247 og 252 ________________________________________________________

Konkurranseutsetting og styringsforenkling

av offentlige tjenester

Bacheloroppgave 2016

Bachelorstudium i administrasjon og ledelse

Høgskolen i Oslo og Akershus, Institutt for offentlig administrasjon og velferdsfag

Sammendrag

Denne oppgaven tar for seg konkurranseutsetting av offentlige tjenester, og om

konkurranseutsetting kan være med på å forenkle styringen av tjenestene. Med forenkling

mener vi bedring av de forhold som berører styringen av produksjonsenhetene. De forhold vi

har tatt for oss er lovmessige, strukturelle og administrative forhold.

Vi har gjennomført et casestudie innad i sykehjemstjenesten. Her har vi valgt ut et privat og

et offentlig styrt sykehjem i Oslo kommune, og sett på styringsforholdet mellom

sykehjemmene og deres motpart i Sykehjemsetaten. Ettersom store deler av

sykehjemstjenesten i Norge ikke er konkurranseutsatt, har vi valgt å ta med en

kontrollgruppe. Kommune A og Sykehjem A er med for å vise hvordan styringsforholdet i

Oslo kan avvike fra hvordan resten av landet opererer. Med bakgrunn i dette har vi laget tre

hypoteser med hensyn på styringsforholdet mellom sykehjem og kommune.

Vi har intervjuet seks personer, fra de valgte sykehjem og kommuner, analysert svarene vi

fikk og testet disse svarene opp mot hypotesene vi lagde. Til slutt har vi konkludert om vi

fant støtte for hypotesene eller ikke.

Høgskolen i Oslo og Akershus, Institutt for offentlig administrasjon og velferdsfag

Oslo 2016

1

Forord

Først og fremst ønsker vi å takke Åge Johnsen, for god veiledning og støtte gjennom

utarbeidelsen av hele oppgaven. Resultatet hadde ikke blitt det samme uten din hjelp.

En spesiell takk går ut til Eva Waaler, Anne Berger Sørli, Merete Helland, Dagny Veum og

våre øvrige respondenter for at de tok seg tid til å hjelpe oss med dette prosjektet. Svarene

dere har gitt oss, har vært grunnleggende for vår besvarelse.

Vi vil også takke de som har gitt oss tilbakemelding underveis. Dere har gitt oss gode innslag

og bekreftelse.

Til slutt vil vi takke hverandre for samarbeidet, og for at vi har utfordret hverandre både

språklig og intellektuelt fra morgen til kveld, for å fullføre denne oppgaven.

Dette har vært en lærerik opplevelse som vi begge har hatt stor nytte av.

2

Innholdsfortegnelse

Sammendrag………………………………………………………………………..s.1

Forord ……………………………………………………………………………….s.2

Kapittel 1: Innledning…………………………………………...…………………..s.4

Kapittel 2: Teori…………………………………………………………………….s.6

Forenkling av offentlig styring ­ en modell………………………………………….s.6

Forhold ved forenkling……………………………………………………………....s.7

Sosiale Tjenester……………………………………………………………………..s.8

Konkurranseutsetting………………………………………………………………...s.9

Styring……………………………………………………………………………....s.11

Kapittel 3: Metode………………………………………………………………....s.13

Kapittel 4: Analyse………………………………………………………………...s.20

Univariat analyse: Styringsform og struktur………………………………………..s.20

Offentlig styrte sykehjem…………………………………………………………..s.20

Privat styrt sykehjem……………………………………………………………….s.21

Kommunalt eid og styrt sykehjem………………………………………………….s.22

Bivariat analyse: Styringsforhold og variabler……………………………………..s.23

Kapittel 5: Diskusjon………………………………………………………………s.29

Hypotese 1: Færre strukturelle ledd er med på å forenkle styringsprosessen……....s.29

Hypotese 2: Flere juridiske bånd gjør det enklere å styre tjenesten………………..s.31

Hypotese 3: Konkurranseutsetting er med på å minske styringens ressursbruk……s.32

Kapittel 6: Konklusjon…………………………………………………………….s.36

Behov og forutsetninger……………………………………………………………s.38

Videre forskning…………………………………………………………………....s.39

Litteraturliste……………………………………………………………………...s.40

Vedlegg 1: Intervjuguide for kommunene………………………………………………..s.42

Vedlegg 2: Intervjuguide for sykehjemmene…………………………………………….s.44

Vedlegg 3: Samtykke fra NSD……………………………………………………………..s.46

3

Kapittel 1: Innledning

I denne oppgaven har vi valgt og ta for oss hvordan konkurranseutsetting påvirker styringen i

offentlig administrasjon. Signy Vabo sier: “Selve idéen om konkurranseutsetting har sitt

opphav nettopp i at det er satt spørsmålstegn ved hvor gode resultater kommunen leverer,

spesielt når det gjelder effektiviteten i den kommunale tjenesteproduksjonen” (Vabo 2004,

341). Bakgrunnen for et økt effektivitetsfokus stammer fra New Public Management (NPM),

som i Norge ble kalt Ny Offentlig Styring (NOS). NOS var med på å omstille offentlig sektor

mot en mer resultatorientert styringsform. Staten ble sett på som for lite omstillingsdyktig,

treg og regelorientert. Ettersom privat og offentlig har mange likhetstrekk, burde ikke

styringen være for differensiert. Ønskede virkninger fra NOS er bedre resultater, mer

ansvarlig styring og klart skille mellom politikk og administrasjon (Johnsen 2007, 90). Ved å

konkurranseutsette offentlige tjenester kan vi frigjøre offentlige ressurser, det vil bli større

fokus på resultater og selve produksjonen av tjenesten vil bli fjernet fra den politiske

prosessen. Dette vil i beste fall kunne forenkle styringen av offentlige tjenester. Med

forenkling mener vi bedring av en eller flere variabler i forhold til styringen av tjenesten.

Temaet konkurranseutsetting er relevant i vårt moderne samfunn fordi det blir en større grad

av fenomenet i den politiske hverdagen og stadig flere snur seg til andre instanser, enn det

offentlige, for tjenesteleveranse. En vellykket form for konkurranseutsetting kan spare

betydelige beløp, styrke tjenestekvaliteten og styrke kommunens legitimitet i befolkningen

(Vabo 2004, 341). Vår motivasjon vedrørende denne oppgaven er at vi begge fattet interesse

rundt omstilling og forskjellige styringsformer i offentlig sektor. Dette er temaer som i stor

grad oppsummerer essensen rundt vårt studieløp. Debatten rundt hvorvidt offentlig sektor bør

bli mer desentralisert og mer effektivisert har pågått siden starten av 1980­tallet. Et

grunnleggende spørsmål som interesserte oss, er hvorvidt det offentlige burde stå for både

styringen og produksjonen av komplekse tjenester slik som eksempelvis sykehjemstjenesten

er. Tidligere forskning har hovedfokus på bedring av tjenestekvalitet og reduserte kostnader

forbundet med konkurranseutsetting. Det er lite forskning på forenkling av selve styringen,

og vi ønsker derfor å belyse dette aspektet ved konkurranseutsetting.

4

På bakgrunn av dette har vi valgt vår problemstilling: Kan konkurranseutsetting forenkle styringen av offentlige tjenester?

Vi har avgrenset oss til å se på sykehjemstjenesten, herunder tre forskjellige sykehjem, to i

Oslo og et utenfor. Henholdsvis blir dette et sykehjem som er konkurranseutsatt til privat, et

til offentlig sektor og et sykehjem som ikke er konkurranseutsatt, som ligger utenfor Oslo. Vi

vil sammenlikne hvordan styringen av sykehjemstjenesten blir påvirket av forskjellig

organisering i kommunene. Om tjenesten blir kvalitetsmessig bedre eller billigere av

konkurranseutsetting vil ikke være vårt fokus. Vi vil se nærmere på om den faktiske styringen

av tjenesten, fra sykehjemsetatens/kommunenes og sykehjemsledelsens ståsted, blir forenklet

av konkurranseutsetting.

Videre i oppgaven vil vi i kapittel 2 ta for oss vår modell for forenkling av offentlige styring,

vi vil definere forenkling, sosiale tjenester og hvilke aspekter av det som er viktig for vår

oppgave. Deretter vil vi redgjøre for relevant teori vedrørende konkurranseutsetting, de

forskjellige typene som vi skiller mellom og transaksjonskostnadsanalysen som et

styringsverktøy. Kapittel 3 vil omhandle hvordan vi vil innsamle informasjonen som skal

hjelpe oss til å svare på problemstillingen vår. Vi vil bruke forskningsmetode til å innsamle

relevant data fra våre valgte kommuner. Mer spesifikt vil vi benytte oss av et case­studie med

de valgte kommunene og sykehjemmene. Her vil vi også vise hvordan vi utarbeidet

spørsmålene til intervjuene, hvordan intervjuprosessen fungerte og se på styrkene og

svakhetene til valgt forskningsmetode. Kapittel 4 er analysekapittelet. Her vil vi gjennomføre

en univariat analyse av våre forskningsenheter, hvor vi analyserer de tre styringsforholdene vi

har valgt. Så gjør vi en bivariat analyse av svarene vi fikk fra intervjuene med kommunene og

sykehjemmene. Her ønsker vi å finne interessante tendenser som kan være med på å teste

hypotesene våre senere i oppgaven. Kapittel 5 er diskusjonskapittelet. Her skal vi drøfte rundt

hypotesene angående styring av offentlige tjenester, og i hvilken grad analysen vår gir

grunnlag for å si noe om tendenser rundt den faktiske styringen av sykehjemstjenesten. Vi

skal også belyse hvordan valg av styringsform kan være med å påvirke fordeler og ulemper

ved selve styringen for alle parter i styringsforholdet. Kapittel 6 er konklusjon. Til slutt skal

vi prøve å trekke frem noen tendenser som ser ut til å være gjeldende for styringen av

sykehjemstjenesten.

5

Kapittel 2: Teori

Forenkling av offentlig styring ­ en modell

Når det offentlige skal levere en tjeneste har det to valg vedrørende hvordan det gjøres;

tjenesten kan konkurranseutsettes, eller ikke. Hvis tjenesten konkurranseutsettes vil det skje

mot private eller andre offentlige aktører. Hvis den ikke konkurranseutsettes vil det offentlige

fortsatt måtte bestemme styringsform, for eksempel etatstyring eller kommunalt foretak.

Disse forskjellige typene styring vil være med på å påvirke forenklingen av styringen i seg

selv, fordi rammene for styringen er forskjellig. Ettersom styringsoppbygningen er

annerledes, vil forskjellige forhold påvirke administrasjonen i hver enkelt styringsform på

hver sin måte. Med forenkling mener vi bedring av de forhold som berører styringen av produksjonsenhetene. Vi skal ta for oss et utvalgt sett av forhold som vi mener er med på å

definere forenkling, som vi har valgt å dele inn i tre grupper (se figur 1):

­ Lovmessige forhold

­ Strukturelle forhold

­ Administrative forhold

Disse tre gruppene oppsummerer elementer rundt styringsutfordringer ved

konkurranseutsetting. Det skal nevnes at mange elementer kan tildeles hver enkelt gruppe,

men vi velger å fokusere på den vi anser som mest kritisk for styring av en konkurranseutsatt tjeneste. Forenkling som begrep har ingen faste underliggende variabler, derfor har vi valgt å

dele opp begrepet i tre grupper for å lettere forstå omfanget av det, og hvordan

konkurranseutsetting er med på å forenkle styringen av tjenesten. Denne modellen er bare en

liten del av en større prosess som skjer rundt konkurranseutsetting, men ettersom vi kun vil ta

for oss forenkling av selve styringsaspektet, så ser vi på denne modellen som passende for

vårt analyseformål.

6

Figur 1 ­ Forenkling av offentlig styring.

Forhold ved forenkling

Det finnes en del prosesser i hver av de tre gruppene av forhold som vi har valgt. Her tar vi

for oss det forholdet som vi ser på som mest avgjørende fra hver av gruppene. Vi har valgt å

lage oss tre hypoteser for å kunne besvare problemstillingen vår på best mulig måte.

Det ligger i strukturelle forhold at vi vil se nærmere på den organisatoriske oppbyggingen til

kommunene og produksjonsenhetene. Men for å kunne svare best mulig på problemstillingen

har vi valgt å se nærmere på antall hierarkiske ledd styringen av tjenesten innehar. Vår første

hypotese er:

H1: Færre strukturelle ledd er med på å forenkle styringsprosessen.

Vedrørende lovmessige forhold skal vi se nærmere på hvilke juridiske utfordringer som

dukker opp ved styringen av tjenesten. Det finnes generelle juridiske rammer som gjelder når

kommunene skal levere en tjeneste, men her tar vi også for oss de juridiske forskjellene

mellom forskjellige styringsformer. Vår andre hypotese er:

H2: Flere juridiske bånd vil gjøre det enklere å styre tjenesten.

7

Til slutt vil vi ved administrative forhold se nærmere på kommunenes ressursbruk, og i

hvilken grad disse ressursene frigjøres ved konkurranseutsetting. Når vi sier ressursbruk

mener vi for eksempel antall timer som blir brukt(tid), kostnader(penger) og

ansatte(mennesker). Grunnen til at vi her velger flere delvariabler er fordi vi mener disse fire

henger sammen i styringsprosessen. Ved å se på den ene, vil det være logisk også å ta med

seg informasjon om de andre, ettersom de er relevante for hverandre. Vår tredje hypotese er:

H3: Konkurranseutsetting er med på å minske styringens ressursbruk.

Sosiale tjenester

Det finnes mange forskjellige oppgaver som kommunene er pålagt å utføre gjennom

særlovgivningen. Noen eksempler er ansvaret for primærhelsetjenester, tjenester etter

barnevernsloven og sosiale tjenester (Johnsen, Sletnes og Vabo 2004, 39). Vår tjeneste vil ha

hjemmel i sosialtjenesteloven, og om sosiale tjenester sier §3: “Kommunen er ansvarlig for å

utføre oppgavene etter denne loven som ikke er lagt til et statlig organ, og å yte tjenester etter

loven til alle som oppholder seg i kommunen” (Sosialtjenesteloven § 3 første ledd).

(Johnsen, Sletnes og Vabo 2004, 33)

8

Når vi snakker om ansvar for å levere en tjeneste, snakker vi i hovedsak om grad av

offentlighet. Om det er offentlig eller privat som organiserer, finansierer og produserer

tjenesten. Som det fremkommer av tabell 1 så er det etatstyring når det offentlige er ansvarlig

for alle disse oppgavene, mens det andre ytterpunktet er markedskonkurranse, hvor det

private er ansvarlig for organisering, finansiering og produsering. Som et mellompunkt

mellom disse styringsformene finner vi konkurranseutsetting, hvor offentlige eller private

aktører kan stå for produksjonen, men det offentlige har ansvaret for resultatet, noe som er et

viktig poeng i vår problemstilling.

I tillegg til ansvar setter loven rammer for kompetansen som trengs i utføringen av visse

tjenester. Ved kompetanse menes evne til å treffe beslutninger med rettsvirkning på vegne av seg selv eller andre. I følge Johnsen, Sletnes og Vabo (2004, 39) har kommuner tre

forskjellige alternativer til tjenesteproduksjon: drive tjenesten selv, kommunalt foretak eller

kjøpe tjenesten fra en privat eller annen offentlig tjenesteyter. Med andre ord;

konkurranseutsetting.

Konkurranseutsetting

Som nevnt er kommunen pålagt ved lov å levere bestemte velferdstjenester til innbyggerne.

Ved å tilby disse tjenestene på best og billigst mulig måte, vil kommunen kunne øke

effektiviteten i tjenesten og styrke legitimiteten til det representative demokratiske systemet

(Vabo 2004, 341). Tjenester kan organiseres, finansieres og produseres av samme aktør, men

dette er ikke alltid realiteten. Ved å konkurranseutsette en tjeneste lar man den aktøren som

kan produsere mest effektivt for minst mulig beløp, altså best mulig, stå for selve

produksjonen. Dette er essensen til konkurranseutsetting.

To begrep som ofte brukes om hverandre er konkurranseutsetting og privatisering, men her er

det viktig å ha et klart skille. For enkelhets skyld sier vi gjerne at en tjeneste er privatisert

hvis den produseres og finansiereres privat, gjennom brukerbetalinger. Ved

konkurranseutsetting kan tjenesten produseres privat, men finansieringen vil alltid være

offentlig, det vil si skattefinansiert (Robertsen 1999). Det vil si at det offentlige til syvende og

sist vil sitte igjen med ansvaret, selv om det private vil stå for produksjonen.

9

Robertsen (1999).

Tabell 2 viser flere forskjellige typer konkurranseutsetting, som er basert på antall

leverandører og type marked. Under kvasikonkurranse finner vi sammenligninger,

målestokkonkurranse, offentlig kvasimarked og fritt valg av offentlig leverandør.

Kvasikonkurranse er ofte en internt organisert konkurranse i det offentlige, mens

markedskonkurranse er en mer åpen form for konkurranse med offentlig og privat sektor.

Markedskonkurranse er delt i anbud og auksjoner, fritt valg av leverandør og innkjøp fra

konkurranseutsatt marked (Robertsen 1999). I forhold til vår oppgave vil vi se nærmere på

sammenligninger, offentlig kvasimarked og kontraktstyring gjennom anbud.

Sammenligninger utføres i tre steg. Først søker man etter den “beste praksisen”. Videre

identifiseres den mest produktive aktøren. Til slutt forsøker den offentlige aktøren å

implementere de samme prosessene i sin organisasjon (Robertsen 1999). På denne måten

sammenligner organisasjonen seg med andre offentlig eller private aktører gjennom

innsamlet informasjon. Ved å sammenligne seg med “beste praksis” finner man den mest

relevante informasjonen for egen videre utvikling. Dette er en form for konkurranse som

kommuner har benyttet seg av gjennom kommune­stat­rapportering (KOSTRA). Under

KOSTRA blir produksjons­ og kostnadsdata rapportert og registrert, og offentlige instanser

får dermed et ansvar for å finne det beste sammenligningsgrunnlaget for deres kommune.

Derfra kan de bruke informasjonen til å kreve bedre kostnadseffektivitet i egen organisasjon

(Robertsen 1999). Innsamlet informasjon kan også fungere mot sin hensikt, fordi en effektiv

10

organisasjon vil kunne be om mer støtte fordi en mindre effektiv organisasjon har fått mer

budsjettmidler til samme formål.

Offentlig kvasimarked er en form for konkurranseutsetting hvor offentlige aktører må

konkurrere mot hverandre om å få tildelt brukere, for eksempel hvis man blir henvist til en

spesifikk offentlig instans. En skaper konkurranse mellom like offentlige instanser, som

produserer like tjenester. Eksempelvis, innen helsetjenester finnes det et stort antall offentlige

institusjoner som har samme tjenestetilbud. Tanken bak denne formen for

konkurranseutsetting er at også offentlige aktører hele tiden må strebe etter å forbedre seg

innen sitt tjenesteområde, fordi betalingen fra det offentlige følger pasienten (Robertsen

1999). Det er vanlig ved kvasikonkurranse å skape et sterkt skille mellom bestiller og utfører

organiseringen (BUO), slik at det fremkommer tydelig hva som er tilbudet for tjenesten og i

hvilken grad tjenesten etterspørres. Når offentlige aktører konkurrerer om brukere, styres

gjerne virksomheten ved interne kontrakter, noe som ofte kombineres med

stykkprisfinansiering. Dette skaper større intern konkurranse fordi aktørene tjener mer per

produsert tjeneste (Johnsen, Sletnes og Vabo, 2004, 30).

For å finne en offentlig eller privat aktør som på best og billigst mulig måte kan produsere en

tjeneste, kan det iverksettes en anbudskonkurranse. Denne kan være åpen eller begrenset.

Dersom det gjennomføres en åpen anbudskonkurranse kan alle leverandører som ønsker å

delta gjøre dette, mens begrenset anbudskonkurranse gir oppdragsgiveren mulighet til å

begrense antall tilbydere. Eksempelvis vil en anbudskonkurranse internt offentlig, skape

mindre konkurranse enn konkurranse hvor private aktører deltar, ettersom færre aktører

vurderes i prosessen (Robertsen 1999). Et viktig poeng er at konkurransen må være reell, noe

den i større grad blir med flere tilbydere. Men for mange tilbud kan i verste fall virke negativt

på prosessen fordi alle disse leverandørene skal analyseres og vurderes. Det kan gjøre

prosessen ressurskrevende, og det kan bli vanskelig å velge en bestemt tilbyder.

Styring

Som nevnt tidligere i denne oppgaven velger offentlig sektor å konkurranseutsette tjenestene

sine fordi man tror at noen kan utføre tjenestene bedre og billigere enn det offentlige kan

selv. Men hvordan kommer kommunene frem til hvilke tjenester de skal produsere selv, og

11

hvilke som skal konkurranseutsettes? Transaksjonskostnadsanalysen (TKA) kan gi oss et

nærmere svar. TKA er en ny­institusjonell økonomisk organisasjonsteori som er meget

relevant for alle diskusjoner rundt konkurranseutsetting. Analysen tar for seg spørsmålet om

hva som er de mest fornuftige grensene for en organisasjon, og den tar for seg rettslige,

organisatoriske og økonomiske argumenter i analysen (Williamson 1981). Dette gjør at TKA

også kan være et perspektiv som ikke bare forklarer valget mellom etatstyring av

produksjonen eller om man skal konkurranseutsette tjenesten, men analysen kan samtidig

legge frem blandede løsninger av byråkrati og marked for å vise hvordan kommunene kan

operere for å levere en tjeneste (Johnsen, Sletnes og Vabo 2004, 28).

TKA brukes, bevisst eller ubevisst, ved hver enkelt sak når det offentlige skal bestemme om

en tjeneste skal konkurranseutsettes eller ikke. Den tar også for seg forskjellen mellom

produksjons­ og transaksjonskostnader. Produksjonskostnader er ressursbruk som går med til å framstille et produkt (Johnsen, Sletnes og Vabo 2004, 26). Transaksjonskostnader er ressursbruk knyttet til det å drive et økonomisk system. De gjenspeiles ikke i de rene

produksjonskostnadene, og er forbundet med transaksjoner mellom ulike aktører (Jacobsen

og Thorsvik 2013, 51). TKA sier videre at det er summen av produksjons­ og

transaksjonskostnadene som skal være med på å bestemme spørsmålet om

konkurranseutsetting, ikke en eventuell lavere anskaffelseskostnad av tidligere

produksjonskostnader (Johnsen, Sletnes og Vabo 2004, 29). Vi vil komme nærmere inn på

eksempler på transaksjonskostnader senere i oppgaven.

Tidligere er det forsket på om konkurranseutsetting skaper billigere og bedre kvalitet på

tjenestene. Ettersom vi ønsker å se på forenkling av styringen for offentlige tjenester, vil den

administrative styringen være mest relevant for vår problemstilling. Det vil da også være

relevant å se på om konkurranseutsettingen har forenklet styringen av selve

produksjonsenheten, og for å kunne se nærmere på denne forenklingen må vi først skille

mellom hvordan de forskjellige enhetene styres. I vår oppgave så vil vi derfor se på

styringsleddet mellom tjenesteansvarlig og tjenesteprodusent, altså bestiller­ og

utførerrelasjonen.

12

Kapittel 3: Metode

For å besvare vår problemstilling om konkurranseutsetting kan forenkle styringen av

offentlige tjenester, har vi som nevnt valgt å ta for oss sykehjemstjenesten. Vi har valgt å

gjennomføre et case­studie hvor vi sammenligner sykehjem med forskjellig styringsform. Vi

vil se direkte på leddet mellom de styrende og de styrte, altså kommunene og

sykehjemsledelsen. Vi vil sammenlikne Oslo kommune hvor tjenesten er konkurranseutsatt

med Kommune A, hvor sykehjemstjenesten styres etter etatsstyring.

Sykehjemmene vi har valgt er:

Som tabell 3 sier har vi valgt å ta for oss et kommunalt styrt sykehjem (Lille Tøyen) og et

privat styrt sykehjem (St.Hanshaugen) på det konkurranseutsatte kvasimarkedet i Oslo

kommune. Her blir sykehjemsetaten med hver sin områdedirektør for offentlig og private

sykehjem våre intervjuobjekter, sammen med institusjonslederne på disse sykehjemmene. Vi

har valgt å sammenlikne disse sykehjemmene i Oslo kommune med Sykehjem A i Kommune

A, hvor sykehjemstjenesten ikke er konkurranseutsatt, og her blir institusjonssjef og

kommunaldirektør våre intervjuobjekter. Vi har altså 6 intervjuobjekter totalt, 3 fra

kommunene og 3 fra institusjonene.

Når det gjelder valg av forskningskommuner for oppgaven falt valget om å inkludere Oslo

som en av dem, relativt naturlig. Oslo er en av de få kommune i Norge hvor

sykehjemstjenesten er konkurranseutsatt med et bredt antall av offentlige og private

sykehjem. Kommune A valgte vi fordi det er en nærliggende kommune som ikke opplever en

konkurranseutsatt sykehjemstjeneste. Sykehjemmene valgte vi fordi de er ganske like med

13

tanke på størrelse og tjenestetilbud. Vi tenker derfor at omfanget av styringen bør være

relativt likt.

Vi stilte noen krav til de respondentene vi valgte å intervjue i denne oppgaven. De kriteriene

vi så etter ved valg av respondenter er i hovedsak at aktørene er i en ledelsesposisjon både

hos bestillerne (kommunene) og utførerne (sykehjemmene), altså at de direkte tar del i

styringen av tjenesten. Vi ønsket respondenter som direkte har noe å gjøre med hverandre i

den daglige driften av tjenesten, hvilket betyr de ansvarlige i kommunene og

institusjonslederne ved de enkelte sykehjemmene. Vi ønsket også respondenter som både

styrer og blir styrt etter ulik styringsform. Vi er meget fornøyd med de respondentene vi har

skaffet for oppgaven, da alle svarer til de kravene vi stilte til grunn. Videre ville vi finne ut

hvordan de ansvarlige for sykehjemstjenesten opplever å styre etter våre valgte forhold som

vi belyste i vår modell for forenklet styring; lovmessige, strukturelle og administrative.

Motsatt ville vi også belyse hvordan de som produserer tjenesten, altså ledelsen for

sykehjemmene, opplever å bli styrt etter de samme forhold. Vårt håp var at vi ville finne

markante forskjeller mellom styringen av konkurranseutsatte sykehjem og

ikke­konkurranseutsatte sykehjem som følge av at det benyttes forskjellige styringsformer.

Vi prøver ikke i denne oppgaven å trekke klare konklusjoner angående om styringen av

sykehjemmene bør bruke konkurranseutsetting eller ikke, eller konklusjoner basert på

politiske synspunkter. Vi prøver derimot å belyse tendenser til eventuelt forenklet styring ved

konkurranseutsatte sykehjem. Det er viktig å ta hensyn til at ulike kommuner har behov for

ulike styringsformer, fordi kommuner som egne rettssubjekter har særegne behov utfra

størrelse, beliggenhet og befolkning. Det er altså ingen fasitsvar på hvilken styringsform som

passer best uavhengig av situasjon, noe som gjør at vi må ta hensyn til hvordan den enkelte

kommune har tilrettelagt for, og gjennomfører styringen individuelt sett.

Metoden vi vil bruke for å samle inn informasjon vil være delvis strukturerte intervjuer. Vi

ville stille spørsmål til våre respondenter som svarte på hvordan deres hverdag og hvordan

deres styring fungerer i praksis. Ved å gjennomføre intervjuer, ønsket vi også at

respondentene skulle få frihet til å uttrykke sin faktiske oppfattning vedrørende det

komplekse styringsforholdet de var en del av (Johannesen, Tufte og Christoffersen, 2010,

14

136). Hvert intervju varte i ca 30 minutter per respondent, og vi benyttet oss av båndopptaker

slik at vi ikke gikk glipp av viktig informasjon. Vi så det som mest hensiktsmessig å samle

inn data direkte i møte med våre respondenter, kontra å samle inn skriftlig data gjennom et

spørreskjema, som ville kunne begrense svarene vi fikk. Det vil være lettere for oss å

analysere funnene våre dersom respondentene får fortelle oss deres faktiske oppfatninger

rundt den stillingen de besitter og hvordan samarbeidet med institusjonene faktisk foregår i

praksis. Svarene vi fikk fra Oslo kommune og sykehjemsledelsen, har vi sammenliknet med

Kommune A, hvor sykehjemmet ikke er konkurranseutsatt og fungerer som vår

kontrollgruppe.

I forkant av intervjuene utarbeidet vi en intervjuguide som inneholdt spørsmål om våre

forhold for forenkling (se vedlegg). Intervjuguiden er delt opp i to deler; innledning og

spørsmål rundt variabelgruppene. Innledningen valgte vi også å dele i to deler; rammesetting

og erfaring. I rammesettingen ble det forklart at vi ville transkribere intervjuet senere, for så å

sende det til intervjuobjektene så de kunne se over og si seg enige i det som sto der. Videre

forklarte vi igjen hva oppgaven vår handlet om, tematikken og problemstillingen. Vi avsluttet

rammesettingen med å spørre om de ønsket å holde seg anonyme når funnene våre ble

publisert og forklarte hvilke andre aktører som var involvert i intervjuprosessen. Aktørene i

kommune A ønsket å forholde seg anonyme, derfor vår bruk av benevnelsene Kommune A

og Sykehjem A.

Erfaring var det neste vi spurte om. Dette gjaldt utdanningen, arbeidserfaringen og

arbeidshverdagen til intervjuobjektet. Dette så vi på som relevant, ettersom det vil være med

på å påvirke hvordan de styrer sin avdeling i sykehjemstjenesten. Det kan også være med på å

forklare eventuelle forskjeller, hvor en med lite ledererfaring kan følge tidligere lederstiler,

mens en med lengre ledererfaring kanskje ønsker å gå mer i sin egen retning.

I neste del av intervjuguiden stilte vi hovedspørsmålene som ville gi oss de nødvendige data

for å svare på problemstillingen vår. Da vi startet med å formulere de spørsmålene vi ønsket å

stille i intervjuene, måtte vi første spørre oss selv hva slags type svar vi ville og ikke ville ha.

Da vi bestemte oss for tematikken rundt jul så var et av de første veivalgene vi sto ved; hva

slags oppgave vi ville skrive. Politisk? Teoretisk? Vi bestemte oss for en deskriptiv­lignende

15

oppgave, som ville svare på om styringen av sykehjemstjenesten ble forenklet av

konkurranseutsetting, uavhengig av politisk ståsted. På bakgrunn av dette valget ville vi

vinkle spørsmålene bort fra hvorfor, og mer mot hva er det som påvirker og hvordan det blir

påvirket.

Som vi har nevnt tidligere i oppgaven, så har vi delt inn forenklingsforholdene i tre

forskjellige grupper: Strukturelle, lovmessige og administrative forhold. Under strukturelle forhold ønsket vi svar på hva det var med organisasjonens struktur og tjenestens styreform som gjorde jobben enklere eller vanskeligere for Sykehjemsetaten og virksomhetsledelsen.

Hvordan styres sykehjemmene fra kommunen? Hvor mange forholder sykehjemmet seg til i

kommunen? Målet her var å finne de viktige forskjellene som ville kunne vise omfanget av

styringen i sykehjemstjenesten. Lovmessige forhold viser for det meste hvilke lover og forskrifter som gjelder for de ulike enhetene. Uten om det ville vi også finne ut om det oppsto

juridiske tvister mellom bestiller og utfører, hvilke krav som ble stilt til sykehjemmene og om

kommunene i noen grad tok avgjørelser i offentlig politikk som påvirker sykehjemmene. Alle

spørsmålene som vi hadde laget så langt, dannet grunnlaget for den informasjonen vi så på

som viktigst; administrative forhold og ressursbruk. Her var det viktig å stille spørsmål som viste avvikene best ved de forskjellige styreformene. Kommunikasjonen mellom aktørene,

hva som opptar mest tid og hvordan endring i styring påvirker forholdet mellom aktørene er

områder vi ville se nærmere på. Denne intervjuguiden, som ligger som vedlegg til denne

oppgaven, var nøkkelen til å få riktig informasjon som vi kunne analysere videre i oppgaven.

Før vi sendte ut intervjuguiden til intervjuobjektene gjennomførte vi et prøveintervju for å se

om det var noen temaer som ikke var dekket, eller om spørsmålene var vinklet på en

unøyaktig måte. Prøveintervjuet ble utført med en person vi kjente godt. Hun er daglig leder i

en regnskapsbedrift og har jobbet i kvalitetsutvalget i Regnskap Norge, en

medlemsorganisasjon for autoriserte regnskapsførere. Dermed har hun erfaringen fra begge

sider av et lignende styringsforhold. Underveis i intervjuet passet vi på at hun snakket på vegne av riktig part i styringsforholdet, ved å stille spørsmålene med hensyn på det. Vi stilte henne alle spørsmålene fra innledning og gjennom alle tre variabelgrupper. Til slutt spurte vi

henne om hva hun syns om spørsmålenes vinkling og om det var noen spesifikke spørsmål

som hun mente manglet. Med hjelp fra dette prøveintervjuet fikk vi muligheten til å føle litt

16

på det å være intervjuer, hvordan det var å stille oppfølgingsspørsmål underveis i intervjuet

og vi fant de spørsmålene som manglet for å fullføre intervjuguiden.

Vi startet intervjuprosessen med å intervjue områdedirektørene for privat og offentlig sektor i

Sykehjemsetaten i Oslo. Dette så vi på som en fordel ettersom det gav oss en forutsetning for

å bedre forstå hvordan styringen fungerte ute hos sykehjemmene. Samtidig lærte vi mye om

hvordan Sykehjemsetaten opererte og det ble tydeligere for oss hvor vi burde ha ekstra fokus

når vi kom ut til sykehjemmene. Dette gav oss verdifull innsikt som forberedte oss på senere

intervjuer. Vi ble tatt godt i mot av begge lederne i Sykehjemsetaten, og etter de to

intervjuene følte vi oss trygge på at vinklingen på spørsmålene ville gi oss de svarene vi

søkte.

De to neste vi intervjuet var institusjonslederne for sykehjemmene i Oslo kommune, først det

offentlige, Lille Tøyen, og deretter det private, St.Hanshaugen. Vi opplevde at vi ble tatt på

alvor hos de begge og fikk utfyllende svar hos begge respondenter. Tendensene vi opplevde

under intervjuene hos Sykehjemsetaten ble forsterket ute hos sykehjemmene, noe som også

viste ganske tydelig samarbeidet mellom bestiller og utfører.

Til slutt bar veien til sykehjem A i kommune A. Gjennom hele denne intervjuprosessen har vi

merket at rollen som intervjuer har blitt enklere. Noe som vi merket da vi kom til de to siste

intervjuene. Erfaringene fra respondentene i Oslo kommune forberedte oss på å gjenkjenne

bestemte eksempler og relasjoner ved tjenesten da vi gjennomførte intervjuene i kommune A.

Vi var mer effektive, tydeligere og visste hva vi lette etter. Det gjorde at det å stille

oppfølgingsspørsmål ble lettere, fordi vi hadde en forståelse av hvordan tjenesten ble

produsert og styrt i Oslo. Rett etter hvert intervju ble de transkribert, da de lå lett tilgjengelige

i minne. Ved å gjøre transkriberingen med en gang var vi sikret at vi ikke glemte eventuelle

spørsmål vi ønsket å stille senere. Det har vært en morsom prosess som vi har lært mye av, og

vi sitter igjen med en følelse at det ikke er noen bestemte spørsmål som vi har glemt. Svarene

vi fikk har gitt oss et godt grunnlag for å kunne gjennomføre analysen.

For å trekke ut de viktigste svarene fra intervjuprosessen må vi være klar over hva vi faktisk

måler. Vi måler ved å se på transaksjonskostnader, hvordan ressurser blir brukt i styringen av

tjenesteproduksjonen. Som nevnt tidligere, har vi delt ressursbruk i vår oppgave inn i tre

17

deler; tid, penger og mennesker. Derfor har spørsmålene vi har stilt, blitt vinklet for å kunne

belyse bruken av ressursene. Et eksempel på spørsmål som ble stilt om tidsbruk er: “Hvor

ofte er det møter/korrespondanse mellom Sykehjemsetaten og sykehjemmet?” Her vil vi få

svar på hvor mye tid både lederne i kommunen og institusjonslederne bruker på relasjonen

med hverandre. Et eksempel på spørsmål om pengebruk er: “Hvor ofte er det

kontroll/evaluering av sykehjemmet?” Det å følge opp om en tjeneste fungerer slik den skal,

koster mye penger. Vårt ønske var å måle om det var noe forskjell i evalueringen av

sykehjemmene. Eksempelvis spørsmål om ansatte: “Hvor mange var involvert med

institusjonen fra kommunen?” Ved å stille dette spørsmålet fikk vi ikke bare sett på hvor

mange ansatte fra Sykehjemsetaten som var involvert, men også hvilke andre deler av

kommunen som var involvert i tjenesteprodusjonen. Dette er eksempler på hvordan vi brukte

spørsmålene i intervjuguiden til å måle transaksjonskostnader, og om lovmessige, strukturelle

og administrative forhold var forenklet ved konkurranseutsatt sykehjemstjeneste.

Riktignok rettes flere av våre spørsmål mot bruken av flere typer ressurser eksempelvis:

“Hvor aktivt bruker sykehjemmene kommunen?”. Dette spørsmålet er relevant både for

tidsbruk og antall ansatte, derfor også pengebruk. Slike åpne spørsmål ser vi som verdifulle,

fordi vi er ute etter å finne tendenser ved praktisk styring av offentlige tjenester, og ikke

konkludere noe bestemt rundt bestemte styringsaspekter.

Etter at alle intervjuene var gjennomført og intervjuobjektene hadde lest over

transkriberingen, var neste steg å analysere informasjonen som var innsamlet. Men før vi går

inn på analysen, vil vi ta for oss styrkene og svakhetene til intervjuprosessen. Hva vi kommer

frem til her er viktig å ta med seg inn i analysen, for å vurdere reliabiliteten til svarene fra

intervjuene. Ved å være oppmerksomme på mulige feilkilder, vil vi kunne se på

informasjonen med mer kritiske øyne. Det kan være med på å skape en spennende analyse,

med gode spørsmål for videre forskning.

Styrker ved en intervjuprosess når man skal innsamle inn data er flere. For det første skal en

aldri undervurdere kraften av et møte ansikt­til­ansikt. Intervjueren og spørsmålene blir tatt

mer på alvor fordi intervjueren er til stede, kontra et spørreskjema som kan ignoreres. For det

andre har intervjueren mulighet til å stille oppfølgingsspørsmål, noe som ikke er mulig ved et

18

spørreskjema. Det kan gi interessante og uventede svar. For det tredje er et intervju, selv med

en semi­strukturert ramme, friere enn et eventuelt spørreskjema, hvor spørsmålenes rammer

er satt på forhånd.

Vedrørende validiteten rundt vår oppgave, ser vi noen mulige svakheter. Selv om vi har

skaffet meget relevante respondenter, vil det stilles store krav til oss, når vi skal analysere

funnene. Ettersom vi skal behandle temaet konkurranseutsetting fra et nøytralt standpunkt,

må vi ta hensyn til begge kommuners behov og forutsetninger for å styre sykehjemstjenesten.

Med forskjellig styringsform, har kommunene også ulik styring i praksis. Ettersom vi har

definert forenkling av styring gjennom en modell, så må vi ikke la denne definisjonen av

forenkling farge hele vår vurdering av styringen til den enkelte respondent. I tillegg har vi

relativt få respondenter, slik at det kan være problematisk for oss å gi noen klare svar. Vi

syntes uansett at det er viktig å dra ut å se hvordan styring av sykehjemstjenesten fungerer i

praksis, slik at vi kan prøve å bekrefte eller avkrefte noen hypoteser rundt forenklet styring

ved konkurranseutsetting.

Det finnes også andre svakheter ved denne typen forskning. For det første vil noen kunne føle

at de ikke kan være helt ærlige med intervjuerne. Det kan være på bakgrunn av politikk,

spørsmålenes grad av sensitivitet eller usikkerhet. I et spørreskjema er de som intervjues ofte

anonyme, og kan være brutalt ærlige. For det andre er et intervju avhengig av at intervjueren

følger planen som er satt. Hvis intervjueren mister kontroll over strukturen, kan

informasjonen som kommer ut av det svekkes. En siste ting som vil være viktige for oss å

huske på når vi analyserer informasjonen som er samlet inn, er at temaet vi skriver om er

følsomt i dagens politiske hverdag. For selv om vi ikke ønsker å skrive en politisk preget

oppgave, eller vinkle spørsmålene våre mot det, så er konkurranseutsetting i seg selv et

politisk tema. Forrige bystyre i Oslo kommune ønsket konkurranseutsetting, mens dagens

bystyre vil ikke ha det. Ettersom vi da intervjuer representanter for Oslo og Kommune A vil

jobben vi gjør som intervjuere være ekstremt viktig for å opprettholde troverdigheten til vår

oppgave. At ikke spørsmålene, og dermed svarene, flukter inn på det politiske planet.

19

Kapittel 4: Analyse

For å kunne analysere svarene vi fikk fra respondentene våre, har vi gjennomført en univariat

og en bivariat analyse. I den univariate analysen hvor vi kun så på en variabel, var styringsformen gjennom sykehjemmet den vi tok for oss. De tre forskningsenheter er da

sykehjemmene: Lille Tøyen, St.Hanshaugen og Sykehjem A.

Grunnen til at vi valgte sykehjemmene som forskningsenheter er at vi ser på styringen av

selve tjenesten. Styringen i praksis vil være annerledes ettersom styringsformen på

sykehjemmet er forskjellig. Det er forskjellen i styringsforholdene som er spennende og

begge aktørene er en viktig del av dette forholdet. Vi har derfor valgt å dele inn kommune

med tilhørende sykehjem som sammenslåtte enheter. Vår datainnsamling har gjennom delvis

strukturerte intervjuer gitt oss informasjon som må fortolkes ut fra ordlyden til

intervjuobjektet. På denne måten blir ikke vår univariate eller bivariate analyse en vurdering

av harde data, men heller en beskrivelse av styringsformen og styringsaspekter i praksis

vurdert ut fra svarene fra dem som faktisk utøver den, myke data. Innledningsvis analyserer

vi styringsformen og strukturen til enhetene, før vi analyserer svarene fra intervjuene våre

vedrørende forenklingselementene. Videre vil vi i den bivariate analysen ta for oss to og to

forhold ved styringen for å prøve å belyse tendenser som kan være med å besvare vår

problemstilling og undersøke våre hypoteser. I vår bivariate analyse graderer vi forholdene

med en enkel skala med lav ­ høy, sjeldent ­ ofte osv., som måleenheter.

Univariat analyse: Styringsform og struktur

Offentlig styrte sykehjem

Etter samtale med Sykehjemsetaten framkom det at offentlig styrte sykehjem styres ved hjelp

av balansert målstyring (BMS). Denne styringsformen legger vekt på finansielle og

ikke­finansielle indikatorer, som gjør styringsformen velegnet for offentlig sektor. BMS kan

defineres som “en modell som brukes til å oversette en organisasjons formål og strategi til et

helhetlig sett resultatindikatorer som danner et rammeverk for et strategisk måle­ og

styringssystem” (Kaplan og Norton 1996a, sitert fra Johnsen 2007, 143). Fokusområdene til BMS er i hovedsak finans, kunder, interne virksomhetsprosesser, og læring og vekst. I denne

20

oppgaven vil interne virksomhetsprosesser vedrørende styring, være mest relevant for oss å

utdype. BMS i likhet med målstyring bygger på målformuleringer, medvirkning fra ansatte

og mellomledere i målformuleringsprosessene og tilbakemeldinger om resultater. Selv om

disse likhetstrekkene eksisterer, er likevel BMS videreutvikling av målstyring med mer vekt

på formelle integrerte resultatmålinger (Johnsen 2007, 144). Som nevnt er finans(eierne),

kunder(brukerne), interne prosesser og læring og vekst(ansatte) viktige fokusområder i BMS,

men samfunnet er også et viktig perspektiv hva angår virksomhetens nytte.

For sykehjemstjenesten er forholdet til brukerne og samfunnet spesielt viktig, nettopp fordi

tjenesten er såpass kompleks og vid i omfang. Under intervjuet med områdedirektør ble vi

fortalt hvordan BMS fungerer i praksis for de offentlige styrte sykehjemmene i Oslo.

Etatsleder sender mål til områdedirektørene som igjen operasjonaliserer og delegerer målene

ned til virksomhetslederne for hvert sykehjem. Det blir brukt ulike målekort hvor enkelt mål

står spesifisert og hvor man til en hver tid kan se i hvilken grad målene er nådd ut fra

fargekoder. Selv om flere av målene var felles for alle sykehjem, kunne også de ulike

institusjonene ha individuelle mål. Vårt valg av offentlig sykehjem etter denne

styringsformen er som nevnt Lille Tøyen sykehjem. Lille Tøyen opererer i bydel Grünerløkka

og består av 4 avdelinger, med avdelingsledere, og 88 sengeplasser. Av disse er 53 vanlige

langtidsplasser og 35 for personer med demens. Videre i analysen vil vi bruke bokstaven O

for offentlig styrt sykehjem i Oslo kommune, Lille Tøyen. 1

Privat styrte sykehjem

Etter å ha snakket med informanten fra Sykehjemsetaten framkom det at privat styrte

sykehjem styres etter kontrakter. Kommunen vil i dette tilfellet ikke ha mulighet til å utøve

eierstyring, men ha en viss kontroll over forholdet gjennom juridisk bindende kontrakter. Det

er kontraktens ord som er gjeldende, og den kan sies opp ved mislighold. Denne typen styring

gjør at kommunens mulighet til å gripe inn i styringen av sykehjemmet vil være svakere enn

ved vanlig etatstyring (Vabo 2004, 346). Det gjør at det vil være nødvendig for kommunen å

bruke tid på å sjekke om det eventuelle sykehjemmet kan stoles på før kontrakten inngås, og

1 https://www.oslo.kommune.no/helse­og­omsorg/eldreomsorg/sykehjem­og­dagsenter/alle­sykehjem/lille­toyen­sykehjem/ (05.05.2016)

21

når sykehjemmet driftes vil kommunen gjøre regelmessige kontroller for å forsikre seg om at

kvaliteten opprettholdes (Jacobsen og Thorsvik 2013, 51). Prinsippet for regelmessig kontroll

av kvalitet er forøvrig gjeldende for alle sykehjem uavhengig av styringsform for tjenesten.

Dette kan minne om styringsformen blandet overvåking som først overvåker for å se på

viktige strukturelle forhold, videre en mer detaljert utforsking etter viktige alternativer

(Johnsen 2007, 148). Kontraktstyring vil kunne medføre stor ressursbruk i overvåkningen av

tjenesteproduksjonen, som er forskjellige typer transaksjonskostnader, som nevnt over i

kapittel 2. Vårt valg av privat styrt sykehjem er St. Hanshaugen sykehjem. Sykehjemmet har

3 avdelinger, med avdelingsledere, og 97 plasser for brukere. Av disse er 67 langtidsplasser,

9 for demens, 9 for døve og 12 plasser på dagsenter. Videre i analysen bruker vi bokstaven P

for privat styrt sykehjem i Oslo kommune, St.Hanshaugen. 2

Kommunalt eid og styrt sykehjem

Kommunale sykehjem blir styrt gjennom etatstyring. Etatstyring er en tradisjonell

styringsform for offentlige virksomheter, hvor kommunen organiserer, finansierer og

produserer tjenesten. Her er det ingen form for konkurranseutsetting i bildet, men heller en

hierarkisk oppbygning av produksjonen. Hvis denne typen styring ikke fungerer fins det

mange alternativer; målstyring eller annen strategisk ledelse. Det kan også erstattes av

markedsstyring eller nevnte konkurranseutsetting (Robertsen 1999). Vårt valg av offentlig

sykehjem er Sykehjem A. Dette blir vår kontrollgruppe når vi nå skal sammenligne

konkurranseutsatte sykehjem mot ikke­konkurranseutsatt sykehjem. Etter samtale med

kommunaldirektør for Kommune A er vårt inntrykk at kommunen styrte Sykehjem A litt etter

behov, at forholdet internt baserer seg på tillit og at institusjonen skal være mest mulig

selvdrevet. Ettersom respondenten fra Kommune A forbeholder seg retten til å være anonym

vil det være naturlig å holde sykehjemmet i samme kommune anonym. Derfor kan vi ikke

legge ved for beskrivende informasjon vedrørende sykehjemmets struktur, ettersom det vil

kunne føre til brudd på anonymiteten. Sykehjem A har omtrent lik struktur og antall

sengeplasser som de to andre sykehjemmene. I analysen under benytter vi bokstaven A for

kommunalt styrt sykehjem i Kommune A.

2 https://www.oslo.kommune.no/helse­og­omsorg/eldreomsorg/sykehjem­og­dagsenter/alle­sykehjem/st­hanshaugen­omsorgssenter/ (05.05.2016)

22

Bivariat analyse: Styringsforhold og variabler

I tabell 4 har vi valgt å illustrere to elementer. Grad av offentlighet, som lettere sagt er

styreformen som benyttes, og antall involverte fra kommunen. Mer bestemt vil denne figuren

vise hvordan styreformen fra kommunens side er med på å påvirke kommunens involvering i

daglig drift.

Hvis vi ser på de horisontale verdiene i tabell 4, så har vi plassert sykehjemmene utifra deres

styreform. Både Sykehjem A og Lille Tøyen har en høy grad av offentlighet, ettersom begge

treffes av de tre parameterne av offentlighet; organisering, finansiering og produksjon ligger

hos det offentlige. St.Hanshaugen har en lav grad av offentlighet, ettersom den er

konkurranseutsatt; den organiseres og produseres av en privat aktør, Unicare.

Ved den vertikale aksen ser vi på involvering fra kommunens side. Da vi intervjuet

informanten fra Sykehjemsetaten kom det frem at hun som områdedirektør for offentlig

sykehjem har en stab under seg på 50 personer, som fungerer som en støttefunksjon for Oslo

kommunes 21 offentlige sykehjem og helsehus. Dette har gjort at tjenesten er blitt relativt

sentralisert. Tabell 4 viser derfor at Lille Tøyen står høyt i både grad av offentlighet og antall

involverte fra kommunen, på grunn av stabens omfang. Det fremkom under intervjuet med

virksomhetsleder for Lille Tøyen at støttefunksjon fungerer som et hjelpenettverk for daglig

styring. Det var med på å forenkle løsningen av dagligdagse problemstillinger for

virksomhetsleder.

23

St.Hanshaugen har vi illustrert i tabell 4 som lav grad av involvering fra kommunen. Grunnen

til det er at områdedirektør for private sykehjem i Sykehjemsetaten har fire personer under

seg. Disse fire skal fungere som stab og støtte for de 32 private og ideelle sykehjemmene som

hører under Sykehjemsetaten. De fire er delt i to team, som tar for seg 16 sykehjem hver.

Hvert team har en sykepleier og en jurist. Dette er vesentlig færre enn den offentlige delen av

Sykehjemsetaten. En av årsakene til at det er så stor forskjell vil være fordi mens Lille Tøyen

er en del av den juridiske enheten som er kommunen, er St.Hanshaugen en egen juridisk

enhet. Derfor vil St.Hanshaugen ha egne advokater igjennom Unicare, som staben i

Sykehjemsetaten slipper å ha. En annen årsak, sier direktør for private, kan være at

kontrakten som de private sykehjemmene styres etter er meget tydelig slik at staben ikke

trenger å være så omfattende. Selv om staben ikke trenger å være like omfattende, så må det

spørres om St.Hanshaugen har stort nok støtteapparat å lene seg på, kontra offentlige

sykehjem. Dette er nok et av områdene hvor det er størst avstand mellom offentlige og

private sykehjem. Etter intervjuet med virksomhetsleder fikk vi inntrykk av at Sykehjem A

forholder seg for det meste til sin kommunaldirektør, og at sykehjemmet står mer fritt enn

sykehjemmene i Oslo kommune. Dette gjør at dette sykehjemmet har en høy grad av

offentlighet og en middels grad av involvering fra kommunens side.

I tabell 5 vil vi vise hvordan grad av offentlighet som bestiller har ovenfor utfører, påvirker

mengden kommunikasjon som eksisterer mellom aktørene. Dette er en viktig indikator på

ressursbruk som nyttes ved styringen. Med kommunikasjon så mener vi her antall møter, og

generell korrespondanse per telefon, e­post og lignende mellom ansvarlig i kommunene og

virksomhetslederne. Under intervju med direktør for offentlig sykehjem fremkom det at det

24

årlig var klare fastsatte møter både for oppfølgning og dedikerte ledermøter, og at det var en

ukentlig kontakt med sykehjemmene. Virksomhetsleder for Lille Tøyen bekrefter at

kontakten med sykehjemsetaten er hyppig, nesten daglig, enten med stab og

støttefunksjonene eller med områdedirektør direkte. Dette er grunnen til at vi opplever både

styringen og kommunikasjonen som høy ettersom omfanget av kommunikasjonen er høyt og

styringen er i offentlig regi. Når det gjelder private styrte og driftede sykehjem, lærte vi fra

intervjuet med områdedirektør for private sykehjem at graden av kommunikasjon var

vesentlig mindre enn for de offentlige. Riktignok er antall faste møter igjennom året relativt

likt, men den daglige korrespondansen differensierer. Her må det tas hensyn til at de private

har klare rammer for hvordan de skal operere med hensyn til kontrakten. Det kom også frem i

intervjuet med områdedirektør for private sykehjem at det ble en del ekstra jobb rundt

sykehjemmene i starten av et år, i oppstart av et sykehjem eller endringer i kontrakten. Dette

medførte mer kommunikasjon. I følge Tadelis og Williamson (2010, 23) vil kompleksiteten

av en kontrakt føre med seg transaksjonskostnader før en eventuell kontrakt er fullført. For at

det skal lønne seg, så bør kontrakten som skrives minske ressursbruk, kommunikasjon i dette tilfellet, etter at den er satt i verk. I tillegg er stab og støttefunksjonen for private sykehjem

mye mindre enn hos de offentlige sykehjemmene, ettersom de har to team, hver bestående av

to personer. Det fremstår for oss som at behovet for kommunikasjon ikke er like stort hos de

private aktørene, i de perioder hvor endringer i kontrakten ikke forekommer. Vi har derfor

plassert St.Hanshaugen på gitt sted i tabell 5 fordi vi tolker graden av kommunikasjon som

lav, samtidig som de har en lav grad av offentlighet med tanke på styring.

Under intervju med kommunaldirektør for sykehjem A, ble vi fortalt at det på lik linje som i

Oslo var fastsatte oppfølgings­ og ledermøter, at ledermøtene var ukentlige og at

korrespondansen generelt forekom etter behov. Enkelte hektiske perioder hvor budsjettet

skulle utarbeides var det ofte mer kommunikasjon enn ellers, mens det i roligere perioder

kunne være mindre kommunikasjon. Styringen bærer preg av høy grad av offentlighet

ettersom tjenesten leveres innad i kommunen, og vi opplever kommunikasjonen som middels.

Kommunaldirektøren sier videre at virksomhetsleder for sykehjem A er flink til å ta kontakt

dersom noe må avklares, men vi opplever likevel at kommunikasjonen er av mindre omfang

enn ved offentlig sykehjem i Oslo kommune. En stor forskjell som også kom frem i intervjuene var graden av kommunikasjon fra kommunaldirektør til virksomhetsleder

25

vedrørende saker som potensielt ville påvirke sykehjemmet. Virksomhetsleder opplevde i

slike saker å bli brukt som en type veileder for kommunaldirektør for å finne ut hva

sykehjemmet trengte. Denne måten å samhandle på fant vi ikke liknende til i våre intervjuer

med sykehjemmene i Oslo kommune. En årsak til det kan være mangfoldet av sykehjem, som

ikke fins i Kommune A. Dette vil vi komme nærmere tilbake til senere i oppgaven.

For sykehjemstjenesten generelt, uavhengig av styringsform og kommune, gjelder i hovedsak

de samme lover og forskrifter for drift av sykehjem. Dette fikk vi høre fra samtlige

respondenter under intervjuene, og det er en lang liste de må forholde seg til, til enhver tid.

Med juridiske rammer i tabell 6 mener vi her forskjellen på fullstendige og ufullstendige

kontrakter. De fullstendige er de som er nedskrevet og regulert i henhold til lovverket, mens

de ufullstendige er de som reguleres ut fra handlingene til involverte parter. Vi vil vise

hvordan antall beslutningsnivåer mellom kommunalt ansvarlig og virksomhetsleder

differensierer dersom sykehjemmet er styrt etter lovfestede kontra ulovfestede kontrakter.

Under intervjuet med offentlig områdedirektør i Oslo fikk vi høre at alle de 17

virksomhetslederne var direkte underlagt områdedirektøren, at det var en tett kobling mellom

dem. Det offentlige sykehjemmet, Lille Tøyen, har en ufullstendig kontrakt med

sykehjemsetaten. På denne måten er det en lav grad av juridiske rammer, kun det som vises i

handlinger mellom partene, utenom lovverket som gjelder samtlige sykehjem i Norge. I

tillegg er det tilsynelatende en lav grad av antall beslutningsnivåer mellom bestiller og

utfører. Vedrørende private sykehjem er situasjonen annerledes. Disse styres etter en

fullstendig kontrakt, og det er bedriften over sykehjemmet, i vårt tilfelle Unicare, som har

mer kontakt med områdedirektør for private sykehjem ved kontraktsendringer. Bedriften som

har anbudet på driften av sykehjemmet er derfor også et ledd i beslutningskjeden. Dette er

26

grunnen til at vi ser private sykehjem med høyere grad av beslutningsledd samt at de har en

høyere grad av juridiske rammer jf. kontrakten. I intervjuet med kommunaldirektør i

Kommune A og virksomhetsleder i Sykehjem A, fikk vi inntrykk av at det er en sterk direkte

link mellom bestiller og utfører, derfor ingen mellomliggende beslutningsledd. Begge

forteller at de forholder seg til hverandre som førsteinstans. Dette er grunnen til at vi har

plassert sykehjem A i tabell 6 som lav grad av beslutningsnivåer, og lav grad av juridiske

rammer ettersom kommunen ikke har noen interne kontrakter med sykehjemmet.

Sykehjemmet er en del av kommunen. Grunnen til at Lille Tøyen er stilt til høyre for

Sykehjem A, er at selv om ingen av de er fullstendig kontraktsstyrt, så fikk vi høre under

intervju med virksomhetsleder for Lille Tøyen at sykehjemmet har avtaler med leverandørene

av diverse utstyr og forbruksvarer, som er bestemt av Sykehjemsetaten. Dette hørte vi ikke

under intervjuet med Sykehjem A, men vi ser på det som sannsynlig at Sykehjem A kan ha de

samme avtalene med i sin kommune.

Den siste illustrasjonen vi vil gjøre er tid brukt på administrativ styring av sykehjemmene

kontra antall sykehjem i kommunen. Da vi stilte dette spørsmålet til respondentene fikk vi et

prosentvis svar på hvor stor del av arbeidsuken som gikk med til direkte gjennomføring av de

vanligste styringsoppgavene. Dette blir ikke et nøyaktig estimat, men det er interessant å se

tendenser rundt oppfattet ressursbruk hos kommunene vi sammenlikner i oppgaven. Det er

mulig å se indikasjoner på hvordan kombinasjonen av styringsform og antall sykehjem kan

påvirke tidsbruken på direkte styring av sykehjemmene. Områdedirektøren for offentlige

sykehjem i Oslo er ansvarlig for 17 sykehjem, og som nevnt over er disse styrt etter balansert

målstyring. Tiden brukt på direkte styringsoppgaver blant disse fremkommer av intervjuet å

være ca 70 % av en arbeidsuke. Vi tolker svaret vi fikk som at det ble brukt et høyt antall

27

timer på styringen av de 17 offentlige sykehjemmene, noe vi anser å være et høyt antall

sykehjem i forhold til den gjennomsnittlige kommune i Norge. For områdedirektør for private sykehjem i Oslo kommune var 50% av tiden brukt på den direkte styringen av de 32 private og ideele sykehjemmene. Tendensen vi ser her er at private sykehjem bruker mindre tid på

styringen av flere sykehjem totalt enn det den offentlige delen av Sykehjemsetaten bruker.

Denne forskjellen, sammen med at det trengs et mindre støtteteam i privat enn offentlig, viser

helhetlig til lavere ressursbruk i den private grenen av Sykehjemsetaten. Vi opplevde det som

at det også var en lavere grad av kompleksitet i den private grenen. At det var en klarere rød

tråd gjennom tjenesten, fra Sykehjemsetatens side, noe som vil føre til lavere

transaksjonskostnader (Tadelis og Williamson 2010, 3).

Til slutt fant vi ut at kommunaldirektør for kommune A brukte ca. 30% av tiden på styringen

av sykehjemstjenesten. Det vi ser er at det er en vesentlig forskjell i tidsbruken mellom

Sykehjemsetaten og Kommune A. Ettersom det er mange færre sykehjem i Kommune A enn

i Oslo, så kan det være at Kommune A likevel setter av mer tid per sykehjem enn

Sykehjemsetaten. I intervjuene vi gjennomførte med virksomhetslederne i de to

sykehjemmene fikk vi inntrykk av at de hadde et positivt forhold til Sykehjemsetaten. At

Sykehjemsetaten hadde profesjonalisert det arbeidet bydelene hadde utført i henhold til

sykehjemmene. Det vi ser i etterkant er at Kommune A fungerer mer som en bydel i Oslo,

enn Sykehjemsetaten. Dette er fordi, mens kommunaldirektør for Helse og Omsorg i

Kommune A har ansvar for mange forskjellige arbeidsområder, sitter Sykehjemsetaten kun

med ansvaret for sykehjemmene. Kommune A må fordele sin tid og bruker dermed en lavere

grad av styring på et lavere antall sykehjem, mens en større grad av tiden og fokuset til

Sykehjemsetaten blir rettet mot sykehjemmene i Oslo kommune. Hovedsaklig sitter vi igjen

med at måten Kommune A opererer på, i forhold til sine sykehjem, kun fungerer fordi det er

få sykehjem. Det vil bli naturlig å sette av større ressurser og profesjonalisere det støttende

apparatet hvis antallet sykehjem skulle øke drastisk. Hvis det skulle skje i Kommune A, ville

styringen av tjenesten måtte endre seg i takt med veksten i sykehjem.

28

Kapittel 5: Diskusjon

I diskusjonen rundt vår problemstilling: “Kan konkurranseutsetting forenkle styringen av

offentlige tjenester?”, har vi som nevnt i kapittel 2 valgt å formulere tre hypoteser rundt

forenkling av offentlig styring. Disse hypotesene baserer seg på vår styringsmodell som vi

har skapt for å definere og konkretisere begrepet forenkling. I denne delen av oppgaven skal

vi diskutere hver enkelt hypotese opp mot analysen vi har foretatt. Siden vi ser på

styringsleddet kommune ­ institusjon, vil vi drøfte hypotesene opp mot begge partene i

styringsforholdet. I hovedsak er det forskjellen på transaksjonskostnadene, bruk av tid,

mennesker og penger, i konkurranseutsatt tjenesteproduksjon kontra ikke konkurranseutsatt,

som vil være hovedfokuset i diskusjonen. Vi skal også diskutere fordeler og ulemper ved

styringsformen de ulike kommunene benytter seg av, og drøfte på hvilken måte styringsform

er bestemmende for omfanget av styringen av sykehjemstjenesten i Oslo og Kommune A.

Hypotese 1: Færre strukturelle ledd er med på å forenkle styringsprosessen

Tabell 4 i analysekapittelet viser sammenhengen mellom grad av offentlighet og antall

involverte med sykehjemstjenesten fra kommunens sin side. Det vi kan se her er at graden av

offentlighet vil kunne påvirke antall ledd i selve styringsprosessen. Det private sykehjemmet i

Oslo kommune, St.Hanshaugen, har en lavere grad av offentlighet ettersom de er

konkurranseutsatt, en styringsform som er nærmere markedskonkurranse enn etatstyring, som

illustrert i tabell 1 i kapittel 2. Når et privat sykehjem konkurranseutsettes skjer dette via en

anbudskonkurranse, hvor den bedriften som kan levere høyest kvalitet, til lavest mulig pris,

altså det beste alternativet, gjerne vinner anbudskonkurransen (Robertsen 1999). For

St.Hanshaugen fremkom det under intervjuet at denne bedriften var Unicare. Det vi biter oss

merke i her er at det private sykehjemmet i Oslo blir en del av et styringstriangel med

sykehjemsetaten og Unicare. Dette er en ekstra aktør i styringsprosessen kontra Lille Tøyen

og sykehjem A som kun forholder seg til sine respektive overordnede i Sykehjemsetaten og

Kommune A.

Fra intervjuene fant vi ut at det var en stor stab og støttefunksjon for det offentlige

sykehjemmet i Oslo kommune på 50 personer, kontra fire personer i to team for de private i

Oslo. Kommune A har en etatsstyrt sykehjemstjeneste hvor sykehjemmet er en direkte del av

29

selve kommunen og samarbeidet med andre etater innad, men antall involverte fra

kommunen må på ingen måte forveksles med antall ledd i styringsprosessen. Tabell 6 i

analysen som viser antall beslutningsnivåer og grad av juridiske rammer vil være interessant

å sette opp mot grad av offentlighet i tabell 4. Det offentlige sykehjemmet Lille Tøyen i Oslo,

samt Sykehjem A i Kommune A, har en relativt tett kobling mellom virksomhetsleder og

ansvarlige i kommunen. Det er ingen beslutningsnivåer mellom disse aktørene, og etter

intervju med områdedirektør for offentlige styrte sykehjem i Oslo, oppfatter vi det som om

det brukes mye mer tid på direkte styring ovenfor offentlige sykehjem enn for de private. Vi

merket stor forskjell i svarene vi fikk fra områdedirektør for de private i Oslo, kontra

områdedirektør for offentlige og kommunaldirektør i kommune A. For de private

sykehjemmene i Oslo blir styringen mindre kompleks, i form av at den sentrale ledelsen er

mindre enn hos de to andre sykehjemmene vi sammenlikner med. Men selv om færre

involverte kan føre til en mer oversiktlig drift av tjenesten betyr det ikke at alt er positivt. Vi

opplevde at kommunale sykehjem i Oslo og sykehjem A i sin kommune, følte de hadde

mange støttespillere i den kommunale administrasjonen de kunne henvende seg til. Med

omfattende stab og støtte, og økt samarbeid på tvers i kommunens etater om hverdagslige

driftsutfordringer, vil det kunne skape en trygghet for virksomhetslederne. BMS styrte

offentlige sykehjem i Oslo og etatsstyrt Sykehjem A i Kommune A har ikke inngått kontrakt

med sykehjemmene, noe som gjør at de har færre aktører i selve styringsleddet. Fra alle

respondentene vi har intervjuet har vi fått høre at det er en underliggende ambisjon om at

sykehjemmene skal være mest mulig selvstyrt, dvs at virksomhetsleder skal få utøve sitt

lederskap så fritt som mulig ovenfor institusjonen de er ansvarlige for.

For det private sykehjemmet St.Hanshaugen vil det som nevnt være tre involverte parter i

styringsforholdet: Sykehjemsetaten, Unicare, og St.Hanshaugen. Vi vil ikke konkludere at

Unicare er et rent beslutningsledd, men Unicare vil være en del av styringsforholdet som et

overliggende organisatorisk organ med ansvar for tjenesteproduksjonen. Unicare vil også

representere St.Hanshaugen ved kontraktsendringer som Sykehjemsetatens ønsker å

gjennomføre. Det at det private forholdet i sykehjemstjenesten har tre strukturelle ledd vil, i

følge TKA, involvere flere aktører, og naturligvis skape flere transaksjoner, eller tjenester

(Williamson 1981, 552). Dette peker mot at, mens det private har Unicare mellom seg og

Sykehjemsetaten, så vil det føre til flere transaksjoner og større ressursbruk. Men Williamson

30

påpeker i sin bok fra 1981 at det er ikke bare antall transaksjoner som er relevant, men også

om de involverte aktørene opererer i noen grad av harmoni eller ikke. Uten harmonien vil det

kunne medføre misforståelser og konflikter, som kan føre til produksjonsutfordringer og feil

(Williamson 1981, 552). Det viktige er da å skape transaksjoner som er lette, og vil flyte i

styringsforholdet. I dette tilfellet fungerer kontrakten som en utenforliggende faktor som er

med å skape harmoni mellom aktørene, og gjør tjenesten mer ressurseffektiv. På den måten er

kontrakten med på å gjøre den private sektoren i Sykehjemsetaten, med flere strukturelle

ledd, mer effektiv enn den offentlige sektoren. Om denne argumentasjonen fungerer for andre

grener av offentlig tjeneste produksjon vil ikke vi svare på i denne oppgaven, men i dette

tilfellet vil ikke flere strukturelle ledd være med på å forhindre styringsprosessen, fordi

kontrakten er med på å skape, i Williamsons ord, harmoni mellom de involverte aktørene

(Williamson 1981).

Hypotese 2: Juridiske bånd gjør det enklere å styre tjenesten

For å kunne diskutere denne hypotesen har vi også valgt å se til tabell 6, hvor vi ser i første

omgang på graden av juridiske bånd som foreligger mellom kommunene og sykehjemmene,

igjen forskjellen på fullstendige og ufullstendige kontrakter som nevnt over.

Som nevnt tidligere i oppgaven så er de fleste sykehjem bundet av de samme lover og

forskrifter. Det betyr at når vi diskuterer juridiske bånd, så vil de lover og forskrifter som

ligger til grunn bli sett bort i fra. Dette gjøres for å kunne se på de forskjellige måtene sykehjemmene blir styrt på.

Både virksomhetslederne for Lille Tøyen og Sykehjem A svarte relativt likt under intervjuene

på spørsmål vedrørende kontrakt. Ingen av disse sykehjemmene hadde noen form for

fullstendig kontrakt med kommunene, og deres styring ble derfor ikke påvirket i noen grad av

kontrakter. Hovedgrunnen til dette var at begge sykehjemmene var under deres respektive

kommuners juridiske kappe. Sykehjemmene var ett med sin kommune. Det gjør at det heller

ikke var noen juridiske tvister mellom aktørene, og at det ble en renere samhandling enn noe

annet.

Som nevnt tidligere, så har kontrakten mellom Sykehjemsetaten og St.Hanshaugen sykehjem

veldig stor innvirkning på styringsforholdet. Da vi intervjuet virksomhetsleder ved

31

St.Hanshaugen sykehjem kom det frem at virksomhetsleder hadde ansvaret for å ha kunnskap

vedrørende kontrakten. Det var ingen ansatt på sykehjemmet som bare jobbet med kontrakten. Unicare, som “eier” tjenesteproduksjonen St.Hanshaugen sykehjem, hadde

advokater ved siden av, men de var mest med på kontraktsendringer, ikke utøvelsen av

kontrakten i den daglige driften. Vi spurte virksomhetsleder om hvordan det å ha kontroll

over en slik omfattende kontrakt påvirket jobben. Svaret vi fikk var at den kontrakten var en

såpass integrert del av måten sykehjemmet driftes på, og at virksomhetsleder hadde god

kontroll på kontrakten slik at den kun ble konsultert ved usikkerheter. Bortsett fra det brukte

ikke virksomhetsleder mye tid på den.

I følge områdedirektør for private sykehjem blir St.Hanshaugen etterspurt og fulgt opp på

kontrakt. De bruker kontrakten ukentlig om det er noe som er usikkert og tar kontakt med

teamet sitt i Sykehjemsetaten om det skulle være spørsmål. Dette gjør at virksomhetsleder

ved de private sykehjemmene blir nødt til å kunne kontrakten til punkt og prikke, for å kunne

vært mest mulig effektiv i daglig drift. Videre følte områdedirektøren at kontrakten forenklet

hverdagen, for hvis det var endringer som skulle gjøres kunne man bare gå rett inn i

kontrakten og se hvordan de gjøres. Vedrørende juridiske konflikter sier områdedirektør at

dette ikke oppleves som et tema. Kontrakten regulerer det meste av avtaler og ivaretar

spillereglene for sykehjemmene, og driften av tjenesten kan oppleves som mer forutsigbar enn den offentlige. Den oppfatningen vi fikk var at kontrakten var fordelaktig for både

Sykehjemsetaten og St.Hanshaugen sykehjem, ettersom den var med på å forenkle styringen

fra kommunen, og minske nødvendigheten av kontakt fra sykehjemmets side. Det vil si at

kontrakten er med på å minske antall transaksjoner, og gjøre styringen av tjenesten mindre

kompleks (Tadelis og Williamson 2010, 23).

Hypotese 3: Konkurranseutsetting er med på å minske styringens ressursbruk

Denne hypotesen tar for seg noen av hovedpunktene til vår oppgave, gjennom

konkurranseutsetting og målingen av styring, som vi har gjort med fokus på ressursbruk. De

fleste av spørsmålene vi stilte i intervjuene, kan rettes mot bruk av tid, penger og mennesker.

Svarene som kom frem er essensielle når vi skal drøfte om styringen blir forenklet av å

konkurranseutsette tjenesten.

32

I tabell 5 har vi satt grad av offentlighet opp mot kommunikasjon. Hvem som er ansvarlig,

organiserer og produserer tjenesten, mot hvor ofte de ansvarlige hadde kontakt med den

produserende enheten. I forholdet mellom den offentlige delen av Sykehjemsetaten og Lille

Tøyen sykehjem kom det frem at det er stor grad av kommunikasjon. Gjennom ukentlige

møter, rapporteringer og generell korrespondanse, som omfatter telefonsamtaler og e­post.

Dette vises også gjennom det brede støtteapparatet som den offentlige delen av

Sykehjemsetaten har avsatt ressurser til. Som nevnt tidligere i oppgaven så er det 50 ansatte i

Sykehjemsetaten som fungerer som stab og støtte for de offentlige sykehjemmene. Det betyr

at på et hvert tidspunkt så har Sykehjemsetaten en stor gruppe mennesker som kan veilede

virksomhetsleder om det skulle vise seg nødvendig. Dette er til stor forskjell fra det

virksomhetsleder ved St.Hanshaugen sykehjem har å spille på. Sykehjemsetaten har avsatt

fire personer i helhet til å hjelpe de 32 private og ideelle sykehjemmene i Oslo kommune.

Dette er en vesentlig forskjell som vi stilte spørsmål ved under intervjuene med

områdedirektør for private sykehjem i Sykehjemsetaten. Områdedirektøren opplevde det som

at den private delen opererte mer effektivt enn den offentlige delen. Hele tjenesten var bygd

på kontrakten mellom etaten og sykehjemmene, og ettersom den var så omfattende og klar,

var det ikke nødvendig å avsette like mye ressurser som den offentlige delen hadde gjort. Det

kom også frem under intervjuene at de private sykehjemmene, eller de som hadde vunnet

anbudsrunden og “eide” tjenesteproduksjonen, hadde sine egne advokater. Dette var også til

forskjell fra de offentlige, som hadde sine advokater i stab og støtte funksjonen i

Sykehjemsetaten, ettersom de er samme juridiske enhet. Det samme er gjeldende for

Sykehjem A. Dette kom ikke klart frem under intervjuene, men dette kan forklare deler av

forskjellen i ressursbruk mellom de forskjellige grenene av Sykehjemsetaten. På den

offentlige siden må man tenke på det juridiske aspektet for 17 sykehjem, mens på den private

siden er den delen håndtert av de som produserer tjenesten. Dette sparer områdedirektør for

private sykehjem og hennes team for mye arbeid. Spesielt når, som områdedirektør sier selv,

den juridiske kontrakten er en så stor del av styringsforholdet mellom etaten og sykehjemmet.

Vi fikk liknende svar fra virksomhetsleder ved St.Hanshaugen sykehjem som også sa at de

hadde lite kommunikasjon med Sykehjemsetaten. Dette, som nevnt tidligere, på grunn av at

kontrakten er så klar og tydelig, og er en så stor del av den daglige driften til sykehjemmet, at spørsmål som virksomhetsleder måtte ha, vil ofte ha svar i kontrakten. Da vi snakket med

kommunalansvarlig i Kommune A kom det frem at kommunikasjonen er flytende, og at den

33

avhenger av hvor hektisk inneværende periode er for kommunen. For eksempel ved

utarbeidelse av budsjetter. Virksomhetsleder var flink til å ta kontakt om det trengtes, og

bortsett fra de planlagte møtene mellom kommune og sykehjem, opererte Sykehjem A for det

meste selvstendig.

En av tankene i transaksjonskostnadsanalysen er at flere transaksjoner skaper mindre

lønnsomhet og større usikkerhet. Større usikkerhet vil kunne gjøre at det offentlige velger å

produserer tjenesten selv, i stedet for å konkurranseutsette (Johnsen, Sletnes og Vabo 2004,

28). Tabell 5 viser at Sykehjem A kommuniserer mer enn det private og mindre enn det

offentlige, mens det kom frem gjennom intervjuene at det er en stor forskjell i

kommunikasjonen fra St.Hanshaugen og Lille Tøyen. Denne forskjellen i ressursbruk innad i

Sykehjemsetaten vil kunne være et styringsmessig, sterkt argument for å konkurranseutsette

sykehjemmene, i Oslo kommune. Ettersom det allerede er en lav grad av kommunikasjon

innad i Kommune A, vil man kunne argumentere for at styringen der er sterk som den er.

Figur 8 viser hvor mye tid kommunen bruker på styringen av sykehjemmet, og hvordan det

blir påvirket av antall sykehjem i kommunen. Som vi nevnte i analysedelen av oppgaven så

fikk vi svar her i prosent, og vil derfor diskutere ordlyden av våre svar. Kommunaldirektør i

Kommune A sier at det brukes rundt 30 % av tiden på styringen av Sykehjem A, og de andre

sykehjemmene i kommunen. Resten av tiden brukes på de andre områdene som

kommunaldirektør er ansvarlig for.

Det offentlige i Oslo, har vi allerede nevnt, setter av store ressurser i stab og støtte

funksjonen, og det er da naturlig at den delen av Sykehjemsetaten også bruker mest tid på

sine sykehjem. Områdedirektør for offentlige sykehjem sa at hun brukte rundt 70 % av sin tid

på styringen av sine sykehjem i Oslo kommune. Privat brukte mindre, rundt 50 %. Dette har

igjen bakgrunn i kontrakten, som gjør det lettere å sette av ressurser til andre ting i den

private delen av Sykehjemsetaten. Denne forskjellen er interessant, spesielt ettersom den

offentlige grenen bruker 70 % av sin tid på 17 sykehjem, mens det private bruker 50 % av sin

tid på 32 sykehjem. Dette viser igjen hvordan det å konkurranseutsette sykehjemstjenesten i

Oslo kommune, gjennom kontrakt, vil kunne bespare tid brukt på selve styringen. En ting som slo oss når vi sammenlignet svarene, var at ressursbruken i Kommune A var vesentlig

mindre enn i Oslo kommune generelt. En av årsakene til det er at virksomhetsleder ved

34

Sykehjem A var relativt involvert i hvordan sykehjemstjenesten ble håndtert i Kommune A.

Det kan gjøre at det vil være en høy grad av forutsigbarhet i styringsforholdet, som vil være

med på å minske antall transaksjoner mellom aktørene. Med det kan vi si at færre aktører

skaper færre transaksjoner, som gjør det enklere å styre tjenesten (Williamson 1981, 552).

Problemet for Sykehjemsetaten er at det å skulle involvere alle virksomhetslederne i Oslo

kommune, vil heller skape kaos enn forutsigbarhet. Mangfoldet av sykehjem i Oslo kommune

er med på å gjøre en allerede kompleks tjeneste, vanskeligere å håndtere.

Som vi ser i tabell 8, har vi funnet støtte for både hypotese 2 og 3, men vi har derimot ikke

funnet noe støtte for hypotese 1.

35

Kapittel 6: Konklusjon

For å besvare vår problemstilling: “Kan konkurranseutsetting forenkle styringen av offentlige

tjenester?”, har vi laget tre hypoteser for å dekke temaet fra flere innfallsvinkler. Vi har hatt

som mål i oppgaven å lære mer om fordeler og ulemper ved konkurranseutsetting av

offentlige tjenester. Ved å spesifikt se på sykehjemstjenesten, ville vi prøve å beskrive

tendenser rundt styringen av kompleks tjenesteproduksjon. Teori og praksis rundt

styringsformer stemmer ikke alltid over ens. Vi ville derfor dra ut å snakke med ledere fra

kommunene og institusjonene som utøver styring av sin enhet på daglig basis innenfor

sykehjemstjenesten.

Hypotese 1: Færre strukturelle ledd er med på forenkle styringsprosessen. Denne hypotesen stemmer ikke nødvendigvis, i dette tilfellet. Det kommer fra teorien at flere

ledd i styringsprosessen kan være med på å skape flere transaksjonskostnader, og mer

kompleksitet. I vårt tilfellet er det andre faktorer rundt styringsformen som vil spille inn. Selv

om private sykehjem har en aktør i tillegg til kommunen som de forholder seg til, Unicare, så

er også omfanget av stab og støtte vesentlig redusert. Dette er mulig fordi kontrakten ligger til

grunn som en klar veileder for hva som skal oppnås i kontraktsperioden. Vi ser her at det vil

være mulig å ha flere ledd, samtidig som at styringsprosessen blir forenklet, effektivisert. For

det offentlige sykehjemmet Lille Tøyen, er det ingen beslutningsledd mellom

virksomhetsleder og ansvarlig områdedirektør, men omfanget av stab og støtte er vesentlig

større enn for private sykehjem. Oppgaver vil derfor ikke nødvendigvis være direkte sendt

mellom lederaktørene, men fra forskjellige instanser i støtteapparatet. Vi ser noen slike

tendenser i Kommune A, men i mye mindre omfang enn i Oslo kommune. Det er få

styringsledd, men enkelte beslutninger må koordineres på tvers av etater i kommunen.

Teorien tilsier at færre strukturelle ledd, eller beslutningsnivåer, kan være med på å forenkle

styringsprosessen. Styringsforholdet som foreligger mellom Lille Tøyen og områdedirektør

for offentlige sykehjem, er relativt direkte. Det som gjør at denne hypotesen faller igjennom

er at kontrakten som er skrevet mellom Sykehjemsetaten og St.Hanshaugen sykehjem er

såpass tydelig, at den fjerner behovet for en vid og faglig sterk støttefunksjon, og heller baner

36

vei for at de ressursene kan brukes på andre aspekter av tjenesteproduksjonen.

Hypotese 2: Juridiske bånd vil gjøre det enklere å styre tjenesten. Denne hypotesen skiller mellom fullstendige (formelle) og ufullstendige (uformelle)

kontrakter. Denne hypotesen ser vi som delvis støttet. Det store spørsmålet er for hvem aktør

i styringsforholdet det blir enklere med kontrakt kontra annen styringsform. Basert på svarene

vi fikk i analysen virker det som om styringen blir forenklet ved kontrakt, både for

Sykehjemsetaten og private sykehjem. Igjen er dette grunnen til at områdedirektør for private

sykehjem kan tillate å ha en mindre stab og støttefunksjon sentralt. Vi fikk også høre fra

virksomhetsleder for St.Hanshaugen at kontraktstyring var en effektiv og hensiktsmessig

måte å styre på. Det virker som om kontrakten sparer inn en del tidsbruk i den direkte

styringen. Denne hypotesen må likevel sees fra to sider. Det er ikke nødvendigvis slik at

styringen blir enklere for virksomhetsleders side. Fordi kontrakten er såpass spesifikk, vil det

være vanskeligere for virksomhetsleder å ta egne beslutninger i saker som kan avvike fra

kontrakten, fordi kontrakten er klar og tydelig. Virksomhetslederne for Lille Tøyen og

Sykehjem A fortalte at de hadde stor mulighet til å utøve sitt eget lederskap, ettersom de har i

noe grad friere rammer kontra kontraktstyring. Alle sykehjem har en rekke lover å forskrifter

å forholde seg til uavhengig av styringsform. Vi ser tendenser til at styringen ved kontrakt

kan gjøre det enklere å styre for kommunen, men det er ikke sikkert dette gjelder for

virksomhetslederen ved sykehjemmet.

Hypotese 3: Konkurranseutsetting er med på å minske styringens ressursbruk. For å kunne svare på om denne hypotesen holder eller faller, må vi først svare på hvorfor det

konkurranseutsettes og hva det fører med seg i dette tilfellet.

Som nevnt opptil flere ganger i denne oppgaven, så konkurranseutsettes tjenesten for å finne

den organisasjonen som kan produsere tjenesten best og billigst. I Oslo kommune er det også

en annen grunn til at det konkurranseutsettes; mangfoldet av sykehjem. Det at det nå er 49

offentlige, private og ideelle sykehjem i Oslo og omegn har skapt et offentlig kvasimarked,

med andre ord, en naturlig konkurranse i markedet om pasienter og ansatte. For å styre disse

sykehjemmene på nogen lunde lik måte, har Sykehjemsetaten behandlet de likeartet i hver sin

sektor; BMS eller kontrakt. Den offentlige og den private delen av Sykehjemsetaten styrer på

forskjellige måter og opererer med ulik styringsform.

37

De svarene vi fikk fra våre intervjuer med representantene fra Oslo kommune er at den

offentlige grenen av Sykehjemsetaten bruker mer tid, flere ansatte og dermed også mer

penger på å styre sine 17 offentlige sykehjem, enn den private grenen bruker på sine 32

private og ideelle sykehjem. Det kom også frem i intervjuene at Kommune A bruker mindre

tid i prosent på å styre sine sykehjem, enn Sykehjemsetaten. Det er viktig å huske på at det er

en vesentlig stor forskjell mellom antall sykehjem i Oslo kommune og Kommune A, noe som

tilsier at Kommune A kan ende opp med å bruke mer tid, i timer, på hvert enkelt sykehjem,

enn Sykehjemsetaten.

Det vi kan konkludere med er at i Oslo kommune har det å konkurranseutsette

sykehjemstjenesten vært med på å minske ressursbruken for kommunens del. 50 ansatte i stab

og støtte, som jobber opp mot de offentlige sykehjemmene hver uke, mot to team av to

personer som skal jobbe opp mot de private. Vi opplevde også at sykehjemmene var ganske

fornøyde med jobben Sykehjemsetaten gjorde, enten de var BMS­styrt eller kontraktstyrt. Det

er vanskelig å konkludere med noe for vår kontrollgruppe, ettersom det er en så stor forskjell

i antall sykehjem i de gitte kommunene, men det ville vært interessant å se hvordan Sykehjem

A ville fungert under kontrakt, selv om vi opplevde at det fungerte på en god måte i

nåværende styreform.

Behov og forutsetninger

Som vi har påpekt tidligere vil behovet og forutsetningene for å styre kompleks

tjenesteproduksjon innad i kommunen være forskjellig fra kommune til kommune. Løsninger

som er hensiktsmessige for noen kommuner, trenger ikke nødvendigvis å være det for andre.

I vårt tilfelle vil størrelsen på kommunene og antall sykehjem være bestemmende for den

styringsformen som benyttes. I kommuner med få sykehjem vil en sentralisert og stor ledelse

ikke ha så mye for seg. Er det mange sykehjem i kommunen, slik som i Oslo, ser vi at en

sentralisert ledelse vil være fordelaktig, kanskje til og med avgjørende for å få til en god

styring av tjenesteproduksjonen. Vi vil ikke si noe om hvilken styringsform som er bedre enn

andre, fordi dette vil avhenge av situasjonen kommunen er i samt ressurser den har til

rådighet.

38

Videre forskning

I denne oppgaven har vi valgt å se temaet konkurranseutsetting fra et nøytralt politisk

standpunkt, og kun fokusere på den faktiske styringen som utøves fra kommunenes og

sykehjemmenes side. Vi har sett på strukturelle, juridiske og administrative forhold rundt

styringen og prøvd å besvare problemstillingen gjennom utvalgte hypoteser. Ettersom vi har

sett på Oslo kommunes private og offentlige sykehjem og sammenliknet disse med Sykehjem

A og Kommune A, føler vi at temaet vi har skrevet om gir et godt utgangspunkt for videre

forskning. Ettersom det ikke er mange kommuner i Norge med konkurranseutsatte sykehjem,

vil det kunne være interessant å sammenlikne Oslo kommune med en større kommune enn

hva vi har gjort, eksempelvis Bergen eller Kristiansand for å nevne noen.

Nå har vi fokusert på forenkling av selve styringen ved konkurranseutsetting, men det kan

være interessant å se nærmere på hvordan samarbeidet og læringsutbyttet mellom offentlige

og private sykehjem er i kommuner med konkurranseutsatte sykehjem. Dette er interessant

ettersom vi fikk høre at Sykehjemsetaten har felles møter med samtlige virksomhetsledere,

både offentlige og private, slik at virksomhetene kunne lære av hverandre for å optimalisere

driften. Et annet punkt er: Vi fikk vite av områdedirektør for offentlige sykehjem i

Sykehjemsetaten at det er litt i vinden at nåværende bystyret i Oslo kommune ønsker færre

private sykehjem, og tenker på å hente tilbake noen private til offentlig styre. Det kan også

være interessant som videre forskning å se på endringer i transaksjonskostnader hos et

sykehjem som var privat og blir offentlig, for å kunne svare bedre på vår egen

problemstilling.

39

Litteraturliste

Jacobsen, Dag Ingvar og Jan Thorsvik (2013). Hvordan organisasjoner fungerer. 4.utg. Bergen: Fagbokforlaget

Johannessen, Asbjørn, Per Arne Tufte og Line Christoffersen. (2010) Introduksjon til samfunnsvitenskapelig metode. 4.utg. Oslo: Abstrakt forlag

Johnsen, Åge (2007). Resultatstyring i offentlig sektor. Konkurranse uten marked. Bergen: Fagbokforlaget

Johnsen, Åge, Ingun Sletnes og Signy Irene Vabo. (2004). “Konkurranseutsetting i teori og

praksis.” Kap.1 i Johnsen, Åge, Ingun Sletnes og Signy Irene Vabo. (red.),

Konkurranseutsetting i kommunene. Oslo: Abstrakt forlag

Kaplan, Robert S. og David P. Norton (1996a). Using the balanced scorecard as a strategic management system . Harvard Business Review, 74(1): 75­85. sitert fra Johnsen, Åge (2007). Resultatstyring i offentlig sektor. Konkurranse uten marked. Bergen: Fagbokforlaget

Lov av 18. desember 2009 nr. 131 Lov om sosiale tjenester i arbeids­ og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven).

Robertsen, Karl. (1999). “Konkurranseutsetting av offentlig virksomhet.” MAGMA Econas tidsskrift for økonomi og ledelse 1999(1)

Tadelis, Steven og Oliver Williamson, (2010). Transaction Cost Econonics. University of California, Berkeley

Vabo, Signy Irene. (2004). “Konkurranseutsetting av velferdstjenester ­ en utfordring for

demokratisk legitimitet?” Kap. 12 i Johnsen, Åge, Ingun Sletnes og Signy Irene Vabo. (red.),

Konkurranseutsetting i kommunene. Oslo: Abstrakt forlag

40

Williamson, Oliver E. (1981). “The Economics of Organization: The Transaction Cost

Approach.” American Journal of Sociology 1981(Volume 87, issue 3): 548­557

41

Vedlegg 1: Intervjuguide for kommunene Kommunalansvarlig

1. Kommune A

2. Eva Waaler (Sykehjemsetaten/Offentlig)

3. Anne Berger Sørli (Sykehjemsetaten/Privat)

Rammesetting:

Kan vi bruke båndopptaker?

Forklare meningen med intervjuet.

Gjenta problemstilling.

Områdene vi skal dekke.

Spørsmål vedrørende anonymitet?

Hvem er deltakende aktører i oppgaven.

Erfaringer:

Utdanning

Arbeidserfaring, nå og tidligere

Hvordan styres sykehjemmet (styreform)?

Hva er din rolle som områdeansvarlig?

Hvordan ser din arbeidshverdag ut?

Hvordan er din relasjon til sykehjemmet?

42

Lovmessige forhold Strukturelle forhold Transaksjonskostnader

Hvilke lover/ forskrifter er relevante for deres drift?

Har dere inngått en kontrakt/andre juridiske rammer med sykehjemmet?

Hvis ja; hvordan påvirker denne kontrakten den daglige driften for dere?

Er det noen spesielle juridiske bestemmelser som skaper muligheter/ hindringer i hverdagen?

Gjør rammene hverdagen din i noen grad enklere/ vanskeligere?

I hvilken grad er det juridiske konflikter mellom kommunen og sykehjemmet?

Hva slags tiltak har du/har du ikke myndighet til å iverksette ovenfor sykehjemmet?

Settes det noen klare krav ovenfor sykehjemmet? Som ikke er myndighets­

bestemt?

Hvor mange ansatte har noe med sykehjemmet å gjøre?

Hvilke andre deler av kommunen er delaktig i dem daglig driften?

Hvordan tas avgjørelser innad i kommunen?

Delegeres arbeid innad i kommunen, eller står du direkte for hele relasjonen med sykehjemmet?

Eventuelt hva slags arbeid delegeres/ delegeres ikke?

Hvor mange beslutningsnivåer er det mellom deg og ledelsen i sykehjemmet?

Finnes det andre utvalg enn ditt som er involvert i avgjørelser som tas?

Hvor mange er involvert med institusjonen fra kommunen?

Hvor ofte er det møter/ korrespondanse mellom kommunen og sykehjemmet?

Reiser du mye for å samarbeide med institusjonen?

Hvor aktivt bruker sykehjemmet etaten?

I hvilken grad er det kontroll/ evaluering av sykehjemmet?

Hvilke tre ting bruker dere mest tid på i den daglig driften av sykehjems­ tjenesten?

Hvor mye tid settes av til dette?

Bruker du mye tid på avgjørelser som tas på vegne av sykehjemmet? For eksempel i forhold til myndighetene?

Hvis sykehjemmet styres etter kontrakt, har styringsoppgavene endret seg? Hvilke oppgaver brukes mer/mindre tid på?

43

Vedlegg 2: Intervjuguide sykehjemmene

Virksomhetsleder/Dagligleder

1. Sykehjem A

2. Dagny Veum (Lille Tøyen sykehjem)

3. Merete Helland (St. Hanshaugen sykehjem)

Rammesetting:

Kan vi bruke båndopptaker?

Forklare meningen med intervjuet.

Gjenta problemstilling.

Områdene vi skal dekke.

Spørsmål vedrørende anonymitet?

Hvem er deltakende aktører i oppgaven.

Erfaring:

Utdanning

Arbeidserfaring, nå og tidligere

Hvordan styres sykehjemmet (styreform)?

Hva er din rolle som daglig leder for sykehjemmet?

Hvordan ser din arbeidshverdag ut?

Hvordan er din relasjon til kommunen?

44

Lovmessige forhold Strukturelle forhold Transaksjonskostnader

Hvilke lover/ forskrifter er relevante for deres drift?

Har dere inngått en kontrakt/andre juridiske rammer med kommunen?

Hvis ja; hvordan påvirker denne kontrakten den daglige driften for dere?

Er det noen spesielle juridiske bestemmelser som skaper muligheter/ hindringer i hverdagen?

Gjør rammene hverdagen din i noen grad enklere/ vanskeligere?

I hvilken grad er det juridiske konflikter mellom kommunen og sykehjemmet?

Hvordan er organisasjons­ strukturen til sykehjemmet?

Hvilke deler av kommunen er involvert i deres daglig drift?

Hvordan tas avgjørelser innad i sykehjemmet?

Hvor mange beslutningsnivåer er det mellom deg og ledelsen i sykehjemsetaten?

Hvor mange er involvert med kommunen fra sykehjemmet?

Hvor ofte er det møter/ korrespondanse mellom kommunen og sykehjemmet?

Hvordan opplever du å bli styrt?

Reiser du mye for å samarbeide med kommunen?

I hvilken grad er det kontroll/ evaluering av sykehjemmet?

Er kontrollen/ evaluering til hindring av den daglige driften?

Hvilke tre ting bruker dere mest tid på i relasjon med kommunen?

Hvor mye tid settes av til dette?

Bruker du mye tid på avgjørelser som tas sammen med kommunen?

45

Vedlegg 3: Samtykke fra NSD

46

47

48