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Kooperative Aufgabenerledigung: Handlungsansätze für die öffentliche Verwaltung

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Shared Services oder Dienstleistungszentren als gebündelte Wahrnehmung öffent­licher Aufgaben mit Querschnittsbezug sowie Konzepte interkommunaler Zusammen­arbeit sind wahrlich nicht neu. Spannend wird es, diese Wege kooperativer Aufga­benwahrnehmung vor dem Hintergrund der aktuellen Reformerfordernisse neu zu betrachten, zu interpretieren und im Rahmen einer breiten Fachöffentlichkeit Möglich­keiten zu finden und zu diskutieren, wie Modelle strategisch fortentwickelt, gebündelt und eingesetzt werden können. Der Blick auf Aufgabenerledigungszusammenhänge, wie man sie aus der Aufgabenkritik im Sinne der Vollzugskritik und der Geschäfts­prozessanalyse kennt, erfahren durch die derzeitige Stärkung des E­Governments und die Renaissance der Prozessorientierung wichtige Impulse, die es zu nutzen gilt.

Zum Erfolg gibt es keinen Lift. Man muss die Treppe benutzen.

(Emil Ösch, Schriftsteller)

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Handlungsbedarf der öffentlichen Hand

Die öffentliche Verwaltung befindet sich derzeit in einem umfassenden Veränderungs­prozess. Der demografische Wandel stellt sie vor die He­rausforderung, die Aufgaben­erledigung gemeinwohl orien­tiert und wirtschaftlich bei sinkender Mitarbeiterzahl bzw. zunehmend älteren Mitarbei­tern sicherzustellen. Die öf­fentliche Aufgaben erledigung ist gleichzeitig vielfältigen An­ forderungen ausgesetzt, wie steigenden Qualitätsansprü­chen und Finanzbedarfen.

Nicht nur betriebswirtschaft­liche Elemente der Binnen­modernisierung in Form der Kosten­ und Leistungsrech­nung, neue Formen der Steu­erung und unterschiedliche Impuls ebenen des staatlichen Mehrebenensystems, sondern auch die Veränderung von Ver­ antwortungssphären bis hin zu territorialen Reformen las­sen Spannungsfelder entste­hen, die zu Fortentwicklungen drängen.

Die Mobilität der Bevölke­ rung und die Entwicklung von der „Gemarkungskom mu­ne zur Auf ga ben er le di gungs­kom mu ne“ (Grömig, 2012) verdeutlichen die Notwendig­keit, bisherige Strukturen der Aufgabenerledigung zu über­denken.

Von außen betrachtet entsteht der Eindruck, dass die Unter­finanzierung der öffentlichen Haushalte zunächst zu inner­organisatorischen Lösungen und Einsparbemühungen in den Behörden geführt hat (Deckert, 2012) und Effizienz­potenziale von Kooperationen nach derzeitigem Stand nur unzureichend genutzt werden. Damit hebt sich die Entwick­lung in Deutschland auch von anderen Staaten ab, in denen Bündelungs­ oder Industria­lisierungsansätze stärker ver­breitet sind. (ISPRAT, 2012).

Wenig förderlich ist darüber hinaus, dass der Begriff der Shared Services unterschied­lich belegt ist. So ist der kom­munale Begriff der Shared Services weiter gefasst und schließt damit auch Inhalte interkommunaler Kooperation mit ein, also auch die koope­rative Erledigung von Fach­aufgaben.

Einsparpotenziale der öffent­lichen Hand bestehen jedoch unabhängig von der begriff­lichen Differenzierung; inso­fern erscheint es zielführender, die konkreten Aufgabener­ledigungszusammenhänge zu prüfen. Dies beinhaltet, die Leistungsfähigkeit und die Integrationsfunktion der Ver­waltung und die Bedeutung des Raumbezuges (Schiman­ke, 2012; Schuppan, 2010) zu betrachten. Es gilt ebenso für Kompetenz­ und Vollzugs­strukturen sowie den Beitrag, den E­Government als Re­formansatz bzw. die Infor­mations­ und Kommunika­tionstechnologien in diesem

Zusammenhang zu leisten im Stande sind.

Anwendungsszenarien im öffentlichen Sektor

Denkbar ist dabei eine Reihe von Anwendungsszenarien ko­ operativer Modelle, die struk­turiert werden nach unter­schiedlichen Kriterien wie funktionaler Bezug, Organi­sationsform oder Art der Fi­nanzierung. Daraus leitet sich eine große Fülle an Hand­lungsoptionen ab, die in der Praxis möglich sind und sich wie in Bild 1 dargestellt struk­turieren lassen.

Differenziert werden kann da­rüber hinaus zwischen

y der Aufgabenerfüllung im engeren Sinne,

y Tätigkeiten, die vorgela­gert, parallel oder nachgela­gert diese Aufgabenerfüllung operativ fördern und unter­stützen (Schulz 2012) und

y einer Abbildung in unter­schiedlichen Modulen, welche

die „Tiefe“ und den Umfang der Erledigung und Delega­tion oder die Verbindlichkeit der Kooperation verdeutli­chen.

Paradigmenwechsel in der öffentlichen Verwaltung: Handlungsansätze im föderalen System

E­Government wirkt im Ver­hältnis der Verwaltung zu Bürgern und Wirtschaft, ist an dieser Stelle jedoch auch verstärkt im Hinblick auf die Kommunikation zwischen Verwaltungen zu betrachten, um Schnittstellen und Prozes­se zu thematisieren. Mit Art. 91c des Grundgesetzes sowie

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Bild 1: Kriterien und Anwendungsszenarien von Kooperationsmodellen in der öffentlichen Verwaltung. (Quelle: auf Grundlage Schütz/Pfisterer, 2012, S. 13.)

1) Frick/Hokkeler, 2008, S. 45. Zur Differenzierung nach unterschied­lichen Tätigkeiten siehe Hanken/Wind, 2006, S. 184­188.

2) Frick/Hokkeler, 2008, S. 45. Eine umfangreiche und umfassende Dar­stellung rechtlich­organisatorischer Kooperationstypen bieten Hesse/Götz, 2006.

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dem seit 01.04.2010 gültigen IT­Staatsvertrag (Bundesmi­nisterium des Innern, 2012) ist die Basis für eine ebenen­übergreifende Bund­Länder­Kooperation im Bereich der IT geschaffen worden. Zentrales Gremium für die Zusammen­arbeit ist der IT­Planungs­rat. Seine Aufgabe ist es, im Rahmen von Projekten neue Technologien und Themen aufzugreifen und umzusetzen sowie E­Government­Lösun­gen im föderalen und po­litischen Kontext zu kon­zipieren und zu initiieren (IT­Planungsrat, 2012). Dem IT­Planungsrat könnte hier eine wesentliche Rolle als Initiator und Impulsgeber weitergehender Projekte zu Shared Services zukommen.

Zudem wird es künftig im Rahmen der Nationalen Pro­zessbibliothek möglich sein, Bausteine für häufig wieder­kehrende Prozesse bzw. Pro­zessschritte und Dienste zu identifizieren und Lösungsan­sätze übertragbar zu machen. Prozesswissen kann auf diese Weise zur Grundlage für den Auf­ und Ausbau von Shared Service Centern für die öffent­liche Leistungserstellung wer­den (Ahrend, 2012).

Da über eine kooperative Auf­gabenerledigung auch Ein­ sparungen im Bereich des Verwaltungsvollzugs zu er­warten sind, besteht eine enge Verknüpfung mit dem Thema Bürokratieabbau. Län­der, Kommunen und Träger von Selbstverwaltungsaufga­ben sind derzeit eingeladen, die Zusammenarbeit mit dem Bund im Bereich der besseren Rechtsetzung zu vertiefen. Damit sollen Zusammenhän­ge zwischen dem Recht der EU, des Bundes und der Län­der künftig deutlicher werden (Bundesregierung, 2012), was auch Kenntnisse über Voll­zugsstrukturen und Prozesse einschließen dürfte und die im Rahmen der „Einfacher zu . . .“­Projekte (Dietze, 2010)

gewonnenen Erfahrungen mit ebenenübergreifenden Ana­lysen zu vertiefen hilft. Die vom IT­Planungsrat in der Sitzung am 25.10.2012 be­schlossene Maßnahme, zur Umsetzung der Nationalen E­Government­Strategie in den nächsten Monaten die Zusammenarbeit mit dem Na­tionalen Normenkontrollrat (Normenkontrollrat, 2012) zu intensivieren, ist ein weiterer notwendiger und wichtiger Schritt (Planungsrat, 2012).

Handlungsansätze insbeson­dere der Länder bestehen zu­ nächst einmal im Bereich ihrer Gesetz gebung. So sind „Ex­ perimentierklauseln“ in Lan­desgesetzen denkbar bzw. Regelungen zur Standarder­probung. Diese sollten es er­möglichen, abweichend von Regelungen der sachlichen bzw. örtlichen Zuständigkeit Aufgaben in Kooperationen zu erfüllen und auf diese Wei­se Einsparungen im Verwal­tungsvollzug zu rea lisieren (Schwarting/Pfisterer, 2012).

Daneben bestehen beispiels­weise in Hessen bereits rechtlich normierte Förde­rungs­ und finanzielle An­reizstrukturen für Dienstleis­tungszentren (IKZ Hessen, 2012; Spandau, 2012). Gerade im Bereich der Kommunen zeigt sich, dass die interkom­munale Zusammenarbeit in der klassischen Daseinsvor­sorge traditionell stark ausge­prägt ist. Dies wird zunehmend ergänzt um die strategische, zukunftsorientierte Entwick­lungszusammenarbeit in den Regionen (Osner, 2012). Dass Shared Services innerhalb einer Region auch länder­übergreifend wirksam werden können, wird am Beispiel der Initiativen der Metropolregion Rhein­Neckar deutlich: In de­ren Rahmen bauen die Länder Hessen, Rheinland­Pfalz und Baden­Württemberg ein regi­onales Shared Service Center für die einheitliche Behörden­rufnummer D 115 auf bzw.

kooperieren bei der öffentli­chen Auftragsvergabe (Brock­mann/Köstler, 2012).

Aufgrund dieser Entwick­lung wäre die Einrichtung eines ebenenübergreifenden Kompetenzzentrums „Verwal­tungskooperation/Shared Ser­vices“ positiv zu bewerten. Denn nach derzeitigem Stand sind weitergehende Informa­tionen zum Themenbereich Shared Services bzw. inter­kommunale Kooperation aus empirischer Sicht nur spärlich zu erhalten.3 Ein Kompetenz­zentrum könnte unterstützend wirken, bestehende Ansätze zu verknüpfen und zu erar­beiten, wie rechtliche Rah­menbedingungen, die bisher einer kooperativen Aufgaben­erledigung entgegenstehen, adäquat ausgestaltet werden können. Eine organisatorische Anbindung wäre auf allen Ver­waltungsebenen denkbar und würde Know­how bündeln (Schwarting/Pfisterer, 2012). Ansprechpartner könnten im Bereich der Länder neben den Innenressorts auch die Norm­prüfstellen sein, die im Zu­sammenhang mit der Revision und der Anwendungsoptimie­rung bereits über einschlägige Erfahrungen aus dem Bereich Folgenabschätzung von Ge­setzen verfügen.

Fazit und Ausblick

Die vorangegangenen Aus­führungen sollten Aufgaben­erledigungszusammenhänge in den Fokus rücken, damit eigene Potenziale der Ver­waltungen ausgeschöpft und Handlungsspielräume gewon­nen werden können. Dies erfordert von Akteuren aller Verwaltungsebenen, sich be­wusst auf die Neustrukturie­rung von Abläufen einzu­lassen. Weder ein alleiniger Top­down­Ansatz noch ein alleiniger Bottom­up­Ansatz scheinen zielführend zu sein, sondern eine inkrementale Weiterentwicklung. Für die

Akteure stehen selbst gestalt­bare Handlungsansätze im Mittelpunkt, die gemeinsam erarbeitet werden können und mit denen Neues gewagt wer­den kann.

Literatur

Ahrend (2012): Die Nationale Prozess bib­liothek – eine Initiative für eine vernetzte öffentliche Verwaltung, in: AWV – Infor­mationen 3/2012, www.awv­net.de/cms/upload/awv­info/pdf/Seiten_aus_Info­3­12­Prozessbibliothek.pdf (03.12.2012) bzw. www.prozessbibliothek.de/projektnutzen/ (06.12.2012).

Brockmann/Köstler (2012): Shared Services in der Metropolregion Rhein­Neckar, in: Schütz (Hrsg.), S. 119 ff., www.verwal­tungsdurchklick.de (06.12.2012).

Bundesministerium des Innern (2012): Vertrag über die Errichtung des IT­Pla­nungsrats und über die Grundlagen der Zusammenarbeit beim Einsatz der Infor­mationstechnologie in den Verwaltungen von Bund und Ländern – Vertrag zur Aus­führung von Artikel 91c GG http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Themen/OED_Verwaltung/Informations­gesellschaft/it_planungsrat_1.pdf;jsessionid=C4DB0BF7D4BD6518D6AE7D4DA38B77BA.2_cid287?__blob=publicationFile (11.12.2012).

Bundesregierung (2012): Kabinettbeschluss vom 28. März 2012 ­ Arbeitsprogramm bessere Rechtsetzung, Gliederungspunkt 8: www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/2012/03/2012­03­28­buero­kratieabbau.pdf?__blob=publicationFile (06.12.2012).

Deckert (2012): Praxisbeispiele für Shared Services in Kommunen, in: Schütz (Hrsg.), S. 80 ff.

Dietze (2010), Die „Einfacher zu …“­Pro­jekte: Ansätze für eine bürokratieärmere Ausgestaltung von Leistungsverfahren und für die Durchführung von Leistungs­vergleichen nach Art. 91 d GG, in: AWV­Informationen 5/2010, S. 12­14.

Frick/Hokkeler (2008): Interkommunale Zusammenarbeit. Handreichung für die Kommunalpolitik, FES, Kommunalakade­mie, S. 45.

Grömig (2012): Shared Services in über­greifender Perspektive, in: Schütz (Hrsg.) S. 65 ff.

Hanken/Wind (2006): Interkommunale Ko­operation und E­Government, in: Verwal­tung und Management, Juli/August 2006, S. 184­188.

Hesse/Götz (2006); Förderung interkom­munaler Zusammenarbeit in Niedersach­sen, Berlin.

IKZ Hesssen (2012): www.ikz­hessen.de/ikz/index.php/F%C3%B6rderprogramm (06.12.2012)

ISPRAT (2012): Die Neuordnung öffent­licher Verwaltung durch eine Industriali­sierung von Verwaltungsprozessen – Bün­delungs­, Industriealisierungs­ und Shared

3) Positiv im kommunalen Bereich vgl. Plattform http://www.verwal­tungskooperation.at (06.12.2012). Ziel ist es, konkrete Ansatzpunkte für einen Dialog zwischen Kommunalverwal­tungen zu eröffnen.

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Service­Ansätze bei der öffentlichen Lei­stungserbringung, Berlin, S. 56 ff.

Normenkontrollrat (2012): http://www.normenkontrollrat.bund.de/ (03.12.2012).

Osner (2012): Haushaltskonsolidierung durch interkommunale Zusammenarbeit. Wie man mit „Shared Services“ Geld und Personal sparen kann, www.wegweiser­kommune.de/themenkonzepte/finanzen/download/pdf/Haushaltskonsolidierung.pdf (06.12.2012).

Planungsrat (2012): www.it­planungsrat.de/ SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2012/PM_9.%20Sitzung%20IT­PLR%202012.html?nn=1299634 (06.12.2012).

Schimanke (Hrsg.)(2010): Verwaltung und Raum. Zur Diskussion um Leistungsfähig­keit und Integrationsfunktion von Verwal­tungseinheiten, Baden­Baden.

Schliesky (2012): Raumbindung der Ver­waltung in Zeiten des E­Governments, in Schimanke (Hrsg.), S. 50 ff.

Schulz (2012), Stadt neu denken – Un­terstützungsleistungen der öffentlichen Verwaltung im Wandel, www.govern­ment2020.de/blog/?p=383 (30.11.2012).

Schuppan (2010), Territorialität der Ver­waltung im Jahr 2020: Können ausgetre­tene Pfade verlassen werden? 17.05.2010 www.government2020.de/blog/?p=108 (30.11.2012).

Schütz (Hrsg.)(2012): Shared Services. Ko­operative kommunale Aufgabenerfüllung, Wiesbaden: Kommunal­ und Schulverlag.

Schütz/Pfisterer (2012): Rahmenbedin­gungen und Anwendungsfelder des Shared Services Modells, in: Schütz (Hrsg.): S. 13.

Schwarting/Pfisterer (2012): Shared Ser­vices – Weitergehende Entwicklungsper­spektiven und Ausblick, in: Schütz (Hrsg.) S. 119 ff.

Spandau (2012): Förderung und Anreiz­strukturen für Shared Services in Kom­munen durch das Land Hessen, in: Schütz (Hrsg.) S. 38.

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Dr.�Petra�Pfisterer�AWV-Fachreferentin�Betreuung�des�AWV-Arbeits-kreises�„Shared�Services�in�Wirtschaft�und�Verwaltung“,�in�dessen�Rahmen�wir�unter�Leitung�von�Giso�Schütz,�Vize-präsident�Bundesverwaltungs-amt�a.�D.,�den�Beitrag�„Shared�Services.�Kooperative�kommu-nale�Aufgabenerfüllung“�beim�Kommunal-�und�Schulverlag�veröffentlicht�haben.��Kontakt:�pfisterer@awv-net.de

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Es war einmal ein Ratio­nalisierungsfachmann, der besuchte ein Symphonie­konzert. Hier ein Auszug aus seinem Prüfungsbericht:

„Bedauerlicherweise muss fest gestellt werden, dass die vier eingesetzten Oboen­bläser über weite Stre­cken des Konzerts unbe­schäftigt herumsaßen. Die Zahl der Bediensteten soll­te daher im Interesse der Personalkosteneinsparung erheblich reduziert werden. Dies könnte – ohne Output­minderung – leicht dadurch erreicht werden, dass ihre Tätigkeit gleichmäßig über das ganze Konzert so verteilt wird, dass Beschäftigungs­spitzen und Leer zeiten aus­geglichen werden, wie dies doch in jedem Unternehmen längst üblich ist.

Weiter ist zu beanstanden, dass sämtliche zwölf Violi­nen gleichzeitig identische Tonfolgen spielten. Das be­deutet eine unnötige Ver­vielfachung. Wenn wirklich eine größere Lautstärke für erforderlich gehalten wird, so wäre dies ebenso gut und ökonomischer durch Einsatz elektronischer Verstärkung zu erreichen. Die Personal­ausstattung dieses Orches­terteils könnte dadurch dras­tisch gekürzt werden.

Wie sich zeigte, wurde ein besonders hohes Maß an Arbeitseinsatz durch das Spielen von Sechzentel­ und Zwei und dreißigstel­Noten vertan. Dies ist offensicht­lich eine unnötige Verfei­nerung. Es wird empfohlen, sämtliche Noten der Parti­tur auf die jeweils nächste Achtelnote auf­ bzw. abzu­runden, was auch zu aus­ge gli chenerer und dadurch

sparsamerer Materialbean­spruchung bei den Ins tru­men ten führt. Dank der damit gegebenen einheitli­cheren Tätigkeit wäre es zudem möglich, Bediens­tete niedriger Tarif ein stu­fung einzusetzen, ja sogar Trainees zu verwenden, was erhebliche Einsparerfolge erbringen würde.

Ferner wirken sich die zahlreichen Wiederholungen bestimmter, teilweise so­gar längerer Musikpassagen negativ auf die Arbeitspro­duktivität aus. Sie sollten in Zukunft ersatzlos gestrichen werden. Dasselbe gilt für die unproduktive und des­halb abzulehnende Usance, etwa die Hörner ein Motiv wiederholen zu lassen, das zuvor schon von den Strei­chern gespielt wurde, mithin der Zuhörerschaft längst be­kannt ist. Eine überschlägige Schätzung hat ergeben, dass die Bereinigung eines Kon­zerts von allen derartigen überflüssigen und unnöti­gen Passagen die Gesamt­dauer von zwei Stunden auf rund 23 Minuten reduzieren würde.

Das wiederum hätte Aus­wirkungen auf die Nut­zungsintensität der Konzert­säle, die nämlich dadurch für mehrere Konzerte an demselben Abend verwend­bar würden. Auch würde die so erreichte Verkürzung der Veranstaltungsdauer die bis­her üblichen Pausen über­flüssig machen, wodurch unnützes Herumstehen wäh­rend in der Regel 15 Minu­ten entfiele, was bei einer Zuhörerschaft von (ange­nommen) 600 Personen pro Konzert einen Gewinn von 150 Mannstunden bedeuten würde.

Weiter fiel auf, dass die meisten Künstler jeweils eine Hand dafür verwenden mussten, ihr Instrument in der richtigen Position zu halten. Es ließen sich er­hebliche Rationalisierungs­gewinne dadurch erzielen, dass stattdessen eine mecha­nische Halterung eingeführt wird, wodurch die bislang dafür verwendete Hand für andere Tätigkeiten frei wür­de.

Ebenso war bemerkenswert, wie viel Kraft die Bläser für die Luftzufuhr ihrer Inst­rumente und wie viel Auf­merksamkeit sie zugleich für deren genau richtige Dosie­rung aufzuwenden hatten. Der Einsatz eines Kom­pressors mit elektronischer Feinsteuerung könnte hier nicht nur Erleichterung und größere Genauigkeit erbrin­gen, sondern auch so starke Freisetzungseffekte bewir­ken, dass – was organisato­risch durchaus denkbar wäre – nach derartigen Ände­rungen möglicherweise ein Bläser mehrere Instrumente zugleich blasen könnte.

Schließlich bietet die oft starke Überalterung der Mu­sikinstrumente Anlass zur Sorge; sie sollte Gegenstand baldiger intensiver Unter­suchungen sein. So war die Violine des Primgeigers in dem zur Diskussion stehen­den Konzert mehrere 100 Jahre alt. Demnach besitzt ein solches Ins trument un­ter Anwendung der übli­chen Abschreibungssätze lediglich noch einen sehr geringen Restwert und sollte baldigst durch ein modernes, effizienteres und mithin ren­tableres Instrument ersetzt werden.“

(Quelle: unbekannt)

Ein Märchen – wirklich nur ein Märchen?