji jest Prezes URE. Ustawa nie reguluje expressis verbis formy, w jakiej
koncesje są udzielane. A więc uwagi na treść art. 50, znajdzie zastosowanie art. 15 ust. 2
Prawo działalności gospodarczej, który stanowi: "udzielanie, odmowa i cofnięcie koncesji
następuje w drodze decyzji administracyjnej". Podstawowym źródłem prawa regulującym
zagadnienia decyzji administracyjnych jest kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie koncesyjne może być wszczynane na wniosek strony jak i z urzędu.
(przepisy rozdziału 5 i art. 67 Prawa energetycznego). Stroną w postępowaniu
koncesyjnym będzie "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy
postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub
obowiązek"74.
Koncesjonowanie obejmuje wyłącznie działalność gospodarczą. Przez działalność
gospodarczą należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej, budowlanej,
handlowej i usługowej w celach zarobkowych i na własny rachunek przedsiębiorcy.75 W
tym kontekście przykładowo przedsiębiorcy wytwarzający energię na własne potrzeby nie
są zobowiązani do uzyskania koncesji, bowiem ich działalność nie jest działalnością
gospodarczą w powyższym rozumieniu. Gdyby jednak taki przedsiębiorca dokonywał
sprzedaży nadwyżek ciepła lub energii elektrycznej, a jednocześnie nie podlegałby
wyłączeniom określonym w ustawie Prawo energetyczne76, wtedy konieczne byłoby
uzyskanie dla takiej działalności koncesji.
Każde przedsiębiorstwo, które z racji rodzaju i zakresu działalności podlega
przepisom Prawa energetycznego o koncesjonowaniu obowiązane jest koncesję uzyskać,
nawet wtedy gdy działalność ta stanowi znikomą część w ogólnych przychodach firmy.
74 zgodnie z art. 28 k.p.a., 75 art. 2 ust. 1 Prawo działalności gospodarczej 76 art. 32 ust. 4 Prawo energetyczne
Każdy rodzaj działalności wymaga uzyskania odrębnej koncesji, różne mogą być bowiem
postawione przedsiębiorstwu warunki wykonywania działalności i różne mogą być
elementy decyzji koncesyjnej. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą bez
wymaganej :koncesji naraża się na odpowiedzialność przewidzianą w Kodeksie
wykroczeń, który w art. 601 § 1 przewiduje karę grzywny za prowadzenie działalności
gospodarczej bez wymaganej koncesji. Sprawcą wykroczenia określonego wart. 601
kodeksu wykroczeń może być tylko osoba fizyczna.77
Ani Prawo energetyczne, ani Prawo o działalności gospodarczej nie przewidują
rygoru nieważności umowy w sytuacji, gdy została zawarta w zakresie działalności objętej
koncesjonowaniem przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą bez koncesji. W
takiej sytuacji znajdują zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, a w szczególności może
to być art. 58 k.c., przewidujący, że nieważne są czynności prawne sprzeczne z ustawą
albo mające na celu obejście ustawy, a także czynności prawne sprzeczne z zasadami
współżycia społecznego.
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne ma niezwykle istotne
znaczenie dla sektora energetycznego, gdyż stała się podstawowym źródłem prawa
określającym zasady gospodarki energetycznej, rozumianych jako zasady kształtowania
polityki energetycznej państwa, zasad i warunków zaopatrzenia i użytkowania paliw i
energii (w tym ciepła), zasad i warunków działalności przedsiębiorstw energetycznych
oraz określenie organów właściwych w sprawach gospodarki paliwami i energią.
Tworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju energetyki z jednoczesnym
zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego oraz racjonalnego i oszczędnego
użytkowania paliw i energii, stwarzanie warunków dla rozwoju naturalnej konkurencji
oraz przeciwdziałanie negatywnym skutkom monopoli naturalnych nie może odbywać się
bez kontroli państwa i jego stosownej polityki przemysłowej. Taka konieczność wynika
również z potrzeby zachowania bezpieczeństwa w zakresie zaopatrzenia w energię oraz
konieczności prognozowania krajowego zaopatrzenia na paliwa i energię, przy założeniu
kierunków rozwoju gospodarczego i socjalnego kraju. Koncesjonowanie działalności w tej
dziedzinie pozwala z jednej strony na rozwój konkurencji, z drugiej na utrzymanie
władczych oddziaływań państwa78.
77 H.Palarz, Prawo energetyczne z komentarzem, Gdańsk, 1999 r. str.87 78 M.Zdyb, Prawo działalności gospodarczej, Zakamycze 2000 str.281-282
ROZDZIAŁ II
ROLA I ZADANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W
REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
PRZEDSIĘBIORSTW CIEPŁOWNICZYCH
2.1. Podstawowe zasady zarządzania gospodarką energetyczną
Zmiany w zasadach gospodarki narodowej doprowadziły do powstania zupełnie
nowych uregulowań prawnych w sektorze energetyki, niezbędnych do realizacji głównych
celów polityki energetycznej t.j.:
- zapewnienia dostaw paliw i energii odpowiedniego rodzaju i jakości,
- akceptowalnych społecznie cen paliw i energii,
- spełnienia wzrastających wymagań ochrony środowiska w warunkach gospodarki rynkowej.
Uchwalona 10 kwietnia 1997 r. ustawa - Prawo energetyczne 79 traktuje w
jednakowy sposób wszystkie rodzaje przedsiębiorstw energetycznych, niezależnie od
rodzaju i pochodzenia własności. Jest to realizacja zasady niedyskryminacji podmiotów, do
stosowania której Polska zobowiązała się w porozumieniach międzynarodowych.80
Zakres przedmiotowy uregulowań ustawowych obejmuje działalność całego
sektora paliwowo-energetycznego, poza sprawami pozyskiwania paliw kopalnych i
eksploatacji złóż oraz wykorzystywania energii atomowej81 niektórych działalności
państwowych jednostek organizacyjnych o specjalnym charakterze82. Prawo energetyczne
wraz z przepisami wykonawczymi oraz innymi ustawami dotyczącymi energetyki, tworzy
krajowy poziom regulacji działalności energetycznych oraz poziom regulacji
indywidualnej niektórych rodzajów działalności podmiotów gospodarczych w postaci
koncesji i decyzji ustawowego organu regulacji.
79 Ustawa weszła w życie 5 grudnia 1997 roku i była wielokrotnie nowelizowana (Dz.U. Nr 54 poz.348 z
późn.zm.) 80 M. Duda Istota i implikacje ustawy prawo energetyczne Biuletyn URE 1/1998 81 Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994 r. Nr 27 poz.96 z późn.zm.) oraz Prawo atomowe (Dz.U. Nr 3
poz.16 z późn.zm.) . 82 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie zakresu stosowania Prawo energetyczne
do jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej, Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, jednostek wojskowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, jednostek organizacyjnych Urzędu Ochrony Państwa, jednostek organizacyjnych więziennictwa podległych Ministrowi Sprawiedliwości oraz organów właściwych w sprawach regulacji gospodarki paliwami i energią w tych jednostkach (Dz. U. Nr.60, poz. 385)
Powszechność stosowania energii wymaga nadzoru państwa. Nadzór jest
szczególnie potrzebny tam gdzie występują monopole naturalne i potrzebna jest
administracyjna ingerencja urzędu regulacyjnego, aby dane dobro było dostępne i
chroniony był interes konsumenta. W związku z zachodzącymi przekształceniami w
strukturze sektora, niezmiernie ważną kwestią jest przeciwdziałanie praktykom
monopolistycznym. 83
"Nadzór" podobnie jak "materialne prawo administracyjne" nie mają ściśle
ustalonej niekwestionowanej treści. "Nadzór" jest pojęciem prawnym, ale ustawodawstwo
nie zawiera jego definicji. Pojęcie "materialne prawo administracyjne" jest wytworem
doktryny. Mianem nadzoru określa się zazwyczaj działania administracji i relacje prawne z
tego wynikające - stwierdza M. Szewczyk84. Do niedawna nasz system prawny nie
zawierał podstaw do tego, aby nieformalne akty administracyjne mogły być poddawane
kontroli sądu administracyjnego. Była ona możliwa jedynie przy okazji kontroli decyzji
administracyjnych. Jeśli więc czynności nadzorcze nie były wieńczone wydaniem decyzji
administracyjnej, podjęte w ich toku nieformalne akty administracyjne nie mogły być
zaskarżone do sądu. Możliwość taką otwiera ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym. Nie oznacza to jednak zatarcia różnic pomiędzy działalnością
nadzorczą administracji, a inną działalnością reglamentacyjną administracji85.
Realizacja celów i zadań energetyki postawionych przed państwem i jego
administracją wymagała powołania właściwych organów i wyposażenia ich w stosowne
kompetencje do kreowania i realizowania założeń polityki energetycznej oraz w narzędzia
prawne, takie jak np. koncesjonowanie, zatwierdzanie i kontrolowanie taryf paliw
gazowych, energii elektrycznej i ciepła, uzgadnianie planów rozwojowych
przedsiębiorstw, rozstrzyganie sporów i nakładanie kar pieniężnych.
Strukturę zarządzania energetyką przedstawia rysunek 1.
2.2. Zakres kompetencji organów administracji rządowej i jednostek
samorządu terytorialnego
W procesie kształtowania i realizacji polityki energetycznej państwa, w
83 O. Szłapczyński Bieżąca działalność URE, Rynek energii 5/98 str.2 84 Marek Szewczyk "Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności, własności i innych praw podmiotowych jednostki" Wstęp. 85 Marek Szewczyk "Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności, własności i innych praw podmiotowych jednostki" Zachodnie Centrum Organizacji, Poznań, 1997, str.2-3 a także M.Szewczyk "Spór o znaczenie pojęcia nadzór i kontrola" na stronie www.wszib.Poznan.pl/dystrybucja/
szczególności dotyczącej reglamentacji działalności gospodarczej koncesjonowania
przedsiębiorstw ciepłowniczych, uczestniczą takie podmioty administracji publicznej jak:
- Prezes Rady Ministrów
- Rada Ministrów
- Minister właściwy do spraw gospodarki,
- Prezes URE,
- samorząd województwa, w tym zarządy województw,
- Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Szczególne miejsce w tym procesie zajmuje Sąd Antymonopolowy (SAM),
działający w strukturach sądownictwa powszechnego, będący organem odwoławczym
m.in.86 od decyzji Prezesa URE87.
2.2.1. Rada Ministrów
Rada Ministrów na wniosek Ministra Gospodarki określa Założenia polityki
energetycznej państwa, w tym polityki koncesjonowania działalności przedsiębiorstw
energetycznych. Jest to wiodący dokument dla wszystkich organów państwa, które
ustawowo są upoważnione do wydawania przepisów wykonawczych w dziedzinie
zaopatrzenia kraju w paliwa i energię oraz koncesji i decyzji regulacyjnych.88 Tak np.
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zobowiązany jest wykonywać swoje zadania i
kompetencje zgodnie z "ustawą i założeniami polityki energetycznej państwa"89, a w
odniesieniu do koncesji, powinien "brać pod uwagę założenia polityki energetycznej"90.
Uchwalone przez Radę Ministrów Założenia stanowią element "polityki Rady
Ministrów"91. i wyznaczają wiążące kierunki działań dla organów administracji
państwowej, szczególnie dla Ministra Gospodarki jako koordynatora tej polityki.. Muszą
one być zgodne z założeniami polityki energetycznej, lecz nie mogą być sprzeczne z
Prawem energetycznym i innymi ustawami regulującymi działalność podmiotów w sferze
energetyki.
W lutym 2000 r. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej zaakceptował Założenia Polityki
86 Sąd Antymonopolowy sprawuje także kontrolę decyzji administracyjnych Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów 87 art. 30 ust. 2-4 Prawa energetycznego. 88 M. Duda Istota i implikacje ustawy prawo energetyczne Biuletyn URE 1/1998 89 art. 23 ust.1 Prawa energetycznego 90 art.33 ust.4 Prawa energetycznego 91 w rozumieniu art.148 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 r. Nr 78 poz.483)
Energetycznej Polski do roku 202092., w których zawarte są nie tylko trzy strategie
rozwoju sektora (przetrwania, odniesienia i postępu), ale również wizje rozwoju
makroekonomicznego kraju. Treść Założeń opracowanych, zgodnie z zasadą
zrównoważonego rozwoju kraju, określa także politykę koncesjonowania działalności
przedsiębiorstw energetycznych. Ponieważ Założenia nie uzyskały formy prawnej
określonej w art.87 Konstytucji i wymogiem wynikającym z art.88 Konstytucji oraz art.10
ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. Nr 62
poz.718) wzbudzać może to wątpliwości, czy założenia mają wiążący charakter prawny. 93
Rada Ministrów zobowiązana jest przedstawiać Sejmowi (co dwa lata) ocenę
realizacji tych Założeń, wraz z propozycjami ich korekty oraz krótkoterminowe prognozy.
W brzmieniu art.13 ust.3 Prawa Energetycznego - Rada Ministrów nie ma obowiązku
przedstawiania Sejmowi uchwalanych przez siebie Założeń polityki energetycznej
państwa, a jedynie ocenę jej realizacji wraz z ewentualnymi propozycjami ich korekty.
Taki stan powoduje, iż Sejm może oceniać i prowadzić debatę nad "własną oceną " założeń
dokonaną przez Radę Ministrów, natomiast nie ma w zasadzie wpływu na ustalenia w
projekcie założeń na etapie ich powstawania.
Rada Ministrów ma uprawnienia ustawowe do wydawania rozporządzeń w
pewnym obszarze energetyki, w tym także w zakresie koncesjonowania 94 i tak, w drodze
rozporządzenia, ustala wysokość i sposób pobierania przez Prezesa URE corocznych opłat
wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne (w tym ciepłownicze), którym została
udzielona koncesja.95.
2.2.2. Prezes Rady Ministrów
Prezes Rady Ministrów zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i
określa sposoby jej wykonywania96. Do kompetencji Premiera należy powoływanie i
odwoływanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.
92 Prawo energetyczne nie ustala formy jaką powinny otrzymać założenia np. uchwały czy rozporządzenia.
Uchwalone przez Radę Ministrów Założenia powinny mieć formę uchwały, a więc powinny być ogłoszone w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" (art.10 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 1 sierpnia 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62 poz.718)
93może powstać wątpliwość, czy mogą one stanowić podstawę decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Szerzej R. i B. Taradejna, Prawo Energetyczne, IGCP, Warszawa, 2001 r. str. 25
94 art. 32 ust. 2 i 3 Prawa energetycznego, a także art. 4 ustawy z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 48 poz.555).
95 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja (Dz. U. Nr.60, poz. 387 i z 1999 r. Nr.92, poz. 1049)
96 art.148 ust.4 Konstytucji RPz dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78 poz.483)
2.2.3. Minister właściwy do spraw gospodarki
Ministrem właściwym dla gospodarki jest Minister Gospodarki, który jest
naczelnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach gospodarki, w tym
energetyki 97. Rola Ministra Gospodarki w sektorze energetyki polega na kreowaniu
i realizacji polityki energetycznej, w tym koordynowaniu działań podejmowanych przez
podmioty zobowiązane ustawowo do realizacji tej polityki.
Wśród zadań Ministra Gospodarki w zakresie polityki energetycznej, na pierwsze
miejsce wysuwa się obowiązek przygotowywania, w porozumieniu z właściwymi
ministrami, projektu Założeń polityki energetycznej kraju.
Od 1 stycznia 2002 r. do kompetencji Ministra Gospodarki należy również:
- wnioskowanie do Prezesa Rady Ministrów o powołanie Prezesa URE, 98
- powoływanie lub odwoływanie, na wniosek Prezesa URE, Wiceprezesa URE,99.
- nadawanie Statutu URE określającego jego organizację wewnętrzną100,
- nadzór nad działalnością Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,101
- wydawanie rozporządzeń w obszarze energetyki102, w tym także związanych z koncesjonowaniem103.
Rola Ministra Gospodarki w sektorze energetycznym nie jest jednak
jednoznaczna, ponieważ z analizy zadań Ministra Gospodarki określonych w Ustawie o
działach administracji rządowej oraz Prawie energetycznym wynika, iż ustawodawca
dokonał wyraźnego rozdziału zadań w zakresie gospodarki energetycznej między dwa
organy administracji rządowej tj. Ministra Gospodarki i Prezesa URE. Szczególnie
wyraźnie występuje to w zadaniach tych organów, które wymienione są w Prawie
energetycznym. I tak, do zadań Ministra Gospodarki należy polityka energetyczna, której
97 szczegółowy zakres ustala: Rozdział 3 art.12 - 15 Prawa energetycznego; art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4
września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1999 r. Nr.82, poz. 928 i z 2000 r. Nr.12, poz. 136); § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki (Dz. U. Nr.50, poz. 588).
98 art.21 ust.2 Prawa Energetycznego (Dz.U. 2001 r. Nr 154 poz.1800) 99 art.21 ust. 5 Prawa Energetycznego (Dz.U. 2001 r. Nr 154 poz.1800) 100 art.21 ust. 6 Prawa Energetycznego (Dz.U. 2001 r. Nr 154 poz.1800) 101 art.3 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. 1999 r. Nr 82
poz.926 z późn.zm.) 102 art.2 ust.1 i 2, art.6 ust.4, art.9 ust.1, art.10 ust.3 , art.11 ust.1 i 2, art.22 ust.2 , art.46 ust.1, art.48 ust.3,
art.52 ust.4, art.54 ust.6 Prawa energetycznego 103 art.32 ust.3 oraz art.34 ust.3 Prawa Energetycznego
zakres jest wymieniony w sposób wyczerpujący. W szczególności nie obejmuje on
"regulowania działalności przedsiębiorstw energetycznych", które należą do kompetencji
Prezesa URE.
Natomiast należy podkreślić, że istnieje powiązanie między założeniami polityki
energetycznej państwa, a działaniami regulacyjnymi Prezesa URE. W zakresie
koncesjonowania Prezes URE zobowiązany jest ustawowo do przestrzegania polityki
koncesjonowania określonej w Założeniach polityki energetycznej państwa, a Minister
może wydawać wytyczne i polecenia dla Prezesa URE w tym zakresie.
2.2.4. Województwo
Zgodnie z art.23 ust. 3 i 4 Prawa energetycznego, zarząd województwa jest
podmiotem opiniującym w sprawach dotyczących udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany
i cofania koncesji 104. Nieprzedstawienie przez zarząd województwa opinii, o której mowa
w ust. 3, w terminie 14 dni od przedłożenia sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z
wydaniem pozytywnej opinii.
Ze względu na lokalny charakter, działania opiniodawcze zarządu województwa
wspomagają prowadzone postępowania koncesyjne przed Urzędem Regulacji Energetyki.
Informacje władz lokalnych i przedstawiane w opiniach uwagi wzbogacają wiedzę Prezesa
URE o podmiotach koncesjonowanych i pomagają w ustalaniu niezbędnych warunków
koncesyjnych, zapewniających właściwe prowadzenie działalności koncesjonowanej.
Ponadto samorząd województwa105 uczestniczy w planowaniu zaopatrzenia w energię i
paliwa na obszarze województwa106 jako organ opiniodawczy projektu założeń planu dla
poszczególnych gmin w zakresie koordynacji współpracy z innymi gminami. Można
przyjąć, że rolą samorządu województwa jest inspirowanie podejmowania przez gminy (w
szczególności średnie i małe) wspólnych projektów energetycznych, a także ingerowanie
tam, gdzie dochodzi do konfliktów pomiędzy partykularnymi interesami gmin. Należy
jednak podkreślić, że samorząd województwa nie stanowi wobec gmin organu kontroli lub
nadzoru i nie jest organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.
104 ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr.91, poz. 576 z późn. zm.). Patrz
też art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr.98, poz. 1071), w myśl którego zajęcie stanowiska przez organ (m. in. wyrażenie opinii) następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zażalenie służy do samorządowego kolegium odwoławczego (por. art. 17 pkt 1, art. 144 i art. 127 § 2 Kpa).
105 ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr.91, poz. 576 z późn. zm.). 106 w zakresie określonym w art. 19 ust. 5. Prawa energetycznego
Wojewoda w sprawach energetyki (w tym ciepła) posiada ustawowo ustalone
zadania107, które nie są wprost związane z procesem koncesjonowania energetyki.
Wojewoda występuje jako organ nadzoru wobec gmin108 gdy bada i opiniuje
zgodność Założeń bądź Planów zaopatrzenia w energię i paliwa z polityką energetyczną
państwa oraz z obowiązującym prawem109, a także gdy stwierdza zgodność planów z
przyjętymi wcześniej założeniami. Jako reprezentant rządu w terenie może więc
dostosowywać szczegółowe cele polityki regionalnej państwa, które w przypadku polityki
energetycznej, wymagają uwzględnienia miejscowych warunków. Wojewoda wyraża
swoje stanowisko w formie opinii, które nie mają charakteru wiążącego. Ponieważ ustawa
nie określa terminu na przedstawienie przedmiotowej opinii, ma tu zastosowanie reguła
wyrażona w art.89 ustawy o samorządzie gminnym110
2.2.5. Powiat i gmina
Samorządowy powiat i gmina nie otrzymały wprost zadań administracyjnych w
zakresie reglamentowania działalności gospodarczej przedsiębiorstw ciepłowniczych i
energetyki.
Można jednak spodziewać się pośredniego wpływu gminy na działalność
podmiotów koncesjonowanych, bowiem mając pozornie lub sprzeczne interesy na
lokalnym rynku ciepła może wystąpić w różnej pozycji:
- jako regulator lokalnego rynku ciepła przez Plan zaopatrzenia w energię i paliwa reprezentując interes publiczny w tworzeniu bezpiecznego, przyjaznego środowisku i akceptowalnego społecznie systemu zaopatrzenia w ciepło.
- jako użytkownik ciepła w swoich obiektach komunalnych,
- jako producent lub dystrybutor ciepła przedsiębiorstwa ciepłowniczego, którego jest właścicielem lub większościowym (często stuprocentowym) udziałowcem bądź akcjonariuszem.
107 art. 17 ust. 2 i 3, art. 19 ust. 5 Prawa energetycznego 108 Uprawnienia nadzorcze wojewody, przyznane mu przez art. 20 ust. 3 Prawa energetycznego, są
niejednoznaczne, gdyż w art. 19 wymienione są aż dwa dokumenty nazwane "założeniami": założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe (uchwalane przez radę gminy ust. 8) oraz założenia polityki energetycznej państwa (ust. 5).
109 art. 17 ust. 2 i 3, art. 19 ust. 5 Prawa energetycznego 110 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (tj. Dz.U. z 1996 r. Nr 13 poz.74 z późn. zm.)
oraz art.20 Prawa energetycznego W myśl art.23 ust.4 nieprzedstawienie przez zarząd województwa opinii w terminie 14 dni od przedłożenia sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii
Podstawowym instrumentem realizacji zadań własnych gminy w zakresie
energetyki jest planowanie zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe,
którego proces przedstawia rysunek 2.
Wszelkie sprawy sporne między gminą i przedsiębiorstwem energetycznym,
związane m.in. z ustalaniem warunków świadczenia usług, odmowy przyłączenia do sieci,
odmowy sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła oraz nieuzasadnionego
ich wstrzymania, rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki.
2.3. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jako organ koncesyjny oraz jego
uprawnienia kontrolne
2.3.1. Status prawny Prezesa URE
Organem do spraw regulacji gospodarki paliwami i energią, w tym ciepłem, oraz
promowania konkurencji jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki działający jako
centralny organ administracji rządowej 111 w obszarach sektora paliwowo-energetycznego,
czyli tam gdzie występują monopole naturalne. Jest to organ jednoosobowy. Co prawda
ustawa przewiduje powoływanie wiceprezesa URE112, ale nie wymienia żadnych
uprawnień dla tej funkcji.
Natomiast wszędzie tam, gdzie istnieje obecnie lub zostanie stworzony rynek
konkurencyjny, będzie działał nadal Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Jest to istotny wyróżnik przy rozdzieleniu kompetencji tych dwu obszarów
interwencjonizmu państwa.113
Prezes URE jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na okres pięciu lat
na wniosek Ministra Gospodarki. W procesie regulacji istotna jest niezależność Prezesa
URE od właścicieli przedsiębiorstw, również w przypadku przedsiębiorstw państwowych.
W celu zapewnienia tej niezależności ustawa stanowi, że może on być odwołany w czasie
swojej kadencji tylko w czterech przypadkach: choroby trwale uniemożliwiającej
wykonywanie zadań, rażącego naruszania swoich obowiązków, popełnienia przestępstwa
stwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu lub rezygnacji.114 Niezależność wynika
także z przepisów ustawowych regulujących jego stosunek do innych organów
administracji rządowej, z których nie da się wywieść kompetencji innego organu (także
111 art.21. ust.1 i 2 Prawa Energetycznego 112 art.21 ust.5 Prawa energetycznego 113 M. Duda Istota i implikacje ustawy prawo energetyczne Biuletyn URE 1/1998 114 Art.21 ust.3 Prawa Energetycznego
Ministra Gospodarki) do władczej ingerencji w działalność Prezesa URE.
Niezależność Prezesa URE umacniają przepisy proceduralne ustalające
jednoinstancyjność postępowania administracyjnego przez Prezesem URE oraz
rozstrzyganie odwołań od decyzji przez niezawisły sąd.
Należy zaznaczyć, iż od chwili utworzenia tego organu w 1997 r.115, wciąż jest on
oddzielony od kompetencji związanych z polityką energetyczną, bowiem podstawowym
jego zadaniem są sprawy z zakresu regulacji gospodarki paliwami i energią116. przy
zastosowaniu określonych ustawą środków prawnych, włącznie z koncesjonowaniem.
2.3.2. Kompetencje Prezesa URE
Kompetencje Prezesa URE można podzielić na: orzecznicze i pozaorzecznicze.
Uprawnienia orzecznicze obejmują instrumenty władcze polegające na wydawaniu decyzji
i postanowień administracyjnych w postępowaniach toczących się przed tym organem.
Natomiast kompetencje o charakterze pozaorzeczniczym sprowadzają się do różnorodnych
zadań związanych z realizacją polityki energetycznej państwa, realizowanych w
niewładczych formach działania, przykładowo takich, jak publikowanie informacji
służących zwiększeniu efektywności użytkowania paliw i energii,117 uzgadnianie planów,
publikacja wydawnictw o tematyce energetycznej itp.
Z punktu widzenia interesów przedsiębiorstw energetycznych oraz ich
kontrahentów istotne znaczenie mają orzecznicze kompetencje Prezesa URE. Są one
rozległe i obejmują następujące kategorie spraw:
- rozstrzyganie spornych spraw związanych z ustaleniem warunków związanych ze świadczeniem usług polegających na przesyłaniu paliw lub energii, odmową przyłączenia do sieci, odmową zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła albo nieuzasadnionym wstrzymaniem ich dostaw (art. 8 ust. 1);
- udzielanie bądź odmowa udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przewidzianym w prawie energetycznym, jej zmiana lub cofanie koncesji (art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 41 ust. 2 i 3);
- udzielanie promesy na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie
115 Prezesa URE powołano 26 czerwca 1997 r. -Ustawa Prawo energetyczne weszła w życie 5 grudnia 1997r. 116 art.21 Prawa Energetycznego 117 S. Gronowski, Prawo energetyczne, ABC, 2000, str.11
objętym prawem energetycznym (art. 43 ust. 2);
- nakazanie przedsiębiorstwu energetycznemu, pomimo wygaśnięcia koncesji, dalszego prowadzenia działalności objętej koncesją przez okres nie dłuższy niż 2 lata, jeżeli wymaga tego interes społeczny (art. 40 ust. 1);
- zatwierdzanie bądź odmowa zatwierdzenia taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła (art. 47 ust. 2);
- zatwierdzanie cen węgla brunatnego w stosunkach umownych pomiędzy kopalniami a elektrowniami ( art. 48 ust. 1 );
- zwalnianie przedsiębiorstwa energetycznego z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia, jeżeli działa ono na rynku konkurencyjnym bądź cofanie takiego zwolnienia ( art. 49);
- nakładanie kar pieniężnych z tytułu nieprzestrzegania przepisów prawa energetycznego na przedsiębiorstwa i ich kierowników ( art. 56 ust. 2).
Prezes URE posiada ustawowe upoważnienie do rozstrzygania sporów
dotyczących świadczenia usług przesyłowych, odmowy zawarcia umowy sprzedaży
energii elektrycznej, paliw gazowych lub ciepła oraz nieuzasadnionego wstrzymania ich
dostaw.118
Należy w tym miejscu przedstawić pogląd M. Waligórskiego119, że organem
koncesyjnym powinien być wyłącznie właściwy resortowo minister, którego kompetencje
określa ustawa z 4 września 1999 r. o działach administracji rządowej120, gdyż tylko ten
organ może w drodze rozporządzenia wskazać, jakie dokumenty i informacje są wymagane
przy składaniu wniosku, jeżeli uzna, że jest to niezbędne dla uprawdopodobnienia, że
przedsiębiorca ubiegający się o koncesję będzie przestrzegał warunków ustalonych w
koncesji. Takich uprawnień nie posiada Prezes URE nie będący ministrem, gdyż zgodnie z
art. 93 Konstytucji wydawane przez niego zarządzenia nie mogą stanowić podstawy
decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Stąd też wątpliwości
budzić może fakt ustanowienia jako organu koncesyjnego Prezesa Urzędu Regulacji
Energetyki. Przyjęcie przez ustawodawcę takiego rozwiązania, iż organem koncesyjnym
jest Prezes URE nie wydaje się być uzasadnione.
Od decyzji Prezesa URE przysługuje odwołanie do Sądu Wojewódzkiego w
118 art.8 Prawa Energetycznego 119 M. Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str.238 120 Dz. U. z 1999 r. Nr 72. poz. 927 z późn. zm.
Warszawie - Sądu Antymonopolowego121 w trybie przepisów Kodeksu postępowania
cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.
Prezes URE składa Ministrowi Gospodarki corocznie, w terminie do końca
pierwszego kwartału, sprawozdanie ze swojej działalności oraz przedstawia, na jego
żądanie, informacje z zakresu swojej działalności.
2.3.3. Uprawnienia kontrolne Prezesa URE
Prezes URE jako organ koncesyjny jest uprawniony do kontroli działalności
przedsiębiorcy na podstawie przepisu art.21 Prawo działalności gospodarczej, który
znajduje w związku z art.50 Ustawy Prawo energetyczne odpowiednie zastosowanie. Jest
to odesłanie o tyle istotne, że ustawa Prawo energetyczne nie określa uprawnień Prezesa
URE w zakresie kontrolowania koncesjonowanych przedsiębiorstw energetycznych (w
tym ciepłowniczych). W związku z tym Prezes URE może wykorzystywać uprawnienia
kontrolne przyznane na podstawie art.21 Ustawy Prawo działalności gospodarczej do
wejścia na teren przedsiębiorstwa energetycznego oraz zapoznawania się na miejscu z
dokumentami tego przedsiębiorstwa122.
W sprawach objętych koncesją, Prezes URE może żądać od przedsiębiorstwa
informacji dotyczących ich działalności z zachowaniem przepisów o ochronie tajemnicy
państwowej i handlowej.123 Przedsiębiorca może odmówić udzielenia informacji, jeśli
stanowi ona tajemnicę państwową, gdyż podstawą jest przepis ustawowy124. W przypadku
tajemnicy handlowej sprawa nie jest jednoznaczna, gdyż nie ma ogólnych regulacji
ustawowych o tej problematyce. Wydaje się, iż w przypadku ujawnienia informacji
będących tajemnicą handlową przez Prezesa URE, ponosi on odpowiedzialność cywilną na
podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.125
Postępowanie kontrolne jest w praktyce prowadzone przez upoważnionych
pracowników urzędu URE lub właściwy oddział terenowy URE, a także powierzane
innym organom administracji wyspecjalizowanym w kontroli danego rodzaju
działalności126, z reguły różnego rodzaju inspekcjom, w drodze porozumienia
121 art. 30 Prawa Energetycznego 122 I. Muszyński, Ustawa Prawo energetyczne, ABC, Warszawa 2000 r. str.139. 123 art.28 Prawa Energetycznego 124 ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych Dz.U. Nr 11 poz.95 z późn.zm) 125 ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. Nr 47 poz.211 z późn.zm.) 126 art.21 ust.6 Prawa działalności gospodarczej
administracyjnego, swoistej umowy prawa publicznego.127 Należy podkreślić, iż art.21
ust.6 Prawa działalności gospodarczej jednoznacznie stwierdza o możliwości zlecenia
kontroli innemu organowi administracji. Niemożliwe jest więc zlecenie dokonania takich
czynności jednostkom organizacyjnym nie będącym organami państwowymi, chociażby
posiadały stosowne w tym zakresie kwalifikacje.
2.3.4. Zakres i konsekwencje kontroli
Zakres kontroli jaką może przeprowadzać URE jako organ koncesyjny, w myśl
art. 21 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, jest dość szeroki i może obejmować
kontrolę działalności koncesjonariusza w obszarze:
1) zgodności prowadzonej działalności gospodarczej z udzieloną koncesją;
2) przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej, podlegającej koncesjonowaniu;
3) obronności lub bezpieczeństwa państwa; ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli lub innego ważnego interesu publicznego128.
Na podkreślenie zasługuje możliwość przeprowadzenia kontroli w zakresie
ochrony ważnego interesu publicznego, w ramach którego mieści się także interes
gospodarki narodowej oraz ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli.
Czynności kontrolne są typowymi czynnościami kontrolnymi, wymienionymi w
szczególności w Prawie działalności gospodarczej.
Jeżeli w wyniku kontroli Prezes URE stwierdzi, że koncesjonowana działalność
gospodarcza prowadzona jest w niezgodzie z koncesją, nieprzestrzeganie są warunki
koncesji albo podmiot gospodarczy prowadzi działalność zagrażającą interesom
gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwu państwa (także bezpieczeństwu
obywateli), może wezwać do usunięcia uchybień. W tym celu określa termin, w którym
powinno to nastąpić. Wezwanie takie ma znaczenie prawne. Jeżeli podmiot nie usunie
uchybień w wyznaczonym terminie, organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub
ograniczyć zakres lub przedmiot działalności gospodarczej określonej w koncesji129.
Prawo do wezwania do usunięcia stwierdzonych uchybień oraz uprawnienie do
obligatoryjnej zmiany zakresu bądź cofnięcia koncesji, pozwala na wniosek, iż mamy tu do
czynienia z klasycznym środkiem nadzoru państwowego nad działalnością
127 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań, 2001 r. str.246 128 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. str.245 129 M. Zdyb Prawo działalności gospodarczej , Zakamycze 2000, str. 367
koncesjonariusza130. W przypadku przedsiębiorstw ciepłowniczych nadzór ten sprawuje
Prezes URE.
2.3.5. Urząd Regulacji Energetyki
Prezes URE wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Regulacji
Energetyki131. Urząd Regulacji Energetyki jest urzędem administracji rządowej
obsługującym Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i działającym pod jego bezpośrednim
kierownictwem. Nadzór nad działalnością Urzędu sprawuje Minister Gospodarki.
Statut URE nadaje Minister Gospodarki w drodze rozporządzenia. Na jego
podstawie szczegółowy zakres organizacji wewnętrznej Urzędu ustala Prezes URE132.
Schemat organizacyjny Urzędu Regulacji Energetyki przedstawia rysunek 3.
Prezes URE kieruje Urzędem przy pomocy wiceprezesa, dyrektora generalnego
oraz dyrektorów komórek organizacyjnych. Należy zwrócić uwagę na nieścisłość między
Ustawą, a Statutem URE - bowiem oba akty ustalają różne liczby wiceprezesów.
Należałoby przyjąć zasadę, iż nie może być powoływany więcej jak jeden wiceprezes,
ponieważ tak mówi ustawa133.
Zgodnie z § 2 ust.3 Statutu URE może on upoważnić pracowników URE do
podejmowania decyzji w jego imieniu.
W strukturze organizacyjnej Urzędu znajduje się komórka organizacyjna pod
nazwą Departament Koncesji, do której zadań należy w szczególności:
1) rozpatrywanie wniosków o udzielenie, zmianę, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia koncesji, w zakresie regulowanym ustawą – Prawo energetyczne,
2) przygotowywanie projektów decyzji w sprawie udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia koncesji lub promesy koncesji na wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucję i magazynowanie oraz obrót energią elektryczną, ciepłem, paliwami ciekłymi oraz gazowymi,
3) przygotowywanie projektów decyzji w sprawie zmiany warunków nałożonych w koncesji lub promesie koncesji,
4) prowadzenie postępowań z urzędu w sprawach dotyczących cofnięcia lub zmiany udzielonych koncesji,
130 M.Waligórski, Nowe Prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001r. str. 131 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie nadania statutu
Urzędowi Regulacji Energetyki. (Dz.U. Nr 130 poz.859) 132 Zarządzenie Nr 1/2001 Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 18 czerwca 2001 r. w sprawie
nadania regulaminu organizacyjnego Urzędowi Regulacji Energetyki, www.ure.gov.pl 133 Prawo Energetyczne mówi o jednym wiceprezesie, natomiast Statut URE o wiceprezesach. § 2 ust.1
Statutu URE z 15 października 1997 r. (Dz.U. Nr 130 poz.859 z późn.zm.)
5) przygotowywanie projektów decyzji nakazujących dalsze prowadzenie działalności po wygaśnięciu koncesji,
6) współpraca z zarządami województw w zakresie uzyskania opinii w sprawach dotyczących udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany i cofnięcia koncesji lub promesy koncesji,
7) ewidencjonowanie, analiza i ocena realizacji warunków zawartych w koncesji lub promesie koncesji,
8) podejmowanie określonych prawem działań wobec przedsiębiorstw energetycznych, które nie wywiązały się z warunków nałożonych w koncesji lub promesie koncesji,
9) przekazywanie do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych informacji dotyczących koncesji na ciepło.
Do realizacji zadań URE w terenie powołane zostały Oddziały Terenowe, których
szczegółowy zasięg terytorialny i właściwość rzeczową, z uwzględnieniem granic
powiatów, określa Minister Gospodarki w drodze rozporządzenia134. Są to Oddział
Centralny w Warszawie oraz Oddziały:
1) północno-zachodni z siedzibą w Szczecinie,
2) północny z siedzibą w Gdańsku,
3) zachodni z siedzibą w Poznaniu,
4) wschodni z siedzibą w Lublinie,
5) środkowozachodni z siedzibą w Łodzi,
6) południowo-zachodni z siedzibą we Wrocławiu,
7) południowy z siedzibą w Katowicach,
8) południowo-wschodni z siedzibą w Krakowie.
Dyrektorzy oddziałów URE są powoływani i odwoływani przez Prezesa URE.
Zakres działania Oddziałów, stosownie do udzielonych przez Prezesa URE
pełnomocnictw obejmuje m.in. kontrolowanie przestrzegania warunków prowadzenia
działalności objętej obowiązkiem uzyskania koncesji.
Urząd Regulacji Energetyki wydaje Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki135
134 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowego zasięgu
terytorialnego i właściwości rzeczowej Oddziału Centralnego i oddziałów terenowych URE (Dz.U. Nr 162 poz.1141) traci moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2002 r. w związku z przekazaniem nadzoru nad URE Ministrowi Gospodarki.
135 Patrz ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr.62, poz. 718). Ponieważ ustawa ta nie uchyliła ani też nie zmieniła przepisu art. 31 Prawa energetycznego, dlatego jest to uprawnienie odrębne. Wynika z tego, że Prezes URE posiada uprawnienia do wydawania (poza Biuletynem URE) także Dziennika Urzędowego Urzędu Regulacji Energetyki.
(ponadto trzy branżowe wydania biuletynu136), w którym ogłasza się w szczególności
informacje o:
1) podmiotach ubiegających się o koncesję,
2) decyzjach w sprawach koncesji i taryf oraz cen węgla brunatnego, stosowanych przez kopalnie w stosunku do elektrowni, wraz z uzasadnieniem,
3) rozstrzygnięciach w sprawach spornych podjętych przez Prezesa URE.
W odniesieniu do ciepła informacje w sprawach spornych podjętych przez Prezesa URE ogłasza się we właściwym miejscowo wojewódzkim dzienniku urzędowym 137.
2.4. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Postępowanie przed Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów może
wszcząć przedsiębiorca zagrożony praktyką monopolistyczną bądź inny organ na rzecz
takiego podmiotu lub na rzecz konsumentów138. Wszczęcia postępowania może żądać
również przedsiębiorstwo energetyczne, aby np.: ustalić warunki świadczenia usług
przesyłowych lub "zalegalizować" swe negatywne stanowisko w stosunku do odbiorcy
w kwestii odmowy zawarcia umowy.
Nie sposób zgodzić się z wyrażonym w literaturze poglądem, że Prawo
energetyczne jako ustawa szczególna w uregulowanym przez nią zakresie wyłącza
ustawodawstwo antymonopolowe, jako normy ogólne 139. Żadna z gałęzi gospodarki nie
podlega wyłączeniu spod stosowania ustawy antymonopolowej, również w kwestii
odmowy sprzedaży ciepła.
Należy jednak zwrócić uwagę, że podobieństwo uregulowań postępowania w
sprawach spornych może w niektórych wypadkach nasuwać wnioskodawcy wątpliwości z
którego organu skorzystać i gdzie łatwiej udowodnić swoje racje.
Aby w tej samej sprawie udowodnić stosowanie praktyki monopolistycznej,
konieczne jest udowodnienie łącznego występowania czterech przesłanek:
- pozycji dominującej na rynku,
- faktu odmowy dostaw energii,
- dyskryminującego charakteru tej odmowy
136 Biuletyn Branżowy URE - Energia elektryczna, Biuletyn Branżowy URE - Węgiel brunatny, Biuletyn
Branżowy URE - Paliwa gazowe 137 Patrz ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr.62, poz. 718). 138 W postępowaniu przed Urzędem Regulacji Energetyki nie ma takiego ograniczenia. 139 A. Lipiński,: Niektóre problemy nowego prawa energetycznego, PUC, Nr 5,1998 r.;
- brak alternatywnych źródeł zaopatrzenia.
Korzystna dla wnioskodawcy decyzja obu organów prowadzi do obowiązku
dostawcy wznowienia dostaw. Dodatkowo w postępowaniu przed Urzędem Regulacji
Energetyki zainteresowany może wnioskować o wydanie postanowienia nakładającego na
dostawcę obowiązek podjęcia dostaw do czasu rozstrzygnięcia sporu. Warunkiem wydania
takiego postanowienia jest uprawdopodobnienie, że przerwanie dostaw jest
nieuzasadnione. Postanowienie to można wydać w przypadku każdego sporu określonego
w art.8 ust. 1. Prawa energetycznego 140, a więc również wtedy, gdy poprzednio stron nie
wiązała żadna umowa, a energia nie była dostarczana ("podjęcie dostaw").
W przypadku wyboru jednego z dwóch trybów postępowania wnioskodawca
otrzymuje stosowne orzeczenie:
- decyzję organu administracyjnego,
- w przypadku odwołania - wyrok lub postanowienie Sądu Antymonopolowego,
- w razie wniesienia kasacji - wyrok lub postanowienie Sądu Najwyższego.
Jeśli zainteresowany wszczyna postępowanie przed dwoma urzędami
jednocześnie141, to może nastąpić zawieszenie postępowania przez jeden z organów
na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a.142.
Nielegalna odmowa zawarcia umowy sprzedaży energii najczęściej stanowić
będzie naruszenie odpowiedniego zakazu stosowania praktyk monopolistycznych. Nie ma
wtedy wątpliwości, jaką wydać decyzję. Nie ma zasadniczej sprzeczności również wtedy,
gdy Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów stwierdzi, że "wprawdzie przedsiębiorca
stosował zakazaną praktykę, ale podlega ona zalegalizowaniu na podstawie zawartej w
art.6 ustawy antymonopolowej 143 klauzuli rozsądku (praktyki są niezbędne ze względów
techniczno-organizacyjnych lub ekonomicznych do prowadzenia działalności gospodarczej
i nie powodują istotnego ograniczenia konkurencji)"144.
140 W sprawach spornych dotyczących ustalania warunków świadczenia usług przesyłania energii wytwarzanych w kraju , odmowy przyłączenia do sieci, odmowy sprzedaży lub nieuzasadnionego wstrzymania dostaw art.8 ust.1 Prawo energetyczne 141 Wydaje się, że taka praktyka jest nieprawidłowa,gdyż każdy z tych organów rozstrzyga inne zagadnienie. 142organ administracyjny zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz.168). Tekst jednolity z dnia 17 marca 1980 r. (Dz.U. 1980 r. Nr 9, poz.26 z późn.zm.) 143 Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 52 poz.547) 144 H. Palarz, A. Rozwadowska: Praktyki monopolistyczne i sprawy sporne w prawie energetycznym, Gazeta Prawna z 2 lutego 1999 r.
Rozstrzygnięcia w sprawach spornych są załatwiane w formie indywidualnych
aktów administracyjnych Prezesa URE lub Prezesa OKiK. Mają w tym względzie
zastosowanie przepisy art. 104 kpa 145. Podlegają ogłoszeniu w Biuletynie URE, a w
sprawach dotyczących ciepła - również we właściwym miejscowo Wojewódzkim
Dzienniku Urzędowym (art.31 ust.3 i 4 Prawa energetycznego).
Jeżeli Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Urząd Regulacji
Energetyki wyda decyzje w tej samej sprawie sprzeczne ze sobą146, każda ze stron
postępowania może (jeśli pozwalają na to terminy), odwołać się do Sądu
Antymonopolowego, który czuwa nad jednolitością orzecznictwa. Brak natomiast podstaw
do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 Kodeksu postępowania
administracyjnego). Wyjątkowo można dopuścić wznowienie postępowania na podstawie
art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. 147.
Zasady rozpatrywania wyżej wymienionych spraw przez URE oraz UOKiK w
świetle prawa energetycznego i ustawy antymonopolowej przedstawia tabela 1.
2.5. Sąd Antymonopolowy
Bezpośrednią kontrolę decyzji administracyjnych Prezesa URE lub oddziałów
terenowych tego Urzędu, także w obszarach koncesjonowania działalności gospodarczej,
sprawuje Sąd Antymonopolowy. Art. 20 Prawa o ustroju sądów powszechnych148 stanowi,
że "Minister Sprawiedliwości, w drodze rozporządzenia, tworzy w Sądzie Okręgowym w
Warszawie odrębną jednostkę organizacyjną do spraw z zakresu przeciwdziałania
praktykom monopolistycznym oraz spraw z zakresu regulacji energetyki (Sąd
Antymonopolowy)".149
Sąd ten ma charakter sądu pierwszej, a zarazem ostatniej instancji. Nie ma więc
możliwości wniesienia apelacji do Sądu Apelacyjnego w Warszawie, natomiast może być
145 Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz.168). Tekst jednolity z dnia 17 marca 1980 r. (Dz.U. 1980 r. Nr 9, poz.26 z późn.zm.) 146 wydaje się, że na podstawie tego samego stanu faktycznego rozstrzygnięcia obu organów powinny być zasadniczo zbieżne 147 Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz.168). Tekst jednolity z dnia 17 marca 1980 r. (Dz.U. 1980 r. Nr 9, poz.26 z późn.zm.) 148 art. 20 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1994 r. Nr 7,
poz. 25 z póżn. zm) w brzmieniu nadanym art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr.160, poz. 1064) oraz art. 47921 i art. 47946 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym (z dniem 1 kwietnia 2001 r.) przez ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr.122, poz. 1319).
149 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie utworzenia Sądu Antymonopolowego. (Dz.U. Nr 166 poz. 1254)
wniesiona kasacja do Sądu Najwyższego.150 Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji
Prezesa URE toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o
postępowaniu w sprawach gospodarczych, a więc postępowanie przed Sądem
Antymonopolowym toczy się w trybie procesowym.151
Odwołanie (od decyzji Prezesa URE) do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu
Antymonopolowego wnosi się za pośrednictwem Prezesa URE w terminie
dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Po wpłynięciu odwołania Prezes URE może
dokonać jeszcze weryfikacji swojego rozstrzygnięcia i w zależności od jej wyników
uchylić bądź zmienić decyzję w trybie art.47929 Kodeksu postępowania cywilnego bądź
przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy administracyjnej do Sądu Antymonopolowego.
Poza modyfikacją decyzji w trybie art.47929 § 2 K.p.c. Prezes URE nie ma kompetencji do
decydowania, czy wniesione odwołanie nie spełnia ustawowych wymogów.
Oprócz odwołań, Sąd Antymonopolowy rozpoznaje także zażalenia na
postanowienia Prezesa URE152 wydane na podstawie Kodeksu postępowania
administracyjnego., od których przysługuje zażalenie.153 Jednakże na bezczynność Prezesa
URE (gdyby organ ten nie załatwił sprawy w wyznaczonym przez ustawę terminie) skarga
służy do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
150 S. Gronowski Prawo energetyczne, ABC, Warszawa, 2000, str.31 151 Należy zaznaczyć, że strona niezadowolona z decyzji nie może zwrócić się do Prezesa URE z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ Prawo energetyczne, jako lex specialis wyłącza stosowanie art.127 § 3 k.p.a. 152 art.30 ust.4 Prawa energetycznego 153 art.141 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego
ROZDZIAŁ III
POSTĘPOWANIE KONCESYJNE
3.1. Zakres koncesjonowania działalności gospodarczej w dziedzinie
energetyki cieplnej
Prawo działalności gospodarczej - ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. -
wprowadziło zarówno ograniczenie zakresu koncesjonowanej działalności gospodarczej
jak i ujednolicenie zasad koncesjonowania, chociaż regulacje te są - gdy chodzi o
zagadnienia koncesjonowania - niejasne. Na tej podstawie Prawo energetyczne utraciło
swoją dotychczasową, samodzielną i wyczerpującą regulację prawną w zakresie koncesji
"energetycznych". Uregulowania dotyczące tego samego zagadnienia zawarte w obu
ustawach mogą być różnie oceniane i stosowane, a niektóre przepisy Prawa
energetycznego będą musza być uznawane za przepisy szczególne w stosunku do
konkretnych przepisów Prawa działalności gospodarczej i odwrotnie. Przy powstałych
niejasnościach, można przypuszczać, że przepisy Prawa energetycznego będą stosowane
tylko w zakresie przez siebie unormowanym, a w kwestiach nie unormowanych (i tylko w
tych kwestiach) stosowane będą przepisy Prawa działalności gospodarczej. Taka sytuacja
powoduje, że dla oceny przesłanek udzielenia (odmowy udzielenia) koncesji mają
"równoległe" zastosowanie z jednej strony przepisy Prawa energetycznego, z drugiej zaś
odpowiednie przepisy Prawa działalności gospodarczej.
Prawo energetyczne reguluje zakres działalności gospodarczej objętej
koncesjonowaniem (art. 32), zasady udzielania koncesji (art. 32 - 43) oraz ogólne warunki
wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesjonowaniem. Określa także ogólnie
informacje i dokumenty wymagane do złożenia wniosków o wydanie koncesji (art. 35).
Uwzględniając, przedstawione w Rozdziale II, wątpliwości dotyczących
zasadności ustanowienia jako organu koncesyjnego Prezesa URE, w tym i dalszych
rozdziałach zakłada się, że uprawnienia Prezesa URE są niekwestionowane.
3.1.1. Przedmiotowy zakres koncesjonowania
Przedmiotowy zakres koncesjonowania działalności gospodarczej w dziedzinie
energetyki cieplnej określa art. 32 ust. 1 Prawa energetycznego.
Przedsiębiorstwo ciepłownicze obowiązane jest do uzyskania koncesji na
prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie:
1) wytwarzania ciepła, z wyłączeniem wytwarzania ciepła w źródłach o mocy poniżej 1 MW,
2) przesyłania i dystrybucji paliw i energii, z wyłączeniem: przesyłania i dystrybucji ciepła154, jeżeli moc zamówiona przez odbiorców nie przekracza 1 MW.
Nie wymaga uzyskania koncesji, prowadzenie działalności gospodarczej w
zakresie wytwarzania ciepła uzyskiwanego w przemysłowych procesach technologicznych,
a także, gdy wielkość mocy zamówionej przez odbiorców nie przekracza 1 MW.
3.1.2. Podmiotowy zakres koncesjonowania
Potencjalnym koncesjonariuszem, jeśli zamierza prowadzić działalność
gospodarczą w zakresie energetyki i złoży wniosek o udzielenie koncesji może być każdy:
osoba fizyczna, osoba prawna, a także tzw. ułomna osoba prawna (np. spółka jawna).
W odniesieniu do niektórych osób prawnych i ułomnych osób prawnych przepisy
ustawowe wyłączają możliwość podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w
zakresie energetyki np. przez banki czy przedsiębiorstwa ubezpieczeniowe, spółki
partnerski, a także w ramach stosunku prawnego spółki cywilnej wspólnie przez dwa lub
więcej podmiotów155.
3.2. Postępowanie przed Prezesem URE
Do postępowania przed Prezesem URE, podobnie jak w każdym postępowaniu
przed organem administracji publicznej, stosuje się wszystkie przepisy prawa, mające
zastosowanie w danej sytuacji, a przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego. Ma
Postępowanie przed Prezesem URE ma jednak specyficzny, mieszany charakter
administracyjno- cywilny. Prawo energetyczne przewiduje bowiem wyłączenie skargi na
ostateczną decyzję administracyjną wydaną przez centralny organ administracji rządowej
do Naczelnego Sądu Administracyjnego156. Stronie służy, w terminie dwutygodniowym od
doręczenia decyzji, odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu
Antymonopolowego, gdzie postępowanie toczy się według przepisów kodeksu
154 W przypadku przesyłania i dystrybucji ciepła koncesja nie jest wymagana, jeżeli 1 MW nie przekracza łączna moc zamówiona przez wszystkich odbiorców danego przedsiębiorstwa energetycznego. 155 pośrednio wynika z art. 26 § 4 kodeksu spółek handlowych 156 art.16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz.368 z późn.zm.)
postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.157
W toku postępowania Prezes URE może wydawać również postanowienia na
podstawie Prawa energetycznego, albo na podstawie art.123 k.p.a. Do postanowień, od
których służy zażalenie stosuje się przepisy jak przy odwołaniu od decyzji Prezesa URE, z
tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni.
W myśl zasad ogólnych k.p.a. w postępowaniu przed Prezesem URE powinny
znaleźć zastosowanie:
- zasada praworządności, zgodnie z którą "organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa" (art.6 k.p.a.),
- zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu i zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania interesu obywateli (art.7 k.p.a.)
- zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art.8 k.p.a.)
- zasada obowiązku organów administracji państwowej udzielania informacji faktycznej i prawnej (art.9 k.p.a.)
- zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art.10 k.p.a.)
- inne, określone w rozdziale 2 k.p.a.
Zgodnie z art.17 ustawy o NSA, w przypadku bezczynności Prezesa URE, stronie
przysługuje skarga do NSA.
3.3. Udzielanie koncesji w trybie przetargu w sytuacji ograniczonych ich
ilości
Przepisy Prawa energetycznego nie normują kwestii postępowania w przypadku
ograniczonej liczby koncesji, które mogą być przyznane. Dlatego też mają tu zastosowanie
przepisy Prawa działalności gospodarczej, w szczególności art. 19 ust. 1 regulujący
instytucję przetargu koncesyjnego.158 Wymóg ten będzie miał zastosowanie w sytuacji,
gdy o udzielenie koncesji ubiegać się będzie kilku przedsiębiorców.
Wydaje się, że w odniesieniu do przedsiębiorstw ciepłowniczych, które są
dotychczas niezagrożone konkurencją na lokalnym rynkach ciepła, instytucja ta nie będzie
jeszcze w najbliższych kilku latach wykorzystywana przez Prezesa URE. Jest to sytuacja,
157 art.30 Prawa energetycznego 158 art. 19 Prawo działalności gospodarczej
która może potwierdzić przedstawioną przez M.Waligórskiego tezę159, że dopuszczalność
rozpatrzenia wniosków o udzielenie koncesji złożonych przez kilku przedsiębiorców
uzależniona jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek. Po pierwsze - identycznej
podstawy prawnej, a więc, gdy podstawą powstania danych stosunków
materialnoprawnych jest taka sama norma prawna; po drugie - przesłanki identycznego
stanu faktycznego, przez którą należy rozumieć istnienie w rzeczywistości w różnych
sprawach takiego samego stanu faktycznego; i po trzecie - właściwości jednego organu
administracji publicznej tak rzeczowej jak i miejscowej.
3.4. Warunki niezbędne do otrzymania koncesji
O koncesję mogą ubiegać się wnioskodawca160, który spełnia następujące
wymogi:
a. Ma siedzibę lub miejsce zamieszkania 161 na terenie Rzeczypospolitej Polskiej 162.
b. Dysponuje środkami finansowymi w wielkości gwarantującej prawidłowe
wykonywanie działalności bądź jest w stanie udokumentować możliwości ich
pozyskania.
Prawo nie określa wysokości środków finansowych, ani też nie precyzuje sposobu
weryfikacji przez Prezesa URE wiarygodności oświadczeń wnioskodawcy. W celu
spełnienia tego warunku może on przedstawić wszelkie dokumenty świadczące o
wiarygodności finansowej np. wyciąg z rachunku bankowego, odpis zawartej umowy
kredytowej itp.163 Jakie środki finansowe powinny być uwzględniane przy ocenie
"wiarygodności finansowej" wnioskodawcy jest całkowicie niejasna. Na pewno będą to
aktywa pieniężne, ale już wyjaśnienia wymaga kwestia, czy mogą być to środki własne
przyszłego koncesjonariusza czy też pochodzić ze źródeł "obcych" np. z kredytów
(bankowych lub innych) czy pożyczek.
159 M. Waligórski Nowe Prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str. 242 160 Nie może być stroną postępowania o udzielenie koncesji osoba trzecia, która ma wyłącznie interes faktyczny w wydaniu koncesji przedsiębiorcy będącemu stroną postępowania koncesyjnego. W postanowieniu Sądu Antymonopolowego z dnia 12 maja 1999 r., sygn. akt XVII Ame 19/99. Sąd odrzucił odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia koncesji przedsiębiorcy nie zainteresowanemu dalszym prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie energetyki. 161 art. 25 Kodeksu cywilnego: "Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Patrz też art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101 , poz. 1178). 162 Patrz też art. 6 ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej, który przewiduje możliwość podejmowania i wykonywania (na zasadzie wzajemności) działalności gospodarczej przez osoby zagraniczne oraz art. 6 ust. 3 tej ustawy. 163 M. Spyra, Koncesje w prawie energetycznym, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego, 1998 r. nr 6. str.
Należy zauważyć, że udzielenie koncesji może być uzależnione od złożenia przez
wnioskodawcę zabezpieczenia majątkowego w celu zaspokojenia roszczeń osób trzecich,
mogących powstać wskutek niewłaściwego prowadzenia działalności objętej koncesją, w
tym szkód w środowisku.
Prezes URE może w pewnych przypadkach164 udzielić koncesji, mimo iż
wnioskodawca nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi. Może to uczynić w
przypadku, gdy nieudzielenie koncesji prowadziłoby do wstrzymania działalności
gospodarczej przez dany podmiot gospodarczy, a brak innego podmiotu, który mógłby
"przejąć" jego zadania (np. na danym terenie działa tylko jeden podmiot zaopatrujący
mieszkańców w ciepło; a nieudzielenie mu koncesji prowadziłoby w konsekwencji do
pozbawienia mieszkańców dostaw ciepła).
Może się także zdarzyć, iż wnioskodawca nie dysponuje środkami finansowymi w
wielkości odpowiedniej do zamierzonych rozmiarów działalności, ale wystarczającymi do
prowadzenia działalności w mniejszych rozmiarach. W takim wypadku może być
udzielona koncesja o zakresie ograniczonym w stosunku do wniosku. 165
c. Ma możliwości techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie
działalności.166
Wnioskodawca musi przedstawić, jaki rodzaj technologii i know-how będzie
stosował w wykonywaniu działalności koncesjonowanej lub w jaki sposób taką
technologię uzyska. Koncesjonariusz powinien wykazać, że będzie dysponował w chwili,
gdy zgodnie z udzieloną koncesją ma rozpocząć wykonywanie swej działalności,
odpowiednią infrastrukturą rzeczową, na którą składają się w szczególności niezbędne
tereny, budynki i inne obiekty, maszyny, urządzenia, instalacje itp. znajdujące się w
należytym stanie.
d. Zapewni zatrudnienie osób o właściwych kwalifikacjach zawodowych,
Przez właściwe kwalifikacje należy rozumieć, w szczególności specjalne,
dodatkowe kwalifikacje do eksploatacji urządzeń, instalacji i sieci, o które ustala Minister
Gospodarki w drodze rozporządzenia.167 Warunek zatrudnienia może być spełniony w
164 (art. 33 ust. 4 Prawa energetycznego) 165 (art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawo działalności gospodarczej). 166 Patrz ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321). 167 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 16.03.1998 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych dla osób zajmujących się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci (Dz.U. Nr 509 poz .377)
różny sposób. Należy do nich zatrudnianie pracowników w rozumieniu kodeksu pracy, ale
także i przedsiębiorców, którzy mogą świadczyć na rzecz koncesjonariusza usługi w
zakresie obsługi urządzeń instalacji lub sieci.
e. Uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 168.
Decyzję tę przedstawia wnioskodawca, który dla prowadzenia koncesjonowanej
działalności musi wznieść obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.
Prezes URE nie może wymagać przedstawienia decyzji w sprawie warunków zabudowy i
zagospodarowania terenu od już działających przedsiębiorstw oraz od tych
przedsiębiorców, którzy pragną wykorzystać już wybudowane obiekty budowlane lub
sieci.169
3.5. Promesa koncesji
Zgodnie z art. 43 Prawa energetycznego– kto zamierza prowadzić działalność
podlegającą koncesjonowaniu może ubiegać się o wydanie promesy(przyrzeczenia)
koncesji. Wydanie promesy koncesji może nastąpić tylko na wniosek osoby, która
zamierza prowadzić działalność podlegającą koncesjonowaniu. Okres ważności promesy
nie może być krótszy niż 6 miesięcy, jednak nie jest ustawowo sprecyzowany okres
ważności promesy. Wydaje się, że należałoby uwzględniać deklaracje wnioskodawcy, w
szczególności w jakim czasie podejmie on działalność gospodarczą bądź spełni warunki,
od których uzależnione jest udzielenie koncesji.
W praktyce gospodarczej spotyka się dwa rodzaje promesy:
Pierwszy z nich występuje wówczas, gdy podmiot gospodarczy ubiegający się o
wydanie promesy spełnia już wówczas wszystkie ustawowe wymagania niezbędne do
otrzymania koncesji. Względy, dla których podmiot nie występuje wprost o koncesję,
mogą być różnorodne, ale najczęściej są one natury ekonomicznej. Podmiot gospodarczy
pragnie zdobyć jednak pewność, iż koncesję w przyszłości otrzyma, dlatego ubiega się o
promesę. Taką promesę można określić jako promesę zwykłą.
Natomiast drugi rodzaj charakteryzuje się tym, iż w momencie ubiegania się o
promesę nie są jeszcze spełnione wszystkie wymagania niezbędne w świetle prawa do
otrzymania koncesji. Może tu chodzić np. o warunki techniczne lub ekonomiczne,
168 Patrz ustawa z dnia ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz.415 z późn.zm.). 169 I. Muszyński, Ustawa Prawo Energetyczne, ABC, 2000 r. str.93
konieczność ubiegania się o wydanie innych decyzji itd. Ponieważ spełnienie wymagań
jest uciążliwe, podmiot gospodarczy chciałby mieć pewność, iż po ich wypełnieniu
otrzyma koncesję. Temu służy wydanie promesy, którą można nazwać warunkową.170
Do wniosku o wydanie promesy stosuje się takie same wymogi jak do wniosku o
udzielenie koncesji. Szczególne zastosowanie ma więc promesa wówczas, gdy
uruchomienie działalności koncesjonowanej poprzedzone jest długotrwałym procesem
inwestycyjnym i przedsiębiorca chce uzyskać pewność, że po zakończeniu inwestycji (w
okresie ważności promesy) otrzyma koncesję.
W okresie ważności promesy nie można odmówić udzielenia koncesji na
działalność, której promesa dotyczy, chyba że uległ zmianie stan faktyczny lub prawny
podany we wniosku o wydanie promesy171. Udzielenie promesy jest formą przyrzeczenia
administracyjnego i stanowi zobowiązanie do wydania koncesji.172 Organ koncesyjny
może natomiast odmówić wydania promesy z tych samych przyczyn, dla których
odmówiłby udzielenia koncesji.
Forma prawną udzielenia (jak i odmowy wydania) promesy jest decyzja
administracyjna Prezesa URE, od której przysługuje odwołanie do Sądu
Antymonopolowego.
3.6. Wniosek i dokumenty o udzielenie koncesji
Prawo energetyczne w art. 35 ust. 1 określa jedynie podstawowe wymogi
formalne dotyczące wniosku o udzielenie koncesji. Dlatego też, do treści wniosku o
udzielenie koncesji stosowane są w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra
Gospodarki w sprawie określenia dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o
udzielenie koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania,
magazynowania, przesyłania i dystrybucji oraz obrotu paliwami i energią 173: wydanego na
podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności
gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). Przepis ten zawiera wykaz załączników,
które należy złożyć wraz z wnioskiem o udzielenie koncesji.
Wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać w szczególności takie dane jak:
170 S. Biernat, A. Wasilewski, Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz, Kraków 1997 r. s. 359 171 art. 43 ust. 3 Prawo energetyczne 172 uchwała SN z 28.09.1991 r. III CZP, OSN 1991 r. nr 1, poz. 3 173Rozporządzenie zostało wydane dnia 13 czerwca 2001 r. (Dz.U. Nr 66, poz. 666). Na uwadze należy mieć także wymogi określone w art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 24 ustawy Prawo działalności gospodarczej
1. Oznaczenie wnioskodawcy i jego siedziby lub miejsca zamieszkania, a w razie
ustanowienia pełnomocników do dokonywania czynności prawnych w imieniu
podmiotu gospodarczego 174 również ich imiona i nazwiska.
Oznaczenie wnioskodawcy będącego osobą prawną polega na wskazaniu jego
nazwy, statusu prawnego (np. spółka akcyjna, spółka z o.o.), miejsca i numeru
rejestracji oraz adresu, numery REGON i NIP. Osoba fizyczna powinna wskazać co
najmniej imię, nazwisko oraz miejsce zamieszkania.
2. Określenie przedmiotu oraz zakresu działalności, na którą ma być wydana koncesja.
Wnioskodawca może ubiegać się o koncesje na działalność w ograniczonym zakresie
bądź wskazać pełne rodzaje zakresów.
3. Projekt planu rozwoju przedsiębiorstwa w zakresie zaspokojenia obecnego i
przyszłego zapotrzebowania na ciepło.
4. Informacje o dotychczasowej działalności wnioskodawcy, w tym sprawozdania
finansowe z ostatnich 3 lat, jeżeli podmiot prowadzi działalność gospodarczą.
Ustawa nie wymaga od wnioskodawcy posiadania udokumentowanego
doświadczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Informację o
dotychczasowej działalności, w tym sprawozdania finansowe z ostatnich 3 lat,
przedstawiają tylko ci wnioskodawcy, którzy działalność gospodarczą w takim
czasie prowadzili.
5. Określenie czasu, na jaki koncesja ma być udzielona, wraz ze wskazaniem daty
rozpoczęcia działalności175.
Określając datę rozpoczęcia działalności wnioskodawca powinien mieć świadomość,
że jeśli w treści koncesji wskazana będzie data, którą zamieścił we wniosku, to nie
będzie mógł rozpocząć działalności przed tą datą. Nie rozpoczęcie działalności w
określonym terminie i długa w tym zakresie zwłoka, mogą być podstawą do
cofnięcia koncesji.176
6. Określenie środków, jakimi dysponuje podmiot ubiegający się o koncesję, w celu
174 Ustawa Prawo działalności gospodarczej używa pojęcia "przedsiębiorca". Podobnie czyni to Prawo energetyczne, ale wyłącznie w art. 56 ust. 3. 175 odpowiednio do art. 36 Prawo energetyczne , koncesji udziela się na czas określony, nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 50 lat. 176 J. Baehr E. Stawicki Prawo energetyczne MUNICIPIUM, 1999 r. str. 121
zapewnienia prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem.
Przez dysponowanie środkami należy rozumieć zarówno ich fizyczne posiadanie z
możliwością dysponowania, jak i posiadanie, na podstawie zawartych umów,
roszczeń o dostęp do środków finansowych i możliwość dysponowania nimi.
Wnioskodawca powinien wykazać, że środki, które pozostają do jego dyspozycji,
mogą być wydatkowane na działalność objętą wnioskiem.177
7. Statystyczny numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze podmiotów prowadzących
działalność gospodarczą. 178.
Statystyczny numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze podmiotów prowadzących
działalność gospodarczą powinni podać (załączyć) tylko ci wnioskodawcy, którzy
numer taki posiadają
8. Zaświadczenia o niekaralności wszystkich członków zarządu spółek akcyjnych i
spółek z ograniczona odpowiedzialnością, wszystkich wspólników w spółkach
cywilnych lub osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą.
Zgodnie z zapisami art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, nie może być
wydana koncesja wnioskodawcy skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za
przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą.
Zaświadczenia o niekaralności, powinny być wydane przez Centralny Rejestr Skazanych
Ministerstwa Sprawiedliwości
Prezes URE może żądać dodatkowych informacji i dokumentów w celu
uprawdopodobnienia, że wnioskodawca spełni wymagane przepisami warunki 179, jednak
tylko w takim zakresie, w jakim może -to służyć uprawdopodobnieniu, że spełni on
warunki wykonywania działalności, o której mowa w koncesji. Wezwanie strony do
usunięcia braków w dokumencie powinno być wydane w formie postanowienia Prezesa
URE 180.
Prezes URE, po analizie wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o
177 J. Baehr E. Stawicki Prawo energetyczne MUNICIPIUM, 1999 r. str. 122 178 odpowiednio do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763) 179 na podstawie art. 18 ustawy Prawa działalności gospodarczej organ koncesyjny (tj. Prezes URE) może dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie koncesji. 180art. 123 k.p.a. oraz wyrok NSA z 20.X.1989 r. II S.A. 808, Prawo i życie, 1991 r. nr 10 str. 15
dokumenty i informacje, dokonuje oceny co do tego, czy zostało uprawdopodobnione, że
wnioskodawca spełni wymagane przepisami warunki oraz podejmuje decyzję, czy
wnioskodawca spełnia wymagane przepisami warunki. Jest to administracyjna decyzja
uznaniowa, co oznacza, że Prezes URE ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór
ten nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego
rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy181. Uznanie wniosku za nie
zasługujący na uwzględnienie wymaga uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107
k.p.a.. Sądowa kontrola decyzji ograniczona jest do badania legalności.
Do wniosku o wydanie koncesji (podobnie jak do wniosków o ich uchylenie,
zmianę, cofnięcie czy o stwierdzenie wygaśnięcia) stosuje się postanowienia ustawy z dnia
9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960), zgodnie z którymi
złożenie wniosku wymaga uiszczenia odpowiedniej opłaty skarbowej, w formie znaków
opłaty skarbowej w wysokości 5,00 zł za wniosek oraz 0,50 zł za każdy z załączników.
Brak znaków skarbowych, pomimo wezwania, do ich uzupełnienia, jest wystarczającą
przesłanką zwrotu wniosku, na mocy art. 261 k.p.a.
Wszystkie strony przedkładanej dokumentacji muszą być podpisane przez osoby
upoważnione do reprezentowania przedsiębiorcy. Kopie dokumentów winny być
poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza. Dopuszcza się poświadczenie
zgodności z oryginałem przez osobę działającą w imieniu przedsiębiorcy, która podpisała
również wniosek o wydanie koncesji.
Wszystkie załączniki do wniosku powinny być oryginałami lub poświadczonymi
kopiami dokumentów. Kopie załączników mogą być poświadczone urzędowo, przez
notariusza, radcę prawnego lub - w przypadku dokumentów wewnętrznych
przedsiębiorstwa - osoby uprawnione do reprezentacji przedsiębiorstwa.
3.7. Sprawdzanie danych przed wydaniem koncesji
Prezes URE jako organ koncesyjny posiada uprawnienie 182 przed podjęciem
decyzji w sprawie wydania koncesji do dokonania kontrolnego sprawdzenia faktów
podanych we wniosku o udzielenie koncesji w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca
spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją, a także czy
podane we wniosku informacje odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy.
181 II S.A. 2875/95 "Wokanda" 1995 nr 6 str. 33 182 wynika z treści art. 18 pkt. 2 Prawa działalności gospodarczej
Postępowanie kontrolne w większości przypadków będzie miało charakter
"gabinetowy" i powinno być prowadzone zgodnie z postępowaniem dowodowym
określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego np. przesłuchanie
świadków (art. 77 k.p.a.), opinii biegłych (art. 84 k.p.a.), czy też oględzin (art. 85 k.p.a.).
Przeprowadzenie postępowania dowodowego ma służyć realizacji zasady ogólnej prawdy
obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. Jest to jednak uprawnienie organu, a nie jego
obowiązek183.
3.8. Odmowa udzielenia koncesji.
W myśl art. 35 ust.3 Prawa energetycznego jeżeli wnioskodawca nie spełnia
wymaganych przepisami warunków, Prezes URE ma nie tylko prawo, ale i obowiązek
odmówić udzielenia koncesji184. W szczególności, nie może być wydana koncesja
wnioskodawcy:
1) który znajduje się w postępowaniu upadłościowym 185 lub likwidacji,
2) któremu w ciągu ostatnich 10 lat cofnięto koncesję na działalność określoną ustawą,
3) skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo mające związek z przedmiotem działalności gospodarczej określonej ustawą.
Niezależnie od wymienionych wyżej podstaw obligatoryjnej odmowy udzielenia
koncesji Prezes URE może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć zakres i przedmiot
działalności gospodarczej w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji ze względu na
zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa albo inny ważny interes publiczny186.
Innymi przesłankami uzasadniającymi odmowę udzielenia koncesji są: wcześniejsze
udzielenie koncesji innemu przedsiębiorcy lub przedsiębiorcom w wyniku
przeprowadzonej rozprawy.187 Przy podejmowaniu decyzji o wydaniu koncesji bierze się
także pod uwagę interes społeczny i założenia polityki energetycznej państwa 188. Prezes
URE może również odmówić udzielenia koncesji, jeżeli wnioskodawca nie daje rękojmi
należytego wykonywania działalności gospodarczej189. Brak rękojmi należałoby
183 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r .str. 241 184 art. 35 ust. 3 Prawo energetyczne 185 rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 z późn. zm.). 186 art. 20 ust. 1 i 3 Prawo działalności gospodarczej 187 art. 20 ust. l pkt. 4 Prawo działalności gospodarczej 188 art. 33 ust. 4 Prawo energetyczne 189 art. 20 ust. 1 Prawo działalności gospodarczej
rozpatrywać z punktu widzenia możliwości nie spełnienia przez ubiegającego się o
koncesję warunków wykonywania działalności gospodarczej określonych w art.32 Prawa
energetycznego lub szczególnych warunków podanych do wiadomości przedsiębiorcom w
trybie art. 16 lub art. 19 ust. 1 Prawa działalności gospodarczej. Przesłankę odmowy może
stanowić także niezłożenie zabezpieczenia majątkowego.190
Przesłanki te mają charakter nieostry, co utrudnia stosowną ocenę, a Prezes URE
nie zawsze jest władny samodzielnie ustalić, czy np. występuje zagrożenie interesu
obronności. Przy posługiwaniu się tego typu pojęciami rodzić się mogą dwojakiego
rodzaju niebezpieczeństwa: brak rękojmi należytego wykonywania działalności
gospodarczej bądź spełnienia podstawowych warunków wykonywania tej działalności.191
Jeżeli Prezes URE uzależni udzielenie koncesji od złożenia zabezpieczenia
majątkowego w celu zabezpieczenia roszczeń osób trzecich, mogących powstać wskutek
niewłaściwego prowadzenia działalności objętej koncesją192, może odmówić udzielenia
koncesji, jeżeli wnioskodawca nie złożyłby takiego zabezpieczenia.193 Prezes URE posiada
także, w myśl art.105 K.p.a.194, możliwość umorzenia postępowania koncesyjnego gdy
postępowanie stało się bezprzedmiotowe bądź jeśli wystąpi o to strona.
Decyzja Prezesa URE o odmowie udzielenia koncesji podlega zaskarżeniu do
Sądu Antymonopolowego.
3.9. Udzielenie koncesji
Po stwierdzeniu, iż zachodzą przesłanki udzielenia koncesji Prezes URE wydaje
decyzję o udzieleniu koncesji.
Decyzja o udzielenie koncesji powinna spełniać łącznie wymogi przewidziane dla
decyzji administracyjnej określone w art.107 § 1 k.p.a. oraz w art. 37 Prawa
energetycznego gdyż jest rozstrzygnięciem sprawy. Prezes URE posiada uprawnienia do
włączenia w ramy koncesji określonych obowiązków obciążających przedsiębiorców,
którzy będą prowadzić działalność w jej ramach.
Treść udzielonej koncesji nie musi być zgodna z treścią wniosku. Koncesja (czyli
decyzja o udzieleniu koncesji) powinna w szczególności określać:
190 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. str. 243 191 M. Zdyb, Prawo Działalności Gospodarczej Zakamycze,Kraków 2000 r. str. 353 192 art. 38 Prawo energetyczne 193 art. 16 Prawo działalności gospodarczej 194 Kodeks postępowania administracyjnego
1) podmiot i jego siedzibę lub miejsce zamieszkania,
2) przedmiot oraz zakres działalności objętej koncesją,
3) datę rozpoczęcia działalności objętej koncesją oraz warunki wykonywania działalności,
4) okres ważności koncesji,
5) szczególne warunki wykonywania działalności objętej koncesją, mające na celu właściwą obsługę odbiorców,
6) zabezpieczenie ochrony środowiska w trakcie oraz po zaprzestaniu koncesjonowanej działalności oraz
7) statystyczny numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.
Ponadto koncesja powinna ustalać warunki zaprzestania działalności
przedsiębiorstwa ciepłowniczego po wygaśnięciu koncesji lub po jej cofnięciu.
Wymienione elementy koncesji powinny być określone precyzyjnie i tak
sformułowane, aby możliwe było jednoznaczne ustalenie jakie uprawnienia zostały
przyznane i jakie obowiązki zostały na stronę nałożone, w szczególności, aby było
możliwe do ustalenia czy zachodzą przesłanki cofnięcia koncesji lub zmiany jej zakresu195.
Skutek pozytywnej decyzji koncesyjnej polega na tym, iż "legalizuje" ona
podjęcie działalności gospodarczej, której koncesja dotyczy. Podjęcie i wykonywanie
działalności gospodarczej w zakresie objętym koncesjonowaniem bez uzyskania koncesji
jest wykroczeniem zagrożonym karą aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny (art. 60
kodeksu wykroczeń).
Otrzymanie koncesji przez danego wnioskodawcę nie skutkuje obowiązkiem
podjęcia działalności gospodarczej, której koncesja dotyczy. Jednakże wydaje się, iż
obowiązek taki może być treścią warunku wykonywania działalności nałożonym w decyzji
koncesyjnej. Ponadto, pośrednio na rzecz takiego obowiązku wskazuje treść art. 22 ust. 1
pkt 2 p.d.g. oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 Prawa energetycznego.196
195 wyrok NSA z 22 czerwca 1989 r. II S.A./Kc 248/89 196 A. Walaszek-Pyzioł, Energia i prawo, Lex Nexis, Warszawa 2002 r. str. 61
3.10. Termin załatwienia wniosku o udzielenie koncesji
Przyjmując wariant optymistyczny na załatwienie wniosku o udzielenie koncesji
należy oczekiwać minimum 1 miesiąc, pod warunkiem, że wniosek przygotowany jest z
należytą starannością i nie wymaga uzupełnień lub poprawek.197
Poza czynnościami typowo urzędniczymi, Prezes URE obowiązany jest
przedstawiać właściwemu miejscowo zarządowi województwa każdy wniosek w sprawie
udzielenia koncesji na wytwarzanie, magazynowanie lub przesyłanie i dystrybucję paliw
lub energii. Zarząd województwa wypowiada się w istotnych sprawach mogących mieć
wpływ na udzielenie koncesji i wydaje (w formie postanowienia) pozytywną lub
negatywną opinię w sprawie jej udzielenia lub też powstrzymuje się od wydania opinii.
Nieprzedstawienie przez Zarząd Województwa opinii w terminie 14 dni od przedłożenia
sprawy do zaopiniowania jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.
3.11. Zakres czasowy koncesji
Koncesji udziela się na czas określony, nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 50
lat. 198 Okres ten może być zmieniany na wniosek przedsiębiorcy bądź z urzędu, na
zasadach określonych przepisami.199 Koncesja nie może być jednak udzielona na czas
krótszy niż 10 lat ani na dłuższy niż 50 lat. Początek okresu ważności koncesji powinien
być określony w decyzji o jej udzieleniu. Termin ten nie musi pokrywać się z datą
rozpoczęcia działalności objętej koncesją. Poprzez określenie czasu udzielonej koncesji
przedsiębiorca uzyskuje gwarancję, że będzie mógł prowadzić działalność gospodarczą,
pod warunkiem wypełniania określonych w przepisach prawa i koncesji warunkach. Prawa
wynikające z koncesji nie mogą być przenoszone na osobę trzecią 200
Wnioskodawca we wniosku o udzielenie koncesji jest obowiązany wskazać, na
jaki okres koncesja ma być udzielona. Prezes URE nie jest związany treścią wniosku, a
uwarunkowania wynikające z rozważenia interesu społecznego oraz Założeń polityki
energetycznej państwa 201 może mieć wpływ na określenie czasu obowiązywania
koncesji.202 W praktyce, większość wydanych przez Prezesa URE koncesji została
197 Z Janiszewska Procedury koncesyjne w Departamencie Koncesji URE Biuletyn URE 6/2001 198 art. 36 Prawo energetyczne. natomiast w myśl art. 15 ust. 3 ustawy Prawo działalności gospodarczej koncesji udziela się na czas nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat. 199 w myśl art. 41 pkt. 1 i 2 Prawo energetyczne Prezes URE ma prawo zmienić okres ważności koncesji 200 wyrok NSA z 6 lutego 1995 r. ONSA 1996 nr 1 poz. 36 201 art. 33 ust. 4 Prawo energetyczne 202 J. Baehr, E. Stawicki, Prawo energetyczne MUNICIPIUM, Warszawa, 1999 r. str.123-124
udzielona na 10 lat. Prezes URE motywował przyjęcie takiego kryterium tym, że
Założenia... obejmują okres do 2010 r."203
3.12. Opłaty koncesyjne
Za udzielenie koncesji lub jej zmianę oraz za udzielenie promesy pobierana jest
jednorazowa opłata skarbowa, której wysokość określają przepisy o opłacie skarbowej204
Opłata ta pobierana jest przede wszystkim za dokonane czynności urzędowe połączone
(najczęściej) z wydaniem określonego dokumentu urzędowego.
Oprócz powyższej opłaty przedsiębiorstwa ciepłownicze, którym została
udzielona koncesja, za korzystanie z koncesji wnoszą coroczne opłaty koncesyjne do
budżetu państwa, obciążające koszty ich działalności.205 W przypadku prowadzenia więcej
niż jednej działalności podlegającej koncesjonowaniu, opłatę stanowi suma opłat
poszczególnych działalności. Wysokość opłat oblicza przedsiębiorstwo na podstawie
rozporządzenia Rady Ministrów206. Zgodnie z tymi zasadami, koncesjonariusz
zobowiązany jest wnosić opłatę w wysokości stanowiącej iloczyn przychodów uzyskanych
z działalności objętej koncesją oraz współczynnika opłat (0,0006 dla energii elektrycznej,
ciepła i paliw gazowych oraz 0,0004 dla pozostałych paliw).
Rada Ministrów ustala wysokość opłat koncesyjnych "z uwzględnieniem
wysokości przychodów przedsiębiorstw energetycznych osiąganych z działalności objętej
koncesją, a także kosztów regulacji". Taka definicja (wprowadzona od 1 stycznia 2002 r.)
ustalania wysokości opłaty koncesyjnej zawiera w sobie nieostre stwierdzenia, które
pozwalają na decydowanie przez Radę Ministrów o wielkości udziału kosztów regulacji w
opłacie. Ponieważ nie została zdefiniowane wzajemne relacje kosztów, w zasadzie
uzależnia się opłatę od przychodu przedsiębiorstwa. To powoduje, iż opłata koncesyjna
niewiele różni się od podatku.
Przedsiębiorstwo wnosi opłatę koncesyjną bez wezwania w terminie do 31 marca
każdego roku. Wysokość opłaty jest zależna od wielkości przychodów uzyskanych z
działalności i objętej koncesją, ale niezależnie od wyników działania powinna mieścić się
203 E. Niebisz, Pierwsze koncesje, Biuletyn URE 1998 nr 2, s. 34 204 Ustawa z 31 stycznia 1989 r. z późn. zm. (Dz.U. .Nr 4 poz.. 23) 205 art. 34 ust.1 Prawo energetyczne 206 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości opłat i sposobu pobierania przez Prezesa URE corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja (Dz. U. Nr 60 poz. 387 z późn. zm.)
w granicach minimum 200 zł, maksimum 1.000.000 zł. Niewniesiona w terminie lub
wniesiona w niewłaściwej wysokości opłata roczna jest zaległością podatkową, od której
naliczane są odsetki.207 Prezes URE będąc zobowiązany do kontroli rozliczeń
przedsiębiorstw z tego tytułu opracował ujednolicone formularze, w których
koncesjonariusze przekazują dane stanowiące podstawę do obliczenia opłat rocznych208. W
przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Prezes URE wzywa do korekty płatności w
ciągu 14 dni, a jeżeli dalej jest dalej błędnie obliczona, Prezes URE dokonuje
prawidłowego obliczenia opłaty.
3.13. Zmiany warunków koncesji
Koncesja stanowi decyzję administracyjną, a więc Prezes URE może zmienić
warunki koncesji jedynie w następujących przypadkach określonych ustawowo209:
1) w każdym przypadku - na wniosek koncesjonariusza.210
2) z urzędu
- ze względu na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa
określone w odrębnych przepisach,
- w przypadku podziału przedsiębiorstwa energetycznego lub jego
łączenia z innymi podmiotami211,
- ze względu na inny ważny interes publiczny212.
Zmiana warunków koncesji następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą
poprzedza postępowanie administracyjne.213
Z praktyki URE wynika, że zmiany decyzji koncesyjnych dotyczą najczęściej214:
1) warunków zawartych w wydanych koncesjach np.: zmiana określonego w
udzielonej koncesji terminu dostosowania treści zawartych umów do
207 I. Muszyński, Prawo energetyczne, ABC,Warszawa, str. 97 208 Pismo Prezesa URE z dnia 4 grudnia 2001 r. Warszawa, BAB-1/4887 /2001 209 art. 41 Prawo energetyczne 210 Kwestii tej nie regulują wyraźnie ani prawo działalności gospodarczej, ani prawo energetyczne. Znajduje tu jednak bezpośrednie zastosowanie art. 155 k.p.a. 211 Zmiana polega na ustaleniu które z nowopowstałych przedsiębiorstw przejmie uprawnienia i obowiązki wynikające z koncesji, bądź (w przypadku podziału przedsiębiorstwa) "podziale" tych uprawnień i obowiązków między nowopowstałych przedsiębiorców. Szerzej: A. Walaszek-Pyzioł, Prawo energetyczne, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1999 r. str. 115) 212 w związku z art.22 ust.3 Prawa działalności gospodarczego, który Prezes URE powinien stosować od 1.01.2001 r. 213 art.163 Kpa 214 A. Kania Zmiany w decyzjach koncesyjnych Biuletyn URE 4/1999
obowiązujących przepisów,
2) przedmiotu i zakresu działalności określonego w koncesji np.: przejęcie
nowych źródeł ciepła, rozszerzenie realizowanego obrotu hurtowego
paliwami ciekłymi o oleje opalowe,
3) zmiany nazwy, w tym zmiany formy organizacyjnej przedsiębiorstwa
energetycznego np.: komercjalizacja przedsiębiorstwa państwowego i
przekształcenie go w spółkę prawa handlowego.
Wniosek o zmianę koncesji powinien określać proponowane zmiany215. Do
wniosku powinny być załączone wszystkie te dokumenty, które potwierdzą zmiany będące
przedmiotem wniosku. Jednocześnie, przy składaniu wniosku należy pamiętać o
wszystkich wymogach formalnych tzn.:
- wniosek winien być podpisany przez osobę/osoby upoważnione do
reprezentowania strony,
- wszystkie dokumenty załączone do wniosku winny być oryginałami, lub ich
kopiami potwierdzonymi za zgodność z oryginałami,
- wniosek winien być opłacony znakami opłaty skarbowej
Zmiana decyzji koncesyjnej wymaga zasięgnięcia opinii właściwego miejscowo
Zarządu Województwa, który powinien w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku
Prezesa URE, wydać opinię w sprawie zmiany koncesji, w formie postanowienia. Brak
opinii w tym terminie jest równoznaczny z opinią pozytywną.
Koszty postępowania w sprawie zmiany koncesji wszczętego z urzędu ponoszone
są przez URE, natomiast w przypadku postępowania wszczętego na wniosek
przedsiębiorstwa energetycznego opłata za zmianę koncesji naliczana jest zgodnie z § 56
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie opłaty skarbowej.
3.14. Cofnięcie koncesji
Obligatoryjne cofnięcia koncesji następują w sytuacjach, gdy:
1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania
działalności gospodarczej objętej koncesją ,
2) przedsiębiorca zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej objętej
215 brak przepisów ustalających zasady i wymogi dotyczące wniosku o zmianę koncesji
koncesją.
3) gdy przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji oraz nie
usunął w wyznaczonym terminie uchybień stwierdzonych przez organ
regulacyjny.
Przesłanki cofnięcia koncesji o charakterze fakultatywnym, w których Prezes
URE może z urzędu cofnąć koncesję lub skorzystać ze zmiany216 jej zakresu mogą być
następujące:
1) ze względu na wymogi obronności i bezpieczeństwa państwa określone w
odrębnych przepisach 217),
2) w przypadku podziału przedsiębiorstwa energetycznego lub jego łączenia z
innymi podmiotami.
O cofnięciu koncesji Prezes URE powiadamia właściwy terenowo wojewódzki
urząd statystyczny.
Przy podejmowaniu decyzji o cofnięciu koncesji lub o zmianie jej zakresu Prezes
URE jest związany - podobnie jak przy udzielaniu koncesji - tzw. zasadą
proporcjonalności. W szczególności, w przypadkach unormowanych w art. 22 ust. 2 i 3
p.d.g. powinien on w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie środka w postaci
zmiany warunków zakresu koncesji, a dopiero po stwierdzeniu, iż w konkretnym
przypadku środek ten jest niewystarczający z punktu widzenia celów regulacji prawnej,
powinien podjąć decyzję o cofnięciu koncesji. Uwaga ta nie dotyczy jednak przypadków
unormowanych w art. 22 ust.1 p.d.g. (gdzie nakazane jest cofnięcie koncesji bez prawa
możliwości jej zakresu).218
Zmiana warunków koncesji lub cofnięcie koncesji następuje w formie decyzji
administracyjnej, a więc musi spełniać wszystkie wymogi przewidziane dla decyzji
administracyjnej w art.107 k.p.a.
3.15. Czasowe wstrzymanie udzielania koncesji.
Prezes URE może czasowo zawiesić udzielanie koncesji z uwagi na zagrożenie
216 zmiany, a więc do ograniczenia zakresu koncesji (np. ilościowego) lub ograniczenia przedmiotu działalności gospodarczej określonej w koncesji (np. wytwarzania i obrotu określonymi produktami itp.). szerzej M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. str.248 217 art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178),. 218 A. Walaszek-Pyzioł, Prawo i energetyka, Lex Nexis, Warszawa 2002 r. str. 66
obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo inny ważny interes publiczny Decyzja taka
podlega ogłoszeniu w Monitorze Sądowym i Gospodarczym.219 Od decyzji takiej nie
przysługują żadne środki odwoławcze. Unormowanie to jest oceniane jako
kontrowersyjne, bowiem pozbawia obywateli możliwości uzyskania określonych
uprawnień, a zarazem także i środków odwoławczych od takiego rozstrzygnięcia.220
3.16. Ponowne udzielenie koncesji
Przedsiębiorca, któremu cofnięto koncesję z przyczyn skutkujących
obligatoryjnym cofnięciem koncesji, będzie mógł wystąpić z wnioskiem o ponowne
udzielenie koncesji w tym samym zakresie, nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia
wydania decyzji o cofnięciu koncesji221. Okres ten może być dłuższy w przypadku, gdy
podstawą cofnięcia koncesji będzie prawomocne orzeczenie sądu zakazujące
wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej objętej koncesją. Zakaz ten
stanowi środek karny przewidziany w art. 39 Kodeksu karnego i orzekany jest od roku do
lat dziesięciu.222
3.17. Przedłużenie ważności koncesji
Postępowanie w sprawie zmiany warunków koncesji nie podlega ograniczeniom
co do swojego zakresu, wobec czego Prezes URE może zmieniać wszystkie jej istotne
postanowienia, m.in. czas obowiązywania, a także dodawać nowe warunki do koncesji.223
Należy jednak zwrócić uwagę, na wyjątkową regulację Prawa energetycznego dotyczącą
kontynuowania prowadzenia działalności objętej koncesją po wygaśnięciu tej koncesji na
podstawie nakazu Prezesa URE224 przez okres nie dłuższy niż 2 lata,.
3.18. Wygasanie koncesji
Koncesja udzielona przedsiębiorstwu ciepłowniczemu wygasa przed upływem
czasu, na jaki została wydana, z dniem wykreślenia tego przedsiębiorstwa z właściwego
rejestru lub ewidencji225 . Oznacza to, że w przypadkach toczącego się postępowania
likwidacyjnego lub upadłościowego, przedsiębiorca może prowadzić działalność
koncesjonowaną, aż do momentu zakończenia prawnego istnienia.
219 art. 20 Prawo działalności gospodarczej 220 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r .str. 243 221 art. 25 Prawo działalności gospodarczej 222 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. 223 I. Muszyński, Ustawa Prawo energetyczne, ABC Warszawa 2000 str. 106 224 art. 40 ust. 1 Prawo energetyczne 225 Art. 42. Prawo energetyczne
Na wniosek koncesjonariusza, złożony nie później niż na 18 miesięcy przed jej
wygaśnięciem, ważność koncesji może być przedłużona.
Jeśli wymaga tego interes społeczny, Prezes URE może nakazać
przedsiębiorstwu, pomimo wygaśnięcia koncesji, dalsze prowadzenie działalności objętej
koncesją przez okres nie dłuższy jak dwa lata.226 Wprowadzenie takiego przepisu należy
uznać za wyjątkowe w systemie uregulowań prawa dotyczącego działalności gospodarczej,
ponieważ stanowi wyjątek od zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
która zawiera w sobie także prawo swobody wycofania się z działalności gospodarczej. 227
W zasadzie koncesjonariusz może zignorować taki nakaz Prezesa URE, gdyż Prawo
energetyczne nie przewiduje wobec niego żadnego przymusu prawnego. . Prezes URE
może jedynie zastosować karę pieniężną228 w przypadkach gdy w treści decyzji o
udzielenie koncesji zawarta zostanie klauzula o tej regulacji.229 Jeżeli działalność
prowadzona w wyniku omawianego nakazu Prezesa URE przynosi stratę, to
przedsiębiorstwu należy się pokrycie strat od Skarbu Państwa w wysokości ograniczonej
do uzasadnionych kosztów działalności określonej w koncesji, przy zachowaniu należytej
staranności.230. Koszty te są zatwierdzane przez Prezesa URE.
URE stwierdza wygaśnięcie koncesji w drodze decyzji (decyzja
deklaratoryjna)231. Od decyzji tej przysługuje odwołanie do Sądu Antymonopolowego.
3.19. Kontrola działalności koncesjonowanej
Zasady prowadzenia kontroli, uprawnienia kontrolerów i kontrolowanego
przedsiębiorstwa ciepłowniczego określa Prawo działalności gospodarczej. Postępowanie
kontrolne jest w praktyce prowadzone przez upoważnionych pracowników Urzędu
Regulacji Energetyki lub właściwy oddział terenowy URE. Może też być powierzane
innym organom administracji wyspecjalizowanym w kontroli danego rodzaju
działalności232, z reguły różnego rodzaju inspekcjom, w drodze porozumienia
administracyjnego - swoistej umowy prawa publicznego.233 Należy podkreślić, iż art.21
ust.6 Prawa działalności gospodarczej jednoznacznie stwierdza o możliwości zlecenia
226 Art. 40 ust.1 Prawa energetycznego 227 I. Muszyński, Ustawa Prawo Energetyczne, ABC, Warszawa 2000 r. str. 104 228 art. 56 ust.1 pkt. 12 Prawa energetycznego 229 przewidzianej w art. 40 ust.1 Prawa energetycznego. 230 należyta staranność w rozumieniu art. 355 Kodeksu cywilnego 231 art.162 K p a 232 art. 21 ust. 6 Prawa działalności gospodarczej 233 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań, 2001 r. str. 246
kontroli innemu organowi administracji. Niemożliwe jest więc zlecenie dokonania takich
czynności jednostkom organizacyjnym nie będącym organami państwowymi, chociażby
posiadały stosowne w tym zakresie kwalifikacje.
3.19.1. Zakres kontroli
Zakres kontroli jaką może przeprowadzać URE jako organ koncesyjny, w myśl
art. 21 ustawy - Prawo działalności gospodarczej, jest dość szeroki i może obejmować
kontrolę działalności koncesjonariusza w obszarze:
1) zgodności prowadzonej działalności gospodarczej z udzieloną koncesją;
2) przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej,
podlegającej koncesjonowaniu;
3) obronności lub bezpieczeństwa państwa; ochrony bezpieczeństwa lub dóbr
osobistych obywateli lub innego ważnego interesu publicznego234.
Na podkreślenie zasługuje możliwość przeprowadzenia kontroli w zakresie
ochrony ważnego interesu publicznego, w ramach którego mieści się także interes
gospodarki narodowej oraz ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli.
3.19.2. Czynności kontrolne
Czynności kontrolne upoważnionych przedstawicieli Prezesa URE są typowymi
czynnościami kontrolnymi. Wszczyna się je na podstawie upoważnienia wydanego przez
Prezesa URE.
Osoby upoważnione do dokonywania kontroli są - w myśl ustawy Prawo
działalności gospodarczej - uprawnione m.in. do wstępu na teren nieruchomości, obiektu,
lokalu lub ich części, gdzie jest prowadzona działalność gospodarcza, w takich dniach i
godzinach, w jakich jest prowadzona lub powinna być prowadzona ta działalność.
Dokonujący czynności kontrolnych mogą żądać od przedsiębiorcy pisemnych lub ustnych
wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia
danych mających związek z przedmiotem kontroli. Generalizując, można stwierdzić, że
organ kontrolujący może żądać, a kontrolowany powinien udostępnić wszelkie dane, które
są niezbędne dla zrealizowania celu kontroli i wszechstronnego zbadania działalności
koncesjonariusza.235
234 M. Waligórski Nowe prawo działalności gospodarczej. Poznań 2001 r. str. 245 235 M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej , Zakamycze 2000, str. 361
3.19.3. Sposób prowadzenia kontroli i jej konsekwencje
Kontrola powinna być sprawowana w taki sposób, aby nie utrudniała prowadzenia
działalności gospodarczej. Odnieść do niej można także postulat fachowości,
wiarygodności i rzetelności.
Każda kontrola powinna zakończyć się sporządzeniem protokółu kontroli, z
którego treścią powinien być zapoznany przedsiębiorca, którego ona dotyczy. Ma to na
celu umożliwienie mu złożenie stosownych wyjaśnień (także na piśmie), co do uwag
organu kontrolnego (koncesyjnego) oraz zarzutów dotyczących naruszenia warunków
realizowania koncesji. Kontrola powinna być prowadzona w obecności kontrolowanego
lub osoby zastępującej go. W przypadku gdy np. kontrolowany utrudniałby
przeprowadzenie kontroli przez odmowę uczestniczenia w niej, kontrola taka powinna być
przeprowadzona w obecności przywołanego świadka. Ma to na celu ochronę interesów
koncesjonariusza oraz zapewnienie obiektywności kontroli. 236
Jeżeli w wyniku kontroli Prezes URE stwierdzi, że koncesjonowana działalność
gospodarcza prowadzona jest w niezgodzie z koncesją, nieprzestrzeganie są warunki
koncesji albo podmiot gospodarczy prowadzi działalność zagrażającą interesom
gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwu państwa (także bezpieczeństwu
obywateli), może wezwać do usunięcia uchybień. W tym celu określa termin, w którym
powinno to nastąpić. Wezwanie takie ma znaczenie prawne. Jeżeli podmiot nie usunie
uchybień w wyznaczonym terminie, organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub
ograniczyć zakres lub przedmiot działalności gospodarczej określonej w koncesji237.
Sformułowanie "może" sugeruje, że decyzja w tym zakresie zależy od uznania
organu administracji. Wydaje się jednak, że w przypadku, gdy uchybienia w prowadzonej
działalności koncesjonowanej prowadzą do naruszenia prawa albo są jego naruszeniem,
organ koncesyjny powinien obligatoryjnie cofnąć koncesję, w przeciwnym wypadku
oznaczałoby to tolerowanie stanów niezgodnych z prawem, a w dalszej kolejności -
"biurokratyczną" legalizację stanu bezprawności.
3.20. Szczególne zasady rozliczeń w obrocie ciepłem w związku z
wykonywaniem działalności objętej koncesją
Przedsiębiorstwa ciepłownicze są uprawnione i zobowiązane do ustalania taryf
236 M. Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 str. 247 237 M. Zdyb Prawo działalności gospodarczej , Zakamycze 2000, str. 367
dla ciepła. Szczegółowe zasady kalkulacji i kształtowania taryf oraz zasady rozliczeń w
obrocie ciepłem określone zostały przez Ministra Gospodarki w drodze rozporządzenia.238.
Taryfa ustalona dla przedsiębiorstwa posiadającego koncesję podlega zatwierdzeniu przez
Prezesa URE.
Prezes URE może zwolnić przedsiębiorstwo z obowiązku przedkładania taryf do
zatwierdzenia, jeżeli stwierdzi, że działa ono na rynku konkurencyjnym239, albo tez cofnąć
udzielone zezwolenie w przypadku ustania warunków uzasadniających zwolnienie.240
Zarówno zatwierdzenie taryf, jak i odmowa ma charakter i wymaga formy decyzji
administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo w rozumieniu art.155 Kodeksu
postępowania administracyjnego. Znaczy to, że jej zmiana może nastąpić jedynie na
wniosek albo za zgodą przedsiębiorstwa.
Zatwierdzona taryfa jest ogłoszona we właściwym miejscowo wojewódzkim
dzienniku urzędowym w terminie 7 dni od dnia zatwierdzenia taryfy. Sama taryfa
obowiązuje po upływie 14 dni od jej publikacji. Przy ocenie taryf mają zastosowanie
przepisy ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym.241 W przypadku
wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy, przedsiębiorstwo może wnieść
odwołanie do Sądu Antymonopolowego albo złożyć kolejny wniosek o zatwierdzenie
taryfy.242
Integralną częścią przepisów regulujących zasady kształtowania taryf243 są
wymagania stawiane wszystkim przedsiębiorcom w zakresie sposobu prowadzenia
ewidencji księgowej244, umożliwiającej przypisania kosztów działalności gospodarczej
poszczególnym rodzajom i grupom odbiorców. Prawo energetyczne ustanawia w tym
zakresie dodatkowe wymogi, ponad określone w przepisach o rachunkowości.245,
zobowiązując przedsiębiorstwa do założenia i prowadzenia odpowiednich planów kont.
240
238 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 12 października 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie ciepłem (Dz.U. Nr 96 poz. 1053) 239 Definicja "rynku konkurencyjnego" i "konkurenta" odnoszą się do rywalizacji zachodzącej na rynku w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej (wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 13 października 1999 r. XVII Ame 35/99). Dotychczas rynek ciepła w Polsce, w ocenie Prezesa URE, nie jest konkurencyjny
art. 49 ust. 1 Prawo energetyczne 241 w szczególności art. 4 pkt. 1 oraz art. 5 ust.1 pkt. 3 i 6 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (tj. Dz U. z 1995 r. Nr 80 poz. 405 z późn. zm.) 242 w ten sposób art. 30 Prawo energetyczne wyłącza instytucję wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przewidzianej dla decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez naczelne organy administracji rządowej z art. 127 § 3 kpa 243 art. 44-49 Prawo energetyczne 244 art. 44 Prawo energetyczne 245 ustawa z dnia 29 września 1999 r. o rachunkowości (Dz. U. Nr 121 poz. 591 z późn. zm.)
ROZDZIAŁ IV
CHARAKTERYSTYKA CIEPŁOWNICTWA OBJĘTEGO
KONCESJONOWANIEM
4.1. Działania monopolistyczne przedsiębiorstw
Z monopolem naturalnym spotykamy się wówczas, kiedy rynek może
funkcjonować bardziej efektywnie tylko wtedy, gdy występuje na nim pojedyncze
przedsiębiorstwo, którego ceny sprzedaży odpowiadają kosztom jednostkowym, te zaś
w warunkach monopolu nieustannie spadają wraz ze wzrostem produkcji, aż do chwili
kiedy jedno przedsiębiorstwo będzie zaspokajało cały rynek. Wyłączne monopole są
rzadkością.246. Jedynie w wypadku usług lokalnych jak gaz, woda, ogrzewanie, telefony
miejscowe czy elektryczność występuje rzeczywiście jedyny dostawca usługi nie mającej
bliskiego substytutu. Są to usługi, które bezwzględnie muszą być dostępne dla wszystkich
obywateli, czyli usługi o charakterze powszechnym. Względy techniczne (sieć urządzeń) i
ekonomiczne (taniej wypada prowadzenie jednej takiej firmy, niż kilku) powodują
utrzymywanie przez państwo monopoli naturalnych w warunkach gospodarki rynkowej. Z
racji zajmowanej na rynku pozycji monopoliści mogą stanowić zagrożenie dla słabszych
partnerów - konsumentów. Toteż konsument jest objęty szczególną ochroną ze strony
państwa. Służą temu specjalne organy państwowe i kształtowane w tym duchu przepisy.
Monopole naturalne mają olbrzymie znaczenie gospodarcze, a ich działanie
regulowane jest przez państwo lub są przedmiotem ustawodawstwa antymonopolowego.
Działania przedsiębiorstw energetycznych mogą przybierać postać praktyk
monopolistycznych. W grę wchodzi zwłaszcza praktyka polegająca na nadużywaniu
pozycji dominującej na rynku poprzez odmowę sprzedaży towarów dyskryminującą
niektórych przedsiębiorców przy braku alternatywnych źródeł zaopatrzenia lub zbytu,
która do 1 stycznia 2001 r. była w sposób jednoznaczny zakazana (art.5 ust.1 pkt. 4 ustawy
z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie
interesów konsumentów247). W branży ciepłowniczej może mieć miejsce większość
246 Z. Jurczyk: Podstawy rozwoju konkurencji w sektorze infrastrukturalnym, Ciepłownictwo w Polsce i na świecie, Rocznik V (1998) zeszyt 5-6 247 Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 52 poz.547) została uchylona z dniem 1 stycznia 2001 r. przez Ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2000 r. Nr 122 poz.1319),
spośród praktyk monopolistycznych sformułowanych przez ustawę o ochronie konkurencji
i konsumentów248, takich jak np.:
- ograniczenie dostępu do rynku lub eliminowanie z rynku przedsiębiorstw nie
objętych porozumieniem (art.5 ust.1 pkt. 6).
- przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania
bądź rozwoju konkurencji, (art. 8 ust. 2 pkt. 5),
- narzucanie uciążliwych warunków umowy, przynoszących przedsiębiorcy
narzucającemu te warunki nieuzasadnione korzyści (art. 8 ust. 2 pkt. 6),
4.1.1. Praktyki monopolistyczne przedsiębiorstw wobec gmin
Od czasu powołania samorządu lokalnego w 1990 r. gminy przekazały na stan
przedsiębiorstw energetycznych - bezpłatnie - ogromny majątek, który przyczynił się do
stworzenia i ugruntowania ich monopolu oraz związanych z tym praktyk
monopolistycznych, uderzających przede wszystkim w indywidualnego odbiorcę
(konsumenta) energii - mieszkańca konkretnej gminy. Gminy budowały we własnym
zakresie (współinwestowały) bądź finansowały nowe inwestycje w dziedzinie energetyki
elektrycznej, cieplnej czy paliw gazowych bez żadnego ekwiwalentu od tych
przedsiębiorstw, mając jedynie na uwadze uzasadniony interes mieszkańców. Po ich
wybudowaniu obiekty inwestycyjne przechodziły na własność - odrębnych pod każdym
względem od gmin - przedsiębiorstw energetycznych, które odtąd gospodarowały nimi,
zarządzały i bez ograniczeń czerpały pożytki, nie stosując wobec gmin - fundatorów
żadnych taryf ulgowych.
Postępowanie gmin było uzasadnione nałożonym na nich obowiązkiem realizacji
zadań własnych gminy, ale naruszały przepisy ustawy o przeciwdziałaniu praktykom
monopolistycznym. Gminy zawierały umowy z przedsiębiorstwami energetycznymi na
wykonanie określonych inwestycji, a następnie przenosiły na nie prawo dysponowania
przejętymi obiektami inwestycyjnymi.
Przedsiębiorstwo energetyczne miało zwykle pozycję monopolistyczną
(nie spotykało się z konkurencją na rynku krajowym lub lokalnym) albo dominującą (nie
spotykało się z istotna konkurencją na rynku krajowym lub lokalnym - domniemanie takie
występuje, gdy udział przedsiębiorstwa w rynku przekracza 40 proc.).
248 Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2000 r. Nr 122 poz.1319)
W świetle przepisów art. 4-7 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom
monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów249 przedsiębiorstwa energetyczne
stosowały praktyki monopolistyczne wobec partnera umowy - gminy - i ugruntowały swą
pozycję monopolistyczną, czerpiąc pożytki z przekazanych obiektów.
Na straży przeciwdziałania tym praktykom stoi Urząd Regulacji Energetyki
i Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a gminy mogą z tego tytułu dochodzić
swych praw w postępowaniu cywilnym.
4.1.2. Działanie gmin przeciw praktykom monopolistycznym przedsiębiorstw
Najistotniejszym narzędziem gminy oddziałującym na lokalny rynek
energetyczny są - wynikające z przepisów prawa energetycznego - zatwierdzane przez radę
gminy założenia do planu lub planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa
gazowe dla obszaru gminy lub jej części. Założenia te mają być również realizowane
zgodnie z założeniami polityki energetycznej państwa i miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego.
Kluczowe znaczenie dla tempa i zakresu wdrożenia konkurencyjnych rynków
energetycznych mają przepisy art. 9 Prawa energetycznego, których podstawą jest dostęp
stron trzecich do sieci. Najważniejsza rolę do spełnienia będą miały tu zasady przyłączania
i taryfy, reguły obrotu energią i paliwami, usług przesyłowych, ruchu sieciowego i
eksploatacji sieci oraz standardy obsługi odbiorców, a także harmonogram uzyskiwania
przez poszczególne grupy odbiorców prawa do korzystania z usług przesyłowych (art.65
Prawa energetycznego). Nie dłużej niż w ciągu 8 lat od wejścia w życie prawa
energetycznego (a więc z dniem 5 grudnia 2005 r.) - wszystkie podmioty nabędą prawo do
korzystania z usług przesyłowych. Tempo tego procesu pozostawiono do decyzji Ministra
Gospodarki. W 2002 r. przewiduje się, że 30 proc. rynku energii elektrycznej będzie
kształtowało się już pod wpływem wolnej gry sił rynkowych, a konkurencje zapewni
możliwość kupowania energii u jednego z kilku operatorów funkcjonujących na rynku
lokalnym 250.
Łamanie monopoli nastąpić może tylko w drodze rozwoju konkurencji. Nie
249 Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 52 poz.547) uchylona Ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2000 r. Nr 122 poz.1319) 250 J. Steinhoff Minister Gospodarki, List otwarty, I Konferencja Ciepłowników Polskich, Gdańsk, 11-12 kwietnia 2000 r.
można przecenić roli samorządu gminnego w realizacji tego typu zadania. Jednakże
punktem wyjścia do poprawnego, dającego założony efekt rynku konkurencyjnego jest
zrezygnowanie przez gminę z funkcji właścicielskich w przedsiębiorstwach
energetycznych. Tylko wówczas gmina może, bez swoistej schizofrenii, realizować
zadania tworzenia lokalnego rynku energii. Niestety taki liberalny pogląd na zarządzanie
gospodarka energetyczną w gminach nie jest częsty i wprowadzanie konkurencji wymagać
będzie jeszcze wielu wysiłków i to przede wszystkim w sferze mentalnej osób
zarządzających gminami.
4.2. Charakterystyka koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych
4.2.1. Ogólna charakterystyka
Charakterystykę koncesjonowanych przedsiębiorstw przedstawiono przede
wszystkim w oparciu o wyniki badań ankietowych 763 przedsiębiorstw
ciepłowniczych.251. Badania przeprowadził Urząd Regulacji Energetyki wśród
zaewidencjonowanych 963 koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych252.
Środowisko przedsiębiorstw ciepłowniczych jest niejednorodne a w szczególności
pod względem organizacyjno-prawnym, właścicielskim, technicznym, ekonomicznym.
Przedsiębiorstwa ciepłownicze posiadają zróżnicowane formy organizacyjno–
prawne i własnościowe. Występują wśród nich: spółki akcyjne i z ograniczoną
odpowiedzialnością, przedsiębiorstwa państwowe i komunalne, gminne zakłady
budżetowe oraz podmioty prywatne.
W większości przedsiębiorstw funkcje właścicielskie sprawują organy samorządu
terytorialnego.
Przedsiębiorstwa ciepłownicze różnią się znacznie między sobą wielkością oraz
stopniem zaangażowania w działalność energetyczną, skalą i zakresem działania,
wielkością sprzedaży ciepła pochodzącego zarówno ze źródeł własnych jak i kupowanego
od innych przedsiębiorstw ciepłowniczych. Dominują przedsiębiorstwa, które prowadzą
kilka rodzajów działalności ciepłowniczej Najwięcej, ponad 60%, przedsiębiorstw zajmuje
251 Spośród przedsiębiorstw objętych badaniem, 109 nie udzieliło odpowiedzi a 91 przedsiębiorstw (tj. 10% objętych badaniem) nadesłało ankiety, które z powodu licznych braków i błędów nie nadawały się do umieszczenia w bazie. Zaprezentowane wyniki dotyczą 763 przedsiębiorstw, co stanowi ok. 80% wszystkich koncesjonariuszy. Z przedsiębiorstw, które nadesłały ankietę, 556 posiadało zatwierdzoną taryfę na ciepło. 252 w charakterystyce wykorzystano dane zawarte w artykule A. Buńczyk, A. Daniluk, A. Głukowska-Sobol, M. Moskalik - Ciepłownictwo w Polsce - charakterystyka przedsiębiorstw koncesjonowanych - część I Biuletyn URE 6/2001
się wytwarzaniem oraz przesyłaniem i dystrybucją ciepła, około 16% prowadzi dodatkowo
obrót ciepłem. W całym sektorze największą grupę stanowią przedsiębiorstwa ze
sprzedażą poniżej 1 mln GJ ciepła rocznie (ok. 90% analizowanych przedsiębiorstw).
Tabela 2. Przedsiębiorstwa ciepłownicze w układzie wojewódzkim i według WZDE253 WZDE Lp. Województwo
OGÓŁEM 70 – 100% 20 – 69% 0 – 19%
OGÓŁEM kraj 763 307 165 291
1. dolnośląskie 50 18 11 21
2. kujawsko- pomorskie 54 16 17 21
3. lubelskie 40 18 7 15
4. lubuskie 30 11 7 12
5. łódzkie 53 18 10 25
6. małopolskie 42 12 9 21
7. mazowieckie 65 31 16 18
8. opolskie 20 5 3 12
9. podkarpackie 52 14 12 26
10. podlaskie 22 12 6 4
11. pomorskie 46 24 10 12
12. śląskie 110 32 26 52
13. świętokrzyskie 25 14 3 8
14. warmińsko-mazurskie 43 25 12 6
15. wielkopolskie 68 30 13 25
16. zachodniopomorskie 43 27 3 13
Przedstawione grupy przedsiebiorstw są wewnątrz niejednorodne. W grupie o
wysokim WZDE znajdują się głównie przedsiębiorstwa ciepłownictwa zawodowego
(ciepłownie zawodowe i przedsiębiorstwa produkcyjno – dystrybucyjne) oraz niektóre
elektrociepłownie, w grupie o średnim WZDE znalazły się w większości elektrociepłownie
zawodowe i przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, a grupa o niskim
WZDE – to przede wszystkim elektrownie i przedsiębiorstwa przemysłowe, dla których
działalność ciepłownicza jest działalnością uboczną.
253 WZDE – wskaźnik zaangażowania w działalność energetyczną, obliczany jako iloraz całkowitych przychodów przedsiębiorstwa z działalności koncesjonowanej ciepłowniczej i całkowitych przychodów przedsiębiorstwa z prowadzonej działalności gospodarczej.
Tabela 3. Grupy przedsiębiorstw ciepłowniczych według posiadanych koncesji w układzie
wojewódzkim254. Lp. Województwo Liczba
przedsiębi
orstw
ogółem
GRUPA I
Wytwarzanie
ciepła
GRUPA II
Wytwarzanie,
przesyłanie i
dystrybucja
ciepła
GRUPA III
Wytwarzanie,
przesyłanie i
dystrybucja,
obrót ciepłem
GRUPA IV
Przesyłanie i
dystrybucja,
obrót ciepłem
GRUPA V
Obrót
ciepłem
OGÓŁEM kraj 763 97 469 119 71 7
1. dolnośląskie 50 7 30 5 6 2
2. kujawsko- pomorskie 54 7 34 9 4 -
3. lubelskie 40 8 22 6 4 -
4. lubuskie 30 7 18 4 1 -
5. łódzkie 53 6 30 9 6 2
6. małopolskie 42 5 23 10 4 -
7. mazowieckie 65 4 48 8 5 -
8. opolskie 20 2 13 2 3 -
9. podkarpackie 52 10 25 9 8 -
10. podlaskie 22 2 15 4 - 1
11. pomorskie 46 7 35 3 1 -
12. śląskie 110 12 57 21 18 2
13. świętokrzyskie 25 5 13 6 1 -
14. warmińsko-mazurskie 43 4 31 7 1 -
15. wielkopolskie 68 9 43 11 5 -
16. zachodniopomorskie 43 2 32 5 4 -
4.2.2. Charakterystyka techniczna koncesjonowanych przedsiębiorstw
ciepłowniczych
W analizowanych 763 przedsiębiorstwach moc zainstalowana wynosi ok. 72 000
MW, a osiągalna ok. 68 000 MW. Najwyższe wskaźniki udziału mocy zainstalowanej
254 Podziału na rodzaje działalności w zależności od posiadanych koncesji dokonano w następującym układzie: – GRUPA I wytwarzanie ciepła – przedsiębiorstwa posiadające koncesje tylko na wytwarzanie (13%
analizowanych przedsiębiorstw), – GRUPA II wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja ciepła – przedsiębiorstwa posiadające koncesje na
wytwarzanie oraz koncesje na przesyłanie i dystrybucję (61% analizowanych przedsiębiorstw), – GRUPA III wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja, obrót ciepłem – przedsiębiorstwa posiadające
koncesje na wytwarzanie, koncesje na przesyłanie i dystrybucję oraz koncesje na obrót (16% analizowanych przedsiębiorstw),
– GRUPA IV przesyłanie i dystrybucja, obrót ciepłem – przedsiębiorstwa posiadające koncesje na przesyłanie i dystrybucję oraz koncesje na obrót (9% analizowanych przedsiębiorstw),
– GRUPA V obrót ciepłem – przedsiębiorstwa posiadające koncesje na obrót (1% analizowanych przedsiębiorstw).
21,7% i osiągalnej 21,4% posiadają przedsiębiorstwa województwa śląskiego. Najniższym
udziałem w krajowym bilansie mocy zainstalowanej i osiągalnej charakteryzują się
województwa podlaskie 2,0% i 2,1%, lubuskie 2,1% i 1,9% oraz opolskie 2,2% i 2,0%.
Długość sieci ciepłowniczej w kraju wynosi ponad 16 tys. km. Najwyższy udział
w długości sieci ciepłowniczej mają województwa śląskie 16,6% i mazowieckie 15,5%.
Najkrótsze sieci w kraju znajdują się w województwach lubuskim, opolskim,
świętokrzyskim i podlaskim.
Liczba odbiorców, z którymi przedsiębiorstwa ciepłownicze zawarły umowy na
dostawę ciepła wynosi ponad 116 tys. Najliczniejsza grupa odbiorców występuje w
województwach lubelskim, śląskim, dolnośląskim, pomorskim i mazowieckim. Duża
liczba odbiorców przy stosunkowo krótkiej sieci ciepłowniczej w woj. lubelskim, wynika z
zawarcia ponad 12 tys. umów przez dostawcę ciepła z indywidualnymi odbiorcami
(lokatorami mieszkań).
4.2.3. Produkcja i sprzedaż ciepła
Ciepło produkowane jest w postaci pary technologicznej i gorącej wody na
potrzeby centralnego ogrzewania i przygotowania ciepłej wody użytkowej. Wytwarzane
jest w następujących źródłach:
- w elektrowniach i elektrociepłowniach zawodowych i przemysłowych,
- w ciepłowniach komunalnych,
- w kotłowniach lokalnych,
- w procesach technologicznych w przemyśle (zakładach chemicznych,
rafineriach, hutach itp.),
- w źródłach niekonwencjonalnych (spalanie biogazu, energia złóż
geotermalnych).
Ciepło jest specyficznym towarem, który charakteryzuje się równoczesnością
produkcji i zużycia, a wymagane parametry termiczne determinują jego dostawę na
niewielkie odległości. Transportowane jest ono ze źródeł za pomocą sieci ciepłowniczych,
z których większość ułożona jest pod ziemią, a tylko 10% przebiega nad ziemią.
W analizowanych przedsiębiorstwach ciepłowniczych wyprodukowano ponad
466 mln GJ ciepła, z tego 31,9% ciepła zużyto na potrzeby własne.
Sprzedaż ciepła wyniosła ponad 445 mln GJ, w 40% realizowana była
bezpośrednio ze źródeł a w 60% za pomocą sieci ciepłowniczych. Część
wyprodukowanego ciepła była sprzedawana przez wytwórców bezpośrednio do odbiorców
końcowych a część trafiła do dalszej odsprzedaży do przedsiębiorstw zajmujących się
przesyłaniem i obrotem ciepłem.
Straty ciepła powstałe podczas przesyłania stanowiły 8,7% ciepła sprzedanego
przez przedsiębiorstwa. Duża część sieci zbudowana jest przy zastosowaniu przestarzałych
technologii i materiałów izolacyjnych. Jakość wykonawstwa i stan izolacji cieplnej
decydują o wysokości strat ciepła podczas przesyłu. Obecnie stosowane nowoczesne
technologie budowy sieci przy użyciu rur preizolowanych znacznie obniżają wielkość strat
przesyłowych.
Z całkowitej produkcji ciepła w kraju, ponad 70% ciepła produkowanego jest w
skojarzeniu z energią elektryczną, z tego: 65% przypada na elektrociepłownie (zawodowe i
przemysłowe) a około 6% na elektrownie. Niecałe 30% ciepła produkowane jest bez
skojarzenia.
W produkcji ciepła najwyższy udział 38,1% mają przedsiębiorstwa o średnim
WZDE. W grupie o niskim WZDE ponad 72% ciepła produkowanego jest na potrzeby
własne, natomiast w grupie o średnim WZDE ok. 11%, a w grupie o wysokim WZDE
ponad 4%.
Natomiast w sprzedaży krajowej ciepła, udział elektrociepłowni wynosi tylko
38%, ponieważ znaczna część ciepła produkowanego w elektrociepłowniach
przemysłowych zużywana jest na potrzeby własne przemysłu. Ponad 50% krajowej
sprzedaży ciepła realizują przedsiębiorstwa ciepłownictwa zawodowego (ciepłownie
zawodowe, przedsiębiorstwa produkcyjno–dystrubucyjne) i ciepłownie przemysłowe.
W sprzedaży ciepła dominującą rolę odegrały przedsiębiorstwa o wysokim
WZDE, tj. 54% sprzedaży ogółem, z tego prawie 90% realizowane było za pomocą sieci
ciepłowniczych zaś tylko 10% bezpośrednio ze źródeł.
Tabela 4. Moc cieplna, długość sieci ciepłowniczej i liczba odbiorców w układzie
wojewódzkim
Moc cieplna Lp. Województwo Moc
zainstalowana MW
Moc osiągalna
MW
Długość sieci ciepłowniczej
km
Liczba odbiorców
szt.
OGÓŁEM kraj 71 978,5 67 866,2 16 094,1 116 426,0
1. dolnośląskie 4 659,2 4 395,1 1 228,0 12 880,0
2. kujawsko- pomorskie 5 152,5 5 017,7 1 117,1 6 410,0
3. lubelskie 3 002,8 2 798,9 668,3 16 305,0
4. lubuskie 1 528,5 1 319,3 285,1 1 803,0
5. łódzkie 5 847,7 5 286,6 1 296,3 8 234,0
6. małopolskie 4 589,3 4 313,9 1 261,4 5 410,0
7. mazowieckie 11 178,3 10 849,5 2 489,5 12 526,0
8. opolskie 1 576,9 1 369,9 349,8 2 522,0
9. podkarpackie 3 423,1 3 215,4 864,7 4 089,0
10. podlaskie 1 436,6 1 404,7 443,1 2 238,0
11. pomorskie 3 560,6 3 367,1 747,5 12 641,0
12. śląskie 15 590,0 14 542,7 2 666,0 13 798,0
13. świętokrzyskie 1 787,7 1 626,9 365,7 1 911,0
14. warmińsko-mazurskie 1 628,8 1 561,7 555,6 3 987,0
15. wielkopolskie 4 033,3 3 923,7 999,6 7 633,0
16. zachodniopomorskie 2 983,3 2 873,3 756,4 4 039,0
4.2.4.Charakterystyka ekonomiczna przedsiębiorstw ciepłowniczych255
Wykreowany przez przepisy ustawy – Prawo energetyczne system regulacji
przedsiębiorstw przyczynił się między innymi do sukcesywnego porządkowania ewidencji
i kalkulacji kosztów dla każdego rodzaju działalności i dla wyodrębnionych grup
odbiorców. Badania URE wykazały, że przedsiębiorstwa, które nie składały wniosku o
zatwierdzenie taryfy miały największe problemy z rozdziałem kosztów wg rodzajów
prowadzonej działalności. Grupa ta stanowiła 27% badanego zbioru przedsiębiorstw.
255 szerrzejB.Tusiewicz,M.Wesołowska, B.Witkowska Ciepłownictwo w Polsce-charakterystyka przedsiebiorstw koncesjonowanych-część II Biuletyn URE nr 1 (21) 2002 r. str.22
W wyniku oceny ekonomicznych i technicznych warunków funkcjonowania
poszczególnych przedsiębiorstw ciepłowniczych okazało się, że większość badanych
przedsiębiorstw znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wiele z nich poniosło stratę
na działalności ciepłowniczej, średnia rentowność wyniosła (-)3,3%. Przedsiębiorstwa
posiadają wyeksploatowany majątek trwały, znaczną nadwyżkę mocy zainstalowanej oraz
stosują przestarzałe technologie wytwarzania. Sytuacja ta spowodowana była również
ograniczeniem potrzeb cieplnych odbiorców. Na spadek wielkości zamówionej mocy i
zużycia ciepła mają wpływ zmieniające się warunki klimatyczne (coraz łagodniejsze zimy)
oraz racjonalizacja zużycia ciepła u odbiorców, związana ze stosowaniem nowoczesnych
energooszczędnych technologii, termomodernizacji i opomiarowania dostaw oraz
pogarszająca się sytuacja materialna odbiorców.
Przeprowadzone badania potwierdziły, że produkcja ciepła w skojarzeniu jest
najtańsza, a duże elektrociepłownie produkujące najwięcej ciepła mają niskie ceny. W
elektrociepłowniach wpływ na niską cenę ciepła ma m.in. wyższa sprawność wytwarzania
w porównaniu z pozostałymi przedsiębiorstwami. Natomiast w elektrowniach, dla których
ciepło jest produktem ubocznym, ciepło jest najtańsze.
Odrębnej analizy wymagają przedsiębiorstwa produkujące i sprzedające najwięcej
ciepła. Przedsiębiorstwa te osiągają słabe wyniki ekonomiczne przy relatywnie wysokich
cenach. Wydawałoby się, że przy dużej sprzedaży ciepła po wysokich cenach działalność
ich powinna być efektywna.
Realizacja jakichkolwiek inwestycji przez przedsiębiorstwa ciepłownicze
powinna być zintegrowana z miejscowymi planami zagospodarowania. Pozwoli to uniknąć
nietrafionych inwestycji i generowania dodatkowych kosztów, które będą powodować
wzrost cen ciepła dla odbiorców końcowych.
Badanie koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych pozwala na sformułowanie
kilku generalnych wniosków:
1. Wykreowany przez przepisy ustawy – Prawo energetyczne system regulacji
przedsiębiorstw przyczynił się między innymi do sukcesywnego porządkowania
ewidencji i kalkulacji kosztów dla każdego rodzaju działalności i dla
wyodrębnionych grup odbiorców. Przedsiębiorstwa, które nie składały wniosku o
zatwierdzenie taryfy miały największe problemy z rozdziałem kosztów wg
rodzajów prowadzonej działalności.
2. Większość przedsiębiorstw znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wiele z
nich poniosło stratę na działalności ciepłowniczej. Przedsiębiorstwa posiadają
wyeksploatowany majątek trwały, znaczną nadwyżkę mocy zainstalowanej oraz
stosują przestarzałe technologie wytwarzania. Sytuacja ta spowodowana jest
również ograniczeniem potrzeb cieplnych odbiorców. Na spadek wielkości
zamówionej mocy i zużycia ciepła mają wpływ zmieniające się warunki
klimatyczne (coraz łagodniejsze zimy) oraz racjonalizacja zużycia ciepła u
odbiorców, związana ze stosowaniem nowoczesnych energooszczędnych
technologii, termomodernizacji i opomiarowania dostaw oraz pogarszająca się
sytuacja materialna odbiorców.
3. Produkcja ciepła w skojarzeniu jest najtańsza, a duże elektrociepłownie
produkujące najwięcej ciepła mają niskie ceny. W elektrociepłowniach wpływ na
niską cenę ciepła ma m.in. wyższa sprawność wytwarzania w porównaniu z
pozostałymi przedsiębiorstwami. Natomiast w elektrowniach, dla których ciepło
jest produktem ubocznym, ciepło jest najtańsze.
4.3. Działania Prezesa URE w obszarach ciepłownictwa objętych
koncesjonowaniem256
4.3.1. Udzielanie koncesji
Zgodnie z przepisami art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne Prezes URE miał
obowiązek w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy - Prawo energetyczne
udzielić z urzędu koncesji przedsiębiorstwom ciepłowniczym działającym lub będącym w
budowie w dniu ogłoszenia ustawy, o ile spełniają one warunki określone ustawą.
W zakresie koncesji dotyczących ciepła, proces koncesjonowania z urzędu został
zakończony w 1998 r. Liczbę wydanych koncesji dla przedsiębiorstw w poszczególnych
obszarach działalności energetycznej przedstawia tabela 5.
Tabela 5. Koncesje dla wytwarzania i obrotu ciepłem wydane w 1998 r. Rodzaj prowadzonej działalności energetycznej Liczba wydanych koncesji
- wytwarzanie ciepła 729
- przesyłanie i dystrybucja ciepła 768
- obrót ciepłem 207
256 na podstawie sprawozdania z działalności Prezesa URE w 2001 r. Biuletyn URE Nr 3 z 2002 r. str 2 oraz sprawozdania z działalności Prezesa URE w 2000 r. Biuletyn URE Nr 3 z 2001 r. str.2
Pierwszą decyzję o udzieleniu koncesji na wytwarzanie ciepła dla
Elektrociepłowni Lublin-Wrotków Sp. z o. o. w Lublinie wydano w dniu 31 lipca 1998 r.
Począwszy od 1999 r. działalność Prezesa URE w zakresie udzielania koncesji
dotyczyć będzie postępowań wszczętych na wniosek przedsiębiorców, a w roku 2000
również postępowań wszczętych z urzędu257.
Realizując obowiązek wydania koncesji z urzędu przedsiębiorcom, którzy
spełnili warunki (określone w art. 3 ustawy nowelizującej Prawo energetyczne258) Prezes
URE udzielił w 2001 r.:
- 24 koncesje na wytwarzanie ciepła,
- 2 koncesje na przesyłanie i dystrybucję ciepła
- 3 postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wytwarzanie ciepła
zakończyły się wydaniem decyzji o ich umorzeniu.
Postępowania prowadzone w 2001 r., wszczęte na wniosek przedsiębiorców
zakończyły się wydaniem następujących koncesji:
- na wytwarzanie ciepła 43
- na przesyłanie i dystrybucję ciepła 46
- na obrót ciepłem 10
Liczba koncesji udzielonych w latach 1998-2001 r. w obszarze koncesjonowanej
działalności wytwarzania i obrotu ciepłem przedstawia poniższa tabela 6.
Tabela 6. Zestawienie koncesji dla ciepła udzielonych w latach 1998 - 2001 r. Liczba Obszar koncesjonowania 1998 - 2000 (łącznie) 2001
Wytwarzanie ciepła 934 66
Przesyłanie i dystrybucja ciepła 950 49
Obrót ciepłem 284 11
Razem 2168 126
257 na podstawie art. 3 ustawy z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 48, poz. 555). Przepis ten zobowiązał Prezesa URE, do udzielenia z urzędu koncesji przedsiębiorstwom energetycznym działającym lub będącym w budowie w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. w dniu 14 czerwca 2000 r., o ile spełniają one warunki określone w przepisach ustawy – Prawo energetyczne, a wymóg uzyskania koncesji wynika z przepisów ustawy nowelizującej. Jednocześnie mocą ustawy nowelizującej dokonana została istotna zmiana art. 32 ustawy – Prawo energetyczne, w związku z czym zmianie uległ zakres działalności, której prowadzenie wymaga posiadania koncesji. 258 ustawa z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 48, poz. 555)
Według stanu na dzień 30 kwietnia 2002 r. liczba wydanych przez URE koncesji
oraz promes na działalność gospodarczą dotyczącą ciepła przedstawiała się następująco259
Tabela 7. Wydane przez URE koncesje i promesy według stanu na 30 kwietnia 2002 r.
Udzielone Wydane promesy Koncesje Razem w tym na wniosek
Wytwarzanie 793 174 24
Przesył i dystrybucja 760 203 15
Obrót 218 67 2
Ogółem 1771 444 41
Należy zauważyć, iż znaczący wpływ na przedłużanie procesu wydawania lub
zmiany koncesji miały w szczególności kolejne nowelizacje Prawa energetycznego, a
także przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr
94, poz. 1037 ze zm.).260
4.3.2. Odmowa udzielenia koncesji
W 2001 r. wydano 12 decyzji o odmowie udzielenia lub zmiany koncesji.
Najczęściej, w uzasadnieniach decyzji odmownych przedstawiane były następujące
powody takiego rozstrzygnięcia:
- niezłożenie w terminie zabezpieczenia majątkowego wymaganego zgodnie z
art. 38 ustawy – Prawo energetyczne,
- brak środków finansowych gwarantujących prawidłowe prowadzenie
działalności,
- skazanie w przeszłości ubiegającego się o koncesję, za przestępstwo mające
związek z prowadzoną działalnością gospodarczą.
259 Jedno przedsiębiorstwo energetyczne może otrzymać kilka koncesji lub promes koncesji, stąd liczba koncesji lub promes koncesji nie musi pokrywać się z liczbą przedsiębiorstw. 260 Zgodnie z art. 26 § 4 tej ustawy przedsiębiorcy, którzy prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej mają obowiązek dokonać zgłoszenia spółki do sądu rejestrowego, jeżeli jej przychody netto ze sprzedaży towarów lub świadczenia usług w każdym z dwóch kolejnych lat obrotowych osiągnęły równowartość co najmniej 400 000 EURO. Z chwilą wpisania spółki cywilnej do rejestru przekształca się ona w spółkę jawną. URE mając na względzie treść tego przepisu wezwało przedsiębiorców spełniających powyższe kryterium, do przedłożenia potwierdzenia zgłoszenia do sądu rejestrowego i następnie wypisu z rejestru, potwierdzającego przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną (lub inną spółkę prawa handlowego). Ze względu na długotrwałość procesu rejestracji sądowej oraz liczbę (ok. 400 przypadków) nie zamknięto do końca 2001 roku wielu postępowań wszczętych wobec spółek cywilnych z urzędu, lub na ich wniosek.
4.3.3. Zmiana i cofanie koncesji
W 2001 r. wydano 773 decyzje zmieniające udzielone koncesje, z tego 689
decyzji zostało zmienionych na wniosek strony, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo
energetyczne. Zmiany warunków udzielonych koncesji dokonywane były przede
wszystkim w związku z:
- koniecznością dostosowania zapisu koncesji do aktualnego stanu
organizacyjno – prawnego koncesjonariusza, zaistniałego po
przekształceniach własnościowych przedsiębiorstwa,
- wnioskiem strony o rozszerzenie lub zawężenie zakresu udzielonych koncesji
w związku z przejęciem lub przekazaniem, wyłączeniem lub modernizacją
eksploatowanych lub nowych źródeł ciepła, sieci ciepłowniczych lub linii
energetycznych,
- wnioskiem strony o wydłużenie terminu wypełnienia określonych w
koncesjach warunków szczególnych wykonywania działalności,
- zmianą nazwy, formy prawnej lub siedziby koncesjonariusza, tu szczególnie
liczną grupę stanowiły wnioski o zmianę formy prawnej ze spółki cywilnej na
inną (najczęściej jawną).
W 2001 r., w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej, na
podstawie art. 41 ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne, cofniętych zostało 158 koncesji
wydanych w stosunku do 98 przedsiębiorców. W większości przypadków cofnięcie
koncesji nastąpiło na wniosek strony. W uzasadnieniu decyzji najczęściej podawanym
powodem cofnięcia koncesji było zaprzestanie prowadzenia działalności w zakresie
objętym obowiązkiem jej posiadania lub definitywne zaprzestanie prowadzenia
działalności przez przedsiębiorcę.
Ponadto, wydano 81 decyzji (w stosunku do 56 przedsiębiorców) stwierdzających
wygaśnięcie koncesji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania
administracyjnego. Decyzje te zostały wydane w związku z ograniczeniem przez
przedsiębiorców zakresu prowadzonej działalności do tego stopnia, że nie wymagała ona
posiadania koncesji na mocy przepisów art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne, np.
poprzez ograniczenie przez odbiorców ciepła mocy zamówionej do wielkości nie
przewyższającej 1 MW. Niejednokrotnie, wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia
koncesji wiązało się ze zmianami wynikającymi z ustawy nowelizującej. Wobec
przedsiębiorców, których działalność po zmianie ustawy – Prawo energetyczne nie
wymagała uzyskania koncesji i którzy złożyli wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia
koncesji, wydawana była stosowna decyzja. Odnotowano również wygaśnięcie kilkunastu
koncesji w trybie art. 42 ustawy – Prawo energetyczne, w wyniku wykreślenia
przedsiębiorców z właściwych rejestrów lub ewidencji.
W roku 2001 wydano 12 decyzji (w stosunku do 10 przedsiębiorców) o uchyleniu
decyzji w sprawie udzielenia lub cofnięcia koncesji. Dane dotyczące liczby wydanych
decyzji o umorzeniu postępowań oraz zmianie, cofnięciu i stwierdzeniu wygaśnięcia
koncesji wydanych w latach 1998-2001 przedstawione zostały poniżej w tabeli 8
Tabela 8. Zestawienie wydanych decyzji o umorzeniu postępowania, zmianie i cofnięciu koncesji oraz decyzji stwierdzających wygaśnięcie koncesji w latach 1998-2000 i w 2001 r.
Rodzaj wydanych decyzji 1998-2000 2001 Razem
Decyzje o umorzeniu postępowania 1349 89 1438
Decyzje zmieniające koncesje 2307 773 3080
Decyzje cofające koncesje 211 158 369
Decyzje stwierdzające wygaśnięcie koncesji 117 81 198
4.3.4. Taryfy dla ciepła
Według stanu na dzień 31 grudnia 2001 r., koncesje na prowadzenie działalności
gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w ciepło posiadało 911 przedsiębiorstw
energetycznych, przy czym 631 przedsiębiorstw (ok. 69%) posiadało taryfy zatwierdzone
w roku 2001.
Tabela 9. Liczba taryf dla ciepła zatwierdzonych w latach 1999-2001
Liczba zatwierdzonych taryf Lp. Rok ogółem 1 1999 406
2 2000 413
3 2001 631
razem 1 450
W 2001 r. wpłynęły do URE 834 wnioski o zatwierdzenie taryfy i 260 wniosków
o zmianę taryfy dla ciepła, z czego 631 taryf zostało zatwierdzonych, w 44 przypadkach
stwierdzono niezgodność taryfy z postanowieniami art. 45 ustawy – Prawo energetyczne
oraz przepisami rozporządzenia taryfowego dla ciepła, w związku z czym odmówiono
zatwierdzenia taryfy. Na koniec 2001 r., postępowanie administracyjne było zawieszone w
13 przypadkach, umorzone w 73 przypadkach, a kontynuowane w odniesieniu do 65
wniosków. Pozostałe wnioski (8) pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na ich braki
formalne.
Spośród 631 zatwierdzonych w 2001 r. taryf, 49 (ok. 8%) będzie stosowanych
przez okres równy lub dłuższy niż 24 miesiące. Przedsiębiorstwa energetyczne, które
stosują taryfy dla ciepła zatwierdzone na okres nie krótszy niż dwa lata, mogą po upływie
12 miesięcy od wprowadzenia cen i stawek opłat (nie częściej niż co 12 miesięcy),
dostosowywać ceny i stawki opłat do zmieniających się warunków prowadzenia
działalności gospodarczej, zgodnie z zasadami określonymi w § 28 rozporządzenia
taryfowego dla ciepła, bez potrzeby występowania do Prezesa URE z wnioskiem o zmianę
taryfy.
Podstawowymi kryteriami warunkującymi zatwierdzenie taryfy dla ciepła na
okres równy lub dłuższy niż 24 miesiące, są w szczególności:
- dostosowanie ewidencji kosztów do potrzeb kalkulacji taryf dla ciepła i jej prowadzenie zgodnie z wymaganiami określonymi w obowiązujących przepisach,
- doprowadzenie do wyeliminowania subsydiowania skrośnego między poszczególnymi rodzajami prowadzonej działalności gospodarczej i grupami odbiorców,
- stabilna sytuacja finansowa przedsiębiorstwa, pozwalająca na pokrycie kosztów bieżącej eksploatacji i prowadzenie racjonalnej strategii w zakresie rozwoju i modernizacji oraz ochrony środowiska,
- zapewnienie ochrony interesów odbiorców.
Niezależnie od toczącego się procesu zatwierdzania taryf, przedsiębiorstwa
ciepłownicze występowały równocześnie z wnioskami o zmianę obowiązujących taryf.
Do Oddziałów URE wpłynęło 260 wniosków w sprawie zmiany decyzji
zatwierdzającej taryfę, bądź w sprawie korekty taryfy. W wyniku przeprowadzonych
postępowań administracyjnych w 211 przypadkach uwzględniono wnioski, w tym ok. 82%
(172) związanych było z przedłużeniem terminu obowiązywania taryfy. W 25 przypadkach
odmówiono zatwierdzenia zmiany taryfy, w 15 przypadkach umorzono postępowanie, a 9
postępowań nie zostało zakończonych przed upływem 2001 r.
Tabela 10. Decyzje zatwierdzające korekty taryfy dla ciepła w 2001 r.
Lp. Oddziały terenowe URE Ogółem
1 Oddział Centralny z siedzibą w Warszawie 5
2 Północno-Zachodni OT z siedzibą w Szczecinie 24
3 Północny OT z siedzibą w Gdańsku 59
4 Zachodni OT z siedzibą w Poznaniu 4
5 Wschodni OT z siedzibą w Lublinie 15
6 Środkowozachodni OT z siedzibą w Łodzi 24
7 Południowo-Zachodni OT z siedzibą we Wrocławiu 8
8 Południowy OT z siedzibą w Katowicach 23
9 Południowo-Wschodni OT z siedzibą w Krakowie 49
razem 211
Pomimo ponad czteroletniego okresu zatwierdzania taryf dla ciepła napływające
wnioski wymagają wciąż wielu korekt i uzupełnień, powodując wydłużanie się procesu
zatwierdzania taryf dla ciepła. Wiele przedsiębiorstw ciepłowniczych miało poważne
problemy z właściwą interpretacją przepisów i z prawidłowym sporządzeniem wniosku
taryfowego.
Taryfy przedsiębiorstw wytwarzających ciepło zawierają ceny za zamówioną
moc cieplną, ceny ciepła i ceny nośnika ciepła. Ich ceny są nieporównywalne ze względu
na różne jednostki odniesienia (zł/MW, zł/GJ i zł/m3). Aby określać skutki zmiany tych
cen dla odbiorców, prawo określa formuły obliczania średnich wskaźnikowych cen ciepła.
Ściśle ustalone są także reguły dla określenia średnich wskaźnikowych stawek opłat za
usługi przesyłowe.
Dla celów porównawczych w skali makro, tj. całego kraju i w skali województw
przyjęte zostały średnioważone ceny ciepła i średnioważone stawki opłat za usługi
przesyłowe261, które obliczono na podstawie zatwierdzonych w 2001 r. taryf dla ciepła. W
ten sposób ustalony został średni poziom cen ciepła i stawek opłat za usługi przesyłowe:
261 wskaźniki te należy traktować wyłącznie jako orientacyjne wskaźnikowe ceny i stawki opłat (służące do porównań w skali makro)
Tabela 11. Średni poziom cen ciepła i stawek opłat za usługi przesyłowe
Lp Województwo Średnioważona cena
ciepła [zł/GJ]
Średnioważona stawka opłaty za usługi
przesyłowe [zł/GJ] 1 Mazowieckie 21,53 8,43 2 Dolnośląskie 23,23 9,99 3 Opolskie 25,18 9,62 4 Kujawsko-pomorskie 24,91 10,83 5 Wielkopolskie 23,73 8,31 6 Pomorskie 22,27 13,08 7 Warmińsko-mazurskie 25,64 9,15 8 Małopolskie 20,65 10,98 9 Podkarpackie 26,50 9,48
10 Śląskie 22,01 9,05 11 Łódzkie 22,43 8,41 12 Świętokrzyskie 22,84 8,68 13 Zachodniopomorskie 28,00 8,14 14 Lubuskie 28,02 5,92 15 Lubelskie 23,47 9,15 16 Podlaskie 22,95 10,20
Ogółem kraj 23,01 9,30 Średni wzrost przychodów ze sprzedaży ciepła pozwala na ocenę wzrostu opłat z
tytułu zaopatrzenia w ciepło w województwach i w kraju oraz stanowi syntetyczny
wskaźnik, służący do porównań makroekonomicznych. Wzrost ten wynosi średnio 8,11%.
Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że udział przychodów z tytułu świadczenia usług
przesyłowych stanowi w skali kraju ok. 26% łącznych przychodów, planowanych na
pierwszy rok obowiązywania taryf zatwierdzonych w 2001 r., a więc jest prawie 3-krotnie
mniejszy od planowanych w tym samym czasie przychodów z działalności gospodarczej
związanej z wytwarzaniem ciepła. Tak więc wzrost stawek opłat za usługi przesyłowe
powoduje znacznie mniejszy wzrost opłat dla odbiorców niż wzrost cen ciepła.
Warto podkreślić, że ostateczne wzrosty płatności za ciepło, w przypadku
większości przedsiębiorstw energetycznych są niższe od proponowanych przez te
przedsiębiorstwa w pierwszych wersjach wniosków o zatwierdzenie taryfy. Analiza
kosztów przyjmowanych przez te przedsiębiorstwa jako uzasadnione do ustalenia cen i
stawek opłat, prowadziła do weryfikacji i zmniejszenia tych kosztów, a w konsekwencji do
obniżenia cen i stawek opłat dla odbiorców końcowych.
4.3.5. Rozstrzyganie sporów
W roku 2001 w sprawach spornych wydano 154 decyzje administracyjne
(wszystkie w oddziałach terenowych), w tym 88 decyzji rozstrzygających spór, 2 decyzje
odmawiające rozstrzygnięcia sporu, 56 umarzających postępowanie i 8 pozostawiających
sprawę bez rozpoznania. Duża liczba umorzonych postępowań jest skutkiem
doprowadzenia stron do ugodowego załatwienia sprawy. Według stanu na koniec grudnia
2001 r., 59 spraw znajdowało się w trakcie rozpoznawania.
Spośród 44 decyzji Prezesa URE rozstrzygnięcia w sprawach spornych dotyczyły:
1) ustalenia warunków świadczenia usług polegających na przesyłaniu ciepła –
3 decyzje,
2) odmowy zawarcia umowy sprzedaży ciepła – 36 decyzji,
3) nieuzasadnionego wstrzymania dostaw ciepła – 5 decyzji.
W trybie art. 8 ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne zapadały zarówno
postanowienia nakazujące podjęcie lub kontynuowanie dostaw, jak również odmawiające
nakazania takiego działania. W sumie wydano 23 postanowienia.
W roku 2001 Sąd Antymonopolowy rozpoznał 15 odwołań od decyzji wydanych
w sprawach spornych. Rozpatrując te odwołania Sąd w jednym przypadku uchylił decyzję
Prezesa URE, w 6 przypadkach oddalił odwołanie, a w 8 przypadkach odrzucił odwołania
od decyzji Prezesa URE. Do rozpoznania w 2002 r. pozostało 36 odwołań.
W roku 2001 do Naczelnego Sądu Administracyjnego została skierowana jedna
skarga na bezczynność Prezesa URE – pozostała do rozpoznania w roku 2002. Natomiast
w 2001 r. NSA oddalił jedną skargę na bezczynność Prezesa URE wniesioną w 2000 r.
4.3.6. Nakładanie kar pieniężnych
Prezes URE, działając na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo
energetyczne przeprowadził 157 postępowań administracyjnych w sprawie wymierzenia
kary pieniężnej. Prezes URE po ujawnieniu i udokumentowaniu przewinień, wymierzył
kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy – Prawo energetyczne:
- za stosowanie taryf, bez dopełnienia obowiązku ich przedstawienia Prezesowi
URE do zatwierdzenia –28 kar dotyczących stosowania cen ciepła,
- za stosowanie taryf wyższych od zatwierdzonych – 2 kary dotyczących cen
ciepła,
- za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji – 6 kar
Przedsiębiorstwom energetycznym zostało wymierzonych 48 kar, na łączną kwotę
822.167,70 zł. Jedną karę, w wysokości 5.000 zł, wymierzono kierownikowi
przedsiębiorstwa, wobec którego uznano, że swoim zachowaniem bezpośrednio przyczynił
się do powstania przewinień. Łączna kwota kar wymierzonych w 2001 roku wyniosła
827.167,70 zł. Ze względu na brak danych, nie można podać jaki udział w tej kwocie maja
kary wymierzone przedsiębiorstwom ciepłowniczym.
Wysokość wymierzonych kar wahała się od 414 zł do 450.000 zł (od 0,0002%
przychodu do 3% przychodu ukaranego przedsiębiorstwa, jedna kara – w wysokości 10%
przychodu ukaranego przedsiębiorstwa). Kary wymierzane przez Prezesa URE stanowiły
w przeważającej części niewielką część przychodu ukaranego podmiotu, z tego względu,
miały one bardziej charakter edukacyjno – prewencyjny. Tylko w wyjątkowych
przypadkach wymierzano kary o charakterze represyjnym.
4.3.7. Kontrola działalności przedsiębiorstw energetycznych
Działalność kontrolna prowadzona przez Prezesa URE, zgodnie z wypracowanym
sposobem postępowania, obejmuje szereg działań mających na celu wykrycie
nieprawidłowości w działalności przedsiębiorstw energetycznych.
W 2001 r. przeprowadzono łącznie 1253 kontrole. W ich wyniku ujawniono
nieprawidłowości w działalności 241 przedsiębiorstw energetycznych. Jednostki
kontrolowane najczęściej same niezwłocznie usuwały stwierdzone uchybienia. W
kilkudziesięciu przypadkach podjęto jednak środki dyscyplinujące, takie jak:
powiadomienie organów ścigania, skierowanie sprawy do kolegium ds. wykroczeń, czy
wymierzenie kar pieniężnych.
4.3.7.1. Kontrola przestrzegania warunków prowadzenia działalności objętej
obowiązkiem uzyskania koncesji
Ogółem przeprowadzono 418 kontroli w powyższym zakresie, z czego 87 kontroli
miało charakter interwencyjny. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono
nieprawidłowości w 159 przedsiębiorstwach energetycznych. Najczęstsze z nich to:
- nieprzedstawienie przez przedsiębiorstwo energetyczne corocznego sprawozdania z działalności,
- niepowiadomienie o zaprzestaniu działalności lub o zmianie istotnych warunków prowadzonej działalności,
- niewyposażenie węzłów cieplnych w układy automatycznej regulacji oraz układy pomiarowo – rozliczeniowe,
- niewystarczające zmniejszenie strat na przesyłaniu,
- brak realizacji programu ograniczenia obciążenia środowiska oraz programu racjonalnego zużycia paliw.
Przedsiębiorstwa zostały wezwane do usunięcia uchybień, a ponadto w 3
przypadkach skierowano wystąpienia pokontrolne. Wszczęto 111 postępowań w sprawie
wymierzenia kar pieniężnych, w ich wyniku wymierzono 6 kar pieniężnych, w 103
przypadkach odstąpiono od wymierzenia kary, a w 2 przypadkach postępowania
umorzono.
4.3.7.2. Kontrola prawidłowości stosowania taryf dla ciepła
W zakresie badania prawidłowości stosowania taryf dla ciepła podjęto 367
kontroli (64% wszystkich kontroli URE), w tym 280 dokonano w ramach kontroli
interwencyjnych. W wyniku przeprowadzonych kontroli, w działalności 37
przedsiębiorstw stwierdzono nieprawidłowości, polegające na stosowaniu cen i stawek
opłat niezgodnie z zatwierdzoną taryfą, stosowaniu taryf z pominięciem przedstawienia ich
do zatwierdzenia przez Prezesa URE, stosowaniu cen wyższych niż zatwierdzone oraz
błędnym określeniu ceny w fakturach. W 5 przypadkach skierowano do przedsiębiorstwa
energetycznego wystąpienie pokontrolne, wymierzono 31 kar pieniężnych.
4.3.8. Skargi i wnioski dotyczące działalności przedsiębiorstw energetycznych
W 2001 r. do Prezesa URE wpłynęło łącznie 512 skarg i wniosków związanych z
szeroko rozumianą problematyką dostaw ciepła.
Wśród złożonych skarg, znalazły się skargi na działalność innych podmiotów niż
przedsiębiorstwa energetyczne, a dotyczące rozliczeń między indywidualnymi odbiorcami
ciepła w lokalach przez spółdzielnie mieszkaniowe, administratorów, czy zarządzających
budynkiem. Ponadto skargi dotyczyły w szczególności: sposobu rozliczeń prowadzonych
przez przedsiębiorstwa energetyczne za dostarczone ciepło, zapisów zawartych w
umowach sprzedaży ciepła, warunków przyłączenia do sieci, zasad naliczania i wysokości
opłat za przyłączenie do sieci oraz zasad rozliczania nowych odbiorców przyłączonych do
sieci, nielegalnego poboru ciepła, standardów jakościowych obsługi odbiorców oraz
ustalania cen ciepła przez przedsiębiorstwa nie posiadające koncesji.
ZAKOŃCZENIE
Wymóg uzyskania pozwolenia administracyjnego jest przejawem ograniczenia
podstawowych praw i swobód jednostki, ale wydane pozwolenie przywraca jej tę swobodę
chociaż tylko w zakresie ustalonym w pozwoleniu. Koncesje nadają szczególną pozycję
podmiotowi który ją uzyskał, ponieważ wraz z koncesją uzyskuje on obowiązek i
możliwość prowadzenia działalności na rzecz ogółu mieszkańców i jednostek
organizacyjnych, będących zadaniami lub uprawnieniami państwa lub samorządu
terytorialnego w obszarach przede wszystkim zmonopolizowanych przez państwo. Jest to
też działanie prawne, z pomocą którego państwo realizuje trzy podstawowe funkcje:
regulacyjną, nadzorczą i sterującą. Administracja publiczna na podstawie upoważnienia
ustawowego może w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia regulować
sytuację podmiotu; szybciej i sprawniej dostosowywać się do zmieniających się,
indywidualnych okoliczności.
Wymóg pozyskania koncesji daje możliwość działań nadzorczych państwu,
ponieważ zainteresowany uzyskaniem pozwolenia podmiot sam poddaje swoje zamiary
badaniom i ocenom, jest także zmuszony di gromadzenia i przedkładania organom
administracji informacji o zamierzonym działaniu.
Koncesja może być wykorzystywana jako instrument służący do wprowadzania
polityki gospodarczej lub społecznej państwa zawartej w różnego rodzaju planach i
programach, które mają zapewnić uporządkowane procesy gospodarcze. Może być także
wykorzystana w przypadkach konieczności ograniczenia określonych przedsięwzięć.
W świetle powyższego, generalna ocena instrumentu pozwolenia administracyjnego
(koncesji) wypada pozytywnie.
Podstawowym aktem ustalającym reżim prawny koncesjonowania w Polsce po
1 stycznia 2001 r. jest Prawo działalności gospodarczej. Nie ulega wątpliwości, iż jednym
z celów ustawy jest, obok ograniczenia zakresu koncesjonowanej działalności,
ujednolicenie zasad koncesjonowania. Zamiarem ustawodawcy jest wprowadzenie w
dziedzinach, w których konieczne jest utrzymanie koncesji, tych samych reguł prawnych
co do przesłanek udzielenia (cofnięcia, zmiany) jak i trybu (procedur) koncesjonowania. W
tym celu w ustawie zawarte zostały:
- dość obszerne regulacje prawne dotyczące koncesjonowania (art.14 - 26),
- oddzielona została instytucji koncesji jako decyzji uznaniowej od instytucji zezwolenia
na podjęcie działalności gospodarczej jako decyzji związanej (art.20 oraz art.28),
- konsekwencje niedostosowania do nowych zasad, w określonym terminie, dotychczas
obowiązujących szczególnych przepisów odnoszących się do koncesji i zezwoleń.
Analiza przepisów o koncesjonowaniu Prawa działalności gospodarczej wykazuje, iż
zawarte w niej regulacje są niejasne. Jest to szczególnie wyraźne w ustaleniu stosunku do
przepisów o koncesjonowaniu zawartych w Prawie energetycznym. Wzajemny stosunek
przepisów obu ustaw może być różnie oceniany, a to ze względu na treść uregulowań
dotyczących konkretnego zagadnienia. Stąd można wysnuć wniosek, że niektóre przepisy
Prawa energetycznego muszą być uznane jako przepisy szczególne wobec przepisów
Prawa działalności gospodarczej.
Koncesjonowanie działalności gospodarczej energetyki podlega obecnie regułom
szczególnym określonym w przepisach Prawa energetycznego. Jednocześnie Prawo
działalności gospodarczej nie zawiera odesłania do Prawa energetycznego jako ustawy
odrębnej. Odpowiadając na pytanie jakie reguły prawne koncesjonowania działalności
gospodarczej w energetyce obowiązują obecnie, nie da się wprost rozstrzygnąć według
jednej, generalnej formuły ogólnej. Można natomiast przyjąć z praktyki, że Prawo
energetyczne będzie miało pierwszeństwo zastosowania w przypadkach, gdy zawierają
unormowania, które są w ogóle są nieuregulowane bądź uregulowane odmienne lub
bardziej szczegółowe niż regulacje Prawa działalności gospodarczej. Ponieważ w Prawie
działalności gospodarczej nie zamieszczono jednoznacznej reguły "kolizyjnej", problem
ustalenia w sposób wystarczająco precyzyjny stosunku zawartych w obu ustawach
uregulowań dotyczących koncesjonowania pozostaje do rozstrzygnięcia doktrynie i
orzecznictwu.
Polska jest obecnie na drodze poszukiwania najkorzystniejszych rozwiązań
organizacyjno-ekonomicznych w zakresie transformacji krajowej gospodarki
energetycznej i włączenia jej w rynek europejski. Jest to zadanie bardzo trudne, ponieważ
nie ma uniwersalnego modelu takiej transformacji. Trzeba z trudem dobierać rozwiązania
do przewidywanych warunków, starając się wprowadzać je stopniowo w obszarach
najbardziej do tego przygotowanych oraz analizować uzyskiwane wyniki.
Zmiana niekorzystnych, wieloletnich zaniedbań w zakresie kształtowania rynku
energii, stała się możliwa poprzez podjęcie przez Państwo działań systemowych opartych
na aktach prawnych, wyznaczające trwałą politykę energetyczną państwa. Następuje
demonopolizacja energetyki, a naturalną konsekwencją jest powstawanie lokalnych
rynków energii. Współistnienie różnych podmiotów gospodarczych (przedsiębiorstw
energetycznych) jest skutecznym narzędziem utrzymania konkurencji na tym rynku.
Dotyczy to zarówno przedsiębiorstw wytwórczych, przedsiębiorstw sieciowych
o znaczeniu lokalnym (w skali miasta, województwa, czy związków gminnych), jak i
przedsiębiorstw zajmujących się obrotem energią.
Dlatego też, w kontekście zachodzących zmian, stosowanie koncesji w tym,
zmonopolizowanym sektorze gospodarki jest wręcz niezbędne. Akty prawne, które
stanowią synonim nowoczesnej kodyfikacji i potwierdzenie zmiany roli państwa we
współczesnej gospodarce energetycznej to Prawo działalności gospodarczej oraz Prawo
energetyczne. Jednakże Ustawy te, pomimo wielokrotnych nowelizacji, wciąż zawierają
wiele mankamentów powodujących niejasność sytuacji prawnej podmiotów sektora
energetycznego. Wciąż wyjaśnienia wymagają takie sprawy jak:
- stosunek przepisów o koncesjonowaniu zawartych w Prawie działalności
gospodarczej do przepisów o koncesjonowaniu zawartych w Prawie
energetycznym,
- kryteria podejmowania decyzji koncesyjnych przez Prezesa URE,
- kompetencji ministra właściwego do spraw gospodarki.
Obecnie istniejące uwarunkowania prawno – administracyjne stanowią zamknięcie
pewnego, niezwykle istotnego etapu dla sektora energetycznego (w tym ciepłownictwa)
tworząc podstawy do usystematyzowania gospodarki energetycznej dostosowanej do
wymogów rynkowych. Najistotniejszym dla transformacji jest jednoznaczne rozdzielenie
podstawowych funkcji spełnianych dotychczas przez państwo:
- funkcja tworzenia i realizacji polityki energetycznej,
- funkcja kształtowania cen,
- funkcji właściciela przedsiębiorstw energetycznych.
Dla oddzielenia tych trzech funkcji powstało nowe w polskim systemie administracji
pojęcie regulacji, opartej na przesłankach ekonomicznych, a regulatorem stał się
specjalnie utworzony - Urząd Regulacji Energetyki
Polityka energetyczna państwa stwarza warunki dla powstania i rozwoju rynku
energii oraz wprowadza mechanizmy rynkowe. Powstały system pozwala sterować
działaniami w kierunku rozwiązań zgodnych z decyzjami władz, ale na ryzyko
ekonomiczne właścicieli.
Należy podkreślić, że dotychczasowa współpraca ludzi różnych specjalności
o najwyższych kwalifikacjach, zaangażowanych w przy procesach transformacji
gospodarki energetycznej doprowadziła do powstania uwarunkowań prawno –
administracyjnych, które skutecznie ograniczają straty ogólnospołeczne wynikające
z żywiołowego procesu urynkowienia energii (ciepła).
ŹRÓDŁA PRAWA
1. Dekret z 24 czerwca 1953 r. o uprawie tytoniu i wytwarzaniu wyrobów tytoniowych
(Dz.U.53 Nr 34 poz.144)
2. Dekret z 24 czerwca 1953 r. o wyrobie i przerobie spirytusu (Dz.U.53 Nr 34 poz.143),
3. Dekret z 6 maja 1953 r. Prawo górnicze (Dz.U.78 Nr 4 poz.12),
4. Dekret z dn.23 stycznia 1947 r. o obrocie i gospodarowaniu odpadkami użytkowymi (Dz.U.
47 Nr 27 poz.105),
5. Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych (Dz. U. Nr.62, poz. 718).
6. Ustawa z dnia 26 maja 2000 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 48, poz.
555)
7. Ustawa z dnia 1 sierpnia 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych (Dz.U. Nr 62 poz.718)
8. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94 poz.1037)
9. Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz.U. Nr 3 poz.16.) .
10. Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr.122,
poz. 1319).
11. Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321).
12. Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych Dz.U. Nr 11 poz.95 z
późn.zm)
13. Ustawa z dnia 29 września 1999 r. o rachunkowości (Dz. U. Nr 121 poz. 591 z późn. zm.)
14. Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz.
1178),.
15. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr.91, poz. 576 z
późn. zm.)
16. Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych
(Dz. U. Nr.160, poz. 1064)
17. Ustawa z 10 kwietnia 1997 r.- Prawo energetyczne (Dz.U. 1997 r. Nr 54 poz.349 z
późn.zm.)
18. Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP(Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz.483)
19. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. 1999 r. Nr 82
poz.926 z późn.zm.)
20. Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74
poz.368 z późn.zm.)
21. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r.- Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27 poz.96 z
późn.zm.)
22. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89 poz.415 z
późn.zm.).
23. Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. Nr 47
poz.211 z późn.zm.)
24. Ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i
ochronie interesów konsumentów (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 52 poz.547)
25. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (tj. Dz.U. z 1996 r. Nr 13 poz.74 z
późn. zm.)
26. Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. nr 41,poz.234 ze zm.)
27. Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1994 r.
Nr 7, poz. 25 z póżn. zm)
28. Ustawa z dnia 8 sierpnia 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła (Dz.U Nr 23,
poz.164)
29. Ustawa z dnia 18 maja 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz.93 z późn.zm.)
30. Ustawa z dnia 1 grudnia 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43 poz.206)
31. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14
czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz.168). Tekst jednolity z dnia 17 marca 1980 r. (Dz.U.
1980 r. Nr 9, poz.26 z późn.zm.)
32. Ustawa dewizowa z 28 marca 1952 r. (Dz.U. 52 Nr 21 poz.133),
33. Ustawa z dnia 22 lipca 1952 r. Konstytucja PRL (Dz.U.52 Nr 33 poz.232)
34. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo
upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 z późn. zm.).
35. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii
prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów
wniosków, ankiet i zaświadczeń oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania
służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy
informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763)
36. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu
pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez
przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja (Dz. U. Nr.60, poz. 387 i
z 1999 r. Nr.92, poz. 1049)
37. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie zakresu stosowania
Prawo energetyczne do jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony
Narodowej, Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, jednostek wojskowych
podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, jednostek organizacyjnych
Urzędu Ochrony Państwa, jednostek organizacyjnych więziennictwa podległych Ministrowi
Sprawiedliwości oraz organów właściwych w sprawach regulacji gospodarki paliwami i
energią w tych jednostkach (Dz. U. Nr.60, poz. 385)
38. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowego
zasięgu terytorialnego i właściwości rzeczowej Oddziału Centralnego i oddziałów
terenowych URE (Dz.U. Nr 162 poz.1141)
39. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie
szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki (Dz. U. Nr.50, poz. 588).
40. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie nadania
statutu Urzędowi Regulacji Energetyki. (Dz.U. Nr 130 poz.859)
41. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 12 października 2000 r. w sprawie
szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie
ciepłem (Dz.U. Nr 96 poz. 1053)
42. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 16 marca 1998 r. w sprawie wymagań
kwalifikacyjnych dla osób zajmujących się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci (Dz.U.
Nr 509 poz .377)
43. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie utworzenia
Sądu Antymonopolowego. (Dz.U. Nr 166 poz. 1254)
44. Uchwała Sądu Najwyższego z 28 września 1991 r. III CZP, OSN 1991 r. nr 1, poz. 3
45. Wyrok NSA z 20 października 1989 r. II S.A. 808,
46. Wyrok NSA z 22 czerwca 1989 r. II S.A./Kc 248/89
47. Wyrok NSA z 6 lutego 1995 r. ONSA 1996 nr 1 poz. 36
48. Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 12 maja 1999 r., sygn. akt XVII Ame 19/99..
49. Wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 13 października 1999 r. XVII Ame 35/99).
50. Zarządzenie Nr 1/2001 Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 18 czerwca 2001 r. w
sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędowi Regulacji Energetyki
LITERATURA 1. Baehr J.Stawicki E. Prawo energetyczne MUNICIPIUM, 1999 r. 2. Biernat S., Wasilewski A., Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz,
Kraków 1997 r. 3. Boć J. (red.) Prawo administracyjne, Wrocław, 1997 r. 4. Buńczyk A., Daniluk A.,
Głukowska-Sobol A., Moskalik M.
Ciepłownictwo w Polsce - charakterystyka przedsiębiorstw koncesjonowanych - część I Biuletyn URE 6/2001
5. Duda M. Istota i implikacje ustawy prawo energetyczne Biuletyn URE 1/1998
6. Głukowska-Sobol A., Wesołowska M.
Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce a zobowiązania międzynarodowe, Biuletyn URE nr 6 (14) 2000
7. Gronowski S. Prawo energetyczne, ABC, Warszawa, 2000 r. 8. Janiszewska Z Procedury koncesyjne w Departamencie Koncesji
URE Biuletyn URE 6/2001 9. Jarosz M. i zespół 2001 Słownik Wyrazów Obcych” Wydawnictwa Europa 10. J asiński P., Włodarczyk P. Strategia Urzędu Regulacji Energetyki, Biuletyn URE
1/99 11. Juchniewicz L. wystąpienie XXXV Zjazd Gazowników Polskich 28.09-
1.10 1999 r. w Mikołajkach 12. Juchniewicz L. Pismo Prezesa URE z dnia 4 grudnia 2001 r.
Warszawa, BAB-1/4887 /2001 13. Jurczyk Z. Podstawy rozwoju konkurencji w sektorze
infrastrukturalnym, Ciepłownictwo w Polsce i na świecie, Rocznik V (1998) zeszyt 5-6
14. Kania A. Zmiany w decyzjach koncesyjnych Biuletyn URE 4/1999
15. Kijowski D.R. Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000 r.
16. Kijowski D.R Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000 r.
17. Kosikowski C. Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r 18. Kosikowski C. Prawo działalności gospodarczej. Komentarz,
Warszawa 2000 r. 19. Kosikowski C. Wolność gospodarcza w prawie polskim Warszawa
1995 r. 20. Kosikowski C. Koncesje w prawie polskim Kraków 1996 r., 21. Lewandowska I. Nowe ramy dla przedsiębiorczości Rzeczpospolita
16.12 1998 r. nr 294 22. Lewandowski. J. Neoliberałowie wobec współczesności. Gdynia 1991
r. 23. Lipiński A.: Niektóre problemy nowego prawa energetycznego,
PUC, Nr 5,1998 r.; 24. Muszyński I. Prawo energetyczne, ABC,Warszawa, 2000 r. 25. Niebisz E. Pierwsze koncesje, Biuletyn URE 1998 r. nr 2 26. Palarz H. Prawo energetyczne z komentarzem, Gdańsk, 1999 r.
27. Palarz H. , Rozwadowska A. Praktyki monopolistyczne i sprawy sporne w prawie energetycznym, Gazeta Prawna z 2 lutego 1999 r.
28. Spyra M. Koncesje w prawie energetycznym, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego, 1998 r. nr 6.
29. Steinhoff J. List otwarty Ministra Gospodarki, I Konferencja Ciepłowników Polskich, Gdańsk, 11-12 kwietnia 2000 r.
30. Strzeszewski. C. Katolicka nauka społeczna. Lublin 1994 r. 31. Szewczyk M. Nadzór w materialnym prawie administracyjnym.
Administracja wobec wolności, własności i innych praw podmiotowych jednostki" Zachodnie Centrum Organizacji, Poznań, 1997 r.,
32. Szewczyk M. Spór o znaczenie pojęcia nadzór i kontrola" na stronie www.wszib.Poznan.pl/dystrybucja
33. Szłapczyński O. Bieżąca działalność URE, Rynek energii 5/98 34. Taradejna, R. i B. Prawo Energetyczne, IGCP, Warszawa, 2001 r. 35. Tusiewicz B., Wesołowska
M., Witkowska B. Ciepłownictwo w Polsce-charakterystyka przedsiebiorstw koncesjonowanych-część II Biuletyn URE nr 1 (21) 2002 r.
36. Walaszek-Pyzioł A. Energia i prawo, Lex Nexis, Warszawa 2002 r 37. Walaszek-Pyzioł A. Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 r. 38. Walaszek-Pyzioł A. Prawo energetyczne Wydawnictwo Prawnicze,
Warszawa 1999 r. 39. Waligórski M. Administracyjnoprawna reglamentacja działalności
gospodarczej, Poznań, 1994 r. 40. Waligórski M. Nowe Prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001
r 41. Waligórski M. Administracyjna regulacja działalności gospodarczej
Poznań 1998 r. 42. Waligórski M. Administracyjnoprawna reglamentacja działalności
gospodarczej, Poznań, 1994 r. 43. Waligórski M. Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie
indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS, Nr 3 1988 r.
44. Zdyb M. Prawo działalności gospodarczej, Zakamycze 2000 45. Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2001 r.
Biuletyn URE Nr 3 z 2002 r. 46. Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2000 r.
Biuletyn URE Nr 3 z 2001 r.
ZAŁĄCZNIKI Rysunek 1. Struktura zarządzania energetyką Rysunek 2. Planowanie zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe Rysunek 3. Schemat organizacyjny Urzędu Regulacji Energetyki Tabela 1. Rodzaje regulacji obowiązujące przy rozpatrywaniu spraw
monopolistycznych i spornych energetyki cieplnej
źródło: Ministerstwo Gospodarki
SEJM RP
RADA MINISTRÓW PREZES RADY MINISTRÓW MINISTER GOSPODARKI
PREZES URE
URZĄD REGULACJI ENERGETYKI
SAMORZĄD WOJEWÓDZTWA
- koncesjonowanie, wydawanie koncesji
- uzgadnianie planów rozwoju - zatwierdzanie, kontrolowanie taryf- powoływanie komisji
kwalifikacyjnych - rozstrzyganie sporów (wg K.p.a.)
- Statut URE - powoływanie Wiceprezesa URE - warunki przyłączania do sieci,
obrotu, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego, eksploatacji, standardów jakościowych
- kształtowanie i kalkulacja taryf, zasady rozliczeń
- warunki planowania rozwoju i finansowania inwestycji
- powoływanie Prezesa URE - zasady wynagradzania
pracowników URE
- polityka energetyczna - ustalanie opłat koncesyjnych - sprawozdania dla Sejmu z
realizacji polityki energetycznej
Rysunek 1. STRUKTURA ZARZĄDZANIA ENERGETYKĄ
stan na 28 lutego 2002 r.
PREZES URE
1. Departament Koncesji 2. Departament Promowania Konkurencji 3. Departament Taryf 4. Departament Planów i Analiz
wg www.ure.gov.pl
1. Biuro Prawne 2. Biuro Współpracy
Zagranicznej i Integracji Europejskiej
3. Biuro Komunikacji Społecznej i Informacji
4. Biuro Kadr, Szkolenia i Organizacji
5. Biuro Administracyjno-Budżetowe
6. Biuro Informatyki 7. Samodzielny Zespół do Spraw
Ochrony Informacji Niejawnych
1. Oddział Centralny z siedzibą w Warszawie 2. Oddział Północno – Zachodni z siedzibą w
Szczecinie 3. Oddział Północny z siedzibą w Gdańsku 4. Oddział Zachodni z siedzibą w Poznaniu 5. Oddział Wschodni z siedzibą w Lublinie 6. Oddział Środkowozachodni z siedzibą w
Łodzi 7. Oddział Południowo – Zachodni siedzibą
we Wrocławiu 8. Oddział Południowy z siedzibą
w Katowicach 9. Oddział Południowo – Wschodni z siedzibą
w Krakowie
Sekretariat Urzędu Gabinet Prezesa
DYREKTOR GENERALNY WICEPREZES URE
Rysunek 3. URZĄD REGULACJI ENERGETYKI. Struktura Urzędu
PRZEDSIĘBIORSTWO ENERGETYCZNE (energia elektryczna, gaz, ciepło)
PLAN ROZWOJU przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się
przesyłaniem lub dystrybucją (art.16 ust.1) UWZGLĘDNIENIE Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy (art.16 ust.1) UZGODNIENIE (z wyjątkiem ciepła)
Prezes URE (art.16 ust.6) OPINIA
Zarząd województwa(art.23 ust.3 i 4)
PROJEKT ZAŁOŻEŃ DO PLANU ZAOPATRZENIA
GMINY LUB JEJ CZĘŚCI W ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ, CIEPŁO I PALIWA GAZOWE
Zarząd Gminy (art.19 ust.1 i 2)
WSPÓŁPRACA Inne gminy (art.19 ust.3.
pkt 4)
OPINIA w zakresie koordynacji
współpracy Samorząd województwa
(art.19 ust.5) WNIOSKI, ZASTRZEŻENIA
I UWAGI Mieszkańcy gminy (art.19
ust.6) OPINIA
w zakresie zgodności z założeniami polityki
energetycznej państwa Wojewoda (art.19 ust.5)
OPINIA w sprawie współpracy z innymi
gminami Zarząd województwa
(art.41 ust.1 i art.18 ustawy o samorządzie wojewódzkim)
ELEKTR ZOWE
Rysunek 2. SCHEMAT TWORZENIA ZAŁOŻEŃ I PLANU ZAOPATRZENIA GMINY W CIEPŁO, ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ I PALIWA GAZOWE
WSPÓŁPRACA z przyłączonymi podmiotami i gminami (art.16 ust.5.)
UCHWAŁA określająca jaka część PLANU ZAOPATRZENIA obowiązuje w gminie Rada gminy (art.20 ust. 6)
ZAWARCIE UMÓW z przedsiębiorstwami, Zarząd Gminy (art.20 ust.5)
DECYZJA o zgodności PLANU ZAOPATRZENIA GMINY W
CIEPŁO, ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ I PALIWA GAZOWE z polityką energetyczną państwa oraz
obowiązującymi przepisami prawa Wojewoda (art.17 ust.2)
DECYZJA o zgodności PROJEKTU PLANU z ZAŁOŻENIAMI DO PLANU ZAOPATRZENIA GMINY W CIEPŁO, ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄI PALIWA GAZOWE
Wojewoda (art.20 ust.3)
UCHWAŁA PLAN ZAOPATRZENIA GMINY
W CIEPŁO, ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ I PALIWA GAZOWE
Rada gminy (art.20 ust.4)
PROJEKT PLANU ZAOPATRZENIA GMINY W CIEPŁO, ENERGIĘ
YCZNĄ I PALIWA GAZarząd gminy (art.20 ust.1)
NIEZGODNE
ZGODNE
BADANIE ZGODNOŚCI ZAŁOŻEŃ DO PLANU ZAOPATRZENIA Z PLANAMI ROZWOJU
przedsiębiorstw energetycznych Zarząd gminy (art.20 ust.1)
UCHWAŁA ZAŁOŻENIA DO PLANU
ZAOPATRZENIA GMINY W ENERGIĘ ELEKTRYCZNĄ, CIEPŁO I PALIWA GAZOWE Rada gminy (art.19 ust.8)
Tabela 1
RODZAJE REGULACJI OBOWIĄZUJĄCE PRZY ROZPATRYWANIU SPRAW MONOPOLISTYCZNYCH I SPORNYCH
ENERGETYKI CIEPLNEJ
Rodzaj regulacji Prawo energetyczne Ustawa antymonopolowa Podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania
- osoby fizyczne - osoby prawne - jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej
- przedsiębiorcy oraz związki przedsiębiorców, których interes został (może być) naruszony przez praktykę monopolistyczną,
- organy kontroli państwowej i społecznej, - organizacje społeczne, do których zadań statutowych należy
ochrona interesów konsumentów, - organy gminy, - powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów
Podmioty, przeciwko którym może się toczyć postępowanie
- podmiot prowadzący działalność przedsiębiorcy o pozycji dominującej gospodarczo lub monopolistycznej na rynku krajowym lub lokalnym w zakresie wytwarzania i obrotu ciepłem,
- przedsiębiorstwo ciepłownicze niezależnie od posiadania koncesji
Tryb wszczęcia postępowania na wniosek strony z urzędu lub na wniosek uprawnionego
Rodzaj postępowania postępowanie administracyjne postępowanie administracyjne
Organ uprawniony do rozstrzygnięć Prezes Urzędu Regulacji Energetyki Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Rodzaje rozstrzygnięć decyzja administracyjna rozstrzygająca spór decyzja administracyjna zakazująca stosowania praktyk monopolistycznych, mogąca zawierać: 1) stwierdzenie nieważności umów zawartych z naruszeniem
zakazu stosowania praktyk monopolistycznych w całości lub w odpowiedniej części,
2) nakaz obniżenia ceny, jeśli wskutek praktyk nastąpiło podwyższenie cen,
3) zakaz wykonywania porozumienia,
Rodzaj regulacji Prawo energetyczne Ustawa antymonopolowa 4) karę pieniężną płatną do budżetu państwa
Dodatkowe uprawnienia organu - możliwość wydania na wniosek strony postanowienia określającego z urzędu warunki podjęcia bądź kontynuowania dostaw ciepła do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu,
- możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności
Sankcje za niewykonywanie decyzji Kary pieniężne mogą być zastosowane, jeśli przedsiębiorca: 1) nie przestrzega obowiązków - miesiąc niewykonywania
decyzji wynikających z koncesji, 2) przedsiębiorstwo zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją
odmawia zawarcia umowy sprzedaży ciepła lub umowy o świadczenie usług przesyłowych,
Kara nałożona na przedsiębiorcę nie może przekroczyć 15 % przychodu w poprzednim roku podatkowym, a w przyopadku działalności koncesjonowanej 15 % działalności przedsiebiuorcy wynikijącej z działalności koncesjonowanej. Kara nałożona na kierownika przedsiębiorstwa nie może przekroczyć wysokości 300% jego miesięcznego wynagrodzenia.
Kara pieniężna nałożona na osobę kierującą przedsiębiorstwem lub związkiem przedsiębiorstw nie może przekroczyć dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia
Organ odwoławczy Sąd Antymonopolowy Sąd Antymonopolowy