Kraftsamling mot ungdoms-arbetslöshetenRapport från Dua till regeringen den 31 mars 2016

II

Delegationen för unga till arbete Dnr: Komm2016/00551/A 2014:06

Förord

Delegationen för unga till arbete (Dua) har avslutat sitt första verksamhetsår. Det har varit ett innehållsrikt och intensivt år. Samtidigt som vi har byggt upp vår verksamhet har vi från första dagen, i enlighet med våra direktiv, aktivt verkat för att arbetsmarknadspolitiska insatser ska få större genomslag på lokal nivå.

Strategi och verksamhet har vuxit fram i nära samverkan med Arbetsförmedlingen och kommunernas företrädare, Sveriges kommuner och landsting (SKL). Vi har också fört en aktiv dialog med, och tagit intryck av, företrädare för över 250 enskilda kommuner och många arbetsförmedlingskontor.

En stor del av vår kraft har vi lagt på att skapa förutsättningar för de lokala parterna att gemensamt skapa strukturer i arbetet för att minska ungdomsarbetslösheten och bättre möta de arbetslösa ungdomarnas behov.

I det närmaste alla kommuner har valt att ingå överenskommelser med Arbetsförmedlingen. Därmed finns nu strukturer för en organiserad samverkan och effektivare utnyttjande av befintliga resurser. Samverkansarbetet är i full gång.

Samtidigt sjunker arbetslösheten bland unga. Men det förbättrade arbetsmarknadsläget kommer inte alla ungdomar till del. I första hand är det arbetslösa ungdomar som står närmare arbetsmarknaden som har gynnats. Det finns fortfarande stora grupper av unga som även i högkonjunktur har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden och som löper stor risk att fastna i långa arbetslöshetsperioder. Främst handlar det om många unga som saknar en fullständig gymnasieutbildning, som är födda utanför Europa och som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Antalet inskrivna arbetslösa ungdomar som tillhör en eller flera av dessa grupper tenderar att öka och utgör i och med det en allt större andel av de inskrivna arbetslösa. Gapet mellan dem som står nära arbetsmarknaden och de som står längre ifrån blir allt större.

Nu när konjunkturen är god och unga som står nära arbetsmarknaden har lättare att få jobb kan fokus i större utsträckning sättas på dem som har svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden och på utmaningar som kräver strukturella förändringar. Det handlar inte minst om att skapa goda förutsättningar för de allt fler unga som kommer till Sverige i tonåren.

Dua räknar med att det för dessa grupper av unga krävs fördjupad samverkan med fler aktörer. Så Dua fortsätter sitt arbete!

Stockholm den 31 mars 2016

Lil Ljunggren Lönnberg

ordförande

III

Sammanfattning

Regeringen inrättade i december 2014 en delegation för större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå, Dua. Dua ska främja statlig och kommunal samverkan och utveckling av nya samverkansformer. Arbetet ska bedrivas i nära dialog med Arbetsförmedlingen. Uppdraget ska slutredovisas senast den 28 februari 2018. Dua identifierade tidigt lokala överenskommelser om samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedling som ett strategiskt redskap. Mål sattes upp om att samtliga kommuner under 2015 skulle teckna överenskommelser om samverkan med Arbetsförmedlingen och att överenskommelserna skulle ha en form och ett innehåll som borgade för god kvalitet i samverkan. Dua har bedrivit ett brett utåtriktat arbete riktat mot i första hand kommuner och Arbetsförmedlingens organisation på olika nivåer. Bland annat har Dua, tillsammans med Arbetsförmedlingen, genomfört 25 regionala dialogkonferenser med kommuner. Dua har också genomfört ett flertal workshops, både på central och lokal nivå, och frukostseminarier och en stor nationell konferens. Transparens och tillgänglighet har varit en utgångspunkt i Dua:s informations- och kommunikationsarbete. Viktiga verktyg har varit hemsida, nyhetsbrev och webbinarier, dvs. kombinerade informations- och frågestunder online. Dua medverkade i Almedalen sommaren 2015.

Särskilt om arbetet med de lokala överenskommelsernaFokus i Dua:s arbete har varit att stödja arbetet med att ta fram lokala överenskommelser för att minska ungdomsarbetslösheten. Arbetet har inneburit omfattande kontakter med kommuner och Arbetsförmedlingens organisation på olika nivåer. Det har bedrivits i samverkan med Arbetsförmedlingen på nationell nivå och i nära samråd med SKL. Dua tog initialt, som utgångspunkt för de lokala parternas arbete med överenskommelser, fram en mall för hur en överenskommelse skulle utformas och en manual för utarbetande av en överenskommelse. I mars 2016 hade 287 kommuner tecknat överenskommelser med Arbetsförmedlingen om samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten. Dua hade dessförinnan yttrat sig över dessa överenskommelser i preliminärt skick. Dua bedömer att arbetet med att få till stånd lokala överenskommelser som verktyg för samverkan har varit framgångsrikt. I en majoritet av landets kommuner har det nu genom de lokala överenskommelserna lagts en god grund för samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten. Generellt synes det finnas en hög ambition i arbetet. Samtidigt finns det i många överenskommelser områden att utveckla i det vidare arbetet. Vissa kommuner bedöms ha behov av särskilt stöd.

Särskilt om delegationens fördelning av statsbidragUnder 2015 har Dua fördelat totalt närmare 75 miljoner i statsbidrag till kommuner. Dua beviljade i början av september 2015 samtliga 286 sökande kommuner upp till 200 000 kronor för att utarbeta lokala överenskommelser. Totalt beviljades knappt 57 miljoner kronor för detta ändamål. Dua bedömer att statsbidragen har fungerat väl som incitament och att medlen bidragit till både att så många kommuner valde att så snabbt påbörja samverkansarbetet och till överenskommelsernas generellt sett höga kvalitet. I september 2015 utlyste Dua medel för de kommuner som tidigt, tillsammans med Arbetsförmedlingen, färdigställt sina lokala överenskommelser. Avsikten var att stimulera de kommuner och arbetsförmedlingskontor som redan hade väl utvecklad samverkan att snabbt komma igång med konkret arbete på basis av sina överenskommelser. Utlysningens övergripande inriktning var etablering eller vidareutveckling av långsiktigt stabila strukturer för samverkan mellan kommun/kommuner och Arbetsförmedlingen. Av de inkomna ansökningarna beviljades 35 stycken helt eller delvis. Totalt beviljades drygt 18 miljoner kronor.

IV

En tredje utlysning av statsbidrag gjordes i februari 2016. Bidrag kunde sökas för vidareutveckling av samverkan för att få till stånd utbildningskontrakt och traineejobb. Beslut om inkomna ansökningar har ännu ej fattats.

Slutsatser, utmaningar och förslagDua har nu arbetat i drygt ett år. Fokus i arbetet har legat på den lokala nivån, på den praktiska verksamheten. I föreliggande rapport redovisas emellertid också vissa slutsatser och förslag. Dessa bygger på erfarenheter från det konkreta arbetet med att främja lokala överenskommelser om samverkan och vad som fångats upp i omfattande dialog med kommuner, företrädare för Arbetsförmedlingen och andra för uppdraget relevanta aktörer. Förslagen ska ses som inriktningsförslag och är i alla delar inte skarpa eller slutgiltigt formulerade. Slutsatser och förslag avser följande områden:

• Bilden av ungdomsarbetslösheten. Det förbättrade arbetsmarknadslä-get kommer inte alla ungdomar till del. Det finns stora grupper av unga som även i högkonjunktur har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. I första hand gäller det unga som saknar en fullständig gymnasieutbildning och unga som är födda utanför Europa eller har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Gapet mellan dem som står nära arbetsmarkna-den och dem som står längre ifrån blir allt större. Det är därför viktigt att fortsätta arbetet med att långsiktigt förbättra möjlighe-terna för unga att etablera sig på arbetsmarknaden.

• Arbetsförmedlingen i samverkan. Det är av avgörande betydelse att den nya inriktningen i Arbetsförmedlingens verksamhet mot större flexibilitet, får snabbt och reellt genomslag ute på de enskilda kontoren. De enskilda arbetslösa samt kommuner och andra samverkansparter måste märka skillnad. En ytterligare utmaning för Arbetsförmedlingen är uppföljningen av individresultat inom ramen för överenskommelserna om samverkan med kommunerna. Den ordning som nu etablerats bygger på manuell hantering. Detta är inte någon långsiktigt hållbar lösning.

• Kommunerna i samverkan. De stuprör som kommunerna ofta kritiserar i den statliga verksamheten är påtagliga också i den kommunala verk-samheten. Det är angeläget att den kommunala vuxenutbildningen tydlig kopplas till arbetet för att motverka ungdomsarbetslöshet. Det är även angeläget att mer involvera kommunens personal-/HR-funktioner och näringslivskontor i arbetet. Allmänt sett finns stora utmaningar för kom-munerna när det gäller vuxenutbildningen. Kommunerna behöver ta ett ökat ansvar för ett långsiktigt och stabilt utbud av flexibel komvuxutbild-ning av hög kvalitet. Dua ser sammantaget också ett behov av regelförenk-lingar och sammanläggning av de statliga bidragen för vuxenutbildningen.

• Det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Dua ser behov av förenk-lingar och förtydliganden i det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Dua delar Arbetsförmedlingens bedömning att subventionerna till arbetsgivare behöver ses över för att underlätta matchningsarbetet. Dua bedömer vidare att rådande åldersgränser i det arbetsmarknadspolitiska regelver-ket och konstruktionen av jobbgarantin för unga utgör hinder för effektivt arbete mot ungdomsarbetslöshet. Bedömningen av individens behov av arbetsmarknadspolitiskt stöd bör inte utgå från individens ålder, utan från individens faktiska behov och förutsättningar. Jobbgaranti för ungdomar bör förändras i linje med intentionerna med 90-dagarsgarantin, bl.a. bör det tydliggöras att unga, om behov finns, kan erbjudas arbetsmarknads-politiska program och insatser från första dagen i arbetslöshet. Härutöver bör regelverket för traineejobb göras mer flexibelt för att i ökad omfatt-ning kunna användas för att säkerställa kompetensförsörjningsbehov på arbetsmarknaden. Slutligen behövs det en översyn när det gäller hur EU:s statsstödsregler och lagen om offentlig upphandling avspeglas i det

V

arbetsmarknadspolitiska regelverket. Gällande ordning medför i olika avseenden svårigheter för Arbetsförmedlingen, såsom regeltillämpande myndighet.

• Särskilt om flyktingsituationen. Dua:s uppdrag omfattar en stor, växande, grupp nyanlända unga. De omfattas ofta inte av Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag – och kommer heller aldrig att erbjudas etableringsinsatser av sådant slag. Samtidigt klarar inte skolan själv av att hantera de behov som finns i gruppen. Dua bedömer att det kan behövas särskilda initiativ eller uppdrag i sammanhanget. Dua vill också lyfta den övergripande frågan om kommunernas aktiva medverkan i etableringen av nyanlända, i första hand i relation till gruppen unga men även generellt. För att i större utsträckning framöver kunna dra nytta av kommunernas kunskap och engagemang inom ramen för etableringen kan det i förlängningen finnas skäl att regeringen överväger mekanismer som innebär att de kommuner som, inom ramen för överenskommelser om samverkan, tar ett större ansvar kan få resurser för detta.

Dua:s fortsatta arbeteSå gott som samtliga kommuner i Sverige har nu med Arbetsförmedlingen ingått överenskommelser om lokal samverkan mot ungdomsarbetslöshet. Det innebär att en strukturell grund för effektiva gemensamma insatser är lagd. Nästa steg i Dua:s arbete visavi kommuner och arbetsförmedlingskontor är att se till att de lokala överenskommelserna utvecklas och omsätts i konkreta åtgärder som ger resultat. Fler unga ska ha ett arbete att gå till, fler unga ska återgå till reguljära studier, fler unga ska få ett relevant stöd på vägen mot ett arbete eller studier. Detta kommer nu att vara Dua:s huvudfokus. I arbetet kommer Dua att prioritera två områden. Dels situationen för de grupper av unga som fortfarande har stora problem att etablera sig på arbetsmarknaden, bl.a. unga som har en funktionsnedsättning eller som är födda utanför Europa. Dels hur fler aktörer och intressenter kan mobiliseras i det lokala arbetet mot ungdomsarbetslösheten. Av särskild vikt är här att engagera arbetsgivare, inte minst det privata näringslivet men också kommunerna själva, i deras roll som arbetsgivare.

En fortsatt viktig utgångspunkt i Dua:s arbete – och för kommuner och Arbetsförmedling – är att den samverkan som utvecklas ska vara långsiktigt hållbar och, därför, reguljär till sin karaktär. Dua:s uppdrag sträcker sig till februari 2018. Därefter är det upp till Arbetsförmedlingen och kommunerna att både förvalta och vidareutveckla den samverkan som nu byggs upp. Det är en stor utmaning som måste antas i det långsiktiga arbetet för att alla unga ska ges möjligheter till arbete och utbildning och därmed kunna känna delaktighet och ha makten att påverka sina liv.

VI

Innehåll

1. Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Delegationen och dess kansli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Delegationens uppdrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Mål, utgångspunkter och prioriteringar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21.4 Hur arbetet har organiserats och bedrivits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

2. Ny politik och nya arbetsmarknadspolitiska redskap . . . . . . . . . . . . . . . . . 62.1 Utbildningskontrakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62.2 Traineejobb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72.3 Uppdrag till Arbetsförmedlingen om samverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

3. En bild av ungdomsarbetslösheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83.1 Ungdomsarbetslösheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83.2 Arbetslöshetsperioder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93.3 90-dagarsgarantin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103.4 NEET:s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113.5 Sammanfattande slutsatser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

4. Duas främjande av lokala överenskommelser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124.1 Den lokala överenskommelsens utformning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124.2 Nästa steg i arbetet – dialogkonferenser, ny förordning om

samverkan och stöd till lokala parter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144.3 Dua:s yttranden över preliminära överenskommelser om lokal

samverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

5. Redovisning av överenskommelsernas innehåll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165.1 Parter i överenskommelser om samverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165.2 Överenskommelsernas giltighetstid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165.3 Lokala mål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165.4 Målgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165.5 Befintliga insatser för att minska ungdomsarbetslösheten . . . . . . . 185.6 Kommunala arbetsmarknadsinsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195.7 Verksamhet som enligt överenskommelserna planeras bedrivas i

samverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215.8 Duas bedömning och slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

6. Delegationens fördelning av statsbidrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256.1 Statsbidrag för utarbetande av lokala överenskommelser. . . . . . . . 256.2 Statsbidrag för etablering och vidareutveckling av samverkan . . . . 256.3 Statsbidrag för att bygga strukturer och processer för traineejobb

och utbildningskontrakt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

7. Uppföljningen av samverkansinsatserna inom ramen för de lokala överenskommelserna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287.1 Förutsättningar för löpande uppföljning av överenskommelserna 287.2 Uppföljning av individresultat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287.3 Uppföljningen av samverkan inom ramen för de lokala

överenskommelserna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

VII

8. Slutsatser, utmaningar och förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328.1 Är ungdomsarbetslösheten ett problem? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328.2 Arbetsförmedlingen i samverkan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338.3 Kommunerna i samverkan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338.4 Särskilt om den kommunala vuxenutbildningen . . . . . . . . . . . . . . . . 348.5 Det arbetsmarknadspolitiska regelverket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358.6 Upphandlade tjänster och samverkan med kommunerna. . . . . . . . 398.7 Arbetsgivares vilja att anställa – en förutsättning! . . . . . . . . . . . . . . . 398.8 Särskilt om flyktingsituationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408.9 Dua:s fortsatta arbete. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Bilaga 1, kommittédirektiv 2014:157 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Bilaga 2, Kommittédirektiv 2015:68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Bilaga 3, Sakkunniga och experter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Bilaga 4, Enkät och svarsfördelning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

1

1. Inledning

1.1 Delegationen och dess kansliRegeringen beslutade den 18 december 2014 att inrätta en delegation för större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå. Samma dag förordnades Lil Ljunggren Lönnberg av chefen för Arbetsmarknadsdepartementet att vara ordförande i delegationen.

Den 11 maj 2015 förordnades övriga ledamöter i delegationen. Delegationen består i dag, förutom av ordföranden Lil Lunggren Lönnberg, av:

• Per-Arne Andersson, SKL• Inger Ashing, nationell samordnare, Unga som varken arbetar eller

studerar (U 2015:6)• Pontus Ekstedt, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

(MUCF)• Håkan Forsberg, Svenska ESF-rådet• Peter Hammarin, Kommunal • Birgitta Målsäter, Försäkringskassan• Rebecca Prentell, LSU• Mikael Sjöberg, Arbetsförmedlingen• Michael Wolf, tidigare Swedbank• Kjell Hedwall, Skolverket

Ledamoten Kjell Hedwall ersatte den 6 oktober 2015 den ursprungligen förordnade Helen Ängmo. Inger Ashing förordnades den 26 februari 2016 och har således i princip inte deltagit i delegationens arbete fram till denna redovisning.

Av bilaga 3 framgår den sakkunniga och de experter som är eller har varit knutna till delegationen.

Delegationen har antagit namnet Delegationen för unga till arbete (Dua).

Under perioden 18 december 2014 – 11 maj 2015 utgjorde ordföranden ensam delegationen. Under denna period rekryterades successivt personal till ett kansli. Lil Ljunggren Lönnberg är arbetande ordförande och deltar därmed i kansliets löpande arbete. Kansliet består i dag av åtta personer och leds av kanslichefen Pontus Ringborg. Koordinatorer och huvudansvariga för utvecklingsarbetet i relation till kommuner och Arbetsförmedling är Peter Agerhäll, Karin Ericsson och Susanne Zander. Linus Källander är huvudansvarig för Dua:s kommunikativa verksamhet. Han bistås i detta av biträdande sekreteraren Lillemor Hult som också har ett administrativt huvudansvar. Jack Schierbeck är biträdande sekreterare under perioden februari – juli 2016. Lars Göran Jonsson har under kortare perioder, som biträdande sekreterare, bistått kansliet i beredningen av inkomna statsbidragsansökningar och granskning av lokala överenskommelser om samverkan.

1.2 Delegationens uppdragDua:s uppdrag (delegationens direktiv utgör bilaga 1 resp. 2), är att verka för att arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet får större genomslag på lokal nivå. Dua ska främja statlig och kommunal

2

samverkan och utveckling av nya samverkansformer. Arbetet ska utgå från både befintliga arbetsmarknadspolitiska insatser och nya initiativ inom arbetsmarknadspolitiken.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 28 februari 2018.

I uppdraget ingår att

• föra en dialog med enskilda kommuner, Sveriges Kommuner och Landsting, arbetsmarknadens parter på det kommunala och landstings-kommunala området, övriga centrala parter på arbetsmarknaden, myn-digheter, regionala aktörer och andra om hur arbetsmarknadspolitiska insatser för unga kan utvecklas och effektiviseras på lokal nivå

• främja en sådan dialog mellan de olika aktörerna• inom det arbetsmarknadspolitiska området samla och sprida kunskap

och goda exempel om insatser och samverkansformer i arbetet mot ungdomsarbetslöshet

• identifiera hinder och andra problem och brister i samverkan mellan sta-ten och kommunerna vid genomförandet av arbetsmarknadspolitiken

• mot denna bakgrund, påtala eventuella behov av åtgärder från regering-ens sida

• i arbetet särskilt uppmärksamma vikten av jämställdhet i arbetslivet och beakta möjligheterna att motverka könsuppdelning på arbetsmarknaden

• främja att lokala överenskommelser mellan kommuner och Arbetsförmedlingen ingås och genomförs för att minska ungdomsarbetslösheten

• besluta om bidrag för att främja samverkan • följa upp arbetet med de lokala överenskommelserna.

Dua ska arbeta i nära dialog med Arbetsförmedlingen. Målet är att nya arbetsformer som utvecklas till följd av delegationens arbete ska kunna integreras i Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Dua ska också genomföra sitt uppdrag i nära samarbete med den samordnare för unga som varken arbetar eller studerar som regeringen har inrättat (U 2015:70). Till delegationen ska det enligt direktiven även knytas en referensgrupp med företrädare för politiska partier.

1.3 Mål, utgångspunkter och prioriteringarTidigt identifierade Dua lokala överenskommelser om samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedling som ett strategiskt redskap för att delegationen skulle kunna fullgöra sitt uppdrag. Mål sattes upp om att samtliga kommuner under 2015 skulle teckna överenskommelser om samverkan med Arbetsförmedlingen och att överenskommelserna skulle ha en form och ett innehåll som borgade för god kvalitet i samverkan.

Dua formulerade också, efter dialog med Arbetsförmedlingen och SKL, ett antal utgångspunkter för samverkan genom lokala överenskommelser. Dessa var

• vikten av för parterna gemensamma mål- och problembilder• vikten av en lokalt anpassad samverkan för att skapa hållbara strukturer • frivillighet; kommunerna väljer själva om de vill gå in i en fördjupad sam-

verkan med Arbetsförmedlingen

3

• • gällande regelverk, ansvarsfördelning och resurser1 • vikten av att beakta gruppen ungas heterogena sammansättning• vikten av dialog med unga• vikten av att involvera andra aktörer än kommun och Arbetsförmedling

i samverkan, såsom arbetsgivare, fackliga organisationer och det civila samhället.

För Dua var det också viktigt att förhålla sig till att det redan bedrevs mycket god samverkan mellan kommuner och arbetsförmedlingar runt om i landet. Denna samverkan kunde behöva anpassas något – för att de lokala parterna skulle kunna ingå en lokal överenskommelse enligt ovan – men måste i huvudsak värnas och utvecklas och erfarenheter från den spridas för att stimulera utveckling av samverkan i fler kommuner.

1.4 Hur arbetet har organiserats och bedrivits1.4.1 Rollfördelning mellan delegation och kansliDelegationen har beslutat om en rollfördelning mellan delegation, ordförande och kansli, i huvudsak enligt följande.

Delegationen ska godkänna den övergripande inriktningen på verksamheten och fatta beslut av strategisk karaktär. Det kan t.ex. gälla principer och övergripande inriktning för utlysningar av statsbidrag, riktlinjer för granskning av inkommande överenskommelser samt utformningen av de redovisningar som i enlighet med delegationens direktiv ska lämnas till regeringen.

Delegationen ska regelbundet informeras av ordföranden och kansliet om den löpande verksamheten och ges tillfälle att lämna synpunkter och förslag.

Beslut om statsbidrag, enligt förordning (2015:502) om samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten, ska, med stöd i 10 § nämnda förordning, fattas av ett särskilt inrättat bidragsutskott. I utskottet ingår efter beslut i delegationen ordföranden samt de ledamöter i delegationen som företräder MUCF respektive Svenska ESF-rådet.

Kanslichefen ansvarar i samråd med ordföranden för delegationens löpande verksamhet. Kansliet ska följa upp delegationens beslut och se till att de genomförs. Kansliet ska vidare förbereda delegationens sammanträden genom att kalla till dem och utarbeta dagordning och möteshandlingar samt upprätta sammanträdesprotokoll.

Delegationen har fram till mars 2016 haft sex sammanträden.

1.4.2 Politisk referensgrupp, löpande dialog och mötesverksamhetI enlighet med direktiven har en referensgrupp med företrädare för politiska partier etablerats. Gruppen, som hade sitt första möte i februari 2016, består av politiska företrädare på både nationell och kommunal nivå. I gruppen ingår:

• Brittis Benzler (v) • Fredrik Christensson (c)• Jan-Eric Jansson (kd)• Anna Jähnke (m)

1 Detta skulle inte tolkas som att förutsättningarna, i termer av nya politiska initiativ, nya regler eller tillkommande resurser, inte skulle kunna förändras framöver. Men som att sådana möjliga, eller av kommun eller Arbetsförmedling, önskade förändringar inte kunde läggas till grund för hur den konkreta samverkan utformades i detta skede.

4

• Serkan Köse (s)• Helene Odenljung (l)• Marco Venegas (mp)

Delegationen ser ett värde i kontakten med företrädare för politiska partier när det gäller att skapa förutsättningar för långsiktighet i samverkan mellan stat och kommun. För att samverkan ska vara hållbar över tid är det nödvändigt att staten uppfattas som en trovärdig part av kommunerna. Därför är det önskvärt om det kan etableras en politisk samsyn kring det grundläggande behovet av samverkan som sådan mellan stat och kommun.

Delegationens kansli har haft löpande kontakt med Arbetsförmedlingen på nationell, regional och lokal nivå. Kansliet har också haft återkommande kontakt med SKL, på olika nivåer och med olika delar av organisationen.

Också Skolverket, Försäkringskassan, LSU, Svenska ESF-rådet och MUCF är aktörer som delegationen haft särskilt nära kontakter med. Nära kontakt har också etablerats med den av regeringen i november 2015 utnämnda nationella samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (U:2015:06), som senare också förordnats att vara ledamot i delegationen. Härutöver har delegationen haft ett stort antal möten med företrädare för fackliga organisationer, arbetsgivar- och branschorganisationer och andra organisationer från det civila samhället, såsom Folkbildningsrådet och Studieförbunden.

Dua genomförde under våren 2015, tillsammans med Arbetsförmedlingen, 25 regionala dialogkonferenser med kommuner. Inbjudna var kommunstyrelseordföranden, kommunalråd och kommunala förvaltningschefer ansvariga för arbetsmarknads-, vuxenutbildnings-, personal-/HR- och näringslivsfrågor samt arbetsförmedlingschefer. Syftet var att informera om Dua:s uppdrag, om vikten av samverkan generellt och, mer specifikt, om förutsättningarna för att teckna lokala överenskommelser om samverkan (se vidare avsnitt 4 och 5).

En nationell konferens under rubriken ”Unga talanger får företag att växa” anordnades i november i Stockholm med ca 400 deltagare från företag, kommuner och Arbetsförmedlingen. Syftet med konferensen var att sprida goda exempel på samverkan mellan näringslivet, Arbetsförmedlingen och kommun i syfte att få fler unga i jobb och lösa kompetensförsörjningen. Sex företag med olika inriktning och storlek beskrev tillsammans med Arbetsförmedlingen och kommun sitt arbete.

Två workshops med särskilt inbjudna kommuner har genomförts. En i mars 2015 med kommuner som bedömdes redan ha mycket väl utvecklad samverkan med Arbetsförmedlingen och en i februari 2016 med kommuner som bedömdes ligga i framkant i samverkan kring nyanlända ungdomars arbetsmarknadsetablering. Vid båda tillfällena deltog också företrädare för Arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsdepartementet.

Dua har också genomfört två frukostseminarier om insatser för unga nyanlända respektive unga med psykisk ohälsa eller neuropsykiatriska diagnoser. Vid dessa seminarier har det deltagit företrädare för bl.a. myndigheter, kommuner och det civila samhället. Seminarierna har givit Dua överblick och viktig kunskap. Dua:s bedömning är att seminarierna också har uppskattats av deltagarna, inte minst har man välkomnat att det erbjudits ett tillfälle att komma samman för ett öppet och förutsättningslöst erfarenhetsutbyte.

Dua har också genomfört en enkätundersökning för att få bättre kunskap om

5

vissa specifika aspekter av samverkan mellan kommun och Arbetsförmedling och om hur kommunerna uppfattat det stöd som man fått från Dua (se avsnitt 7.3).

1.4.3 Särskilt om den kommunikativa verksamheten Transparens och tillgänglighet har varit en utgångspunkt i Dua:s informations- och kommunikationsarbete. Viktiga verktyg i arbetet är hemsida, nyhetsbrev och webbinarier.

Hemsidan www.dua.se utgör informationsnavet för Dua. Här samlas nyheter, fördjupande information om hur kommunerna och Arbetsförmedlingen kan ingå och utveckla sin samverkan, statistik bl.a. om hur antalet anställda har utvecklats i 15 brancher mellan åren 2007 och 2013 och hur ungs etablering ser ut mellan åren 2003 och 2013 – såväl i län som i kommuner. Via hemsidan tas också emot statsbidragsansökningar och återrapporteringar avseende statsbidrag.

På hemsidan lyfts också ett antal överenskommelser om lokal samverkan fram som goda exempel. Informationen om lokala överenskommelser på hemsidan kommer att utvecklas under våren 2016. Samtliga överenskommelser kommer att göras tillgängliga, liksom goda exempel på konkret samverkan på särskilda områden inom ramen för överenskommelserna.

Nyhetsbrev publiceras regelbundet. Antalet prenumeranter är drygt 1800. Merparten av prenumeranterna arbetar inom kommun som ansvariga för arbetsmarknadsfrågor, näringslivsfrågor, HR/personalfrågor, vuxenutbildning eller är kommunala politiker. Bland prenumeranterna som arbetar på Arbetsförmedlingen är en majoritet chefer.

Dua har hittills genomfört sju webbinarier, dvs. kombinerade informations- och frågestunder online. Vid webbinarierna har Dua erbjudit stöd till kommuner och arbetsförmedlingskontor i deras arbete med att ta fram lokala överenskommelser. Webbinarierna går att ta del av i efterhand på Dua:s hemsida. Antalet visningar av webbinarierna har varierat mellan 100 och 900. Totalt har webbinarierna visats 2665 gånger.2

Dua:s ordförande publicerade i slutet av 2015 en debattartikel i Dagens Samhälle och Dua har under året skickat ut ett antal pressmeddelanden. Dua har också erbjudit kommunerna ett särskilt framtaget kommunikationsstöd i syfte att effektivisera kommunikationen lokalt kring de lokala överenskommelserna. Detta har gett god effekt och budskapet om en gemensam kraftsamling mot ungdomsarbetslösheten har nått ut väl i tidningar och radio på lokal nivå. De större nationella tidningarna har dock endast omnämnt Dua i samband med rapportering om regeringens budgetarbete.

Dua medverkade i Almedalen sommaren 2015. I samarbete med Arbetsförmedlingen, SKL och Svenska ESF-rådet arrangerades Samverkansakuten. Genom publika utfrågningar av makthavare och gruppvisa möten med kommunrepresentanter lyfte Dua behovet av utvecklad samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten och erbjöd kommuner konkret stöd i det vidare arbetet. Dua:s medarbetare deltog även i ett flertal paneldebatter eller liknande arrangerade av andra aktörer.

2 Siffran avser enbart de webbinarier som spelades in under 2015. Statistiken omfattar inte dem som deltog i eller tog del av webbinarierna live.

6

2. Ny politik och nya arbetsmarknadspolitiska redskap

I budgetpropositionen för 2015 förklarade den då nytillträdda regeringen att den höga ungdomsarbetslösheten var en av regeringens högst prioriterade arbetsmarknadspolitiska utmaningar. Regeringen formulerade därför en målsättning om en 90-dagarsgaranti. Garantin innebär en bortre gräns för hur länge en ung person ska kunna vara arbetslös innan han eller hon erbjuds ett jobb, en insats som leder till jobb eller en utbildning. Denna bortre gräns bör inte vara längre än 90 dagar.

Vad gäller Arbetsförmedlingen framhöll regeringen i samma budgetproposition bl.a. att styrningen av myndigheten har varit för detaljerad och att större utrymme måste ges till arbetsförmedlarna att göra professionella bedömningar. Det betonades också att Arbetsförmedlingen har ett ansvar för att samverka väl med andra aktörer vars uppdrag eller verksamhet kompletterar Arbetsförmedlingens, inte minst måste den lokala samverkan med kommunerna öka.

Regeringens politiska inriktning bekräftas i Dua:s direktiv. Av direktiven framgår att regeringen bedömer att framgång i kampen mot ungdomsarbetslösheten förutsätter bred mobilisering och samverkan med bl.a. arbetsmarknadens parter, kommuner och landsting, det privata näringslivet och det civila samhällets organisationer.

Regeringen lyfter vidare fram att en viktig utgångspunkt i politiken är att arbetsmarknadspolitiska insatser där arbete eller praktik kombineras med studier bedöms öka möjligheterna för många arbetslösa, inte minst ungdomar, att etablera sig på arbetsmarknaden och att kommunerna i detta perspektiv har en särskilt viktig roll att spela. De är, framhåller regeringen, inte bara stora arbetsgivare, med möjligheter att anställa och erbjuda praktik, utan de ansvarar samtidigt politiskt och administrativt för verksamheter av stor betydelse för många arbetssökande, bl.a. vuxenutbildningen. I sammanhanget konstateras att kommunerna står inför en omfattande generationsväxling.

För att möjliggöra 90-dagarsgarantin har regeringen vidtagit en rad åtgärder. Bland annat har införts utbildningskontrakt och traineejobb. Båda dessa arbetsmarknadspolitiska insatser bygger på nära samverkan mellan Arbetsförmedling och kommun.

2.1 UtbildningskontraktUtbildningskontrakten är en överenskommelse som ingås mellan Arbetsförmedlingen, ungdomen och kommunen som syftar till att arbetslösa ungdomar mellan 20-24 år ska påbörja eller återgå till studier med målsättningen att fullfölja en gymnasieutbildning. Inom ramen för ett utbildningskontrakt ska det vara möjligt att studera på heltid men det ska också vara möjligt att kombinera deltidsstudier med arbete, praktik eller andra lämpliga insatser utifrån individens förutsättningar. Ett villkor för att en kommun ska kunna använda sig av utbildningskontrakt är att kommunen har ingått en överenskommelse med Arbetsförmedlingen om lokal samverkan mot ungdomsarbetslöshet.

Den som studerar minst 50 procent inom ramen för ett utbildningskontrakt kan ansöka om förhöjt studiemedel från Centrala Studiemedelsnämnden, CSN. Kombineras studierna med praktik eller något annat arbetsmarknadspolitiskt program har individen rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. För arbete utgår lön.

För det fall arbete eller praktik inom ramen för ett utbildningskontrakt anordnas av kommunen utgår ersättning till kommunen för detta. Ersättningen

7

utbetalas av Arbetsförmedlingen.

2.2 TraineejobbTraineejobb innebär en subventionerad anställning som kombineras med yrkesutbildning på halvtid för ungdomar 20 - 24 år. Till skillnad från utbildningskontraktet så vänder sig insatsen till dem som har en gymnasieexamen eller motsvarande kunskaper.

Traineejobb finns av två slag. Personer som har varit arbetslösa, eller i arbetsmarknadspolitiskt program, i minst 6 månader kan få traineejobb i välfärden (inom sjukvård, skola och fritidshem, funktionshinderomsorg och äldreomsorg). Traineejobbet kan pågå i upp till 12 månader, med möjlighet till 12 månaders förlängning och arbetsgivaren kan då få en lönesubvention om 85 procent av lönekostnaden upp till lön 10 000 kr/månad för halvtid. Arbetsgivaren kan också få ett handledarstöd på 2 200 kr/månad. Lönesubventionen och handledarstödet täcker tillsammans kostnaderna för arbetsgivaren att anställa en trainee till avtalsenlig lön.

Personer som har varit arbetslösa eller i arbetsmarknadspolitiskt program i minst 3 månader, kan anvisas till traineejobb på hela arbetsmarknaden, i bristyrken som kräver gymnasieutbildning. Dessa traineejobb kan pågå i högst tolv månader: Lönesubventionen är 50 procent av lönekostnaden upp till lön om 10 000 kr/mån för halvtid. Vad som är ett bristyrke definieras av Arbetsförmedlingen och kan variera mellan olika regioner.

2.3 Uppdrag till Arbetsförmedlingen om samverkanRegeringen har också i Arbetsförmedlingens regleringsbrev angivit att myndigheten, som ett led i sitt arbete för att minska ungdomsarbetslösheten och utveckla sitt samarbete med kommunerna, ska samverka med Delegationen för unga till arbete.

8

3. En bild av ungdomsarbetslösheten

I detta avsnitt ges, utifrån SCB:s arbetskraftsundersökning (AKU) och Arbetsförmedlingens statistik, en sammanfattande bild av ungas etablering på arbetsmarknaden med fokus på unga i åldrarna 16-24 år. Dessutom redovisas statistik i relation till regeringens målsättning om en 90-dagarsgaranti och om den grupp unga som brukar benämnas NEET:s (Not in employment, education or training). Avsnittet avslutas med några sammanfattande slutsatser.

3.1 UngdomsarbetslöshetenDen totala arbetslösheten sjunker för närvarande. Det gäller oavsett vilka mått och variabler som används.

Ungdomsarbetslösheten (15-24 år) enligt AKU låg under 2015 på 20,3 procent eller 132 100 individer. Det var en minskning med 2,6 procent jämfört med året innan. Hälften av de arbetslösa var heltidsstuderande såväl 2014 som 2015. Första kvartalet 2015 var det 147 000 arbetslösa i åldersgruppen, fjärde kvartalet var 98 100 individer arbetslösa. Arbetslösheten sjönk från 23,6 procent till 16,4 procent mellan första och fjärde kvartalet 2015, och då både bland unga som studerar och unga som inte studerar.

Fjärde kvartalet 2015 tillhörde 28 procent av de i åldergruppen 15-19 år arbetskraften. Av dessa var 25 procent arbetslösa. I åldersgruppen 20-24 år tillhörde, samma kvartal, 69 procent arbetskraften, varav 14 procent var arbetslösa. Andelsmässigt sjönk arbetslösheten mer bland yngre än bland äldre. Antalsmässigt var nedgången större i gruppen över 20 år.

Diagram 1. Arbetslöshet- och sysselsättningsnivåer, procent, för unga i åldern 15-19 år och 20-24 år. Kvartal 2:2005 - kvartal 4:2015. Källa: AKU.

Arbetsförmedlingen har under början av 2016 publicerat rapporten Perspektiv på ungdomsarbetslösheten som utgår från Arbetsförmedlingens verksamhetsstatisk, vilken beskriver antalet och andelen inskrivna arbetslösa ungdomar i åldern18-24 år. Utifrån denna källa var den relativa arbetslösheten 13,2 procent tredje kvartalet 2015; ett år tidigare var den 14,9 procent.

Unga har gynnats av de senaste årens förstärkta konjunktur. Detta framgår tydligt även i Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik. Antalet inskrivna

9

arbetslösa ungdomar, 18-24 år, har gradvis minskat sedan slutet av 2012 och är nu på sin lägsta nivå sedan början på 2009. I slutet av 2015 var omkring 68 000 ungdomar inskrivna arbetslösa, vilket innebär en minskning med ca 30 procent sedan 2012.

I vissa grupper har antalet inskrivna ökat och dessa grupper utgör i och med det en allt större andel av de inskrivna arbetslösa. Det handlar främst om unga som saknar en fullständig gymnasieutbildning, unga födda utanför Europa och unga som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Sedan 2012 har antalet inskrivna arbetslösa ungdomar som tillhör någon av dessa grupper ökat med 2 000 personer, från 33 000 till 35 000. Samtidigt har antalet inskrivna arbetslösa ungdomar som står närmare arbetsmarknaden minskat från 61 000 till 37 000.

3.2 ArbetslöshetsperioderUngas etablering på arbetsmarknaden brukar karaktäriseras som en ”jojo-etablering”. Unga kan under flera år varva perioder av arbete, utbildning och arbetslöshet. Detta behöver inte vara ett problem. Många korta arbetslöshetsperioder eller längre arbetslöshetsperioder kan dock bli kostsamma för såväl individen som för samhället.

Antalet inskrivna unga hos Arbetsförmedlingen har gradvis minskat. Vissa grupper har trots detta fortsatt svårt att komma i arbete och riskerar långa perioder av arbetslöshet. Sedan 2008 har andelen ungdomar med inskrivningstider på mer än 90 dagar ökat med 18 procentenheter, från 23 till 41 procent, bland dem som var 25 år och äldre var ökningen enbart fem procentenheter. Andelen inskrivna arbetslösa med arbetslöshetstider på 12 månader eller mer har ökat än mer, från åtta procent 2008 till 21 procent 2015, alltså mer än en fördubbling.

Diagrammet visar antalet inskrivna i december år 2013, 2014 och 2015 fördelat på inskrivningens längd i dagar. Antalet minskar i alla grupper, men minskningen är mindre för dem med lång inskrivningstid och större för dem med kortare inskrivningstider.

Diagram 2. Antal inskrivna i åldern 16-24 år december 2013, 2014 och 2015 utifrån arbetslöshetens längd. Källa: Arbetsförmedlingen.

10

Också bland unga med längre arbetslöshetsperioder är unga som saknar en fullständig gymnasieutbildning, unga födda utanför Europa och unga som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga överrepresenterade. Den minskade arbetslösheten i åldergruppen samvarierar alltså till stor del med konjunkturen, men konjunkturen verkar i liten grad ge effekt på situationen för de grupper som har särskilt svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Sannolikt finns det här olika strukturella hinder som behöver överbryggas.

3.3 90-dagarsgarantinMålet för regeringens politik är att ingen ung ska behöva vara arbetslös längre än 90 dagar innan de har arbete, är i studier eller erbjuds en insats som leder dit. I december 2015 befann sig 90 dagar efter inskrivning hos Arbetsförmedlingen 34 procent i arbete eller studier. En lika stor andel var öppet arbetslösa och 18 procent var i program/insats. Andelen unga som gick till arbete eller studier inom 90 dagar varierade i länen mellan 24-40 procent.

Diagram 3. Status 90 dagar efter nyinskrivning, andel av samtliga nyinskrivna 16–24-åringar som nått dag 90 under perioden. Källa: Arbetsförmedlingen .3

Av de kvarstående i december 2015 (42 131 individer) som var i program med aktivitetsstöd befann sig 60 procent inom jobbgarantin för ungdomar, och 26 procent i jobb och utvecklingsgarantin. Merparten hade där övriga aktiviteter (arbetslivsinriktad rehabilitering, förberedande insatser, fördjupad kartläggning, fördjupad kartläggning/rehabilitering, jobbsökaraktivitet med coachning, kartläggning, studie- och yrkesvägledning) eller en arbetsplatsförlagd aktivitet.

3 Övrigt: Avliden samt avaktualiserad av känd och okänd orsak. Inskrivna som är arbetssökande med förhinder eller yrkesfiskare eller utresande EU/EES-sökande.

11

3.4 NEET:sAntalet NEET:s eller unga som varken arbetar eller studerar var 2015 enligt AKU 79 500 eller 6,7 procent i åldersgruppen 15-24 år. Andelen unga som varken arbetar eller studerar sjönk mellan 2014 och 2015 men i lägre grad än arbetslösheten, minskningen var 0,5 procentenheter. Det är också ett av skälen till att det måttet anses visa hur stor andel av de unga som faktiskt har problem att etablera sig på arbetsmarknaden. En andel på 6,7 procent motsvarar något fler än var tjugonde person i åldersgruppen. 4

3.5 Sammanfattande slutsatserJust nu har Sverige en arbetslöshet runt 13 procent för unga. Minskningen har varit kraftig på bara något år. Unga med arbetslivserfarenhet, nätverk eller utbildning har förhållandevis lätt att komma ut på arbetsmarknaden. Mönstret för nergången av arbetslösheten känns igen, först får arbetssökande unga som studerar jobb. Sedan unga med en utbildning eller arbetslivserfarenhet som är arbetslösa. Svårast att få ta del av konjunkturuppgångar har långtidsarbetslösa. I den gruppen är unga med funktionsnedsättning, unga som saknar gymnasieutbildning och unga födda utanför Europa överrepresenterade.

Det finns betydande variationer mellan olika län när det gäller hur stor andel som går till arbete eller studier inom 90 dagar. Variationerna kan bero på många olika faktorer, bl.a. den lokala arbetsmarknaden och sammansättningen av den arbetslösa ungdomsgruppen. Som konstaterats ovan och av många andra aktörer är det i tider av högkonjunktur grupper som står längre bort från arbetsmarknaden som utgör majoriteten av de arbetslösa. De har, som nämnts tidigare, svårare att dra nytta av konjunkturen, och Arbetsförmedlingen konstaterar också mot denna bakgrund att myndigheten behöver arbeta med tidiga, riktade insatser för dessa grupper och öka effektiviteten och nyttjandet av de arbetsmarknadspolitiska insatserna.5

Andelen unga som varken arbetar eller studerar varierar mindre med konjunkturen – det är istället andelen i arbete eller studier som är konjunkturkänslig. Sannolikt tillhör många av de unga som varken arbetar eller studerar just de grupper som har svårare att etablera sig; unga födda utanför Europa, unga med funktionsnedsättning och unga som inte fullföljt gymnasiet. Registeranalyser av gruppen tyder på det.6 Analyserna visar också tydligt att utvecklingen är mest negativ för unga som har en funktionsnedsättning.

4 Såväl Arbetsförmedlingen som Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och annan forskning förespråkar idag att statistiken från Arbetskraftsundersökningen (AKU) om arbetslöshet främst ska ses som en indikator på hur många unga som finns i arbetskraften, inte som en indikator på hur problematisk ungas etablering är, eller hur hög ungdomsarbetslösheten är. För att se hur stor gruppen som har problem att etablera sig i arbetslivet är bör i stället antalet unga som varken arbetar eller studerar, NEET:s användas. Andreas Mångs, Arbetsförmedlingen 2016, Mattias Engdahl och Anders Forslund, IFAU 2016:01.5 Perspektiv på ungdomarbetslösheten, Andreas Mångs, Arbetsförmedlingen 2016.6 Mattias Engdahl och Anders Forslund, IFAU 2016:01.

12

4. Duas främjande av lokala överenskommelser

Som nämnts inledningsvis identifierade Dua tidigt lokala överenskommelser mellan kommun och Arbetsförmedling som ett strategiskt redskap för att driva på och stödja en utvecklad samverkan mellan parterna. I detta kapitel beskrivs delegationens närmare överväganden när det gäller överenskommelsernas utformning och arbetet för att, tillsammans med Arbetsförmedlingen, få kommunerna intresserade av att teckna sådana lokala överenskommelser. I avsnittet beskrivs också innehållet i förordningen (2015:502) om samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten som särskilt under hösten 2015 utgjorde en viktig ram för delegationens arbete för att främja lokala överenskommelser om samverkan.

4.1 Den lokala överenskommelsens utformningDua genomförde initialt ett förankringsarbete med Arbetsförmedlingen på nationell nivå och med SKL. Parallellt med detta tog Dua, som utgångspunkt för kommunernas och Arbetsförmedlingens samverkan kring lokala överenskommelser, fram en mall för hur överenskommelsen skulle utformas och en manual för utarbetandet av en överenskommelse. Manualens utformning utgick från befintlig forskning om framgångsfaktorer för god samverkan och togs fram i samråd med Arbetsförmedlingen, SKL och kommunala företrädare.

I manualen angavs att en lokal överenskommelse skulle innehålla följande information/delar:

• underskrivande parter• gemensamt syfte • lokala gemensamma mål• kartläggning av målgruppen och uppgift om målgruppens storlek• redovisning av befintliga verksamheter • redovisning av hur samverkan skulle organiseras och bedrivas; vilka resur-

ser som skulle användas• redovisning av hur arbetet inom ramen för överenskommelsen skulle

dokumenteras• uppgift om giltighetstid och tidpunkt för revidering.

I det följande kommenteras kortfattat de olika delar och den information som överenskommelserna enligt manualen skulle innehålla.

4.1.1 ParterÖverenskommelsen skulle tecknas mellan Arbetsförmedlingen och en eller flera kommuner. Andra aktörer kunde dock vara med i hela eller delar av samverkan. Det kunde t.ex. vara region, Försäkringskassan, landsting, samordningsförbund, Samhall, högskola, yrkeshögskola, andra utbildningsanordnare, kompetensplattform, arbetsmarknadens parter, näringslivet och ideella organisationer.

4.1.2 SyfteSyftet med överenskommelserna skulle vara ”att genom samverkan, utifrån lokala behov, långsiktigt och varaktigt minska ungas arbetslöshet”. Detta syfte var gemensamt för varje överenskommelse som tecknades inom ramen för det nya samverkansinitiativet och fick alltså inte omformuleras.

13

4.1.3 MålMål skulle sättas lokalt och gemensamt av parterna. Detta bedömdes vara viktigt för att uppnå att de lokala insatserna tog utgångspunkt i lokala förutsättningar och för att uppnå en god lokal förankring för arbetet mot målen. Mål skulle finnas för hela målgruppen, unga 16 - 24 år som varken arbetar eller studerar eller som är undersysselsatta, och vara tidssatta, uppföljningsbara och kvantifierade.

4.1.4 Kartläggning av målgruppenDua bedömde att en gemensam kartläggning av målgruppens storlek, sammansättning och behov var av avgörande betydelse som grund för fungerande hållbar samverkan. En sådan kartläggning skulle därför bifogas överenskommelsen. Enligt manualen skulle bl.a. redovisas unga inom det kommunala aktivitetsansvaret och försörjningsstödet, unga inskrivna hos Arbetsförmedlingen och unga som varken arbetar eller studerar (enligt statistik från Temagruppen Unga i arbetslivet/MUCF). Målgruppens sammansättning skulle redovisas, målgruppens behov skulle analyseras och en (uppskattad) storlek på målgruppen skulle anges.

I kartläggningen skulle också redovisas dels hur stor andel av de unga i grundskolan som i årskurs 9 var behöriga till gymnasiet, dels hur stor andel av de unga i kommunen som fullföljer gymnasiet inom tre år (dessa individer ingår inte i målgruppen för samverkan, men har stor betydelse för hur målgruppens sammansättning utvecklas över tid). Kartläggningen skulle även omfatta hur många unga med tim- eller behovsanställning som fanns i kommunen, samt hur många deltidsarbetslösa/timanställda som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Storleken på denna grupp är viktig bl.a. i relation till diskussionerna med fackliga organisationer om traineeanställningar, yrkesintroduktionsanställningar och behovet av yrkesinriktad vuxenutbildning. I manualen angavs också att dialog skulle föras med unga för att kommunen och Arbetsförmedlingen därigenom skulle få en så god bild som möjligt av ungas behov.

4.1.5 Inventering av befintlig verksamhetBefintlig verksamhet, vad som redan görs inom kommunen, av Arbetsförmedlingen och av andra aktörer som har verksamhet för målgruppen för överenskommelserna, skulle också inventeras och redovisas. Redovisningen avseende kommunala insatser skulle bl.a. avse insatser inom ramen för det kommunala aktivitetsansvaret och för unga som uppbär försörjningsstöd, preventiva insatser i skolan för att förebygga skolavhopp och eventuella sommarjobbssatsningar. Också insatser som görs av näringsliv, arbetsintegrerande sociala företag eller det civila samhällets organisationer skulle redovisas.

4.1.6 Redovisning av hur samverkan ska organiseras, bedrivas och dokumenterasDet angavs också i manualen att det av överenskommelsen skulle framgå vad man avsåg att samverka kring, hur samverkan skulle organiseras och bedrivas, dvs. vilka faktiska insatser som ska göras, samt vilka - reguljära - resurser som skulle avsättas för samverkan. Det skulle också framgå hur man i denna del av överenskommelsen tagit tillvara ungas synpunkter och erfarenheter och hur parterna avsåg att arbeta för att motverka könssegregeringen på arbetsmarknaden.

14

Slutligen angavs det i manualen att kommunen i överenskommelsen skulle förbinda sig att ansvara för att löpande registrera sina deltagares aktiviteter och överföra denna information till Arbetsförmedlingen för att möjliggöra en god uppföljning.

4.2 Nästa steg i arbetet – dialogkonferenser, ny förordning om samverkan och stöd till lokala parterSom redovisats i kapitel 1 genomförde Dua under april och maj 2015, på initiativ av och tillsammans med Arbetsförmedlingen, 25 regionala dialogkonferenser med kommuner. Vid dessa dialogkonferenser informerades om politikens nya inriktning på samverkan, om Dua:s uppdrag, om möjligheterna att ingå lokala överenskommelser med Arbetsförmedlingen och att få statsbidrag kopplat till detta (se vidare avsnitt 6) samt om det stödmaterial för arbetet som tagits fram. Stort utrymme gavs för frågor och diskussion mellan kommunföreträdare och företrädare för berörda arbetsförmedlingskontor om konkreta steg framåt i samverkan. Det gavs vidare möjlighet för kommuner och arbetsförmedlingskontor att, vid sittande bord, teckna avsiktsförklaringar om att ingå lokala överenskommelser om samverkan.

I slutet av juni 2015 beslutade regeringen om en förordning (2015:502) om samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten. Förordningen innebar att det arbete Dua bedrivit dittills fick ny stadga. Av förordningen framgår att Arbetsförmedlingen får ingå en lokal överenskommelse med en kommun om insatser för arbetslösa ungdomar i syfte att varaktigt minska arbetslösheten i kommunen (§1). I förordningen (§ 3 och 4) specificeras också något vad en lokal överenskommelse ska innehålla. Dessa specificeringar ligger väl i linje med vad Dua kommunicerat till kommunerna vid dialogkonferenser och i den ovan nämnda manualen. Av förordningen (§11) följer också att endast den kommun som har en lokal överenskommelse efter den 1 januari 2016 kan använda sig av utbildningskontrakt (särskilda bestämmelser fanns för andra halvåret 2015). Vid sidan om möjligheten att ansöka om statsbidrag blev detta ett ytterligare incitament för kommunerna att teckna överenskommelser med Arbetsförmedlingen.

Omfattande stöd via telefon och mail har getts till både kommuner och Arbetsförmedlingen i deras arbete med att utarbeta lokala överenskommelser. Dua har också genomfört workshops med flera kommuner och arbetsförmedlingskontor lokalt, i olika delar av landet, samt ett antal webbinarier på för överenskommelsearbetet relevanta teman. Dua:s ordförande och företrädare för Dua:s kansli har också fysiskt besökt många kommuner och medverkat i kommunala konferenser, nätverksträffar och liknande för att ge stöd på plats. Under hösten 2015 har delegationens websida utvecklats med bl.a. FAQ, också det baserat på efterfrågan från de lokala parterna.

4.3 Dua:s yttranden över preliminära överenskommelser om lokal samverkanAv ovan nämnda förordning om samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten framgår också att Dua ska ges tillfälle att yttra sig över innehållet i överenskommelsen innan den ingås. Som en följd av detta kom arbetet under hösten 2015 med att utarbeta lokala överenskommelserna att delas upp i tre steg.

Till att börja med utarbetade kommuner och Arbetsförmedlingen, och eventuella andra parter, en preliminär överenskommelse som sändes till Dua för yttrande.

15

Duas kansli granskade sedan den preliminära överenskommelsen utifrån förordningens bestämmelser (se ovan) och vad som framgick av den manual och den mall som tagits fram i initialskedet av arbetet. Dua lämnade sedan ett yttrande över varje inkommen preliminär överenskommelse. Yttrandena innehöll önskemål om förtydliganden i två steg, dels punkter som Dua ansåg behövde förtydligas innan överenskommelsen undertecknades, dels delar som Dua anser bör vidareutvecklas vid revidering under 2016. Totalt lämnade Dua under perioden 15 oktober - 16 december 288 sådana yttranden.

Slutligen skickades yttranden till kontaktpersoner för både kommun och Arbetsförmedlingen som sedan kunde beakta yttrandet och vid behov vidta åtgärder innan överenskommelsen undertecknades av behöriga företrädare. Den slutgiltiga överenskommelsen skulle vara Dua till handa senast den 31 december 2015.

16

5. Redovisning av överenskommelsernas innehåll

5.1 Parter i överenskommelser om samverkanDen 15 mars 2016 hade 287 kommuner tecknat överenskommelser med Arebtsförmedlingen om samverkan för att minska arbetslösheten. De flesta överenskommelser har slutits mellan en kommun och Arbetsförmedlingen. I 13 överenskommelser är det två eller flera kommuner gemensamt som ingått överenskommelsen med Arbetsförmedlingen (som mest fem kommuner i samma överenskommelse). Även andra aktörer förekommer som underskrivande part. I sju överenskommelser finns ett samordningsförbund med som part. I fyra kommuner har folkhögskolan gått in som samverkande part i överenskommelsen med kommun och Arbetsförmedling. Utbildningsförbund, regionen, Företagarna är andra exempel på samverkanspartners i överenskommelserna. I en kommun har förutom Arbetsförmedlingen fem andra aktörer gått in som undertecknande parter i överenskommelsen, bland annat folkhögskolan, Samhall och landstinget.

5.2 Överenskommelsernas giltighetstidDua har till kommuner och Arbetsförmedling framhållit betydelsen av långsiktighet i arbetet kopplat till frågan om överenskommelsens giltighetstid.

Det flesta överenskommelserna har tecknats tills vidare med revideringstillfällen årligen eller i vissa fall oftare.

Långsiktighet har eftersträvats. De flesta överenskommelser sträcker sig längre än ett år. Få överenskommelser har en giltighetstid under ett år. Av överenskommelserna gäller 146 tillsvidare, 122 gäller i 2 - 6 år och 19 gäller i 6 mån - 1,5 år. I den överenskommelse som gäller kortast tid - 6 månader - ligger en planerad revidering av överenskommelsen kopplad till ett omfattande arbete i början av 2016 som ska leda till en överenskommelse som ska gälla långsiktigt.

5.3 Lokala målI arbetet med överenskommelsen ingick att formulera gemensamma lokala mål för hela målgruppen 16 – 24 år som var uppföljningsbara, kvantifierade och tidssatta. Detta har varit ett utmanande uppdrag och många har haft svårt att komma fram till gemensamma mätbara mål för hela målgruppen.

De mål som redovisats varierar. De kan vara kopplade till Arbetsförmedlingens arbetslöshetsstatistik och avse en halvering av arbetslösheten eller att arbetslösheten ska minska med någon procentenhet inom viss angiven tid. Det är inte ovanligt att de lokala målen ansluter till de nationella målen och att det som målsättning anges att 90-dagarsgarantin ska uppnås. I många överenskommelser målsätts fullföljandegrad i gymnasieskolan och minskade avhopp. De kan också vara av karaktären verksamhetsmål och avse t.ex. mötestäthet. Många har målsatt antalet traineejobb och utbildningskontrakt som ska komma till stånd.

5.4 MålgruppenEn viktig del av överenskommelsen är en gemensam kartläggning av målgruppens storlek, sammansättning och behov. Följande avsnitt ger en bild av vad som redovisats i dessa avseenden. Målgruppen är alla unga mellan 16 och 24 år som varken arbetar, studerar eller som är undersysselsatta.

5.4.1 Målgruppens storlekMålgruppen storlek kan på basis av de 287 överenskommelserna uppskattas

17

till 120 700 individer i åldern 16-24 år. Av dessa är 26 500 i åldern 16-19 år gamla. När Dua sammanställt rapporterade siffror har inte timsanställda i kommunerna inkluderas, då dessa siffror bedöms vara alltför osäkra.

Antalet unga inskrivna hos Arbetsförmedlingen uppges vara 92 000 individer. Antalet unga som har en okänd aktivitet i åldersgruppen 20-24 år har uppskattats till 10 000 individer.

I många överenskommelser konstateras att det är problematiskt att ange ett specifikt antal individer. Man pekar på att det finns unga i kommunen som man saknar kontakt med och kunskap om och också unga som har kontakt med flera myndigheter – risk för såväl under- som överskattning av målgruppens storlek föreligger alltså.

Av kartläggningarna framgår att det är få unga i åldern under 18 år som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen, det handlar om ca 300 individer.

5.4.2 Målgruppen sammansättningI kartläggningen redogör parterna för åldersgrupperna 16-19 år och 20-24 år. Samt könsfördelning, svensk/utrikesfödda, andel unga med funktionsnedsättning och andel som saknar gymnasieutbildning. De redogör också för skäl till ekonomsikt bistånd, om det är på grund av arbetslöshet, sociala skäl7 eller ohälsa/sjukdom.

Målgruppen består av fler män än kvinnor och majoriteten är i åldern 19-24 år.

Samtliga unga inom det kommunala aktivitetsansvaret saknar gymnasieutbildning. En tredjedel av de unga inskrivna hos Arbetsförmedlingen, och varannan ung inom försörjningsstödet, gör också det.

Majoriteten unga med ekonomiskt bistånd har det på grund av arbetslöshet.

Det finns också en relativt stor grupp unga som har försörjningsstöd på grund av ohälsa/sjukdom. Primärt är detta unga som saknar en sjukpenninggrundande inkomst. Det behöver inte betyda att de saknar arbetsförmåga.

Utrikes födda unga är överrepresenterade relativt sin andel i befolkningen. De saknar i större utsträckning gymnasieutbildning relativt inrikes födda unga. Andelen unga med nedsatt arbetsförmåga/funktionsnedsättning är en stor och prioriterad grupp i överenskommelserna. Av överenskommelsen från Stockholms stad/Arbetsförmedlingen framgår t.ex. att av de 1700 unga som var inskrivna på Arbetsförmedlingen i staden hade en tredjedel någon funktionsnedsättning.

Det finns många timanställda unga i kommunerna, drygt 50 000 individer. Kommunerna har svårt att uttala sig om huruvida dessa unga är undersysselsatta. Det kan konstateras att det är stor skillnad mellan antalet undersysselsatta som är inskrivna på Arbetsförmedlingen och antalet timanställda i kommunerna.

7 Med sociala skäl avses bl.a. ansvar/vård av barn/anhörig. Med ohälsa räknas avses missbruksproblem. I arbetslöshet ingår de som saknar ersättning, som har för låg ersättning eller som väntar på att få arbetslöshetsersättning, eller unga utrikes födda som har inte längre får etableringsinsatser hos Arbetsförmedlingen.

18

5.4.3 Målgruppens behov Utifrån kartläggningen av storleken och sammansättningen ska en analys av målgruppens behov finnas i överenskommelsen. Utvecklingsbehov av olika delar i såväl kommunernas som Arbetsförmedlingens verksamheter, såväl som brister i eller överlappningar i stödsystemen identifieras. Såväl kommunerna som Arbetsförmedlingen har svårt att erbjuda insatser till hela målgruppen och samverkan är därför nödvändig skriver man.

Det understryks också att den stora andelen unga hos Arbetsförmedlingen som inte har slutfört sin gymnasieutbildning eller som har en gymnasieutbildning som inte är gångbar på arbetsmarknaden gör myndighetens matchningsuppdrag svårt.

Det framgår även av många överenskommelser att det inte är tillgången på olika insatser som är problemet, utan snarare bristen på samverkan och samordning mellan olika aktörer. Såväl de unga som de proffessionellt ansvariga har svårt att se helheten och därmed att ge unga bästa möjliga individuellt stöd.

Grupper som ökar är nyanlända unga inom gymnasieprogrammet Språkintroduktion, och unga födda utanför Europa som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Det är dock slående att så få överenskommelser behandlar detta i sin analys.

5.4.4 Slutsatser om målgruppenDrygt 120 000 unga tillhörde målgruppen enligt överenskommelserna, varav 92 000 var inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Dua kan inte utifrån sammanställningen med säkerhet säga att det finns 28 700 individer i Sverige idag i åldergruppen 16-24 år som varken arbetar eller studerar som har behov av och inte får stöd. Det är dock tydligt att alla arbetslösa unga inte finns inskrivna på Arbetsförmedlingen och att antalet inskrivna kommer att öka om samverkan på lokal nivå utvecklas och fler unga i målgruppen nås.

Målgruppen är heterogen, och många olika verksamheter finns för olika delar av gruppen. I många fall saknas det dock en helhetssyn. Det saknas också i många fall kunskap om huruvida det finns unga i kommunen som aktörerna borde nå men inte identifierat eller om det inte finns verksamhet för delar av målgruppen.

Det är också tydligt att utrikes födda unga och nyanlända unga är grupper som kommer att öka såväl inom gymnasiets introduktionsprogram som hos Arbetsförmedlingen men att få överenskommelser inkluderat dessa grupper i kartläggningen, eller skriver om att man avser att utveckla verksamheterna för dessa grupper framledes.

Av kommunerna anser 93 procent att kartläggningen och arbetet med densamma har bidragit till en bättre och mer samlad bild av målgruppen.

5.5 Befintliga insatser för att minska ungdomsarbetslösheten De beskrivningar som finns i överenskommelserna om befintliga insatser varierar i omfattning och detaljrikedom. Det som beskrivs handlar om utbildningsinsatser inom gymnasieskolan, vuxenutbildningen, arbetsmarknadsinsatser i kommunen, olika typer av projekt i samverkan, myndighetssamverkan. Även Arbetsförmedlingens insatser för målgruppen unga beskrivs, vanligtvis genom en uppräkning av de insatser som är möjliga att erbjuda unga som jobbgarantin för unga, förberedande insatser, rehabiliterande insatser etc. Även de insatser som erbjuds inom ramen för samverkan beskrivs i överenskommelserna.

19

I detta avsnitt ges exempel på några delar som enligt överenskommelserna redan bedrivs, av parterna var och en för sig och inom ramen för befintlig samverkan.

5.6 Kommunala arbetsmarknadsinsatser Av överenskommelserna framgår att de flesta kommuner har någon form av arbetsmarknadsverksamhet där unga får stöd för att komma vidare till arbete eller utbildning. Oftast är det kopplat till unga med försörjningsstöd. Många kommuner har inom ramen för arbetsmarknadsenhet eller liknande, särskild personal och verksamhet riktad till unga medan andra kommuner, oftast mindre, inte har personal avdelade enbart för unga. Hur verksamheten organiseras varierar i stor omfattning, även vad som erbjuds unga inom ramen för en arbetsmarknadsenhet varierar.

Generellt kan sägas att de insatser som erbjuds utgör stöd och hjälp på vägen mot arbete eller studier. Det kan vara korta kurser och information om hur man söker jobb, intervjuteknik, praktik, studiebesök, vägledning m.m.

I de flesta fall är det via den kommunala arbetsmarknadsenheten/avdelningen som samverkan med Arbetsförmedlingen sker.

I överenskommelserna framgår att ungdomsanställningar av något slag finns i många kommuner. De riktas till unga som har gått långa tider utan arbete och erbjuds i samarbete med Arbetsförmedlingen. Den unga personen har ofta rätt till någon form av subventionerad anställning som anställningsstöd eller nystartsjobb. Ofta erbjuds den unga en kortare praktik inom någon av de kommunala förvaltningarna som sedan följs av 6 till 12 månaders anställning. Det finns exempel på utbildningsinslag i anställningarna både som en inledande del i anställningen och utbildning parallellt med arbete.

Praktik inom den kommunala verksamheten samordnas i vissa fall centralt av kommunen, andra har ingen samordning. Praktik kan förekomma i alla delar av en kommuns ordinarie verksamhet. I vissa fall beskrivs arbetsnära insatser som skapas inom kommunerna för personer som inte är etablerade på arbetsmarknaden. De har ofta karaktär av återvinningsverksamhet, secondhandbutiker, kaféverksamhet och parkarbete.

5.6.1 Det kommunala aktivitetsansvaret Det kommunala aktivitetsansvaret (KAA) innebär att kommunerna är skyldiga att hålla sig informerade om vilken sysselsättning de unga som ännu ej fyllt 20 år och som fullföljt skolplikten men inte gymnasiet har, och erbjuda aktiviteter till dem som varken arbetar eller studerar. Lagen trädde i kraft i januari 2015, och ersatte den tidigare lagen om kommunernas informationsansvar.

Hur aktivitetsansvaret är organiserat och vilka aktiviteter som kan erbjudas varierar i kommunerna. Det vanligaste är dock att ansvaret ligger under utbildningsförvaltningen, ofta på en gymnasieskola. Men även arbetsmarknadsenheter kan vara ansvariga, främst gäller det då verksamheter av typen navigatorcentra eller ”en-väg-in”. De allra flesta ungdomar som finns inom det kommunala aktivitetsansvaret går på ett introduktionsprogram på gymnasiet.

Inom aktivitetsansvaret finns såväl preventiva som reintegrerande verksamheter. För att förhindra avhopp sker studieanpassning eller särskilda stödinsatser från specialpedagoger eller elevhälsan. Insatser för de unga som ändå väljer att hoppa av kan ges i kommunens egen regi eller i samarbete med Arbetsförmedlingen. Det som redovisas i överenskommelserna rör sig om individanpassade insatser utifrån den unges behov. Vägledning, praktik,

20

folkhögskolestudier är sådant som nämns. Men fortfarande finns en hel del ungdomar som kommunen inte når.

Sedan flera år tillbaka pågår ett omfattande utvecklingsprojekt som samordnas av SKL. Det är det socialfondsfinansierade projektet Plug In som följts av Plug In 2.0. Plug In bedrevs i 5 regioner i 50-talet kommuner, och syftade till att utveckla verksamheter för att förhindra skolavbrott och för att reintegrera unga som hoppat av gymnasiet. Detta fortsätter nu i utvecklad form i Plug In 2.0 i åtta regioner där nyanlända unga tillkommit som målgrupp. Projekten har även fått systerprojekt i flera regioner. Många av överenskommelserna beskriver dels utvecklingsbehov som finns för aktivitetsansvaret men även deltagande i Plug In eller motsvarande projekt.

5.6.2 FeriepraktikI majoriteten av överenskommelserna beskrivs den feriepraktik eller feriejobb som erbjuds unga i kommunens regi. Sommarjobben erbjuds vanligtvis till unga som går ut nionde klass eller gymnasieungdomar. Ungdomar får några veckors jobb inom kommunala verksamheter eller hos privata arbetsgivare. Några kommuner beskriver att delar av sommarjobben går till särskilda grupper av unga med sämre förutsättningar.

5.6.3 Samordningsförbund Inom ramen för samordningsförbunden har många kommuner insatser för unga med olika typer av ohälsa. I många överenskommelser beskrivs samordningsförbundet som navet i samverkan, i andra används insatserna inom ramen för samordningsförbudet som verktyg i samverkan kring unga.

Samordningsförbund finansierar samordnade rehabiliteringsinsatser från samhällets sida. Syftet med samordningsförbunden är att förhindra eller förkorta sjukskrivningar och arbetslöshet bl.a. genom tidigt stöd och förebyggande insatser samt att underlätta återgång i arbete vid långvarig sjukfrånvaro eller arbetslöshet. Idag finns det 80 samordningsförbund som omfattar 225 av Sveriges kommuner. Samordningsförbunden finansieras gemensamt av Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, kommuner och landstinget. De olika samordningsförbunden bedriver sin samverkan på olika sätt, bl.a. genom ESF-projekt. Arbetsförmedlingen är ofta en aktiv part i dessa projekt.

5.6.4 ESF-projekt I många överenskommelser finns beskrivningar av ESF-projekt för målgruppen. Kommunen, Arbetsförmedlingen, samordningsförbund, idrottsförening är exempel på projektägare. Omfattande insatser görs inom ramen för sysselsättningsinitiativet för unga i delar av landet med högst ungdomsarbetslöshet bl.a. Ung Framtid där Arbetsförmedlingen är projektägare. Ung Komp tidigare Unga In är en verksamhet som startade som ett ESF-projekt för unga i utanförskap i särskilda svårt utsatta områden med Arbetsförmedlingen som projektägare. Verksamheten som nu utökats till fler orter har delvis fått en ny inriktning och utformning.

5.6.5 Arbetsförmedlingens insatser för unga Det kan inte alltid tydligt utläsas av överenskommelserna hur Arbetsförmedlingens arbete lokalt är organiserat vad gäller arbetet med unga. Av överenskommelserna framgår att det i vissa fall finns särskilda ungdomshandläggare, men hur Arbetsförmedlingen lokalt har organiserat sin verksamhet varierar. I överenskommelserna är det vanligt att Arbetsförmedlingens arbete lokalt endast redovisas i form av en uppräkning av insatser som är möjliga för unga.

21

Den insats som i störst utsträckning erbjuds ungdomar på Arbetsförmedlingen är jobbgarantin för ungdomar. Insatsen erbjuds efter tre månaders inskrivning på Arbetsförmedlingen. Av överenskommelserna framgår att det i de flesta kommuner erbjuds få insatser för ungdomar av Arbetsförmedlingen innan ungdomen varit inskriven i tre månader. Därefter kan praktik, arbetsmarknadsutbildning, stöd till start av eget företag och andra insatser sättas in inom ramen för jobbgarantin.

För ungdomar med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, ungdomar i etableringsuppdraget och unga inom Kriminalvården beskrivs befintliga insatser. För dessa grupper sker också en omfattande samverkan med andra myndigheter som i vissa fall har beskrivits i överenskommelserna.

För nyinskrivna unga som bedöms vara matchningsbara erbjuds i regel matchningsaktiviteter av olika slag som t.ex. rekryteringsträffar. Om en ung person bedöms ha behov av extra stöd kan en individuell planering göras som öppnar upp för insatser innan 90 dagar passerats. Studiemotiverande folkhögskolekurs som kan erbjudas från 16 års ålder för ungdomar som saknar gymnasieutbildning nämns i många överenskommelser.

Det kan av överenskommelserna utläsas att arbetet med både utbildningskontrakt och traineejobb är under uppbyggnad i samverkan med kommunerna.

5.7 Verksamhet som enligt överenskommelserna planeras bedrivas i samverkan Av många överenskommelser framgår att utarbetandet av överenskommelsen har lett fram till en tydlighet i hur samarbetet ska organiseras och styras för att nå framgång. I överenskommelserna beskrivs hur man planerar strukturer med styrgrupper och arbetsgrupper. Det planeras såväl för utveckling av kommunintern samverkan som samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen. Grunderna för organisationen och arbetsprocesser parterna emellan läggs i och med utarbetandet av överenskommelserna. I flertalet överenskommelser tas arbetet med att strukturera arbetet med utbildningskontrakt och traineejobb upp som ett särskilt utvecklingsområde.

Nedan ges ytterligare exempel på delar som kommun och Arbetsförmedling inom ramen för överenskommelsen planerar att bedriva och utveckla i den fortsatta samverkan.

5.7.1 Det kommunala aktivitetssansvaretAv överenskommelserna framgår att många kommuner avser utveckla arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret. I vissa kommuner finns utmaningar när det gäller att hitta aktiviteter för delar i målgruppen bl.a. hemmasittare. En del kommuner anger bristande kunskaper om hur status är för delar av målgruppen som omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret då man inte lyckats nå alla. Här planerar många kommuner att utveckla sitt arbete.

En tredjedel av kommunerna anger i överenskommelserna att man, trots att det inte finns någon sådan skyldighet för kommunerna, arbetar uppsökande också när det gäller ungdomar 20-24 år som varken arbetar eller studerar. Över 40 procent av kommunerna avser dessutom utveckla detta arbete inom ramen för överenskommelsen.

5.7.2 SamlokaliseringAv överenskommelserna framgår att 83 kommuner redan är samlokaliserade med Arbetsförmedlingen och att 79 kommuner planerar att samlokalisera sig

22

med Arbetsförmedlingen under 2016. I ett antal mindre kommuner avser man sitta tillsammans i kommunens lokaler. Det handlar där om att sammanföra olika kompetenser från Arbetsförmedlingen och kommunen någon dag i veckan. På andra håll byggs helt ny verksamhet upp med gemensamma lokaler som bemannas av båda parter på daglig basis.

Samlokaliseringen kan således se ut och organiseras på olika sätt beroende på lokala förutsättningar. I vissa beskrivningar av samlokalisering framgår att denna endast avser några timmar i veckan eller en dag i veckan. I andra överenskommelser beskrivs samlokaliseringen som sättet att skapa ”En väg in” för unga. Att sätta individen i centrum är ett genomgående tema i många överenskommelser och det förstärks genom en samlokalisering. Genom samlokalisering ska den unga inte behöva gå mellan myndigheterna. Istället skapas en arena där den unga kan få det stöd den behöver på ett samlat sätt.

5.7.3 NäringslivskontakterAtt bygga upp och förbättra arbetet med näringslivskontakter tas upp i ett antal överenskommelser som en nödvändighet för att nå uppsatta mål om att minska ungdomsarbetslösheten. Det handlar i många fall om att etablera en samordnad struktur för kontakt med privata arbetsgivare för tillgång till praktikplatser, för att få företag att ställa upp för studiebesök och inte minst för att effektivisera matchningsarbetet. Många kommuner och Arbetsförmedlingar vill utveckla samverkan med näringslivet för att hitta vägar att kombinera utbildningar och praktik anpassat efter de behov som finns på arbetsmarknaden. Dels för att kunna planera och bygga upp rutiner och struktur kring de nya verktygen utbildningskontrakt och traineejobb men även för effektivare andvändning av andra verktyg som finns tillgängliga för målgruppen. Relativt få tar i överenskommelsen upp kommunens näringslivsenhet eller liknande som en viktig aktör.

5.7.4 Studie- och yrkesvägledningI ett antal överenskommelser lyfts behovet av att utveckla studie- och yrkesvägledningen och att tidigarelägga arbetsmarknadskunskap i skolan i syfte att ge ungdomar bättre förutsättningar för initierade val. I en del överenskommelser kopplas vikten av god studie- och yrkesvägledning också samman med behovet av att skapa ett närmare samarbete mellan skolan, Arbetsförmedlingen och arbetsgivare.

5.7.5 Ungdomsperspektivet och jämställdshetsperspektivetKontakten med unga och ungas delaktighet i det arbete som ska bedrivas i samverkan anges ofta i överenskommelserna som ett utvecklingsområde. Det är vanligt att parterna planerar att etablera ett ungdomsråd för att på ett bättre sätt kunna ta tillvara ungas tankar och synpunkter i samverkansarbetet och det förekommer att parterna bjudit in ungdomar till fokusgruppssamtal. Genom sociala medier har några kommuner och Arbetsförmedlingen arbetat med att förbättra kommunikationen med ungdomar och vi kan i överenskommelserna också läsa att man på flera orter aktivt sökt kontakt med unga i närheten av deras vardagliga arenor såsom i livsmedelsbutiken, köpcentrat och dylikt. I ett fåtal överenskommelser framkommer det att man beaktat ungdomsperspektivet genom att ungdomar intervjuat andra ungdomar.

Vad gäller jämställdhetsperspektivet nämns det i många överenskommelser att man dagligen arbetar med ett jämställdhetsperspektiv, men i mycket allmänna ordalag. Det ingår generellt i Arbetsförmedlingens uppdrag och ska prägla allt från planering, beslutsfattande, utförande till statistik och uppföljning. Någon kommun uppger i överenskommelsen att de har deltagit i SKL:s program för hållbar jämställdhet som bedrevs 2012-2013 och

23

beslutat om att jämställdhetsintegrering ska tillämpas i kommunens olika verksamheter. Många kommuner uppger i överenskommelsen att man har en likabehandlings- och jämställdhetsplan. Få konkreta insatser på området kan dock utläsas av överenskommelserna. Några kommuner uppger att man planerar kompetensutvecklingsinsatser inom området. Det finns också ett fåtal exempel på utbildningssatsningar för unga i syfte att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Några gemensamma tankar om samverkan kring jämställdhetsperspektivet är svårt att finna i överenskommelserna.

5.8 Duas bedömning och slutsatserSammanfattningsvis kan sägas att arbetet med att utveckla och få en struktur för långsiktigt varaktig samverkan genom att använda lokala överenskommelser som verktyg har varit framgångsrikt. Dua bedömer utifrån överenskommelsernas innehåll att det i majoriteten av landets kommuner lagts en god grund för samverkan om att minska ungdomsarbetslösheten. Genomgående förefaller det finnas en hög ambition i arbetet, både vid utarbetandet av överenskommelsen och när dess innehåll ska omsättas i praktiken. Det finns en tydlig tendens mot samlokalisering av kommunala verksamheter för unga och Arbetsförmedlingens verksamhet för unga. Arbetet synes ha gett insikter som kan leda samverkansarbetet framåt. Generellt har det gjorts bra och omfattande kartläggningar av målgruppen. Dua kan konstatera att det i många fall varit en utmaning för parterna att i överenskommelserna sätta tydliga lokala mål och redovisa fortsatt gemensam verksamhet som har bäring på de mål som satts.

Delegationen är medveten om att utgångsläget för den samverkan som nu byggs upp varierade mycket över landet. På vissa håll fanns redan en förhållandevis god samverkan, medan det i andra kommuner handlade om att börja bygga från grunden. Dua är också medveten om att överenskommelserna är beskrivningar av verkligheten och inte nödvändigtvis svarar mot den. En väl utformad överenskommelse kan ge en förskönad bild av den verksamhet som bedrivs. På motsvarande sätt kan det förstås bedrivas mycket bra verksamhet i en kommun och på en Arbetsförmedling, utan att parterna lyckas ge verksamheten en rättvisande bild i ett skriftligt dokument som den lokala överenskommelsen.

Drygt 60 överenskommelser bedöms hålla en mycket god kvalitet. I dessa framgår det tydligt att en gemensam kartläggning gjorts, att man har bedömt målgruppens behov och utifrån det övervägt vad som behövs för att komma vidare i arbetet med att utveckla samverkan som ett led i arbetet för att fler unga ska komma vidare till utbildning och arbete. Det är också tydligt att de insatser som planeras är tänkta att göras i samverkan mellan kommunen och Arbetsförmedlingen och i många fall dessutom i samverkan med ytterligare aktörer. Utmärkande för dessa överenskommelser är även att det tydligt framgår hur verksamheten ska organiseras, ledas och styras och att resurserna för samverkan är definierade.

Ca 180 överenskommelser bedöms utgöra en god grund för framtida gemensamt arbete för att minska ungdomsarbetslösheten. Överenskommelserna bedöms till stor del uppfylla uppsatta kriterier, men bedöms behöva konkretiseras eller utvecklas i vissa avseenden som Dua bedömt vara viktiga för en långsiktig varaktig samverkan.

Drygt 30 överenskommelser saknar väsentliga delar. Ofta saknas i dessa överenskommelser en gemensam kartläggning och analys av målgruppen, det kan vara svårt att tydligt se hur samverkan ska ledas och styras och det är heller inte klarlagt vilka resurser som kommer att läggas på samverkan. Att särskilt stödja och stimulera utveckling av dessa överenskommelser och arbetet

24

för att omsätta dem i konkreta insatser är en viktig uppgift i Dua:s fortsatta arbete.

Ungdoms- och jämställdhetsperspektivet är generellt något som kan utvecklas betydligt i överenskommelserna. Det angavs som ett utvecklingsområde för arbetet under 2016 i en stor del av de yttranden som Dua under hösten 2015 lämnade över de lokala parternas preliminära överenskommelser.

Det finns också ett tydligt utvecklingsbehov när det gäller att mobilisera arbetsgivare inom ramen för överenskommelserna, både det privata näringslivet och olika kommunala verksamheter i deras egenskap av arbetsgivare, och, kopplat till detta, integrera mer långsiktiga kompetensförsörjningsperspektiv. Att framöver stödja, och samverka med, kommuner och Arbetsförmedling i detta arbete blir därför också en viktig uppgift i Dua:s verksamhet.

En ytterligare slutsats av överenskommelserna, som ju ger en relativt splittrad bild av allt det som görs på området, är att det är en angelägen uppgift för de olika aktörerna, inte minst de statliga och ytterst för regeringen, att åskådliggöra för den kommunala nivån hur olika politiska initiativ och myndigheters verksamhet hänger samman och att i möjligaste mån säkerställa god samordning.

25

6. Delegationens fördelning av statsbidrag

Under 2015 har Dua fördelat totalt närmare 75 miljoner i statsbidrag till kommuner. I detta avsnitt redovisas hur detta har gjorts. Beslut i statsbidragsärenden har fattats av ett, för ändamålet särskilt inrättat statsbidragsutskott (se avsnitt 1.3.1). Arbetsförmedlingen har ansvarat för utbetalningen av medel.

6.1 Statsbidrag för utarbetande av lokala överenskommelserSom redovisats tidigare genomförde Dua under våren 2015, tillsammans med Arbetsförmedlingen, 25 regionala dialogkonferenser med kommuner. Vid dialogerna informerade Dua och Arbetsförmedlingen om att kommuner som, före den 30 juni 2015, lämnade in en avsiktsförklaring om att med Arbetsförmedlingen teckna en lokal överenskommelse om samverkan kunde ansöka om upp till 200 000 kronor för att utarbeta överenskommelsen (jfr avsnitt 4). Det klargjordes vid dialogkonferenserna att en förutsättning för att erhålla medel var att riksdagen fattade för detta erforderliga beslut i juni 2015 (vårändringsbudget för 2015, prop. 2014/15:99).

Efter riksdagens beslut inkom till Dua 282 ansökningar om det maximala beloppet, 200 000 kronor, medan fyra kommuner valde att ansöka om ett lägre belopp. Dua beviljade i början av september 2015 samtliga 286 sökande kommuner samverkansmedel för utarbetande av en lokal överenskommelse. Totalt beviljades knappt 57 miljoner kronor. En förutsättning för att beviljas var att kommunen avsåg att senast den 31 december 2015 inkomma till delegationen med en lokal överenskommelse som utformats i enlighet med förordningen (2015:502).

En redovisning av hur beviljade medel använts skulle lämnas till delegationen senast den 29 februari 2016. Av inkomna redovisningar framgår att det totalt använts 49 miljoner kronor av de 57 miljoner som beviljats, vilket innebär att totalt 8 miljoner kommer att återbetalas. I huvudsak har medlen använts till personal (33 miljoner) och externa konsulter (3 miljoner) för framtagandet av överenskommelsen. Resterande medel har bl.a. använts för administration, resor, konferenser och studiebesök. Ett fåtal kommuner redovisar att de inte använt något alls av de medel som de beviljades.

Dua bedömer att statsbidragen för att utarbeta en överenskommelse fungerade väl som incitament. För ett antal kommuner synes de ha varit av avgörande betydelse för att de både tog steget in i den nya formen av samverkan med Arbetsförmedlingen och levde upp till de åtaganden man därigenom tog på sig. Samtidigt är det förhållande att en relativt stor del av de medel som beviljades senare har återbetalats, en indikation på att resurstillskottet i sig, för andra kommuner, inte var nödvändigt i arbetet med att ta fram en lokal överenskommelse. Dua bedömer dock att medlen bidrog till att så många kommuner valde att så snabbt påbörja samverkansarbetet och till överenskommelsernas generellt sett höga kvalitet.

6.2 Statsbidrag för etablering och vidareutveckling av samverkanI september 2015 utlyste Dua nya medel för de kommuner som tidigt, tillsammans med Arbetsförmedlingen, färdigställt sina lokala överenskommelser. Avsikten var att stimulera de kommuner och arbetsförmedlingskontor som redan hade väl utvecklad samverkan att snabbt komma igång med konkret arbete på basis av sina överenskommelser.

Utlysningens övergripande inriktning var etablering eller vidareutveckling av långsiktigt stabila strukturer för samverkan mellan kommun/kommuner och Arbetsförmedlingen. Bakom utlysningens inriktning låg överväganden från

26

delegationens sida om att själva samverkansmomentet var av central betydelse i initialskedet av det arbete som nu påbörjades i landets kommuner. Inom ramen för den övergripande inriktningen på utlysningen angav delegationen tre prioriterade områden, nämligen

• Samordning av arbetsgivarkontakter • Kompetensförsörjning • Ungas myndighetskontakter

Utlysningen angav också att delegationen vid bedömningen av ansökningarna skulle komma att beakta i vad mån det av den lokala överenskommelsen allmänt framgår:

• Hur ungdomsperspektivet kommer att beaktas • Hur ett jämställdhetsperspektiv kommer att prägla arbetet.

I utlysningen angavs slutligen att en förutsättning för att kunna erhålla medel var att en lokal överenskommelse färdigställts i enlighet med förordningen (2015:502) om samverkan för att minska unggomsarbetslösheten och att överenskommelsen bifogades ansökan.

Sammanlagt inkom 61 ansökningar som avsåg verksamhet i 66 kommuner motsvarande en totalsumma om knappt 66 mijoner kronor. Majoriteten av ansökningarna var mycket allmänna i sina beskrivningar av vilken verksamhet de avsåg vidareutveckla för sökta medel. Det var endast ett fåtal ansökningar där man på ett tydligt sätt lyfte fram de av delegationen prioriterade områdena och det fanns återkommande brister i beskrivningen av vilka effekter man förväntade sig av verksamheten. Generellt sett fanns det i ansökningarna svårigheter att särskilja löpande/ordinarie verksamhet från sådana initiala extra insatser som utlysningen avsåg i flera fall, medan det i andra fall var svårt att se hur den verksamhet man sökte medel för skulle bedrivas vidare långsiktigt.

Bidragsutskottet fattade den 8 december beslut om att bifalla eller delvis bifalla 35 ansökningar. Totalt beviljades drygt 18 miljoner kronor. En beskrivning av hur beviljade medel använts ska lämnas till delegationen senast den 31 oktober 2016 och medlen ska slutredovisas 1 februari 2017.

Trots strävan efter tydlighet i utlysningen är Dua:s bedömning att kommunerna hade svårigheter att verkligen förstå vad delegationen efterfrågade. För kommande utlysningar drog Dua slutsatsen att de bör utformas enklare och göras mer renodlade, dock utan att ge avkall på vikten av strukturutveckling och långsiktighet.

6.3 Statsbidrag för att bygga strukturer och processer för traineejobb och utbildningskontraktDelegationen valde att koppla utlysningen i februari 2016 till de specifika arbetsmarknadspolitiska insatserna utbildningskontrakt och traineejobb.

Bidrag kunde sökas för vidareutveckling av samverkan mellan kommun, Arbetsförmedlingen och andra aktörer för att få till stånd utbildningskontrakt och traineejobb. Fokus för de åtgärder som vidtas ska enligt utlysningen vara strukturellt. Det handlar om att etablera gemensamma rutiner och arbetssätt som skapar förutsättningar för en effektiv användning av utbildningskontrakt och traineejobb i syfte att höja utbildnings- och kompetensnivån bland unga och tillgodose kompetensbehoven hos arbetsgivare och därmed förbättra matchningen.

Den redovisade inriktningen på utlysningen bedöms skapa tydlighet och förutsättningar för fler kommuner att söka och beviljas medel. Kopplingen

27

till utbildningskontrakt och traineejobb bedöms också ligga väl i linje med direktivens fokus på insatser för att kunna nå målet om en 90-dagarsgaranti. Delegationens bedömning är att den samverkan som utvecklas kring de enskilda insatserna även bör kunna ge positiva spin-off-effekter på samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna i stort.

Sista dag för att ansöka om medel var den 7 mars 2016. Totalt 156 ansökningar, omfattande 171 kommuner, har inkommit. Ansökningarna bereds förnärvarande inom Dua:s kansli.

28

7. Uppföljningen av samverkansinsatserna inom ramen för de lokala överenskommelserna

Dua ska enligt sina direktiv följa upp arbetet med de lokala överenskommelserna på så sätt att en resultatjämförelse med andra relevanta insatser inom arbetsmarknadspolitiken kan göras. Arbetsförmedlingen ska bistå delegationen. Av förordningen om samverkan för att minska ungdomsarbetslöshet framgår vidare att en lokal överenskommelse om samverkan ska innehålla uppgift om hur de insatser som planeras ska dokumenteras för att kunna följas upp. Dua har mot den bakgrunden angivit som en förutsättning för de lokala överenskommelserna att dokumentation ska ske. Sammantaget är ovanstående ett uttryck för den vikt både regeringen och Dua lägger vid att kunna följa upp och dra slutsatser av vad som görs inom ramen för de lokala överenskommelserna.

För politiken är det angeläget att den ökade samverkan med kommunerna inte resulterar i en situation som för drygt 10 år sedan. Då deltog många unga i de kommunala ungdomsprogrammen eller i ungdomsgarantin, men brister i dokumentationen gjorde att programmens effekt inte kunde mätas. Även om olika utvärderingar och uppföljningar gjordes var osäkerheterna för stora för att man skulle kunna dra några slutsatser om programmen. Detta var också en avgörande faktor för att de avskaffades. Just mot denna bakgrund är en väl fungerande uppföljning på individnivå av stor betydelse också för kommunerna. En sådan är nödvändig för att kommunerna långsiktigt, med trovärdighet, ska kunna visa på att det de faktiskt gör inom ramen för arbetsmarknadspolitiken är av väsentlig betydelse och håller hög kvalitet.

7.1 Förutsättningar för löpande uppföljning av överenskommelsernaArbetet med att följa upp insatserna inom ramen för lokala överenskommelser handlar dels om att kunna identifiera och följa de unga arbetslösa och se vilka insatser de får och vad det leder till, dels om att kunna följa utvecklingen av samverkan inom överenskommelserna och resultat på organisationsnivå. Dessutom handlar det om att kunna identifiera modeller för god samverkan eller insatser med goda effekter och bidra till ett lärande och att dessa modeller och metoder kvalitetssäkras och sprids.

För att kunna följa utvecklingen, bl.a. i relation till målsättningen i regeringens politik om en 90-dagarsgaranti, behövs det indikatorer inom Arbetsförmedlingen som gör det möjligt att följa utvecklingen för de unga som är registrerade. Arbetsförmedlingen arbetar för närvarande med att utveckla ett antal nya indikatorer som en del i styrningen av sin verksamhet och uppföljningen av 90-dagarsgarantin.

Unga för vilka kommunen gör insatser behöver också kunna följas. Detta är särskilt viktigt i en situation då kommunerna i större uträckning, genom samverkan, mobiliseras inom arbetsmarknadspolitiska satsningar. Här finns det flera utmaningar. Kommunerna rapporterar olika uppgifter på olika sätt till olika aktörer som Skolverket och Socialstyrelsen. Dua har därför ett pågående arbete tillsammans med Arbetsförmedlingen för att, i dialog med SKL, möjliggöra ett enhetligt och ändamålsenligt system för dokumentation av kommunala insatser för målgruppen.

7.2 Uppföljning av individresultatMålgruppen för samverkan och de lokala överenskommelserna är alla arbetslösa eller undersysselsatta ungdomar mellan 16 – 24 år. De data som finns, också på lokal nivå, avser dem som är inskrivna på Arbetsförmedlingen. Samtidigt har de kartläggningar som gjorts inom överenskommelserna av målgruppen ”alla unga i åldern 16-24 år som varken arbetar eller studerar”

29

synliggjort att kanske så många som 30 000 individer ytterligare kan tillhöra målgruppen, och att de i många fall får insatser från kommunen, utan att vara registrerade hos Arbetsförmedlingen. Många av dessa individer är under 20 år.

Det innebär att Arbetsförmedlingens statistik inte ger en heltäckande bild av de insatser som görs för att unga ska komma i arbete eller studier. Om unga har försörjningsstöd är sannolikheten att de är inskrivna hos Arbetsförmedlingen stor, dock kan de ha insatser från andra aktörer som inte noteras i Arbetsförmedlingens system. I många fall är dessa unga då kategoriserade som ”arbetssökande med förhinder” vilket är missvisande. Då ansvaret för målgruppen i olika avseenden är delat mellan stat och kommun och de, helt eller delvis, finns i verksamheter med olika huvudmän, har kommuner och Arbetsförmedlingen i många överenskommelser inte kunnat ange hur stor målgruppen är mer än i grova drag. Det finns en uppenbar risk för dubbelräkning som man har försökt ta hänsyn till. Till detta kommer problemet med att ett antal unga som varken arbetar eller studerar inte är kända av någon myndighet. Denna grupps storlek är förstås ännu svårare att uppskatta.

Inom ramen för överenskommelserna kommer ungdomar att kunna ta del av olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser:

1. Insatser som Arbetsförmedlingen ansvarar för och beslutar om, exempelvis de arbetsmarknadspolitiska programmen, subventionerade anställningar, jobbgarantin för ungdomar och insatser hos kompletterande aktörer.

2. Insatser som Arbetsförmedlingen och kommunen genomför i samverkan, exempelvis traineejobb och utbildningskontrakt.

3. Insatser som kommunen ansvarar för exempelvis, olika typer av motiverande- och förberedande, eller rehabiliterande insatser hos kommunen, insatser inom ramen för det kommunala aktivitetsansvaret eller socialtjänsten/arbetsmarknadsenhet.

För insatser av typen ett och två finns redan rutiner och system för nationell uppföljning. För insatser som kommunen genomför inom ramen för de lokala överenskommelserna, har Dua och Arbetsförmedlingen gemensam konstaterat att det behövs nya rutiner. Syftet är att synliggöra hela målgruppen och dess behov på ett bättre sätt och möjliggöra nationell uppföljning och regionala och lokala jämförelser som underlag för lärande och verksamhetsutveckling.

Alla arbetslösa eller undersysselsatta ungdomar ska uppmanas att skriva in sig på Arbetsförmedlingen. För ungdomar som kommun och Arbetsförmedling gemensamt har bedömt har behov av en insats från kommunen och som under en period är i heltidsaktiviteter hos kommunen har en ny sökandekategori, ”kommuninsats”, definierats. Kommunen ska löpande till Arbetsförmedlingen rapportera vem som får vilken insats när och hur länge, och vad den leder till. Denna ordning, som initierades vid årsskiftet, avser endast personer i åldersgruppen 16 - 24 i ovan nämnda sökandekategori där samtycke från den unga finns.

Utifrån det kommunerna rapporterar in och Arbetsförmedlingens befintliga statistik, sammanställer Arbetsförmedlingens statistikenhet nationell, regional och lokal statistik gällande de insatser som görs inom ramen för de lokala överenskommelserna. Statistiken kommer att vara offentlig.

För att på ett bra sätt kunna följa upp regeringens målsättning om en 90-dagarsgaranti arbetar Arbetsförmedlingen för närvarande med att utveckla indikatorer för detta. Det bör vara möjligt att följa både hur många som går till arbete eller studier inom 90 dagar och vilka insatser som ges till vilka unga som är inskrivna mer än 90 dagar och vad dessa insatser leder till. I sammanhanget

30

bör också beaktas att Dua har uppdraget att följa upp arbetet med de lokala överenskommelserna på så sätt att en resultatjämförelse med andra relevanta insatser inom arbetsmarknadspolitiken kan göras.

7.3 Uppföljningen av samverkan inom ramen för de lokala överenskommelsernaDuas uppdrag handlar om att bidra till en minskad ungdomsarbetslöshet genom att stödja och främja en strukturerad samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen. Det betyder att kompletterande uppföljning behöver göras kring hur samverkan utvecklas på basis av tecknade lokala överenskommelser.

Dua kommer årligen att samla in reviderade överenskommelser från kommunerna. Utifrån detta och annat underlag kommer Dua sedan i sin årliga rapportering till regeringen att beskriva innehållet i och utvecklingen av samverkan.

Dua kommer även att använda sig av andra metoder för att samla in och aggregera kunskap. I samband med utarbetandet av överenskommelserna genomförde Dua en enkät om hur arbetet med överenskommelserna utvecklades och i vad mån kommunerna avsåg att söka statsbidrag. Även Arbetsförmedlingen och SKL har låtit genomföra enkäter vars resultat Dua fått ta del av.

I samband med att kommunerna redovisade användningen av statsbidraget för utarbetande av en lokal överenskommelse genomförde Dua också en enkät. Denna avsåg bl.a. mervärdet av arbetet med överenskommelsen, hur utvecklad samverkan var i kommunen före arbetet med överenskommelsen samt hur man upplevt Dua:s stöd i sitt arbete. Enkäten besvarades av 278 kommuner. Av svaren framgår att överenskommelserna har en politisk förankring i 258 av kommunerna. Av kommunerna bedömer 88 procent att överenskommelsen underlättar framtida samverkan med Arbetsförmedlingen. Det ska ställas i relation till att 10 procent ansåg sig ha en mycket omfattande, och 47 procent en omfattande samverkan med Arbetsförmedlingen, redan innan utarbetandet av överenskommelsen.

På frågan om man fått en bättre bild av målgruppen genom arbetet med överenskommelsen svarar 93 procent av kommunerna jakande. Att mer än hälften av kommunerna har eller planerar en samlokalisering helt eller delvis med Arbetsförmedlingen framgår också av enkäten, samt att många kommuner redan har eller planerar uppsökande arbete kring unga som varken arbetar eller studerar, även för dem som är äldre än 20 år. Av kommunerna uppger 34 procent att stödet från Dua:s varit mycket bra och 55 procent att det varit ganska bra. En kommun har svarat mycket dåligt.

Särskilda frågor ställdes kring kommunernas planering av utbildningskontrakt och traineejobb. Av de 278 kommunerna svarar 224 att de planerar att använda sig av utbildningskontrakt, och 51 kommuner svarar att de kanske ska göra det senare. Tre kommuner svarar nej. När det gäller traineejobb uppger 198 kommuner att de planerar att använda sig av sådana, 74 svarar att de ska göra det senare och 6 svarar nej. Sammantaget planerar kommunerna 3135 utbildningskontrakt och 2460 traineejobb under 2016.

Av de 64 öppna synpunkter som lämnats i anslutning till enkäten finns bland annat värdefulla synpunkter kring hur Dua ska sprida information och kommunicera bättre, förslag på hur Dua framöver kan stödja kommunerna i arbetet med goda exempel och konferenser, synpunkter på tidsramar och inriktning och återkoppling kring statsbidragen. Vissa synpunkter gäller regelverkan för traineejobb och utbildningskontrakt. Ett par kommuner ser

31

också att överenskommelserna kan gälla för grupper av äldre arbetslösa och nyanlända. En handfull kommuner är oroliga för att rapporteringen till Arbetsförmedlingen ska bli för administrativt betungande för kommunen. (Enkäten redovisas i sin helhet i bilaga 4.)

Dua kommer att fortsätta använda sig av enkäter vid behov för att kunna följa hur samverka utvecklas och utvärdera stödet till kommunerna. För att få kunskap om bra verksamhet och utvecklingsbehov kommer Dua också att fortsätta att anordna workshops med inbjudna kommuner och Arbetsförmedlingen. För att på ett än mer strukturerat vis kunna lära av kommuner och arbetsgivare planeras även forskningsledda utvecklingsprojekt.

Ett politiskt initiativ av det slag som etableringen av Dua och strukturerad samverkan kring arbetslösheten är på många sätt nydanande. Det finns därför ett behov av en extern forskningsbaserad uppföljning och utvärdering av det samlade samverkansinitiativet och det lokala arbetet i ett antal utvalda kommuner. Dua har framfört önskemål till Arbetsmarknadsdepartementet om att en sådan utvärdering ska initieras.

32

8. Slutsatser, utmaningar och förslag

Dua har nu arbetat i drygt ett år. Arbetet har i stor utsträckning inriktats mot att stödja kommuner och Arbetsförmedling i deras arbete för att få till stånd lokala överenskommelser om samverkan. Fokus har legat på den lokala nivån, på den praktiska verksamheten.

Dua har samtidigt uppdraget att identifiera hinder, problem och brister i samverkan mellan staten och kommunerna vid genomförandet av arbetsmarknadspolitiken avseende ungdomar, liksom att påtala behov av åtgärder från regeringens sida. Det är ett uppdrag som Dua kommer att lägga kraft på i sin redovisning i februari 2017 och, framför allt, i sin slutredovisning 2018.

Redan i denna redovisning vill Dua emellertid lyfta fram några strategiska slutsatser och peka på behov av åtgärder i det vidare arbetet. Detta görs i följande avsnitt. I vissa avseenden pekar Dua på konkreta utmaningar och problem som måste hanteras eller lösas, i andra fall lämnas mer eller mindre konkreta förslag. Förslagen kan riktas till regeringen, Arbetsförmedlingen, kommuner eller andra aktörer.

Innehållet i kapitlet baseras på egen analys av det konkreta arbetet med att främja lokala överenskommelser om samverkan och vad som fångats upp i omfattande dialog med kommuner och företrädare för Arbetsförmedlingen, andra berörda myndigheter och organisationer. Delegationen har under detta år inte haft möjligheter att t.ex. initiera forskning för att underbygga förslagen och presenterar inte heller några författningsförslag i de delar som rör regelfrågor. Dua kommer, utifrån sitt uppdrag att identifiera hinder och problem och påtala behov av åtgärder, att arbeta vidare med de frågor som aktualiseras i texten och är beredd att, där behov finns, i fortsatt dialog med uppdragsgivaren och andra bidra till att utveckla och konkretisera förslag som för arbetet mot ungdomsarbetslöshet framåt.

8.1 Är ungdomsarbetslösheten ett problem?Nu sjunker arbetslösheten och mest sjunker den för unga. Det beror delvis på att ungdomskohorterna minskar, men också på att det finns gott om arbetstillfällen.

Det förbättrade arbetsmarknadsläget har dock inte kommit alla ungdomar till del. I första hand är det de arbetslösa ungdomar som står nära arbetsmarknaden som har gynnats av konjunkturförstärkningen. För de ungdomar som står längre från arbetsmarknaden syns ingen tydlig förbättring. Det finns stora grupper av unga som även i högkonjunktur har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden och som löper stor risk att fastna i långa arbetslöshetsperioder. Det gäller särskilt det unga som saknar en fullständig gymnasieutbildning och unga som är födda utanför Europa eller har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Antalet inskrivna arbetslösa ungdomar som tillhör en eller flera av dessa grupper tenderar att öka. Därmed utgör ungdomar från dessa grupper en allt större andel av de inskrivna arbetslösa. Gapet mellan de som står nära arbetsmarknaden och de som står längre ifrån blir allt större.

Det är fortfarande så att unga som står nära arbetsmarknaden ofta inleder sin yrkeskarriär med att ta jobb de är överkvalificerade för. Det innebär att de unga som står längre ifrån arbetsmarknaden har svårt att hävda sig i konkurrensen om jobben. En viktig åtgärd för att förbättra förutsättningarna för dem med svag ställning är således att förbättra matchningen och skapa smidigare övergång mellan utbildning och arbete så att unga med goda kvalifikationer snabbare kan få jobb i nivå med sin kompetens. Därför är det

33

viktigt att fortsätta arbetet med att långsiktigt förbättra möjligheterna för unga att etablera sig på arbetsmarknaden.

Den goda konjunkturen för unga på arbetsmarknaden innebär dessutom en möjlighet i ett policy och- verksamhetsutvecklingsperspektiv. Nu, när hjulen snurrar på stora delar av arbetsmarknaden, finns tid och resurser att fokusera såväl på strukturella förbättringar för hela målgruppen som på att förbereda sig för framtida utmaningar.

8.2 Arbetsförmedlingen i samverkanArbetsförmedlingen har på ett mycket bra sätt tagit sig an den nya uppgiften att få till stånd lokala överenskommelser om samverkan med kommunerna. Dua kan konstatera att engagemanget är stort, särskilt på den lokala nivån. Samtidigt finns utmaningar för myndigheten i det fortsatta arbetet.

Regeringen har efter sitt tillträde förändrat styrningen av Arbetsförmedlingen. Genom avreglering vill regeringen skapa utrymme för större anpassning av verksamheten till lokala och regionala förutsättningar och mer professionella bedömningar. Regeringen har samtidigt betonat att Arbetsförmedlingen inte klarar sitt uppdrag själv; myndigheten måste öppna sig mot omvärlden, för samverkan.

Inom Arbetsförmedlingen pågår nu ett omfattande förändringsarbete. Det innebär bl.a. att ansvaret för utformningen av den operativa verksamheten tydligt förskjuts från central nivå till regional och lokal nivå. Det är dock av avgörande betydelse att den nya inriktningen mot större flexibilitet får snabbt och reellt genomslag ute på de enskilda kontoren. Interna styrdokument, stöd och regler behöver anpassas till de nya förhållandena. De enskilda arbetslösa samt kommuner och andra samverkansparter måste märka skillnad.

Till exempel är det angeläget att det finns en faktisk samverkan också kring individer i de yngre åldrarna i målgruppen för de lokala överenskommelserna. Det har i Dua:s arbete blivit tydligt att många arbetsförmedlingskontor saknar rutiner för att skriva in unga arbetssökande under 20 år.

Ytterligare en utmaning för Arbetsförmedlingen i detta perspektiv handlar om hur myndigheten förhåller sig till ett antal olika komplexa lagar och regelverk, i första hand lagen om offentlig upphandling, konkurrenslagstiftningen och EU:s statsstödsregler. Här behöver myndigheten i sin samverkan med kommunerna maximalt utnyttja det handlingsutrymme som lagstiftningen ger. Om Arbetsförmedlingen bedömer att det finns restriktioner som skulle kunna undanröjas i lagstiftning eller andra författningar, bör myndigheten vända sig till regeringen och påtala behov av förändringar (se också avsnitt 8.5).

I den samverkan som nu utvecklas med kommunerna finns för Arbetsförmedlingen också en mycket konkret utmaning. Den nya ordning för uppföljning av individresultat som beskrivs i avsnitt 7.2. baseras för närvarande på manuell hantering. Detta är inte något långsiktig lösning. I sammanhanget bör beaktas att en intensifierad samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna rimligen kommer att få som konsekvens att fler unga kommer att skrivas in hos förmedlingen. Ett utvecklat uppföljningssystem, som är en förutsättning för att regeringen ska kunna följa upp politikens resultat i relation till målsättningen om en 90-dagarsgaranti, måste förstås utformas på ett sätt som gör att också kommunerna ser nyttan av det och aktivt bidrar med information av god kvalitet.

8.3 Kommunerna i samverkanOckså kommunerna står inför utmaningar för att den samverkan som nu växer

34

fram med Arbetsförmedlingen – och andra – ska bli framgångsrik och verkligen gynna den unga arbetslösa. Inte minst handlar det om att kommunerna måste få med olika delar av den kommunala organisationen i samverkan. De stuprör som kommunerna, ofta med rätta, kritiserar i den nationella politiken och i den statliga verksamheten är påtagliga också i den kommunala verksamheten. Det är särskilt angeläget att den kommunala vuxenutbildningen får en tydlig koppling till arbetet för att motverka ungdomsarbetslöshet. Detta sker nu i ett antal kommuner, men mer finns att göra (se vidare avsnitt 8.4).

För att få med kommunens personal-/HR-funktioner och näringslivskontor eller motsvarande i arbetet är det nödvändigt att fler kommuner tänker mer strategiskt i ett långsiktigt kompetensförsörjnings- och tillväxtperspektiv. Behovet av detta, inte minst när det gäller kommunala verksamheter på välfärdsområdet, är uppenbara och väl kända. Dua inser att dessa frågor är lätta att nedprioritera för kommunerna i en situation där många akuta problem pockar på lösning. Samtidigt är delegationen övertygad om att det är nödvändigt att hålla långsiktiga perspektiv av detta slag levande i det dagliga arbetet för att nå hållbara resultat.

SKL har en fortsatt viktig funktion att fylla. SKL bör, vid sidan om Dua och andra relevanta aktörer, kunna erbjuda kommunerna ett aktivt stöd när det gäller utveckling av verksamheten i relation till samverkan kring ungas arbetslöshet. Hos SKL finns viktig kunskap, inte minst genom ESF- projektet Plug In 2.0, som organisationen har huvudansvar för.

8.4 Särskilt om den kommunala vuxenutbildningen Sedan den ekonomiska krisen i början av 1990-talet har det blivit allt tydligare att utbildningspolitiken är nära kopplad till arbetsmarknadspolitiken och att det reguljära utbildningsväsendet i praktiken är oundgängligt när det gäller att rusta arbetslösa och personer långt från arbetsmarknaden. Under det senaste dryga decenniet har det också införts en rad arbetsmarknadspolitiska program och insatser där det reguljära utbildningsväsendet varit en viktig komponent. Bland sådana insatser kan nämnas instegsjobb, utbildning inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin, folkhögskolesatsningen för unga, utbildningskontrakt och traineejobb. Flera av insatserna bygger på att utbildningen kombineras med arbete eller praktik via Arbetsförmedlingen.

Särskilt viktig i detta sammanhang är den kommunala vuxenutbildningen. Kommunerna har en skyldighet att tillhandahålla kommunal vuxenutbildning (komvux) på grundläggande och gymnasial nivå. Kommunerna har också skyldighet att tillhandahålla svenska för invandrare (SFI).

Kommuner kan, utöver de platser i komvux som finansieras genom generella statsbidrag, ansöka om särskilda statsbidrag för kurser inom komvux. Bidragen kan sökas enskilt eller i samverkan med andra kommuner eller av kommunförbund. Medel kan sökas för platser enligt ett flertal olika förordningar, bl.a. allmänna komvuxplatser, platser inom yrkesvux och platser att kombinera med traineejobb.

Samtidigt som många kommuner under de senaste 10 – 15 åren har dragit ner på den egenfinansierade vuxenutbildningen har behoven under senare år ökat, inte minst på SFI-platser. I Dua:s kontakter med kommunerna har det blivit tydligt att de därmed blivit alltmer beroende av de statligt finansierade platserna. Dua:s bild är att det komplexa, och för de olika typerna av platser varierande, regelverket innebär problem när det gäller att få överblick över systemet och kan medföra svårigheter, särskilt ur ett arbetsmarknadsperspektiv, att effektivt utnyttja de utbildningsplatser som budgeteras för. Att medel för utbildningsplatser söks för ett år i taget bidrar till att strukturerna för, och utformningen av utbildningen inte förändras och

35

utvecklas. Många kommuner är, så länge statsbidragen finns, ovilliga att lägga resurser på annat än det de får statlig ersättning för.

Regeringens ambitioner att kraftigt öka kapaciteten i den kommunala vuxenutbildningen innebär en påfrestning på de kommunala strukturerna och förutsättningarna för att upprätthålla en hög kvalitet. Samtidigt innebär den snabba utvecklingen när det gäller t.ex. digitalisering, nya tjänster och allt snabbare omsättning av kunskaper att behovet av flexibel och anpassad utbildning blir allt viktigare. Det finns stora behov redan nu av att utöka yrkesutbildningen, tillhandahålla löpande antagningar, tillgodose enskilda individers behov av studieupplägg och bättre kunna tillgodose regionernas kompetensförsörjning. Goda möjligheter att anpassa utbudet av vuxenutbildningen till de kompetensbehov som finns lokalt och regionalt är en förutsättning för att många unga som av olika anledningar inte fullföljt sin gymnasieutbildning ska få en chans att långsiktigt etablera sig på arbetsmarknaden.

För att klara de utmaningar som vuxenutbildningen står inför i relation till arbetsmarknaden och kompetensförsörjningen behöver kommunerna ta ett ökat ansvar för ett långsiktigt och stabilt utbud av flexibel komvuxutbildning av hög kvalitet. Många kommuner är för små för att klara detta. Dua ser ett behov av regelförenklingar och sammanläggning av de statliga bidragen för vuxenutbildningen. Samtidigt behövs tydliga signaler från regeringen för att främja samverkan mellan kommuner, gärna på regionnivå, så att en modern och ändamålsenlig vuxenutbildning kan tillhandahållas.

Flera viktiga steg som bl.a. innebär bättre förutsättningar för kommunal samverkan och en tydligare koppling mellan vuxenutbildningen och arbetsmarknadspolitiken tas nu av regeringen. Ett utredningsarbete inom Utbildningsdepartementet (Uppdrag att utreda och föreslå utformningen av ett regionalt yrkesvux, U2016:A) har initierats, med inriktningen att föreslå en modell för regionalt yrkesvux som i högre grad än dagens yrkesinriktade vuxenutbildning på gymnasial nivå (yrkesvux) ska kunna möta arbetsmarknadens behov. I uppdraget understryks att det är viktigt att utbildningarna både planeras och genomförs på regional nivå, av flera kommuner i samverkan och att Arbetsförmedlingen kunskap ska tas tillvara i sammanhanget. I uppdraget ligger också en förenkling av statens finansiering. I promemorian Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux (Ds 2015:60) föreslås vidare bl.a. en utökad rätt att delta i komvux på gymnasial nivå i syfte att uppnå grundläggande och särskild behörighet till högskoleutbildning och utbildning inom yrkeshögskolan. Det föreslås också att gruppen vuxna med en svag ställning på arbetsmarknaden ska vara en av de grupper som prioriteras vid urvalet.

Dua välkomnar dessa initiativ. Det är viktigt att de resulterar i faktiska reformer. Dua ser att utvecklingen mot att stärka kopplingen mellan utbildningspolitiska insatser och arbetsmarknadspolitiken är både naturlig och nödvändig och att den bör fortsätta. Liksom en väl fungerande ungdomsskola, är en väl fungerande och flexibel vuxenutbildning en nödvändig byggsten i en sammanhållen politik för att förebygga och motverka ungdomsarbetslöshet.

8.5 Det arbetsmarknadspolitiska regelverketI detta avsnitt lyfter Dua fram ett antal regelverk och bestämmelser som behöver ses över för att ungdomsarbetslösheten ska kunna motverkas effektivt, genom bl.a. samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedling.

8.5.1 Behov av regelförenkling och minskad administration Regelverk som är enklare för arbetsförmedlare att tillämpa, och för

36

arbetsgivare och arbetssökande att förstå har rimligen potential att förbättra matchningen och bidra till att fler personer som står långt från arbetsmarknaden får möjlighet att etablera sig.

Dua delar Arbetsförmedlingens bedömning att subventionerna till arbetsgivare behöver ses över för att underlätta matchningsarbetet (jfr förslag i Arbetsförmedlingens budgetunderlag 2017-2019). Regeringen bör därför ta initiativ till en bred översyn av de olika formerna av anställningsstöd eller motsvarande. Översynen bör även omfatta förenklingsmöjligheter när det gäller krav på rapportering och dokumentation som ställs på Arbetsförmedlingen och på den arbetssökande individen.

8.5.2 Omotiverade åldersgränser Dua bedömer att rådande åldersgränser i det arbetsmarknadspolitiska regelverket vad avser unga är ett hinder för effektivt arbete mot ungdomsarbetslösheten.

Av förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program framgår att grundregeln är att en individ måste vara minst 25 år för att få anvisas ett arbetsmarknadspolitiskt program. Samtidigt finns undantagsregler för personer som har fyllt 18 år ”och som av särskilda skäl” står långt från arbetsmarknaden eller som har fyllt 20 år och omfattas av ett utbildningskontrakt. Efter tre månaders arbetslöshet kan dessutom unga anvisas till jobbgarantin för unga, vilket öppnar möjligheter att ta del av de flesta arbetsmarknadspolitiska program. I detta fall blir alltså individens ålder den avgörande faktorn för om han eller hon kan erbjudas programstöd från första dagen (se vidare följande avsnitt).

Dua menar att bedömningen av individens behov av arbetsmarknadspolitiskt stöd primärt inte bör utgå från individens ålder. Den bör istället utgå från individens faktiska behov och förutsättningar, i termer av bl.a. erfarenhet, utbildning, kompetens och ställning på arbetsmarknaden. Bedömningen bör göras av den för verksamheten ansvariga myndigheten. Även om åldersgränser som de aktuella skulle tas bort saknas inte ramar för Arbetsförmedlingen. Myndigheten styrs redan i dag av en portalbestämmelse i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, enligt vilken en anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Dessutom finns den, för en myndighet självklara, restriktion som storleken på regeringens tilldelning av medel till myndigheten utgör.

De bestämmelser i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program som refererats ovan är inte heller förenliga med målsättningen om en 90-dagarsgranti. Regelverket bör ge utrymme för Arbetsförmedling och kommun att snarast och gemensamt göra en bedömning av den unges behov av stöd och utifrån detta – med hänsyn till tillgängliga resurser – erbjuda relevanta insatser.

8.5.3 Problem med jobbgarantin för ungdomar Varje ung arbetslös person ska enligt förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar anvisas till jobbgarantin med samma namn. I garantin ska den unga erbjudas insatser ”för att de så snabbt som möjligt ska få arbete motsvarande hela sitt arbetsutbud eller påbörja eller återgå till en utbildning som inte berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning”.

De kan anvisas först när de har varit arbetslösa 90 dagar. Med 90-dagarsgarantin är målsättningen att alla arbetslösa unga ska vara i arbete, studier eller en insats som leder till arbete inom 90 dagar. Detta blir motsägelsefullt.

37

Samtidigt finns risken att jobbgarantin för unga blir något som arbetsförmedlare tar till för att visa att man gör – och ger – någonting. Det gäller särskilt då deltagande i garantin utgör en grund för rätt till ersättning i form av aktivitetsstöd för individen. Det kan i sig bli en drivkraft. Jobbgarantin är dock inte konstruerad på ett sådant sätt att det är möjligt att dra slutsatsen att den individ som anvisas dit erbjuds en insats ”som leder till arbete”. Konsekvensen kan snarare bli att garantin får funktionen av ”parkeringsplats” för unga långt ifrån arbetsmarknaden och att viktiga insatser syftande till arbete eller studier därmed nedprioriteras.

Övervägande skäl talar därför enligt Dua:s uppfattning för att jobbgarantin för ungdomar successivt bör förändras i linje med intentionerna bakom 90-dagarsgarantin. Om det görs successivt ges det tid för att lösa de problem som kräver lösning, t.ex. sådana kopplade till individens rätt till ersättning inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Också om jobbgarantin i sin nuvarande form blir kvar under en övergångstid bör det finnas möjligheter för regeringen att snabbt anpassa delar av regelverket i syfte att uppnå större tydlighet och konsekvens.

Beskrivningen ovan visar också på mer principiella problem med ersättningen till individen. I dag kan alltså unga arbetslösa få aktivitetsstöd efter 90 dagar. Det år 2006 avskaffade studerandevillkoret i a-kassan innebär att endast de ungdomar som uppfyller arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen är berättigade till ersättning från a-kassan vid arbetslöshet. Det är ett endast ett fåtal unga som gör detta. Det innebär dels att fler unga riskerar att bli beroende av ekonomiskt bistånd från kommunen vid arbetslöshet, dels att Arbetsförmedlingen i många fall inte kan använda ekonomiska sanktioner mot unga som inte söker jobb på föreskrivet sätt eftersom det inte finns någon ersättning att dra in. Slutligen minskar de ekonomiska drivkrafterna för unga att anmäla sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen i och med att de inte är berättigade till a-kassa.8 Regeringen bör mot denna bakgrund se över ersättningen till arbetslösa ungdomar för att öka likformigheten och incitamenten för att skriva in sig hos Arbetsförmedlingen. I detta sammanhang bör också kopplingarna till, och utformningen av, studiestödssystemet uppmärksammas.

Det finns även andra otydligheter med regelverket för jobbgarantin för ungdomar. Arbetsförmedlingen får enligt § 14 a i ovan nämnda förordning besluta om att betala ut ekonomiskt stöd till en kommun som anordnar studie- och yrkesvägledning eller jobbsökaraktiviteter med coachning (närmare förutsättningar för detta anges i myndighetens regleringsbrev för 2016). Samtidigt är utgångspunkten för de överenskommelser om lokal samverkan, som 287 kommuner ingått med Arbetsförmedlingen, att samverkan om insatser för arbetslösa unga ska ske inom ramen för den ordinarie verksamheten. I praktiken innebär det att Arbetsförmedling och kommun kan överenskomma om att insatser från kommunens sida ska erbjudas en individ, som inte ännu finns i jobbgarantin för ungdomar, utan att ersättning utgår till kommunen.

Dessa olika styrsignaler innebär otydlighet. Ska kommunen ha rätt till ersättning från Arbetsförmedlingen för insatser för unga efter 90 dagar när de har skrivits in i jobbgarantin för unga, men inte för insatser som görs de 90 första dagarna? Hur motiveras det för kommunerna? Parallellt med att frågan om avveckling av jobbgarantin för ungdomar prövas, bör det övervägas att tidigare under individens arbetslöshet öppna möjligheter för ekonomiskt stöd till en kommun som anordnar studie- och yrkesvägledning eller jobbsökaraktiviteter med coachning. En sådan ersättningsmöjlighet till en kommun bör kopplas till ett villkor att det ska finnas en överenskommelse om 8 IFAU 2016:1 En förlorad generation? Om ungas etablering på arbetsmarknaden, Mattias Engdahl, Anders Forslund

38

samverkan med Arbetsförmedlingen.

Sammantaget skulle regelförändringar i linje med ovanstående göra regelverket mer logiskt, i relation till möjligheterna att aktivt arbete med en ung arbetslös ”från första dagen”, och förstärka incitamenten för nära samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen. Detta är viktigt också ur ett rättsäkerhetsperspektiv. Det är inte bra om ungas tillgång till stöd från Arbetsförmedlingen avgörs av var i landet de bor.

8.5.4 Regleringen av traineejobbenVillkoren för traineejobb regleras i förordningen (2015:503) om särskilt anställningsstöd. Arbetsmarknadsministern har uttalat att regeringen har för avsikt att återkomma med förslag till förändrade villkor för anordnande av traineejobb.

Dua anser att regeringen i den aviserade översynen bör överväga flera olika förändringar. Kraven avseende fullföljd gymnasieutbildning och de åldersgränser som gäller för möjligheten att anvisas traineejobb bör ses över. Detsamma gäller kraven på viss tids arbetslöshet före anvisning. De tider som nu gäller bör kortas. Slutligen bör annan utbildning än gymnasiala yrkesprogram kunna kombineras med ett traineejobb. Det skulle t.ex. kunna vara kurser på yrkeshögskolan, högskolekurser eller andra yrkesutbildningar som behövs för arbetet.

Genom förändringar som dessa menar Dua att traineejobb skulle kunna användas i större omfattning för att säkerställa kompetensförsörjningsbehov på arbetsmarknaden. Fler arbetslösa skulle också få möjlighet till arbete och studier.

8.5.5 EU:s statsstödsregler – behov av förtydligandenEU:s regelverk om statsstöd är i dag något som lagstiftaren måste förhålla sig till vid utformningen av arbetsmarknadspolitiska program och insatser. Det är inte något enkelt regelverk. Just därför är det av stor vikt att den legala styrningen är väl utformad. Lika viktigt är det med en tillämpning av regelverket som är transparent och förståelig för omgivningen.

Av förordningen (2015:503) om särskilt anställningsstöd § 14 framgår att anvisning till traineejobb endast får göras för anställning inom viss angiven, lagreglerad välfärdsverksamhet. Samtidigt framgår av samma förordning § 10 att insatsen extratjänster får anvisas för anställning inom, förutom ovan nämnda välfärdsverksamheter, verksamhet hos myndigheter som utövar offentliga befogenheter. Slutligen anges i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, § 33a och i förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar att Arbetsförmedlingen när ekonomiska stöd lämnas till privata arbetsgivare eller offentliga arbetsgivare vid drift av affärsverksamhet ska säkerställa att det, enkelt uttryckt, sker i linje med EU:s regelverk om statsstöd.

Användningen av olika stöd inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten begränsas således, som Dua förstått det med hänvisning till EU:s statsstödsregelverk, på olika sätt. Detta är svårförståeligt och bidrar till en osäkerhet hos den tillämpande myndigheten Arbetsförmedlingen om hur reglerna ska tolkas och tillämpas. Det kan tilläggas att den formulering som reglerar ekonomiskt stöd till anordnare i jobbgarantin till unga torde ge betydligt större handlingsutrymme för den rättstillämpande myndigheten.

När det gäller Arbetsförmedlingens tillämpning finns också oklarheter när det gäller utbildningskontrakten. Av förordning (2015:502) om samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten framgår att Arbetsförmedlingens ersättning till

39

kommunerna inom utbildningskontrakt för arbete eller praktik får avse endast verksamhet som inte är ekonomisk verksamhet enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Denna formulering har, som Dua förstått det, i Arbetsförmedlingens verksamhet lett till omfattande begränsningar av de verksamheter som kan komma ifråga för praktikplatser och anställningar. Myndigheten synes här stödja sin tillämpning på hur användningen av traineejobb regleras. Utformningen av reglerna för traineejobben är således ett problem inte bara i relation till möjligheterna att använda traineejobben, utan den har också fått negativa konsekvenser för möjligheterna att använda utbildningskontakt.

Dua kan sammanfattningsvis konstatera att det finns behov av större stringens och tydlighet i regelverket. En översyn av regelverket bör göras snarast med utgångspunkten att traineejobb och utbildningskontrakt ska kunna komma till stånd i så stor utsträckning som möjligt, inom gällande EU-rättslig ram. Det är angeläget att i det sammanhanget uppmärksamma att den allmänna gruppundantagsförordningen från 2014 (GBER) inkluderar ungdomar under 25 år.

8.6 Upphandlade tjänster och samverkan med kommunernaUpphandlade tjänster är sedan flera år en del av Arbetsförmedlingens reguljära verksamhet. Arbetsförmedlingen upphandlar idag tjänster dels enligt Lagen (2018:962) om valfrihetssystem för Arbetsförmedlingen (t.ex. tjänsten stöd och matchning), dels enligt Lagen (2007:791) om offentlig upphandling (t.ex. tjänsten introduktion till arbete samt arbetsmarknadsutbildning).

När det gäller kommunernas samverkan med Arbetsförmedlingen, på basis av tecknade lokala överenskommelser, menar Dua att kommunen inte kan ses som en leverantör av tjänster till Arbetsförmedlingen. I detta fall handlar det om två offentliga parter med ett gemensamt ansvar för att erbjuda ungdomarna stöd och med ordinarie resurser för att genomföra verksamheten. Enligt Dua, är det därför svårt att i detta sammanhang se en kommun som konkurrent till leverantörer av Arbetsförmedlingens upphandlade tjänster. Av förordningen (2015:502) om samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten framgår att Arbetsförmedlingen får ingå en lokal överenskommelse med kommunen om insatser för arbetslösa ungdomar. Regelverket kan behöva förtydligas. Utgångspunkten bör vara att Arbetsförmedlingen i sin samverkan med kommunen ska kunna komma överens om att kommunen erbjuder individer stöd av olika slag.

8.7 Arbetsgivares vilja att anställa – en förutsättning!Det har i Dua, redan från början av arbetet, funnits en medvetenhet om att ungdomsarbetslösheten inte löses genom samverkan mellan två offentliga aktörer. Arbetsgivarna, såväl privata som offentliga, har en avgörande roll att spela och måste engageras.

Arbetsgivarna vinner mycket på om Arbetsförmedlingen och kommunerna kan samordna sig när det t.ex. gäller förfrågningar om möjlighet att ta emot praktikanter eller anställa unga långt från arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen bör också inom ramen för god samverkan bättre kunna dra nytta av, och utnyttja den lokala kännedom och de lokala nätverk som finns på kommunernas näringslivskontor. Härigenom bör matchningen kunna förbättras vilket underlättar kompetensförsörjningen för arbetsgivarna.

Från företagen finns en återkommande önskan när det gäller arbetsmarknadspolitikens utformning och genomförande: enkelhet och tydlighet. Det finns mot den bakgrunden anledning för regeringen och

40

ansvariga myndigheter att överväga hur informationen om insatser och stöd kan göras mer tillgänglig. Det gäller både arbetsbetsmarknadspolitiska stöd och insatser samt stöd inom ramen för utbildningspolitiken. Än viktigare i detta sammanhang är förstås regelverkens utformning i sig (jfr avsnitt 8.5.1).

8.8 Särskilt om flyktingsituationenDua:s uppdrag omfattar alla unga 16-24 år som varken studerar, arbetar eller som är undersysselsatta. Uppdraget omfattar alltså även en stor, växande, grupp nyanlända unga. Liksom för gruppen som helhet är samverkan mellan kommunen och Arbetsförmedlingen en nyckelfaktor.

Många av de unga utrikes födda kommer till Sverige tidigt i tonåren. De omfattas inte av Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag – och kommer heller aldrig att erbjudas etableringsinsatser av sådant slag. I stället är de kommunens och skolans ansvar. Detta är i grunden något bra, att bygga mottagandet på likabehandling och integration.

Samtidigt kommer antalet unga nyanlända att öka kraftigt de närmaste åren. Det är också uppenbart för Dua att många nyanlända unga både har stora behov – t.ex. av utbildningsinsatser, kombinerade eller integrerade med andra insatser såsom praktik eller vägledning – och stor kapacitet. Skolan kan inte själv hantera detta.

Det finns en risk att de unga nyanlända hamnar mellan system och stolar. Det är därför angeläget att Arbetsförmedlingen ser på dessa individer som på andra unga i sin samverkan med kommunen inom ramen för de lokala överenskommelserna. Dua bedömer dock att det dessutom, givet gruppens storlek och behov, kan behövas särskilda initiativ eller uppdrag i sammanhanget.

För närvarande pågår inom Regeringskansliet en översyn av regelverket för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Dua välkomnar detta. Dua utgår ifrån att översynen kommer att leda till förändringar som underlättar samverkan kring den enskilda och anpassning av etableringsinsatserna efter individens behov.

Dua vill också lyfta den övergripande frågan om behov av kommunernas aktiva medverkan i etableringen av nyanlända, i första hand i relation till gruppen unga, men även generellt. För att i större utsträckning framöver kunna dra nytta av kommunernas kunskap och engagemang inom ramen för etableringen, kan det i förlängningen finnas skäl att regeringen överväger mekanismer som innebär att de kommuner som, inom ramen för överenskommelser om samverkan, tar ett större ansvar kan få resurser för detta.

8.9 Dua:s fortsatta arbeteSå gott som samtliga kommuner i Sverige har nu med Arbetsförmedlingen ingått överenskommelser om lokal samverkan mot ungdomsarbetslöshet. Det innebär att en strukturell grund för effektiva gemensamma insatser är lagd.

Nästa steg i Dua:s arbete visavi kommuner och arbetsförmedlingskontor är att se till att de lokala överenskommelserna utvecklas och omsätts i konkreta åtgärder som ger resultat. Fler unga ska ha ett arbete att gå till, fler unga ska återgå till reguljära studier, fler unga ska få ett relevant stöd på vägen mot ett arbete eller studier. Detta kommer nu att vara Dua:s huvudfokus. Dua kommer i arbetet, som också fortsatt kommer att bedrivas nära Arbetsförmedlingen och kommunerna, att särskilt uppmärksamma kommuner och arbetsförmedlingskontor där Dua har identifierat att det i överenskommelserna

41

finns påtagliga utvecklingsbehov.

När det gäller stödet för att utveckla och genomföra de lokala överenskommelserna, kommer Dua, generellt, att prioritera två områden.

För det första; som redan nämnts sjunker nu arbetslösheten bland unga. Men det gäller inte för alla. Stora grupper av unga som saknar fullföljd gymnasieutbildning och unga som har en funktionsnedsättning eller som är utomeuropeiskt födda, har fortfarande stora problem att etablera sig på arbetsmarknaden. Det senare problemet kommer rimligen att accentueras genom flyktingsituationens konsekvenser. Dua kommer särskilt att verka för effektiv och innovativ samverkan kring dessa utmaningar.

För det andra; fler aktörer och intressenter måste mobiliseras i det lokala arbetet mot ungdomsarbetslösheten. Av särskild vikt är att engagera arbetsgivarna. Det handlar inte minst om det privata näringslivet. Men också om att kommunerna själva, i rollen som arbetsgivare, tar ansvar för kompetensförsörjningen i de kommunala verksamheterna. Vid sidan om arbetsgivarna har också andra aktörer, t.ex. fackliga och det civila samhällets organisationer, viktig roller att spela. Detta, att stödja en bredare lokal mobilisering i det arbete som bedrivs med utgångspunkt i de lokala överenskommelserna, kommer också att vara en prioriterad uppgift för Dua.

En fortsatt viktig utgångspunkt i Dua:s arbete – och för kommuner och Arbetsförmedling – är att den samverkan som utvecklas ska vara långsiktigt hållbar och, därför, reguljär till sin karaktär. Dua:s uppdrag sträcker sig till februari 2018. Därefter är det upp till Arbetsförmedlingen och kommunerna att både förvalta och vidareutveckla den samverkan som nu byggs upp. Det är en stor utmaning som måste antas i det långsiktiga arbetet för att alla unga ska ges möjligheter till arbete och utbildning och därmed kunna känna delaktighet och ha makten att påverka sina liv.

42

Bilaga 1, kommittédirektiv 2014:157

43

44

45

46

47

Bilaga 2, Kommittédirektiv 2015:68

48

49

50

51

Bilaga 3

Sakkunniga och experter

Sakkunnig Tid för förordnandet

Kristina Lindström, Arbetsmarknadsdepartementet 2015-05-18 –

Experter

Louise Edgren, Utbildningsdepartementet 2015-10-06 – 2016-02-26

Johanna Hjalmarsson, Socialdepartementet 2015-05-18 – 2016-02-26

Nicklas Järvklo, Utbildningsdepartementet 2015-05-18 – 2015-10-06

Lene Persson Weiss, Utbildningsdepartementet 2016-02-26 –

Jan Rehnstam, Utbildningsdepartementet 2015-05-18 –

Johan Stjernfält, Finansdepartementet 2015-05-18 –

Esbjörn Åkesson, Socialdepartementet 2016-02-26 –

Bilaga 3, Sakkunniga och experter

52

Bilaga 4, Enkät och svarsfördelning

53

54

55

Kraftsamling mot ungdomsarbetslöshenten Rapport från Dua till regeringen den 31 mars 2016 Dnr: Komm2016/00551/A 2014:06 Postadress: Regeringskansliet, Delegationen för unga till arbete, Kv. Garnisonen 103 33 Stockholm Telefon: 08 405 10 00 E-post: info@dua.se