KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG IN DER DONAUREGION: EINE UNTERSUCHUNG REGIONALER „BEST PRACTICES“

KORRUPTIONSBEKÄMPFUNG IN DER DONAUREGION: EINE UNTERSUCHUNG

REGIONALER „BEST PRACTICES“

Eine Studie von Leonie Hensgen

Max-Planck Stiftung für Internationalen Frieden und Rechtsstaatlichkeit

I. EINLEITUNG

Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

I. Einleitung – Best Practices

Korruption: weltweite geschätzte Kosten 5% des BIP Allein innerhalb der EU 122 Mrd. €/ Jahr

Mit konventionellen Mitteln allein schwer zu fassen und zu bekämpfen.

Notwendigkeit neuer Bekämpfungsstrategien und Ansätze

-> Globaler Wissens-/Erfahrungsaustausch wichtig.


I. Einleitung – Best Practices

„best practices“– Definition: herausragende Methoden und Praktiken, die

dauerhaft bessere Ergebnisse aufweisen als andere Ansätze.

– Besonderheit Donauregion: dynamische Entwicklung, viele neue oder noch nicht vollständig umgesetzte Maßnahmen. Daher wenig verlässliche Daten

– Eingrenzung der Studie: vielversprechende Projekte mit guter Erfolgsprognose.


I. Einleitung – Studienablauf

Evaluation der Konferenz „Fight against Corruption in the Danube Region“– Untersuchung der vorgestellte Projekte auf Eignung als „best

practice“

Ausarbeitung eines Fragebogens– Fragen: allgemeine Korruption; Selbsteinschätzung der

Länder; erfolgreiche nationale oder internationale Projekte

– Mit Hilfe des bulgarischen Innenministeriums an 12 Staaten verschickt

Heranziehung von Drittquellen (NGOs, Wissenschaft)


II. UNTERSUCHUNG DER EINZELSTAATEN


StudienaufbauEinleitung:Generelle Fakten

- Fläche

- Einwohnerzahl

- Regierungsform

Bruttoinlandsprodukt (BIP)Human Development Index (HDO) Corruption Perception Index (CPI)Unterschriebene/ratifizierte Anti-KorruptionsverträgeÜberblick Korruptionsproblematik


StudienaufbauHauptteil:Beschreibung der Anti-KorruptionsmaßnahmenBewertung

Schluss:Kurze ZusammenfassungGesamtbewertungFazit


1. Ungarn – Korruption

Weit verbreitet• EU Korruptionsbarometer: 96% der Befragten sieht

Korruption als eines der Hauptprobleme

Corruption Perceptions Index: 46. Platz (von 176)• Ggü. direkten Nachbarstaaten relativ fortschrittlich

• Ggü. EU-Staaten eher defizitär

Besonders betroffene Bereiche• Vergabewesen, Behördenkontrolle, Parteifinanzierung


1. Ungarn – „Twinning Light Projekt“

Präventiver Ansatz:Studie zur Messung von Integritätsrisiken in einzelnen Bereichen des öffentlichen Dienstes

– Entwickelt vom State Audit Office in Zusammenarbeit mit niederländischem Rechnungshof und EU-Unterstützung.

Gedanke– Keine Messung genereller Korruption wie z.B. CPI

– Institutionsorientierte Auswertung offenbart konkrete Schwachstellen

– An spezifische Risiken angepasste Konzepte



Vorgehensweise:Fragebögen an 5000 öffentliche BehördenAuswertung und Ermittlung

– Schwachstellen: Bereiche, die besonders risikobelastet sind

– Kontrollmechanismen: Gesetze oder interne Administration.

Vergleich der Schwachstellen mit Kontrollmechanismen ergibt „Gap“---- Überwachungslücken.



Behörden zu „Clustern“ zusammengefasst Risk Map – systematischer Überblick

– Erlaubt bessere Ressourcenallokation

– gezielte Bekämpfung

– Nachvollziehbarkeit der Entwicklung

Ergebnisse bilden Grundlage für weitere Antikorruptionsstrategie


1. Ungarn – Hungarian National Protection Service (NPS)

Antikorruptionsbehörde– Errichtet 2010 als Reaktion auf Twinning Light Project

– Untersteht Innenminister

– u.a. Korruptionsprävention und –aufdeckung

Keine Strafverfolgung

– Enge Zusammenarbeit mit der Staatsanwaltschaft.

– „Schützt“ primär Exekutive vor Korruption


1. Ungarn – Hungarian National Protection Service (NPS)

Primäre Aufgabenbereiche:Informationsauswertung

– Öffentliche und vertrauliche Daten

Integritätstest– Verdeckte Mitarbeiter täuschen Korruptionssituation vor

– Beamter wird anhand seiner Reaktion bewertet

– Nach NPS Aussage sehr zuverlässiges Mittel

– Kritik: tiefer Eingriff, geringe Schutzmechanismen


1. Ungarn – Bewertung

Vor allem neue Konzepte

–> abschließende Bewertung schwer möglich Viele Schritte in die richtige Richtung Maßnahmen gegen bekannte Kritikpunkte Empirischer Ansatz als Grundlage für weitere

Strategie positiv zu bewerten


2. Rumänien – Korruption

Weit verbreitet im privaten und öffentlichen Sektor• EU Korruptionsbarometer: 90% als eines der Hauptprobleme

Corruption Perceptions Index: 66. Platz (von 176)• Ggü. direkten Nachbarstaaten durchschnittlich.

• Ggü. EU-Staaten mit Griechenland und Italien Schlusslicht.

Besonders betroffene Bereiche• Öffentlicher Dienst, Politik und Privatwirtschaft


2. Rumänien – Korruptionsbekämpfung

Innen- und Justizministerium überwachen Implementierung und erarbeiten Gesetzesvorschläge

Enge Zusammenarbeit nationaler Institutionen– Court of Audit (Rechnungshof)

– People‘s Advocate (Ombudsmann)

– National Integrity Agency (ANI)

– National Anticorruption Directorate (DNA)

– General Anticorruption Directorate (GAD)


2. Rumänien – National Integrity Agency

Unabhängige Agentur auf nationaler Ebene Präventive Aufgaben und Aufklärung Sensibilisierung der Bevölkerung und Beamten Überprüfung von Vermögensverhältnissen und

Interessenskonflikten



Arbeitsweise– Informationsbeschaffung: von öffentlichen und privaten

Stellen

– Auswertung durch zufällig zugewiesenen Integrity Inspector

– Nach Feststellung Interessenkonflikt: Möglichkeit des Betroffenen zur Stellungnahme

– Entsprechende Behörden wird aufgefordert, geeignete Maßnahmen zu ergreifen



Bewertung– Sehr stark von Unterstützung anderer Institutionen abhängig

– Scharfer Konflikt mit politischer und gerichtlicher Elite

– Aber: nach Gesetzesreform aufstrebende Bilanz

– Positive Bewertung durch EU Kommission

– Wirksamkeit bedingt durch politischen Willen und funktionale Justiz


2. Rumänien – National Anticorruption Directorate

Behörde mit Zuständigkeit für „high and medium level“ Korruption– Angeschlossen an das Büro des Staatsanwalts im obersten

Justiz- und Kassationshof

Informationsermittlung Ermittlungen dienen der Strafverfolgung Mitarbeiter:

– Staatsanwälte, Polizisten, Antikorruptionsexperten

– Ernannt durch Oberstaatsanwalt; ihm unterstellt


2. Rumänien – National Anticorruption Directorate

Bewertung– Weitgehend positiv

– Viele rechtskräftige Verurteilungen hochrangiger Personen

– Gerichte wegen langer Verfahrensdauer limitierender Faktor


2. Rumänien – General Anticorruption Directorate


Antikorruptionsinstitution innerhalb des Innenministeriums (MAI)

Zuständig für 160.000 Mitarbeiter des MAI Bekämpft Korruption primär ministeriumsintern Untersteht administrativ dem Innenminister Operational koordiniert durch Staatsanwalt Kooperation mit verschiedenen öffentlichen und

privaten Institutionen.



Vier Hauptabteilungen

Zwei Ermittlungseinrichtungen:– Directia Anchete (Ermittlung)

strafrechtlichen Untersuchungen von Korruptionsvergehen

Integrity Testing der Mitarbeiter

– Directia Investigatii (Ermittlung)

Voruntersuchungen und Informationssammlung für Strafverfolgung

Sondereinheit: Special Service für verdeckte Ermittlungen



Directia Prevenire (Prävention)– Schulungen; Bewusstseinsbildung; Öffentlichkeitsarbeit

– Erstellung und Auswertung von korruptionsbezogenen Studien

Directia Suport (Unterstützung)– Unterstützende und administrative Funktionen

– Berichterstattung an die EU

Strategisches Komitee– Evaluiert GAD und erarbeitet Verbesserungsvorschläge

2. Rumänien – Bewertung


Herausforderungen– Keine Budgetgarantie

-> abhängig von Genehmigung durch Parlament

– Mitarbeiter werden nicht gesondert trainiert

Keine erhöhten Auswahlkriterien

– Code of Conduct und Whistleblowerschutz relativ schwach ausgeprägt

– Unterstützung durch Justiz und Politik entscheidend

2. Rumänien – Bewertung


Positiv– Gutes Grundkonzept als Ausgangslage

– Schnelle erste Erfolge

– Weitgehend positive Bewertung durch EU

3. Deutschland– Korruption

Problemwahrnehmung• EU Korruptionsbarometer: nur 57% als eines der

Hauptprobleme (EU-Durchschnitt: 74%)

Corruption Perceptions Index: 13. Platz (von 176)• Ggü. direkten Nachbarstaaten und EU-Staaten

überdurchschnittlich

Besonders betroffene Bereiche• Allgemeine öffentliche Verwaltung; Wirtschaft

• Relativ geringes Maß: Strafverfolgungs-/Justizbehörden


3. Deutschland – Business Keeper Monitoring System

Hinweisgebersystem– Basiert auf Web-Portalsoftware der Business Keeper AG

– Strukturierte Verarbeitung anonymer Hinweise soll vorhandenes Wissen nutzbar machen

Hinweisgeber häufig effektivste Aufklärungsmethode Absolute Anonymität als besserer Schutz vor

negativen Folgen



Funktionsweise– Nimmt Hinweise rund um die Uhr internetbasiert entgegen

– Technisch individueller Verschlüsselung (Inhalt und Kanal)

– Vergleichbares Schutzniveau mit Europäischer Zentralbank

– Anonymer Dialog zwischen Hinweisgeber und Bearbeiter ermöglicht Rückfragen und Fortschrittsberichte

– > Insiderwissen kann kontinuierlich genutzt werden



Vorteile– Erlaubt Filterung der Hinweise und Schwerpunktsetzung

– Gewährleistet Anonymität

30% der Hinweisgeber decken Identität im Verlaufe des Verfahrens auf.

– Großen Teilen der Zivilbevölkerung zugänglich

– Sehr geringer Anteil denuziantischer Missbrauchsfälle

– Gute Übertragbarkeit auf andere Länder aufgrund geringer Voraussetzungen der Impelementierung


4. Bulgarien – Korruption

Großes Problem im Zentrum der Aufmerksamkeit• EU Korruptionsbarometer: 95% als eines der Hauptprobleme

Corruption Perceptions Index: 75. Platz (von 176)• Unter EU-Staaten auf vorletztem Platz.

• Leicht negativer Trend

Betroffene Bereiche:– Justiz, Zoll, Polizei, Vergabewesen


4. Bulgarien – BORKOR

Problemlösung für Kommissionsvorgaben Ziel:

Gewährleistung der effizienten Umsetzung der Regierungsstrategie zur Vorbeugung und Unterdrückung der Korruption

komplexes Modell der zentralen Planung und Entwicklung

Keine „Maßnahme“, sondern Strategiekonzept zur ebenenübergreifenden Bekämpfung und Prävention



Umsetzung durch das „Zentrum für die Prävention und Bekämpfung von Korruption und organisiertem Verbrechen“ – ZPBKOK– Rein präventiv, nicht operative Tätigkeit

– Entwicklung flächendeckender, effektiver und nachhaltiger Präventionsmaßnahmen

– Umfassende Analysen dienen der Identifizierung von Schwachstellen

– Besonders geschulte Mitarbeiter

– Aktive Einbeziehung aller Beteiligten auf staatlicher und nichtstaatlicher Ebene soll zu breiter Akzeptanz führen



Schwachstellenanalyse:Aufgaben-, System-, Personenbezogen

Interventionssystem als Resultat–möglichst lückenloses System zur Vermeidung, Aufdeckung und Bekämpfung der Korruption in Schwerpunktbereichen–Favorisierung einer ganzheitlichen Lösung–Möglicher Output: Präventionsmaßnahmen, Vorlagen für Gesetze/Dekrete und Anordnungen, technische Lösungen, Ermittlungsmethoden, Konzeptstrategien und Standards für Analysen

Ministerrat entscheidet letztlich über Umsetzung



1. Testlauf:Entwicklung des Lösungsmodells für die Vergabe öffentlicher Aufträge4-Säulen Modell mit 6 PlattformenErgänzt durch Maßnahmen im Vorfeld

– Präqualifizierung der Unternehmen durch unabhängige private und fachlich kompetente Stellen

– aktive Einbeziehung von Kontroll- und Aufsichtsorganen


4. Bulgarien – BORKORBewertung

Leitgedanke der präventiven Herangehensweise überzeugend

Korruptionsformel ermöglicht Analyse der Zusammenhänge

Umfassender Ansatz langfristig erfolgsversprechender Komplexität beugt Missbrauch vor Aber: Zustimmung des Ministerrats notwendig Starker politischer Wille und Unterstützung in der

Zivilbevölkerung Erfolgsvoraussetzung


5. Tschechische Republik – Korruption

Weit verbreitetes Problem• EU Korruptionsbarometer: 90% als eines der Hauptprobleme

Corruption Perceptions Index: 54. Platz (von 176)• Ggü. direkten Nachbarstaaten durchschnittlich.

• Ggü. EU-Mitgliedern eher unterdurchschnittlich

Betroffene Bereiche– Politische Parteien, Ministerien und öffentliche Verwaltung

– Teilverstaatlichte Unternehmen


5. Tschechische Republik – Korruptionsbekämpfung

Höchste Priorität der Regierung Nationale Antikorruptionsstrategie

– Prävention im Vordergrund

– Tiefgreifender Wandel statt kurzfristiger Bekämpfung der Phänomene

– Transparenzförderung und Einbindung der Zivilgesellschaft

– Holistisches Konzept unter Einbeziehung aller betroffenen Bereiche


5. Tschechische Republik – Corruption Impact Assessment

Impact Assessments bisher im umweltrechtlichen und sozio-ökonomischen Bereich etabliert

Ziel: Eliminierung von Korruptionsfaktoren aus Gesetzen und Verordnungen durch analytische Betrachtung – Ex-ante für Gesetzesvorschläge

– Ex-post Analysemethode für bestehende Regelungen



Grundprinzipien

– Verhältnismäßigkeit

– Verantwortlichkeit

– Konsistenz

– Transparenz

– Partizipation



Breiter Anwendungsbereich Zweistufiges Verfahren

– Zunächst „kleines“ CIA

– Bei Verdachtsmomenten tiefgehende Untersuchung

– Einbeziehung der Zivilgesellschaft und „Watchdog“-Organisationen

Bei Zweifel Rücküberweisung des Entwurfs mit Verbesserungsvorschlägen

Abweichungsmöglichkeit des Parlaments unbeeinträchtigt


5. Tschechische Republik – Bewertung

Generelle Antikorruptionsstrategie bietet gute Grundlage

Problematisch: Besetzung des Government Anticorruption Committee

Corruption Impact Assessment vielversprechend Allerdings abhängig vom politischen Willen und dem

Vertrauen der Bevölkerung


6. Österreich – Korruption

Verbreitetes Problem• EU Korruptionsbarometer: 80% als eines der Hauptprobleme

• Anstieg um 19%

Corruption Perceptions Index: 25. Platz (von 176)• Ggü. direkten Nachbarstaaten und EU-Mitgliedern leicht

überdurchschnittlich.

Betroffene Bereiche– Politik; Vergabewesen; Tourismussektor und

Privatwirtschaft


6. Österreich – Bundesamt für Korruptionsprävention und

Korruptionsbekämpfung (BAK) Existiert seit Okt. 2010 Unabhängige nationale Einrichtungen zur

Korruptionsprävention und –bekämpfung iSv.

Art.6 UNCAC Direkt Bundesministerium für Inneres untergeordnet Enge Zusammenarbeit mit der Wirtschafts- und

Korruptionsstaatsanwaltschaft und internationalen Antikorruptionseinrichtungen


6. Österreich – BAK

4 Säulen der Antikorruptionsarbeit

1. Prävention

2. Edukation

3. Repression

4. Kooperation


6. Österreich – European Anticorruption Training

Kick-off Konferenz 2011 Jeweils 5 Arbeitsgruppen zu Themenbereichen

„Ermittlung und Strafverfolgung“ „Prävention“ „Internationale Kooperation“

Abschlusskonferenz 2013 mit „best practices“ Handbuch.


6. Österreich – European Anticorruption Training

Schwerpunkt der Internationalen Kooperation des BAK - “Practice meets Science”

Teilnehmer: - Vertreter von Antikorruptionsbehörden- Polizei und Staatsanwaltschaften

aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Union;

des erweiterten Schengenraums sowie aus südosteuropäischen EU-Beitrittskandidatenländern und anderen Staaten des Westbalkans


6. Österreich – Bewertung

Antikorruptionsmaßnahmen gut durchdachtes Gesamtkonzept

BAK: Antwort auf nationale Korruptionsskandale Herausforderung: Vertrauen der Bevölkerung muss

wiedererlangt werden. Anticorruption Training stärkt Kooperation und

Austausch Bisher Erfolge jedoch schwer messbar


III. FAZIT UND AUSBLICK


Fazit und Ausblick

Korruptionsproblematik ist nicht auf einzelne Staaten begrenzbar

Vielfältige Erscheinungsformen führen zu hohen, grenzüberschreitenden Schäden

Trotz gleicher Kernursachen zahlreiche länderspezifische Besonderheiten

Prävention und Repression gleichermaßen nötig Keine Pauschallösung – aber Angleichungen möglich


Fazit und Ausblick

Positiv: Alle untersuchten Länder zeigen ernsthafte Bemühungen für effektive und nachhaltige Korruptionsbekämpfung

Unterstützung durch EU von großer Bedeutung Best practices und Wissensaustausch können

Entwicklung entscheidend beschleunigen Studie bietet wertvollen und fundierten Überblick über

Projekte in der Donauregion – Grundlage für Austausch


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