396
Tampereen yliopisto Taloudellis-hallinnollinen tiedekunta Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä Kunnallisoikeuden alaan kuuluva sääntelyteoreettinen ja oikeusvertaileva tutkimus Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien tehtävistä, niiden organisoinnista ja oikeudellisesta ohjauksesta kulttuurissa, liikunnassa ja nuorisotyössä Sirpa Teräväinen Julkisoikeuden laitos Lisensiaattitutkimus Julkisoikeus Tampere 2001

Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

  • Upload
    others

  • View
    1

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

Tampereen yliopistoTaloudellis-hallinnollinen tiedekunta

Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjauskulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä

Kunnallisoikeuden alaan kuuluva sääntelyteoreettinen ja oikeusvertailevatutkimus Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien tehtävistä, niiden organisoinnista ja

oikeudellisesta ohjauksesta kulttuurissa, liikunnassa ja nuorisotyössä

Sirpa TeräväinenJulkisoikeuden laitosLisensiaattitutkimusJulkisoikeus

Tampere 2001

Page 2: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

University of TampereDepartment of Public Law

Sirpa Teräväinen The Statutory Obligation of Function of Municipality and The JuridicalGuidance of Functions in Culture, Sports and Youth Work

Regulative theoretical and juridical comparative study of the municipal functions, their organising and juridical guidance in culture, sports and youth work of Finland, Sweden and Estonia, belonging to the sphere of Municipal Law

Licentiate´s dissertation, XXVIII + 352 pages + 1 appendix

January 2001

Abstract

The Nordic Welfare State has changed in the 1990s. A municipality has been a suitable localorganisation to perform culture, sports and youth work as welfare services. At the moment thejuridical infrastructure contains International Law and European Law ( supranational law ) as a partof the Finnish Juridical System. International Law and European Law have begun to influence moreand more the implementing of The Act on Municipal Culture, The Act on Sports and PhysicalEducation and Youth Work Act.

The aim of this study is to clarify, first what the law obligates the local authorities to undertake inthe field of culture, sports and youth work, second how the local authorities could arrange theadministration, and third who are the juridically guiding functions of the local authorities and how.The study compares culture, sports and youth work tasks, organisation and juridical guidance of theFinnish municipalities with the same system in Sweden and Estonia.

This regulative theoretical and juridical comparative study belongs to the Administrative LawSystem and there to the sphere of Municipal Law. The purpose of the study is, on the one hand toclarify how things according to the law should be carried out in municipalities, and on the otherhand how things really are. The study systemises the juridical guidance of the cultural, sports andyouth work tasks and collects the principles of programme basic interpretation.

On the one hand, the core of the juridical infrastructure of the municipal culture, sports and youthwork in Finland, Sweden and Estonia has the same features, but on the other hand the systems havedifferences. Among these comparable countries in Sweden the local self-government is strongestwithout specific acts concerning culture, sports and youth work. Estonia has taken the Finnishmodel both in sports and youth work legislation. The legislation of general municipal culture affairsis a pure Finnish phenomenon.

Swedish cultural policy is seeking for a new direction with the local cultural co-operations. Thequestions of culture must be included in the core of decision-making. In Estonia economicdifficulties have slowed down cultural activities. One of the municipal strengths in Finnish cultureis basic art education available for children and the young in many fields of arts. Local authoritiespromote it with different models, mostly in co-operation with other local actors.

Page 3: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

The core task of municipal sports in every comparable state is the construction of sports facilities.The co-operation and division of labour between local authorities and sports organisations integratethe sports systems of the three different states.

Youth workshops as a new form of local activity co-financed by the Ministry of Labour, theMinistry of Education and the European Social Fund have expanded and become the leading starsof youth work. Finland, Sweden and Estonia are creating conditions for young people´s civicactivities, supporting voluntary associations of young people, improving young people´sparticipation and maintaining youth information and counselling centres. The new Youth Work Actof Estonia obliges the council to decide on the objectives of youth work and also on the measuresin the development plans. After-school activities in Finland and statutory hobby school activities inEstonia are models of informal education. Statutory school childrens´ care in Sweden is integratedinto comprehensive school.

In Finnish municipalities there can be various organs helping the local executive board. Finnishmunicipalities have administrative freedom. The administration of culture, sports and youth workis taken care of in one or two merged boards elected by the councils. In practice the municipalitieshave culture, education or leisure boards. Persons employed by local authorities are working inmulti professional result-units but the objective of real co-operation has not been reached by the1990s administrative operations. The Finnish Local Government Act makes it possible that the localauthorities of some municipality can perform the functions laid down for them by law either aloneor in co-operation with the local authorities of other municipalities. Local authorities may alsosecure the services they need to perform their functions buying them from other service providers.This study shows that all these possibilities are not fully in use. In the administrative model ofSwedish municipalities, culture, sports and youth work affairs are organised in merged culture andleisure-time boards. In this model the council has given two functions to one board. Personsemployed by local authorities are working in merged culture and leisure-time departments. TheEstonian model differs from that of Finland and Sweden. The council can choose a commission forculture, sports and youth work affairs but this is not a common model. At present only fewmunicipalities have a commission. Culture, sports and youth work tasks are in the hands of thedepartment of culture.

On the one hand the values, on the other hand the conflicting principles of the three Finnish actshave guided the programme basic interpretation of the act. The tasks of municipalities handled inthis study belong to the statutory category, but the obligation of function gives extensiveadministrative-functional freedom to the councils. Therefore it could be recommended that the sameprinciples could be established in the interpretation of the laws. These principles are: 1. theprinciple of civic effectiveness, 2. the principle of new partnership of the local authorities andvoluntary associations, 3. the principle of cross-administrativeness, 4. the principle of regional-modelling, 5. the principle of internationalisation, and 6. the principle of educational rights.

I wish the principle of educational rights were taken more powerfully into account, when localauthorities interpret The Act on Municipal Culture, The Act on Sports and Physical Education andYouth Work Act.

Key words: statutory obligation of function of municipality in culture, sports and youth workaffairs, juridical guidance of functions, municipal culture, municipal sports, municipal youth work,educational rights.

Page 4: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

Tampereen yliopistoJulkisoikeuden laitos

Sirpa Teräväinen: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä

Kunnallisoikeuden alaan kuuluva sääntelyteoreettinen ja oikeusvertaileva tutkimus Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien tehtävistä, niiden organisoinnista ja oikeudellisesta ohjauksesta kulttuurissa, liikunnassa ja nuorisotyössä

Lisensiaattitutkimus, XXVIII + 352 s. + 1 liites.

Tammikuu 2001

Tiivistelmä

Kunnan kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorisotyön pohjoismaiseen hyvinvointivaltioonankkuroitunut toimintaympäristö ja oikeudellinen infrastruktuuri on 1990-luvullalaajentunut ja monipuolistunut. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja eurooppaoikeusosana Suomen oikeusjärjestystä ohjaavat yhä vahvemmin kulttuurin, liikunnan januorisotyön tehtävien sisältöä.

Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää, mikä on kunnan toimintavelvoite kulttuuritoimessa,liikuntatoimessa ja nuorisotyössä, millaisella organisaatiokompetenssilla velvoitteet pitäisihoitaa ja millainen oikeudellinen ohjaus toimintaan kohdistuu. Suomalaisen kunnan tehtäviä,organisointia ja oikeudellista ohjausta verrataan Ruotsiin ja Eestiin.

Hallinto-oikeuteen ja siinä kunnallisoikeuteen lukeutuvassa sääntelyteoreettisessa jaoikeusvertailevassa tutkimuksessa selvitetään toisaalta, miten kunnan kulttuuritoimen,liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävät erityislakien mukaan pitäisi hoitaa ja toisaalta, mitenasiat tosiasiallisesti ovat. Tutkimuksessa systematisoidaan kunnan toiminnan oikeudellinenohjaus sekä kootaan näiden alojen ohjelmaperusteisen laintulkinnan periaatteet.

Kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellinen infrastruktuurin ydinSuomessa, Ruotsissa ja Eestissä on osin samanlainen ja osin erilainen. Ruotsi on vahvinkunnallisen itsehallinnon maa ilman po. alojen erityislainsäädäntöä. Eesti on ottanut oppiaSuomesta sekä liikuntalain että nuorisotyölain säätämisessä. Kunnan yleisen kulttuuritoimensäädöstäminen on puhtaasti suomalainen ilmiö.

Kunnan kulttuuripolitiikan uutta suuntaa Ruotsissa haetaan yhteistyöstä paikallistentoimijoiden kanssa ja kulttuurikysymykset halutaan saattaa päätöksenteon ytimeen. Eestissäkuntien taloudelliset vaikeudet ovat hidastaneet kulttuurisia toimia. Suomen kuntien yhdeksikulttuuritoimen vahvuudeksi on noussut taiteen perusopetus, jota kunnissa hoidetaanuseimmiten yhteistyössä eri toimijoiden kesken.

Kunnan liikuntatoimen yhteinen ydintehtävä kaikissa vertailumaissa on liikuntapaikkojentarjoaminen kunnan asukkaille. Maiden liikuntajärjestelmiä yhdistää työnjako ja yhteistyökunnan ja liikuntajärjestöjen kesken.

Page 5: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

Suomessa kuntien nuorisotyön lippulaivaksi on EU-lisärahoituksella noussut nuortentyöpajatoiminta. Kansalaistoiminnan tukeminen, nuorten osallistumisen edistäminen sekänuorisotiedotus ovat kaikille vertailumaille yhteisiä nuorisotyön sisältöjä. Eestin tuorenuorisotyölaki velvoittaa kunnan ja kaupungin valtuuston asettamaan nuorisotyölle tavoitteetsekä kirjaamaan kehittämissuunnitelmaansa niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet.Koululaisten iltapäivätoiminta Suomessa, lakisääteinen koululaisten hoiva Ruotsissa jalakisääteinen harrastuskoulutoiminta Eestissä ovat kunkin maan vastaus koulunulkopuoliseen tai perusopetukseen integroituun oppimiseen.

Suomalaisen kunnan organisaatiovapaus on tuottanut yleisimmin yhden tai kahden laaja-alaisen lautakunnan malleja. Viranhaltijat on sijoitettu moniammatilliseen tulosalueeseen.mutta todellista yhteisyyttä hallinnon keventämisoperaatioilla ei ole saavutettu. Myöskäänkaikkia kuntalain antamia organisointivaihtoehtoja ei ole käytetty. Ruotsissa on siirryttypääasiallisesti yhdistettyihin kulttuuri- ja vapaa-aikalautakuntiin. Mallissa valtuusto onantanut yhdelle lautakunnalle kaksi tehtävää. Viranhaltijatasolla kulttuuri- ja vapaa-aikakysymykset hoidetaan yleisimmin kulttuuri- ja vapaa-aikatoimistossa.. Eesti poikkeaaSuomesta ja Ruotsista. Valtuustolla on mahdollisuus asettaa valiokunta hoitamaan kulttuuri-ja liikunta-asioita sekä nuorisotyötä mutta menettely ei ole yleistä. Pääasiassa kulttuuri-,liikunta- ja nuorisotyöasioista vastaavat kuntakohtaisesti eritavoin organisoidut työntekijät.

Suomalaisen kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön ohjelmaperusteistalaintulkintaa ovat ohjanneet toisaalta lakeihin kirjoitetut arvot ja toisaalta toisilleenristiriitaiset periaatteet. Jotta erityislakien väljä toimintavelvoitteen sisältö avautuisi nykyistäparemmin lainsoveltajille, olisi suotavaa, että tulkintaan voisivat vakiintua 1. toiminnanyhteiskunnallisen vaikuttavuuden periaate, 2. kunnan ja yhdistysten välisen uudenkumppanuuden periaate, 3. poikkihallinnollisuusperiaate, 4. alueellisuusperiaate, 5.kansainvälistymisperiaate ja 6. sivistyksellisten perusoikeuksien periaate.

Sivistyksellisten perusoikeuksien soisi saavan suomalaisen kunnan kulttuuri- jaliikuntatoimen sekä nuorisotyön tehtävien tulkinnassa nykyistä vahvemman merkityksen.

Avainsanat: kunnan toimintavelvoite, toiminnan oikeudellinen ohjaus, kunnankulttuuritoimi, kunnan liikuntatoimi, nuorisotyö, muut sivistykselliset perusoikeudet.

Page 6: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

I

SISÄLTÖ

LÄHTEET������������������������������..V

LYHENTEET���������������������������..XXVI

KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUT���������..XXVII

ESIPUHE���������������������������..�.XXVIII

KUVIOT ............................................................................................................................. IVEsipuhe......................................................................................................................... XXVII1. Johdanto .............................................................................................................................1

1.1. Tutkimusteema ja katsaus kunnan toimintaympäristön muutokseen.........................11.2. Tutkimuksen tavoitteet, tutkimusote ja aiheen rajaus .................................................31.3. Tutkimuksen teoreettinen perusta, oikeuslähdeopilliset sitoumukset jatutkimusmenetelmät ...........................................................................................................81.4. Johdatusta hyvinvointivaltion oikeudelliseen sääntelyyn .........................................14

Palveluiden tuottaminen ja mahdollistaminen.............................................................17Eurooppaoikeuden mahdollisuudet..............................................................................18

1.5. Keskeiset käsitteet, alan aikaisempi tutkimus, lähdekritiikki ja rakenteen perustelut..........................................................................................................................................19

2. Kunnallisen kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorisotyön kehitys hyvinvointivaltionkehikossa ..............................................................................................................................27

2.1. Pohjoismaisen hyvinvointivaltion keskeiset piirteet .................................................272.2. Kunnan sivistystoimen vapaaehtoinen lautakuntajärjestelmä lakisääteistämisenpuristuksessa ....................................................................................................................29

2.2.1. Urheilulautakunta liikuntaharrastusten edistäjänä ja osana kunnanharkinnanvaraista lautakuntajärjestelmää ....................................................................292.2.2. Nuorisotyölautakunta nuorisojärjestöjen yhteistyön edistäjänä.........................342.2.3. Kulttuuritoimintakokeilu hyvinvointivaltion kulttuuripolitiikan areenana........38

2.3. Hyvinvointivaltion oikeudellinen sääntely................................................................452.4. Kunnallisen kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön lakisääteistämisen ensiaskeleet .............................................................................................................................49

2.4.1. Nuorisolautakunta lakisääteistämisen avaajana .................................................492.4.2. Liikuntalautakunta liikuntatoiminnan suunnittelijaksi, kehittäjäksi ja tukijaksi582.4.3.Kulttuurihallinto kuntiin ja kulttuuripalveluideologia käytäntöön oikeudellisinkeinoin..........................................................................................................................65

3. Valtion tehtävät kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikassa sekä suhde kunnalliseenkulttuuri- ja liikuntatoimeen sekä nuorisotyöhön ................................................................72

3.1. Valtion kulttuurihallinnon tehtävät ja kunnallinen kulttuuritoiminta ......................723.1.1. Opetusministeriön kulttuurihallinnon ja kunnan kulttuuritoimen toimivallanjako sekä tehtävä- ja ohjaussuhteen perusta.................................................................723.1.2. Taidetoimikuntajärjestelmä ja muut kulttuurihallinnon sivuelimet ...................783.1.3. Läänin kulttuurihallinto......................................................................................81

3.2. Valtion liikunta- ja nuorisohallinnon tehtävät..........................................................853.2.1. Opetusministeriön liikunta- ja nuorisohallinnon sekä kunnan liikuntatoimen januorisotyön tehtävien jako ...........................................................................................853.2.2. Liikunnan ja nuorisotyön asiantuntijaelimet......................................................893.2.3. Lääninhallinnon tehtävät liikunnan ja nuorisotyön asiantuntijana.....................94

Page 7: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

II

4. Kunnallisten kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalveluiden järjestäminenhyvinvointivaltion oikeudellistumisen ja vastastrategioiden puristuksessa.......................100

4.1. Vapaakuntakokeilulla kohti uutta kunnalliskulttuuria opetus- ja sivistystoimessa.1004.1.1. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisolautakuntien uusorganisoinninoikeudellinen .............................................................................................................100lähtötilanne ...............................................................................................................1004.1.2. Deregulaatio ja reregulaatio opetus- ja sivistystoimen hallinnonjärjestämisen keinoina .............................................................................................1014.1.3. Kuntien kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijoidenasema vapaakuntakokeilussa ..................................................................................103

4.2. Kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisohallinnon keventäminen.............................1044.2.1. Kunnanvaltuuston organisaatiovallan vahvistaminen ja sen rajoittaminenopetustoimessa ..........................................................................................................1044.2.2. Johtosääntö uuden toimivallan lähteenä......................................................1064.2.3. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain organisatorinen ulottuvuus ......1074.2.4. Kuntien kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijoidenoikeudellinen asema .................................................................................................109

4.3. Kunnallisen kulttuuritoiminnan järjestämisen vaihtoehdot ....................................1124.3.1. Kulttuuripalvelut kunnan tehtävänä ...........................................................1124.3.2. Taiteen perusopetus kunnan uutena kulttuuritehtävänä...........................1134.3.3. Osallistuminen kunnan kulttuuritoiminnan järjestämiseen ......................1174.3.4. Kulttuuripalvelujen järjestämismahdollisuudet kunnissa.........................123

4.4. Toimintavelvoite edellytysten luomiseksi kuntalaisten liikunnalle ja liikunnanjärjestäminen erityisryhmille..........................................................................................131

4.4.1. Liikuntapaikkojen tarjoaminen ........................................................................1314.4.2. Alueellinen ja paikallinen yhteistyö sekä kansalaistoiminnan tukeminen.......1344.4.3. Terveyttä edistävä liikunta ja liikunnan järjestäminen erityisryhmille ............140

4.5. Nuorten elinolojen parantaminen ja edellytysten luominen nuortenkansalaistoiminnalle kunnan toimintavelvoitteena ........................................................142

4.5.1. Nuorten elinolojen parantaminen kunnan nuorisotyötehtävänä.......................1424.5.2. Edellytysten luominen nuorisotoiminnalle kunnan keino hoitaa lakisääteinentoimintavelvoite..........................................................................................................1474.5.3. Kunnan tehtävä mahdollistaa nuorten osallistuminen ja vaikuttaminen..........1514.5.4. Harrastus- ja vapaa-aikapalvelujen järjestäminen...........................................1594.5.5. Nuorisotiedotus nuorten elämäntilanteen hallinnan apuna ..............................1624.5.6. Kunnan nuorisotyön kansainvälistyminen ja toimenpiteet nuorten liikkuvuudenedistämiseksi ..............................................................................................................167

5. Kunnallisen kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen resurssi-, tulos- ja hallinnollinenohjaus .................................................................................................................................173

5.1. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön rahoitusohjaus, tulosohjaus javalvonta ..........................................................................................................................173

5.1.1. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoimen ja nuorisotyön valtionosuusohjaus....................................................................................................................................1735.1.2. Kulttuuritoimi, liikuntatoimi ja nuorisotyö kunnan talousvallan ohjauksessa.1815.1.3. Tulos- ja määrärahaohjaus kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä....................................................................................................................................1835.1.4. Ulkopuolisten rahoittajien ohjausvalta, verkosto-ohjaus ja markkinarahaohjaus....................................................................................................................................1895.1.5. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen ulkoinen ja sisäinen valvonta....................................................................................................................................192

Page 8: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

III

5.2. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön uusi hallinnollinen ohjaus ...........1975.2.1. Oikeudellisen ohjauksen systematiikka kunnan kulttuuritoimessa,liikuntatoimessa ja nuorisotyössä...............................................................................1975.2.2. Opetusministeriön hallinnollinen ohjaus ja hallinnollinen normiohjaus .........2035.2.3. Valtion taidetoimikuntien, valtion liikuntaneuvoston ja nuorisoasiainneuvottelukunnan ohjaus............................................................................................2115.2.4. Lääninhallituksen ja läänin taidetoimikunnan hallinnollinen ohjaus...............2145.2.5. Kunnan sisäinen hallinnollinen ohjaus.............................................................2195.2.6. Suomen Kuntaliiton hallinnollinen ohjaus.......................................................228

6. EU-jäsenyyden merkitys kuntien kulttuuritoimelle, nuorisotyölle ja liikuntatoimelle..2326.1. Eurooppaoikeus kunnallisen kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorityön raamina 2326.2. Laadukasta ja innovatiivista kulttuuria EU-resurssein............................................2386.3. Nuorten elinolojen parantamistoimenpiteiden vahvistuminen EU-resurssein........2476.4. EU-jäsenyyden anti kunnan liikuntatoimelle .........................................................2556.5. Kunnan kulttuurivalta eurooppalaisena kunnallisen itsehallinnon periaatteena ....2586.6. Pohjoismainen uusi hyvinvointivaltiomalli suomalaisen kunnan kulttuuri-, liikunta-ja nuorisopolitiikanpolitiikan kehikkona........................................................................260

7. Sivistyksellisten perusoikeuksien turvaaminen kunnan kulttuuri-, liikunta- januorisotoimen tehtävänä ....................................................................................................263

7.1. Kansainväliset sopimukset sivistyksellisten perusoikeuksien taustalla ..................2637.2. Suomen perustuslain perusarvot, perusoikeuskäsite ja perusoikeuksien kokonaisuus........................................................................................................................................2717.3. Kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimi sivistyksellisten perusoikeuksienturvaajana .......................................................................................................................274

8. Ruotsalaisen kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikka.............................................2828.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta sekä kunnan kulttuuri- ja vapaa-.......................282aikapolitiikan oikeudellinen infrastruktuuri Ruotsissa...................................................282

8.1.1. Ruotsin kunnallisen itsehallinnon perusta........................................................2828.1.2. Kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellinen infrastruktuuri .....................285

8.2. Ruotsalaisen kunnan tehtävät kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikassa ........................2868.3. Ruotsin kunnallishallinnon tapa organisoida kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikantehtävät ...........................................................................................................................2908.4. Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellinen ohjaus ..............297

9. Eestin kuntien tehtävät kulttuurissa, urheilussa ja nuorisotyössä ..............................3059.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta sekä kunnan kulttuurin, urheilun ja nuorisotyönoikeudellinen infrastruktuuri Eestissä ............................................................................305

9.1.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta ....................................................................3059.1.2. Kunnallisen kulttuurin, urheilun ja nuorisotyön oikeudellinen infrastruktuuri308

9.2. Eestiläisen kunnan tehtävät .....................................................................................3139.3. Eestiläisen kunnan tapa organisoida tehtävänsä .....................................................3189.4. Eestiläisen kunnan kulttuuri-, urheilu- ja nuorisotyötehtävien oikeudellinen ohjaus........................................................................................................................................323

Suomalaisen kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen sekä nuorisotyön oikeudelliseninfrastruktuurin keskeiset elementit ja suositukset sen kehittämiseksi .............................330

10.1. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen sekä nuorisotyön sääntelyohjaus.......................33010.2. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksensystematiikka..................................................................................................................33910.3. Kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön toimintalakienohjelmaperusteisen tulkinnan periaatteet ja muutoksen suunta ....................................340

Page 9: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

IV

11. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön oikeudelliseninfrastruktuurin, tehtävien ja organisoinnin sekä oikeudellisen ohjauksen keskeiseteroavuudet ..........................................................................................................................346

11.1. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön keskeisenoikeudellisen infrastruktuurin samankaltaisuus ja erilaisuus.........................................346

Ruotsissa puhutaan kulttuurista ja vapaa-ajasta ( kultur och fritid ). Liikunta januorisotyö yhdistetään käsitteeseen vapaa-aika. Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellisen infrastruktuurin ytimen muodostaa kunnallislaki (Kommunallagen 1991:900 ), sillä erityislainsäädäntöä on erittäin niukasti. SuomessaKuntalaki ( 365/1995 ) ja Eestissä paikallista itsehallintoa koskeva laki ( Kohalikuomavalitsuse korralduse seadus RT I 1993, 37, 558 ) moniulotteisemmanerityislainsäädännön ohella luovat kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikallekunnallisoikeudellisen perustan. ................................................................................346

11.2. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyötehtävien sekäniiden organisoinnin perustan erilaisuus........................................................................34911.3. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyönoikeudellisen ohjauksen eroavuudet ..............................................................................356

LIITE����..TUTKIMUKSEN TEOREETTIS-METODOLOGINEN KEHIKKO

KUVIOT

Kuvio 7.1. Kunnan keinot turvata kunnan asukkaan sivistyksellisetperusoikeudet���������.274

Kuvio 10.1. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön oikeudellisen infrastruktuurinperusta����������������������������326

Kuvio 10.1.Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön keskeinen eurooppaoikeudellineninfrastruktuuri����������������������.327

Kuvio 10.3. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön oikeudelliseen infrastruktuuriin kuuluvat keskeiset kansainväliset julistukset jasopimukset������...329

Kuvio 10.4. Kunnan tehtävät kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä sekä muutoksensuunta�����������������������������...334

LÄHTEET

1. KIRJALLISUUS

Aarnio, Aulis. Oikeussäännösten tulkinnasta. Helsinki 1982.Aarnio, Aulis. Laintulkinnan teoria. Juva 1989.

Page 10: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

V

Alanen, Jussi-Pekka. Vastuu ja vaikuttaminen � Kunnallinen itsehallinto julkisen vallan osana. Teoksessa Kunnallisen itsehallinnon renessanssi. Rakennuspuita alkavalle vuosisadalle, 29 - 42. Tampere 2000.

Alaraasakka, Eija. Yhteistyö ja opetustilat taiteen perusopetuksessa. Teoksessa Taiteen perusopetuksen vuosikirja 1998. Helsinki 1998.

Allianssi. Aikakone. Nuorisotyö kutsuu merkitysmatkalle. Helsinki 1998.Allianssi. Nuorisoalan KV �strategia. Suomalaisen nuorisoalan kansainvälinen strategia.

Rauma 1998.Anttiroiko, Ari-Veikko. Paavo Hoikka: Kunnallishallinnon kehitystiet. Näkökulmia

kunnallistutkimuksen ja �kulttuurin murroksiin. Tampere 1995.Anttiroiko, Ari-Veikko. Strateginen tietojohtaminen kunnallishallinnossa. Hallinnon tut-

kimus 1/2000, 19 � 32.Anttiroiko, Ari-Veikko. Uudistuva demokratia. Teoksessa Ryynänen, Aimo � Meklin,

Pentti � Karhu, Veli � Kallio, Olavi. Kunnallisen itsehallinnon renessanssi. Rakennuspuita alkavalle vuosituhannelle, 81 � 104. Tampere 2000.

Arminen, Olavi. Avustuspolitiikka kunnissa. Liikunta, nuorisotyö, kulttuuri. Helsinki 1997.

Arsis 1/00. 90-luvun kulttuuripolitiikan maamerkit. Arsis 1/2000, 3 � 8.Arsis 1/00. Lastenkulttuurin erityisavustukset vuodelle 2000. Arsis 1/2000, 42 � 43.Bennet, Oliver. Kulttuuripolitiikka, kulttuuripessimismi ja postmoderniteetti. Teoksessa

Kangas, Anita & Virkki, Juha ( toim. ). Kulttuuripolitiikan uudet vaatteet, 13 � 32. Jyväskylä 1999.

Borodulin, Katja. Koulujen sisäliikuntatilojen käyttö. Teoksessa Kurikka, Päivi � Borodu-lin, Katja. Kunta liikuttajana. Tutkimus liikunnan tilasta, tiloista ja tulevaisuudesta, osa kaksi. Helsinki 1997.

Cederlöf, Petri. Nuorisotyön yhteiskunnallinen merkitys. Nuoran julkaisuja nro 8. Helsinki 1998.

Council of Europe. National cultural policy in Sweden. Report of a European group of experts by John Mayerscough. Stockholm 1990.

Council of Europe. Cultural policy in Estonia. European Programme of National Cultural Policy Review. Council of Europe 1997E.

Council of Europe. Cultural policy in Finland. Report by the panel of European experts compiled by Jacques Renard. European programme of national cultural policy reviews. Helsinki 1997.

Ekestam, Harry. Euroopan unionin aluepolitiikka. Teoksessa opiskellen Euroopan unio-niin, 131 � 154. Helsinki 1999.

Eerola, Risto � Mylly, Tuomas � Saarinen, Päivi. EU-oikeuden perusteet. Jyväskylä 1997.Encyclopaedia Iuridica Fennica V. Helsinki 1997.Eriksson, Päivi � Lehtimäki, Hanna. Strategic Management of the Local Information Soci-

ety. Hallinnon tutkimus 4/1998, 290 � 301.Euroopan komissio. Kuntien ja kaupunkien Eurooppa. Luxenburg 1997.Euroopan neuvosto. Suomen kulttuuripolitiikka. Eurooppalaisen asiantuntijaryhmän ra

portti, laatinut Jacques Renard. Kansallisen kulttuuripolitiikan eurooppalainen arviointiohjelma. Helsinki 1996.

Euroopan neuvosto ja taiteen keskustoimikunnan tutkimus- ja tiedotusyksikkö. Syrjästä esiin. Puheenvuoro kulttuurista ja kehityksestä Euroopassa. Eurooppa �työryhmän raportti Euroopan neuvostolle. Mikkeli 1998.

Fedotoff, Jaana. Nuorisotiedotuksella uutta nostetta. Nuorisotyö 1/2000, 20 � 22.Frösén, Klaus. Eurooppaoikeus. Teoksessa Opiskellen uudistuvaan unioniin, 51 - 77.

Page 11: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

VI

Helsinki 1999Hallberg. Pekka. Perusoikeusjärjestelmä. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu, Heikki �

Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 31 �58. Juva 1999.

Hallberg. Pekka. Perusoikeudet viranomaistoiminnan valvonnassa. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen,Veli-Pekka. Perusoikeudet, 731 - 736. Juva 1999.

Hallinto. Virastoa saa sponsoroida, ei virkamiestä. Uutisia. Hallinto 4/2000, 36.Halme, Henrikki. Kansainvälisiin sopimuksiin ja kunnalliseen lainsäädäntöön nojaavat

nuorten osallisuushankkeet ovat osa kunnallista demokratiaa. Suomen Nuorisoyhteistyö � Allianssi. http://www.alli.fi/k20007vallat/sienet.html. 19.10.2000.

Hamari, Jyrki ( toim. ). Kuntalaki perusteluineen. Helsinki 1998.Hannus, Arno � Hallberg, Pekka. Kunnallislaki. Neljäs, korjattu painos. Juva 1987.Hannus, Arno � Hallberg, Pekka. Kunnallislaki. Kuudes, korjattu painos. Juva 1993.Hannus, Arno � Hallberg, Pekka. Kuntalaki. Juva 1995.Hannus, Arno � Hallberg, Pekka. Kuntalaki. Juva 1997.Harjula, Heikki � Prättälä, Kari. Kuntalaki � tausta ja tulkinnat. Helsinki 1998.Heikkinen, Aino-Inkeri. Porsgrunn kulkee omia teitään. Sisäasianministeriön Osallisuus

hanke tiedotteessa Demokratia Forumit. Ensi vuosituhannen päättäjät. Jyväskylä 19.5.1998.

Heinola, Timo. Nuorisotyön strategia � NUOSTRA. Helsinki 1993.Helander, Voitto. Kolmas sektori. Käsitteistöstä, ulottuvuudesta ja tulkinnoista. Saarijärvi

1998.Helander, Voitto. Kolmas sektori ja kunnat. Teoksessa Valanta, José. Yhteisvoimin tule

vaisuuteen � Kuntien muuttuvat toimintatavat, 127 � 142. Helsinki 1999.Helsingius, Ulla. Kunnan nuorisolautakunnan kansainvälisen toiminnan kehittäminen.

Teoksessa Kunnan nuorisolautakunta. Toiminta ja tehtävät, 63 � 69. Kark-kila 1974.

Heuru, Kauko. Uusi kuntalaki. Helsinki 1995.Heuru, Kauko. Kunnan johtamisjärjestelmä. Teoksessa Ryynänen, Aimo � Meklin, Pentti �

Karu, Veli � Kallio, Olavi. Kunnallisen itsehallinnon renessanssi. Rakennuspuita alkavalle vuosituhannelle, 69 - 79. Tampere 2000.

Hidén, Mikael. Perusoikeuksien yleisiä kysymyksiä. Teoksessa Nieminen, Liisa ( toim. ). Perusoikeudet Suomessa, 2 � 27. Helsinki 1999.

Hoikka, Paavo. Kuntien kulttuuritoiminta. Helsinki 1966.Hoikka, Paavo. Suomen kuntien sivistyshallinto. Tutkimus organisaatiosta, sen kehityk-

sestä ja rakenteellisista suhteista. Helsinki 1969.Holopainen, Matti. Kunnan nuorisolautakunta ja sen jäsenet. Tutkimus kunnan

nuorisolautakunnasta, sen jäsenistä, jäsenten osallistumisesta lautakunnan päätöksentekoon ja heidän mielipiteistään nuorisotyön kysymyksissä. Kansalaiskasvatuksen Keskus r.y. 1977.

Honko, Jaakko. Liiketaloustiede. Espoo 1989.Husa, Jaakko. Julkisoikeudellinen tutkimus. Tutkimus julkisoikeudessa harjoitettavan

oikeusdogmatiikan metodologiasta. Jyväskylä 1995.Husa, Jaakko. Johdatus oikeusvertailuun. Oikeusvertailun perusteet erityisesti julkisoi-

keutta silmällä pitäen. Helsinki 1998.Huuhka, Kosti � Kuosmanen, Paavo. Vapaan sivistystyön hallinto. Kansalais- ja työväen

opistojen, kansanopistojen, urheiluopistojen, musiikkioppilaitosten, opin-

Page 12: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

VII

tokerhotoiminnan sekä askarteluohjaajaopiston lainsäädännön ja hallinnon käsikirja. Helsinki 1973.

Huhtanen, Raija. Nykyiset subjektiiviset oikeudet ja niiden tausta. Teoksessa Pelkonen, Veli ( toim. ) Hyvinvointioikeus, 23 � 43. Jyväskylä 1993.

Hydén, Håkan. Ram eller lag? Om ramlagstiftensen och samhällsorganisation. Stockholm 1985.

Hätälä, Jaana. Nuorten työpajasta nuorten työpajajärjestelmään. NuPo-tiedote 4/20. http://www.alli.fi7tieto/nupo-tiedote/miet400.html. 17.10.2000.

Ilaskivi, Paula. Perusoikeusuudistus paradigmamuutoksena teoksessa Länsineva, Pekka � Viljanen, Veli-Pekka ( toim. ) Perusoikeuspuheenvuoroja, 33 � 49. Turku 1998.

Ilmanen, Kalervo. Kunnat liikkeellä. Kunnallinen liikuntahallinto suomalaisen yhteiskun-nan muutoksessa 1919 � 1994. Jyväskylä 1996.

Irjala, Auli � Eikås, Magne. State Culture and Desentralisation. A comparative study of desentralisation processes in Nordic cultural policy. Helsinki 1996.

Julkunen, Raija. Hyvinvointivaltion käännekohdassa. Jyväskylä 1992.Juppi, Joel. Suomen julkinen liikuntapolitiikka valtionhallinnon näkökulmasta vuosina

1917 � 1994. Jyväskylä 1995.Juppi, Joel � Klemola, Heikki � Ilmanen, Kalervo - Aunesluoma, Juhana. Liikuntaa kai-

kelle kansalle. Valtion, läänin ja kuntien liikuntahallinto 1919 � 1994. Helsinki 1995.

Jussila, Petri. Paukkulan hengessä. Suomen Nuoriso-opisto 1923 � 1998. Jyväskylä 1998.Lång. K. J. Subjektiiviset oikeudet, perusoikeudet ja niiden vaikutus TSS-oikeuksiin. Te-

oksessa Pelkonen, Veli ( toim. ). Hyvinvointioikeus, 83 � 99. Jyväskylä 1993.Järveläinen, Katja. Paikallisen itsehallinnon oikeudellinen sääntely. Vertaileva tutkimus

kunnallislainsäädännön perusrakenteista Suomessa, Norjassa ja Virossa. Pro gradu �tutkielma, julkisoikeus. Tampere 1998.

Kangas, Anita. Keski-Suomen kulttuuritoimintakokeilu tutkimuksena ja politiikkana. Jy-väskylä. 1988.

Kangas, Anita. Kunta, taide ja markat. Helsinki 1990.Kangas, Anita � Pohjola, Kirsi � taiteen keskustoimikunta � VAPK -kustannus. Kulttuu-

risihteeri lähikuvassa. Helsinki 1992.Kangas, Anita. Kulttuuripolitiikan uudet vaatteet. Teoksessa Kangas, Anita & Virkki, Juha.

Kulttuuripolitiikan uudet vaatteet, 156 - 178. Jyväskylä 1999.Karapuu, Heikki. Perusoikeuksien tausta ja yleinen sisältö. Teoksessa Hallberg, Pekka �

Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 61 - 110. Juva 1999.

Kareinen, Hannu � Salakari, Henna ( toim. ). Konsernistrategia nuorten elinoloissa.Helsinki 1995.

Karila, Alpo. Kuntien talouden ohjaus ja sen muutos. Perinteisestä politiikasta rinnakkais-ten ohjausjärjestelmien kokonaisuuteen. Helsinki 1998.

Kemppainen, Martti � Toivonen, Esko. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitus. Juva 1993.Keski-Suomen liitto. Kulttuurin kehittämisohjelma 1995 � 2000 Keski-Suomi. Jyväskylä

1995.Kettunen, Pekka. Vaihtoehtoisen palvelutuotannon arviointia. Teoksessa Valanta, José.

Yhteisvoimin tulevaisuuteen �Kuntien muuttuvat toimintatavat, 67 � 79. Hel-sinki 1999.

Kettunen, Pertti. Yritys ja yhteiskunta. Jyväskylä 1987.Kivelä, Torsti. 4 tulevaisuutta ja kunnat. Helsinki 1998.

Page 13: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

VIII

Kivistö, Kalevi. Ministeriössä mietittyä. Nuori kulttuuri. NuPo 1/2000 Nuorisotyölehdessä 1/2000, 30.

Knuutinen, Mikko. Kuntien muuttuva hallinto ja priorisointi. Tutkimus kuntien priorisointiprosessien käytännöstä ja teoreettisesta perustasta sekä yhteydestä kunnan ja valtion välisen suhteen muutokseen. Kuopio 1988.

Korpipää, Seppo. Mitä tapahtuu kulttuuritoimelle? Kuntien yleisen kulttuuritoiminnan tila ja tulevaisuudennäkymät vuonna 1995.Helsinki 1995.

Korpipää, Seppo � Saarela, Pekka. Kuntien kulttuuripolitiikan uusi strategia. Helsinki 1995.

Kosonen, Pekka. Hyvinvointivaltion haasteet ja pohjoismaiset mallit. Mänttä 1987.Kosonen, Pekka. Eurooppalaiset hyvinvointivaltiot. Tampere 1995.Kosonen, Pekka. Pohjoismaiset mallit murroksessa. Tampere 1998.Kosonen, Raili. Valtion nuorisoneuvosto 1944 � 1984. Helsinki 1984.Kukkasmäki, Timo. Kulttuuritoiminnan käsikirja. Taiteen ja kulttuurin Suomi 2000. Kuo-

pio 1998.Kulha, Keijo K. Urheilujärjestöjen kujanjuoksu. Urheilun rakenneuudistus 1989 � 1993.

Jyväskylä 1995.Kurikka, Päivi � Borodulin, Katja. Kunta liikuttajana. Tutkimus liikunnan tilasta, tiloista ja

tulevaisuudesta. Helsinki 1997.Kurikka, Päivi � Mattila, Susanna. Perustietoa nuorisotoimesta. Helsinki 1999.Kurikka, Päivi. Perustietoa nuorisotoimesta. Teoksessa Perustietoa nuorisotoimesta, 7 � 72.

Helsinki 1999.Kurikka, Päivi. Nuoriso- ja liikuntajärjestöt kuntien kumppanina. Teoksessa Valanta, Jòse (

toim. ). Yhteisvoimin tulevaisuuteen �Kuntien muuttuvat toimintatavat, 143 � 150. Helsinki 1999NL.

Kuuskoski, Reino � Hannus, Arno. Kunnallislaki. Porvoo 1973.Kylmänen, Erkki. Sponsorituki ei kelpaa verovähennyksinä. Helsingin Sanomat, B 9.

7.8.2000.Kärkkäinen, Taisto. Kunnan nuorisolautakunnan lakimääräiset tehtävät. Teoksessa

Kansalaiskasvatuksen Keskus. Kunnan nuorisolautakunta. Tehtävät ja toi-minta, 5 � 11. Karkkila 1974.

Laakso, Seppo. Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta. Helsinki 1990.Lagus, Pentti ( toim. ). Liikuntasuunnittelu. Liikuntatieteellisen seuran julkaisu no 77. Hel-

sinki 1981.Laiho, Ulla-Maija ( toim. ). Katse kansalaiseen �osallisuudesta ja osallisuushankkeiden

tuloksista. Helsinki 2000.Laitinen, Ahti. Johdatus oikeussosiologiaan. Turku 1996.Lehikoinen, Jarkko ( toim. ). Lähtölaskenta. Tietoa ulkomailla opiskelusta, harjoittelusta ja

työskentelystä. Allianssin julkaisuja 1. Jyväskylä 1993Lehtisalo, Liekki. Suomalainen sivistys ja sivistyspolitiikka. Juva 1998.Lumijärvi, Ismo. Tasapainotetun mittariston malli ja kunta-alan tuloksellisuusarviointi.

Työturvallisuuskeskus 1999.Lähdesmäki, Kirsi. New Public Management julkisjohtamisen uudistajana. Paikallisen

elinkeinopolitiikan johtamiskysymykset NPM:n näkökulmasta. Kunnallistie-teellinen aikakauskirja 1/2000, 30 � 43.

Mattila, Susanna. Nuorisotoimen merkitys. Teoksessa Perustietoa nuorisotoimesta. 73 � 101. Helsinki 1999.

Meklin, Pentti. Tarkastuksen tehtävä kunnan tulosohjauksessa � pohdintaa agenttiteorian lähtökohdista. Teoksessa Ryynänen, Aimo � Meklin, Pentti � Karhu, Veli �

Page 14: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

IX

Kallio, Olavi ( toim. ) Kunnallisen itsehallinnon renessanssi. Rakennuspuita alkavalle vuosituhannelle, 133 � 149. Tampere 2000.

Mennola, Erkki. Maakunnan vapaus. Tutkimus kuntaa laajemman yhteisön poliittisen va-pauden oikeudellisista edellytyksistä. Tampere 1990.

Merioja, Elli. Perusteltua liikuntaa. Liikunnan yhteiskunnallisen perustelun kuntasovelluk-set. Helsinki 1998.

Mitchell, Ritva. Kulttuuripolitiikastako Euroopan työllistämispolitiikan viisasten kivi? Ar-sis 3/1998, 5 � 8.

Mikkola, Armi ( toim.). Valtioneuvoston nuorisopoliittinen selonteko eduskunnalle. Lap-peenranta 1985.

Ministry of Education. Review of National Youth Policy Finland. National Report. Helsin-ki 1997.

Myllymäki, Arvo � Uoti, Asko. Leikkaukset kuntien uhkana. Vaikeutuuko peruspalvelujenjärjestäminen. Saarijärvi 1995.

Mäenpää, Olli. Eurooppalainen hallinto-oikeus. Lähtökohtia ja perusteita. Helsinki 1996.Mäenpää, Olli. Hallinto-oikeus. Juva 1997.Mäenpää, Olli. Kuntien itsehallinto EU - Suomessa. Vammala 1997.Mäkelä, Pertti. Kunnallinen vapaa-aikatoimi �palvelujen tuottajasta sponsoriksi? Kun

taSuomi 2004. Helsinki 1998.Mäntylä, Ari. Kieltolaki synnytti urheilulautakunnat. Keskisuomalainen 21.9.1995, 20.Möttönen, Sakari. Tulosjohtamisen tavoitteet ja niiden toteutuminen luottamushenkilöiden

ja viranhaltijoiden välisessä suhteessa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/1998, 155 � 174.

Niemi, Merja. Euroopan unionin rakennerahastouudistuksen merkitys kulttuuritoimijoille. ARSIS 3/1998, 26 � 31.

Nieminen, Juha. Nuorisossa tulevaisuus. Suomalaisen nuorisotyön historia. Helsinki 1995.Nieminen, Liisa. Yksityiselämän ja perhe-elämän suoja. Teoksessa Nieminen, Liisa ( toim.

). Perusoikeudet Suomessa, 107 - 147. Helsinki 1999.Niemivuo, Matti. Valtio ja kunnallinen itsehallinto. Helsinki 1991.Niiranen, Vuokko. Kuntalaisten osallistuminen � puheteema vai toimintateema?

Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/1997, 244 � 235.Nummela, Juhani � Ryynänen Aimo. Kuntahallinnon vaihtoehdot. Helsinki 1993.Nuorisopoliittinen tiedote 3/2000. Organisaatiomuutoksia opetusministeriössä. Nuorisotyö

3/2000, 57 � 63.Ojala, Pekka � Pöyhönen, Aulis. Läheisyysperiaate � hallinnon uusjako. Jyväskylä 1994.Olle, Vallo. Määrused. Teoksessa Merusk, Kalle � Kiviorg, Merilin � Sõlg, Raigo � Pil

ving, Ivo � Olle, Vallo � Mõttus, Aaro. Õigusriigi printsiip ja normitehnika. Tallinn 1999.

Olle, Vallo. Haldusdokumendid. Teoksessa Merusk, Kalle � Kiviorg, Merilin � Sõlg, Raigo � Pilving, Ivo � Olle, Vallo � Mõttus, Aaro. Õigusriigi printsiip ja normitehnika. Tallinn 1999H.

Opetusministeriö. Suomen nuorisopolitiikan maatutkinta. Kansallinen raportti. Helsinki 1997.

Opetusministeriö. Nuorison taidetapahtuma kansainvälistyy ja laajenee. Nuorisopoliittinen tiedote 7/1999. http://www.alli.fi/tieto/nupo-tiedote/taidetapahtuma.html. 18.2.2000.

Opetusministeriö. Nuorten Avartti �harrastusohjelma laajenee Suomeen. Nuorisopoliitti-nen tiedote 1/2000. http://ww.alli.fi/tieto/nupo-tiedote/avartti.html. 18.2.2000.

Page 15: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

X

Opetusministeriö. Liikuntapaikoilla suuri taloudellinen merkitys. Nuorisopoliittinen tiedo-te. NuPo 2/2000 Nuorisotyölehdessä 2/2000, 34.

OPM. Euroopan unionin rakennerahastot opetusministeriön toimialalla. Helsinki 1996.Paavola, Seppo. Lähiliikuntapaikkoja lisättävä. Helsingin Sanomat 4.8.2000, A5.Pekkanen, Paavo � Aarnio, Eero J. Liikuntalaki selityksineen. Vantaa 1981.Porna, Ismo. Taiteen perusopetuksen vuosikirja 1998. Helsinki 1998.Prättälä, Kari. Kohti uutta kunnallislakia. Teoksessa vapaakuntakokeilu kunnallislain ja

henkilöstöhallinnon uudistajana, 10 - 67. Itsehallintoprojektin julkaisuja 6/1989. Helsinki 1989.

Rahkonen, Keijo. Hyvinvointivaltion tragedia: Rajallinen järjestelmä ja rajattomat tarpeet. Teoksessa Eräsaari, Risto � Rahkonen, Keijo. Hyvinvointivaltion tragedia. Keskustelua eurooppalaisesta hyvinvointivaltiosta. Tampere 1995.

Rantalaiho, Kari. Nuoriso ja yhteiskunta. Helsinki 1968.Rasinmäki, Jorma. Yksityistäminen kunnallishallinnossa. Helsinki 1997.Ristimäki, Eija. Onko kulttuurista kehitystekijäksi? Uusi rakennerahastokausi haaste kult-

tuurin kentälle. Arsis 3/1999, 9 � 14.Ristimäki, Eija. Kun kulttuuripolitiikka murtui. Arsis 1/2000, 1 � 2.Ronkainen, Pauliina. Nuorten kriisipiste tarvitsee kipeästi lisää vapaaehtoistyöntekijöitä.

Helsingin Sanomat 6.8.2000. B 9.Rosas, Allan. Perus- ja ihmisoikeudet Eurooppa-oikeudessa. Teoksessa Hallberg, Pekka �

Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 205 - 220. Juva 1999.

Ruohonen, Risto. Taidehallinnon autonomia vahvistui. Arsis 1/2000, pääkirjoitussivu.Ryynänen, Aimo. Kunnan tehtävien lakisääteistäminen. Tampere 1986.Ryynänen, Aimo. Uuteen kunnallislakiin - kuntien Suomeen. Tampere 1992.Ryynänen, Aimo. Kunnallisoikeudellisen tutkimuksen viimeaikaiset kehityspiirteet ja

tulevaisuuden haasteet. Teoksessa Anttiroiko Ari-Veikko ( toim. ) Uudistuva kunnallistutkimus. Kunnallistutkimuksen paradigmamuutos 1990 -luvulla. Juhlakirja Erkki Pystyselle, 193 - 216. Tampere 1993.

Ryynänen, Aimo. Subjektiivisten oikeuksien soveltuvuus lähinnä kunnallisen itsehallinnonkannalta tarkasteltuna. Teoksessa Pelkonen, Veli ( toim. ). Hyvinvointioikeus, 47 � 64. Jyväskylä 1993S.

Ryynänen, Aimo. Kunnan uusi toimintamalli. Oikeudellinen rakennetutkimus kunnallisen kansanvallan sisällöstä ja ilmenemisestä. Jyväskylä 1996.

Ryynänen, Aimo. Paikallinen itsehallinto Euroopan yhdentymiskehityksen varjossa. Tam-pere 1997.

Ryynänen, Aimo. Muuttuva kunnallisoikeus. Tampere 1999.Ryyppö, Väinö � Sjöholm, Kari � Kärkkäinen, Taisto. Kunnan vapaa-aikatoiminta. Jyväs-

kylä 1989.Ryyppö, Väinö � Kangas, Heleena. Kunnan kulttuuritoiminta. Vantaa 1982.Ryyppö, Väinö � Heikkilä, Anneli � Sarjava, Tutta. Kunnan kulttuuritoiminta. Jyväskylä

1989.Sahrman, Keijo � Kivelä, Torsti. Kunnat ja Euroopan unioni. EU-jäsenyyden vaikutukset

paikallis- ja aluehallintoon. Helsinki 1994.Salo, Raija ( toim. ). Sivistystoimen ajantieto 1999. Helsinki 1999.Santalainen, Timo � Voutilainen, Eero � Poranne, Pertti. Tulosjohtaminen uudistuu ja uu-

distuu. Espoo 1989.Scheinin, Martin. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja Suomen perusoikeusjärjestel-

mä. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 187 � 203. Juva 1999.

Page 16: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XI

Scheinin, Martin. Oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin. Teoksessa Hallberg, Pekka � Kara-puu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 533- 559. Juva 1999.

Scheinin, Martin. Perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien kansainvälinen valvonta. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 737 - 759. Juva 1999.

Schwartze, Jurgen � Laakso, Seppo � Kuuttiniemi, Kirsi. Eurooppalaisen hallinto-oikeudenkeskeiset periaatteet. Helsinki 1999.

Siik, Toivo. Lyhyt katsaus Viron nuorisotyöhön. Nuorisopoliittinen tiedote 3/1992, 4 � 7.Siisiäinen, Martti. Nuorisojärjestöt itsenäisessä Suomessa. Jyväskylän yliopiston sosiologi-

an laitoksen julkaisu nro 43/1988.Silvennoinen, Teuvo. Avoimien ovien nuorisotyö. Teoksessa Kunnan nuorisolautakunta.

Tehtävät ja toiminta, 71 � 74. Karkkila 1974.Stewart, John. Kuntien uusi johtamistapa �muutos ja johtaminen. Jyväskylä 1993.Suomen Kaupunkiliitto, suomentanut Ismo Porna. Ruotsin kunnallisliitto: Kuntien

kulttuuripolitiikka � päämääriä ja strategioita. Helsinki 1989.Suomen Kuntaliitto. Kuntien tiedottaminen. Uuden kuntalain tiedotusperiaatteet. Helsinki

1995T.Suomen Kuntaliitto, toim. Raija Salo. Sivistystoimen ajantieto 1999. Helsinki 1999.Suomen Kuntaliitto. Sivistyksen suunta 1999. Helsinki 1999.Svenska Kommunbörbundet. Vem tar hand om kultur och fritid. Redovisning av en enkät

februari 1999.Svenska Kommunförbundet. Mot en ny kultur- och fritidspolitik. En arbetsrapport från

projektet Kultur och fritid 2000.Svenska Kommunförbundet. Självstyrelseforum. Självstyrelsen utmanad. Stockholm 2000.Taiteen keskustoimikunta. Ks. Euroopan neuvoston ja taiteen keskustoimikunnan tutki-

mus- ja tiedostusyksikkö. Syrjästä esiin.Tartu linnavalitsus. Tartu linna juhtimine. Tartu 2000.Teräväinen, Sirpa. Yhdistyselämää. Teoksessa Jyväskylän maalaiskunnan kirja, 511 � 529.

Jyväskylä 1977.Teräväinen, Sirpa. Kunnan vapaan sivistystoimen hallinto-organisaation oikeudelliset pe-

rusteet. Julkisoikeuden pro gradu �tutkielma. Tampereen yliopisto 1989.Timonen, Pekka. Johdatus Suomen oikeusjärjestelmään 1 yksityisoikeus. Jyväskylä 1990.Tuominen, Helinä ( toim. ). Lääninhallinto 350 vuotta. Valtion painatuskeskus 1985.Tuori, Kaarlo. Sivistykselliset perusoikeudet. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu,

Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 511 - 531. Juva 1999.

Työministeriö. Euroopan sosiaalirahasto. Toimintaohjelma 1995 � 1999. Employment -yhteisöaloite. 8.12.1995.

Työministeriö. Hakuopas projektia suunnitteleville, tavoite 3-ohjelma. 1996.Ummelas, Mart. Alueministeri supistaisi Viron kuntamäärän minimiin. Keski-Suomalainen

19.9.2000, 12.Uoti, Asko. Kunnallisten palvelujärjestelmien oikeudellinen ohjaus. Kunnallistieteellinen

aikakauskirja 1/1999, 34 � 44.Uotila, Jaakko � Laakso, Seppo � Pohjolainen, Teuvo � Vuorinen, Jarmo. Yleishallinto-

oikeus pääpiirteittäin. Jyväskylä 1989.Valanta, José. Monimuotoistuva palvelurakenne �kyselyn tulosten esittelyä. Teoksessa

Valanta, José. Yhteisvoimin tulevaisuuteen �Kuntien muuttuvat toimintatavat, 161 � 217. Helsinki 1999.

Valtonen, Anni. Tanssi tungeksi tupahan. Helsingin sanomat 19.06.2000, B 9.

Page 17: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XII

Varjopuoli-työryhmä. Se onnistuu sittenkin. Lasten, nuorten ja nuorten perheiden sosiaali-sen tilan kohentaminen. Turku 1994.

Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeuksien soveltamisala. Teoksessa Hallberg, Pekka � Karapuu, Heikki � Scheinin, Martin � Tuori, Kaarlo � Viljanen, Veli-Pekka. Perusoikeudet, 111 - 156. Juva 1999.

Virtala, Mirja. Liikunta ja Euroopan unioni. Helsinki 1997.Vuorela, Terho � Veräväinen, Kristiina. Uutta osallisuutta pienin askelin.

Osallisuushankkeen I vaiheen arviointi. HAUS. 2000.Vuorento, Reijo. Seutukunta ja talouskunta �mistä on kyse ja miten ne voivat toimia. Te-

oksessa Valanta, José. Yhteisvoimin tulevaisuuteen � Kuntien muuttuvat toimintatavat, 39 � 50. Helsinki 1999.

Välimäe, Toomas. LOGON: Local Government Network. 10 � 12. September 1999, Tal-linn � Helsinki. http://www.ell.ee/inglish/materials/ueala_TV.htm. 11.8.2000.

2. VIRALLISLÄHTEET

Asetus Euroopan neuvoston erioikeuksista ja vapauksista tehdyn yleissopimuksen ja Eu-roopan neuvoston erioikeuksia ja vapauksia koskevan yleissopimuksen lisäpöytäkirjan voimaansaattamisesta 1.12.1989/SopS n:o 80/1989.

Asetus Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan voimaansaattamisesta ja peruskirjan eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaantulosta 1.10.1991/SopS n:o 66/1991.

Asetus Euroopan sosiaalisen peruskirjan voimaansaattamisesta sekä peruskirjan ja siihen liittyvän lisäpöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaansaattamisesta 29.5.1991/44, SopS 43 � 44/1991. Council of Europe. European Social Charter. Turin, 18.X.1961.

Asetus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuk-sen sekä siihen liittyvän valinnaisen pöytäkirjan voimaansaattamisesta 30.1.1976/108, SopS 8/1976. Hyväksytty Yhdistyneiden kansakuntien yleis-kokouksessa 16.12.1966

Asetus kunnallistalouden ja �hallinnon neuvottelukunnasta 17.12.1993.Asetus kuntien kulttuuritoiminnasta 23.1.1981/53.Asetus lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen voimaansaattamisesta sekä yleissopi-

muksen eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaansaattamisesta 21.8.1991/60, SopS 60/1991. Hyväksytty Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksessa 20.11.1989.

Asetus läänin liikuntalautakunnasta 26.6.1987/611.Asetus läänin nuorisolautakunnasta 18.12.1987/1104.Asetus opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 6.11.1998/806.Asetus taiteen edistämisen järjestelystä 22.7.1991/1105.Asetus taiteen perusopetuksesta 27.5.1992/463.Asetus taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälisen

yleissopimuksen voimaansaattamisesta 16.1.1976/106, SopS 6/1966. Hyväk-sytty Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksessa 16.12.1966.

Asiakirja CHARTE 4487/00 ( Convent 50 ), 28.9.2000. Bryssel, 28. syyskuuta 2000 ( OR.fr ). Ehdotus Euroopan unionin perusoikeuskirjaksi.

Bibliotekslag 1996:1596.Convention for the Protection of Human Right and Fundamental Freedoms. Rome

4.XI.1950. http://www.coe.fr. 17.5.2000.

Page 18: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XIII

Congress of Local and Regional Authorities of Europe (CLARE ) text adopted by Standing Committee at its 2nd Session ( Copenhagen, 15 and 16 April 1996 ), CM/Del/Dec/Act(96)569/9.1. http://cm.coe.int/dec/1996/574/574.93.html. 26.10.2000.

9th Counsil of Europe Conference of Ministers responsilble for Sport � �A clean and healthy sport for the 3rd millenium�, Bratislava, Slovakia, 31-31 May 2000. http://culture.coe/fr/sp/conf/eng/ms19.11.htm. 29.10.2000.

Council of Europe. Recommendation No. R ( 90 ) 7 of the Committee of Ministers to Member States conserning Information and Councelling for Young People in Europe adopted by the Committee of Ministers on 21 February 1990, at the 43th meeting of the Ministers´Deputies. http://cm.coe.int/ta/rec/1990/90r7.htm . 25.10.2000.

Council Regulation ( EC ) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds 399R1260. http://www.europa.int.eu/eur-

lex/fi/lif/dat/1999/fi_399R1260.html. 2.3.2000.Decision No 1031/2000/EC of the European Parliament and the Council of 13 April 2000

establishing the �Youth� Community action programme. http://europa.eu.int/eur-lex/en/lif/dat/2000/en_300D1031.html . 27.10.2000.

Eesti Haridusministeeriumi põhimäärus 12.11.1996 RT I 1996, 2, 34. http://www.hm.ee/ministeerium/maarus/2html. 11.8.2000.

Eesti Linnade Liidu põhikiri. http://www.ell.ee/ellpohikiri.html. 5.9.2000.Eesti territooriumi haidusjaotuse seadus, 22.02.1995, RT I 1995, 29, 356; 1996, 42, 808.Eesti Vabariigi Põhiseadus 28.06.1992, RT I 1992, 26, 349.Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi kulttuuriyhteistyön yhtenäisen

rahoitus- ja ohjelmointivälineen perustamisesta ( Kulttuuri 2000-ohjelma ) ( 98/C 211/08 ) KOM ( 1998 ) 266 lopull. � 98/0169 ( COD ). EUR-Lex: Yhteisön valmistavat säädökset 598PC0266. 2.2.2000.

Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi yhteisön Nuoriso-toimintaohjelmasta 98/C 311/06 KOM ( 1998 ) 311 lopull.- 98/0197 ( COD ).EUR-LEX. yhteisön valmistavat säädökset 598PC0331. 2.2.2000.

Ennakkoilmoitus ehdotuspyynnöstä, joka koskee tukien myöntämistä kulttuurin alalla ( 2000/C 49/07 ). Euroopan yhteisöjen virallinen lehti 22.2.2000, C 49/5-8.

Erakooliseadus 02.06.1998 RT I 1998, 57, 859.Etelä-Suomen lääninhallitus1. Nuorisotoimen arviointi. Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan

kunnat. 1988.Etelä-Suomen lääninhallitus2. Nuorisotoimen arviointi tilastointiosa 1995-98. Kymenlaak-

son ja Etelä-Karjalan kunnat. 1988.Eurathlon. Komission ohjelma urheilun tukemiseksi 1995 ( OJ No C 297, 25.10.1994 ),

1996 ( EYVL N:o C 262, 7.10.1995 ) ja 1997 ( EYVL N:o C 222, 31.7.1996 ).

Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus. Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauk-sien suojaamiseksi. Rooma 4.11.1950.

Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja SopS n:o 66/1991.Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus ( EY ) N:o 1783/1999, annettu 12 päivänä hei-

näkuuta 1999, Euroopan aluekehitysrahastosta. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti nro L 213, 13/08/1999 S. 0001-0004.

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus ( EY ) N:o 1784/1999, annettu 12 päivänä hei-näkuuta 1999, Euroopan sosiaalirahastosta. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti nro L 213, 13/08/1999 S. 0005 � 0008.

Page 19: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XIV

Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 818/95/EY, tehty 14 päivänä maaliskuuta 1995 �Nuorten Eurooppa� �ohjelmaan kolmannen vaiheen toteuttamisesta. http://europa.eu.int/eur-lex/fi/lif/dat/1995/fi_395D0818.html. 2.2.2000.

Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1686/98/EY, tehty 20 päivänä heinäkuuta 1998, yhteisön �Nuorten eurooppalaisten vapaaehtoistyö� �toimintaohjelmasta 398D1686. http://europa.int.eu/eur-lex/fi/lif/dat/1998/fi_398D1686.html. 2.2.2000.

Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 508/2000/EY, tehty 14 päivänä helmikuuta 2000, Kulttuuri 2000 �ohjelman perustamisesta. Euroopan yhteisöjen virallinen lehti nro L 63, 10/03/2000 S. 01-09.

Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, tehty 13 päivänä huhtikuuta2000, yhteisön Nuoriso-toimintaohjelmasta. http://europa.eu.int/eur-

lex/fi/lif/dat/2000/fi_300D1031.html. 27.10.2000.Euroopan yhteisöjen komissio. Komission selvitys Eurooppa-neuvostolle nykyisten urhei-

luun liittyvien rakenteiden turvaamisesta ja urheilun yhteiskunnallisen tehtävän säilyttämisestä Euroopan yhteisössä. �Urheilua koskeva selvitys Helsingissä kokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle. Bryssel 10.12.1999. KOM ( 1999 ) 644 lopullinen.

Euroopan yhteisöjen komissio. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle ja alueiden komitealle. Euroopan yhteisön ensimmäinen kulttuurin puiteohjelma 2000-2004. Bryssel 6.5.1998. KOM ( 1998 ) 266 lopull. � 09/0169 ( COD ).

Euroopan yhteisöjen komissio. Komission tiedonanto Euroopan unionin perusoikeuskirjan luonteesta. Bryssel 11.10.2000. KOM (2000 ) 644 lopullinen.

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen konsolidoitu toisinto. Euroopan yhteisöjen vi-rallinen lehti C 340, 10/11/1997 S. 173-308.

European Charter on the Participation of Young People in Municipal and Regional Life, Resolution 237 of the Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe adopted on 19 March 1992. http://www.coe.fr/htm . 18.10.2000.

European Cultural Convention. Paris, 19.XII.1954. http://www.coe.fr. 17.5.2000.The European Sports Charter, adopted by the Committee of Ministers on 24 September

1992. http://culture.coe.fr/Infococentre/txt/eng/espchart.htm. 29.10.2000.European Youth Information Charter 3th December 1993 by the 4th Eryica General

Asseble. http://www.eryica.org/en/txt.htm. 25.10.2000.Förordning ( 1988:676 ) med instruktion för Statens kulturråd. SFS nr: 1988:676.

Regeringskansliets rättsdatabaser 8.8.2000.Förordning ( 1994:1389 ) med instruktion för Ungdomsstyrelsen. SFS nr: 1994:1389.

Regeringskansliets rättsdatabaser 8.8.2000.Förordning ( 1977:547 ) om statsbidrag till regionala museer. SFS nro: 1977:547.Hallintomenettelylaki 6.8.1982/598.Hallinto-oikeuslaki 26.3.1999/430.Hallituksen esitys Eduskunnalle kirjastolaiksi. HE 210/1997 vp. http://www.edusksunta.fi.

26.4.2000.Hallituksen esitys Eduskunnalle koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi. HE 86/1997 vp.

http://www.edita.fi. 8.4.2000.Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntalaiksi. HE 192/1994 vp. Yleisperustelut I/II

http://www.eduskunta.fi. 14.6.2000 ja teoksessa Hamari ( toim. ). Kuntalaki perusteluineen, 19 � 85. Helsinki 1998.

Page 20: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XV

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kuntien kulttuuritoiminnasta. HE 46/1980 vp . Asiak. A 1.

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi lääninhallituslain 2 ja 4 §:n muuttamisesta. HE 155/1999 vp. http://www.eduskunta.fi. 27.9.2000.

Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. HE 309/1993 vp. A 6.

Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi taiteen edistämisen järjestelystä annetun lain, taiteilijaprofessorin viroista ja valtion taiteilija-apurahoista annetun lain sekä eräistä kirjailijoille ja kääntäjille suoritettavista apurahoista ja avustuksista annetun lain muuttamisesta HE 3/2000 vp. http://www.eduskunta.fi. 3.5.2000.

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi taiteen perusopetuksesta sekä peruskoululain 26 §:n ja lukiolain 18 §:n muuttamisesta. HE 211/1991 vp. http://www.eduskunta.fi. 25.4.2000.

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi vapaakuntakokeilusta. HE 54/1988 vp.Hallituksen esitys Eduskunnalle liikuntalaiksi. HE 236/1997 vp. http://www.eduskunta.fi.

7.9.2000.Hallituksen esitys Eduskunnalle nuorisotyölaiksi. HE 167/1985 vp. Asiak. A4.Hallituksen esitys Eduskunnalle nuorisotyölaiksi. HE 298/1994 vp.

http://www.eduskunta.fi . 13.9.2000.Hallituksen esitys Eduskunnalle opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusta koskevaksi lainsää-

dännöksi. HE 215/1991 vp. http://www.eduskunta.fi. 8.4.2000.Huvialakooli seadus 14.06.1995, RT I 58, 1004.Ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus 10.12.1948.Jyväskylän maalaiskunnan hallintosääntö 19.6.1995. Monisteessa Jyväskylän maalaiskun-

nan säännöstö 1998.Jyväskylän maalaiskunnan nuorisolautakunta. Nuorisolautakunnan toimintakertomus 1988.Jyväskylän maalaiskunnan sivistystoimen päävastuualueen johtosääntö 19.6.1995. Monis-

teessa Jyväskylän maalaiskunnan säännöstö 1998.Jyväskylän maalaiskunnan virkasääntö 27.1.1997. Monisteessa Jyväskylän maalaiskunnan

säännöstö 1998.Jyväskylän nuorisotyön visiot ja strategiat vuoteen 2005. Pohjapaperi Jyväskylän kaupun-

gin kehittämisstrategialle vuoteen 2010. Kaupunginhallituksen iltakoulu 24.1.2000.

Kansainvälisen kauppakamarin Suomen osasto. Sponsoroinnin kansainväliset perussään-nöt. Helmikuu 1993. Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, liite 2.

Kansakouluasetus 23.7.1958/321.Kirjastolaki 21.3.1986/235.Kirjastolaki 4.12.1998/904.Kohaliku omavalitsuse huvialakooli/muusika- ja kunstikoolide ûleriigilise õppekava kin-

nittamine 14.04.1997 RTL 1997, 121-124, 726.Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, 02.06.1993, RT I 1993, 37, 558. Käytössä myös

englannin kielinen käännös �Local Government Organisation Act�. http://www.ell.ee/english/materials/KOKS_99eng.htlm. 11.8.2000.

Kommunallagen SFS 1977:179.Kommunallagen SFS 1991:900.Komiteamietintö, KM 1963:35. Valtion nuorisotyökomitean mietintö. Helsinki 1963.Komiteamietintö, KM 1966:B111. Nuorisolakikomitean mietintö. Helsinki 1966.Komiteamietintö, KM 1969:7. Toisen nuorisolakikomitean mietintö. Helsinki 1969.

Page 21: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XVI

Komiteamietintö, KM 1974:2. Kulttuuritoimintakomitean mietintö. Helsinki 1974.Komiteamietintö, KM 1976:87. Liikuntalakikomitean mietintö. Helsinki 1976.Komiteamietintö, KM 1980:6. Parlamentaarisen nuorisokomitean mietintö. Selvitysosa.

Helsinki 1980.Komiteamietintö, KM 1980: 61. Parlamentaarisen nuorisokomitean II osamietintö. 1980-

luvun nuorisopoliittinen toimenpideohjelma. Helsinki 1980.Komiteamietintö, KM 1983:33. Nuorisolautakuntalain uudistamistoimikunnan mietintö.

Helsinki 1983.Komiteamietintö, KM 1985:63. Liikuntatieteellisen tutkimuksen kehittäminen vuosina

1986-1990. Helsinki 1986.Komiteamietintö, KM 1990:24. Liikuntakomitea. Liikuntapolitiikan linjat 1990-luvulla.

Valtion painatuskeskus 1990.Komiteamietintö, KM 1991:7. Nuorisokomitea �90. Nuoret 1990 �luvulla, nuorisopoliitti-

nen toimenpideohjelma. Helsinki 1991.Komiteamietintö, KM 1992:36. Kulttuuripolitiikan linjat. KUPOLI. Helsinki 1992.Kulturutskottets betänkande, 1999/2000:KRU03. En idrottspolitik för 2000-talet � folkhäl-

sa, folkrörelse och underhållning, m.m. Sveriges riksdag, rixlex. 9.8.2000.Kulturutskottets betänkande, 1999/2000:KRU04. På umdomars villkor � ungdomspolitik-

för demokrati, rättvisa och framtidstro. Sveriges riksdag, rixlex. 9.8.2000.Kulturutskottets betänkande, 1999/2000:KRU09. Vissa kulturpolitikska frågor. Sveriges

riksdag, rixlex, 9.6.2000.Kulttuurin puiteohjelmaan liittyviä kokeiluhankkeita koskeva ehdotuspyyntö ( 1999/C

163/03 ). Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C163, 10/06/1999 S. 0003-0008.

Kulttuuritoimintatyöryhmän mietintö 1978:59.Kulttuuriministeeriumi pôhimäärus 12.11.1996 RT I 1996, 80, 1443.

http://www.kul.ee/ministeeriu/seadus/pohimaarus.html. 22.8.2000.Kunnallisen työmarkkinalaitoksen yleiskirje 15/2000, 11.4.2000. Kunnallisen palvelutoi-

minnan tuloksellisuuden arviointia koskeva suositus. Kunnallislaki 27.8.1948/624.Kunnallislaki 10.12.1976/953.Kuntalaki 17.3.1995/365.Kuntien valtionosuuslaki 3.8.1992/688.Kuntien valtionosuuslaki 20.12.1996/1147.Lag om kulturminnen. SFS 1988:950.Laki alueiden kehittämisestä 10.12.1993/1135.Laki ammatillisesta koulutuksesta 21.8.1998/630.Laki kunnan kouluhallinnosta 1983/479.Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 30.12.1980/1045.Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 3.8.1992/728.Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta

21.1.1972/117.Laki liikuntalain muuttamisesta 22.7.1991/1108.Laki liikuntalain muuttamisesta 3.8.1992/727.Laki liikuntalain väliaikaisesta muuttamisesta 13.12.1991/1476.Laki lääninhallituslain 2 ja 4 §:n muuttamisesta 7.4.2000/348.Laki nuorisotyölain 3 §:n muuttamisesta 10.1.1997/27.Laki nuorisotyölain 7 §:n muuttamisesta 20.12.1996/1165.Laki nuorisotyölain 7 §:n muuttamisesta 21.8.1998/645.Laki nuorisotyölain muuttamisesta 3.8.1992/726.

Page 22: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XVII

Laki nuorisotyölain väliaikaisesta muuttamisesta 13.12.1991/1477.Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 3.8.1992/705.Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 21.8.1998/635.Laki opetustoimen hallinnosta 3.8.1992/706.Laki rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista 30.12.1999/1353.Laki Suomen hallitusmuodon muuttamisesta 17.7.1995/969.Laki Suomen Kuntaliiton perustamiseen liittyvistä järjestelyistä 26.2.1993/222.Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hy-

väksymisestä 8.12.1994/1540.Laki taiteen edistämisen järjestelystä 14.7.1967/328.Laki taiteen edistämisen järjestelystä annetun lain muuttamisesta 14.4.2000/366.Laki taiteen perusopetuksesta 15.5.1992/429.Laki taiteen perusopetuksesta 21.8.1998/633.Laki valtakunnallisen nuorisotyön valtionavusta 29.12.1973/1035.Laki vapaakuntakokeilusta 29.7.1988/718.Laki viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimenpiteistä 16.6.1989/573.Laki viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimenpiteistä annetun lain muuttami-

sesta 12.12.1996/1036.Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 21.5.1999/621.Laki väkijuomayhtiön verottamisesta ja sen vuosivoiton käyttämisestä 20.5.1935/207.Liikunta-asetus 28.12.1979/1985.Liikunta-asetus 18.12.1998/1055.Liikuntalaki 21.12.1979/984.Liikuntalaki 18.12.1998/1054.Lääninhallitusasetus 7.2.1997/120.Lääninhallituslaki 10.1.1997/22.Maakuntajakolaki 11.12.1997/1159.Mikkelin kaupungin nuorisotoimen johtosääntö 1.12.1986.Mikkelin läänin nuorisolautakunta. Mikkelin läänin nuorisolautakunta 40 vuotta. Mikkelin

lääninhallitus 4.12.1991.Muinsuskaitseseadus 09.03.1994, RT I 1994, 24, 391; RT I 1996, 86, 1538.Museoasetus 11.12.1992/1312.Museolaki 3.8.1992/729.Muuseumiseadus 13.11.1996, RT I 1996, 83, 1487.Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden nuorisoasioista vastaavien ministereiden pää-

töslauselma, annettu 8 päivänä helmikuuta 1999, nuorten osallistuminen. 499Y0217(01). Virallinen lehti nro C 042, 17/02/1999 S. 0001 � 0002.

Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden nuorisoasioista vastaavien ministereiden pää-töslauselma, annettu 17 päivänä joulukuuta 1999, liikuntaharrastuksesta koulun ulkopuolisena oppimisena Euroopan yhteisöjen nuoriso-ohjelmien yhteydessä 300Y0112(02). http://.europa.eu.int/eur-

lex/fi/lif/dat/2000/fi_300Y0112.html . 27.10.2000.Neuvoston päätöslauselma, annettu 31 päivänä maaliskuuta 1995, yhteistyöstä nuorisotie-

dotuksen ja nuorisoa koskevien selvitysten alalla. 395Y0812(02). http://europa.eu.int/eur-lex/fi/lif/dat/1995/fi_395Y0812_02.html. 2.2.2000.

Nieminen, Risto. Selvitysmiehen ehdotus kansalaistoiminnan ja liiketoiminnan julkisen tukemisen eriyttämisessä noudatettavista periaatteista erityisesti liikuntajär-jestöjen osalta. http://www.minedu.fi/julkaisut.html . 11.9.2000.

Nuorisoasiainkeskus. Helsingin kaupungin nuorisotoimen toimintakertomus 1995.

Page 23: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XVIII

Nuorisotilarekisteri. Läänin nuorisotilasuunnitelmien ja nuorisotilarekisterin tarkistaminen.1996.

Noorsootööseadus 17.02.1999 RT I 1999, 27, 392.Nuorisolautakunta-asetus 19.5.1972/418.Nuorisotyöasetus 20.12.1985/1069.Nuorisotyöasetus 24.3.1995/410.Nuorisotyölaki 20.12.1985/1068.Nuorisotyölaki 24.2.1995/235.Opetusministeriö. Kulttuuri ja vapaa-aika. Kirje 26.4.1994. Nuorisotyölain ja �asetuksen

uudistaminen.Opetusministeriö. Liikunta- ja nuoriso-osasto. Muistio 7.10.1992. Liikunta- ja nuoriso-

osaston kannanotto ehdotukseen julkisen talouden tasapainon parantamiseksi.Opetusministeriö. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998.Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004.Opetusministeriön asetus 15.3.2000/280.Opetusministeriön kiertokirje 1/31.8.1945.Opetusministeriön liikunta- ja nuoriso-osasto. Tilastotietoa nuorisotyöstä 1995.Opetusministeriön nuorisotoimisto. Tilastotietoa nuorisotyöstä. Helsinki 24.8.1988.Opetusministeriön päätös nuorisotilojen hankkimista, niiden rakentamista, laajentamista ja

perusparantamista varten myönnettävien valtionavustusten ja lainojen hakemisesta, myöntämisestä, käytöstä ja tilityksestä n:o 10204/71773. 30.11.1972.

Opetusministeriön päätös N:o 2352/72/80 eräiksi kunnille liikuntalain nojalla myönnettä-viä valtionosuuksia koskeviksi määräyksiksi ja ohjeiksi, annettu Helsingissä 3 päivänä huhtikuuta 1980.

Opetusministeriön päätös 25.2.1981 n:o 2225/63/81.Opetusministeriön päätös 10.12.1999 n:o 15/011/99. Rakennusavustusten yleisehdot.

http://www.minedu.fi/opm/avustukset/rakennusavustusten_yleisohdot.html. 17.9.2000.

Opetusministeriön päätös 20.1.2000. N:o 72/2000. Opetusministeriön päätös valtionapuviranomaisesta myönnettäessä avustusta liikuntapaikkojen perustamishankkeisiin.

Opetusministeriön suositus nuorisotiedotus kunnissa 12.11.1990 Nro 111/700/90. http://www.humak.edu/kurssimateriaalit/nuorisotiedotus/suositus.html. 1.11.2000.

Opetusministeriön tietostrategioiden tilanne 2000. http://ww.minedu.fi.julkaisut.html . 24.1.2000.

Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000. http://eee.minedu.fi/julkaisut/opmts2000.html. 7.9.2000.

Opetusministeriön työjärjestys 25.4.1997. http://www.minedu.fi/toim/tyojarjestys.html. 27.4.2000.

Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000/483.Opetusministeriön työryhmien muistioita 1991:22. Taideopetustyöryhmän muistio. Helsin-

ki 1991.Opetusministeriön yleiskirje kunnanhallituksille ja kuntien nuorisolautakunnille harkin-

nanvaraisista rakennusavustuksista ja �lainoista kuntien omistamiin nuorisotiloihin 2896/71773.

Opetusministeriön yleiskirje 4.3.1981 n:o 3099/63/81.Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000.

http://www.minedu.fi/julkaisut/opmts2000.html. 7.9.2000.

Page 24: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XIX

Opetusministeriön työryhmien muistioita 1991:6. Alueellisen taidehallinnon kehittämistyöryhmän muistio. Helsinki 1991.

Opetusministeriön työryhmien muistioita 1993:33. Alueellisten kulttuuripalveluiden työryhmän muistio. Helsinki 1993.

Opetusministeriön työryhmien muistioita 22:1997. Liikuntalain uudistaminen. Helsinki 1997.

Plan- och bygglagen SFS 1987:10.Peruskoululaki 27.5.1983/476.Perusopetuslaki 21.8.1998/628.Rahvaraamatukoguseadus 12.11.1998 RT I 1998, 103, 1696.Regerinsformen SFS 1974:152. www.riksdag.se. 9.6.2000.Seadus �2000.aasta riigieelarve� 15.12.1999. RT I 2000, 1, 1:55, 364.

http://www.fin.ee/majandus/eelarvr/riigieelarve2000. 22.8.2000.Spordiseadus 15.06,1998, RT I, 61, 982.Sivistysvaliokunnan lausunto. SiVL 3/1994 vp. Asiak. C 2.Sivistysvaliokunnan mietintö. SiVM 10/1989 vp. Asiak. C 2.Sivistysvaliokunnan mietintö. SiVM 11/1998 vp.

http://www.eduskunta.fi/thwfakta/utavm/tmp/uta29327.htm. 7.9.2000.Sivistysvaliokunnan mietintö. SiVM 30/1994 vp. http://www.eduskunta.fi. 13.9.2000.Skolag. SFS Nr: 1985:1100. www.riksdag.se. 18.11.2000.Statens offentliga utredningar SOU 1985:29, Civildepartement. Principer för ny kommu-

nallag. Betänkande från 1983 demokratiberedning. Stockholm 1985.Statens offentiliga utredningar SOU 1987:34. Civildepartement. Ju mer vi är tillsammans.

Betänkande av 1986 års folkrörelseutredning. Stockholm 1987,Statens offentliga utredningar SOU 2000:1. En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse

på 2000-talet. Demokratiutredningens betänkande. http://www.justitie.regeringen.se. 15.6.2000.

Suomen hallitusmuoto 17.7.1919/94.Suomen Kuntaliiton hallituksen 7.6.2000 hyväksymät kannanotot. Perusoikeudet, kunta ja

valtion ohjaus. Suomen Kuntaliiton tavoitteet lainsäädännön kehittämiselle.Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 23.1.1980/7/1980.Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 5.5.1989/15/1989. Suomen Kunnallisliiton johtosääntö

mallin uudistaminen.Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 1/99, 3.3.1999. Uusi kirjastolaki ja �asetus.

http://www.kuntaliitto.fi/opetus/siv199.htm. 26.4.2000.Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 5/1999, 14.12.1999. Opetustoimen yksikkö

hinnat vuodelle 2000. Kunnan rahoitusosuus 2000. http://www.kuntaliitto.fi/opetus/siv599.htm. 26.4.2000.

Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 1/2000, 31.1.2000. http://www.kuntaliitto.fi/opetus/tiedote1.htm . 15.2.2000.

Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 2/2000, 2.5.2000. http://www.kuntaliitto.fi/opetus/tiedote2.htm . 9.5.2000.

Suomen Kuntaliiton yleiskirjeet. Yleiskirje 11/80/99 kunnan- ja kaupunginhallituksille, kuntayhtymien hallituksille. http://www.kuntaliitto.fi/julkaisut/yleiskirje.htm. 8.4.2000.

Suomen Kuntaliitto. Lapsipoliittinen ohjelma 27.1.2000.http://www.kuntaliitto.fi/viestintä/lapsipol. html . 15.2.2000.Suomen Kuntaliitto � opetus/nuoriso � Työpajatoiminta kunnissa.

http://www.kuntaliitto.fi/opetus/nuoriso/tyopaja.html. 18.9.2000.

Page 25: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XX

Suomen Kuntaliitto � sivistys- Kuntien liikunta- ja nuorisotoimi. http://www.kuntaliitto.fi/opetus/nuoriso/kuntamen.html. 11.9.2000

Suomen perustuslaki 11.6.1999/731.Tallinna arengukava 1998-2000.

http://www2.tallinn.ee/I1084_informaterjalid/I1255_arengukava1998_�/I12 61_heaolu.xm. 17.8.2000.Tallinna Linnavolikogu. Tallinna noorsootöö põhisuunad 2000-2005. Otsusega nro 133,

10.06.1999.http://www2.tallinn.ee/I1084_infomaterjalid/I1449_noorsootoo_pohis�/I145

0_index.xm. 17.8.2000.Tallinna Linnavalitsuse prioriteedid 2000.

http://www.2.tallinn.ee/183_linna_juhtimine/I1426_prioriteedid.xml. 17.8.2000.

Tallinna noorteûhingute noorteprogrammide ja noorteprojektide linnaeelarvest toetamise tingimuste, korra ja taotluse vormi kinnittamine. TallinnaLVKm KO 1999, 29, 358. http://www.rk.ee/~teataja/

Tallinna põhimäärus 10.10.1996. Määrusega nr 27. http://www2.tallinn.ee/I1084_infomaterjalid/I1085_tln_pohimaarus/I1086_in

deks.eml. 17.8.2000.Teatteri- ja orkesterilaki 3.8.1992/730.Työministeriö. Equal �yhteisöaloitteen Suomen ohjelma, ohjelmakausi 2000-2006.

http://www.mol.fi/esr.html. 29.10.2000.Työministeriö. Yhtenäinen ohjelma-asikrja ( SPD ) 2000-2006 tavoite 3.

http://www.mol.fi/esr.html. 29.10.2000.Ulkoministeriön ilmoitus Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ( Yleissopimus ihmisoikeuk-

sien ja perusvapauksien suojaamiseksi ) sellaisena kuin se on muutettuna yhdellätoista pöytäkirjalla. SopS 63/1999. Council of Europe. Convention forthe Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Rome, 4.XI.1950.

Vabariigi valitsuse seadus 31.12.1995 RT I 1996, 94, 1628, VVS.Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seadus 13.12.1995 RT I 1995, 94, 1627,

VLRV.Valtioneuvosto. Suomen hallitus. Hallitusohjelma. Hallituksen ohjelma 15.4.1999.

http://www.vn.fi/suomi/vn141f.htm. 1.3.2000.Valtioneuvoston ohjesääntö 18.12.1995/1522. Muutos 27.8.1999/856.Valtioneuvoston päätös alueellisten taidetoimikuntien lukumäärästä ja toimialueista

14.8.1997.Valtioneuvoston päätös nuorisojärjestöjen valtionavustusta valmistelevasta avustustoimi

kunnasta 15.6.1995/873.Valtioneuvoston päätös opetus- ja kulttuuritoimen perustamishankkeista 30.12.1998/1200.Valtioneuvoston päätös valtion liikuntaneuvostosta 1.8.1991/1124.Valtioneuvoston päätös valtion nuorisoneuvostosta 1.8.1991/1125.Valtioneuvoston selonteko Eduskunnalle uuden kuntalain soveltamisen ja vaikutuksista

kuntien hallintoon ja toimintaan. VNS 3/1999 vp.Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000. Helsinki 2000.Varkauden kaupungin vapaa-aikalautakunnan johtosääntö22.2.1993.Varsinais-Suomen taidetoimikunta. Taidetoimikunnan tulossuunnitelma vuodeksi 2000.

Moniste.Viljandi linna arengukava 2000-2007. http://www.viljandi.ee/arengukava.html. 17.8.2000.Viljandi linna 2000.a..eelarve. http://viljandi.ee/majandus/eelave2000.html. 25.8.2000.

Page 26: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XXI

Viljandi linna põhimäärus 03.02.2000. http://www.viljandi.ee.html . 11.8.2000.YK:n yleismaailmallinen ihmisoikeuksien julistus. Universal Declaration of Human

Rights, adopted and proclaimed by General Assembly resolution 217 A ( III )of 10 December 1948.

Õiguskanstleri seadus 25.02.1999. a RT I 1999, 29, 406. http://ww.rk.ee/~teataja/25.8.2000.

3. SÄHKÖISET LÄHTEET

Allianassi � Nuorisotiedotus. http://alli.fi/tieto/nuorisotyo/nuorisotiedotus.html. 4.10.2000.Alueelliset taidetoimikunnat. Alueelliset taidetoimikunnat. http://minedu.fi/tkt.html .

3.5.2000.Cimo. EU:n kulttuuriohjelmat. http://www.cimo.fi/main.html. 29.2.2000.Cimo. Nuoriso-ohjelmat. http://www.cimo.fi/main.html. 27.10.2000.The Congress of Local and Regional Authorities of Europe. Introduction and Structure.

http://www.coe.fr/cplre/eng/epresentation.htm. 18.10.2000.Eesti Haridusministeerium � noorsoo ja huvihariduse osakond.

http://www.hm,ee/ministeerium/njah_osakond.html. 11.8.2000.Eesti Haridusministeerium � noorsootööst ûldisemalt.

http://www.hm.ee/huviharidus/noorsootoo.html . 17.8.2000.Eesti Kultuuriministeerium � kulttuuripolitika põhialused.

http://www.kul.ee/ministeerium/seadus/pohialused.html. 11.8.2000.Eesti Kulttuuriministeerium � välissuhted. http://www.kul.ee/index/valissuhted.html.

5.9.2000.Eesti Linnade Liit. http://ell.ee. 11.8.2000.Eesti Haridusministeerium � personaalia. http://hm.ee.html . 11.8.2000.Eesti Haridusministeerium:struktuur. http://www.hm.ee/ministeerium/struktuur.html.

11.8.2000.Espoon nuorisovaltuusto � documents. Vaikuttamisputki, aloitteet, projektit.

http://www.nettiparlamentti.fi. 18.10.2000.Etelä-Suomen lääninhallitus � liikuntatoimi.

http://intermin.fi/suom/laanit/yksikot/sivistys/liikunta/liikunta.htm. 15.9.2000.

Etelä-Suomen lääninhallitus � liikuntatoimi. http://www.intermin.fi/suom/laanit/eslh/asiahak/ph_sivistys/liikuntatoimi,ht

m. 19.9.2000.Etelä-Suomen lääninhallitus � nuorisotoimi.

http://intermin.fi/suom/laanit/eslh/asiahak/ph_sivistys/nuorisotoimi.htm. 19.9.2000.

EU & kulttuuri tietopalvelu. Kulttuuri 2000 �ohjelman toimet neuvoston yhteisen kannan mukaan. http://www.minedu.fi/tkt/eu/kupu2kb.html. 29.2.2000.

EU & kulttuuri tietopalvelu. Kulttuuri 2000 �puiteohjelmaa koskevan päätöksen eteneminen EU:n toimielimissä. http://www.minedu.fi/tkt/eu/kupu2kb.html. 5.2.2000.

Eurodesk. About Eurodesk English. http://www.eurodesk.org/Avout/AbEnHead.htm. 25.10.2000.

Euroopan komission Ystävyyskunta � Town Twinning �ohjelma 1999. http://www.kuntaliitto.fi/kv-asiat/ystkunta.htm . 29.2.2000.

Fagersta kommun organisation. Utbildning- och fritisnämden. http://www.fagersta.se/kommun/org/utbfri/uof.htm. 29.12.2000.

Page 27: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XXII

Fakta om Sveriges 289 kommuner. Kommunernas ansvarsområden. Kommuninformation. http://www.svekom.se.adr/statis/kommansv.htm. 9.6.2000.

Finlex. Viranomaisnormit � Opetusministeriö - Normikortti. http://www.om.fi. 8.5.2000 ja 4.10.2000.

Fritid&Idrott. http://www.sodertalje.se/sodertalje/kultur_frtid/fritid_idrott.htm. 29.12.2000.Huippunuppi . Nuorten osallisuushankkeet löysivät toisensa. 2/1998, 1/18.

http://www.alli.fi/k2000/huippunuppi298.html. 19.10.2000.K2000 � Nuorten osallisuushanke. K 2000. http://www.alli.fi/k2000. 18.10.2000.

Kangasalan Nuorisovaltuusto � Historia, toiminta, valinta. http://www.kangasala.fi/nuorisovaltuusto.html. 18.10.2000.

Kulturdepartement. Ansvarsområde. http://www.kultur.regeringen.se/dettaar/index.ht,. 8.8.2000.

Kulturdepartement. Budjet2000. http://www.kultur.regeringen.se/dettaar/budjet.htm. 8.8.2000.

Kulturmiljövård, museer. http://www.svekom.se/kultfri/kultmiljo.htm. 15.6.2000.Kultur och fritid � kostnader. http://www.svekom.se/kultfri/kostnad.htm. 2.8.2000.Kultur- och fritidspolitik. Kultur- och fritid. http://svekom.se/kultfri/kultfri.htm. 17.5.2000.Kultur- och firtidspolitik 2000. Kultur och fritid. http://www.svekom.se/kultfri.htm

.9.6.2000.Kultur- och fritidssektionen � om Svenska Kommunförbundet. http://www.svekom.se.htm

. 15.6.2000.Kulturrådet. Barn+ungdom � Innehållsforteckning. http://www.kur.se/bou/bou-

inledning.html. 8.8.2000.Kulturrådet. Information från Statens kulturråd. Innehållsförteckning.

http://www.kur.se.html . 8.8.2000.Kulturrådet och EU � Kuturkontakt Sverige. http://www.kur.se/eu.html. 8.8.2000.KuntaSuomi2004. http://www.kuntaliitto.fi/tuke/ks2004. 28.2.2000.16 suomalaista järjestäjää mukaan Kulttuuri 2000 � ohjelman kokeiluhankkeisiin.

http://nba.fi/INTERNAT/ku2000.htm. 28.2.2000.Liikunta: liikuntapaikat. http://www.minedu.fi/opm/liikunta/liikuntapaikat.html. 17.9.2000.Linna juhtimise struktuur. http://www2.tallinn.ee.xml .11.8.2000.Länsi-Suomen lääninhallitus. Euroopan unionin rakennerahastot ja Länsi-Suomen läänin

hallitus 2000. http://www.intermin.fi.htm . 27.4.2000.Länsi-Suomen lääninhallituksen tiedote 14.4.1999. Läänin peruspalvelujen arviointi on

valmistunut. http://www.intermin.fi/suom.laanit/lslh/suomi/tiedote/1404199990943.htm. 19.9.2000.

Länsi-Suomen lääninhallitus � sivistystoimen peruspalvelujen kehittämishankkeet. http://www.intermin.fi/suom/laanit/lslh/suomi/perusp99/sisallys.htm. 19.9.2000.

Länsi-Suomen lääninhallitus. Index. http://walli.uwasa.fi/yhteisot/ybvaasa/index.htm. 19.9.2000.

Länsi-Suomen lääninhallitus. Lääninuudistuksen vaikutus alueelliseen nuorisotoimeen. http://walli.uwasa.fi/yhteisot/ybvaasa/suomi/perus.htm. 19.9.2000.

Länstyrelsena och EU. http://www.lst.se/eu.htm. 30.12.2000.Maakuntien liitot. Suomen maakuntien liitot. http://www.kuntaliitto.fi/rakpo/mkll.htm.

4.5.2000.Noorsoo infopank. http://www.euedu.ee. 25.8.2000.Nuora. Jaostot. http://www.minedu.fi/nuora/jaostot.html. 15.9.2000.Nuora: Nuorten elinolot. http://www.minedu.fi/nuora/elinolot.html. 12.9.2000.

Page 28: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XXIII

Nuorisoasian neuvottelukunta. http://minedu.fi/nuora/index.html. 12.9.2000.Nuorisojärjestöjen avustustoimikunta. http://www.minedu.fi/nuora/til0500.html.

4.10.2000.Nuorisotutkimus. Nuorisotutkimusverkosto. http://alli.fi/nuorisotutkimus/ntverkosto.

4.10.2000.OPH. Rahoitus/yksikköhinnat. http://www.oph.fi/info/rahoitus/yksikköhinnat/. 27.4.2000.OPM. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan osasto. Liikuntayksikkö.

http://www.minedu.fi/opm/ministeriö/orgfanisaatio/kupo/kupo_liikuntayksik ko.html. 7.9.2000.OPM. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan osasto. Nuorisoyksikkö.

http://www.minedu.fi/opm7ministerio7organisaatio/kupo/kupo_nuorisoyksik ko.hrml. 12.9.2000.OPM. Avustukset: Keskeiset opetusministeriöltä haettavat avustukset.

http://www.minedu.fi/opm/avustukset/hakuajat.html. 17.9.2000.OPM � Nuoriso. Nuorisotoimi. http://www.minedu.fi/opm/nuoriso/index.html.

18.10.2000.OPM. Kulttuuriyksikkö. Kulttuuriyksikön tehtävät. http://www.minedu.fi.html . .

27.4.2000.OPM � Hallinto ja esikuntatoiminnot. Rakennerahastotyöryhmä. Opetusministeriön hallin-

nonalan menestystarinoita, 30 hyviksi hankkeiksi valittua rakennerahastohanketta. http://www.minedu.fi/rr/julkaisut/Menestystarinoita/sisallys.html. 5.2.2000.

OPM. Kansainvälinen yhteistyö. http//:www.minedu.fi/opm/nuoriso/kv_yhteistyo.html. 25.10.2000.

OPM. Kulttuuriyksikkö. Kulttuuriyksikön toiminta-ajatus, tehtäväalueet ja voimavarat. http://www.minedu.fi/kupo/ky/kytoiminta.html. 27.4.2000.

OPM. Kunnallistalouden ja �hallinnon ryhmä. Kunnallistalouden ja �hallinnon ryhmä. http://www.minedu.fi/kthr/kthr.html. 2.5.2000.

OPM - nuorisoyksikkö. Nuorten työpajat. http://www.minedu,fi/kupo/ny/työpajat.html. 6.3.2000.

OPM. Opetusministeriön toiminnan painopisteet 1999. Toiminta. http://www.minedu.fi/toim/painopisteet99.html. 2.5.2000.

OPM � organisaatio � OPM:n alaiset virastot ja laitokset. Virastot ja laitokset opetusmi-nisteriön hallinnonalalla. http://www.minedu.fi/org.virlai.html. 29.2.2000.

OPM. Organisaatio. Järjestötahot, joiden kanssa tehdään sopimukset/pöytäkirjat tai vastaavat. http://www.minedu.fi/org/jarjsop.html. 3.5.2000.

OPM. Organisaatio � OPM:n alaiset virastot ja laitokset. Virastot ja laitokset opetusminis-teriön hallinnonalalla. http://minedu.fi/org/virlai.html. 3.5.2000.

OPM. Tiedotus. Tietolähteitä opetusministeriöstä. http://www.minedu.fi/tiy/tiyyhtm.html. 11.5.2000.

Organisation. Kultur och fritid i den kommunala organisationen. http://www.svekom.se/kultfri/organisation.htm. 15.6.2000.

Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi. http://www.intermin.fi/suom/laanit/olh/olh1999/osastot/sivistys/liikunta.html.19.9.2000.

Oulun lääninhallitus � nuorisotoimi. http://www.intermin.fi/suom/laanit/olh1999.html. 19.9.2000.

Oulun lääninhallitus- Oulun läänin kuntien peruspalvelujen arviointiraportti. 5. Sivistys-toimi. http://www.minedu.fi/suom/laanit/olh/julkaisut.html . 19.9.2000.

Page 29: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XXIV

Porvoon nuorisovaltuusto. Infoa nuorisovaltuustosta. Mikä on nuorisovaltuusto? http://porvoo.fi/nuoriso/fiinfo.html. 18.10.2000.

Poliitillise juhtimise pôhimôtted:eetilliset dilemmad volikogu liikme töös; omavalitsuste funktsioonid. http://juhan.ell.ee/oppemat/itermat4.html. 11.8.2000.

Pärnu linn. Pärnu omavalitsusorganid. http://www.parnu.ee/linna_juhtimine/main.html. 11.8.2000.

Rakennerahastot: Rakennerahasto-ohjelmat vuosina 2000 � 2006. http://www.minedu.fi/opm/rakennerahstot/rakrahasto_ohj2000-2006.html. 6.10.2000.

Rakennerahastot: Julkaisut � arvioita. Opetusministeriö ja Euroopan unionin rakennerahastot � arvioita ensimmäisiltä vuosilta 1995 � 1997. http://www.minedu.fi/opm/rakennerahstot/julkaisut/arvioita/6.html. 6.10.2000.

Satakuntaliitto � sivistystoimi. http://www.satakunta.fi/satakuntaliitto/sivistys.html. 21.9.2000.

Savitaipaleen nuorisovaalit. Nuorisovaltuustovaalit 14. � 16.12.1999. http://www.savitaipale.fi/ilmo/nuova.html. 18.10.2000.

Siseministeerium � kohalik omavalitsuse funktsioonid. http://www.sisemin.gov.ee/omavalitsus/funktsioonid.html. 11.8.2000.

Sisemisteerium � kohalik omavalitsus haldussüsteemis. http://www.sisemin.ee.html. 11.8.2000.

Siseministeerium � kohalik omavalitsus ja regionaalne areg. http://www.sisemin.gov.ee/omavalitsus/index.html. 11.8.2000.

Siseministeerium � kohalike omavalitsuste majandus ja eelarve. http://www.sisemin.gov.ee/omavalitsus/majandus.html. 11.8.2000.

Sisäasiainministeriö � Ajankohtaista � valtio � kunta-neuvotteluryhmä. http://www.intermin.fi/sm/kunnat/asiakirja.html. 9.10.2000.

Sisäasiainministeriö � Kuntaosaston tehtävät. http://www.intermin.fi/sm/kunnat/17.htm. 9.10.2000.

Sivistys. Sivistysosasto. http://www.intermin.fi.html . 27.4.2000.Sivistysosasto. Tulosalueet. Sivistysosaston tulosryhmät ja vastuuhenkilöt.

http://www.intermin.fi/laanit/islh/tulosryhmat.htm. 4.5.2000.Sport -Urheilu ja Euroopan unioni. Toiminta-alueet ja urheilun Eurooppalainen malli

http://europa.eu.int.comm.dg10/sport/areas/aa_areas_fi.html. 1.2.2000.Suomen Kuntaliitto � ARVI2000. Kunnallisten palvelujen arviointihanke.

http://www.kuntaliitto.fi/tuke/salme/arvi.html. 27.9.2000.Suomen Kuntaliitto. Kuntaliitto on kuntien etu- ja palvelujärjestö.

http://www.kuntaliitto.fi.html . 9.5.2000.Suomen Kuntaliitto. Liikunnan ja nuorisotyön asema lainsäädännössä.

http://kuntaliitto.fi/opetus/nuoriso/lainsaad.html. 11.9.2000.Suomen Kuntaliitto. Liikunta- ja nuorisopolitiikan haasteet ja liikuntapaikkarakentaminen.

http://www.kuntaliitto.fi/opetus/nuoriso/hankkeet.html. 11.9.2000.Taiteen keskustoimikunta. Taiteen keskustoimikunnan esitys valtion taidehallinnon kehit-

tämiseksi 15.6.1999. http://www.minedu.fi.tkt/tktuudistusesitys.html. 3.5.2000.

Työhallinto � ESR/tavoite3 �ohjelma. Euroopan sosiaalirahasto. http://www.mol.fi.html. 6.3.2000.

Ungdomsstyrelsen. http://www.undomskanalen.com:8080/kategori/1,1149,21-3,00.html. 8.8.2000.

Page 30: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XXV

Ungdomsstyrelsen. Statens ungdomsråd blir en myndighet. http://www.ungdomskanalen.co:8080/artikel/1,1102,170,00,html. 8.8.2000.

Ungdomssyrelsen. Statens ungsomsråd blir Ungdomsstyrelsen. http://www.ungdomskanalen.com:8080/artikel/1,1102,171,00.html. 8.8.2000.

Ungdomssyrelsen. Ungdom. http://www.ungdomskanalen.com:8080/kategori/1,1149,111- 2,00,html. 9.8.2000.Ungdomsstyrelsen � ungdomspolitik. http://www.ungdomskanalen.com.html . .

8.8.2000. Undomsstyrelsen � undomspolitik. http://www.ungdomskanalen.com.html .

8.8.2000.Valtion liikuntaneuvosto. http://minedu.fi/liikuntaneuvosto/index.html. 7.9.2000,Viljandi Linnavalitsuse ametid. http://www.viljandi.ee/voimud/valitsus/ametid.html.

11.8.2000.

4. LYHENTEET

A Asetus

EN Euroopan neuvosto

ESR Euroopan sosiaalirahasto

ETYK Euroopan turvallisuus ja yhteistyökokous

EU Euroopan unioni

EVP Eesti Vabariigi Põhiseadus 28.06.1992. RT I, 26. 349

EY Euroopan yhteisö

EY-oikeus Euroopan yhteisöjen oikeus

HE Hallituksen esitys

KHO Korkein hallinto-oikeus

KM Komiteamietintö

KOKS Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus 02.06.1993, RT I

1993, 37, 558

KP �sopimus Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva

kansainvälinen yleissopimus

KunL 1976 Kunnallislaki

L Laki

NormiL Laki viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimen-

piteistä

NuPo Nuorisopoliittinen tiedote

OPM Opetusministeriö

PL Perustuslaki

RF Regeringsformen

Page 31: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XXVI

RT Riigi Teataga

S Seadus

SFS Svensk författningssamling

SOU Statens offentliga utredningar

SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja

TTS �sopimus Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva

kansainvälinen yleissopimus

VNp Valtioneuvoston päätös

VNS Valtioneuvoston selonteko

YK Yhdistyneet kansakunnat

5. KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUT

KHO:1973, 21.2.1973/703.

KHO:1974-A II-33, 4.3.1974/925.

KHO:1974-A-II-27, 25.3.1970/1310.

KHO:1974/3187, 2.9.1974.

KHO:1978-A-II-36, 5.6.1978/2707.

KHO:1979-A-II-23, 31.1.1979/459.

KHO:1979-A-II-38, 23.5.1979/2464.

KHO:1981-A-II-27, 19.3.1981/1582.

KHO:1982/2896/40/81, 22.2.1982/662.

KHO:1983-A-II-44, 12.4.1983/1302.

KHO:1983:-A-II-53, 18.5.1983/1777.

KHO:1983-A-II-47, 5.9.1983/3355.

KHO:1984-A-II-13, 23.1.1984/313.

KHO:1984/2199/32/83, 17.2.1984/682

KHO:1984-A-II-25, 16.4.1984/1515.

KHO:1985-A-II, 21.11.1985/5379.

KHO:1985-A-II-68, 31.12.1985/6075.

KHO:1990/2932/1/89, 14.9.1990/3029.

KHO:1995-B-537, 22.12.1995/5304.

KHO 21.05.1997 T 1279 ATK-vuosikirja.

KHO 06.06.1997 T 1457 ATK vuosikirja.

KHO 12.04.1999/712.

KHO 28.05.1999/1325.

Page 32: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XXVII

Esipuhe

Kunnan kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorisotyön kunnallisoikeudellinen tutkimus onollut lapsenkengissä. Suurista tulosalueista erityisesti sosiaali- ja terveystoimi oninnostanut monin tutkimuskysymyksin alan tutkijoita. Minua kunnan tehtävät ja niidenorganisointi sekä oikeudellinen ohjaus marginaalisilla toimialoilla on kiinnostanut, jostaosoituksena on tämä lisensiaattityö. Tunnen olevani tämän työn velkaa tehtäväkentälle,jonka eteen olen työskennellyt koko ikäni.

Tutkimusprosessi, joka tällä erää on päätöksessä, on ollut minulle matka uuteen. Entammikuussa 2000 aloittaessani tätä tutkimustyötä tiennyt, millaiset mahdollisuudet ovatodottamassa. Jäin opintovapaalle hoitaakseni leikkaukseen menevää aviomiestäni jatoteuttaakseni pikku hiljaa sisälläni kyteneen haaveen tehdä lisensiaattiopinnot. ProfessoriSeppo Laakson eväät tutkimustyölleni olivat niin väkevät, että työ käynnistyi vauhdilla jaimaisi mukaansa. Siitä sekä koko työn ohjaamisesta hänelle kiitokset! Tutkimusintoanilisäsi aviomieheni onnistunut leikkaus ja nopea toipuminen sekä ystävättäreni HLL AuliKorhosen kriittinen papereideni kommentoiminen. En voinut pysäyttää kiinnostavaaprosessiani, vaan saatoin urakan loppuun entisen työnantajani Mikkelinammattikorkeakoulun kulttuurin ja nuorisotyön koulutusyksikön johtaja Kalevi Niemen janykyisen työnantajani Humanistisen ammattikorkeakoulun Suolahden yksikön H- tiiminkannustamana. Työnantajiani haluan kiittää sekä taloudellisesta että henkisestä tuesta.

Olen saanut tehdä konkreettisen tutkimusmatkan Tarttoon. Siellä Tartonopettajaseminaarin rehtori August Solo ja eestin kielen lehtori Elve Voltein mahdollistivatkiireettömän ja kulttuuria huokuvan kirjoittamisajan. Siitä heille molemmille kiitokset!Lisäksi erityiskiitokset Elve Volteinille ja entiselle oppilaalleni, fysioterapeutti, nuoriso- javapaa-ajan ohjaaja Kaie Hyvöselle tutkimusraporttini Eesti-osion lukemisesta ja virheidenkorjaamisesta!

Lisäksi haluan kiittää naapuriani, ruotsin ja englannin kielen lehtori Auli Penttistä Ruotsi-aineiston äärellä käydyistä keskusteluista ja miniääni metsätalousinsinööri EssiSilvennoista tietoteknisistä avuista. Merkonomi Sirpa Hämäläinen saa kiitokset kuvioidenteknisestä toteutuksesta ja tutkimusraportin osien kokoamisesta! Suurimmat kiitoksethaluan lausua aviomiehelleni Seppo Teräväiselle vuoden pitkämielisyydestä, yhteisistähiihtoretkistä keväthangilla ja kodinhoidon laiminlyöntien sietämisestä! Tutkimusenergiaaolen hakenut omakohtaisesta taiteen perusopetukseen osallistumisesta Jyväskylänkäsityökoulussa. Tutkimusvuoden aikana siellä syntyneistä tuotteista erityisestipaperinaruryijyllä �Enkelit ruusupuussa� on symbolinen merkitys tälle työlle ja vuodenmatkalle uusiin haasteisiin.

Palokassa 25.1.2001

Sirpa Teräväinen

Page 33: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

XXVIII

Page 34: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

1

1. Johdanto

1.1. Tutkimusteema ja katsaus kunnan toimintaympäristön muutokseen

Kulttuuritoiminta, liikuntatoimi ja nuorisotyö ovat kuuluneet kunnan tehtäväpiiriin ensin

vapaaehtoisina ja sittemmin lakisääteisinä toimintoina1. Lakisääteistäminen merkitsi

kutakin tehtävää varten erikseen asetettua omaa toimielintä eli lautakuntaa, erityisen

pätevyyden omaavaa, valtionosuuden saantiin oikeutettua viranhaltijakuntaa sekä

valtionosuutta tehtävien suorittamiseen2. Lautakunnalle kuuluvat tehtävät määriteltiin

yksityiskohtaisesti asetuksella. Lakisääteistämisellä kunnan tehtävät eivät varsinaisesti

lisääntyneet, vaan lainsäädännöllä po. kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön

tehtävät siirtyivät kunnan yleiseltä toimialalta erityistoimialan piiriin ( Kunnallislaki

953/1976, 5 § )3.

Tällä hetkellä kuntien toimintaa ohjaa Kuntalaki ( 365/1995 ). Se on edeltäjäänsä

1976KunL:a lyhyempi ja väljempi4. Kunnan kulttuuritoiminnasta säädetään Laissa

kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ). Liikuntatoimesta säädetään Liikuntalaissa (

1054/1998 ) ja nuorisotyöstä Nuorisotyölaissa ( 235/1995 ). Myös nämä erityislait ovat

edeltäjiään lyhyempiä ja tavoitteellisempia. Lait eivät enää sisällä yksilöityjä konstituoivia

normeja5. Niistä on vapaakuntakokeilun, kuntien valtionosuusuudistuksen ja oikeudellisen

sääntelyn kehityksen myötä poistettu yksityiskohtaiset organisaationormit ja valtionosuutta

yksityiskohtaisesti määrittelevät normit. Kunnallishallinnossa vallitsee organisaatiovapaus

myös lakisääteisissä toiminnoissa6.

Kunnan kulttuuritoimi, liikuntatoimi ja nuorisotyö ovat aina nojautuneet paikalliseen

yhdistystoimintaan ja olleet vuorovaikutuksessa sen kanssa. Kunnan liikuntatoimessa ja

nuorisotyössä on kysymys lainsäätäjän kirjoittamasta työnjaosta kunnan ja järjestöjen

kesken7. 1990-luvulla on Suomessa eri tieteissä ja erityisesti myös kunnallishallinnon

1 Ryynänen 1986, 216 � 218, 219 � 224 ja Teräväinen 1989, 14 � 19.2 Ks. Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta 117/1972,Nuorisolautakunta-asetus 418/1972, Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 1045/1980, Kulttuuritoiminta-asetus53/1981, Liikuntalaki 984/1979 ja Liikunta-asetus 1085/1979.3 Ryynänen 1986, 275.4 Harjula - Prättälä 1998, V.5 Laakso 1990, 19.6 Harjula - Prättälä 1998, 154, Ryynänen 1996, 111, Ståhlberg 1998, 286.7 KM 1990:24, 46. Liikuntakomitea puhuu peräti työnjaon periaatteesta. Ks. Liikuntalaki 1054/1998, 2.1 §

Page 35: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

2

yhteydessä alettu puhua käsitteestä kolmas sektori, jonka ytimen suomalaisessa

yhteiskunnassa muodostavat järjestöt8. Kunnan ja kolmannen sektorin suhde on tullut

mielenkiintoiseksi muillakin kunnan tehtäväalueilla kuin perinteisessä vapaa-aikatoimeksi9

kutsutussa tehtäväkokonaisuudessa eli kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa, kun

kunnissa on lähdetty etsimään vaihtoehtoisia palvelujen tuottamistapoja ja rakentamaan

moderneja hallinto-organisaatioita. Kuntalakihan antaa kunnille mahdollisuuden hoitaa

sille annetut tehtävät usealla eri tavalla ( 2.3 § ). Kuntien perinteinen yhdistysten

avustuspolitiikka on myös saanut uusia piirteitä, vaikka edelleen kunnan tehtäväksi

lainsäädännöllisin perustein nähdään yhteisöjen avustaminen niin kulttuuri-, liikunta- kuin

nuorisotoimessakin10. Yhdistyslaissa ( 503/1989, 1 § ) taattu yhdistysautonomia hakee

rajojaan kunnan ja yhdistysten välisessä uudessa suhteessa.

Kuntien toimintaympäristö on 1990-luvulla muuttunut monella tavoin. Suomen

liittyminen Euroopan unionin jäseneksi 8.12.199411 merkitsi EY-lainsäädännön

vaikutusten ulottamista myös kuntien toimintaan 1.1.199512 sekä uutta avausta kuntien

kansainvälistymisessä.13 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 149 � 150 ( ent.126 )

artiklojen mukaan Euroopan yhteisön yhtenä toimintapolitiikkana on koulutus, ja Nuorisotyölaki 235/1995, 4 §.8 Helander 1998, 62.9 Tässä tutkimuksessa en tule yhdistämään kunnan kulttuuritoimea, liikuntatoimea ja nuorisotyötäkäsitteelliseksi kokonaisuudeksi vapaa-aikatoimena, vaan pidän niitä omina tehtäväkokonaisuuksinaan, jotkakukin kunta voi sille kuuluvan organisaatiovapauden mukaan yhdistää sellaisiksi tehtäväkokonaisuuksiksikuin se näkee tarpeelliseksi.10 Ks. Harjula - Prättälä 1998, 100.11 Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä1540/1994.12 Harjula - Prättälä 1998, 7.13 Kuntien kansainvälinen toiminta on puhuttanut kunnallisoppineita ja hallintotuomareita, kun tältä osin onvedetty rajaa kunnan toimialalle. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut ovat linjanneet kuntienkansainvälisen toiminnan laajuutta ( Ks. Hannus � Hallberg 1997, 103 � 105 oikeustapaukset ). Kunnantehtäväpiiriin ei ole koskaan katsottu kuuluvan ulkopoliittisen toiminnan eikä kehitysavun antamisen, sillä neovat olleet valtion tehtäviä ( Ks. Hannus � Hallberg 1997, 85 ). Pohjoismainen ystävyyskuntatoimintakunnallisena yhteistyönä on ollut sallittua kansainvälissopimuksellisesti vuodesta 1977, jolloin Norja,Tanska, Ruotsi ja Suomi solmivat sopimuksen pohjoismaisesta kunnallisesta yhteistyöstä ( Laki Suomen,Norjan, Ruotsin ja Tanskan välillä kunnallisesta yhteistyöstä yli pohjoismaisten valtakunnanrajojen tehdynsopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä SopS n:o 1/1979 ). Kuntien kulttuuri-, liikunta- januorisotoimi ovat harjoittaneet kansainvälistä toimintaa melko laajastikin ( Ks. Hannus � Hallberg 1997, 85 )mutta erityinen intressi on ollut pohjoismaisessa yhteistyössä. Kaupunkien ja suurten kuntienystävyyskuntatoiminta on ulottunut Keski-Eurooppaan sekä Itä-Eurooppaan, jossa erityisesti Venäjälle ( ent.Neuvostoliittoon ).Euroopan komission Ystävyyskunta � Town Twinning �ohjelma 1999:Ystävyyskuntatoiminta ei ole ollutpelkästään pohjoismainen ilmiö, vaan se on tunnettu myös Euroopan yhteisössä, jossa se on ankkuroituRooman sopimukseen. Ystävyyskaupungit ovat myös rakentaneet yhdentyvää Eurooppaa. Sen avullatavalliset ihmiset, kaupunkien asukkaat, on haluttu saada mukaan yhteisen Euroopan luomiseen erilaisinvaihto-ohjelmin ( Euroopan komissio 1997, 10 � 16 ). Euroopan komissio on tukenut Ystävyyskunta � TownTwinning -ohjelmalla ystävyyskaupunkien asukkaiden tapaamisia, aihekohtaisia tapahtumia ja hankkeita

Page 36: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

3

ammatillinen koulutus ja nuoriso. Suomessa po. tehtävien järjestäminen kuuluu

pääosiltaan kunnan toimivaltaan. Euroopan yhteisön toimivaltaan kuuluva

toimintapolitiikka Maastrichtin sopimuksen voimaan tulon jälkeen on myös kulttuuri,

josta säädetään perustamissopimuksen 151 artiklassa ( ent. 128 ). Myös kulttuuri kuuluu

suomalaisen kunnan tehtäväpiiriin. Sekä nuorisoon liittyvät asiat että kulttuuri kuuluvat

Euroopan unionissa yhteisöpilariin eli perinteisen yhteisöintegraation tavoitteisiin.

Urheilu ei perustamissopimuksen mukaan kuulu Euroopan unionin toimivaltaan. Tämä ei

kuitenkaan ole estänyt urheiluasioiden käsittelyä unionin eri toimielimissä. Komissiossa

koulutuksen ja kulttuurin pääosastolla toimii urheilusta vastaava yksikkö, jonka tehtävänä

on hoitaa urheiluasioihin liittyvää yhteistyötä komissiossa ja EU:n toimielinten välillä sekä

olla yhteistyöelimenä kansallisten ja kansainvälisten urheiluorganisaatioiden,

urheilujärjestöjen ja urheiluliitojen välillä14.15

1.2. Tutkimuksen tavoitteet, tutkimusote ja aiheen rajaus

Tämän julkisoikeudellisen ja sen sisällä hallinto-oikeuden alaan kuuluvan lisensiaattityön

tarkoituksena on selvittää, mitkä ovat kunnan tehtävät kulttuuritoimessa,

liikuntatoimessa ja nuorisotyössä16 ts. millaiset lakisääteiset toimintavelvoitteet kunnalle

on annettu ja millaisella organisointikompetenssilla velvoitteet pitäisi hoitaa. Kunnan

toimintavelvoitteita lähestyn oikeudellisen ohjauksen näkökulmasta. Tutkimustehtävien

kokonaisuudesta kokoan po. toimialojen oikeudellisen infrastruktuurin. Suomalaisen

kunnan tehtäviä, niiden organisointia ja oikeudellista ohjausta kulttuuritoimessa, sekä ystävyyskaupunkitoiminnasta vastaavien jatkokoulutusta..14 Sport �Urheilu ja Euroopan unioni 1.2.2000.15 Euroopan yhteisöjen komissio. Komission selvitys Eurooppa-neuvostolle 10.12.1999. KOM ( 1999 ) 644.lopullinen, 6: Komission selvitys Helsingissä 17.12.1999 kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle toteaaurheilun oikeudellisen ympäristön selkeyttämiseksi, että � vaikka perustamissopimuksessa ei olekaanerityisiä urheilua koskevia määräyksiä, yhteisön on kuitenkin huolehdittava siitä, että kansallistenviranomaisten tai urheilujärjestöjen aloitteet ovat yhteisön lainsäädännön, myös kilpailulainsäädännönmukaisia ja noudattavat erityisesti sisämarkkinoiden periaatteitta ( työntekijöiden vapaa liikkuvuus,sijoittumisvapaus, vapaus tarjota palveluita jne. )�. Selvityksessä todetaan lisäksi, ettei urheilutoiminnanlaajamittainen sääntely, urheilutoiminnan tukeminen eikä yhteisen urheilupolitiikan käyttöön ottaminen tulekyseeseen. Yhteisö seuraa, koordinoi ja tulkitsee urheilun alaa. Näillä toimenpiteillä pyritään vahvistamaanurheilutoiminnan oikeusvarmuutta ja yhteiskunnallista tehtävää yhteisössä Liikunta ja urheilu ovat olleetSuomessa tärkeitä kansallisia toimintoja ja urheilujärjestöjen asema vankka paikallisella tasolla.16 Olisin voinut ottaa tutkimukseni kohteeksi kunnan laaja-alaisen sivistystoimen kokonaisuudessaan ts.opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisten toimintalakien toimintavelvoitteet tai tehtävät, niidenorganisoinnin ja oikeudellisen ohjauksen. Katsoin että tutkimustehtävä lisensiaattityöksi olisi ollut liian laaja,vaikka kuntien organisatorisella tasolla kulttuuri, liikunta ja nuorisotyö yhdistetäänkin yleisestisivistystoimeen. Vaikka keskityn em. kokonaisuudesta vain kolmen marginaalisen toimintalain säätelemiintehtäviin ja kunnan organisaatiovapauteen, joudun asiakohtaisesti hakemaan historiallista tai tulkinnallista

Page 37: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

4

liikuntatoimessa ja nuorisotyössä vertaan Ruotsin ja Eestin vastaavaan järjestelmään ja

ongelmakenttään.

Hallinto-oikeudessa liikun yhdellä sen pisimmälle eriytyneistä oikeuden lohkoista eli

kunnallisoikeudessa. Vaikka luokittelen kunnallisoikeuden osaksi hallinto-oikeutta,

haluan korostaa kunnallisoikeudellisen tutkimuksen erityispiirteiden olemassa oloa

suhteessa valtion hallinnon hallinto-oikeudelliseen tutkimukseen17. � Kunnallisoikeus on

hallinto-oikeuden alaan kuuluva erityinen oikeuden ala, joka sisältää yleiset säännökset

kunnallishallinnosta ja sen toiminnasta. Sillä on läheinen yhteys erinäisiin julkisoikeuteen

ja yksityisoikeuteen kuuluviin oikeudenaloihin.�18

Tällä tutkimuksella yritän paikata kunnallisoikeudellisen tutkimuksen aukkoa kunnan

kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä19. Kunnallisoikeuden perusta on

Suomen perustuslain 121 §:ssä ( aikaisemmin HM 51.2 § ), jonka mukaan kuntien

hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon20. Kunnallisoikeuden keskeinen

oikeuslähde on Kuntalaki ( 365/1995 ), joka raamittaa myös tätä tutkimusta. Kunnallisen

kulttuuritoiminnan perusta on Laissa kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ), joka on

erityislaki suhteessa kunnallishallinnon peruslakiin eli Kuntalakiin. Kunnallisen

liikuntatoimen perusta on Liikuntalaissa ( 1054/1998 ) ja nuorisotyön perusta

Nuorisotyölaissa ( 235/1995 ). Kunnallisen kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön

sääntelyä lähestyn sääntelyteoreettisesti, jolloin tutkimusotteeni on oikeusteoreettinen21.

Tutkimukseni kunnallisoikeudelliset lähtökohdat ankkuroituvat kunnan tehtävistä

puhuttaessa kuntalain 2 §:n ja organisointikompetenssin osalta 16 §:n. Kulttuuritoimen,

liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävät eivät ole kunnille pakollisia lakisääteisiä tehtäviä,

kuten peruskoulun tai päivähoidon järjestäminen22 mutta sekä voimassa olevassa apua opetus- ja kulttuuritoimeen kuuluvista toiminnoista tai teen sisäistä vertailua.17 Ks. Ryynänen 1993, 196.18 Encyclopedia Iuridica Fennica V, 1997, 440.19 Ks. Ryynänen 1999, 15 � 16.20 Ks. Mäenpää 1997, 81.21 Aarnio 1989, 50-51.22 Harjula - Prättälä 1998, 101. Perusopetuslain ( 628/1998 ) 4 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämäänsen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta. Harjula � Prättälän ( 1998 ) mukaan kirjastonylläpitäminen on kunnalle lakisääteinen, vapaaehtoinen tehtävä, jolloin voimassa oli 1986kirjastolaki (235/1986 ), jonka 2 §:ssä säädettiin, että milloin kunta tai useampi kunta yhdessä ylläpitää yleistä kirjastoasen toiminta tulee järjestää kirjastolain mukaan. Kunnan ei siis ollut pakko ylläpitää yleistä kirjastoa muttamaan kaikissa kunnissa oli lakisääteinen kirjasto. Kirjastolaki uudistettiin v. 1998 ( 904/1998 ) ja sen 3 §:nmukaan kunnan tehtävänä on kirjastolaissa säädettyjen kirjasto- ja tietopalvelujen järjestäminen.

Page 38: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

5

nuorisotyölaissa että liikuntalaissa kunnalle säädetään toimintavelvoite23. Haluan

tutkimuksessani selvittää, miten kunnan lakisääteinen toimintavelvoite liikuntatoimessa ja

nuorisotyössä ja lakisääteiset tehtävät kulttuuritoiminnassa on tulkittu ja ketkä ohjaavat

oikeudellista tulkintaa eli kunnan tehtävien muodostumista ja millaiset

soveltamisperiaatteet kuuluvat ohjelmaperusteiseen laintulkintaan? Vaikka voimassa

olevan kuntalain 2 § 1 momentin sanamuoto lähteekin kunnan tehtävien dualismista24,

halutaan kunnan tehtävät nykyisin nähdä kokonaisuutena, mikä korostaa kunnan

itsehallinnollista roolia. Haen oikeudellisia vastauksia kuntien kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotoimen tehtävien muodostumiseen kysymällä, miten asioiden pitäisi voimassa

olevan lainsäädännön mukaan olla. En tyydy pelkästään tähän kysymyksen asetteluun,

vaan haluan selvittää myös oikeudellisena kysymyksenä, miten asiat tosiasiallisesti ( de

facto ) ovat25. Tulen liikkumaan lainopillisen tutkimuksen kahdella eri tasolla tai

ulottuvuudella. Kysymys on toisaalta käytännöllisestä lainopista eli oikeusjärjestyksen

sisällön selvittämisestä Aulis Aarnion ajatusten mukaan26.

Liikun kunnallisoikeuden ydinalueella eli valtuuston aseman ja roolin tarkastelussa.

Millainen on valtuuston asema nykyisen kuntalain mukaan ja miten se suhteutuu

lautakuntajärjestelmään ja tässä tapauksessa kulttuuritoimesta, liikuntatoimesta ja

nuorisotyöstä vastaavaan lautakuntaan? Kysyn millainen lautakunta kulttuuritoimen,

liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävien hoitamisesta vastaa? Riittäisikö pelkkä

viranhaltija- ja työntekijäorganisaatio tuottamaan kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön

palvelut?

Julkisen vallan tehtävänä on turvata jokaiselle Suomen perustuslain ( 731/1999 ) mukaiset

perusoikeudet. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön julkisissa palveluissa ei ole

kysymys yksilöiden subjektiivisista oikeuksista palvelujen saantiin mutta kysymys on

Kirjastopalvelujen järjestäminen on kunnan vastuulla. Hallituksen esityksen mukaan ( HE 210/1997, 3 � 4 )kirjastopalvelut ovat peruspalveluja, joista vastuun tulee olla jokaisella kunnalla. Tosiasiallisestikirjastolakiin kirjattiin kunnissa vallinnut tilanne eikä kuntien velvoitetta lisätty.23 Nuorisotyölain ( 235/1995 ) 4 § : Kunnan toimialaan kuuluu nuorisotyö. Tällä normilla hallituksenesityksen mukaan annetaan kunnille toimintavelvoite ( HE 298/1994, 6 ). Liikuntain ( 1054/1998 ) 2 §:n 3momentin mukaan kunnan tulee luoda edellytyksiä kuntalaisten liikunnalle. Hallituksen esityksessäliikuntalaiksi ( HE 236/1997 ) ei puhuta toimintavelvoitteesta mutta lakitekstin velvoittavuutta korostetaan.Harjula � Prättälän mukaan kunnalla on harkintavaltaa lakisääteisten mutta vapaaehtoisten tehtävienottamisen kanssa mutta jos kunta ryhtyy tehtävää hoitamaan, sen tulee noudattaa ao. erityislakia.24 Harjula � Prättälä 1998, 73, Ryynänen 1999, 203.25 Ks. Husa 1993, 31.26 Aarnio 1997, 44 - 53.

Page 39: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

6

sivistyksellisten perusoikeuksien toteutumisesta. Tutkimuksessani tulen selvittämään

kunnan kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön tehtäviä myös perusoikeuksien näkökulmasta

ja pohtimaan julkisen vallan perusoikeuksien turvaamisvastuuta. Perusoikeuksista

mielenkiintoni kohteena tulee olemaan kuntalain 4. luvussa säädetty osallistumisoikeus.

Perustuslain mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia

osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan sekä vaikuttaa häntä koskevaan päätöksentekoon.

Jotta tämän päivän kunnan tehtävät kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä

olisi mahdollista ymmärtää, on tarkoitukseni selvittää, miksi nämä tehtäväkokonaisuudet

on pitänyt säädöstää eli millaisia syitä on ollut niiden reguloinnin taustalla. Tältä osin

liikun oikeuspoliittisen tutkimuksen alueella, sillä selvitän oikeussääntöjä luovaa

käytäntöä ja oikeudellisten ilmiöiden takana olevia yhteiskunnallisia tekijöitä, jotka on

ymmärrettävä tavoitteelliseksi yhteiskuntapoliittiseksi suunnitteluksi27. Kunnallisen

kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön lakisääteistämisprosessilla on tässä

tutkimuksessa tärkeä merkitys. Aimo Ryynäsen mukaan �lakisääteistäminen on toimi, jolla

valtion organisaatioon kuuluvat lainsäädäntöelimet ratkaisevat tiettyjä kuntien hoidettavina

olevien tehtävien muutoksia: mitä kunnan on suoritettava, miten tämä on suoritettava ja

miten tämän tehtävän hoitoa valvotaan�.28

Oikeushistoriallisesti lähden pääasiallisesti liikkeelle 1960-luvun loppupuolelta, jolloin

nuorisotyön lakisääteistämisprosessi käynnistyi. Kulttuuritoimen ja liikuntatoimen

lakisääteistämisprosessit seurasivat nuorisotyön viitoittamaa tietä 1970-luvulla29. Tältä osin

tutkimusotteeni on oikeushistoriallinen30. Kaikkinensa rakennan voimassa olevaa kunnan

kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellista infrastruktuuria. Osittain

tutkimukseni on oikeusdogmaattinen31, sillä selvitän voimassa olevan oikeuden sisältöä ja

systematisoin kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen

ohjauksen. Oikeusdogmaattinen tutkimusote jää kuitenkin taka-alalle tutkimusaineiston

lainopillisen laihuuden vuoksi, sillä po. lakien tulkinnassa on syntynyt vain vähän

oikeustapauksia. Kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen

27 Aarnio 1982, 30.28 Ryynänen 1986, 22.29 Lakisääteistämistä edelsi harkinnanvaraisten lautakuntien kausi ja tältä osin kuljen asiakohtaisestipitempiäkin historian matkoja.30 Husa 1995, 144.31 Husa 1995, 143.

Page 40: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

7

ohjauksen systematisoinnissa kysymys puolestaan on teoreettisesta lainopista32.

Kunnallisen kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön normit ovat arvolatautuneita ja

toimivat niin kulttuuripolitiikan, nuorisopolitiikan kuin liikuntapolitiikankin ideologisina

välineinä33. Kaikkinensa tutkimuksessa on kysymys kunnallisen kulttuuritoimen ja

kulttuuripolitiikan, liikuntatoimen ja liikuntapolitiikan sekä nuorisotyön ja

nuorisopolitiikan julkisoikeudellisesta ja erityisesti kunnallisoikeudellisesta tutkimisesta.

Tarkoitukseni on myös verrata suomalaisen kunnan kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä

nuorisotyön oikeudellista infrastruktuuria ruotsalaiseen ja eestiläiseen oikeusjärjestykseen.

Tässä tutkimusotteeni tulee olemaan oikeusvertaileva34. Kiinnostukseni kohteena ovat

ruotsalaisen ja eestiläisen oikeusjärjestyksen kuntaa ja kunnan kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotointa koskevat voimassa olevat oikeussäännöt, vakiintuneet oikeudelliset

käytännöt, oikeudelliset käsitteet ja oikeusnormiston käsittely- ja ryhmittelytapa.

Tutkimusmetodini on pääasiallisesti tulkinnallinen mutta historiallinen metodi tulee

kyseeseen tarkastellessani mennyttä aikaa ja voimassa olevien normien kehitystä.35

Miksi haluan oikeusvertailuni kohteeksi ottaa Suomen naapurimaat Ruotsin ja Eestin

enkä muodikkaasti koko Euroopan unionin jäsenmaita? Kansainvälistyminen ja vieraaseen

kulttuuriin perehtyminen tulee yleensä aloittaa mahdollisimman läheltä omaa kulttuuria.

Suomen ja Ruotsin oikeuskulttuurit ovat olleet vuorovaikutuksessa toistensa kanssa niin

historiallisista kuin naapuruusseikoista johtuen. Kunnallisoikeudellisessa tutkimuksessa

oikeusvertailun kohteena on perinteisesti ollut Ruotsi36. Ruotsin oikeuskulttuuri on

mallittanut suomalaista mutta mallittaminen ei ole merkinnyt kokonaan samanlaistumista,

joten oikeusvertailulle on jäänyt tilaa. Tätä oikeudellisen infrastruktuurin erilaisuuden tilaa

kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa haluan etsiä. Haluan selvittää, mitkä ovat

32 Aarnio 1982, 24.33 Ks. Husa 1995, 139 - 140.34 Husa 1998, 1 � 14. Oikeusvertailussa on kyse erilaisten oikeusjärjestelmien asettamisesta rinnakkain,jolloin hankitaan tietoa tarkastelun kohteeksi valituista vähintään kahdesta oikeusjärjestyksestä.Oikeusvertailussa tutkija on ensisijassa kiinnostunut siitä, miten jokin yhteiskunnallinen ongelma on ratkaistueri maiden järjestelmissä. Oikeusvertailu on kansainvälistä toimintaa. Oikeusvertailussa etsitään eroja jayhtäläisyyksiä. Julkisoikeudellinen vertaileva oikeustieteellinen tutkimus on vielä vähäistäEurooppaoikeuden jatkuvasta lisääntymisestä huolimatta. Oikeusvertailu on ollut pääasiassayksityisoikeudellista. Oikeusvertailu on �innovaatioille avoin ja kehittyvä oikeustieteen erityisala�.Oikeusvertailu toimii tuloksista riippumatta tietoperustan laajentajana.35 Ks. vertailevasta oikeustieteestä Aarnio 1989, 50 � 51 ja Husa 1995, 144.36 Ryynänen 1999, 26.

Page 41: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

8

ruotsalaisen kunnan tehtävät kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa, miten tehtävät on

organisoitu ja miten tehtäviä oikeudellisesti ohjataan.

Eesti on itsenäistynyt 20.8.1991 Neuvostoliitosta. Eestin perustuslaki säädettiin v.1992.

Kun itsenäinen Eestin tasavalta alkoi rakentaa länsimaista yhteiskuntajärjestelmäänsä, ovat

sekä Ruotsi että Suomi olleet sille tärkeitä. Haluan ottaa Eestin oikeusvertailuni kohteeksi

kahdesta syystä. Ensiksi haluan selvittää, millainen oikeudellinen infrastruktuuri kunnan

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimeen on syntynyt Eestissä ja miten se eroaa suomalaisesta

ja ruotsalaisesta mallista. Millaisista tehtävistä eestiläinen kunta vastaa kulttuuri-, liikunta-

ja nuorisotoimessa ja miten niitä oikeudellisesti ohjataan? Toiseksi haluan ottaa Eestin

oikeusvertailuni kohteeksi siksi, että Eesti ei vielä ole Euroopan unionin jäsenmaa, kuten

toinen vertailumaani Ruotsi, vaan jäsenneuvotteluja käyvä maa. Näkyykö Euroopan

unionin jäsenyyden hakeminen kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön tasolla?

Oikeusvertailua Ruotsiin ja Eestiin helpottaa se, että oikeusjärjestykset kuuluvat romaanis-

germaaniseen systeemiin mutta oman jännityksensä Eestin osalta tuo sen historia

sosialistisen oikeusjärjestyksen traditiossa. Tässä tutkimuksessa kysymys on

oikeusvertailevasta tutkimuksesta eikä oikeusvertailun teoriasta37.

1.3. Tutkimuksen teoreettinen perusta, oikeuslähdeopilliset sitoumuksetja tutkimusmenetelmät

Tutkimustehtäväni rajautuu kapealle yhteiskunnallisen palvelutuotannon lohkolle. Haluan

keskittyä tutkimaan kunnan toimintavelvoitetta ja tehtävien muodostumista vain kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotoimessa sekä kunnilla tällä hetkellä olevaa organisaatiovapautta.

Kunnan toimintavelvoite ja organisaatiovapaus ovat muuttuvan oikeudellisen ohjauksen

paineessa. Haluan ottaa hallinto-oikeudelliseksi lähtökohdaksi sääntelyteoreettisen

tarkastelutavan. Pohjoismainen hyvinvointivaltio -ajattelu tuo tutkimukseen

yhteiskunnalliset lähtökohdat. Oikeudellisen sääntelyn kehityksen osalta liikun

hyvinvointivaltiollisen sääntelyn sekä materiaalisen oikeuden vaiheessa että �post�-

vaiheessa, joka on seurausta hyvinvointivaltiollisen sääntelyn ongelmien

ratkaisuyrityksistä38. Pidän kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen sääntelyn

kehikkona kaikentyyppisiä säädöksiä, joilla johdetaan, ohjataan, tuetaan, valvotaan ja 37 Husa 1998, 13 � 16. Pyrin Husan mallin mukaan hankkimaan tietoa Ruotsin ja Eestin kunnallisestakulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta. Asetan kolmen maan oikeusjärjestykset tältä osin rinnakkain ja etsinerot ja yhtäläisyydet. Tutkimukseni tuloksena selitän, miten asiat ovat, jolla helpotan Ruotsin ja Eestinoikeuden opiskelua sekä mahdollista hyväksikäyttöä myös lainsäädäntötoimissa.

Page 42: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

9

koordinoidaan po. toimintoja. Kysymykseen tulevat niin Euroopan unionin ohjelmaohjaus

kuin valtion resurssi- ja informaatio-ohjaus ja valvonta sekä kuntien sisäinen johto,

resurssien allokointi, informaatio-ohjaus ja valvonta. EY-oikeuden myötä oikeuslähteiden

valikoima on laajentunut ja periaatteellistunut, joka on otettava huomioon myös tässä

tutkimuksessa.

Perusoikeuksien sekä ohjelmallista että tulkinnallista vaikutusta kunnan kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotyön oikeudelliseen sääntelyyn ja tosiasialliseen toimintaan tulen

tutkimuksessani selvittämään. Suomen hallitusmuotoon kuuluvat perusoikeudet

uudistettiin kokonaisuudessaan v. 1995 ( Laki Suomen hallitusmuodon muuttamisesta

969/1995 ), jolloin vapausoikeuksien rinnalle tulivat myös taloudelliset, sosiaaliset ja

sivistykselliset oikeudet ( TSS-oikeudet ). Tasa-arvoisuusoikeudet kuin myös

osallistumisoikeudet ovat nyt osa suomalaisia perusoikeuksia39. Suomen kokonaan

uudistettu ja 1.3.2000 voimaan tullut perustuslaki sisältää edellä mainitut perusoikeudet.

Perustuslain 16 §:ssä säädetään sivistyksellisistä perusoikeuksista. Tutkimuksessani tulen

selvittämään erityisesti 16 §:n 2 momentin sanamuotoa ja tulkintaa, mitä tarkoitetaan, että

julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle

yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta

kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Ohjaako kunnan

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävien muodostumista perusoikeuksien

turvaamisvelvoite? Perusoikeustarkastelua käytän mahdollisten de lege ferenda �

tyyppisten lainsäädäntösuositusten esille nostamiseen.

Hallinto-oikeudessa omaksutut periaatteet, kuten laillisuusperiaate,

yhdenvertaisuusperiaate ja syrjinnän kielto, suhteellisuusperiaate, tarkoitussidonnaisuuden

periaate, objektiviteettiperiaate ja julkisuusperiaate jäävät tässä tutkimuksessa lähinnä

taustalle, koska varsinainen tutkimusaineisto käsittää vain vähäisessä määrin kunnallisia

hallintopäätöksiä, joita em. periaatteet ohjaavat. Tosiasiallisesti periaatteilla on ollut

vaikutusta siihen empiiriseen aineistoon, jolla kuvaan kunnan kulttuuritoimen,

liikuntatoimen ja nuorisotyön tosiasiallista maailmaa. Euroopan unionin yhteisöoikeuden

toimeenpano tapahtuu pääasiassa kansallisten hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten

38 Knuutinen 1998, 59, 65 - 71.39 Hallberg � Karapuu � Scheinin � Tuori - Viljanen 1999, 70 - 71.

Page 43: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

10

toimesta, yhteisön hallinto-oikeus ja suomalaiskansallinen hallinto-oikeus ovat

vuoropuhelussa toistensa kanssa40.

Liitteessä 1 kuvaan tutkimukseni keskeisen teoreettis-metodologisen kehikon. Kuntien

kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorisotyön kotoperäisessä lainsäädännössä määritellyt

tehtävät suodattuvat kuntalain tavoitteiden raamittamana säädössiilossa kuntien

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävien ja organisaatiovapauden reaalimaailmaan,

joka näyttäytyy tässä tutkimuksessa palapelinä. Säädössiilossa on neljä tasoa, jotka antavat

tutkimukselle säädösteoreettiset ja metodologiset työvälineet. Tärkeän osan

säädösteoreettisessa tarkastelussa muodostaa Eurooppaoikeuden osuus, joka on

ensimmäinen taso. Toisena on perusoikeustaso, joka antaa perustan osallisuusoikeuksiin,

yhdistymisvapauteen ja sivistyksellisiin oikeuksiin vetoamiselle. Perusoikeustasoon

kuuluvat myös perusoikeuksien lähteinä olevat kansainväliset ihmisoikeussopimukset.

Kolmanneksi tehtävätavoitteet suodattuvat tutkimuksessa käytettävien ja tarvittavien

tavallisten lakien läpi, joista yksi tärkeä elementti on taloudellisia resursseja säätelevä

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ( 635/1998 ). Viimeiseksi tutkimukseni

perusteema suodattuu hallinto-oikeudellisten periaatteiden läpi, sillä väljistä tavoite- ja

tehtävänormeista muodostuu vasta hallintopäätösten kautta kuntalaisia koskettavaa

tosiasiallista toimintaa. Eri tasot antavat erilaista mutta tarpeellista oikeudellista ja

teoreettista perustaa pystyäkseni argumentoimaan perustellut ratkaisut esittämiini

tutkimusongelmiin. Liitteeseen rakennettu teoreettis-metodologinen kehikko ei tule

ohjaamaan tutkimusraportin rakennetta

Oikeuslähdeopilliset sitoumukseni ankkuroituvat Eurooppaoikeuteen ja suomalaiseen

oikeusjärjestykseen, joka on osa yhteisöoikeutta. Koska yhteisöoikeudella on etusija

kansalliseen oikeuteen nähden ja koska yhteisöoikeutta tulee soveltaa sellaisenaan, en voi

tutkimuksessani sivuuttaa yhteisöoikeuden oikeuslähteitä. Yhteisöoikeuden oikeuslähteitä

ovat kirjoitettu oikeus, yleiset oikeusperiaatteet ja oikeuskäytäntö41. Primaarioikeus, johon

tulen nojaamaan, koskee perustamissopimuksista: Euroopan ( talous ) yhteisön

perustamissopimusta Rooma 25.3.1975, sopimusta Euroopan unionista Maastricht

7.2.1992, sopimusta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan yhteisöjen

perustamissopimusten ja niihin liittyvien tiettyjen asiakirjojen muuttamisesta Amsterdam

40 Schwartze - Laakso - Kuuttiniemi 1999, 13 - 14.41 Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi 1999, 17.

Page 44: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

11

1997 ja liittymissopimuksista Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymissopimusta 8.12.1994.

Sekundaarioikeus eli johdettu oikeus käsittää lähinnä Euroopan parlamentin ja neuvoston

säädökset kulttuurin ja nuorison toimintapolitiikoissa sekä aluepolitiikassa.

Kansallisen oikeusjärjestyksen oikeuslähteinä käytän legalisoituja oikeuslähteitä eli

kirjoitettua lakia. Ensisijaisia legalisoituja oikeuslähteitä ovat kolme erityishallinto-

oikeuteen kuuluvaa lakia: Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ), Liikuntalaki (

1054/1998 ) ja Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) sekä samoin erityishallinto-oikeuteen kuuluva

kunnan peruslaki, Kuntalaki ( 365/1995 ). Näiden ensisijaisten oikeuslähteiden lisäksi tulen

käyttämään useita muita teemakohtaisesti tarvittavia säädöksiä. Koska tutkimani

kansalliset lait ovat tavoite- ja puitelakeja, joudun selvittämään myös lainsäätäjän tahtoa ja

tarkoitusta ja siinä käyttämään myös institutionalisoituja oikeuslähteitä eli lakien esitöitä.

Näistä tärkeimpiä tulevat olemaan hallituksen esitykset, valiokuntien mietinnöt ja

komiteamietinnöt. Oikeuskäytäntöä tutkimallani alalla on erittäin vähän, kuten olen jo

maininnut. Käytän sitä tarpeen mukaan. Näiden lisäksi joudun turvautumaan

oikeusperiaatteisiin ja erityisesti kunnallisoikeudessa käytettäviin yleisiin periaatteisiin42.43

Eurooppaoikeuden osalta kirjoitetun oikeuden lisäksi erityisesti hallinto-oikeudelliset

periaatteet ja mahdollinen oikeuskäytäntö toimivat oikeuslähteinä, sillä yhteisöoikeus

muodostuu oikeuslähteidensä kokonaisuudesta ( acquis communautaire )44.

Tarvitsen myös reaalisia argumentteja eli sallittuja muita lähteitä, joka tarkoittaa, että

tulen käyttämään empiirisenä aineistona kuntien taloussuunnitelmia, johtosääntöjä ja

hallintopäätöksiä. Lisäksi käytän tarvittavin osin Suomen Kuntaliiton tilastollista aineistoa

KuntaSuomi2004 tutkimuksista sekä Allianssi ry:n ja Suomen Kuntaliiton aineistoa

Nuorten Suomi 2001 tutkimusohjelmasta. Tulen hyödyntämään teemakohtaisesti muiden

tieteenalojen käsitteistöä, teorioita ja tutkimustuloksia, joilla laajennan

argumentaatioaineistoani, sillä en voi välttyä monitieteisyydeltä enkä vaikealta

oikeustieteen ja muiden yhteiskuntatieteiden rajanvedolta. Kunnallispolitiikka ja

hallintotiede tulevat olemaan tarpeellisia apuja. Tutkimustehtävän ymmärrän

monentasoiseksi prosessiksi. Argumentaatiomallini tulee olemaan proseduraalinen.

Päättelyni tulee olemaan puolesta ja vastaan -argumentteja käyttävää harkintaa tosi

42 Harjula - Prättälä 1998, 15 - 18.43 Laakso 1990, 65 - 76.44 Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi 1999, 17.

Page 45: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

12

moninaisesta säädös- ja oikeudellisen ohjauksen aineistosta sekä kuntamaailman

tulkintojen kirjosta. Lisäksi omalla kokemusperäisellä, laadullisella tiedollani on osansa

tiedon lähteinä. Olenhan toiminut 2/3 työhistoriastani kunnan nuoriso- ja vapaa-

aikatoimen tehtävissä ja sen jälkeen opettanut tämän tutkimuksen tematiikkaa viimeiset

vuodet ammattikorkeakoulussa sekä seurannut kuntien kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotoimen kehitystä opiskelijoideni harjoittelujen, opinnäytetöiden ja erilaisten

oppimistehtävien kautta.

Miten sitten käytän valitsemiani oikeuslähteitä tässä tutkimuksessa? Millaiset

tulkintaperiaatteet sopivat tähän tutkimukseen? Laintulkitsija ei Aarnion mukaan

koskaan käsittele konkreettisia yksityistapauksia45. Lainopillisen tulkinnan sisältönä on

tyyppitapausten tarkastelu. Koska tutkimusaineistoni koostuu hyvinvointivaltiollisista,

väljistä tavoitelaeista, ei normien tulkinta pelkän tekstianalyysin avulla riitä46.

Selitysmalleina tulen käyttämään niin despriktiivistä kuin selittävääkin otetta. Tulen

liikkumaan sekä hermeneuttisen että emansipatorisen tiedonintressin alueilla. Tutkiessani

säädöstekstejä liikun hermeneuttisella alueella, sillä tuotan niistä tulkintatietoa.

Tutkimukseni kohteena olevien lakien säädöstekstit eivät ole yksiselitteisiä. Ne ilmaisevat

tavoitetiloja ja toivottavia kehityssuuntia ja siksi niiden ymmärtäminen edellyttää laajaa

yhteiskunnallista tietämystä47. Teksteille on annettava merkityssisältöjä. Erityisesti

tutkiessani kuntien organisointikompetenssia tulen liikkumaan emansipatorisen

tiedonintressin alueella, koska haen vaihtoehtoisia ratkaisuja ja tästä seuraa kriittinen

tutkimusote. Vaihtoehtoja lainopillisille tulkinnoille haen muista yhteiskuntatieteistä, sillä

yhteiskunnan ulkoiset; kansalliset ja kansainväliset muutospaineet tulkintakäytännössä

vaativat sitä.

Lähtökohtana on kieliopillinen tai sanamuodonmukainen tulkinta48. Aarnion mukaan

kieliopillinen tulkinta hyväksyy sääntelyn ekonomian periaatteen eli mikään lakitekstin

elementti ei ole merkityksetön49. Oikeudellinen tulkinta ( in abstracto ) ei ole ongelmaton.

Säädöstekstithän on kirjoitettu yleiskielellä ja tästä seuraa monenlaista epävarmuutta lain

tulkitsijalle. Tutkija joutuu tekemisiin kolmenlaisten ongelmien kanssa. Loogiset ongelmat

45 Aarnio 1989, 56.46 Husa 1993, 27.47 Husa 1993, 48.48 Aarnio 1989, 256.49 Aarnio 1989, 256.

Page 46: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

13

ovat normiristiriitojen selvittämistä. Tutkimuksessani kuntalaki on yleislaki suhteessa

kulttuuritoiminta-, liikunta- ja nuorisotyölakiin. Jos ristiriitaa löytyy, se ratkaistaan

periaatteella � lex specialis derogat legi generali � eli erityislaki syrjäyttää yleislain50.

Toisena ongelmaryhmänä ovat syntaktiset ongelmat, joissa kysymys on kielellisen

ilmaisun rakenteista. Millä tavoin tietty kielellinen ilmaisu kytkeytyy lauserakenteeseen.

Kolmantena ovat semanttiset ongelmat, joilla tarkoitetaan säädöstekstin merkityssisältöön

liittyviä epävarmuustekijöitä .51 Uskon, että juuri säädöstekstin semanttisten ongelmien

kanssa joudun työskentelemään, sillä niin kulttuuritoimintalaki, liikuntalaki kuin

nuorisotyölakikin sisältävät moniselitteisiä ilmaisuja ja arvostustermejä.

Laki kuntien kulttuuritoiminnasta , liikuntalaki ja nuorisotyölaki ovat luonteeltaan

tavoitelakeja52. Nuorisotyölaissa on tavoitepykälä ( 1 § ) ja Liikuntalaissa tarkoituspykälä (

1 § ), joka on tyypillistä 1990-luvun lakitekniikalle. Laissa kuntien kulttuuritoiminnasta

annetaan kunnalle tehtävät � ei määritellä lain tavoitetta. Joudun käyttämään ratio legis �

argumentointia, joka teleologinen laintulkintatekniikka ei ole sekään ongelmaton.

Tavoitteellisella tulkinnalla pyrin etsimään em. lakien haluttuja vaikutuksia kunnan

tehtävien muodostukseen53.

Yksi tämän tutkimuksen rakenteellinen piirre on lineaarisen ja syklisen aikakäsityksen

rinnakkaisuus ja sisäkkäisyys. Vaikka toisaalta haluan nähdä kunnan kulttuuritoimen,

liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen infrastruktuurin kehityksen lineaarisesti, se ei

toimi näin koko ajan. Syy syklisen aikakäsityksen käyttämiseen on myös oikeudellisen

sääntelyn kehityksen kerrostuneisuus54, sillä vanha sääntely ei ole korvaantunut kokonaan

uudella, vaan käytössä on yhtä aikaa erilaista sääntelyä ja erilaisia normeja. Toinen syy

syklisen aikasysteemin käyttöön voimassa olevan kuntien kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotoimen oikeuden selvittämisessä on taustalla vaikuttavan hyvinvointiyhteiskunnan

kompleksisuus ja moniulotteisuus sekä Suomen oikeusjärjestyksen laajentuminen. On

haettava selityksiä säännösten historiasta, jotta voi ymmärtää nykyisyyttä. Koko 50 Laakso 1990, 138 - 139, 142.51 Laakso 1990, 142 - 144.52 Hallituksen esityksessä nuorisotyölaiksi ( 298/1994 ) kohdassa 2.2. sanotaan, että tarkoituksena on säätäänuorisotyön puitelaki, kun taas hallituksen esityksessä liikuntalaiksi ( 236/1997 ) kohdassa 2. sanotaan, ettäliikuntalain tarkoituksena on luoda selkeä ja tavoitteellinen perusta yhteiskunnan toimenpiteille liikunnanedistämiseksi ja yhteiskunnan kehittämiseksi liikunnan avulla. Mielestäni molemmat lait on tyypiltääntavoitelakeja, jonka tulen perustelemaan myöhemmin.53 Ks. Laakso 1990, 166 - 173.

Page 47: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

14

kunnallishallinnon yhteiskunnallisen merkityksen kasvu on sidoksissa menneisyyteensä,

jolla puolestaan on yhteytensä kunnallisoikeudelliseen tutkimukseen55.

1.4. Johdatusta hyvinvointivaltion oikeudelliseen sääntelyyn

Tämän tutkimuksen oikeushistoriallinen tarkastelu tapahtuu hyvinvointivaltiollisen

sääntelyn kultakaudella, jossa oikeudellisen sääntelyn painopisteet muuttuivat.

Ruotsalaisen oikeustieteilijä Håkan Hydénin yhteiskunnan jako kolmeen

osajärjestelmään: 1. itsesäänteleviin järjestelmiin ( sosiokulttuurinen järjestelmä,

markkinatalousjärjestelmä ), 2. suunniteltuun järjestelmään ja 3. interventiojärjestelmään

sopii yhdeksi yhteiskunnan jäsentämisen teoreettiseksi lähtökohdaksi myös tässä

tutkimuksessa. Håkan Hydénin mukaan eri järjestelmissä tarvitaan erilaista oikeudellista

ohjausta.56 Kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksen

muutos heijastaa yhteiskunnan muutosta. Oikeusvaltiollisen sääntelyn aika oli

yhteiskunnan itsesääntelevää aikaa. Kunnallishallinnossa tämä oikeusvaltiollinen

sääntelykausi ilmeni kunnan tehtävien yhdenmukaistumisen alkamisena, joka toteutettiin

lakisääteistämällä mitä moninaisempia tehtäviä. Lainalaisuusperiaate säilyi

oikeusvaltiollisen vaiheen perintönä, joka tarkoitti ennen muuta eduskunnan säätämän lain

sekä lainkäytössä syntyneiden, erityisesti Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen

kunnioittamista57. Näkemys oli vahvasti oikeuspositivistinen. Toiseksi oikeusvaltiollinen

vaihe jätti jälkeensä vahvan kunnallishallinnon funktionaalisen dualismin eli kunnan

toimialan kahtia jakaantumisen toisaalta itsehallinnolliseen yleiseen toimialaan ja

erityislakien ohjaamaan erityistoimialaan58.

Hyvinvointivaltion kultakausi oli suunnitellun järjestelmän kautta, jolloin lainsäätäjä

puuttui yhä laajemmin ihmisten elämänpiiriin ja sosiokulttuuriseen järjestelmään

säätämällä erityislakeja, jotka antoivat tehtäviä sekä valtion että kuntien

paikallishallinnolle. Toiseksi suunnitellun järjestelmän kaudella luotettiin

kokonaisvaltaisiin suunnittelujärjestelmiin. Kunnallishallinnossa tämä vaihe näkyi

54 Prättälä 1989, 18. Ovatko käsittelemieni lakien tavoitesäännökset kirjoitettu sellaiseen muotoon, että neantaisivat riittävän selkeän ohjeen lakien muiden pykälien tulkinnalle?55 Ks. Ryynänen 1993, 196.56 Prättälä 1989, 14.57 Heuru 1995, 39.58 Ks. Heuru 1995, 39.

Page 48: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

15

erityisesti hallinnon laajenemisena ja viranhaltijamäärän kasvuna, vaikka

kunnallishallinnon perusta pysyi luottamushenkilövetoisena59.

Interventiojärjestelmässä julkinen valta puuttuu markkinatalouden toimintaan erityisesti

vähentääkseen markkinatalouden negatiivisia vaikutuksia ja koordinoidakseen sitä60. Myös

interventiojärjestelmä merkitsi uudenlaista oikeudellista sääntelyä ja sen myötä kunnille

uusia tehtäviä. Erityinen piirre oikeudellisen sääntelyn muutoksessa myös

kunnallishallinnon sääntelyssä oli tavoitenormien lisääntyminen, jotka kuuluvat

toimintanormeihin61. Tavoitenormit ovat pakkoseuraamuksettomia ( lex imperfecta �

normit ) ja niille on ominaista yleispiirteisyys ja huokoisuus62. Tavoite-keino � normien

soveltamiseen liittyy finalistisen yhteiskuntapoliittisen ohjelman toteuttaminen ja

suunnittelun korostaminen63. Håkan Hydénin yhteiskunnan osajärjestelmäluokitus ei ulotu

hyvinvointivaltion kriisiytymisvaiheeseen, koska hän on tehnyt luokituksensa v. 198564.

Kauko Heuru puhuu kunnallishallinnon kehityksen modernista vaiheesta, jonka

ponnahduslautana on vapaakuntaidea. Hänen mukaansa ennen modernin vaiheen alkua

kunnallishallinto pystyi toimeenpanemaan yhteiskunnallisia uudistuksia mutta se itse ei

ollut uudistaja eikä sitä siltä vaadittukaan. Kunnat toteuttivat oikeusnormeja annettuina.65

Vapaakuntaideologialla kunnat haluttiin vapauttaa omaan ajatteluun ja kuntakohtaisten

toimintatapojen etsimiseen. Tätä neljättä yhteiskunnan osajärjestelmää voisi kutsua

verkostovaiheeksi. Oikeusteoreettisesti kuntien toimintaa sääntelevät normit muuttuivat

entistä tavoitteellisemmiksi. Kuntien omaan tarkoituksenmukaisuusharkintaan alettiin

luottaa66 ja valtion hallinnon kuntiin ja kuntainliittoihin ( myöhemmin kuntayhtymiin )

kohdistamia määräyksiä alettiin vähentää ( NormiL 573/1989, 1.2 § ). Yksipuolisesta

julkisesta sääntelystä haluttiin luopua ja hallinnon toimivuutta lisätä erilaisin kannustein

sekä luottaa uudelleen markkinavoimien itsesääntelevyyteen myös julkisessa hallinnossa67.

59 Heuru 1995, 43.60 Prättälä 1989, 15.61 Ks. Laakso 1990: Oikeusjärjestyksen normirakenne 16 � 27.62 Heuru 1995, 43 � 44.63 Ks. Laakso 1990, 24 ja Prättälä 1989, 17.64 Hydén 1985, Ram eller lag? Om ramlagsstiftelsen och samhällsorganisation. Stockholm 1985.65 Heuru 1995, 47 � 48.66 Heuru 1995, 48.67 Mäenpää 1997, 69.

Page 49: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

16

Oikeus materialisoitui. Normien tulkinnassa alettiin tukeutua eettisiin normeihin,

taloudellisten toimijoiden odotuksiin ja muihin oikeuden ulkopuolelta tuleviin tekijöihin68.

Tavoitelaki, puitelaki, resurssilaki

Laki kuntien kulttuuritoiminnasta , liikuntalaki ja nuorisotyölaki ovat väljiä, tavoitteellisia

ja joustavia tavoitelakeja. Tutkimukseni perussäädökset ovat esimerkkejä normisääntelyn

muutoksesta, joissa tavoitesäännöksillä kuvataan asiantiloja ja kehityssuuntia69. Kuntalaki

on puitelaki. Se antaa kunnalle vapauden säännellä tarpeellisesta hallinnosta johtosäännöin

( 16 § ) mutta lähtökohtana on vastuu asukkaiden hyvinvoinnista ja kestävästä kehityksestä

alueellaan ( 1 § ). Millä keinoin kunnat sitten toteuttavat tämän tutkimuksen erityislaeissa

lausutut tavoitteet ja niille annetun toimintavelvoitteen? Vapaakuntakokeilun ohella

valtionosuusuudistus menoperusteisesta valtionosuudesta laskennalliseen

valtionosuusjärjestelmään muutti myös kulttuuri-, liikunta ja nuorisotyölainsäädäntöä.

1.1.1993 astui voimaan Laki opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituksesta ( 705/1992 ),

jonka perusteella niin kuntien kulttuuritoiminta, liikuntatoiminta kuin nuorisotyökin saivat

tehtäväkohtaisen valtionosuutensa. Tällä lailla kunnille annettiin resurssit ( resurssilaki )

tavoitteiden toteuttamiseen vai annettiinko? Koululainsäädännön laajaf uudistuksen

yhteydessä myös ensimmäinen laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta on kumottu ja

korvattu uudella saman nimisellä lailla ( 635/1998 ), joka on astunut voimaan 1.1.1999.

Tavoitelakien toimintanormeista tavoitenormien soveltaminen toteutuu kunnassa

toimielinten tai viranhaltijoiden hallintopäätöksillä. Selvän, yksilöidyn

organisaationormin puuttuessa erityislaista, kuten tilanne on kunnan kulttuuritoimessa,

liikuntatoimessa ja nuorisotyössä. Miten organisaatio muodostetaan kunnanvaltuuston

päätöksellä ja miten muodostettu organisaatio saa johtosäännöllä päätösvaltansa. Kunnan

toimieliminä lautakunnat säilyttivät asemansa myös voimassa olevassa kuntalaissa mutta

lautakuntien määrää on tosiasiallisesti supistettu radikaalisti ja nimistöä on uudistettu

kuntien tarpeiden mukaan.. Harjula � Prättälän mukaan monessa kunnassa on enää neljä -

viisi lautakuntaa ja niiden tehtäväkenttä on todella laaja70. Haluan tässä tutkimuksessa

selvittää, miten kuntia on ohjattu laaja-alaisten lautakuntien asettamiseen kulttuuritoimen,

68 Prättälä 1989, 18 � 19.69 Husa 1993, 25 - 26.70 Harjula - Prättälä 1998, 159.

Page 50: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

17

liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävissä. Lisäksi tulen selvittämään, viranhaltijatasoisen

päätösvallan delegointia.

Palveluiden tuottaminen ja mahdollistaminen

Tässä tutkimuksessa olen tekemisissä hyvinvointivaltiollisen lainsäädännön kanssa, joka

merkitsee sitä, että oikeudellisen sääntelyn funktio kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotyölainsäädännössä ankkuroituu yhteiskunnan tehtävään järjestää julkista

palvelutuotantoa. Kyseessä on ohjelmaperusteinen julkisen palvelutuotannon sääntely.

Onko kulttuuri- ja liikuntatoimi sekä nuorisotyö ymmärrettävä sellaiseksi

yhteiskunnalliseksi infrastruktuuriksi, jonka taustalla on vaatimus kansalaisten sosiaalisesta

oikeudenmukaisuudesta71? Suomi on oikeusvaltio, jonka oikeusvaltioperiaate on ilmaistu

perustuslain 2 §:ssä. Oikeusvaltion sosiaalinen oikeudenmukaisuus toteutuu

markkinamekanismien avulla ja kansalaisten yhdenvertaisuus puolestaan perusoikeuksista

vapausoikeuksien avulla72. V. 1995 toteutetussa perusoikeusuudistuksessa ( Laki

hallitusmuodon muuttamisesta 969/1995 ) vapausoikeudet saivat rinnalleen taloudelliset,

sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet, jotka kuuluvat nykyisen hyvinvointivaltion

oikeusparadigmaan. Hyvinvointivaltion sosiaalinen oikeudenmukaisuus merkitsee sitä, että

yhteiskunta pyrkii kompensoimaan yksityisten elämänpiiriin ulottuvia talouden

vaikutuksia73. Kuten jo aikaisemmin olen maininnut, kunnan kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotyöpalveluita ei voida vaatia subjektiivisena oikeutena. Kunnilla on

toimintavelvoite mutta miten edellä mainitut palvelut on kuntien palvelutuotannossa

priorisoitu ? Onko priorisointia käytetty kulttuuri- ja liikuntatoimessa sekä nuorisotyössä

palvelujen supistuskeinona74? Millaiset arvot ohjaavat kuntien toimintaa ja millä

perusteella palveluja arvotetaan? Mikko Knuutisen väitöskirjan mukaan eräässä

tutkimuskunnassa priorisointilistoja laadittaessa otettiin käyttöön seuraavat arvot: 1.

perusturvallisuus, 2. tasa-arvoisuus ja oikeudenmukaisuus, 3. ympäristön kunnioitus, 4.

taloudellisuus ja tuloksellisuus, 5. lähimmäisvastuu ja 6. oikeus kehittää itseään75. Miten

sitten kuntien priorisointia on argumentoitu? Knuutisen mukaan sitä on argumentoitu

lähinnä kahdella kriteerillä: 1. tarpeellisuus ja 2. vaikuttavuus 76. Miten korkealle kunnissa

71 Laakso 1990, 13.72 Ks. Länsineva � Viljanen 1998, 38.73 Ks. Länsineva � Viljanen 1998, 40.74 Ks. Möttönen 1999, 93 � 99.75 Knuutinen 1998, 176 - 177.76 Knuutinen 1998, 178 - 179.

Page 51: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

18

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalvelut on arvotettu, saa vastauksensa tässä

tutkimuksessa, kun selvitän kunnan tehtäviä po. toimialoilla.

Eurooppaoikeuden mahdollisuudet

Kansalliset säädökset ( national law ) kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimelle ovat

oikeudellisen infrastruktuurin ydin. Euroopan unioniin liittyminen v. 1995 merkitsi

ylikansallisen ( supranational law ) Eurooppaoikeuden77 yltämistä Suomeen ja

vaikutustensa ulottamista myös kuntien toimintaan. Eurooppaoikeus muodostuu Mäenpään

mukaan kahdesta oikeudenalasta: 1. EY-oikeudesta eli yhteisöoikeudesta ja 2. Euroopan

neuvoston oikeudesta78. Euroopan yhteisöjen luoma, koko maailmassa ainutlaatuinen

oikeusjärjestys sitoo kaikkia jäsenvaltioita. Se on itsenäinen suhteessa jäsenvaltioidensa

oikeusjärjestyksiin ja sillä jäsenvaltiot ovat rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan79.

Oikeuslähteiden mukaan yhteisön oikeusjärjestyksessä voidaan erottaa toisaalta

primaarioikeus ja toisaalta sekundaarioikeus eli johdettu oikeus80.

Johdettu yhteisön oikeus eli neuvoston ja komission antamat asetukset ( regulations ),

direktiivit ( direktives ) ja päätökset ( decisions ) kulttuurin sekä koulutuksen ja nuorison

toimialoilla ovat tulleet osaksi myös suomalaista kulttuurin ja nuorisotyön arkea. EU:n

osarahoitteiset hankkeet ohjelmasopimuksineen ovat hämmentäneet kuntien päättäjiä ja

viranhaltijoita, koska ne ovat osa EY-lainsäädäntöä ja omiaan lisäämään säädöstulvaa.

Nuorisotyölain 5 § säädetään velvollisuuksista ja yhteistoiminnasta nuorisotyössä.

Paikallistasolla kuntien tehtävänä on vastata nuorten elinolojen parantamiseksi tarpeellisten

kehittämistoimenpiteiden saattamisesta Alueiden kehittämisestä annetun lain ( 1135/1993 )

mukaisiin valtakunnallisiin tavoiteohjelmiin. Tämä säännös velvoittaa kuntia sellaiseen

sekä vertikaaliseen että horisontaaliseen alueelliseen yhteistoimintaan, jonka avulla

harjoitetaan EU-osarahoitteista aluepolitiikkaa. Ylikansallisen ja kansallisen oikeuden

lisäksi kansainvälinen oikeus ( international law ) solmittujen kansainvälisten sopimusten

seurauksena koskettaa myös tutkimukseni kohdetta. Tutkimukseni tavoitteena on myös

selvittää, mitä Suomen liittyminen Euroopan unioniin on merkinnyt kuntien kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotoimen tehtävien muodostukselle.

77 Ks. Frösén 1999, 53.78 Mäenpää 1996, 5.79 Ks. Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi 1999, 16 - 17.80 Eerola � Mylly - Saarinen 1997, 67 ja Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi, 1999, 17 - 18.

Page 52: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

19

1.5. Keskeiset käsitteet, alan aikaisempi tutkimus, lähdekritiikki ja rakenteenperustelut

Käsitteet

Käsitteet määrittelen tai ne selviävät pääasiassa asiayhteyksissään. Tässä määrittelen

tutkimuksen substanssin ja tutkimustehtävän kannalta keskeisimmät käsitteet. Kunnan

toimintavelvoitteella tarkoitan kunnalle laissa säädettyä tehtävää tai tehtäväkokonaisuutta.

Oikeudellinen ohjaus on ohjaussubjektina toimivan viranomaisen keino vaikuttaa

ohjausobjektin toimintaan säännellyin tai sen toimivaltaan muutoin kuuluvin muodoin.

Jotta kunnan kulttuuritoimintaa koskevia tutkimuksen osia voisi hahmottaa, on ensin

otettava haltuun kulttuurin ja taiteen käsitteet, jotka eivät ole oikeudellisia käsitteitä.

Kulttuurin haluan määritellä niiden toimintojen, muotojen, arvojen ja symbolien

kokonaisuudeksi, joiden avulla yhteisö ylläpitää suhdetta omaan menneisyyteensä ja

rakentaa identiteettiänsä81. Kulttuuria eivät ole vain taiteet, vaan elämäntavat, ihmisten

perussoikeudet, arvojärjestelmät, perinteet ja tavat.82 Kulttuuri on yhteisösidonnainen asia.

Taide on luovaa toimintaa iloksi, järkytykseksi ja voimaksi ihmisille83. Se on laajasti

määriteltynä kriittinen ja tasapainottava voima inhimillisen kasvun ja älyllisen kehityksen

kentässä84.

Kulttuuripolitiikka �käsite on yhteiskunnan tehtävien muutoksen myötä muuttunut.

Puhutaan vanhasta ja uudesta kulttuuripolitiikka �käsitteestä. Kulttuuripolitiikka on

�yhteiskunnan eri ryhmien vaikutustapa kulttuurin ja taiteen asemaa koskeviin päätöksiin.

Julkista kulttuuripolitiikka harjoittavat lähinnä valtio, alueet, kunnat sekä erilaiset

organisaatiot, instituutiot ja niiden jäsenet. Kulttuuripolitiikka on läheisessä yhteydessä

muihin yhteiskunnan oloihin, kuten väestö- ja työllisyystilanteeseen, vapaa-

aikapolitiikkaan ja talouteen.�85 Vanhalla kulttuuripolitiikalla haluttiin vaikuttaa

yhteiskuntaan ja ihmisten elämismaailmaan ja kulttuurin demokratisoimiseen. Uusi

kulttuuripolitiikka on omaksunut uudet toimintamenetelmät, kuten tulosjohtamisen ja

informaatio-ohjauksen. Kulttuuripolitiikkaa kansallisten organisaatioiden lisäksi ohjaavat

eurooppalaiset ja kansainväliset instituutiot. Uusi kulttuuripolitiikka on muuttunut

hankkeiksi ja projekteiksi sekä taloudellisen hyödyn välineeksi. Kulttuuria on kaikkialla ja 81 KM 1992:36, 23.82 Taiteen keskustoimikunta 1998, 32.83 KM 1992:36, 23.84 Taiteen keskustoimikunta 1998, 34.85 KM 1992:36, 23.

Page 53: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

20

kulttuuri on huomioitava kaikenlaisessa päätöksenteossa.86 Kulttuuri on saatettava

kehityksen ja päätöksentekoprosessien ytimeen87. Kulttuuripolitiikka ja taidepolitiikka

ymmärretään yleensä synonyymeiksi, vaikka taidepolitiikka on kulttuuripolitiikkaa

suppeampi käsite88.

Uuden kulttuuripolitiikan ymmärrän tässä tutkimuksessa kulttuurialaa koskevien

julkisten toimenpiteiden yleiskehikoksi, kuten Eurooppa �työryhmä raportissaan Euroopan

neuvostolle. Kulttuuripolitiikan toimenpiteitä suorittavat kansalliset hallitukset, alueelliset

ja paikalliset päätöksentekijät ja kaikkien näiden tahojen hallintoelimet. Kulttuuripolitiikka

edellyttää selvästi määriteltyjä tavoitteita, joiden toteuttamiseen tarvitaan suunnittelu-,

toteuttamis- ja arviointimekanismeja.89 Kulttuuripolitiikan suuntaamista useimmissa

Euroopan maissa on ohjannut neljä pääperiaatetta: 1. kulttuuri-identiteetin edistäminen, 2.

kulttuurin moninaisuuden edistäminen, 3. luovuuden edistäminen ja 4. osallistumisen

edistäminen90. Kulttuuripolitiikasta on tullut toisen maailmansodan jälkeinen

eurooppalainen käsite. Oliver Bennetin mukaan kulttuuripolitiikan määrittelyssä eri

aikoina kaksi tekijää on pysynyt vakiona: kulttuuripolitiikan sisältö ja sen välineellinen

luonne. Sisällöllisesti kulttuuripolitiikka on aina keskittynyt taiteisiin ja välineellisesti sen

on tuotettava todistettavia sosiaalisia hyötyjä yhteiskunnalle. Kulttuuri �käsite määrittyy

sellaisiksi aktiviteeteiksi, jotka ovat julkisen vallan tuen arvoisia.91

Kulttuuritoimi �käsitteellä tässä tutkimuksessa tarkoitan kunnan tehtävien kokonaisuutta,

joilla kunta toteuttaa toimialaansa kuuluvia niin lakisääteisiä kuin itse tehtäväkseen ottamia

kulttuuri- ja taidekysymyksiä. Kulttuuritoimi pitää sisällään kunnan kulttuuritoimen

hallinnon. Kulttuuritoimi tässä tutkimuksessa ei vastaa laissa opetus- ja kulttuuritoimen

rahoituksesta ( 635/1998, 3 § ) määriteltyä laajaa kulttuuritoimen käsitettä, joka pitää

sisällään myös liikuntalain ( 1054/1998 ) ja nuorisotyölain ( 235/1995 ) mukaisen

toiminnan järjestämisen. Kulttuuritoiminnalla tarkoitetaan taiteen harjoittamista ja

harrastamista, taidepalvelusten tarjontaa ja käyttöä, kotiseututyötä sekä paikallisen

kulttuuriperinteen vaalimista ja edistämistä.92

86 Ristimäki 2000, 1 � 2.87 Taiteen keskustoimikunta 1998, 272 � 274.88 Lehtisalo 1998, 21.89 Taiteen keskustoimikunta 1998, 38.90 Taiteen keskustoimikunta 1998, 56.91 Bennet 1999, 14 � 18.92 Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 728/1992, 2 §.

Page 54: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

21

Ruotsalaisen ajattelun mukaan yhteiskuntatieteissä kulttuuripolitiikkaa käsitteenä

voidaan tarkastella kahdesta näkökulmasta. Toisaalta kulttuuri voidaan nähdä

kulttuurisektorina ( �kultur som secktor� ) eli yhteiskunnan toimintojen osana. Tällainen on

esimerkiksi valtion kulttuuripolitiikka. Kulttuuri voidaan nähdä myös näkökulmana (

�kultur som perspektiv� ), jolloin kysymys on sosiologisessa mielessä kulttuurisesta

näkökulmasta yhteiskunnassa. Tässä mielessä kulttuuri nähdään yhteiskunnan jäsenten

yhteisinä kokemuksina, tietona, arvostuksina ja normeina, jotka työstyvät ja leviävät

inhimillisessä vuorovaikutuksessa. Kunnallinen kulttuuripolitiikka rakentuu valtiollisen

kulttuuripolitiikan ympärille.93

Eestin valtiollisen kulttuuripolitiikan perustavoitteena on taata eestiläisen

kansankulttuurin säilyminen, vähemmistökulttuurien autonomisuus sekä ammatillisen ja

kansankulttuurin elinvoimaisuus kaikilla kulttuurin aloilla. Eestin kulttuuripolitiikka nojaa

perustuslakiin ( Eesti Vabariigi põhiseadus RT I 1992, 26, 349, EVP ). Kulttuuripolitiikan

omaleimaisena ja paikallisesti toteutettuna perinteenä ovat laulu- ja tanssijuhlat.94

Valtiollinen kulttuuripolitiikkavastuu kuin myös urheilupolitiikkavastuukin on

kulttuuriministeriön harteilla. Urheilupolitiikan keskeisenä asiana on taata kansalaisille

optimaalinen sosiaalinen infrastruktuuri liikuntatilojen ja paikkojen avulla. Yhteiskunnan

elinten tehtävänä on luoda edellytykset urheilulle ja liikunnalle. Urheiluorganisaatioiden

tehtävänä on liikunnan, urheilun, terveysliikunnan ja ruumiillisen kasvatuksen

järjestäminen ( Spordiseadus RT I 1998, 61, 982 ). Nuorisotyöllä Eestissä nuorisotyölain (

Noorsootööseadus RT I 1999, 27, 392, § 3 ) mukaan tarkoitetaan mahdollisuuksien

luomista nuoria kehittävälle toiminnalle, jossa mahdollistetaan nuorten vapaasta tahdosta

tapahtuva toiminta perheen, koulun ja työn ulkopuolella. Nuorisotyön sisältönä on nuorten

sosiaalinen, kulttuurinen ja terveyskasvatus, joilla edistetään nuorten kasvua ja fyysistä

kehitystä. Nuorisopolitiikan koordinointitehtävä kuuluu opetusministeriölle, jonka tulee

tehdä yhteistyötä kuntien ja kaupunkien, nuorisoyhdistysten sekä muiden nuorten ja lasten

kanssa työskentelevien organisaatioiden kanssa95.

93 Svenska Kommunföbundet 2000,10 � 11, 14.94 Eesti Kultuuriministeerium � kultuuripoliitika 2000, 1/3.95 Eesti Haridusministeerium � noorsoo ja huvihariduse osakond 2000, 1/1.

Page 55: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

22

Nuorisopolitiikka Suomessa on 1960-luvun puolivälistä ollut yhteiskunnan eri alat

läpäisevää toimintapolitiikkaa nuorten aseman parantamiseksi96. 1970-luvun

nuorisopolitiikan Kari Rantalaiho määritteli yhteiskunnan toimenpiteiksi, joiden

tarkoituksena oli edistää nuorten kehittymistä itseään toteuttaviksi ja yhteiskuntaa

hyödyttäviksi ihmisiksi97. 1985nuorisotyölaissa ( 1086/1985 ) nuorisopolitiikka

määriteltiin yhteiskuntapolitiikan suuntaamiseksi ja toteuttamiseksi nuorten kasvu-,

kehitys- ja toimeentuloedellytysten sekä vaikuttamismahdollisuuksien näkökulmasta.

Nykyisin nuorisopolitiikka käsitteen rinnalla tai sen sijaan käytetään käsitettä nuorten

elinolojen parantaminen. Nuorisotyöhön sisältyy nuorten elinolojen parantaminen, jolla

tarkoitetaan nuorten asumiseen, toimeentuloon, työhön, terveyteen, koulutukseen,

kansainvälistymiseen, harrastus- ja kulttuuri- ja vapaa-aikapalveluihin liittyviä asioita98.

Nuorisotyöllä99 tässä tutkimuksessa tarkoitan niiden tehtävien kokonaisuutta, jossa

kehikossa kunta huolehtii lakisääteisestä toimintavelvoitteesta sekä itsehallinnollisista

nuorisotyötehtävistä ja johon kuuluu myös kunnan nuorisohallinto. Nuorisotyölaissa

nuorisotyöllä tarkoitetaan sitä työtä, jolla parannetaan nuorten elinoloja ja luodaan

edellytyksiä nuorisotoiminnalle.100 Nuorisotoiminnalla tarkoitetaan nuorten

kansalaistoimintaa, joka edistää nuorten kasvua ja kansalaisvalmiuksia.101

1990-luvun liikuntapolitiikan yleistavoitteena Suomessa on ollut �Yksilön ja

yhteiskunnan hyvinvoinnin edistäminen luomalla liikunnallisesti aktiivisen elämäntavan

mahdollistavia, kansalaisten odotuksia ja tarpeita vastaavia liikuntapalveluja�102.

Liikunnalla tarkoitetaan ensisijassa harrastuksenomaista fyysistä rasitusta aiheuttavaa

toimintaa ja urheilulla vastaavasti kilpailujärjestelmiin perustuvaa liikuntaa103.

Yhteiskunnan ( valtion ja kunnan ) tehtävänä on ensisijassa huomion kiinnittäminen

paikallistason peruspalvelujen kehittämiseen ja tukemiseen104. Liikuntatoimella

tarkoitetaan kuntien hallintoa ja toimenpiteitä liikunnan alueella105. Liikuntatoiminnalla

tarkoitetaan vapaata kansalaistoiminta liikuntakulttuurin alueella.106.107

96 Mikkola, 1985, 10, Nieminen 1995, 349.97 Nieminen 1995, 350.98 HE 298/1994, 8/13.99 Nuorisotyö- ja nuorisotoimi �käsitteitä käytän rinnakkain.100 Nuorisotyölaki 235/1995, 2 §.101 Nuorisotyölaki 235/1995, 2 §.102 KM 1990:24, 43.103 HE 236/1997, 12.104 KM 1990:24, 45.105 HE 236/1997, 13.106 Liikuntalaki 984/1979, 1 §. Vrt. HE 236/1997, 12. Uudessa liikuntalaissa ei enää käytetä liikuntatoiminta

Page 56: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

23

Ruotsin kunnallinen vapaa-aikapolitiikka sisältää urheilun, yhdistystoiminnan ja

nuorisokysymykset. Urheilussa kyse on ensisijassa toimintapaikkojen rakentamisesta.

Yhdistysten tukeminen kuuluu kunnan tehtäviin ja nuorisotoimintaan kohdistuvasta tuesta

suurin osa suuntautuu urheilujärjestöille.108

Aikaisemmat tutkimukset

Kunnallista kulttuuritoimintaa on tutkittu pitkin aalloin. Paavo Hoikan väitöskirjaa

vuodelta 1969 on ensimmäisenä kuntien sivistyshallintoa kokonaisvaltaisesti selvittänyt

tieteellinen tutkimus ( Suomen kuntien sivistyshallinto. Tutkimus organisaatiosta, sen

kehityksestä ja rakenteellisista suhteista ). Paavo Hoikan tutkimus on valtio-opillinen109.

Aimo Ryynänen tutki väitöskirjassaan v. 1986 kunnan tehtävien lakisääteistämistä (

Kunnan tehtävien lakisääteistäminen. Tutkimus lakisääteistämisen vaikutuksista kunnan

toimialaan, hallinto-organisaatioon ja valtionvalvontaan. ). Tutkimuksen

lakisääteistettävien tehtävien joukossa olivat laajasti myös kunnan kulttuuri- ja

liikuntatoiminta. Ryynäsen väitöskirja on hallinto-oikeudellinen. Kolmantena nimenomaan

kuntien kulttuuripolitiikan tutkimukseen syventyneenä tutkijana pitää mainita

yhteiskuntatieteilijä Anita Kangas, jonka väitöskirja on vuodelta 1988 ( Keski-Suomen

kulttuuritoimintakokeilu tutkimuksena ja politiikkana ). Tutkimus on yhteiskuntapoliittinen

toimintatutkimus. Koska työssäni tulen systematisoimaan kunnan kulttuuritoimen, �käsitettä. Liikuntatoiminnalla hallituksen esityksen mukaan tarkoitetaan mm. myös kuntien järjestämäätoimintaa.107 Muita tutkimuksessa esiintyviä käsitteitä ovat : Helander 1998, 53 � 55, Kolmas sektori: 1.kolmannensektorin ytimen Suomessa muodostavat järjestöt, säätiöt ja muutamat uusosuustoiminnalliset muodostumat,2. kolmannen sektorin toimijat ovat voittoa tavoittelemattomia yksityisiä toimijoita, jotka eivät ole julkisenviranomaisen välittömässä ohjauksessa, 3. Kolmannen sektorin toimijat ovat riippumattomia jaitsehallinnollisia yksiköitä, 4. Yksilöiden osallistuminen kolmannen sektorin toimintaan on täysinvapaaehtoista. Hallberg � Karapuu � Scheinin � Tuori � Viljanen 1999, 33, 36 � 37, Perusoikeudet:Perusoikeudet ovat kansallisessa valtiosäännössä vahvistettuja perustavaa laatua olevia oikeuksia, joitaSuomessa ovat yhdenvertaisuus ja tasa-arvo sekä vapausoikeudet, vaali- ja osallistumisoikeudet, talous- jasosiaaliset oikeudet, sivistykselliset oikeudet, kielelliset oikeudet, säännökset oikeudesta ympäristöön sekäoikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon perusedellytykset. Knuutinen 1998, 17, Priorisointi:Etusijalle asettaminen ( suppea ymmärrys ), liittyy yhteiskuntapolitiikan megatrendeihin, joista keskeisempiäovat oikeudellisen sääntelyn muutos, paikallishallinnon aseman muutos ja keynesiläisen talouspolitiikankäyminen mahdottomaksi. Sivistystoimi: Kunnan lakisääteisten ja itsehallinnollisten tehtävien laajakokonaisuus, joka jakautuu opetustoimeen ja kulttuuritoimeen ja jonka kokonaisuuden osina ovat tämäntutkimuksen kulttuuritoimi, liikuntatoimi ja nuorisotyö. Laki taiteen perusopetuksesta ( 633/1998, 1 § ),Taiteen perusopetus: on tavoitteellista tasolta toiselle etenevää ensisijaisesti lapsille ja nuorille järjestettävääeri taiteenalojen opetusta, joka samalla antaa oppilaalle valmiuksia ilmaista itseään ja hakeutua asianomaisentaiteenalan ammatilliseen ja korkea-asteen koulutukseen. Hallberg � Karapuu � Scheinin � Tuori � Viljanen1999, 439 � 440, Yhdistys: Yhdistys on yhteenliittymä, jonka muodostaa usea henkilö, joka on tarkoitettupysyväksi, joka on perustettu jäsenten keskeisellä sopimuksella ja joka edistää jäsenten yhteisiä tarkoituksia.108 Svenska Kommunförbundet 2000, 11.

Page 57: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

24

liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksen, on aikaisemmista tutkimuksista

mainittava Alpo Karilan sosiologian alaan kuuluva väitöskirja vuodelta 1997 ( Kuntien

talouden ohjaus ja sen muutos ) siksi, että siinä tarkastellaan kuntien sisäistä talouden

ohjausta ja sen muutosta vuosina 1990-95 ja että oma oikeudellisen ohjauksen

systematisointi pitää sisällään sekä sisäisen että ulkoisen talouden ohjauksen.

Kunnallisen nuorisotyön tutkimustraditiosta puuttuu edellä mainittua Hoikan

kokonaisvaltaista sivistyshallinnon tutkimusta lukuun ottamatta väitöskirjatasoinen

tutkimus. Nuorisotutkimus on monitieteistä nuorisoon ja nuorisopolitiikan eri lohkoihin

kiinnittyvää tutkimusta. Nuorisotutkimuksiksi luokiteltavia väitöskirjoja on ilmestynyt

melko runsaasti eri yliopistoista ja eri tieteen aloilta mutta ne eivät ole hyödyttäneen tätä

tutkimusprosessia110. Nuorisotyötä, kulttuuria ja liikuntaa koskevaa hallintotieteellistä,

empiiristä tutkimusta on viime aikoina tehty melko runsaasti erityisesti Suomen

Kuntaliiton tutkimushankkeissa.111

Liikuntatieteellisen tutkimuksen yhtenä painopistealueena 1980-luvulla on ollut

liikuntalain toteutumisen ja sen vaikutusten arviointi112. Liikuntalain hallinnollisen

toimeenpanon vaikutuksia on selvitetty useissa seurantatutkimuksissa113. Kalervo Ilmasen

väitöskirja vuodelta 1996 ( Kunnat liikkeellä. Kunnallinen liikuntahallinto suomalaisen

yhteiskunnan muutoksessa 1919-1994 ) on ainoa kokonaisvaltaisesti kunnallisen

liikuntahallinnon kehitystä suomalaisen yhteiskunnan muutoksessa selvittävä väitöskirja.

Tutkimus on liikuntatieteellinen ja tarkemmin liikuntahistorian alaan kuuluva. Joel Jupin

lisensiaattityö 1980-luvun puolivälissä käynnisti suomalaisen liikuntahallinnon historian

tutkimuksen114. Se keskittyi valtion liikuntapolitiikkaan rahoituksen näkökulmasta. Joel

109 Anttiroiko 1995, 3.110 Nuorisotiedon kirjaston väitöskirjahaku 26.11.2000 tuotti 41 väitöskirjaa psykologian, sosiologian,kasvatustieteen, kulutuksen, nuorisohuollon, erityiskasvatuksen, kansainvälisyyskasvatuksen,terveydenhoidon, seksuaalikasvatuksen ja kirjallisuuden aloilta. Nuorisokulttuurin eri ilmentymistä on tehtysekä lisensiaattitöitä että väitöskirjoja. Viimeisin lienee Jaana Lähteenmaan artikkeliväitöskirja Helsinginyliopistoon, josta on ilmestynyt yhteenveto Nuorisotutkimusverkoston kustantamana v. 2000 �Myöhäismoderni nuorisokulttuuri: tulkintoja ryhmistä ja ryhmiin kuulumisen ulottuvuuksista�.111 Suomen Kuntaliitossa on meneillään laaja tutkimushanke KuntaSuomi2004, johon sisältyy myös liikunta-ja vapaa-aikasektorin tutkimusmoduuli ( VAPA ). Tutkimuksessa kerätään viranhaltijatietoa kirjasto-,kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta. Ensimmäinen raportti on ilmestynyt v. 1988. Viranhaltijakysely onuusittu v. 1999 ja kolmas kysely toteutetaan v. 2002. Tutkimuksesta vastaa Vaasan yliopiston hallintotieteenlaitos. Lisäksi Suomen Kuntaliitossa tutkitaan vaihtoehtoisia palvelujen tuottamismalleja, josta on ilmestynytjo yksi raportti112 KM 1985:63, 56.113 KM 1990:24, 317, Juppi 1995, 256.114 Ilmanen 1996, 28. Jupin lisensiaattityö oli sosiologinen ( Suomen julkinen liikuntapolitiikka rahoituksen

Page 58: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

25

Juppi on sittemmin jatkanut tutkimustyötään väitöskirjaksi ja tutkinut Suomen julkista

liikuntapolitiikkaa ( Suomen julkinen liikuntapolitiikka valtionhallinnon näkökulmasta

1917-1994 ) valtionhallinnon näkökulmasta. Liikuntatieteellinen väitöskirja on

luonteeltaan sosiologinen mutta � siinä on eräitä ominaisuuksia, jotka tekevät siitä myös

historiallisen�115. Jupin mukaan liikuntapolitiikkaa on tutkittu muutamissa suppeissa

hallinto-opillisissa ja sosiologisissa tutkimuksissa mutta muun kuin historiallisen

tutkimuksen osuus on vähäistä116.

Lähdekritiikki

Oikeudellisen kirjallisuuden rungon tässä tutkimuksessa muodostaa yleinen

kunnallisoikeudellinen ja hallinto-oikeudellinen kirjallisuus. Koska kunnallisen

kulttuuripolitiikan, liikuntapolitiikan ja nuorisopolitiikan oikeudellinen ohjaus ja

päätöksenteko tapahtuu kunnallispolitiikan ja yhteiskuntapolitiikan raameissa, käytän myös

kulttuuripoliittista, liikuntapoliittista ja nuorisopoliittista sekä yleistä yhteiskuntapoliittista

aineistoa. Kuten edellä jo mainitsin Suomen Kuntaliitolla on meneillään laaja empiirinen

kunnallishallinnon tutkimushanke KuntaSuomi 2004, josta koottuja tuloksia käytän

kuvatakseni voimassa olevan oikeuden toteutumisen reaalitodellisuutta.

Käytän melko laajasti sähköisessä muodossa dokumentoitua aineistoa. Aineiston tuottajien

tulee kuitenkin olla tutkimukseni substanssialoilla työskenteleviä toimivaltaisia toimijoita

ja niiden tuottaman sähköisen aineiston tulee perustuu virallisiin dokumentteihin tai olla

virallisia dokumentteja sähköisessä muodossa.

Raportin rakenne

Melko laajassa johdannossa siihen kuuluvien perusasioiden lisäksi vien lukijan jo

hyvinvointivaltion oikeudellisen sääntelyn maailmaan, koska sen ymmärtäminen on

välttämätön tämän tutkimuksen oikeusteoreettisten lähtökohtien vuoksi mutta varsinaisesti

pohjoismaisen hyvinvointivaltion piirteitä ja sen oikeudellisen sääntelyn funktioita

käsittelen toisessa luvussa. Toisessa luvussa kuvaan kunnan sivistystoimeen kuuluneiden

vapaaehtoisten urheilulautakunnan, nuorisotyölautakunnan ja kulttuurilautakunnan

lakisääteistämistä hyvinvointivaltion laajenemisen ja oikeudellistumisen puristuksessa.

näkökulmasta tarkasteltuna ).115 Juppi 1995, 35. Tutkija itse puhuu historiallisesta sosiologiasta liikuntatieteissä.116 Juppi 1995, 17.

Page 59: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

26

Tämän jälkeen käsittelen lakisääteistettyjen nuoriso-, liikunta- ja kulttuurilautakuntien

tehtäviä, organisointia ja säädösohjausta kunnallislain kehikossa kunkin toimialan

lakisääteisyyden ytimestä käsin johdattaakseni tutkimuksen juonta kohti voimassa olevaa

oikeutta. Koska tarkoitukseni on systematisoida kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja

nuorisotyön oikeudellinen ohjaus, on minun kuvattava valtion tehtävät tutkimukseni

toimialoilla ja selvitettävä, ketkä ovat toimivaltaiset orgaanit kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisopolitiikassa. Lisäksi minun tulee aukaista valtion toimijoiden suhde kunnallisiin

toimijoihin. Tämän teen tutkimusraportin kolmannessa luvussa.

Neljännessä luvussa siirryn vapaakuntakokeilun siivittämän organisatorisen vapautumisen

ja hyvinvointivaltion muiden vastastrategioiden kautta nykyisiin kuntien mahdollisuuksiin

organisoida kunnallinen kulttuuritoiminta sekä hoitaa liikuntalain ja nuorisotyölain

toimintavelvoitteet. Neljännessä luvussa, joka on ensimmäinen tutkimusraporttini

pääluvuista, toisaalta selvitän, mitä kuntien pitäisi voimassa olevien kulttuurin, liikunnan

ja nuorisotyön toimintalakien mukaan tehdä täyttääkseen asetetut laakisääteiset

toimintavelvoitteet tai annetut lakisääteiset tehtävät. Toisaalta selvitän, mitä kunnat

todellisuudessa tekevät ja mistä oikeudellinen ohjaus tulee. Viidennessä luvussa, kun

tehtävien ja organisoinnin oikeudelliset perusteet on selvitetty, lähden kokoamaan

oikeudellista ohjausta. Ensin keskityn selvittämään resursseihin, johtamiseen ja valvontaan

liittyvää ohjausta kaikille kolmelle tehtäväalueelle yhteisin ohjausmuodoin. Toisessa

alaluvussa nostan esille uuden hallinnollisen ohjauksen, jonka alaluvun aloitan kunnan

kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksen varsinaisella

systematisoinnilla. Lukija voi kysyä, miksi systematisointi ei ole viidennen luvun alussa tai

omana alalukunaan, johtuu siitä, että haluan pysäyttää lukijan monipuolistuneen ja uuden

hallinnollisen ohjauksen äärelle. Haluan lukijan ensin muistelevan, mitä aikaisemmin

ohjauksesta on jo kerrottu ja sitten tutkimaan ohjaussubjekteittain, millaista hallinnollista

ohjausta ne antavat. Viides luku on toinen tutkimusraporttini pääluvuista.

Kuudennessa luvussa selvitän EU-jäsenyyden merkitystä kuntien kulttuuritoimen,

nuorisotyön ja liikunnan tehtävien muodostumiselle, joka tarkoittaa, että suodatan

ensisijassa kulttuuritoimen ja nuorisotyön tehtävät EU-oikeuden mahdollisuuksien läpi,

kuten teoreettis-metodologisessa kuvassani esitän. Liikunta jää heikommalle tarkastelulle,

sillä se ei kuulu EU:n varsinaiseen toimivaltaan. Haluan tarkoituksella dokumentoida juuri

alkaneen ohjelmakauden uudet kulttuurin ja nuorison ohjelmat, sillä ne ovat oleellinen osa

Page 60: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

27

kuntien uusia mahdollisuuksia, sillä toivon, että lisensiaattityöstäni olisi hyötyä myös

käytännön soveltajille kunnissa. Luvun viimeinen alaluku pohjoismaisen

hyvinvointivaltion huomisesta tulee jäämään osittain irralliseksi mutta sen tarkoitus on

liittää EU-mahdollisuudet pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan kriiseihin ja uusiin

haasteisiin. Seitsemännessä luvussa jatkan tutkimusmatkaani ja suodatan kunnan

kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävät perusoikeustason lävitse. Katson,

miten tehtävät asettuvat sivistyksellisiin perusoikeuksiin ja mitä ne merkitsevät kunnan

asukkaan ja kunnan välisessä suhteessa.

Kahdeksannessa luvussa siirryn oikeusvertailuosaan, jossa selvitän ensin kunnallisen

itsehallinnon perustaa Ruotsissa ja ruotsalaisen kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan

hoidon oikeudellisen infrastruktuurin. Sitten kuvaan ruotsalaisen kunnan tehtävät

kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikassa sekä kuntien tavan organisoida tehtävänsä. Viimeiseksi

avaan oikeudellisen ohjauksen maailman. Yhdeksännessä luvussa selvitän toisen

vertailumaan Eestin vastaavat asiat. Varsinainen oikeusvertailu tapahtuu kuitenkin vasta

johtopäätöksissä eli luvussa yksitoista. Siinä vertaan Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien

kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön oikeudellisen infrastruktuurin rakennetta ja sisältöä,

kunnan tehtävien muodostumista ja organisointia sekä keskeisiä oikeudellisen ohjauksen

elementtejä toisiinsa. Tämä rakenteellinen ratkaisu tarkoittaa sitä, että tutkimuksen

tulokset tulevat olemaan osin oikeusvertailutietoa. Kymmenennessä luvussa tulen

kokoamaan yhteenvetomaisesti suomalaisen kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja

nuorisotyön oikeudellisen infrastruktuurin, joka tulee sisältämään kolme osaa.

Kymmenennestä luvusta tulee löytymään myös systematisoimani toiminnan oikeudellinen

ohjaus, kehittelemäni ohjelmaperusteisten toimintalakien tulkintaperiaatteet sekä de lege

ferenda �luonteisesti kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen

ohjauksen muutoksen suuntaviivat.

2. Kunnallisen kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorisotyön kehityshyvinvointivaltion kehikossa

2.1. Pohjoismaisen hyvinvointivaltion keskeiset piirteet

Pohjoismaisessa hyvinvointivaltiomallissa valtion rooli julkisten palvelujen tuottajana ja

jakajana on ollut laajempi kuin mannereurooppalaisessa tai Länsi-Euroopan perifeerisessä

tai brittiläisessä hyvinvointivaltiomallissa. Suomi on vahvasti sitoutunut pohjoismaiseen

hyvinvointivaltiomalliin ja sen keskeisiin periaatteisiin kuten universaalisuuteen ja

Page 61: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

28

julkiseen rahoitukseen palvelutuotannon perustana117. Hyvinvointivaltiomallit eroavat

toisistaan sen perusteella, miten hyvinvoinnin tuottamisen neljä sektoria: markkinat, valtio,

perhe ja kansalaisyhteiskunta painottuvat118. Pekka Kososen kuten myös Raija Julkusen

mukaan pohjoismainen malli on perustunut laajaan työhön osallistumiseen, kattavaan

sosiaalipolitiikkaan ja ennen 1990-luvun lamaa vallinneeseen alhaiseen työttömyyteen.

Sekä tulonsiirrot että julkiset palvelut ovat kohdistuneet kaikkiin kansalaisiin. Kysymys on

ollut uudelleenjakavasta politiikasta. Naisten työhön osallistuminen on ollut muihin

hyvinvointivaltiomalleihin verrattuna korkea, josta on johtunut, että lasten ja vanhusten

hoito ei ole voinut olla niin vahvasti naisten ja perheen vastuulla kuin muissa

länsieurooppalaisissa hyvinvointivaltioissa.119

Pohjoismaisen hyvinvointivaltion keskeisiä arvoja ovat olleet tasa-arvo, tasapuolisuus,

ihmisten turvallisuus, julkisen toiminnan ennustettavuus, demokraattinen vastuu ja

julkisuus.120 Hyvinvointivaltion oikeudellista sääntelyä ovat ohjanneet erityisesti 1960-

ja 1970-luvuilla tasa-arvoisuus ja julkisten palveluiden takaaminen kaikille kansalaisille.

Tasapuolisuus on merkinnyt yhdenmukaisuutta ja samanlaisuutta kunnallisissa palveluissa

ja niiden jakelumalleissa. Ripeä taloudellinen kasvu on mahdollistanut laajan julkisen

palvelutuotannon ja sen vaatiman infrastruktuurin. Runsas julkinen rakentaminen on

edeltänyt lähes kaikkia uusia kunnallisia palveluja, sillä ne ovat olleet luonteeltaan

institutionaalisia palveluja. Tämä on tarkoittanut palvelun tuottamiseen soveltuvien ja

valtionavun saantiin normitettujen erityistilojen suunnittelua ja rakentamista. Julkisen

rakentamisen rahoitus on puolestaan edellyttänyt oikeudellista sääntelyä ja

rahoitusvastuunjakoa valtion ja kuntien kesken.

Hyvinvointivaltion keskeinen arvo edellä mainittujen lisäksi on ollut oikeudenmukaisuus.

Hyvinvointivaltion sosiaalinen oikeudenmukaisuus on merkinnyt yhteiskunnan

kompensaatiota ja väliintuloa yksityisen ihmisen elämänpiiriin ulottuvissa taloudellisissa

asioissa121. Myös tähän on tarvittu laajaa sosiaalietuuksia ja hyvinvointipalveluja

säätelevää lainsäädäntöä. Keskeinen sija hyvinvointivaltiopolitiikassa on ollut työllisyys-

ja sosiaalipolitiikalla, jossa nimenomaan sosiaalimenojen suuruudella on kuvattu

117 Alanen 2000, 31.118 Kosonen 1995, 56 - 58.119 Kosonen 1995, 23 - 25 ja Julkunen 1992, 35 - 36.120 Ks. Rasinmäki 1997, 52.121 Ilaskivi 1998, 40.

Page 62: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

29

hyvinvointipolitiikan laajuutta122. Pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa julkiset palvelut

ovat koulutuksen, terveydenhuollon, päivähoidon ja sosiaalipalvelujen123 lisäksi ajan

mittaan laajentuneet yhä moninaisemmille tehtävälohkoille kuten myös ihmisten vapaa-

aikaan. � Sosiaalivaltiossa ihmisten elämismaailma on oikeudellistettu124.� Suomea yhtenä

pohjoismaisen hyvinvointivaltion mallimaana voidaan hyvällä syyllä kutsua

julkispalveluvaltioksi, jossa pääpaino on julkisessa kulutuksessa ja jossa julkisella vallalla

on ollut ensisijainen vastuu hyvinvointipalvelujen saatavuudesta125. Oikeudellinen

sääntely on ajan mittaan nähty tarpeelliseksi monista yhteiskunnallisista syistä myös

sellaisilla julkisen hallinnon tehtäväalueilla, jotka aikaisemmin hoidettiin kunnallisen

itsehallinnon vastuulla, kun kyseessä olivat paikallishallinnolliset, kunnalliset tehtävät126.

Sosiaalivaltiosta � tuli ihmisten auttaja, kouluttaja, kasvattaja, aktivoija ja passivoija. Se

syrjäytti perheen ja kirkon ja teki itsensä ihmisille täysin välttämättömäksi.�127 Miten,

milloin ja miksi hyvinvointivaltiollinen sääntely nähtiin ajankohtaiseksi ja

välttämättömäksi tämän tutkimuksen ydinalueilla eli kunnallisessa kulttuuri- ja

kotiseututyössä, urheilutoiminnassa ja nuorisotyössä, saa vastauksensa seuraavissa

alaluvuissa?

2.2. Kunnan sivistystoimen vapaaehtoinen lautakuntajärjestelmälakisääteistämisen puristuksessa

2.2.1. Urheilulautakunta liikuntaharrastusten edistäjänä ja osana kunnan harkinnanvaraista

lautakuntajärjestelmää

Koulutoimi on muodostanut lakisääteisen kunnallisen sivistyshallinnon perustan

kansakoululaitoksen syntymisestä ja kehityksestä lähtien128. Keskitettyyn kunnalliseen

kouluhallintoon siirryttiin peruskoulu-uudistuksella v. 1968. Peruskoulun tarkoituksena oli

osaltaan toteuttaa tasa-arvoista hyvinvointivaltiollista yhteiskuntapolitiikkaa. Peruskoulun

myötä kunnan viranhaltijahallinto vahvistui kunnan kouluhallinnosta säädetyn lain ansiosta 122 Kosonen 1995, 36.123 Julkunen 1992, 36.124 Rasinmäki 1997, 89.125 Kosonen 1987, 33, 78 ja Kosonen 1995, 44.126 Ryynänen 1986, 209 � 255.127 Heuru 1995, 42.128 Teräväinen 1989, 9 Hoikkaan viitaten: Koulutoimen erityislainsäädännöllinen pohja luotiin v. 1866annetulla kansakouluasetuksella ( A kunnanhallituksesta maalla oli annettu 6.2.1865/4 ), vaikka kansakoulunylläpitäminen olikin vielä kunnille vapaaehtoista. Varsinainen kansakoululaitoksen kehitys alkoi, kunoppivelvollisuuslaki, kansakoululaitoksen kustannuslaki ja laki kansakoululaitoksen järjestysmuodonperusteista tulivat voimaan 1.8.1921. Kouluhallinnon ylin johto kuului valtiolle ja paikallinen kouluhallinto

Page 63: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

30

( 479/1983 ). Sen mukaan lakisääteisen koululautakunnan apuna sille kuuluvia

valmistelu-, valvonta- ja toimeenpanotehtäviä varten tuli kunnassa olla koulutoimen

johtaja ( 9 § ).129 Koulutoimenjohtajasta kehkeytyi aikaa myöten kunnan koko

sivistystoimen toimialajohtaja, johon kokonaisuuteen tämän tutkimuksen tehtäväalueet

monin eri sitein ja oikeudellisin ohjauksin on sisällytetty. Koulutoimenjohtajasta on tehty

moniulotteisen ja sirpaloituneen kunnan sivistyskentän yhteen sovittaja.

Urheilulautakunnasta muodostui ajan mittaan kunnan sivistyshallinnon yleisin

vapaaehtoinen tai harkinnanvarainen lautakunta.130 Kuntien toimenpiteisiin perustaa oma

urheilulautakunta vaikutti läänien urheilulautakuntien perustaminen v. 1950131. Liikunnan

rahoittaminen oli kuulunut valtion tehtäviin jo vuodesta 1912 ja säännöllinen

valtakunnallisten liikuntajärjestöjen rahoittaminen aloitettiin v. 1920132. Vuodesta 1931

valtio on avustanut kuntien liikuntapaikkojen rakentamista eli kuntien

liikuntainfrastruktuurin kehittämistä, joka toiminta on kuulunut Suomessa nimenomaan

kunnan tehtäväpiiriin.133

Kunnan vapaaehtoisen lautakunnan, kuten urheilulautakunnankin, tehtävät rajoittuivat

pääasiallisesti aloitteiden ja esitysten tekemiseen sekä lausuntojen antamiseen

kunnallishallitukselle ja kunnallisvaltuustolle. Urheilulautakunta saattoi huolehtia kunnan kunnille.129 Teräväinen 1989, 10.130 KM 1976:87, 55, Ryynänen 1986, 174, Teräväinen 1989, 18. Ensimmäinen urheilulautakunta perustettiinHelsingin kaupunkiin v. 1919. Ilmanen 1996, 38 � 41. Helsingin urheilulautakunnan perustamiseen olivatolleet vaikuttamassa Voimistelunopettajaliitto, asemakaava-arkkitehti Jung, pääkaupunkiseudunkansakoulunopettajat ja Helsingin kaupungin rahatoimikamari. Ryynäsen mukaan urheilulautakunta v. 1974oli n. 470 maan 481 kunnasta. Mäntylä 1995, 20: Urheiluseurat saivat vuoteen 1919 saakka anniskeluyhtiönvoittovaroja mutta kieltolain seurauksena urheiluseurojen varat oli löydettävä muualta ja kysymykseen tulivatkaupungit ja kunnat. Mäntylän mukaan kieltolaki synnytti kunnalliset urheilulautakunnat. Jyväskylänkaupungin urheilulautakunta perustettiin 21.9.1925 ja sen tehtäväksi määrättiin varojen hankkiminen urheilunedistämiseksi ja seurojen avustuksista päättäminen. Sittemmin lautakunnan toiminta keskittyi Harjunurheilukentän ylläpitämiseen. Kaupungissa oli uimalaitos, luistinratoja ja sittemmin myös hyppyrimäki.Sotien jälkeen urheilulautakunnan rooli vahvistui vilkkaan urheilupaikkarakentamisen myötä, jotarakentamista on sitten jatkunut kaikkina vuosikymmeninä. 131 KM 1976:87, 64 - 65: V. 1947 perustettiin Hämeen lääniin läänin urheilupaikkatoimikunta Ruotsinmallin mukaan tarkoituksena alueellisesti ohjata urheilupaikkojen rakentamista läänin alueella, koska valtionurheilulautakunnan resurssit eivät enää riittäneet ohjaamiseen ja opastamiseen. Nieminen 1995, 252 � 253.Mikkelin läänin nuorisolautakunta 40 vuotta. 1991: Läänin nuorisotyö puolestaan alkoi Mikkelin läänistä v.1951, jolloin läänin nuorisotyöntekijät pyysivät maaherraa läänin nuorison kulttuuripäiviä suunnittelevantoimikunnan puheenjohtajaksi. V. 1952 Mikkelin lääniin nimettiin ensimmäinen läänin nuorisotyölautakunta.Kunnat ja kuntien nuorisotyöntekijät tarvitsivat läänin nuorisotyölautakuntaa koulutustehtävään, nuorisotyönarvostuksen nostamiseen ja kuntien ja järjestöjen väliseen yhteistyöhön.132 Kulha 1995, 12: Urheilujärjestöjen valtionavuista huolehti valtion urheilulautakunta, jotka olivat kuitenkinvuoteen 1940 saakka erittäin vaatimattomat. Vasta v. 1940 veikkausrahoituksen myötä avustukset nousivathuomattavasti.

Page 64: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

31

urheilulaitoksista ja valvoa liikuntajärjestöille myönnettyjen avustusten käyttöä.

Kunnallisvaltuuston vahvistaman johtosäännön mukaan sillä oli harvoin itsenäistä

päätösvaltaa.134 Kunnallisen liikuntapolitiikan tehtävät keskittyivät nimenomaan

edellytysten luontiin liikunnan harjoittamiselle, joka puolestaan oli urheiluseurojen ja

muiden liikuntaa harjoittavien yhdistysten asiana. Kunnat suuntasivat voimavaransa

urheilulaitosten, uimahallien, voimistelu- ja palloilusalien, urheilukenttien ja ulkoilureittien

rakentamiseen ja ylläpitämiseen. Urheilupaikkojen hankkimisen innoittaja ja aloitteentekijä

oli yleisesti harkinnanvarainen, urheiluseurojen aktiiveista koostuva urheilulautakunta

mutta valmiiden tilojen kunnostuksesta ja käytöstä vastasi monesti rakennus- tai tekninen

lautakunta viranhaltijoineen ja työntekijöineen.135 Urheiluun liittyvät kunnan tehtävät ovat

alun perin jakautuneet useamman lautakunnan alaisuuteen. Koulujen liikuntasaleilla on

erityisesti maalaiskunnissa ollut keskeinen rooli kunnan asukkaiden ja urheiluseurojen

toimintaedellytysten olemassa olossa mutta ajan hengen mukainen sektorihallinnollinen

organisointi ja sitä tukeva lainsäädäntö ont ollut monesti esteenä kunnallisten investointien

tehokkaalle ja järkiperäiselle käytölle136.

Urheilulautakunnat tekivät yhteistyötä kunnan alueella toimivien urheiluseurojen

kanssa137. Kolmiportaiseen liikuntajärjestösysteemiin kuuluvat paikalliset urheiluseurat

ovat muodostaneet suomalaisen liikuntatoiminnan perustan kuntatasolla. Kuuluipa

urheiluseura piiritasonsa kautta mihin keskusjärjestöön tahansa, sen tarkoituksena on ollut

jäsentensä ruumiillisen kunnon ja henkisen vireyden kehittäminen. Urheiluseuratoiminta

on liitetty aina yksilöiden yhteiskunnalliseen kasvamiseen ja nuorison kasvattamiseen sekä

terveen vapaa-ajan vieton takaamiseen. Urheilu on aina ollut lähellä kunnallisten 133 Teräväinen 1989, 19 Pekkanen � Aarnio, 1981, 11 mukaan.134 KM 1976:87, 55 � 56.135 KM 1976:87, 62 � 63.136 Ilmanen 1996, 59 � 60, 63. Suurin osa maaseudun voimistelu- ja liikuntasaleista oli alun perin seurojentalojen saleja. Maaseudulla olikin totuttu, että yhdistysten velvollisuus oli itse rakentaa toimitilansa.Kansakoulujen salien käyttö urheiluharrastukseen oli nihkeää. Pelättiin iltakäytön moraalisia vaaroja, koskailtavalvonta oli vaikea järjestää ja opettajat, jotka yleensä asuivat koululla, olivat itse tottuneet määräämääntilojen ja välineiden käytöstä. Vielä 1982 KHO:n ratkaisu tuki koulun päätösvaltaa liikuntatilojen käytössä jakäytön keskittäminen koululautakunnalle perustui koulutiloihin saatuun valtionosuuteen. KHO22.2.1982/662: � Peruskoulun tiloja oli sijoitettu kaupungin liikuntahalliin ja näiden tilojen osalta hallinrakentamiseen oli annettu valtionosuutta. Kun koulun tilojen käytöstä päättäminen kuului koululautakunnalle,kaupunginhallituksen päätös, jonka mukaan liikuntahallin ja siis myös siinä olevien peruskoulun tilojenkäytöstä tuli päättämään erityinen liikuntahallitoimikunta, oli lainvastainen.� KunL 139 § 2 mom. Lperuskoulun, lukion ja yleisen kirjaston valtionosuuksista 2 § 3 mom. ja 24 §.137 Kulha 1995, 8 � 9: Ensimmäiset varsinaiset urheiluseurat syntyivät 1870 � ja 1880-luvuilla kaupunkeihin.Maaseudulla urheilu ja voimistelu olivat vuosisadan vaihteessa nuorisoseurojen, raittiusyhdistysten,työväenyhdistysten ja vapaa-palokuntien asiana. Teräväinen 1977, 513 � 514: V. 1919 nuorisoseurojensuosio Keski-Suomessa oli neljä kertaa suurempi kuin urheiluseurojen, vaikka maahan oli perustettu v. 1906

Page 65: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

32

päättäjien sydäntä. Hyvinvointivaltiollinen laajeneva yhteiskunnallinen vastuunotto

julkisten palvelujen tuottamisesta merkitsi 1970-luvulla myös liikuntatoiminnassa kuntien

suuntautumista infrastruktuurin rakentajan roolista �oman toiminnan� järjestäjän rooliin.

Urheilulautakunnat alkoivat itse järjestää ohjattuja liikuntatilaisuuksia, minkä lisäksi

liikuntaa alettiin sisällyttää myös työväenopistojen ja kansalaisopistojen ohjelmiin. Kunnan

urheilulautakunnan tehtäväksi alettiin katsoa myös kunnassa toteutettavien

liikuntatilaisuuksien koordinointi.138

Vaikka kunnan hallinto perustuikin vahvaan luottamushenkilöjohtoon, ei

urheilutoimintakaan pärjännyt ilman palkattua henkilöstöä. Kunnat palkkasivat omien

tarpeidensa mukaan viranhaltijoita sekä johtamaan että ohjaamaan kunnallista

urheilutoimintaa. Palkatut liikunnanohjaajat olivat saaneet koulutuksensa urheilunjohto-

opistoissa, joiden tarkoitus oli kouluttaa työntekijöitä nimenomaan kuntien ja järjestöjen

palvelukseen139. Kuntien urheilu-, nuoriso- ja raittiustyössä olikin runsaasti

yhdistelmävirkaa hoitavia henkilöitä liikunnanohjaajakoulutuksella140. Isoissa

kaupungeissa oli jo harkinnanvaraisella urheilulautakuntakaudella urheilutoimenjohtajia,

joilta edellytettiin liikunnanohjaajia korkeampaa koulutusta eli soveltuvaa

korkeakoulututkintoa141. Urheilulaitosten ja � paikkojen hoitajina toimivat kenttämestarit,

urheilukeskusten hoitajat, uinninvalvojat ja vahtimestarit, joiden tehtävänimike jo kertoo

kunnan vastuulla olevasta toiminnasta.

Vaikka vapaaehtoinen urheilulautakunta oli lähes kaikissa kunnissa ja niissä toimi n. 300

johtavaa liikuntatoimen viranhaltijaa, katsottiin, että �liikunnan voimakkaasti kasvava

yhteiskuntapoliittinen merkitys� yhdessä rinnakkaisten kulttuurijärjestelmien kehityksen

kanssa �ovat kuitenkin aiheuttaneet paineita myös liikuntakulttuurin

lainsäädännölliseksi järjestämiseksi�142. Rinnakkaisten kulttuurijärjestelmien

kehityksellä tarkoitettiin kunnallisen nuorisotyölautakunnan jo tapahtunutta

lakisääteistämistä ja meneillään olevaa kulttuuritoimintakokeilua kunnallisen

Suomen Voimistelu- ja Urheiluliitto ja v. 1919 Työväen Urheiluliitto.138 KM 1976:87, 108, 62 � 63.139 KM 1976:87, 96.140 Ks. KM 1976:87, 56 � 57.141 KM 1976:87, 101: Liikuntatieteellistä koulutusta on annettu Jyväskylän kasvatusopillisessakorkeakoulussa sittemmin Jyväskylä yliopistossa vuodesta 1963. Tätä ennen voimistelunopettajan koulutustapahtui Helsingin yliopiston voimistelulaitoksella. V. 1975 kuntien palveluksessa oli n. 300 johtavaaliikunnan viranhaltijaa.142 KM 1976:87, 287.

Page 66: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

33

kulttuuritoiminnan lakisääteistämiseksi, joista tarkemmin seuraavissa alaluvuissa ( 2.2.2. ja

2.2.3. ). Lakisääteistämisen sinänsä katsottiin lisäävän toimielimen eli lautakunnan

vaikuttamismahdollisuuksia ja alan arvostusta.143

Valtion tulo- ja menoarviossa olleiden ei-lakisääteisten urheilun ja liikuntakasvatustyön

tukemiseen ja urheilu- ja liikuntakasvatuslaitosten rakentamiseen tarkoitettujen

määrärahojen osuus veikkausvoittovaroista oli pienentynyt taiteen, tieteen ja

nuorisonkasvatustyön hyväksi, joka kehitys ankkuroitiin näillä aloilla tapahtuneisiin

lainsäädännöllisiin järjestelyihin. Samaa kehitystä haluttiin urheilu- ja

liikuntakasvatukselle lakisääteistämisen myötä.144

Kunnan urheilulautakuntatoiminnan lakisääteistäminen käynnistyi, kun valtioneuvosto

asetti 19.4.1974 liikuntalakikomitean selvittämään liikuntakasvatustoiminnan

valtionapujärjestelmän perusteita ja mahdollisia epäkohtia sekä tekemään ehdotukset

uudeksi avustusjärjestelmäksi. Lisäksi komitean tehtävänä oli tehdä ehdotukset mahdollista

uutta järjestelmää koskeviksi säädöksiksi, joissa otetaan huomioon julkisen sektorin (

valtio ja kunta ) ja järjestömuotoisen liikuntatoiminnan kehittäminen.145 Komitea jätti

mietintönsä valtioneuvostolle 29.12.1976. Liikuntalaki säädettiin komitean työn ja

Mauno Koiviston II hallitusohjelman pohjalta 21.12.1979/984 ja se tuli voimaan 1.1.1980.

Uudella kuntien erityistoimialaa laajentavalla liikuntalailla ( 984/1979 ) selkeytettiin

työnjakoa julkisen sektorin ja vapaasta kansalaistoiminnasta vastaavan

liikuntajärjestökentän kanssa146. Liikuntalain 2 §:n mukaan �Yleisten edellytysten

luominen liikuntatoiminnalle on ensisijassa valtion ja kuntien tehtävänä.

Liikuntatoiminnan järjestämisestä vastaavat pääasiallisesti tässä laissa tarkoitetut

liikuntajärjestöt.�

143 KM 1976:87, 287, Teräväinen 1989, 19. Ryynänen 1986, 216 � 218. Aloite liikuntalain säätämisestä tuliopetusministeriölle Suomen Kunnallisliitolta jo v. 1972. Lähtökohtana oli laki urheilulaitakunnista ja kuntienurheilu- ja liikuntatoimintaan annettava valtionapu vastaavan nuorisolautakuntalain mukaan ( Laki kuntiennuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta 21.1.1972/117 ). Myöskansanedustajat olivat huolissaan liikuntatoimen yleisestä järjestämisestä ja kansanedustaja SeppoWesterlund ym. tekivätkin lakialoitteen v. 1974 valtiopäiville po. asiassa.144 KM 1976:87, 288 � 289.145 KM 1976:87, valtioneuvostolle.146 KM 1976:87, 383: Yhteiskunnan eri instituutioiden välistä työnjakoa liikuntatoimen tehtävien suhteen eiliikuntakomitea pitänyt nykyisellään kyllin selkeänä.

Page 67: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

34

Liikuntalautakunta säädettiin pakolliseksi kunnalliseksi lautakunnaksi ( 5 § �Kunnassa

on liikuntalautakunta� ). Pakollisen lautakunnan konseptia perusteltiin sen saamalla

arvostuksella ja toimintamahdollisuuksien parantamisella.147 Tosiasiassa lakisääteisten

lautakuntien asema kunnissa oli vapaaehtoisia lautakuntia vahvempi, joka johtui

kunnallishallinnossa vallinneesta säädösohjauksen suuresta painoarvosta, joka puolestaan

näkyi erityistoimialan jatkuvana kasvuna ja kunnan yleisen toimialan tosiasiallisena

kaventumisena148. Lakisääteiset lautakunnat eivät olleet samalla tavalla kuin

harkinnanvaraiset riippuvaisia kunnanhallituksen johdosta, sillä niiden ratkaistavaksi lailla

tai sen nojalla annetussa asetuksessa säädettyjä tehtäviä ei saanut siirtää

kunnanhallitukselle ( KunL 953/1976, 63 § 2 mom. ). Lakisääteistämisen ansiosta

urheilulautakunta -nimi vaihtui liikuntalautakunnaksi.

2.2.2. Nuorisotyölautakunta nuorisojärjestöjen yhteistyön edistäjänä

Kuntien vapaaehtoisten nuorisotyölautakuntien perustaminen vauhdittui

opetusministeriön kehotuksella elokuussa 1945. Opetusministeriöön oli palkattu

nuorisoasian esittelijä ja ministeriön nuorisotyön asiantuntijaelimeksi oli v. 1944 asetettu

valtion nuorisotyölautakunta, jonka sihteerinä esittelijä myös toimi. Opetusministeriön

kiertokirjeessä 1/31.8.1945 kunnanvaltuustoille ja seurakuntien kirkkoherranvirastoille

näitä kehotettiin �osoittamaan käyttövaroja nuorisotyön tarpeita varten, luovuttamaan

nuorisojärjestöille leirialueita ja ryhtymään toimenpiteisiin nuorten askartelu-, kerho- ja

kokoushuoneiden aikaansaamiseksi sekä perustamaan kunnan, nuorisojärjestöjen, kodin,

koulun ja seurakunnan yhteistyön edistämiseksi kunnallisia nuorisotyötoimikuntia�.

Kehotuksen taustalla oli huoli nuorisorikollisuuden lisääntymisestä, väkijuomien käytöstä

ja nuorison siveellisestä tilasta sekä yritykset organisoida nuorison yhteiskunnallista

kasvatusta ja huoltoa. Koulun rinnalle sen ulkopuolista aikaa varten tarvittiin

nuorisokasvatuksen asiantuntijoita. Opetusministeriön suositellessa nuorisotyökysymyksiin

erillistä nuorisotyötoimikuntaa Maalaiskuntien Liitto maalaiskuntien edunvalvojana

puolestaan suositteli kansansivistys- ja kulttuurilautakunnan perustamista, jolle

keskitettäisiin nuoriso-, raittius- ja muut mahdolliset sivistystyötä koskevat asiat.

Opetusministeriö suositteli kunnille myös malliohjesääntöä, jonka mukaan

147 KM 1976:87, 292.148 Kunnallislaki 953/1976, 5 § 1 mom.: � Kunnan asiana on hoitaa itsehallintoonsa kuuluvat ja sille laissaerikseen säädetyt tehtävät.� Ryynäsen väitöskirjan mukaan ( 1986, 72 ) kunnallislain säännös on �sanonnaltaan, paitsi mitäänsanomaton, myös jossain määrin harhaanjohtava, sillä myös laissa erikseenkunnille säädetyt tehtävät kuuluvat luonnollisesti kunnallisen itsehallinnon piiriin�.

Page 68: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

35

nuorisotyötoimikunnan tärkeimpänä tehtävänä oli vapaiden sivistysjärjestöjen työn

edistäminen sekä niiden välisenä yhdyssiteenä toimiminen. Lisäksi ministeriö esitti, että

kunnat huomioisivat toimikuntien sihteereitä valitessaan Yhteiskunnallisen Korkeakoulun

nuoriso-ohjaajatutkinnon suorittaneet henkilöt.149 Maassa elettiin sodan jälkeistä aikaa,

joka merkitsi uusien nuorisojärjestöjen perustamisen voimakkaan aallon alkamista osana

modernin yhdistyslaitoksen suomalaista läpimurtoa150, joka kunnallisella tasolla tarkoitti

nuorison mukaan tuloa maan jälleenrakentamiseen nimenomaan hyvien harrastusten

parissa.

Opetusministeriön kehotus erillisen nuorisotyötoimikunnan perustamisesta otettiinkin

kunnissa myönteisesti vastaan, sillä v. 1946 nuorisotyölautakunta asetettiin 150 kuntaan151

mutta v. 1949 lukumäärä oli jo 300152. Opetusministeriö vaikutti kuntien

nuorisotyömyönteisyyden herättämiseen myös matka-asiamiestoiminnalla. Matka-asiamies

kierteli kunnissa pyrkien muokkaamaan kuntien päättäjien mielipiteitä

nuorisotyölautakuntamyönteisiksi.153 Maalaiskuntien Liiton ohjauksessa puolestaan

nuorisotyöstä tuli alusta alkaen osa kunnallista sivistystointa.

Kuntiin ryhdyttiin palkkaamaan myös �koulun ulkopuolista aikaa� varten kunnallisia

nuorisotyöntekijöitä, joista ensimmäinen oli Hausjärven kunnan nuorisotyösihteeri.154

Vähitellen harkinnanvaraiset nuorisotyölautakunnat lisääntyivät kunnissa. Niiden suosio ei

harkinnanvaraisena lautakuntakautena saavuttanut kuitenkaan urheilulautakuntien suosiota

mutta oli huomattavasti suurempi kuin vapaaehtoisten kulttuurilautakuntien155.

149 Teräväinen 1989, 15, 16 � 17. Kosonen, 1984, 8, 18. Opetusministeriön kiertokirje 1/31.8.1945. KM1980:6, 313. Nieminen 1995, 243 � 245.150 Siisiäinen 1988, 55, 63, 66. Vuosina 1945 � 1949 Suomessa rekisteröitiin 1165 uutta nuorisojärjestöä,joka oli 9 % kaikista ( 13 550 ) rekisteröidyistä järjestöistä. Uusien järjestöjen perustaminen merkitsierityisesti vasemmistolaisten järjestöjen ja rauhanjärjestöjen perustamista ( 1920- ja 1930 �luvulla olilakkautettu oikeuden päätöksellä lähes 740 kommunistisena pidettyä nuoriso-osastoa ). V. 1945 perustettiinSuomen Demokraattinen Nuorisoliitto ( SDNL ) ja Suomen Demokratian Pioneerien Liitto.Maalaisliittolainen nuorisotoimintakin alkoi varsinaisesti samana vuonna Maaseudun Nuorten Liitonperustamisena. Kokoomuksen Nuorten Liitto perusti piirijärjestöverkoston 1946 � 1951. V. 1943 perustettuSuomen Teinikuntien Liitto käynnisti varsinaisen toimintansa. Sosiaalidemokraattiset nuoriso- javarhaisnuorisojärjestöt kasvattivat yhdistystensä lukumäärää.151 Nieminen 1995, 244. Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen 1989,39 ja KM:1980:6, 313 puhuvat 120 kuntaanperustetusta nuorisotyölautakunnasta. V. 1946 elettiin 1917 MKunL:n ja 1917KKunL:n aikaa. Nieminen1995, 241: V. 1942 oli perustettu nuorisotyötoimikunta ensin Tampereen ja sitten Helsinginlastensuojelulautakunnan avuksi, joka merkitsi nuorisotyön ennaltaehkäisevän funktion ensiaskeleita. Turunlastensuojelulautakunnan tehtäviin oli jo v. 1922 sisällytetty nuorisosta huolehtimistehtävä.152 Nieminen 1995, 245.153 Nieminen 1995, 244 � 245.154 Nieminen 1995, 245.155 Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen 1989, 39: v. 1951 kunnissa oli 350 nuorisotyölautakuntaa

Page 69: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

36

Nuorisotyölautakunnan ja sen alaisen nuorisotyöntekijän toiminta ymmärrettiin

yhteiskunnalliseksi kasvatustehtäväksi kodin ja koulun rinnalla. Se keskittyi

nuorisoyhdistysten avustamiseen, leiripaikkojen hankkimiseen, retkeily- ja leirivälineiden

lainaamiseen, kerho- ja leiritoiminnan sekä kilpailutoiminnan järjestämiseen, kunnassa

toimivien nuorisoyhdistysten yhteistoiminnan edistämiseen sekä järjestövirkailijoiden ja

kerhonohjaajien kouluttamiseen156. Vapaaehtoisen lautakunnan perustaminen ei merkinnyt,

että kuntaan samaan aikaan olisi perustettu nuorisotyöntekijän virka, vaan lautakunnan

sihteerin tehtävät hoidettiin useasti vuosia jopa vuosikymmeniä sivutoimisesti ja muistakin

hallintotehtäviä hoidettiin lautakuntien jäsenten toimesta Kunnallislain säännösten (

642/1948, 97 § ) mukaan157. Vuoden 1949 jälkeen väkijuomayhtiön voittovaroja saatiin

käyttää raittiustyön lisäksi nuorisotyöhön ja vieläpä nuorisotyöhön palkattavia kunnallisia

viranhaltijoita varten. Väkijuomayhtiön voittovarat toimivat siten porkkanana kuntien

tekemässä raittius- ja nuorisotyössä, vaikka kysymys ei ollutkaan suuresta rahamäärästä.

Voittovarat tuli käyttää ensisijassa raittiustyöhön mutta toissijaisesti edellisten tarpeiden

tullessa tyydytetyiksi nuorisotyöhön ja muihin sen luonteisiin raitista elämän tapaa

edistäviin tarkoituksiin158. Näitä väkijuomayhtiön voittovaramääräyksiä voidaan pitää

kunnallisen nuorisotyön rahoituksen yhtenä lakisääteisenä perustana. Toisena laista

johdettavana perustana voidaan pitää Kansakouluasetuksen ( 321/1958, 41 § ) lausumaa

mahdollisuudesta koulun toimesta järjestää koulunsa päättäneille nuorille sellaista

opintotoimintaa ja sivistysharrastusta, joka on sopusoinnussa koulun kasvatustehtävän

kanssa.

Mutta varsinaiset niin valtakunnallisen, maakunnallisen kuin kunnallisen nuorisotyön

lakisääteistämiseen tähtäävät toimenpiteet käynnistyivät 1950-luvun jälkipuoliskolla.

Aktiivista roolia näytteli Suomen Nuorisojärjestöjen Edustajisto ( SNE ) sekä Suomen

Nuorisotyöntekijöiden Liitto. Valtiojohtoiseksi kehittyneen ja epämääräiseksikin kunnanhallituksen apuna ja sen valvonnan alaisena hoitamassa nuorisotyöhön kuuluvia toimeenpano- jahallintotoimia. V. 1965 niitä oli 416. Hoikan väitöskirjan mukaan v. 1962 urheilulautakunta oli 96.7 %,nuorisotyölautakunta 65.7 % ja kulttuurilautakunta 3.8 % kunnista. Nieminen 1995, 251: V. 1957 tehdynkyselyn mukaan 264 kunnassa oli nuoriso-ohjaaja, kun taas 266 kunnassa nuorisotyöntekijää ei ollutlainkaan.156 Ks. Rantalaiho 1968, 145.157 Jyväskylän maalaiskuntaan, joka asukasluvultaan on ollut Suomen suurin maalaiskunta,nuorisotyölautakunta perustettiin v. 1949 mutta ensimmäinen päätoiminen raittius- ja nuoriso-ohjaajan virkaperustettiin vasta v. 1969, jonka ensimmäinen viranhaltija tämän tutkimuksen tekijä on ollut. Rantalaiho1968, 145: V. 1964 174 kunnassa oli päätoiminen nuorisosihteeri tai nuorisotyöntekijä. Monesti virka oliyhdistetty raittiusohjaajan tai urheiluohjaajan tehtävään.158 Laki väkijuomayhtiön verottamisesta ja sen vuosivoiton käyttämisestä 207/1935, 2 §. Nieminen 1995,228.

Page 70: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

37

luonnehditun nuorisotyön asema vaati selkiinnyttämistä ja ennen kaikkea yhteiskunnan

rahoituksen järjestämistä.159 Varsinainen lakisääteistämisprosessi käynnistyi v. 1963

valtion nuorisokomitean työskentelyllä, jonka tarkoituksena oli selkeyttää nuorisotyön

valtakunnallinen ja maakunnallinen hallinto-organisaatio160. Seuraavaksi työskenteli

nuorisolakikomitea, joka jätti mietintönsä v. 1966. Mietintöön liittynyt lakiehdotus sisälsi

määräykset kunnallisesta nuorisotyöstä valtakunnallisten nuorisojärjestöjen tukemisen

lisäksi.161 Komiteatyöskentely ei johtanut lainsäädäntötoimiin eikä muutoksiin nuorisotyön

kentällä. Seuraavaksi opetusministeriö asetti II nuorisolakikomitean 31.7.1968, jonka

tehtävänä oli jatkaa edellisen nuorisolakikomitean työtä. Komitea päätyi v. 1969

ehdottamaan kuntiin lakisääteistä nuorisotyölautakuntaa, kun ensimmäinen komitea näki

uuden lakisääteisen lautakunnan nimeksi paremmin sopivan nuorisolautakunta.162

Valtakunnalliset nuorisojärjestöt olivat tyytymättömiä komitean kaavailemaan

lakiehdotukseen ja niinpä valtioneuvosto asetti 9.9.1970 Nuorisojärjestöjen

valtionapukomitean, jonka työskentelyn tuloksena eduskunta sääti 29.12.1973 lain

valtakunnallisen nuorisotyön valtionavusta ( 1035/1973 ).163 Kuntien nuorisotyön

lakisääteistäminen eteni omaa reittiään II nuorisolakikomitean työskentelyn pohjalta ja

Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta

säädettiin 21.1.1972/117. Yksityiskohtaiset määräykset kunnan nuorisolautakunnan

tehtävistä säädettiin Nuorisolautakunta-asetuksella 19.5.1972/418.

Laki merkitsi ensimmäisen harkinnanvaraisen lautakunnan lakisääteistämistä kunnan

sivistystoimessa ja kunnan erityistoimialan laajenemista. Nuorisolautakuntalailla

määrättiin kunta asettamaan nuorisolautakunta, jollei kunnan vähäinen väkiluku tai muut

erityiset syyt vapauta kuntaa sen asettamisesta. ( 2.2 § ). Valtuuston esityksestä oli

lääninhallituksella oikeus vapauttaa kunta nuorisolautakunnan asettamisesta joko

määräajaksi tai toistaiseksi. Näissä tapauksissa valtuuston tuli määrätä kunnallishallitus tai

muu kunnallinen lautakunta hoitamaan lakisääteiselle lautakunnalle kuuluvat tehtävät164.

159 Teräväinen 1989, 17. Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen 1989, 39. Nieminen 1995, 219 � 220: Jo 1940-luvun alussa oli tehty esityksiä nuorisotyön lakisääteistämiseksi raittiustyön ja vapaan kansansivistystyönmalliin. Asian esittäjänä toimi aktiivisesti sittemmin myös valtion ensimmäisen nuorisotyölautakunnan jäsenja Tampereen yliopiston nuorisotyökoulutuksen lehtori Guy von Weissenberg.160 KM 1963:35, 28 � 29.161 KM 1966:B111, 2 � 3. 9. Teräväinen 1989, 17.162 KM 1969: 7, 1, 7. Teräväinen 1989, 17.163 Teräväinen 1989, 17. KM 1971:A2 .164 Voimassa oli Kunnallislaki 642/1948, jonka toimielimiä olivat valtuusto, kunnallishallitus, lautakunta,toimikunta ( kunnallishallituksella oli valta asettaa tilapäistä tehtävää varten toimikunta ( 96 § ).Hallintotehtäviä hoitamaan voitiin kunnanhallituksen ja lautakuntien jäsenten lisäksi ottaa viranhaltijoita,

Page 71: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

38

Väkiluvun vähäisyyden oikeudellisia edellytyksiä testattiin KHO:ssa 1974 seuraavalla

päätöksellä:

KHO 1974 II 33: Huomioon ottaen kunnan vähäisen väkiluvun katsottiinoikeudellisten edellytysten nuorisolautakunnan asettamisestavapauttamiselle olevan olemassa. Kun valitus muutoin koski kysymystä,jonka ratkaiseminen pääasiassa riippui lääninhallituksen päätöksentarkoituksenmukaisuuden harkitsemisesta, asia siirrettiin Hallituksenratkaistavaksi.L kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavastavaltioavusta 2 § 2 mom. KHOL 5 § 1 mom.

Toiseksi kuntien tuli ottaa nuorisotyötä varten kunnan koon mukaan yksi tai useampi

viranhaltija, jolla oli asetuksessa ( 2 § ) säädetty, tehtävän edellyttämä pätevyys ( 4 § ).

Kolmanneksi uudella lailla kunnat oikeutettiin saamaan valtion tulo- ja menoarviosta

menoperusteista valtionosuutta ( 5 § ) neljään tarkoitukseen: 1. hallinnollisissa ja

organisatorisissa tehtävissä toimivien nuorisolautakunnan alaisten viranhaltijain

palkkaukseen sekä niistä johtuviin lakisääteisiin sosiaaliturvamaksuihin, 2.

nuorisolautakunnan toiminnasta aiheutuviin matkakuluihin, 3. nuorisotoiminnalle

tarpeellisten tilojen vuokra-arvoihin ja samaan tarkoitukseen vuokrattujen tilojen ja

alueiden vuokraamiskustannuksiin sekä 4. aatteellisille, poliittisille ja muille paikallisille

nuorisoyhdistyksille myönnettyihin vuosiavustuksiin. Neljänneksi kuntien oli mahdollista

saada valtion talousarviossa olevan määrärahan puitteissa avustusta ja lainaa nuorisotilojen

hankkimiseen, laajentamiseen ja perusparannuksiin ( 6 § ).

2.2.3. Kulttuuritoimintakokeilu hyvinvointivaltion kulttuuripolitiikan areenana

Kunnat olivat kunnallislain ( 1948 Kunnallislaki 4 § ) perusteella voineet ottaa

tehtäväpiiriinsä lakisääteisten tehtäviensä lisäksi vapaaehtoisia toimintoja, joita ne olivat

pitäneet yhteisinä asioina165 ja täten ottaneet ajan mittaan vastatakseen myös moninaisista

kulttuuritoimintaan ja kansansivistys- sekä kotiseututyöhön liittyvistä kysymyksistä

kunnallisen itsehallinnon perusteella. Tehtävistä vastasi monesti vapaaehtoinen kulttuuri-

tai kotiseutulautakunta166 mutta vain harvassa kunnassa tehtäviä varten oli palkattu

kulttuurin ammattilainen eli kulttuuriviranhaltija.167 Valtiollinen kulttuuri- ja taidehallinto

joiden virkojen perustamisesta päätti valtuusto ( 97. 1 § ). Kuntamuotoja oli kolme: maalaiskunnat, kaupungitja kauppalat ( 2 § ).165 Kuuskoski � Hannus 1973, 38.166 KM 1974:2. 115 ja 116. Ks. myös Hoikka 1966, 40 � 43.167 HE 46/1980 vp, 2 � 3: 295 kunnassa ( 464 kunnasta ) oli kulttuurin tehtävistä vastaava vapaaehtoinen

Page 72: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

39

oli järjestetty vuoden 1968 alusta ( Laki taiteen edistämisen järjestelystä 328/1967 ), josta

enemmän kolmannessa luvussa.

Suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan toimijat ( poliittiset puolueet, kansanedustajat,

kuntien keskusjärjestöt jne. ) olivat päätyneet kulttuuripoliittisessa keskustelussa siihen

tulokseen, että kesän 1970 hallitusneuvotteluissa sovittiin komitean asettamisesta "

laatimaan esitys kulttuuripalvelusten tuotannon, jakelun ja rahoituksen järjestämiseksi

siten, että kaikkien kansalaispiirien kulttuuritarpeet ja maksukyky otetaan huomioon168."

Kysymys oli selkeästi pohjoismaisten hyvinvointivaltiollisten arvojen ja

toimintatavoitteiden mukaisesta hyvinvointipoliittisesta kannanotosta, vaikka tähän saakka

kulttuuri- ja taidepolitiikka ei ollutkaan ollut keskeisellä sijalla hyvinvointivaltion

rakentamisessa 169. Valtioneuvosto asetti 7.7.1971 kulttuuritoimintakomitean, jonka

tehtävänä oli selvittää, miten erilaiset kulttuuripalvelut tavoittavat eri kansalaispiirit.

Kysymys oli tasa-arvoisuuden ja tasapuolisuuden toteutumisesta kulttuuripalvelujen

saatavuudessa maan kaikissa osissa ja niin, ettei ihmisen ikä saanut muodostaa

kulttuuriestettä. Komitean toisena tehtävänä oli selvittää, miten voitaisiin kehittää toisaalta

kulttuuripalvelujen jakelua, toisaalta kansalaisten mahdollisuuksia harjoittaa omaehtoista

kulttuuritoimintaa sekä kolmanneksi tehdä ehdotukset kulttuuripalvelujen

jakeluorganisaation kehittämiseksi siten, että nämä palvelut tavoittaisivat entistä paremmin

eri kansalaispiirien kulttuuritarpeet.170

Valtioneuvosto määritteli kulttuuripalvelus �käsitteen tarkoittamaan taide- ja vapaata

kansalaistoimintaa.171 Kulttuuritoimintakomitea vakiinnutti työskentelynsä aikana Anita

Kankaan kulttuuritoimintakokeilusta tehdyn väitöskirjan mukaan suomalaiseen

kulttuuripoliittiseen keskusteluun uuden käsitejärjestelmän, jonka mukaan

kulttuuripalveluilla tarkoitettiin niitä edellytyksiä ja mahdollisuuksia, joita yhteiskunta tai

sen viralliset instituutiot järjestivät kulttuuritoiminnalle. Kulttuuripalvelut käsittivät

kaikenlaisen henkisen toiminnan edellytysten järjestelyn taiteesta opintokerhotyöhön.

Taidepalvelut -käsite oli suppeampi. Anita Kankaan väitöskirjan mukaan komitean

toimielin, joista 247 kulttuurilautakuntaa ja 42 kunnassa pää- tai sivutoiminen viranhaltija, pääasiassakaupungeissa.168 Kangas 1988, 58 � 59 ja Ryynänen 1986, 219 - 222.169 Kangas 1988, 41.170 KM 1974:2. III.171 KM 1974:2, III.

Page 73: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

40

omaksumille käsitteille oli vaikea löytää teoreettisia perusteita.172.

Kulttuuritoimintakomiteatyöskentelyn ensisijainen tehtävä oli kunnan kulttuuritoiminnan

lakisääteistämistarpeen perusteleminen kunnallisten tehtävien regulaatiotendenssin

mukaan173 eikä tieteellisteoreettinen keskustelu, vaikka ajan henkeen kuuluikin korostaa

tutkimuksen ja lainsäädäntötyön yhteyttä174 ja vaikka kulttuuripolitiikan yhdeksi välineeksi

komiteatyöskentelyssä määriteltiinkin kulttuuritutkimus175.

Kulttuuritoimintakomitea sai työnsä valmiiksi vuoden 1974 alussa. Komitea ehdotti, että

kaikkiin kuntiin perustettaisiin lakisääteinen kulttuurilautakunta ja valtio osallistuisi

kunnan kulttuuritoiminnasta ja kulttuuriohjaajien palkkauksesta aiheutuviin kustannuksiin

myöntämällä kantokykyluokitussidonnaista valtionosuutta 176. Kulttuuritoimintakomitean

ehdotus tuki maassa harjoitettua hyvinvointivaltiopolitiikkaa kulttuuripolitiikassa, jonka

keinoina olivat kulttuurihallinnon organisoiminen, kulttuuritutkimus ja taidekasvatus.

Kunnallisella tasolla keinot tarkoittivat ensisijassa hallinnollis-organisatorisia toimia, kuten

muillakin kunnan lakisääteisillä toimialoilla. Uskottiin, että kun kunnat erillisen

kulttuurilautakunnan avuksi palkkaavat kulttuurin ammattilaisia, viranhaltijoina

organisoimaan kulttuurihallintoa ja toteuttamaan kulttuuritoimintaa, toteutuu

kulttuuripoliittinen tasa-arvo taiteen harjoittamisessa, harrastamisessa ja taide-esityksiin

osallistumisessa.

Kulttuuritoimintakomitea otti kantaa myös kulttuuritilakysymykseen, sillä niiden puute

nähtiin kulttuuriharrastustoiminnan yhdeksi ongelmaksi177. Ongelma haluttiin ratkaista

samoin lainsäädännöllisin menetelmin kuten muillakin kunnan toimialoilla oli jo tehty eli

harkinnanvaraisella valtionavustuksella kulttuuritilojen rakentamiseen, hankkimiseen,

kunnostamiseen ja peruskorjaamiseen ( Ehdotus ja Laki kuntien kulttuuritoiminnasta

1045/1980 8 § ). Komitea korosti, että kulttuuritiloja tuli saada mahdollisimman lähelle

käyttäjiä eli kortteleihin. Lisäksi komitea halusi, että koulutilojen rakentamista ja käyttöä

koskevia normeja väljennettäisiin kulttuuritoimintaystävälliseen suuntaan ja että kirjastojen

yhteyteen saataisiin valtionapuun oikeutettuja esitys- ja näyttelytiloja178. Komitean

172 Kangas 1988, 60 � 61.173 Ryyppö � Heikkilä � Sarjava 1989, 59.174 Kangas 1988, 219.175 KM 1974:2; 113.176 KM 1974:2, 118.177 KM 1974:2, 159 - 168 ja Kangas 1988, 64.178 KM 1974:2, 160 - 168 ja Kangas 1988, 64.

Page 74: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

41

ehdotukset ja työskentely julkisen rakentamisen suuntaviivojen osalta osoittaa

hyvinvointivaltion toiminnassa ja lainsäädäntötyössä vallinnutta sektoriajattelua, jota

haluttiin murtaa. Kuhunkin julkiseen palveluun ajateltiin tarvittavan ensisijassa omat

erityistilat, joiden rakentamiseen tuli saada erillistä valtionapua ja tämän lisäksi

käyttökustannuksiin valtionosuutta179. Toimintatilat palveluineen nähtiin

hallinnonalakohtaisesti eikä tässäkään lainsäädännön valmistelussa pystytty

horisontaaliseen yhteistyöhön edes saman ministeriön eli opetusministeriön alaisissa

toiminnoissa. Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta

valtionavusta ( 117/1972 ) mahdollisti jo nuorisotilojen rakentamisen ja peruskorjaamisen

harkinnanvaraisen valtionavun turvin samoin kuin ehdotetussa kuntien

kulttuuritoimintalaissa kirjaston ja koulutilojen pitkästä valtionapuperinteestä

puhumattakaan.

Kuntien kulttuuritoimintalakia ei ehdotettu säädettäväksi suoraan komitean työn tuloksena,

vaan ehdotuksia haluttiin kokeilla Keski-Suomen läänissä180. Peruskoulukokeilua voidaan

pitää kulttuuritoimintakokeilua edeltäneenä modernina tapana testata lainsäädännöllistä

uudistusta181. Keski-Suomen kulttuuritoimintakokeilulla haluttiin testata

kulttuurihallinnon toimivuutta ja ihmisten aktivoimista kulttuuritoimintaan (

kulttuuripassiivisuuden vähentäminen kulttuuripoliittisin keinoin) sekä kulttuurityön

menetelmiä. Kulttuuritoimintakokeilu käynnistettiin hallinnollisin ylhäältä alaspäin tehdyin

päätöksin. Opetusministeriön päätöksellä kesäkuussa 1974 Keski-Suomen läänin

taidetoimikunta asetti suunnittelutyöryhmän, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus kokeilun

ohjelmasta, organisaatiosta ja kustannuksista.182 Miksi juuri Keski-Suomen lääni sai

kunnian olla kulttuuritoimintakokeilun areenana? Kulttuuritoimintakomitea perusteli läänin

sopivuutta viidellä argumentilla: 1. lääni oli kehitysaluelääni, jonka olosuhteet vastasivat

keskimääräistä tilannetta maassa, 2. Keski-Suomen maakuntaliitolla oli kulttuuripoliittista

tutkimusaineistoa, 3. Keski-Suomen läänin taidetoimikunnalla oli päätoiminen pääsihteeri,

4. Jyväskylän yliopistossa oli aloitettu taidekasvatuksen opintosuunta ja 5. läänissä oli

meneillään alueteatterikokeilu ja alkamassa alueorkesterikokeilu.183 Vapaita käsiä

alueellisen kokeilutyöryhmän asettamiseen opetusministeriö ei antanut, vaan se esitti

179 Korpipää � Saarela 1995, 34.180 KM 1974:2, VI, 169, Kangas 1988, 78, Teräväinen 1989, 16.181 Kangas 1988, 78.182 Kangas 1988, 79.183 KM 1974:2, 2.

Page 75: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

42

työryhmään nimettävät tahot, jotka edustivat kulttuuritoiminnan hierarkkista valtakunnan

ja läänin tasoista arvovaltaa kuten opetusministeriötä, taiteen keskustoimikuntaa, kuntien

keskusjärjestöjä, läänin taidetoimikuntaa ja Jyväskylän yliopistoa.184

Alueellisen suunnitteluryhmän ehdotuksesta Keski-Suomen kulttuuritoimintakokeilu (

1975 - 1978 ) toteutettiin kuntatasolla kolmessa kunnassa: Jyväskylän maalaiskunnassa,

Kinnulassa ja Saarijärvellä sekä läänitasolla luonnollisesti Keski-Suomen läänissä, johon

lääniin kokeilukunnat kuuluivat185. Kokeiluun kuului yhteiskuntapoliittinen

toimintatutkimus, joka on sittemmin muokkautunut kulttuurikokeilututkija Anita Kankaan

väitöskirjaksi " Keski-Suomen kulttuuritoimintakokeilu tutkimuksena ja politiikkana "

Jyväskylän yliopistossa v. 1988.

Kokeilukunnissa asetettiin kulttuuritoimintakomitean lakiehdotuksen mukaiset

kulttuurilautakunnat ja niihin palkattiin päätoimiset kulttuuriohjaajat186.

Kokeilukunnat saivat opetusministeriön kokeilumäärärahasta avustusta

kokeilutoimenpiteisiin mutta Anita Kankaan väitöskirjan mukaan valtio ei noudattanut

täysimääräisesti taloudellisia sitoumuksiaan187. Hyvinvointivaltion murros ja kasvun rajat

olivat alkaneet näkyä kansainvälisessä vertailussa jo 1970-luvun alussa eli jo

kulttuuritoimintakomitean työskentelyn alkuvaiheessa mutta suomalaisen

hyvinvointivaltion muita maita myöhempi kehitys toi taloudellisen kasvun rajallisuuden

pintaan vasta kulttuuritoimintakokeilun loppuvaiheessa, jolla voidaan osaltaan selittää

opetusministeriön jarruja kokeilun taloudellisissa resursseissa.188 Mitä

kulttuuritoimintakokeilu kuntatasolla sitten osoitti toisaalta hyvinvointivaltion

kulttuuripolitiikasta ja miten kokeilu edisti kuntien kulttuuritoimintalain

säätämisprosessia?

Keskisuomalainen, opetusministeriön myötävaikutuksella toiminut

kulttuuritoimintakokeilu sai kolauksen, kun ministeriö asetti kesken kokeilun erillisen

kulttuuritoimintatyöryhmän ( 4.8.1977 ) valmistelemaan hallituksen esitystä laiksi ja

asetukseksi kuntien kulttuuritoiminnasta ilman kokeilukuntien edustajia.

184 Kangas 1988, 79.185 Kangas 1988, 80 � 83.186 Kangas 1988, 82.187 Kangas 1988, 84 � 85, 88 � 90.188 Ks. Kosonen 1987, 82 � 90, Rahkonen 1995, 11.

Page 76: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

43

Kulttuuritoimintakokeilun ja uuden työryhmän linkkinä toimi kokeilussa mukana ollut

ministeriön virkamies ja lopuksi myös kulttuuritoimintakokeilun tutkija 189.

Kulttuuritoimintakokeilu sinänsä ei johtanutkaan lopulliseen hallituksen esitykseen laiksi

kuntien kulttuuritoiminnasta, vaan opetusministeriön kulttuuritoimintatyöryhmän

valmistelu ( mietintö 4.1.1979 ) ja Mauno Koiviston II hallituksen ohjelmalausuma, että

hallitus antaa esityksensä laiksi kuntien kulttuuritoiminnasta kuin myös esityksen

liikuntalaiksi190. Työryhmän yhtenä tehtävänähän oli � selvittää kunnan lakisääteisen

kulttuurilautakunnan tehtävät sekä yhteydet kunnan muuhun kulttuuri- ja vapaa-ajan

hallintoon�.191 Millaisiksi kunnan lakisääteisen kulttuurilautakunnan tehtävät muotoutuivat

ja miten organisatoriset yhteydet kunnan muuhun vapaa-ajanhallintoon järjestettiin tulen

selvittämään tämän luvun neljännessä alaluvussa ( 2.4. ). Kulttuuritoimintakokeilulla, sen

tutkimustiedolla ja kokeilussa mukana olleilla henkilöillä oli oma vaikutuksensa

lainsäädäntötyöhön192. Hallituksen esityksessä todetaan, että kokeilusta saatuja

kokemuksia on mahdollisuuksien mukaan pyritty käyttämään hyväksi lakiehdotuksen

valmistelussa193.

Hyvinvointivaltion kulttuuripolitiikka ankkuroitui kulttuuritoimintakokeiluaikana 1970-

luvun viimeisellä puoliskolla kulttuurin demokratisoitumiseen ja kulttuuridemokratian

edistämiseen194. Tämä tarkoitti, että erilaiset vähemmistöt ja erityisesti vanhukset ja lapset

kulttuuripassiivisina ryhminä olivat kulttuuritoimintakokeilun kohteina ja heille piti myös

antaa mahdollisuus osallistua toiminnan määrittelyyn. Kulttuuripalvelut tuli viedä

erityisesti niiden luo, joita palvelut eivät luonnollisesti tavoittaneet ja joilla oli

osallistumisesteitä. Kulttuuripalveluiden tarpeen määrittelivät ensisijassa

kulttuuriorganisaatioiden työntekijät eivätkä kulttuurin käyttäjät195. Puhuttiin sosiaalisesta

kulttuuripolitiikasta tai kulttuuripolitiikan sosiaalisesta näkökulmasta, jonka tarkoituksena

oli taata tasa-arvoiset kulttuuripalvelut ja tasa-arvoinen osallistuminen sosiaalipalveluiden

malliin196. Kulttuuritoimintakomitea piti yhtenä kulttuuripolitiikan tavoitteena

yhteiskunnan jäsenten tasa-arvon toteuttamista kulttuuripalvelusten vastaanottajina ja sen

määrittäjinä. Tasa-arvoisuus merkitsi yhdenvertaisuusperiaatteen korostamista, joka oli 189 Kangas, 1988, 85, vrt. Ryyppö � Heikkilä � Sarjava 1989, 60.190 Ryynänen 1986, 224.191 Kulttuuritoimintatyöryhmän mietintö 1978:59.192 Kangas 1988, 220, 222.193 HE 46/1980 vp, 4.194 Kangas 1988, 51, 64, 248.195 Kangas 1988, 51 ja KM 1974:2, 174 - 176.

Page 77: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

44

myös vallitseva lainsäädännöllinen periaate kunnallisten palvelujen synnyttämisessä197.

Lisäämällä kulttuuripalveluksia ja tehostamalla niiden jakelua voitiin asuinpaikasta ja

sosiaalisesta asemasta riippumatta poistaa kulttuuriesteitä.198 Hyvinvointivaltioideologiaan

kuului myös oikeudenmukaisuus. Kulttuuripolitiikassa se tarkoitti, että yhteiskunnan

jäsenelle haluttiin turvata oikeus ja mahdollisuus omaehtoiseen luovaan toimintaan.

Keinona oli harrastustaiteen edellytysten parantaminen.199. Kulttuuritoimintakokeilun

aikainen kuntalainen ja kansalainen nähtiin passiiviseksi yhteiskunnan toimintojen

kohteeksi, joka tuli taiteen ja kulttuurin osaajien toimesta aktivoida ja ottaa mukaan

kulttuurin määrittelyyn. Tätä aktivointia vartenko tarvittiin myös oikeudellista sääntelyä?

1970-luvun hyvinvointivaltiossa uskottiin julkisen hallinnon kaikkivoipaisuuteen ja

hallinnollisena toimenpiteenä suunnittelun voimaan. Lainvalmistelussa tutkimustyö

nähtiin yhteiskuntapoliittiseksi suunnitteluksi200, josta toimintatavasta yksi hyvä esimerkki

oli kuntien kulttuuritoimintalain valmistelu yhteiskuntapoliittisine tutkimuksineen ja

kokeiluineen. Kuntien suunnittelu-usko vahvistui, kun uusi Kunnallislaki ( 953/1976, 13 §

) teki kuntasuunnittelun pakolliseksi kaikissa kunnissa. Hyvinvointivaltion hallinto

perustui vahvaan sektoriajatteluun niin valtionhallinnossa kuin kunnissakin. Tähän myös

monien uudistusten esteeksi koettuun sektoriajattelun syvällisyyteen törmättiin myös

kunnallisessa kulttuuritoimintakokeilussa201. Kunnallisten hallintokuntien yhteistyö- ja

työnjakokysymykset sekä mosaiikkimaisen hallinnon keskittämistarpeet olivat olleet esillä

koko sodan jälkeisen ajan202 mutta monista yrityksistä huolimatta sektoriajattelu ja

hallintojen erillisyys sai jatkuvasti voiton. Kulttuuritoimintakokeilunkin aikana pohdittiin

vapaan sivistystyön hallintokuntien monilukuisuuden mielekkyyttä ja tarvetta ylipäätään

säätää uusi laki vahvistamaan erillisyyttä203 mutta toisin kävi.

Kulttuuritoimintakokeilun tulosten värittömyys oli myös osoitus ajalle vielä tyypillisestä

auktoriteettiuskosta ja valtionhallinnon ohjausvoimasta suhteessa kuntien toimintoihin.

Anita Kankaan väitöskirjan mukaan kokeilussa pysyteltiin kulttuuritoimintakomitean

ehdotuksissa, vaikka innovatiivisiinkin ratkaisuihin kulttuurilautakunnan tehtävien 196 Kangas 1988, 2, 241, 252.197 Rasinmäki 1997, 483.198 KM 1974:2, 111 ja Kangas 1988, 239, 248.199 KM 1974:2 112.200 Kangas 1988, 219.201 Kangas 1988, 244, 232.202 Teräväinen 1989, 15.

Page 78: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

45

muokkaamisessa ja toiminnan sisällön suunnittelussa olisi voitu päästä204.

Hyvinvointivaltion palvelutuotanto oli ensisijassa julkisen vallan tehtävänä ja

palvelutuotannon perustana olivat julkiset instituutiot kuten esim. kirjastot ja teatterit.

Kulttuuri-instituutiot ovat olleet tärkeitä kansallisen kulttuuri-identiteetin rakentamisessa

mutta kulttuuritoimintakokeilusta tämä ulottuvuus puuttui, sillä kulttuurilaitokset

kirjastolaitosta lukuun ottamatta olivat kaupunkikuntien kulttuuriomaisuutta ja kokeiluhan

toteutettiin maalaiskunnissa205.

2.3. Hyvinvointivaltion oikeudellinen sääntely

Hyvinvointivaltiossa keskeinen valtiollisen sääntelyn muoto on oikeudellinen sääntely eli

norminantovallan käyttäminen. Oikeudellisen sääntelyn funktioina hyvinvointivaltiossa

ovat pääasiassa yhteiskuntaelämän ohjaus, julkisen palvelutuotannon järjestäminen ja

julkisen vallankäytön organisoiminen. Näiden kolmen hyvinvointivaltiollisen tehtävän

lisäksi suomalainen oikeusjärjestys sisältää ristiriitojen ratkaisussa ja yhteiskuntarauhan

ylläpitämisessä vaadittavaa norminantoa, jotka ovat kuuluneet perinteisen oikeusvaltion

sääntelytehtäviin.206 Suomen oikeusjärjestys jakautuu yksityisoikeuteen ja

julkisoikeuteen, joka jako on ominaista romaanis-germaaniseen oikeusjärjestysperheeseen

kuuluville valtioille207. Hyvinvointivaltiossa nimenomaan julkisoikeudellisten säädösten

osuus on lisääntynyt. On puhuttu laki- tai normitulvasta208.

Julkisen palvelutuotannon järjestäminen on merkinnyt sekä uusia lakeja, niiden

valtuutuksella samassa asiassa annettuja asetuksia ja asetuksen valtuutuksella annettuja

ministeriöiden päätöksiä sekä jatkossa jatkuvia lakimuutoksia yksityiskohtaisen

normituksen johdosta209. Täten on rakennettu hyvinvointivaltion oikeudellinen ( juridinen

) infrastruktuuri210, joista kunnallisoikeudellisesti laajimpia ovat terveyden- ja

sairaanhoidon, sosiaalihuollon ja koulutuksen järjestelmät. Oikeudellisella sääntelyllä on

asetettu hallinto-organisaatioille tavoitteet tai tehtävät, määritelty organisatoriset

203 Kangas 1988, 233 ja Ryynänen 1986, 434.204 Kangas 1988, 232.205 Hannus � Hallberg 1993, 56. Kunnallislaki ( 953/1976, 1 § ) tunsi vain yhden kuntamuodon mutta siitähuolimatta kunnallishallinnon käytännössä puhuttiin kaupungeista ja kunnista ja jopa maaliskunnista.206 Laakso 1990, 8 � 15.207 Laakso 1990, 1 � 3.208 Ryynänen 1986, 104, Laakso 1990, 50 ja Rasinmäki 1997, 52. V. 1970 Suomen säädöskokoelmassajulkaistiin 917 säädöstä, v. 1980 säädöksiä oli 1107 ja v. 1990 säädöksiä oli jo 1399 ( v. 1999/1378 ).209 Ks. normihierarkia, Uotila � Laakso � Pohjolainen � Vuorinen 1989, 2 ja Laakso 1990, 4 � 5.210 Rasinmäki 1997, 15. Tässä tutkimuksessa piirtyy kuva kunnallisen kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimenoikeudellisen infrastruktuurin kokonaisuudesta.

Page 79: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

46

toimielimet ja annettu yleensä tehtävien toteuttamisen edellyttämät resurssit ja keinot211.

Oikeudellinen sääntely on ollut valtion keino puuttua palvelumarkkinoiden toimintaan.

Hyvinvointivaltion sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ideologia lähtee ( perus)palvelujen

takaamisesta tasa-arvoisesti kaikille kansalaisille. Tämän periaatteen toteuttamiseen on

tarvittu laajaa norminantoa, joka on samalla merkinnyt palvelujen tuottamisen

yhteiskunnallista kontrollia. Yksityinen ja julkinen palvelutuotanto on erotettu toisistaan ja

julkinen palvelutuotanto on oikeudellisin normein arvotettu yksityistä edullisempaan

asemaan, sillä esimerkiksi peruskoulua korvaavan yksityisen koulun perustamiseen on

tarvittu valtioneuvoston lupa ja kunnan kanssa sopimus ( PKouluL 476/1983, 77.1 § ),

jonka voidaan katsoa määrittävän kunnallisen palvelun laatua ja suovan oikeusturvan

palvelun käyttäjälle. Peruskoulun säädöstämisen ankaruuteen vaikuttaa luonnollisesti

peruskoulun pakollisuus eli sen kuuluminen hallitusmuodon/perustuslain takaamiin

perusoikeuksiin ( HM 94/1919, 80.2 §, HM 969/1995, 13.1 §, Perustuslaki 731/1999, 16 §

).

Millaista sitten luonteeltaan ja ominaispiirteiltään hyvinvointivaltiollinen sääntely on

ollut? Mitä oikeudellistumisilmiöllä on tarkoitettu? Seppo Laakso on v. 1990 tiivistänyt

oikeudellisen sääntelyn muutokset kahdeksaan teemaan:

Valtion tehtävien lisääntyminen ja oikeudellisen sääntelyn alan kattavuuden huomattava

laajentuminen.

Lakitulva.

Oikeuden materialisoituminen.

Sääntelyn muotojen ja sääntelytekniikan muutokset.

Erityisasiantuntemuksen tarve päätöksenteossa.

Lain soveltajan ja lainsäätäjän vallanjaon suhde on muuttunut.

Oikeuden ja moraalin välisen suhteen muuttuminen.

Laintulkinnan ja lakia soveltavan päätöksenteon metodologiset seuraamukset.212.

Hyvinvointivaltiollista lakia on luonnehdittu tavoitteelliseksi eli finalistiseksi vain

puitteet normitettavalle tehtävälle antavaksi ja joustavaksi. Oikeudellista norminantoa

ohjaa tavoiterationaalinen argumentointi. Tavoitteisiin pääsemistä puolestaan ohjaa

211 Laakso 1990, 13.212 Laakso 1990, 49 � 52.

Page 80: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

47

tarverationaalinen argumentointi. Säädösten normit ovat muokkaantuneet väljiksi ja

soveltajalle harkintamarginaalia antaviksi213. Normivalta on siirtynyt lainsäätäjältä

hallintoviranomaisille, jotka ovat saaneet käyttää laajaa normiohjausvaltaa. Seppo Laakso

puhuukin normitason madaltumisesta214. Julkisen vallan rooli oli hyvinvointivaltion

kehittymisen alkutaipaleella palvelujen tuottajan rooli. Lainsäädännölliset uudistukset

merkitsivät yleensä kunnille uusia tehtäviä ja velvoitteita. Mallina toimi command-and-

controll � sääntelymalli, jossa kunnat velvoitettiin tuottamaan erityislaissa säädettyjä

palveluja215. Lainsäädännöllä toteutettiin yhteiskuntapoliittisia tavoitteita ja siitä tuli

keskeinen ohjauksen ja työnjaon väline valtio � kunta �suhteessa216. Kuntalaki ei riittänyt

takaamaan kunnallishallinnon omavastuista toimivuutta, vaan tarvittiin laaja ja

moniulotteinen erityislainsäädäntö ohjaamaan yhdenvertaista kunnallisten palvelujen

tuotantoa. Erityislainsäädäntö kavensi kunnanvaltuuston päätösvaltaa ja antoi

lakisääteisille toimielimille itsenäisen aseman217.

Oikeudellistumisesta tuli yksi hyvinvointivaltiokritiikin kohde, jota teema en tässäkään

tutkimuksessa pysty sivuuttamaan. Oikeudellistumisilmiössä on kysymys modernin

sosiaalivaltiollisen sääntelyn, päätöksenteon ja kontrollin teoreettisesta

käsitteellistämisestä218. Hyvinvointivaltion rakentaminen oikeudellisen sääntelyn

instrumentilla merkitsi asioita, jotka myöhemmin alettiinkin kokea kielteisiksi.

Seurauksena oli vastastrategioiden kehittäminen. Kunnallishallintoa koskettavista

vastastrategioista keskeisempiä ovat olleet: 1. sääntelyn purkaminen ( deregulaatio ), 2.

julkisten tehtävien yksityistäminen ( privatisointi ), 3. hallintokoneiston keventäminen (

debyrokratisointi ) ja 4. itsehallinnollisen sääntelyn lisääminen219. Nämä yleiset

oikeudellistumisen vastastrategiat tulevat lähempään käsittelyyn myöhemmissä luvuissa.

Millaisia normeja hyvinvointivaltiolliset säädökset sisältävät ja ketkä ovat normien

adressaatteja ja mitä ne merkitsevät lain soveltajan kannalta? Oikeusnormit luokitellaan

yleensä neljään ryhmään: 1. käyttäytymisnormit, 2. konstituoivat normit, 3.

213 Rasinmäki 1997, 90.214 Laakso, 1990, 50. Ks. Olle 1999, 93. Myös Eestissä hallinnolle annetulla sääntöjen anto-oikeudella onvähennetty lainsäätäjän kuormitusta.215 Rasinmäki 1997, 476.216 Ryynänen 1986, 99.217 Ryynänen 1986, 298 � 299.218 Laakso 1990, 53.219 Laakso 1990, 53 ja Rasinmäki 1997, 93. Ks. myös Esko Ahon hallituksen päätös julkisen sektorinuudistamisesta 1992, 2.

Page 81: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

48

menettelynormit ja 4. toimintanormit220. Hyvinvointivaltion moderni oikeus käyttää

sääntelytehtävän mukaan erityisesti toimintanormeja oikeusvaltiollisten käyttäytymis-,

konstituoivien ja menettelynormien lisäksi221. Konstituoivat normit jaetaan: a)

kompetenssinormeihin, b) organisaationormeihin ja c) kvalifikaationormeihin.

Kompetenssinormit eli toimivaltanormit luovat julkisille organisaatioille kompetenssin

julkisen vallan käyttöön, joka voi olla säädösvaltaa, tuomiovaltaa tai hallintovaltaa.

Hallintovallan käyttö kunnallishallinnossa mahdollistaa hallintopäätösten teon ja

tosiasiallisen toiminnan. Organisaationormeja ovat julkisen organisaation asettamista,

kokoonpanoa ja henkilöstöä koskevat normit. Kvalifikaationormilla luodaan henkilöille

oikeudellinen asema tai ominaisuus. Menettelynormit ovat sekä hallintoviranomaisia että

tuomioistuimia koskevia menettelytapoja ja menettelymuotoja koskevia säännöksiä.

Hyvinvointivaltiollisen lainsäädännön tyyppinormeja ovat intressipunnintanormit ja

tavoite/keino �normit, jotka kuuluvat toimintanormeihin. Kun säädös toteuttaa

yhteiskuntaelämän ohjausta eli interventiota, se sisältää intressipunnintanormeja.

Normeilla järjestetään kahden osapuolen eri suuntiin käyviä intressejä. Julkisen

palvelutuotannon järjestämissäännöstö ja erityisesti hallinto-oikeuden erityisalojen sääntely

sisältää tavoite/keino � normeja, joilla tähdätään tiettyyn tavoitteeseen ja annetaan keinot

tavoitteeseen pääsemiseksi.222. Julkisen palvelutuotannon ohjaussääntely on väljentyessään

muuttunut suoriteperusteiseksi, finalistiseksi sääntelyksi, jossa keinot on jätetty sääntelyn

ulkopuolelle223. Jorma Rasinmäen mukaan �legitiimi hyvinvointivaltiollinen sääntely

muodostuu eri normityyppien yhdistelmistä224.�

Hyvinvointivaltiollisen sääntelyn lakityypit voidaan luokitella säädösteoreettisesti. Näillä

lakityypeillä ymmärretään julkisen palvelutuotannon ohjauksessa käytettäviä ohjelmallisia

lakeja, joista eri tutkijat käyttävät erilaisia nimityksiä. Tavoitelaissa käytetään

normityyppiä tavoite/keino �normi225. �Tavoitenormi on ainoastaan eräänlainen väljä

suuntaviiva tai suurimittakaavainen kartta, johon maali on merkitty vain karkein

vedoin226.� Tavoitenormin soveltajalla on suuri harkintavalta. Matti Niemivuo on

kirjassaan � Valtio ja kunnan itsehallinto � eritellyt tavoitesäännösten ongelmia. Hän on

220 Laakso 1990, 16.221 Laakso 1990, 47.222 Laakso 1990, 19 � 25.223 Rasinmäki 1997, 476.224 Rasinmäki 1997, 108.225 Laakso 1990, 24.226 Aarnio 1989, 78.

Page 82: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

49

sitä mieltä, että osa tavoitesäännöksistä ei sisällä mitään konkreettista, että tavoitteet on

asetettu usein liian korkealle tasolle, että tavoitesäännösten kohde on usein epäselvä, että

tavoitesäännökset ovat tulkinnanvaraisia ja että tavoitesäännöstä ei useinkaan käy ilmi,

onko kyseessä tavoite, määritelmä vai käyttäytymisnormi227. Toinen ohjelmallinen

lakityyppi on puitelaki, joka sisältää valtuutuksen alemmanasteisen säännöksen

antamiseen hallinnollisessa järjestyksessä228. Se voi asettaa uudistustyölle myös

sisällöllisiä tavoitteita, määrätä keinoja, asettaa aikatauluja ja luoda toiminnalle

seurantajärjestelmän. Puitelaki on väljä, jossa sääntöohjauksesta on siirrytty tavoite- ja

ohjelmaohjaukseen.229 Nopeasti muuttuvat taloudelliset olosuhteet ovat edistäneet

puitelakien käyttöönottoa. Ne ovat tavoitelakien tavoin poliittisluonteisia

periaatejulistuksia, joissa lakien soveltajina toimiville viranomaisille annetaan valtuudet

muotoilla normisisältöjä ja oikeudellisia periaatteita. Puitelait soveltuvat sellaiseen

päätöksentekoon, jolla on välittämiä taloudellisia vaikutuksia. Ja oikeussuoja toteutuu sitä

paremmin, mitä ripeämpää taloudellinen kasvu on ja mitä paremmin taloudellinen

hyvinvointi kohoaa.230 Kolmas lakityyppi resurssilaki puolestaan määrittää toimintalaissa

määritellylle toiminnalle annettavat resurssit ( valtionosuus ). Näiden lisäksi on

kehittämislakeja ja suunnittelulakeja.

2.4. Kunnallisen kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyönlakisääteistämisen ensi askeleet

2.4.1. Nuorisolautakunta lakisääteistämisen avaajana

Kunnallinen nuorisotyö lakisääteistettiin 1.7.1972 lukien Lailla kuntien

nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta231 ( 117/1972 )

aikana, jolloin kunnissa uskottiin lakisääteistämisen lisäävän uuden erityistoimialan

arvostusta ja painoarvoa lautakuntien joukossa sekä antavan nuorisotyön toimijoille

monipuolisemmat vaikuttamismahdollisuudet. Kuntien itsehallinnon näkökulmasta

ajattelumalli oli ongelmallinen, sillä lakisääteistetty erityistoimiala yksityiskohtaisen

valtionosuusvalvonnan vuoksi alkoi toimia valtionhallinnon paikallisena etäispäätteenä.

Kunnat halusivat valtionosuuksia hyvinvointivaltion lisääntyviin tehtäviin mutta joutuivat 227 Niemivuo 1991, 22 � 25.228 Laakso 1990, 24.229 Ryynänen 1986, 95 � 96.230 Laitinen 1996, 103, 116 � 117.231 Laista kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta ( 117/1972 9

Page 83: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

50

uhraamaan tälle organisatorisen vapautensa ja alistumaan yksityiskohtaiseen

valtionosuusohjaukseen.

Kuten jo aikaisemmin olen maininnut, kuntien nuorisotyön lakisääteistäminen merkitsi

pakollisen nuorisolautakunnan asettamista ja nuorisotyöhön koulutetun viranhaltijan

palkkaamista. Kunnan oma liikkumavara kummassakin asiassa oli vähäinen, sillä lain

sanamuoto oli kuntia velvoittava. Lääninhallituksen harkinnassa oli määrittää, mikä oli

nuorisolautakuntalaissa ( 117/1972, 2.2 § ) tarkoitettu kunnan vähäinen asukasmäärä, jonka

perusteella kunta voitiin vapauttaa asettamasta lakisääteistä nuorisolautakuntaa joko

määräajaksi tai toistaiseksi. Myös muut erityiset syyt voivat puoltaa sitä, ettei valtuuston

tarvinnut asettaa erityislautakuntaa. Vaihtoehtoiset organisointimahdollisuudet olivat

kunnanhallitus tai jokin muu kunnallinen lautakunta. Nuorisolautakunnan jäsenille

säädettiin erityiskelpoisuus, joka tuohon aikaan oli normaali käytäntö ja joka menettely

korosti erityistoimialan luottamushenkilöiden painoarvoa ja erityisasiantuntijuutta.

Nuorisolautakunnan jäsenten tuli olla nuorisotoimintaan osallistuvia ja nuorisopolitiikkaa

tuntevia henkilöitä ( 5 § ). Nuorisolautakunnan jäsenten kaksiulotteinen erityisvaatimus

heijasti myös ajassa vallinnutta nuorisotyön tavoitteiden ja toiminnan sisällön murrosta.

Nuorisotoimintaan osallistuminen edellytti henkilökohtaista vapaassa kansalaistoiminnassa

mukana oloa ja nuorisopolitiikan tuntemus yhteiskuntapolitiikan eri lohkojen

asiantuntemusta232. Nuorisolautakuntiin haluttiin saada parhaat mahdolliset nuorisotyön,

nuoritoiminnan ja nuorisopolitiikan asiantuntijat233.

Nuorisolautakuntalaki ( 117/1972 ) edellytti ( tulee olla ), että kunnat palkkasivat

nuorisotyöhön kunnan koon huomioiden yhden tai useampia viranhaltijoita, joilla on

tehtävän edellyttämä pätevyys ( 4 § ). Nuorisolautakunta-asetuksessa ( 418/1972 )

määrättiin valtionosuuteen oikeuttavien hallinnollisissa ja organisatorisissa tehtävissä sekä

lisäksi nuorisolautakunnan alaisena toimivien viranhaltijoiden kelpoisuudet.

käytän tässä tutkimuksessa lyhennettä nuorisolautakuntalaki.232 Ks. Nieminen 1995, 349 � 352: Perinteinen nuorisotyö ankkuroitui kasvatukseen ja vapaa-aikaan. Senähtiin 1960-luvulla jo liian kapea-alaiseksi. Nuorisokasvatusta toteuttivat pääasiassa aatteellisetnuorisojärjestöt mutta voimistuneen poliittisen osallistumisen ja yleisen politisoitumisen myötä�kasvatuksellisen nuorisotyön tuli muuttua yhteiskuntapoliittiseksi toiminnaksi�. Rantalaiho 1968, 7:Nuorisopolitiikka ymmärrettiin yhteiskunnan toimenpiteiksi, joiden tarkoituksena on edistää nuortenjäsentymistä yhteiskuntaan heidän itsensä ja yhteiskunnan kannalta parhaalla mahdollisella tavalla.Nuorisopolitiikan päälohkot olivat koulutuspolitiikka, työhön sijoittumisen edistäminen, asuntopolitiikka,perhepolitiikka, vapaa-aikapolitiikka, nuorisonhuolto ja nuorisorikollisuuden vastustaminen.233 Holopainen 1977, 50 - 70 : Jäsenet olivat yleensä miehiä, keski-ikä 33 vuotta, koulutustaso kansakoulu,ammatti toimihenkilö, vaihtuvuus suhteellisen korkea ja jäsenet kuuluivat 1.2 nuorisojärjestöön.

Page 84: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

51

Nuorisotoimen johtajalta vaadittiin Tampereen Yliopistossa suoritettu nuorisotyön

tutkinto tai muu tehtävään soveltuva korkeakoulututkinto tai käytännön toiminnalla

saavutettu viranhoidon edellyttämä pätevyys. Nuorisosihteeriltä ja vastaavalta

viranhaltijalta opistoasteinen nuorisotyön tutkinto tai muu tehtävään soveltuva tutkinto

tahi käytännön toiminnalla saavutettu viranhoidon edellyttämä pätevyys234.

Opetusministeriölle annettiin oikeus erityisestä syystä myöntää erivapaus säädetyistä

kelpoisuuksista235. Kuntien saaman palkkausvaltionosuuden ehtona oli säädetty kelpoisuus,

joka sinänsä rinnakkaisten kelpoisuuksien muodossa antoi kunnille liikkumavaraa ja takasi

lakisääteistämistä edeltäneen ajan viranhaltijoiden pysymisen virassaan. Nuorisotyölailla

lainsäätäjä puuttui kuntien virkanimikkeiden käyttövapauteen kuin myös

organisaatiovapauteen viranhaltijoiden organisatorisen sijoittamisen suhteen. Nuorisotyön

valtionosuuspalkkaisten viranhaltijoiden tuli työskennellä nuorisolautakunnan

alaisuudessa. Jos kunta halusi valtionosuuden nuorisotyön virkaan tai virkoihin, sen tuli

noudattaa asetuksen mukaisia virkanimikkeitä: pääasiassa nuorisotoimen johtaja ja

nuorisosihteeri, jotka nimenomaan kuvasivat hallinnollis-organisatorista asemaa.

Nuorisosihteeri �nimikkeen rinnalla kunta voi käyttää muutakin vastaavaa nimikettä kuten

nuoriso-ohjaaja236. Opetusministeriö antoi asetuksen valtuutuksella ( 5 § ) kunnille

tarkemmat määräykset valtionosuuteen oikeuttavien virkojen asukaslukurajoista,

päävirkojen ja sivuvirkojen käytöstä sekä tutkinnoista. Uuden nuorisotyöhenkilöstön

palkkaaminen valtionosuuden turvin oli alunperinkin valtion tulo- ja

menoarviosidonnainen asia mutta sitä rajoitettiin v. 1976 siten, että käyttöön otettiin uusien

virkojen perustamisen katto ( 1145/1976 )237.

234 KHO:n ratkaisuja Nuorisolautaskunta-asetuksen ( 418/1972 ) tulkinnasta ei ole.235 Opetusministeriön nuorisotoimisto 1988: 2.5. Selvitys kuntien nuorisotoimenjohtajien ja nuorisosihteerienkoulutuspohjasta: Opetusministeriön myöntämä kelpoisuus oli 66/525 eli 12.6 %:lla kunnissatyöskennelleistä oli erivapaus.236 Esimerkiksi Jyväskylän maalaiskunnassa oli raittius- ja nuoriso-ohjaajan virka 30.6.1972 saakka.Yhdistelmävirka lakkautettiin ja sen tilalle perustettiin nuoriso-ohjaajan virka 1.7.1972 lukien, joka olinuorisosihteeriä vastaava valtionosuuteen oikeuttava virka. Nuoriso-ohjaajan virka lakkautettiin 1.9.1974lukien ja sen tilalle perustettiin valtionosuuteen oikeuttava nuorisotoimen johtajan virka opetusministeriönkuntakokoluokituksen perusteella. Virkoihin valittiin Tampereen Yliopiston nuorisotyön tutkinnonsuorittanut tämän tutkimuksen tekijä.237KM 1983:33, liite 3. V. 1979 kunnissa oli 508 nuorisolautakunnan alaista viranhaltijaa, joista päätoimisianuorisotoimenjohtajia 38 ja nuorisosihteereitä 259. Loput olivat yhdistelmävirkoja tai sivuvirkoja. 16kunnassa ei ollut virkaa. Opetusministeriön nuorisotoimisto 1988, 2.4. Kuntien nuorisolautakuntienvaltionosuusvirat v. 1988: Valtionosuuteen oikeutettuja päävirkoja kunnissa opetusministeriön tilastoinninmukaan v. 1988 oli 429 ( 445 kuntaa ) mutta jos yhdistelmävirat eritellään, virkoja oli 525, näistänuorisotoimenjohtajien virkoja oli 47 ja päätoimisia nuorisosihteerin virkoja 274. Erilaisia nuorisotyön,liikunnan, kulttuurin ja raittiustyön yhdistelmävirkoja oli 170 ja muita yhdistelmiä 9. Sivuvirkoja oli 8 januorisonohjaan virkoja 6. Virka puuttui 14 kunnasta.

Page 85: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

52

Kunnalle oli nuorisolautakuntalailla ( 117/1972 ) säädetty uusi lakisääteinen tehtävä

huolehtia nuorisotoiminnan tukemisesta ja kehittämisestä ( 2 § ). Ryynäsen mukaan

nuorisolautakuntalaissa ei suoraan lausuttu, että laissa säädetty tehtävä kuului kunnan

toimialaan238 mutta kuten lain otsikosta kävi ilmi nuorisolautakuntalaki oli ensisijassa

resurssilaki ( Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta

valtionavusta ). Kunnalle tulevien resurssien lisäksi laki sääti kunnan nuorisotyöhön

tarvittavasta organisaatiosta, joka pystyi käyttämään resurssit säädettyihin tarkoituksiin ja

näin edistämään lainsäätäjän yhteiskunnallista tahtoa. Laki kuntien nuorisolautakunnista

luokiteltiin vapaan sivistystyön lähialojen lainsäädännöksi239. Vapaan sivistystyön

lainsäädäntöön kuuluivat kansalais- ja työväenopistot, kansanopistot, urheiluopistot,

musiikkioppilaitokset, opintokerhotoiminta ja askartelunohjaajaopistot. Vapaan

sivistystyön lainsäädäntö oli luonteeltaan valtionapulainsäädäntöä ja niissä säädettiin myös

valtionavun saajasta.

Jotta kunta olisi voinut saada nuorisolautakuntalaissa ( 117/1972 ) mahdollistettua

valtionosuutta, sen tuli toimia lain edellyttämällä tavalla, koska valtionosuudet olivat

menoperusteisia. Nuorisolautakunnan lakimääräiset tehtävät Kärkkäinen ryhmitteli

viiteen ryhmään: 1. yhteydenpitotehtävät, 2. tutkimus- ja suunnittelutehtävät, 3. avustus- ja

tukemistehtävät, 4. nuorisotoiminnan järjestämiseen liittyvät tehtävät ja 5. toimitilojen ja �

alueiden rakentamiseen ja varaamiseen liittyvät tehtävät240. Nuorisolautakunnan

lakisääteisissä tehtävissä heijastui nuorisotyön ja nuorisotoiminnan dualismi, joka oli

lausuttu nuorisolautakuntalain 1 §:ssä. Kunnan tehtävänä oli ensisijassa nuorisotyö eli

edellytysten luominen nuorisotoiminnalle ja sen tukeminen. Nuorisotoiminnasta vapaana

kansalaistoimintana vastasivat aatteelliset, poliittiset ja muut paikalliset

nuorisoyhdistykset.

Nuorisoyhdistysten avustaminen ja tukeminen nähtiin nuorisolautakunnan

keskeisimmäksi tehtäväksi. Nuorisolautakunnan itsenäisen päätösvallan kannalta vain

lakisääteisellä nuorisomäärärahojen jakotehtävällä oli hallinto-oikeudellista merkitystä.

Nuorisolautakunnan tuli päättää niiden määrärahojen jaosta, jotka kunnassa oli varattu

paikallisten nuorisoyhdistysten toiminnan tukemiseen ( 1.1.6 § ). Nuorisomäärärahojen

238 Ryynänen 1986, 158.239 Huuhka � Kuosmanen 1973, 3 � 6.240 Kärkkäinen 1974, 5 � 11.

Page 86: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

53

jako kuului nuorisolautakunnan toimivaltaan, jota vahvistaa KHO:n ratkaisu vuodelta

1973:

KHO 21.2.1973/703: Kaupunginhallitus jakoi 24.7.1972 vuoden 1972talousarvioon otetut nuorisomäärärahat. Kuntien nuorisolautakunnista ja

kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta annettu laki oli tullut voimaan

1.7.1972ja nuorisolautakunta oli valittu 19.6.1972. Avustusten myöntämisestä

päättäminenkatsottiin kuuluvan nuorisolautakunnan eikä kaupunginhallituksen

toimivaltaan,minkä vuoksi kaupunginhallituksen päätös kumottiin.L kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavastavaltionavusta 1 §, 2 § 1 mom, 5 § ja 8 §Nuorisolautakunta-A 1 §Nuorisolautakunta-A 3 §KunL 175 §KunL 178 § ( 642/48 )

Kun nuorisomäärärahojen jako kuului nuorisolautakunnan toimivaltaan, merkitsi tämä

muutoksenhaussa sitä, että lautakunnan päätöksestä valitettiin lääninhallitukselle ( KunL

642/1948, 175 §, 176 § ) sillä perusteella, ettei päätöstä saanut alistaa ( myöhemmin siirtää

) kunnanhallituksen tutkittavaksi ( 95 § )241. Lääninoikeus sai vain joko kumota päätöksen

tai palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi muttei voinut muuttaa päätöstä.

Paikallisten nuorisoyhdistysten tukemiseen ja edellytysten luontiin luettiin kuuluvaksi

myös nuorisotilojen ja �alueiden rakentaminen ja varaaminen ( 418/1972, 1.1.5 § ).

Nuorisolautakunnan toimivallan kannalta kysymys oli ehdotusten teko-oikeudesta

kunnallishallitukselle ja valtuustolle, sillä itsenäistä päätösvaltaa näin suurissa asioissa ei

lautakunnilla ollut. Kysymys oli talousarvioasiasta, josta päätti valtuusto. Kuntien oli

nuorisolautakuntalain ( 6 § ) mukaan mahdollista saada valtion tulo- ja menoarvioon

varatun määrärahan puitteissa avustusta ja lainaa nuorisotoimintaa varten tarpeellisten

tilojen hankkimiseen, niiden laajentamiseen ja perusparannuksiin. Tämä

valtionapuporkkana puri kuntiin ja käynnisti uusien nuorisotilojen rakentamisen ja

vanhojen kokoontumistilojen ym. huoneistojen kunnostamisen nuorisotiloiksi. Sinänsä

uudesta asiasta nuorisotilojen rakentamisessa ei ollut kysymys, sillä jo v. 1948

241 Myöhemmin uuden Kuntalain ( 953/1976 ) 141.2 § , 63.2 §. Nuorisomäärärahojen jaossa kysymys olinuorisolautakunnalle asetuksessa säädetystä tehtävästä. Nuorisolautakunta sai myös jatkovalitusoikeuden,josta KHO:n ratkaisu vuodelta 1978. KHO:1978-A-II-36: Nuorisolautakunnalla oli oikeus hakea muutostalääninoikeuden päätökseen, jolla oli kumottu lautakunnan nuorisolautakunta-asetuksen 1 §:n 6 kohdan nojallatekemä päätös nuorisoyhdistysten vuosiavustuksiin kunnan talousarviossa varatun määrärahan jakamisesta.

Page 87: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

54

opetusministeriössä oli kilpailun pohjalta laadittu nuoriso- ja sivistystalojen

rakennusopas242. Nuorisotilojen valtionapukelpoisuutta helpottamaan tuotettiin v. 1972 ns.

nuorisotilojen RT �kortit, jotka olivat huonetilojen mitoituksen lähtökohtana.

Nuorisotilojen rakentaminen valtionavustuksen turvin oli tiukasti ohjattua toimintaa, kuten

oli liikuntarakentamisen ja koulurakentamisenkin laita. Opetusministeriö käytti

valtionapuohjailullaan laajaa tarkoituksenmukaisuusharkintavaltaa, johon kunnat alistuivat

saadakseen rahaa haluamaansa tarkoitukseen. Opetusministeriö antoi kunnille myös

nuorisotilojen rakentamistavoitteen, joka oli ½ neliömetriä jokaista 7 � 24-vuotiasta nuorta

kohden. Opetusministeriö teki pikapuolin nuorisolautakuntalain voimaan tulon jälkeen

päätöksen nuorisotilojen hankkimista, niiden rakentamista, laajentamista ja

perusparantamista varten myönnettävien valtionavustusten ja lainojen hakemisesta,

myöntämisestä, käytöstä ja tilityksestä ( 10204/71/72 ) ja täydensi päätöstä

yksityiskohtaisella yleiskirjeellä ( 2896/71/73 ).

Tämän lisäksi nuorisolautakuntalaki mahdollisti vuokra-arvomenettelyn kautta

valtionosuuden saannin nuorisotoimintaan tarpeellisten tilojen vuokraamiseen (

117/1972, 5.1.3 § ). Tällä toimenpiteellä saatiin toisaalta käyttöön tyhjillään tai

vajaakäytössä olleita järjestöjen taloja ( maamiesseurojen, nuorisoseurojen ja

työväenyhdistysten talot ) mutta toisaalta se mahdollisti poliittisen kaupankäynnin

nuorisolautakuntalain raameissa. Järjestöt saivat otollisen tilaisuuden vuokrata

omistuksessaan olevat tilat kunnalle ja kunta sai maksamiinsa vuokriin valtionosuutta.

Ratkaisut eivät aina tyydyttäneet tilojen käyttäjiä, sillä aloite vuokrasopimuksen

tekemisestä harvoin tuli käyttäjiltä eli nuorilta saati sitten nuorisolautakunnalta tai

lautakunnan alaisilta työntekijöiltä. Kun ratkaisut oli tehty niihin oli käyttäjien

tyytyminen243.

Nuorisotilojen suunnittelun katsottiin olevan nuorisolautakunnan velvollisuus, johon

liitettiin nuorisotilasuunnittelun valtakunnallinen ohjaus, jota johti opetusministeriö. Se 242 Nieminen 1995, 223 � 224.243 Jyväskylän maalaiskunnassa nuorisotyökäyttöön vuokrattiin Vaajakosken Työväentalon Kannatusyhdistysry:ltä 500 neliömetrin tila Vaajakosken urheilutalosta, josta ei taloudellisiin laskemiinkaan vedoten tahdottupäästä eroon, vaikka edullisempia ratkaisuja olisi ollut saatavana. Jyväskylän maalaiskunnannuorisolautakunnan toimintakertomus 1988, 2: Vaajakosken urheilutalon vuokrasopimus irtisanottiin.Kysymys oli kaiken kaikkiaan poliittisesta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, jota tuettiin valtionosuuksilla.KM 1983:33, liite 5: Jyväskylän maalaiskunnan nuorisotilojen käyttökustannukset v. 1982 olivat Keski-Suomen läänin kuntien suurimmat, vaikka nuorisotiloja neliömetrimäärältään oli kolme kertaa vähemmänkuin Jyväskylän kaupungilla. Neliömetriä kohden laskettu markkamäärä ei kuitenkaan ollut läänin korkein,

Page 88: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

55

velvoitti nuorisolautakunnat laatimaan nuorisotilasuunnitelmat, jotka sitten koottiin

läänin nuorisotilasuunnitelman kautta valtakunnalliseksi nuorisotilasuunnitelmaksi, joita

tarvittiin valtionaputarpeen määrittelemiseksi.244

Muita nuorisolautakunta- asetuksen mukaisia nuorisoyhdistysten tukitoimia käytännössä

olivat lainavälinevarastotoiminta ( mm. leirivälineet, audiovisuaaliset välineet ja

kansallispuvut ), erilainen nuorisoyhdistysten toimihenkilö- ja ohjaajakoulutus, ohjaaja-apu

ja paikallisten nuorisoyhdistysten kansainvälisen toiminnan edistäminen.245

Nuorisolautakuntalain nähtiin mahdollistavan lautakunnan kansainvälisen toiminnan

uudella tavalla, joka tarkoitti, että kansainvälisestä toiminnasta aiheutuvat

matkakustannukset olivat tasavertaisia valtionosuuteen oikeutettuja kuluja kotimaisten

lautakunnan toiminnasta aiheutuvien vastaavien kulujen kanssa. Lisäksi nuorisotoimen

johtajien ja nuorisosihteerien palkkauksen katsottiin edistävän pitkäjänteistä kansainvälistä

nuorisotoimintaa.246 Kansainvälisen toiminnan tukemis- ja edistämistoimissa

nuorisolautakunnat kuitenkin joutuivat koettelemaan kunnan toimialan rajoja.

Poliittisesti aktivoitunut ja maailmanlaajuinen nuorten kansainvälistymisvaatimus merkitsi

vaateita myös kuntien nuorisolautakunnissa. Paikalliset nuorisoyhdistykset hakivat kuntien

nuorisolautakunnilta avustuksia myös kansainvälisiin hankkeisiinsa. Kunnan toimialaan

katsottiin kuuluvan sellaisen kansainvälisen toiminnan avustamisen, jolla tuettiin

ystävyyskuntatoimintaa, joka edisti Yhdistyneiden Kansakuntien ( YK ) suosittamaa

kansainvälistä rauhantyötä tai joka liittyi paikallisesti toteutettuun valistustyöhön247.

Maailman Nuorison 11. festivaalin tunnetuksi tekemisen ei katsottu kuuluneen kunnan

toimialaan:

KHO 1979-A-II-38: Nuorisolautakunnan päätös, jolla oli myönnettytalousarviossa projektitoimintaan ja nuorisotoiminnan aktivoimiseenosoitetusta määrärahasta avustuksia nuorisojärjestöille Kuubassa pidettävienMaailman Nuorison 11. festivaalien tunnetuksi tekemiseen, voitiin siirtääkaupunginhallituksen käsiteltäväksi. Katsottiin, ettei puheena olevanuorison kansainvälisen toiminnan tukeminen, joka ei ole kohdistunutpääasiallisesti paikalliseen nuorisotoimintaan, kuulunut kunnantoimialaan.248

johon taas ylsi Pihtiputaan kunta.244 Kärkkäinen 1974, 8.245 Kärkkäinen 1974, 8 � 9.246 Helsingius 1974, 63. Nuorisolautakuntalain mukaan kunta sai valtionosuutta nuorisolautakunnantoiminnasta aiheutuvista matkakustannuksista ( 117/1972, 5.1.2 § )247 Hannus � Hallberg 1997, 85 � 86, oikeustapaukset 104 � 105.248 Oikeustapaus osoittaa, että nuorisolautakunnan lakisääteinen tehtävä tukea nuorisoyhdistysten toimintaa (418/1972, 1.1.3 § ), joka ei sisältänyt Kunnallislain ( 953/1976, 63.2. § ) edellyttämää ratkaisuvaltaa, ei

Page 89: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

56

KunL 63 §KunL 5 §

Nuorisolautakunta-asetus edellytti, että nuorisolautakunnan piti pitää yhteyttä

nuorisoyhdistyksiin, oppilaitoksiin, koteihin, kasvatusviranomaisiin ja nuorisopolitiikan

alalla toimiviin viranomaisiin ( 1.1.1 § ). Asetuksen sanamuoto kuvaa ajalle tyypillistä

hallintoalamaisajattelua mutta tehtävä voidaan ymmärtää myös toisesta näkökulmasta niin,

että kunnan nuorisolautakunnalle osoitettiin paikallisen nuorisotoiminnan

yhteensovittamisvastuu, joka edisti nuorisotoiminnan tukemis- ja kehittämistyötä.

Kärkkäisen mukaan yhteydenpito tehostui, mikäli järjestöt informoivat lautakuntaa omasta

toiminnastaan249. Tätä informointia nuorisomäärärahoja hakevat yhdistykset tekivät

luonnostaan, sillä avustushakemusten liitteinä tuli olla toimintasuunnitelma, talousarvio,

edellisen vuoden toimintakertomus ja tilinpäätös. Lisäksi nuorisolautakunnan jäsenet

edustivat keskeisiä kunnassa toimivia poliittisia nuorisoyhdistyksiä. Muu

yhteydenpitotehtävä lankesi pääasiassa viranhaltijan vastuulle kuin myös yhteydenpito

koteihin, oppilaitoksiin ja nuorisopolitiikan alalla toimiviin viranomaisiin. Vaikka

nuorisolautakuntalain voimaantulon alkuaikana elettiin vanhan kunnallislain aikaa (

1.7.1972 � 31.12.1976 ), ei nuorisolautakunnan jäsenille enää osoitettu kunnallislain

mahdollistamia hallinnollisia tehtäviä ( 97.1 § ), sillä hallinnolliset tehtävät kuuluivat

viranhaltijalle ja lautakunta toteutti nuorisolautakunta-asetuksen ja johtosäännön mukaisia

tehtäviä kuitenkin melkoisella päätösvaltavajeella. Tehtävät olivat toimeenpanotehtäviä,

kuten asetuksessa edellytetty nuorisoyhdistysten rekisterin ( luettelon ) pitotehtävä ( 1.1.7 §

).

Nuorisopoliittinen suunnittelu ja nuorisopolitiikkaa koskevien asioiden koordinointi

katsottiin nuorisolautakunnan tehtäväksi, sillä sen tuli tehdä ehdotuksia nuorisoa ja

nuorisotoimintaa koskevien näkökohtien huomioon ottamiseksi kunnan toiminnan,

talouden ja maankäytön suunnittelussa. Nuorisoa koskevia kysymyksiä käsiteltiin useissa

kunnan toimielimissä ja nuorisolautakunta-asetus velvoitti nuorisolautakunnat myös

yhteydenpitoon nuorisopolitiikan alalla toimiviin viranomaisiin. Kunnallishallintoon

yritettiin 1970-luvulla juurruttaa nuorisopoliittista suunnittelua Kari Rantalaihon yhden

miehen komiteassa tuotettujen oppien mukaan. Nuorisopolitiikka käsitti viisi lohkoa:

keinoltaan ollut lautakunnan harkinnassa, vaan kunnanhallitus asian siirto-oikeudella ohjasi lautakunnantoimintamuotoja.249 Kärkkäinen 1974, 6.

Page 90: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

57

koulutuspolitiikka, työhönsijoittumispolitiikka, perhe- ja asuntopolitiikka, vapaa-

ajanpolitiikka ja kontrollipolitiikkaa. Juha Vartola tuotti v. 1971 perusmallin kunnallista

nuorisopoliittista suunnittelua varten ja hän teki ensimmäiset nuorisopoliittiset

suunnitelmat Janakkalaan ja Äänekoskelle. Suunnittelun piti pohjautua tutkimukseen ja

sen tarkoituksena oli ohjata kuntia korjaamaan nuorten elämänalueiden epäkohtia

rationaalisen kuntasuunnittelun ja kunnallisen päätöksenteon voimin.250 Kuntasuunnittelu

tuli lakisääteiseksi 1.1.1977 ( KunL 953/1976, 13 § ) mutta kuntasuunnitelmia laadittiin jo

nuorisolautakuntalain voimaantulon aikaan vahvassa uskossa kokonaisvaltaisen

suunnittelun toimintoja ohjaavaan voimaan. Kokonaisvaltaisen nuorisopoliittisen

suunnittelun juurtuminen kuntiin ei tapahtunut helposti, vaikka nuorisotyön

valtionhallinnossa nuorisopolitiikan omaksuminen merkitsi käännekohtaa

kasvatusorientoituneesta linjasta yhteiskuntapoliittisiin painotuksiin251. Kunnallisella

tasolla kokonaisvaltaisen nuorisopoliittisen ajattelun ongelmat konkretisoituivat siihen, että

nuorisolautakunnan varsinainen toimivalta ankkuroitui lähinnä vapaa-aikapolitiikkaan ja

sen kehittämisen keinoihin. Vahvasti sektoroitunut kunnallishallinto ei ollut valmis

poikkihallinnolliseen yhteistyöhön, sillä voimakkaan kasvun aikaan jokaisen sektorin

voimavarat menivät oman alan kehittämiseen ja voimavarojen hankkimiseen omien

tavoitteiden saavuttamiseksi sekä enemmänkin kilpailemiseen jaettavista resursseista kuin

sen miettimiseen, että asioita voitaisiin tehdä yhdessä ja asiakaslähtöisesti.

Nuorison harrastusten ja vapaa-ajankäytön seuraaminen sekä paikallisen nuorisotoiminnan

toimenpiteiden kehittäminen ( 418/1972, 1.1.2 § ) oli vapaa-aikapolitiikkaa ja perinteisen

nuorisotyön ydinaluetta. Vapaa-aikapolitiikan keskeiset toimijat olivat juuri paikalliset

nuorisoyhdistykset, joiden toiminnan edellytysten luontiin nuorisolautakunnan tuli

ensisijassa kohdistaa voimavaransa ( 1.1.3 § )252. Kun nuorisolautakunnalla oli erilaisin

yhteydenpito ja seurantamenetelmin kokonaiskäsitys kunnan nuorisotoiminnan ja

nuorisopolitiikan tilasta, oli sen mahdollista arvioida ns. oman nuorisotoiminnan

250 Nieminen 1995, 349 � 350. Nuorisopoliittista suunnittelua ohjaamaan ilmestyivät kirjat: Kari Rantalaiho.1970-luvun nuorisopolitiikka.1970 ja Juha Vartola. Nuorisopoliittinen suunnittelu. Perusmalli kunnallistanuorisopoliittista suunnittelua varten. 1971. Lisäksi opetusministeriö ja valtion nuorisoneuvosto tukivatImatra � Joutseno � Lappeenranta alueen nuorisopoliittista tutkimus- ja kokeilutoimintaa 1974 � 1977, josilmestyi v. 1978 Elna Hirvosen toimesta raportti �Nuorisopoliittinen kokeilutoiminta�.251 Nieminen 1995, 30 � 351. Kysymys oli myös nuorisotyöteoreettinen. Kasvatussosiologinen painotus saikilpailijakseen yhteiskuntateoreettisen koulukunnan. Tämä näkyi myös käytännön toiminnan tasollanuorisotyön menetelmämuutoksina ts. perinteinen ryhmätoiminta sai rinnalleen periaateohjelmien teon,julkilausumat, konferenssit ja tutkimukseen perustuvat kokeilut.252 Ks. Kärkkäinen 1974, 9 � 10.

Page 91: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

58

järjestämisen253 tarve ( tarvittaessa järjestää opiskelu-, harrastus- ja muuta vapaa-ajan

toimintaa ). Mutta toimittiinko todella nuorisolautakunta-asetuksen hengessä? Jo ennen

nuorisotyön lakisääteistämistä erityisesti kaupungeissa ja kauppaloissa järjestettiin ns.

avoimien ovien nuorisotoimintaa sellaisille nuorille, joita järjestömuotoinen

nuorisotoiminta ei tavoittanut254. Nuorisotiloissa tapahtuva kunnan nuorisolautakunnan

tuottama oma toiminta monesti epäpätevine iltaohjaajineen255 ei saanut koskaan

varauksetonta kannatusta eikä sitä koettu rationaalisen tarveharkinnankaan tuloksena

syntyneeksi. Toisaalta nuorten järjestöaktiivisuuden vähentyminen ja perinteisten

nuorisojärjestöjen todellisen toiminnan kuihtuminen256, antoivat nuorisolautakunnille luvan

ryhtyä kasvattamaan kunnallista nuorisotoimintaa, vaikka se koettiinkin yleisesti

järjestötoiminnan kilpailijaksi.

2.4.2. Liikuntalautakunta liikuntatoiminnan suunnittelijaksi, kehittäjäksi ja tukijaksi

Vuoden 1980 alusta voimaan tullut Liikuntalaki ( 984/1979, 3 § ) mahdollisti

valtionosuudet ja �avustukset kuntien tehtävään luoda edellytyksiä liikuntatoiminnalle ja

tarjota peruspalveluja tasapuolisesti kaikille kansalaisille. Kuntien yhdenvertaisuuden ja

kuntalaisten tasa-arvoisuuden periaatteet ohjasivat kunnan erityistoimialaan kuuluvien

erityislakien jatkuvaan säätämiseen, joka oli yksi syy liikuntalainkin säätämisessä.

Liikuntalaki ei suoranaisesti säätänyt lain tarkoitusta eikä sen arvoperustaa257 mutta siitä on

löydettävissä pohjoismaista hyvinvointipolitiikkaa tukevia arvolausekkeita.

Liikuntapalvelut haluttiin taata tasapuolisesti kaikille kansalaisille kunnan sijainnista ja

kunnan taloudellisesta kantokyvystä riippumatta. Tasapuolisuuden vaatimus viittaa tasa-

arvo vaatimukseen. Liikuntapalvelut nähtiin peruspalveluiksi258 ja se myös kirjattiin

253 Järjestäminen 1970-luvulla ymmärrettiin palvelujen omaksi tuottamiseksi toisin kuin 1990-luvulla ( Ks.Harjula � Prättälä 1998, 103 ), jolloin järjestäminen ymmärretään järjestämisvastuuksi ( tehtävien hoitaminen) niin, että kunta takaa palvelujen saatavuuden.254 Nieminen 1995, 368 - 369. Kärkkäinen 1974, 10.255 Ks. Silvennoinen 1974, 72.256 Nieminen 1995, 402: Vaikka valtakunnalliset nuorisojärjestötutkimukset osoittivat, että 10- 24-vuotiasta65 % kuului vähintään yhteen järjestöön, 15 � 20-vuotiaiden nuorten järjestösitoutuminen oli vähäistä.Poliittisten nuorisojärjestöjen jäsenistö oli passiivista. Tutkijan oman havainnoinnin mukaan juuri 15 � 18-vuotiaille suunnattiin avointen ovien toimintaa, koska perinteiset nuorisojärjestöt ( poliittiset jaharrastusjärjestöt ) eivät näitä nuoria enää tosiasiallisesti tavoittaneet. Poliittisia nuorisoyhdistyksiä taiosastoja, erityisesti vasemmistopuolueisiin sitoutuvia oli lukumäärältään runsaasti myös kunnannuorisomäärärahoja hakeneiden joukossa mutta varsinaisten poliittisten nuorisojärjestöjen toiminta oli pienenjäsenistön hallussa. Varhaisnuorisojärjestöt olivat toimeliaita ja niiden tukeminen tuotti myös tulosta.257 HE 236/1997, 9/20.258 Peruspalvelukäsitteellä ei liikuntalain voimaan tulon aikaan ollut sellaista merkitystä kuin se on saanut

Page 92: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

59

liikuntalakiin. Liikuntalailla tasoitettiin kuntien välisiä taloudellisia eroja, jotta ne voisivat

tuottaa laissa määriteltyjä palveluja. Ryynäsen mukaan valtion antamalla lakisääteisellä

tuella haluttiin saada kuntia tehostamaan lain alaan kuluvaa toimintaa259. Kunnan oli

mahdollista saada valtionosuutta kunnan liikuntatoimen yleisestä toiminnallisesta

kehittämisestä aiheutuviin kustannuksiin ( Liikuntalaki 984/1979, 8 § 1.3 ). Kunnan

liikuntatoimen yleinen toiminnallinen kehittäminen ankkuroitui yleiseen

liikuntapoliittiseen tavoiteasetteluun260, jossa toisaalta pitäydyttiin liikuntatoimen

alueella mutta joka toisaalta haluttiin suunnata myös kaikkeen yhteiskuntapoliittiseen

päätöksentekoon261.

Lakisääteistämisen ytimenä valtionosuussäännösten lisäksi oli liikuntalaissa

yksityiskohtaisesti säädetty kunnallisen liikuntahallinnon organisointi ja kolmannella

1990-luvun aikana kunnallisten palvelujen priorisoinnin ja valtuuston arvovalintaprosessien yhteydessä.Knuutisen väitöskirjan ( Knuutinen 1998, 150 � 166, 180 � 181, liite 9 ) mukaan kunnissa on pyrittymäärittämään ne palvelut, joita niissä pidetään peruspalveluina ja joiden taustalla on perustarpeen käsite.Samaistetaanko peruspalvelu �käsite toimeentulominimin takaaviin palveluihin? Eri näkökulmistatapahtuneen tarkastelun tuloksena Knuutinen toteaa, että peruspalvelujen tyhjentävä luettelointi onmahdotonta mutta �tulevaisuuden kannalta lieneekin tärkeintä arvioida mahdollisuuksia kehittää erityisestikunnallista päätöksentekoa ja sen valmiuksia niin, että erilaiset peruspalveluihin liittyvät jännitteet saadaansoviteltua paikallisella tasolla oikeudenmukaisesti�. Erään Knuutisen väitöskirja-aineistossa mukana olleenesimerkkikunnan näkemys palveluluokituksesta on seuraava: 1. Ydinpalvelut ( takaavat kaikissa oloissaasukkaiden perusturvallisuuden ja yhteiskunnan toimintakyvyn , takaavat huolenpidon niille, jotka ikänsä,terveytensä tai elämänolojensa vuoksi eivät selviydy omin avuin tai läheisten huolenpidolla ), 2.Peruspalvelut ( turvaavat asukkaiden elämisen ja kehittymisen mahdollisuudet tulevaisuudessakin, edistävätfyysistä, psyykkistä ja sosiaalista terveyttä ja turvallisuutta ), 3. Tukipalvelut, 4. Hallintopalvelut, 5.Viihtyvyyspalvelut ja 6. Muut palvelut. Väitöskirjan otoskuntien luokitusten mukaan peruspalveluksiliikuntatoimeen kuuluvista tehtävistä oli luokiteltu liikuntapaikkojen kunnossapito ja uimahalli.Nuorisotyöstä vastaavasti vain erityisnuorisotyö. Kulttuurin alueella pääkirjasto luokiteltiinperuspalveluksi ( Hallituksen esityksessä 1.1.1999 voimaantulleeksi kirjastolaiksi 210/1997, 3/13kirjastopalvelut määriteltiin kunnallisiksi peruspalveluiksi ) mutta mitkään yleiseen kulttuuritoimintaanliittyvät palvelut eivät päässeet peruspalveluluokitukseen. Valanta 1999, 172 � 173: Kunnanjohtajillesuunnatun kyselyn mukaan yleisin palvelujen luokittelu oli: 1. ydinpalvelut, 2. peruspalvelut ja 3.tukipalvelut. Palveluluokitusta on pyritty hyödyntämään talousarviovalmistelussa. Palveluluokitusta vaivaakaksi heikkoutta: 1. valtuutettujen on vaikea päästä yksimielisyyteen palvelujen preferenssijärjestyksestä ja 2.poliittiset päättäjät eivät päätöksentekotilanteissa sitoudu noudattamaan tehtyä luokitusta. Jos luokitukseen eisitouduta, on sen merkitys vaikutukseton. Myllymäki � Uoti 1995, 48 � 50: Yhteiskunnallisillaperuspalveluilla tarkoitetaan julkisen vallan järjestämiä palveluja, joista vastaavat ensisijassa valtio ja kunta.Niiden sisältö määräytyy arvovalintojen tekoon perustuvien prosessien tuloksena, joihin vaikuttavat sekäkulttuuriset perusarvot että yksilöiden perustarpeet. Peruspalvelujen minimitason määrittelyssä perusoikeudetnäyttelevät merkittävää osaa. �Kunnallisten peruspalvelujen runko muodostuu niistä kunnallishallinnonjärjestämistä palveluista, joihin kunnalla on lakisääteinen järjestämisvelvollisuus.�259 Ryynänen 1986, 240-241. KM 1976, 385: Liikuntakomitea on halunnut pyrkiä luomaan �sellaisen kuntienliikuntahallinnon valtionosuusjärjestelmän, että se toimisi kiihokkeena kuntien liikuntatoiminnankehittämiseksi�.260 KM 1976:87, 383: Liikuntapolitiikan yleistavoitteet ovat: 1. Liikuntatottumusten herättäminen jaaktiivisten kiikuntaharrastusten kehittäminen päämääränä fyysisesti, psyykkisesti ja sosiaalisesti hyvinvoivaterve yksilö, 2. Riittävien ja tarkoituksenmukaisten liikuntamahdollisuuksien luominen säilyttämälläliikuntakulttuurin kansallinen omaleimaisuus ja 3. Kansojen välisen yhteisymmärryksen ja rauhanedistäminen liikuntapoliittisin toimenpitein.261 KM 1976:87, 383, 378.

Page 93: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

60

sijalla lautakunnalle asetuksella ( Liikunta-asetus 1085/1979, 1 § ) määritellyt tehtävät.

Liikuntalautakunnalle asetuksessa määritellyt seitsemän tehtävää262 ovat sopusoinnussa

kunnallislain dualistisen periaatteen mukaan, jossa kunnan päätösvaltaa käyttää

kunnanvaltuusto, jollei kunnallislaissa ole toisin määrätty. Valmistelu, täytäntöönpano ja

muu hallinto ovat kunnanhallituksen valvonnan alaisena lautakuntien, johtokuntien ja

toimikuntien sekä viranhaltijoiden asiana ( KunL 953/1976, 7 § 2 mom. ). Vapaaehtoisen

urheilulautakunnan lakisääteistäminen liikuntalautakunnaksi ei merkinnyt lautakunnan

lakisääteisen päätösvallan lisääntymistä. Vain yksi lakisääteinen päätösvaltaa sisältävä

tehtävä kunnanvaltuuston oli lautakunnalle mahdollista antaa. Liikuntalautakunnan

tehtävänä oli päättää niiden määrärahojen jaosta, jotka kunnan talousarviossa oli varattu

urheiluseurojen liikuntatoiminnan tukemiseen, jos tämä tehtävä oli lautakunnan

johtosäännössä sille annettu. Toisin sanoen avustuspäätösvallan delegoiminen jätettiin

kunnanvaltuuston johtosääntöharkintaan. Tämä avustustehtävän anto merkitsi aluksi

epäselvyyttä avustuspäätöksen valitustiessä263. KHO teki asiassa pian liikuntalain voimaan

tulon jälkeen kaksi valitustieratkaisua ja niiden mukaan muutosta liikuntalautakunnan

päätöksestä paikallisten urheiluseurojen avustamisessa tuli hakea kunnanhallitukselta264.

Muut asetuksessa luetellut tehtävät olivat toisintoa vapaaehtoiselta lautakuntakaudelta eli

kunnan liikunta-alan asiantuntijaroolin käyttämistä ja päätöksenteon avustamista.

Liikuntasuunnitelma ( Liikunta-asetus 1085/1979, 1 § 1.2 ) oli liikuntalautakunnan

suunnitteluinstrumentti, jolla se teki omat ehdotuksensa kunnallislaissa pakolliseksi

suunnittelun välineeksi tulleeseen kuntasuunnitelmaan ( KunL 953/1976, 13 § ).

Kunnan liikuntatoimen hallinto koostui kahdesta elementistä. Pakollinen

liikuntalautakunta toteutui liikuntalain esitöiden mukaan. Kunnanvaltuustolla oli vain

asukasluvun vähäisyyden takia tai muusta perustellusta syystä mahdollisuus päättää, että

262 Suomen Kunnallisliitto, yleiskirje 7/1980, 23.1.1989: Suomen Kunnallisliiton liikuntalautakunnanjohtosääntömallissa nro 9182.80 oli liikuntalautakunnalle suositeltu 17 tehtävää, joista seitsemän olipäällekkäistä liikunta-asetuksen ( 1085/1979 ) tehtävien kanssa. Johtosäännössä toistettiin asetuksessa jomainitut tehtävät, kuten muillakin toimialoilla. Myös Suomen kaupunkiliitto antoi oman johtosääntömallinsa� Kaupungin liikuntalautakunnan ja �toimiston johtosääntömallit B 172.263 Ryynänen 1986, 184.264 KHO 18.5.1983/1777: �Muutosta liikuntalautakunnan päätökseen urheilumäärärahojen jakoa koskevassaasiassa haettiin kaupunginhallitukselta.� KHO 17.2.1984/682: �Muutosta liikuntalautakunnan päätökseenpaikallisten urheiluseurojen avustusten jakoa koskevassa asiassa haettiin kunnanhallitukselta.�Nuorisolautakunta-asetuksen ( 418/1972 9 1 § 1 mom. 6 kohdan mukaan nuorisolautakunnan tulee päättääniiden määrärahojen jaosta, jotka kunnassa on varattu paikallisten nuorisoyhdistysten toiminnan tukemiseen.Tämä asetuksen sanamuoto merkitsi sitä, että nuorisolautakunta oli itsenäinen ja kunnanhallituksestariippumaton nuorisomäärärahojen jaossa ja että nuorisomäärärahojen jaosta valitettiin lääninoikeudelle, silläperusteella, ettei nuorisolautakunnan päätöstä saanut siirtää kunnanhallituksen käsiteltäväksi KunL:n953/1976 141 § 2 mom. mukaan.

Page 94: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

61

liikuntalain mukaiset tehtävät hoitaa muu lautakunta tai kunnanhallitus ( Liikuntalaki

984/1979, 5 § 2 mom. ). KHO:n ei tarvinnut liikuntalautakunnan osalta linjata

asukasluvun vähäisyyttä eikä muuta perusteltua syytä, sillä lakisääteinen liikuntalautakunta

asetettiin lähes kaikkiin kuntiin265. Liikuntalautakuntaan tuli kuulua vähintään viisi jäsentä

ja heillä kullakin tuli olla henkilökohtainen varajäsen ( Liikuntalaki 98471979, 6 § ).

Viisijäsenisyys oli hyväksi havaittu jäsenmäärä jo nuorisolautakuntaankin ja se katsottiin

sopivaksi seuraavana vuonna lakisääteistettävän kulttuurilautakunnan jäsenmääräksikin.

Lautakunnan vaalissa noudatettiin kunnallislain 69 §:n määräyksiä, jonka mukaan

kunnanvaltuusto valitsee lautakunnan jäsenet ja varajäsenet toimikauttaan vastaavaksi

ajaksi. Kunnanvaltuusto valitsee lautakunnan jäseneksi nimetyistä puheenjohtajan ja

varapuheenjohtajan. Lautakunnan alaiset viranhaltijat ja pysyväisluonteisessa

työsopimussuhteessa olevat työntekijät eivät olleet vaalikelpoisia omaan lautakuntaansa266.

Liikuntahallinnon alainen viranhaltija tai pysyväisluonteisessa työsopimussuhteessa oleva

työntekijä oli vaalikelpoinen esimerkiksi kulttuurilautakuntaan tai tekniseen lautakuntaan.

Liikuntatoimen hallinnosta vastaavan liikuntatoimenjohtajan oli mahdollista olla

kunnanhallituksen jäsen kunnallislain 55 § :n mukaan, jos lain edellytykset täyttyivät,

kuten KHO:n ratkaisussa vuodelta 1990:

KHO 14.9.1990/3029: Liikuntatoimenjohtaja ei, kun otettiin huomioon liikuntalautakunnan johtosäännöstä ja liikuntatoimiston johtosäännöstä

ilmenevät tehtävät, ollut kunnanhallituksen alaisena toimiva kunnan keskushallinnonjohtava viranhaltija eikä myöskään asemaltaan tällaiseen viranhaltijaan rinnastettava

hallinnonalan johdossa toimiva viranhaltija. Hän oli siten vaalikelpoinen 265 Liikuntalautakuntahan oli jo lähes kaikissa kunnissa ennen sen lakisääteistämistä. Ilmanen 1996, 184:Vuoteen 1985 mennessä maassa oli 407 itsenäistä liikuntalautakuntaa, 67 yhdistelmälautakuntaa ja 24kunnassa liikunta-asiat hoidettiin muutoin. Raittiuslautakunnan ja nuorisolautakunnan osalta löytyvätseuraavat KHO:n ratkaisut; KHO 21.11.1985/5379: Kunnassa oli 2327 henkikirjoitettua asukasta. Kunnanasukasmäärää oli pidettävä vähäisenä raittiustyölain 4 §:n 2 momenttia sovellettaessa. Kunnanvapauttamiselle velvollisuudesta asettaa raittiuslautakunta oli näin ollen olemassa sanotussa lainkohdassaasetetut oikeudelliset edellytykset. RaittiustyöL 4 § 2 mom. Vrt. Kuntien nuorisolautakunnista ja kuntiennuorisotyöhön annettavasta valtionavusta annetun lain 2 § 2 momentin, josta eri päätös samassa asiassaD:810/31/85 A:21.11.1985 T 5380.266 Voimassa olleen kunnallislain 953/1976 tulkintalinjaa edustaa KHO:n ratkaisu 31.1.1979/459, vaikka seon annettukin vapaaehtoisen urheilu- ja ulkoilulautakunnan jäsenen vaalikelpoisuudesta. �Kaupunginvaltuusto oli valinnut kaupungin urheilu- ja ulkoilulautakunnan jäseneksi toimikaudeksi 1977 �1980 kaupungin tuntipalkkaisten työntekijöiden päätoimiseksi pääluottamusmieheksi vuoden 1977 alustalukien yhden vuoden ajaksi valitun K:n, joka vuodesta 1976 oli toiminut lautakunnan alaisena päätoimisenakirvesmiehenä. Valtuuston päätöksestä tehtyyn valitukseen antamassaan päätöksessä lääninoikeuden lausui,ettei kaupungin taholta ollut esitetty selvitystä siitä, että kaupunki olisi myöntänyt K:lle pääluottamusmiehentehtävien hoitamista varten vapautuksen hänen varsinaisesta työstään. Kaupunginhallituksen ilmoituksenmukaan ei muodollinen eikä tosiasiallinen uusi työhönottotoimenpide ollut tarpeen K:n aikaisemmantyösuhteen palauttamiseksi lautakunnan alaiseksi K:n päätoimisesti hoitamien pääluottamusmiestehtävienpäätyttyä. K:n oli niin ollen katsottava edelleen olleen pysyväisluonteisessa työsopimussuhteessalautakuntaan eikä näin ollen ollut vaalikelpoinen siihen lautakuntaan. Kun kaupunginvaltuuston päätös, jollase oli valinnut K:n lautakunnan jäseneksi, oli lainvastainen, lääninoikeus kumosi valtuuston päätöksen japalautti asian valtuustolle. KHO lausui ei muutosta.� KunL 69 §.

Page 95: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

62

kaupunginhallituksen jäseneksi ja kaupunginhallituksen puheenjohtajaksi.KunL 40 §, KunL 55 §.

Erityiskelpoisuutta liikuntalautakunnan jäsenille ei säädetty, vaikka liikuntalakikomitea

katsoikin tarpeelliseksi, että �lautakunnassa on riittävä ja kyllin monipuolinen liikunnan

asiantuntemus�267. Liikuntalautakunnan jäsenen liikunta-alan asiantuntijuus oli yleensä

sidoksissa aktiiviseen ja näkyvään toimintaan paikallisessa urheiluseurassa, joka tarkoitti

seuran hallinnossa toimimista. Tämä puolestaan aiheutti ongelmia kunnallisen lautakunnan

avustuspäätösten teossa, sillä lautakunnan jäseneen noudatettiin kunnallislain 25 §:n

mukaisia esteellisyyssäännöksiä, joka tuomarin esteellisyytenä merkitsi, ettei

liikuntalautakunnan jäsen voinut osallistua sellaisen päätöksen tekoon, joka kosketti häntä

itseään tai yhteisöä, jonka hallintoelimen jäsen hän oli268. Liikuntalautakunnan jäsenet

eivät siis jääviyssyistä voineet olla kunnassa toimivien urheiluseurojen johtokuntien

jäseniä, jos liikuntalautakunnan päätösvaltaan kuului avustusten jakaminen urheiluseurojen

liikuntatoiminnan tukemiseen, jota asiaa pidettiin yhtenä keskeisenä lautakunnan

päätösvaltaan kuuluvana asiana, sillä kunta sai liikuntalain 8 §:n 1 momentin 2 kohdan

mukaan korvamerkittyä valtionosuutta urheiluseuroille myönnetyistä avustuksista

aiheutuneisiin kustannuksiin.

Lakisääteinen liikuntalautakunta oli omalta osaltaan vahvistamassa sektorihallinnollista

eriytymistä. Liikuntalautakunnan tehtävänä oli asetuksessa tarkemmin säädetyllä tavalla

huolehtia liikuntatoiminnan suunnittelusta ja kehittämisestä ( 984/1979, 5 § 2 mom. ).

Suunnittelun voimaan ja ohjausvaikutukseen uskominen merkitsi kuntasuunnittelun

kokonaisvaltaisuuteen pyrkimisestä huolimatta liikuntasektorilla eriytynyttä ja

erikoistunutta liikuntasuunnittelua269, joka viimekädessä tarkoitti

liikuntapaikkasuunnittelua270. Liikuntalautakunnat näkivät lakisääteiseksi tehtäväkseen

liikuntaa koskevan sektorisuunnittelun, koska liikuntasuunnitelma mainittiin liikunta-

asetuksessa ( 1 § 1.2 mom. ). Liikuntasuunnittelua myös ohjeistettiin erityistoimialan

auktoriteettien toimesta, kun vastaavasti kunnalliset keskusjärjestöt ohjasivat kuntia 267 KM 1976:87. 295.268 Ks. Pekkanen � Aarnio 1981, 36 � 37.269 Lagus 1981, 102, 12. �Toimenpiteet kunnan liikuntatoimen kehittämiseksi sisältyvät omanasektorisuunnitelmana kuntasuunnitelmaan.� Liikuntasuunnitteluun sisältyivät toimintasuunnittelu,maankäytön suunnittelu, rakentamissuunnittelu ja taloussuunnittelu. Kuntien keskusjärjestöt antoivatliikuntatoimen kuntasuunnittelusuosituksen, liite 11, jolla täydennettiin vuonna 1978 annettua yhteistäkuntasuunnittelusuositusta.270 Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen 1989, 24. � Nykyisin lähes jokaisessa Suomen kunnassa on laadittu

Page 96: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

63

lakisääteiseen kokonaisvaltaiseen kehittämisajatteluun, jossa kunnan taloudelliset resurssit

tuli huomioida. Suunnitteluajattelussa vallitsi ristikkäisveto. Toisaalta kunnan kehitys

haluttiin nähdä kaikkien toimintojen kuntakohtaisena kokonaisuutena ja toisaalta kukin

tehtäväalue haluttiin nähdä valtakunnallisena kokonaisuutena, jolla ensisijassa ohjattiin

valtionosuuksien ja �avustusten jakamista. Sektorisuunnittelu ja lakisääteisen

sektorihallinnon kasvu ovat omalta osaltaan olleet vähentämässä vuorovaikutusta ja

yhteistyötä muiden kunnan sivistystoimeen kuuluvien hallinnonalojen kanssa271, vaikka

tätä monella taholla edellytettiin. Oman hallinnonalan kehittämisen paineissa on ollut

vaikea nähdä kunnan kokonaisuutta, joka on merkinnyt, että oma rooli nähdään vain tietyn

tehtävän suorittajana272.

Toisen puolen kunnan liikuntatoimen hallinnosta muodosti viranhaltijahallinto.

Liikuntalain voimaan tultua 1.1.1980 kunnissa oli n. 300 liikuntatoimen johtavaa

viranhaltijaa kuten jo aikaisemmin olen maininnut. Uuden kunnallisen liikuntahallinnon

keskeiseksi tehtäväksi muodostui liikuntatoimen kehittäminen ja edellytysten luonti

liikuntatoiminnalle sekä liikuntatoiminnan suunnittelu. Uudet tehtävät miellettiin

hallinnollis-organisatorisiksi hallinnointitehtäviksi, jotka arvotettiin ohjaustyötä

korkeammalle niin palkkauksessa kuin tosiasiallisessa toiminnassa. Liikuntalain 8 §:n 1

momentin 1 kohdan mukaan kunnan oli mahdollista saada valtionosuutta

liikuntatoimenjohtajan, liikuntasihteerin ja liikunnanohjaajan virasta tai yhdistettyyn

virkaan kuuluvista liikuntatoimen tehtävistä aiheutuviin kustannuksiin. Liikuntalailla

lakisääteistettiin myös kunnan liikuntatoimen viranhaltijahallinto, vaikka kuntia ei

velvoitettukaan perustamaan liikuntalain tehtävien hoitoa varten uusia virkoja. Kunnan

palveluksessa voi olla liikuntatoimen tehtävien hoitamista varten yksi tai useampi

viranhaltija ( 7 § 1 mom. )273. Jos kunta halusi viranhaltijansa palkkaukseen valtionosuutta,

tuli tällä olla tehtävän edellyttämä, asetuksella säädetty pätevyys. Liikunta-asetuksella (

1085/1979, 2 § ) säädettiin, että liikuntatoimenjohtajalta edellytettiin korkeakoulussa

suoritettua liikunta-alan tutkintoa tai muuta virkaan soveltuvaa korkeakoulututkintoa tai

jonkinlainen liikuntapaikkasuunnitelma.�271 KM 1990:24, 126.272 Ryynänen 1986, 327.273 Ryynänen 1986, 158. Ryynänen ihmetteleekin, miksi nuorisolautakuntalaissa ( 117/1972, 4 § ) on kuntiavelvoittavampi normi virkojen perustamisessa, sillä sen mukaan �kunnan tulee ottaa nuorisotyötä varten ..yksi tai useampi viranhaltija�. Viran perustaminen kunnan nuorisotyöhön oli pakollista mutta liikuntatoimeenkunnanvaltuuston harkinnasta riippuvaa. Myös kunnan kulttuuritoimen virkojen perustaminen ( Laki kuntienkulttuuritoiminnasta 1045/1980, 4 § ) noudatti liikuntalain sanamuotoa. Ks. myös Pekkanen � Aarnio 1981,38.

Page 97: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

64

urheiluopistossa suoritettua liikunnanohjaajan tutkintoa ja hyvää perehtyneisyyttä

kunnallishallintoon. KHO päätti v. 1983, että korkeakoulututkinnon suorittaneelta

liikuntatoimenjohtajalta ei edellytetty hyvää perehtyneisyyttä kunnallishallintoon.

KHO 5.9.1993/3355: Liikuntatoimenjohtajan kelpoisuusvaatimuksena oli korkeakoulussa suoritettu liikunta-alan tutkinto tai muu virkaan soveltuva korkeakoulututkinto taikka urheiluopistossa suoritettu liikunnanohjaajan

tutkinto ja hyvä perehtyneisyys kunnallishallintoon.Kelpoisuusvaatimuksena ei katsottu edellyttävän, että liikunta-alan korkeakoulututkinnon suorittaneella tulisi olla lisäksi hyvä perehtyneisyys kunnallishallintoon. Liikunta A 2 § 1mom.1 kohta.

Liikuntatoimenjohtaja oli tarkoitettu suurten kuntien liikuntatoimen johtavaksi

viranhaltijaksi ja liikuntasihteeri tai liikunnanohjaaja pienempien kuntien vastaaviin

tehtäviin274. Liikuntasihteeriltä ja liikunnanohjaajalta edellytettiin urheiluopistossa

suoritettua liikunnanohjaajan tutkintoa taikka hyvää perehtyneisyyttä liikuntatoimintaan275.

Liikuntalain voimaantulossäännöksellä ( 28 § ) varmistettiin, että harkinnanvaraisen

lautakuntakauden urheilutoimenjohtaja, urheilusihteeri tai urheiluohjaaja, jolla ei ollut

liikunta-asetuksessa säädettyä pätevyyttä, katsottiin kelpoiseksi valtionosuusvirkaan ja

hänen palkkauksestaan aiheutuvat kustannukset voitiin lukea valtionosuuteen oikeuttaviksi.

Liikunta-alan viranhaltijoiden koulutustason nostaminen jäi uusien perustettavien virkojen

varaan ja luonnollisen poistuman tuomaan uuteen tilanteeseen. Kunnat eivät kuitenkaan

voineet ryhtyä perustamaan valtionosuuden turvin haluamaansa määrää liikuntavirkoja,

vaan valtionosuusvirkojen katto oli säädetty laissa. Kunnan oli mahdollista perustaa

jokaista alkavaa 25 000 henkikirjoitettua asukasta kohti yksi liikuntalaissa nimetty

valtionosuusvirka muttei enempää kuin viisi virkaa ( 8 § 2 mom. )276. Opetusministeriön

tilaston mukaan v. 1987 kunnissa oli 560 liikunnan valtionosuusvirkaa, joka tarkoitti sitä,

että liikuntalailla oli ollut oma osuutensa kuntien liikuntatoimen virkojen

perustamisessa277.

274 KM 1976:87, 304.275 Erittäin mielenkiintoinen kannanotto kunnan liikuntahallinnon valtionosuusvirkojen kelpoisuusehtojenväljyyteen löytyy liikuntalakikomitean mietinnöstä ( KM 1976:87; 305 ). � Ainakin valtionosuusjärjestelmänsoveltamisen ensimmäisinä vuosina tulisi näet liikuntahallinnon viroissa ilmeisesti olemaan vielä lukuisiahyvinkin päteviä ns. �pitkän linjan� läpikäyneitä, käytännön työskentelyssä kokemuksensa saavuttaneitaviranhaltijoita. Kuitenkin komitea pitää suotavana liikunta-alan viranhaltijoiden koulutustason nostamista.�276 Opetusministeriön päätös N:o 2352/72/80: Opetusministeriö suositteli, että liikuntatoimenjohtajanpäävirka voisi olla kunnassa, jonka asukasluku ylittää 10 000 asukasta, liikuntasihteerin tai liikunnanohjaajanpäävirka yli 4000 asukkaan kunnassa ja tätä pienemmässä kunnassa yhdistetty virka.277 Ryyppö - Sjöholm � Kärkkäinen 1989, 29. Kaikkiaan kuntien liikuntatoimessa työskenteli n. 6000työntekijää.

Page 98: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

65

Hallinnollis-organisatoristen liikuntatoimen virkojen lisäksi, kuntien oli mahdollista saada

valtionosuutta kahden tai useamman kunnan yhteisen liikunnanohjaajan viran

palkkauskustannuksiin, jonka tehtäviin kuului pääasiassa erityisryhmien

liikuntatoiminnan järjestäminen ( 22.12.1983/1146 ). Erityisryhmien liikunnanohjaajan

viran perustaminen oli luvanvarainen toimenpide ja luvan myöntäminen oli

opetusministeriön asiana ( 7 § 2 mom. ). Erityisryhmien liikunnanohjaajan yhteen virkaan

oli mahdollista saada valtionosuutta kunnan, jonka asukasluku oli vähintään 10 000 tai

kuntien, joiden yhteenlaskettu asukasmäärä oli vähintään 10 000. Erityisestä syystä kunta,

jonka asukasmäärä oli vähemmän kuin 10 000, voi saada luvan perustaa po. virka.

Erityisryhmien liikuntatoiminnan järjestämisestä tuli yksi keskeinen kunnan oman

toiminnan muoto278. Kuntien yhteisten erityisliikunnan ohjaajien virkojen perustaminen

noudatti myös lainsäätäjän yleisempää tahtoa kiinteämpään kuntien väliseen

yhteistyöhön279.

2.4.3.Kulttuurihallinto kuntiin ja kulttuuripalveluideologia käytäntöön oikeudellisin

keinoin

Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 ), myöhemmin tässä tutkimusraportissa

kuntien kulttuuritoimintalaki, säädettiin Mauno Koiviston II hallituksen ohjelman mukaan

joulukuussa 1980 lähes kymmenen vuoden kuluttua lainvalmistelun aloittamisesta. Laki

tuli voimaan 1.1.1981. Millaisen lain kunnat saivat ja miten sen piti ohjata kuntien

kulttuuritoimintaa? Millaiseen laajempaan kunnallisoikeudelliseen infrastruktuuriin Laki

kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 ) asemoitui?

V. 1989 pro gradu työssäni olen luokitellut kuntien kulttuuritoimintalain julkista

palvelutuotantoa järjestäväksi tavoitelaiksi, jolla oli laajennettu kuntien tehtäväpiiriä

käsittämään hyvinvointia edistäviä ja vapaa-ajan viettoon liittyviä toimintoja280. Aimo

Ryynäsen mukaan kuntien kulttuuritoimintalaki ja vuotta aikaisemmin voimaan tullut

Liikuntalaki ( 984/1979 ) olivat hyvinvointiin ja viihtyvyyteen pyrkivää lainsäädäntöä281.

Kuntien kulttuuritoimintalaki ei sinänsä laajentanut kunnan toimialaa, koska kunnat olivat

278 Opetusministeriö 1997, 4. Kuntien palveluksessa on n. 80 päätoimista ja 200 erityisliikunnan ohjaajaa.279 Ks. Ryynänen 1986, 163.280 Teräväinen 1989, 25.281 Ryynänen 1986, 172.

Page 99: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

66

hoitaneet kulttuuritoimintaan liittyviä tehtäviä kunnan yleisen toimialan perusteella ( 1948

Kunnallislaki 4 §, KunL 953/1976, 5 § ), vaan erityistoimialan ja yleistoimialan raja

muuttui.282. Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 ) oli erityislaki suhteessa

Kunnallislakiin ( 953/1976 ), joka puolestaan oli yleislaki ja muodostaa

kunnallishallinnossa noudatettavan perussäännöstön ( KunL 953/1976, 6 § ). Anita

Kankaan yhteiskuntapoliittisen näkemyksen mukaan kuntien kulttuuritoimintalain

�säätäminen merkitsi hyvinvointivaltion laajentumista edelleen sosiokulttuurisen ( s.o.

sosiaalisten verkostojen ja yhteistyön ) alueelle283.

Normihierarkia284 toteutettiin kuntien kulttuuritoimintalaissa ( 1045/1980 ) ajan

säädöstekniikalle tyypilliseen tapaan siten, että lain 11 § valtuutti antamaan tarkemmat

säännökset lain täytäntöönpanosta asetuksella. Asetus kuntien kulttuuritoiminnasta

annettiin 23.1.1981/53 ja se tuli voimaan 1.2.1981. Asetus ( 4 § ) puolestaan valtuutti

opetusministeriön antamaan tarkempia määräyksiä ja ohjeita asetuksen soveltamisesta.

Opetusministeriö tekikin ripeästi asetuksen antamisen jälkeen kuntien kulttuuritoimintaan

myönnettäviä valtionosuuksia koskevan päätöksen ( 25.2.1981 n:o 2225/63/81 ) ja lähetti

tämän lisäksi kunnille 4.3.1981 yleiskirjeen n:o 3099/63/81. Aimo Ryynänen käsittelee

väitöskirjassaan erittäin yksityiskohtaisesti opetusministeriön määräysten antovaltaa

kuntien kulttuuritoimintalain osalta ja toteaa, että määräyksillä on toimintaa ohjaileva

vaikutus ja jopa �määräysten ja ohjeiden antajaviranomainen ryhtyy selittämään lakia

soveltaville, mikä on ollut lain tarkoitus�.285 Tämä kuvaa valtion ja kuntien viranomaisten

muodollista ja byrokraattista hallintosuhdetta jopa alamaissuhdetta. Kunnat eivät olleet

erityistoimialatehtävissä itsehallinnollisia toimijoita, vaan valtion tehtävien paikallisia

toteuttajia. Anita Kangas puolestaan korostaa kuntien avautuvaa uudenlaista autonomista

suhdetta todeten, että �aikaisempaan hyvinvointipalveluihin liittyvään lainsäädäntöön

verrattuna kulttuuritoimintalain ideologisena lähtökohtana oli kuntien autonomian

korostaminen, jonka uskottiin näkyvän lain ensimmäisessä pykälässä�.286 Tätä hän

perusteli toteamalla, ettei kuntia pakotettu perustamaan lautakuntaa tai palkkaamaan

työntekijöitä, vaan �kunta voi� näin tehdä mutta kuntien tuli hoitaa lain määrittämät

tehtävät. Kuntien kulttuuritoimintalain ( 1045/1980 ) 2.1 §:n sanamuoto �kunnassa on

282 Ryynänen 1986, 172, 185, 275.283 Kangas 1990, 9.284 Laakso 1990, 4 � 5.285 Ryynänen 1986, 378 � 384.286 Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta 1992, 23.

Page 100: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

67

kulttuurilautakunta� ei anna kunnille muuta valinnanvaraa kuin 2.2 §:n poikkeukset eli

kulttuurilautakunta säädettiin pakolliseksi287. Valtionosuusviranhaltijan palkkaaminen ( 4 §

) oli mahdollista ( �voi olla� ) ja siihen kunta voi saada 1982 vuoden alusta hakemuksesta

valtion tulo- ja menoarviossa vahvistetuin rajoituksin valtionosuutta ( L 948/81, 5 §:n

muutos ja A 53/1981, 3 § ), sillä laki tuli voimaan asteittain288. Kysymys ei ollut kuntia

pakottavasta hyvinvointivaltiollisesta lainsäädännöstä, kuten kuntien nuorisotyön osalta oli

aikaisemmin säädetty. Nuorisolautakuntalain mukaan kunnan �tulee ottaa� nuorisotyötä

varten yksi tai useampi viranhaltija ( 117/1972, 4 § ). Opetusministeriö käytti kuitenkin

kuntien kiihokkeena valtionosuutta eli resurssiohjasi kuntien virkarakenteen

muodostumista.

Mitä lainsäätäjä tarkoitti kulttuuritoiminnalla? Mikä oli kuntien kulttuuritoimintalain

tavoite? Kuntien kulttuuritoimintalain ( 1045/1980 ) 1 §:ssä määriteltiin kulttuuritoiminta:

�Kulttuuritoiminnalla tarkoitetaan tässä laissa taiteen harjoittamista ja harrastamista,

taidepalvelusten tarjontaa ja käyttöä sekä paikallisen kulttuuriperinteen vaalimista ja

edistämistä.� Kunnassa harjoitettavan kulttuuritoiminnan edistämistä, tukemista ja

järjestämistä varten kuntaan tuli asettaa ( on ) kulttuurilautakunta ( 2.1 § ).

Kulttuuritoimintakomitean ( 1971 � 1974 ) työskentely tähtäsi lakisääteiseen kunnalliseen

kulttuuritoimintaan samoin kuin Keski-Suomen kulttuuritoimintakokeilu ( 1975 � 1978 ) ja

vihdoin opetusministeriön kulttuuritoimintaryhmä ( 1977 � 1978 ). Voidaanko sanoa, että

lain varsinainen ja todellinen tavoite olikin lakisääteistäminen sinänsä ja sen avulla

kunnallisen kulttuurihallinnon luominen sekä valtionosuuden mahdollistaminen kuntien

kulttuuritoimintaan kulttuuriviranhaltijoiden palkkaus mukaan lukien?289 Aimo Ryynänen

toteaa väitöskirjassaan, että kuntien kulttuuritoimintalaista tai �asetuksesta on turha etsiä

selkeää tavoitemäärittelyä, joten sen etsimisessä on mentävä lain esitöihin.290 Näiden

mukaan taustalla vaikuttavana yhteiskuntapoliittisena tavoitteena on ollut kuntalaisten tasa-

arvoinen kulttuuripalvelusten jakaminen, siksi luokittelen lain edelleen mieluummin

tavoitelaiksi kuin puitelaiksi. Lain valtuutuksella annettu asetus ( 53/1981 ) sisältää

yksityiskohtaiset kulttuurilautakunnan tehtävät, jonka perusteella se noudattaa

säädösohjauksessa pikkutarkkaa sääntelytekniikkaa eikä hyvinvointivaltiollisen säädöksen

ohjelmallisuudesta voida vielä puhua. Millainen rooli ja harkintavalta sitten viimekätisillä 287 HE 46/1980 vp, 7 ja Ryynänen 1986, 245.288 HE 46/1980 vp, 8.289 Ks. Ryynänen 1986, 185 ja 207.290 Ryynänen 1986. 205.

Page 101: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

68

ja todellisilla lain soveltajilla kunnan kulttuurilautakunnalla ja kulttuuriviranhaltijalla lain

mukaan piti olla?

Opetusministeriö tulkitsi edellä mainitussa yleiskirjeessään kuntien kulttuuritoimintalain

tarkoituksen taiteen ja muun kulttuuritoiminnan taloudellisten ja organisatoristen

edellytysten parantamiseksi kunnissa ja tätä kautta paikallisen kulttuuritoiminnan

vireyttämiseksi ja uuden toiminnan luomiseksi eikä lain tarkoituksena ole ollut valtion ja

kuntien keskeinen kustannustenjaon tasaaminen paikallisen kulttuuritoiminnan

järjestämisessä ja tukemisessa.291 Opetusministeriö kehottikin kuntia lisäämään

kulttuurimäärärahoja, jota kehotusta Aimo Ryynänen pitää kyseenalaisena292. Varsinainen

keino kuntien kulttuuritoimintalain ( 1045/1980 ) tavoitteisiin pääsemiseksi oli

valtionosuus eli taloudelliset resurssit. Taloudellisilla resursseilla voitiin myös palkata

kulttuuritoimen tehtävien hoitamista varten yksi tai useampi viranhaltija ( L 4 § ), jotka

toivat kuntiin kulttuurin ja taiteen substanssitietämystä ja kulttuuriorganisatorista

osaamista293.

Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 ) ja Asetus kuntien kulttuuritoiminnasta

( 53/1081 ) sisältää konstituoivia ja toimintanormeja. Lain 2 §:n ja 3 §:n

organisaationormeilla säädetään pakollisen kulttuurilautakunnan asettamisesta mutta

toimenpide edellyttää kunnanvaltuuston päätöstä lautakunnan valitsemisesta ( KunL

953/1976, 68 § ). Lautakunnan jäsenten erityiskelpoisuutta ei kulttuurilautakunnan

jäsenille säädetty nuorisolautakunnan jäsenten tapaan ( L kuntien nuorisolautakunnista ja

kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta 117/1972 ), vaikka se oli pohdinnan alla

hallituksen esityksessä laiksi kuntien kulttuuritoiminnasta. Siinä todettiin, ettei lautakunnan

jäseniltä edellytetä erityistä kelpoisuutta mutta pidetään suotavana, jos lautakunnassa on

riittävän laaja ja monipuolinen taiteen ja kulttuurin asiantuntemus294. Kunnallisalan

lainsäädäntöä uudistettaessa on pyritty eroon aikaisemmasta erityiskelpoisuuskäytännöstä

ja näin tehtiin myös kulttuurilautakunnan osalta.295. Kunnan vähäisen asukasluvun tai

291 Opetusministeriön yleiskirje nro 3099/63/81.292 Ryynänen 1986, 382.293 Ryyppö � Heikkilä � Sarjava 1989, 65 � 66: Viidessä vuodessa kunnat perustivat 297 kulttuuritoimenvirkaa ( 15 kulttuuritoimenjohtajaa, 238 kulttuurisihteeriä, 38 kulttuuriohjaajaa ja 6 taideohjaajaa., joista 174oli hyväksytty valtionosuuden piiriin. Lähtötilanne v. 1981 oli 50 kunnallista kulttuuritoimen virkaa. Kangas� Pohjola � Taiteen keskustoimikunta 1992, 35: Positiivinen kehitys jatkui ja vuoteen 1991 mennessäkunnissa oli 336 kulttuuritoimen virkaa.294 HE 46/1980 vp, 7.295 Hannus � Hallberg 1993, 346 � 347.

Page 102: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

69

muun perustellun syyn vuoksi kunnanvaltuusto saattoi olla asettamatta erityistä

kulttuurilautakuntaa ja näissä tapauksissa kulttuuritoiminnan tehtävät voitiin antaa muun

lautakunnan tai kunnanhallituksen hoitoon ( L 2.2 § ). Laki määritteli myös lautakunnan

jäsenten vähimmäismääräksi viisi jäsentä ( L 3.1§ ) ja edellytti, että kaksikielisten kuntien

kulttuurilautakunnassa tulee ainakin kahden jäsenen olla ja heidän varajäsentensä olla

vähemmistönä olevasta kieliryhmästä ( L 3.2 § ). Myös saamenkielisen väestön edustus

taattiin kulttuurilautakuntatyöskentelyssä ( L 3.3 § ). Sivistysvaliokunta tähdensi

kielivähemmistöjen aseman turvaamista, koska kulttuuripalveluista nauttiminen ja niiden

tuottaminen on riippuvainen kielestä296.

Millainen toimivalta ja tehtävien piiri kulttuurilautakunnalle monijäsenisenä

luottamuselimenä annettiin? Toiminta-ajatuksellisesti kunnan kulttuurilautakunnan

tehtävänä oli kunnassa harjoitettavan kulttuuritoiminnan edistäminen, tukeminen ja

järjestäminen ( L 2.1 § ). Asetuksessa kuntien kulttuuritoiminnasta ( 53/1981, 1 § ) laissa

ilmaistu toiminta-ajatus purettiin yhdeksään tehtävään, joista vain kahdessa tehtävässä

kulttuurilautakunnalla voidaan sanoa olevan asetuksessa säädetty itsenäinen päätösvalta297.

Kulttuurilautakunnan tehtävänä oli luoda edellytyksiä kulttuuritoimintaa harjoittavien

yhteisöjen toiminnalle ja järjestää kulttuuritilaisuuksia ( A 1 § 6 ja 9. kohdat ).

Kulttuuritilaisuuksien järjestämistehtävä on looginen seuraus kuntien kulttuuritoimintalain

esitöistä ja yhteiskuntapoliittisesta tasa-arvoideologiasta. Edellytysten luonti

kulttuuritoimintaa harjoittavien yhteisöjen toiminnalle ei ole yhtä itsenäinen

kunnanvaltuustosta riippumaton tehtävä kuin kulttuuritilaisuuksien järjestäminen, sillä

edellytysten luonti on ensisijassa toimintatilojen hankkimista kulttuuritoimijoiden käyttöön

ja avustusten myöntämistä kulttuuritoimintaa harjoittaville yhteisöille.

Kulttuurilautakunnan vuosittaiset toimenpiteet olivat talousarviosidonnaisia, josta päätti

kunnanvaltuusto ( KunL 953/1976, 80 § ). Valtuuston kulttuurilautakunnalle myöntämien

määrärahojen jako ei siis ollut kulttuurilautakunnan lakisääteinen itsenäiseen päätösvaltaan

kuuluva tehtävä, kuten seuraava KHO:n ratkaisu osoittaa:

KHO:1984 A II 25: Muutosta kulttuurilautakunnan päätökseenkulttuurimäärärahojen jakoa koskevassa asiassa haettiin kunnanhallitukselta.KunL 63 §, KunL 141 § 2 mom, A kuntien kulttuurilautakunnista 1 § 7 kohta.

296 SiVM 10/1980 vp, 3.297 Ks. Teräväinen 1989, 37.

Page 103: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

70

Kaikki muut asetuksessa luetellut tehtävät voidaan tehtävän luonteen mukaan luokitella

neljään ryhmään:

1. hallintopäätösten valmisteluun kuuluvat tehtävät ( kunnassa harjoitettavan

kulttuuritoiminnan seuraaminen, aloitteet, esitykset ja lausunnot, tutkimus- ja

selvitystyö, kuntasuunnitelmaehdotus ja kulttuuritilaehdotukset ),

2. tiedotus-, yhteistyö- ja yhteydenpitotehtävät,

3. valtuuston kulttuurilautakunnalle johtosäännöllä siirtämät päätösvaltatehtävät (

kulttuurimäärärahojen jako, jos se johtosäännössä on lautakunnalle annettu ),

4. muut johtosäännössä määrätyt tehtävät.

Vaikka asetus kuntien kulttuuritoiminnasta ( 53/1981 ) piti jo sisällään laajan

tehtäväluettelon, ei tämä normittaminen riittänyt. Kunnanvaltuuston tuli Kunnallislain (

953/1976 ) mukaan hyväksyä kulttuurilautakunnalle johtosääntö, joka

kunnallishallinnossa on toimielinten toimivallan perusta ( KunL 953/1976, 9 § ). Kuntien

keskusjärjestöjen mallisääntöön ( Suomen Kunnallisliiton malli nro 9212.81 ja Suomen

Kaupunkiliiton malli B 178/1981 ) sisältyi asetuksesta laajennettu tehtäväluettelo, jota

perusteltiin kunnallislain vaatimuksilla298. Myöskään nämä mallisääntöjen

tehtäväsuositukset eivät luvanneet kulttuurilautakunnalle ratkaisuvaltaa, vaan tehtävät

olivat mieluummin tosiasiallista toimintaa, kuten esimerkiksi kulttuurilautakunnan hallussa

olevien tilojen ja alueiden taloudellisesta ja tarkoituksenmukaisesta käytöstä huolehtimista.

Lautakunnan tehtävissä teoreettisia odotuksia erityisesti Suomen Kuntaliiton ohjauksessa

asetettiin yhteistyö- ja yhteystehtävään. Sen tulkittiin tarkoittavan yhteyksiä kunnan

muihin toimielimiin, yhdistyksiin, seurakuntiin, naapurikuntiin ja alueellisiin toimielimiin,

kuten läänin taidetoimikuntaan299. Säädösteoreettisesti mielenkiintoinen yksityiskohta on

kulttuurimäärärahojen myöntämisasian normittaminen. Kunnallisen itsehallinnon

näkökulmasta asian säädöstäminen tehdyllä tavalla oli perusteltavissa mutta

erityistoimialan itsenäisen ratkaisuvallan kannalta asia oli pulmallinen.

Kulttuurilautakunnan oikeudellista asemaa voitiin luonnehtia pikemminkin

kunnanhallituksen apuna ja sen valvonnan alla toimivaksi toimielimeksi kuin kunnan

erityistoimialaa edustavaksi itsenäiseksi toimijaksi ( ks. KunL 953/1976, 7 ja 68 § ).

Kompetenssinormeja kunnallisen kulttuuritoiminnan säädöstäminen ei sisältänyt, sillä

298 Ryyppö � Kangas 1982,14.299 Ryyppö � Kangas 1982, 14.

Page 104: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

71

millään normilla kulttuurilautakunnalle ei annettu oikeudellista kelpoisuutta käyttää

julkista valtaa sen paremmin hallintopäätösten teossa kuin tosiasiallisissa toimissa300.

Kulttuuritoimintakokeilussa kuntiin palkattiin kulttuuriohjaajat, jolla tehtävänimikkeellä

haluttiin korostaa kulttuuripalvelusten tuottamista ja käytännön kulttuuritoimintaan

suuntautuneisuutta aikaisemmin lakisääteistettyjen toimialojen hallinnollis-organisatorisen

painotuksen sijaan. Kulttuuriohjaajilta odotettiin toimeliaisuutta kuntalaisten keskuudessa

eikä kunnanvirastossa istuvaa hallintoviranhaltijamallia.301 Miten sitten lakisääteistämisen

jälkeen kävikään? Kuntien kulttuuritoimintalain ( 1045/1980 ) 4 §:n organisaationormeilla

kunnan palveluksessa voi olla kulttuuritoimentehtävien hoitamista varten yksi tai useampi

viranhaltija. Virka voitiin perustaa päävirkana, sivuvirkana tai yhdistää muuhun virkaan.

Virka voi olla kahden tai useamman kunnan yhteinen. Laissa annettiin kunnille useita

erilaisia mahdollisuuksia. Kulttuuritoiminta-asetuksessa ( 53/1981, 2 § ) säädetyt

pätevyydet koskivat vain valtionosuusvirkoja mutta käytännössä valtionosuuspätevyyksistä

tuli yleinen pätevyysvaatimus, sillä perustaessaan uuden kulttuuriviran kunnat hakivat

siihen valtionosuutta. Lailla ja asetuksella kuntien kulttuuritoiminnasta ( L 1045/1980, 5 §,

A 53/1981, 2 § ) rakennettiin kuntien kulttuuritoimintaan virkahierarkia liikunta- ja

nuorisotoimen malliin, jossa kulttuuritoimenjohtajan virka oli ylimpänä ja viranhaltijalta

edellytettiin soveltuvaa korkeakoulututkintoa sekä alan hyvää tuntemusta

kulttuuritoimintakokeilusta piittaamatta302. Opetusministeriö suositteli ( päätös 2225/63/81

), että kulttuuritoimenjohtajan päävirka voisi olla kunnassa, jossa oli yli 25 000 asukasta.

Lisäksi opetusministeriö tulkitsi, mitkä tutkinnot olivat soveltuvia korkeakoulututkintoja.

Opetusministeriö valtionosuusviranomaisena käytti sekä ennakollista että jälkikäteistä

valtionosuuksien valvontavaltaa. V. 1985 maassa oli 15 kulttuuritoimenjohtajan virkaa303.

Kulttuurisihteerin päävirka virka voitiin opetusministeriön suosituksen mukaan perustaa

kuntaan, jonka asukasluku ylittää 4000 henkeä. Näiltä viranhaltijoilta edellytettiin

soveltuvaa korkeakoulu- tai opistoasteista tutkintoa sekä alan hyvää tuntemus. Vaikka

opetusministeriö tulkitsi kunnille asetuksen pätevyysvaatimuksia, olivat ne edelleen niin

epämääräisiä että tulkintaongelmia syntyi.

300 Laakso 1990, 19.301 Ks. Kangas 1988, 101- 118.302 Kangas 1990, 9.303 Ryyppö � Heikkilä � Sarjava 1989, 50.

Page 105: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

72

KHO 1983 II 44: Ekonomin tutkinto ei ollut kulttuurisihteerin virkaansoveltuva korkeakoulututkinto. Valtiotieteen kandidaatin tutkinto oli, kunotettiin huomioon tutkintoon sisältyvät aineet, virkaan soveltuvakorkeakoulututkinto.

Kulttuuriohjaaja oli hierarkkisesti kolmas valtionosuusvirkanimike ja viranhaltijalta

edellytettiin soveltuva korkeakoulututkinto tai opistoasteinen tutkinto tahi käytännön

kulttuuritoiminnalla hankittu pätevyys ja alan hyvä tuntemus. Kulttuuriohjaajan päävirkaan

voi yli 4000 asukkaan kunta saada valtionosuutta. Viimeisenä oli taideohjaaja, jolta

vaadittiin Sibelius-Akatemiassa, taideteollisessa korkeakoulussa tai teatterikorkeakoulussa

suoritettu korkeakoulututkinto taikka muutoin hankittu taidealan ammattipätevyys.

Taideohjaajat oli ajateltu suuriin eli yli 25 000 asukkaan kuntiin. Opetusministeriö ei

jättänyt tulkintaansa vielä tähänkään, vaan määritteli päätöksessään sivuviran ja yhdistetyn

virankin ehdot: alle 4000 asukkaan kunnat voisivat hoitaa kulttuuritoimintalain velvoitteet

sivutoimisella ja yhdistetyllä miehityksillä. Voidaanko tänä päivänä kysyä, olivatko kaikki

nämä valtionosuusvalvontaan ja kuntien toiminnan ohjailuun liittyneet ehdot ja määräykset

oikeassa suhteessa kuntien saamiin kulttuurivirkojen valtionosuuksiin? V. 1986

puoliväliin mennessä kunnat saivat valtionosuutta 174 kulttuuritoimen virkaan, joka oli

vajaat 60 % perustetuista viroista304. Virkojen perustaminen painottui hallinnollis-

organisatorisiin virkoihin, joita erityisesti kuntien keskusjärjestöt lausunnoissaan

painottivat305.

3. Valtion tehtävät kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikassa sekä suhdekunnalliseen kulttuuri- ja liikuntatoimeen sekä nuorisotyöhön

3.1. Valtion kulttuurihallinnon tehtävät ja kunnallinen kulttuuritoiminta

3.1.1. Opetusministeriön kulttuurihallinnon ja kunnan kulttuuritoimen toimivallan jako

sekä tehtävä- ja ohjaussuhteen perusta

Suomalainen kulttuuri- ja taidehallinto perustuu kolmeen osajärjestelmään: 1.

opetusministeriön kulttuuripoliittiseen hallintoon, 2. itsenäiseen

taidetoimikuntajärjestelmään ja muihin kulttuurin sivuelimiin sekä 3.

kulttuurijärjestöihin306. Kuntien kulttuurihallinto muodostaa oman itsehallinnollisen

304 Ryyppö � Heikkilä � Sarjava 1989, 66.305 HE 46/1980 vp, 4.306 Ks. Euroopan neuvosto 1996, 29, Opetusministeriön työjärjestys 25.4.1997, Opetusministeriöntyöjärjestys 483/2000/26.5.2000..

Page 106: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

73

systeeminsä, jolla on asiallinen ja alueellinen toimivalta julkisen sektorin kulttuuri- ja

taidehallinnossa. Kulttuurijärjestöjä sivuan tutkimukseni tässä osassa vain tarvittaessa,

koska ne eivät kuulu nyt käsiteltävään valtionhallintoon, vaan kolmanteen sektoriin, jonka

ytimen Suomessa muodostavat yhdistykset307. Yhdistyksillä on ollut ja on edelleen

kulttuuri- ja taide-elämässä suuri merkitys. Euroopan neuvoston kulttuuripolitiikan

arviointiryhmä luokitteli suomalaisen kulttuurihallinnon sekoitukseksi keskitetyn

kulttuurihallinnon ( Ranska ) ja itsenäisten kulttuurielinten ( Englanti ) järjestelmää308.

Opetusministeriö on Suomessa kahden ministerin ministeriö, joista toista ministeriä

kutsutaan nykyisin kulttuuriministeriksi ( aikaisemmin 2. opetusministeri ) eurooppalaisen

käytännön mukaan. Kulttuuriministeri vastaa opetusministeriössä kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisopolitiikasta. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan toimialaan kuuluvat taide,

yleinen kirjastotoimi, museotoimi, viestintäkulttuuri, kulttuuriperinne, tekijänoikeus, muu

kulttuuritoimi, liikunta, nuorisotyö, rasismin ehkäisy ja hyvien etnisten suhteiden

edistäminen yhteistyössä toisten osastojen ja muiden toimintayksiköiden kanssa, Oy

Veikkaus Ab � niminen osakeyhtiö sekä muut toimialaan kuuluvat talousarvioasiat,

toiminta- ja taloussuunnitteluasiat, tulosohjausasiat, säädösvalmisteluasiat, hallinto- ja

henkilöstöasiat, toimitilahankkeet ja valtionapuja koskevat asiat sekä kansainväliset

asiat309. Opetusministerin tehtävänä on puolestaan vastata koulutus- ja tiedepolitiikasta,

johon toimialaan kuuluvat mm. esiopetus, perusopetus, lukiokoulutus, taiteen perusopetus,

ammatillinen koulutus, aikuiskoulutus, ammattikorkeakoulut, yliopistot, opintotuki ja

tieteellinen tutkimus310.

Hallinnollisesti opetusministeriön kulttuuripoliittinen tehtäväala on yksiköitetty

tulosjohtamisideologian mukaan viiteen yksikköön: taide- ja kulttuuriperintöyksikkö,

viestintäkulttuuriyksikkö, liikuntayksikkö, nuorisoyksikkö ja kehittämis- ja

palveluyksikkö311. Kulttuuriyksikön tehtävänä on vastata kulttuurin edistämistä,

audiovisuaalista alaa, kulttuuriteollisuutta, kulttuurilaitoksia, kirjastotointa ja

tekijänoikeutta koskevista asioista312. Vasta kulttuuriviestintäyksikön yksikkötasoinen

toiminta-ajatus paljastaa, että sen tehtävänä on alueellisen ja paikallisen

307 Helander1998, 62.308 Council of Europe 1997, 22.309 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 10 §, ks. myös A 856/1999, 20 §.310 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 6 §.311 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 3 § ja 12 §.312 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 13 §.

Page 107: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

74

kulttuuritoiminnan edistäminen eli asiallinen, asteellinen ja alueellinen toimivaltasuhde

kuntien kulttuuritoimintaan313, josta virkamiestasolla vastaa neuvotteleva virkamies314.

Opetusministeriön ja kunnan kulttuuritoimen välistä suhdetta tarkastelen hallinnon

tehtävien ja toimivaltarajojen kehikossa. Lisäksi rakennan tässä luvussa oikeudellisen

ohjauksen teoreettisen perustan, jota tarvitsen neljännessä luvussa. Olli Mäenpää jakaa

hallinnon tehtävät neljään ryhmään: hallinnollinen sääntely, palvelujen tuottaminen ja

etujen jakaminen, julkishallinnon harjoittama taloudellinen toiminta ja hallinnon sisäinen,

pääosin julkishallintoa ylläpitävä toiminta315. Opetusministeriön hallintotoiminta on

asiallisesti laajentunut, toimivaltarajat ovat väljentyneet ja joustavoituneet mutta samalla

monimutkaistuneet ja oikeudellisen ohjauksen muodot muuttuneet. Valtioneuvoston

kulttuuripoliittisen selonteon mukaan valtion rooli on muuttunut tiedon välittämiseksi,

vuorovaikutukseksi ja informaatio-ohjaukseksi316.

Hallinnollinen sääntely on ensisijassa julkisen vallan yksipuolista käyttöä soveltamalla

lakia yksittäistapauksiin tiettyjen julkisten tavoitteiden saavuttamiseksi ja toisaalta se on

erilaisten eturistiriitojen ratkaisua ja erilaisten intressien yhteensovittamista317.

Hallinnollinen sääntely toteutuu kirjallisilla hallintopäätöksillä, välittömän hallintopakon

käytöllä tai oikeusnormien antamisella318. Opetusministeriön ja kuntien kulttuuritoimen

suhde ei ole hallinnollisen sääntelyn suhde, vaan hallinnon ylläpitosuhde. Hallinnollista

suhdetta kuvaa uusi yhteiskunnallista infrastruktuuria ylläpitävä hallintokäsite, joka

perustuu muuhun kuin julkisen vallan käyttöön liittyvään hallintokäsitteeseen319.

Kuntien kulttuuritoimintalain ( 1945/1980 ) 11 §:n valtuutuksella annettu Asetus kuntien

kulttuuritoiminnasta ( 53/1981, 4 § ) valtuutti opetusministeriön antamaan tarkempia

määräyksiä ja ohjeita asetuksen soveltamisesta. Hallintoa ylläpitävä toimintasuhde

perustui oikeusjärjestyksen normihierarkiaan, jossa jokainen normi sai oikeudellisen

pätevyytensä sitä ylemmästä normista320. Opetusministeriö antoi erittäin yksityiskohtaisen

313 OPM, kulttuuriyksikkö, kulttuuriyksikön toiminta-ajatus, tehtäväalueet ja voimavarat 2000, 1.314 OPM, kulttuuriyksikkö, kulttuuriyksikön tehtävät 2000, 1 � 2.315 Mäenpää 1997, 26.316 Arsis 1/00, 4 ( Valtioneuvosto. Valtioneuvoston kulttuuripoliittinen selonteko eduskunnalle.Valtioneuvoston yleisistunto 4.5.1993c ).317 Mäenpää 1997, 26.318 Mäenpää 1997, 139-140.319 Ks. Uoti 1999, 36.320 Laakso 1990, 4 � 5.

Page 108: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

75

päätöksen lain soveltamisesta kuntien kulttuuritoiminnan järjestämiseksi ( 2225/63/81 ).

Päätöksen sisältöä olen jo käsitellyt ja tulen vielä käsittelemään asiayhteyksissään. Lisäksi

opetusministeriö antoi tarkat ohjeet kuntien kulttuuritoimintalain 6 §:n valtuuttamana

kunnille suoritettavan valtionosuuden hakemisesta ( L 1045/1980, 5 § ) yleiskirjeessään (

nro 4009/631/82 )321. Kunta tiesi tarkoin näiden määräysten ja ohjeiden perusteella, mihin

se oli oikeutettu ja velvoitettu. Sen ei tarvinnut eikä se saanutkaan käyttää omaa luovaa

ajattelua eikä informaatio-ohjauksesta ollut vielä puhettakaankaan. Kuntien

kulttuuritoimintaan kohdistunut määräysvalta oli yksipuolista ja osoitti opetusministeriön

ylemmän asteisen valta-aseman322. Kunnan kulttuuritoimen itsehallinnollisen aseman olisi

pitänyt vahvistaa riippumattomuutta valtion hallinnosta mutta erityislain mukaisten

tehtävien osalta kunnat ymmärrettiin valtion hallinnon etäispäätteiksi. Määräysten annon

lisäksi opetusministeriö valvoi kuntien valtionosuuksien ja valtionavustusten käyttöä.

Opetusministeriön harjoittaman hallinnon ylläpitotehtävän menetelmät kuntien

kulttuuritoimeen ovat sittemmin muuttunut hallinnolliseksi ohjaukseksi, jonka muotoja

ovat informaatio- ja strategiaohjaus, jonka lisäksi ohjaus on resurssiohjausta323. Uusi

oikeudellinen ohjaus rakentuu tasavertaisten hallinnon toimijoiden asialliseen ja

alueelliseen työnjakoon. Valtion viranomaisten määräysten ja ohjeiden antovaltaa kuntiin

ja kuntayhtymiin on rajoitettu ns. normilailla ( 573/1989 ), joka on merkinnyt sitovien

määräysten antamisen aikaisempaa tarkempaa harkintaa, sillä kunnille ei voida enää antaa

määräyksiä väljän tavoitenormin eikä pelkän asetuksen perusteella ja sitovat määräykset

tulee julkaista viranomaisten määräyskokoelmassa ( NormiL 573/1989 )324. Ministeriön

tulosohjauksen ja informaatio-ohjauksen rooli ja merkitys viime vuosina on kasvanut325.

Vaikka tulosohjaus on vallitseva ohjauksen ja johtamisen muoto niin valtion hallinnossa326

kuin kunnallishallinnossakin, ei opetusministeriön ja kuntien kulttuuritoimen välillä

vallitse tulosohjaussuhdetta tulosneuvotteluin ja tulossopimuksin kuten läänin

taidetoimikunnan ja opetusministeriön välillä tai ammattikorkeakoulujen ja

opetusministeriön välillä vallitsee.

321 Ryyppö � Heikkilä � Sarjava, 1989, 70.322 Ks. Mäenpää 1997, 28: hallinnollisen sääntelyn luonne.323 Vrt. Uoti 1999, 35: Oikeudellinen ohjaus tarkoittaa resurssi-, tulos- ja informaatio-ohjausta. Mäenpää1997, 132: hallinnollisen ohjauksen muotoja ovat hallinnollinen norminanto, suunnittelu- ja tulosohjaus sekähenkilökunnan ohjaus, ks. luku 4.4.2.1.324 Mäenpää 1997, 197. Finlex. Viranomaisnormit 2000, 8.5.2000: normikortilla opetusministeriön kohdassa6001 ei 8.5.2000 ollut yhteään kuntien kulttuuritoimintaa koskevaa sitovaa määräystä.325 Opetusministeriö. Toiminta ja taloussuunnitelma 2001-2004, 2.1. Toimialan ohjaus.326 Mäenpää 1997, 164.

Page 109: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

76

Palvelevan hallinnon asiana on Olli Mäenpään mukaan monipuolisten palvelujen ja

erilaisten hyvinvointietujen jakaminen ja yhteiskunnan perusrakenteen ylläpito327. Miten

opetusministeriön kulttuuriyksikkö harjoittaa palvelevaa hallintoa alueellisen ja paikallisen

kulttuuritoiminnan edellytysten kehittämiseksi328? Paikallisten kulttuuripalvelujen

tuottaminen on kuntien järjestämisvastuulla ( Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 728/1992,

1 § ), joka varsinaisesti on palvelevaa hallintoa suhteessa kansalaisiin/kuntalaisiin. Kuntien

kulttuuritoiminnan tavoitteet on määritelty em. laissa mutta toiminnan sisältöä ja ohjausta

määrittävät enemmän muut elementit kuin lainsäädäntö, kuten käytäntö ja taloudelliset

resurssit329. Kunnat puolestaan ovat joutuneet 1990-luvun laman seurauksena käymään

keskustelua erilaisten hyvinvointipalvelujen tuottamisen ja järjestämisen tarpeellisuudesta

ja niiden vaikuttavuudesta eli priorisoimaan hyvinvointivaltion laajaa julkista

palvelutuotantoa luokittelemalla palvelut ja erityisesti määrittelemällä ydin- ja

peruspalvelut. Kulttuuripalveluita ei yleensä ole luokiteltu ydin- eikä peruspalveluihin

kirjastopalveluita lukuun ottamatta330. Opetusministeriön kulttuuriyksikön

palveluhallinnollinen rooli ja suhde kuntien kulttuuritoimintaan on julkishallinnon sisäistä

toimintaa, joten kyse on hallinnon ylläpitotehtävästä,331 jolla on modernille hallinnolle

kuuluva palveleva työskentelytapa ja joka heijastaa virkamiesten palveluhenkistä

asiantuntijuutta aikaisemman byrokratian vartijan roolin sijaan332. Palvelu on aina

vuorovaikutteista.

Opetusministeriössä toimii toistaiseksi asetettu kunnallistalouden ja �hallinnon

ryhmä333, jonka tehtävänä on � yhteen sovittaa opetus- ja kulttuuritoimen

valtionosuusjärjestelmän ylläpitoon ja kehittämiseen sekä muutoin kuntien talouteen ja

hallintoon liittyviä asioita�334. Määräysten ja ohjeiden annon sijaan hallinnon

ylläpitotehtävät hoidetaan uusin menetelmin, jotka perustuvat neuvotteluun ja

yhteistyöhön335. Tulosjohtamisjärjestelmän mukaan opetusministeriö käy alaistensa

virastojen, valtion laitosten, lääninhallitusten opetus- ja kulttuuritehtävien, yliopistojen ja

327 Mäenpää 1997. 29.328 OPM, kulttuuriyksikkö, kulttuuriyksikön toiminta-ajatus, tehtäväalueet ja voimavarat 2000, 1.329 Ryynänen 1996, 156.330 Knuutinen 1998, liite 9.331 Mäenpää 1997, 31.332 Ks. KM 1992:36, 235.333 Opetusministeriön työjärjestys 25.4.1997, 55 §.334 OPM, kunnallistalouden ja �hallinnon ryhmä 2000, 1.335 Ks. KM 1992:36, 234.

Page 110: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

77

ammattikorkeakoulujen ylläpitäjien kanssa tulosneuvottelut, jotka samalla toimivat myös

arviointi- ja seurantainstrumentteina336. Tulosneuvottelujärjestelmä koskee myös läänin

taidetoimikuntaa. Opetusministeriö käy myös tulosperusteiset tavoitekeskustelut keskeisten

valtioavustusta saavien järjestöjen kanssa337. V. 1999 opetusministeriön toimialan

painopistealueena on ollut ohjausstrategian kehittäminen ja vaikuttavuuden arviointi338.

Taustalla on syklinen ohjauksen, valvonnan ja arvioinnin päätöksentekoprosessi, joka

takaa ohjaussubjektin ja ohjausobjektin tasavertaisen kumppanuuden339.

Erkki Mennolan mukaan kulttuurin alalla esiintyy päällekkäistä ja samantapaista toimintaa

valtion, maakunnan ja kunnan tasolla, jonka hän toteaa olevan tämän alan lainsäädännössä

sallittavampaa kuin muilla aloilla340. Eikö kulttuurihallinnossa ole vedettykään asiallisen,

alueellisen ja asteellisen toimivallan rajoja? Asiallinen toimivalta kulttuurissa ja

kulttuuripolitiikassa opetusministeriön, lääninhallituksen ja itsehallinnollisen

kunnallishallinnon kesken on lähtökohdaltaan sama: luoda edellytyksiä

kulttuuritoiminnalle ja hoitaa kulttuurihallintoon kuuluvat tehtävät. Asteellinen toimivalta

merkitsee hallinnon hierarkkista työnjakoa. Opetusministeriön tehtävänä kulttuuri- ja

taidehallinnon ylimpänä elimenä on vastata kansallisen kulttuuripolitiikan tehtävien

hoitamisesta ja kulttuuripolitiikan kokonaiskehittämisestä laatimalla tavoite- ja

toimintaohjelmia, luomalla taloudellisia ja muita edellytyksiä taiteen ja kulttuurin

ammattilaisille ja harrastajille sekä laitoksille ja kulttuuriorganisaatioille341. Läänin tasolla

päävastuu alueellisen taide-elämän edistämisestä on alueellisilla taidetoimikunnilla ( L

taiteen edistämisen järjestelystä 328/1967, 1 § ja VNp 817/1997, 2 § ). Alueellisen

taidetoimikunnan sekä lääninhallituksen sivistysosaston ja opetusministeriön välinen

asiallinen toimivaltarajaus eli toiminnallisten tavoitteiden määrittely perustuu

tulosneuvotteluissa sovittuun tulossopimukseen, joiden lisäksi sovitaan toiminnallisista ja

henkilöstöresursseista342. Alueperiaatteen mukaan kukin alueellinen taidetoimikunta toimii

sille määritellyllä toiminta-alueella mutta uuden hallintokäsitteen mukaan asiallisen

toimivallan puitteissa alueiden rajoja on mahdollista ja suotavaakin ylittää. Valtion

paikallishallinnossa ei ole kulttuurin toimeenpanijaa, joten kulttuuritoiminnan edellytysten

336 Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004, 2.1.337 Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004, 2.1.338 OPM, opetusministeriön toiminnan painopisteet 1999, 1.339 Uoti 1999, 35.340 Mennola 1990, 246.341 Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004, 4.1.342 Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2001, 2.2.

Page 111: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

78

luonti on kunnan tehtävänä lähtökohtana kunnan rajojen sisäinen toimivalta kuntalain

perusteella.

3.1.2. Taidetoimikuntajärjestelmä ja muut kulttuurihallinnon sivuelimet

Valtion taidehallinto järjestettiin brittiläiseen malliin343 nykyiselle perustalle v.1968,

jolloin tuli voimaan Laki taiteen edistämisen järjestelystä ( 328/1967 ). Valtakunnalliselle

tasolle perustettiin taidealakohtaiset itsenäiset valtion taidetoimikunnat ja niiden

yhteiselimeksi taiteen keskustoimikunta ( L 328/1967, 1 § ). Alueellisen taide-elämän

edistämiseksi kuhunkin lääniin perustettiin läänin taidetoimikunta ( 1.3 § ), josta

tarkemmin seuraavassa luvussa. Erkki Mennolan mukaan taidehallinnon organisoinnin

lähtökohtana oli �tietynlainen taide-elämän itsehallinto�344. Järjestelmää, jossa taiteen

asiantuntijat ja taideyhteisöjen edustajat päättävät apurahoista ja taidepolitiikan suunnasta

kutsutaan vertaisryhmäjärjestelmäksi345.

Valtion taidetoimikunta toimii yhdeksällä taiteen alalla: elokuva, kirjallisuus, kuvataide,

näyttämötaide, rakennustaide, säveltaide, taideteollisuus, tanssitaide ja valokuvataide. ( L

328/1967, 1.1 § ). Valtion taidetoimikunnat ovat opetusministeriön asiantuntijaelimiä ja

niiden tehtävänä on taiteen edistäminen ( L 328/1967, 2 § )346. Valtion taidetoimikuntien

jäsenet edustavat oman taidealansa keskeisiä järjestöjä ja laitoksia ( L 328/1967, 4.1 § ) ja

siksi valtakunnallisilla taidejärjestöillä on merkittävä painoarvo suomalaisen taidehallinnon

organisoinnissa. Taiteilijat itse ovat määrittelemässä omien taiteenalojensa rajoja ja lisäksi

itse jakamassa itselleen julkista tukea347. Suomalaisilla taiteilijajärjestöillä on

vaikutusvaltaisempi asema kuin missään muualla Euroopassa348.

Taidetoimikuntajärjestelmää ja taidehallintoa yleensäkin on yritetty uudistaa useita kertoja

mutta siinä onnistumatta349. Euroopan neuvoston kulttuuriarviointiryhmä kiinnittikin

huomiota taidetoimikuntajärjestelmän institutionaalisiin piirteisiin todeten, että järjestelmä

on liian jäykkä, se on samaan aikaan sekä heikko että vahva, se on liian segmentoitunut ja

myös politisoitunut350. Hallinto-oikeuden näkökulmasta valtion taidetoimikuntien tärkein

343 Council of Europe 1997, 33.344 Mennola 1990, 248.345 Taiteen keskustoimikunta 1998, 209, 277.346 Opetusministeriö. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 29.347 KM 1992:36, 239.348 Council of Europe 1997, 34.349 Ks. Arsis 1/00, 4 � 8.350 Euroopan neuvosto 1996, 37.

Page 112: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

79

tehtävä, taiteilija-apurahojen jako ( A 1105/1991, 4 § )351 on tiukan säännössidonnaista,

joka rajoittaa toimikuntien päätöksenteon liikkuma-alaa. Toinen hallinto-oikeudellinen

ongelma on taidetoimikuntien rakenteellinen segmentoituneisuus ja taidetoimikuntien suuri

määrä. Valtion taidetoimikuntien toimivaltarajoja niiden jäykkyyden vuoksi on vaikea

ylittää ja tätä pidetään rajapinnoilla olevien uusien taidemuotojen kannalta

ongelmallisena352.

Valtion taidealakohtaisten taidetoimikuntien lisäksi taidetoimikuntajärjestelmään kuuluu

taiteen keskustoimikunta, jonka tehtävänä on mm. jakaa osa taiteilija-apurahoista,

huolehtia taiteen eri alojen yhteistoiminnan kehittämisestä ja olla yhdyssiteenä valtion

taidetoimikuntien välillä, edistää taiteen tunnetuksi tekemistä ulkomailla ja edistää taiteen

tutkimusta ja julkaisutoimintaa ( Asetus taiteen edistämisen järjestelystä 1105/1991, 1 § ).

Taiteen keskustoimikunta julkaisee ARSIS �nimistä taide- ja kulttuuripoliittista

aikakauslehteä, jolla on merkittävä tiedon välittäjän rooli. Taiteen keskustoimikunnalla on

ollut merkittävä valmisteleva asema viimeisessä ja tuloksellisessa valtion taidehallinnon

uudistamisprosessissa353. Vuoden 1967 Lakia taiteen edistämisen järjestelystä on muutettu

Lailla taiteen edistämisen järjestelystä annetun lain muuttamisesta ( 366/2000 ).

Uudistukset tulevat voimaan 1.6.2000 ( L 366/200, 5 a § ). Valtion taidetoimikuntien

määrä pysyy edelleen yhdeksänä mutta valtion taideteollisuustoimikunnan nimi muuttuu

valtion muotoilutoimikunnaksi ( 1 § ). Toinen uudistus on taiteen keskustoimikunnan

jäsenmäärän lisääminen kahdella ( 4 § ). Taiteen keskustoimikunnan muodostavat valtion

taidetoimikuntien puheenjohtajat ja kuusi valtioneuvoston määräämää muuta jäsentä

entisten neljän sijaan. Uusien jäsenten avulla halutaan lisätä taiteen ja yhteiskunnan välistä

vuorovaikutusta erityisesti viestinnän ja taiteen tutkimuksen ja opetuksen alalla354. Kolmas

uudistus koskee taiteen keskustoimikunnan oikeutta asettaa jaostoja, joilla voisi olla myös

päätäntävaltaa mm. apurahojen jakamisessa. Neljäs uudistus koskee uuden toimielimen eli

lautakunnan perustamista kirjailijoille ja kääntäjille tarkoitettujen apurahojen myöntäjäksi (

1 § ). Viides uudistus on lainsäädäntötekninen, jolla aikaisemmin asetuksessa ( A

1105/1991, 21 § ) ollut valituskielto siirrettiin lakiin asiasisällön pysyessä samana. Taiteen

keskustoimikunnan ja valtion taidetoimikuntien päätöksistä, jotka koskevat palkintojen,

apurahojen ja avustusten myöntämistä ei saa hakea muutosta valittamalla. ( 5 a § ). 351 Opetusministeriö. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 29.352 Ks. Taiteen keskustoimikunta 1999, 2.353 HE 3/2000, 6.354 HE 3/2000, 4.

Page 113: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

80

Uudistuksilla on haluttu lujittaa taiteen keskustoimikunnan asemaa laaja-alaisena taide- ja

kulttuurielämän suunnittelijana ja edistäjänä ja vahvistaa taidehallinnon autonomista

asemaa erityisesti taiteelliseen arviointiin liittyvässä päätöksenteossa355.

Normiteoreettisesti uudistukset liittyvät pääasiallisesti organisaationormien antamiseen.

Itsenäisten taidetoimikuntien lisäksi opetusministeriön hallinnonalaan kuluu

monilukuinen joukko virastoja, laitoksia ja asiantuntijaelimiä ( sivuelimiä ), joka tekee

kulttuuri- ja taidehallinnonorganisaatiosta monimutkaisen ja vaikeasti hallittavan356.

Vaikka valtion keskusvirastojärjestelmää ja kaksiportaista hallintoa (

ministeriö/keskusvirasto ) on vuosikymmenen ajan purettu, ei opetusministeriön hallinnon

alalla ole päästy kokonaan yksiportaiseen ministerivetoiseen hallintoon357.

Opetusministeriön hallinnonalan kulttuuripolitiikkaa edistäviä virastoja ja laitoksia ovat

museovirasto, valtion taidemuseo ja Suomenlinnan hoitokunta, Suomen elokuva-arkisto,

valtion elokuvatarkastamo ja elokuvalautakunta ja näkövammaisten kirjasto358. Taiteen

keskustoimikunnan, valtion taidetoimikuntien ja läänien taidetoimikuntien lisäksi

opetusministeriön asiantuntijaeliminä toimii erilaisia neuvottelukuntia kuten Suomen

Unesco-toimikunta, Pohjoismaisen kulttuuriyhteistyön neuvottelukunta, Venäjän ja Itä-

Euroopan instituutti ja tekijänoikeusneuvosto359. Kulttuuripoliittinen verkostoyhteistyö

kulttuuri- ja taidejärjestöjen, museoiden, festivaalien ja teattereiden kanssa sopimuksin,

pöytäkirjoin tai vastaavin on erittäin laajaa360. Opetusministeriön hallinnonalan

toimielinten nimistä ei voi suoraan päätellä niiden organisatorista asemaa tai yhteyttä

kulttuuripoliittiseen hallintoon. Myös siksi organisaation hahmottaminen on ongelmallista.

Valtion kulttuurihallinto on taide- ja kulttuuriyhteisöjen näköinen epäjärjestyksellinen,

ristiriitainen ja kapinallinen361, jollaisia nykyisten dynaamisten organisaatioiden tulisi

ollakin. �Sivuelimet lisäävät hallinnon kansanvaltaisuutta, tukevat taiteen ja kulttuurin

autonomiaa ja takaavat erityisasiantuntemuksen�362.

355 HE 3/2000, 3, Ruohonen 2000, pääkirjoitus.356 Euroopan neuvosto 1996, 32.357 Ks. Lehtisalo 1998, 62.358 Opetusministeriön työjärjestys 25.4.1997, 11 §.359 OPM, organisaatio � OPM:n alaiset virastot ja laitokset 2000, 1.360 OPM, organisaatio, järjestötahot, joiden kanssa tehdään sopimukset/pöytäkirjat tai vastaavat 2000, 1 � 2.361 Ks. KM 1992:36, 233.362 KM 1992:36, 236.

Page 114: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

81

3.1.3. Läänin kulttuurihallinto

Läänin kulttuurihallinnon ydin on alueellisessa ( aikaisemmin läänin )

taidetoimikuntajärjestelmässä, joka luotiin alueellisen taide-elämän edistämiseksi Lailla

taiteen edistämisen järjestelystä ( 328/1967, 1.3 § ) vuoden 1968 alusta. Alueellinen/läänin

taidetoimikunta on opetusministeriön, lääninhallituksen, valtion taidetoimikuntien ja

taiteen keskustoimikunnan asiantuntija oman alueensa taideasioissa ( A 1105/1991, 8.1.2 §

). Alueellisella/läänin taidetoimikunnalla on asetuksessa säädetty velvollisuus seurata

kuntien kulttuuritoimintaa läänin alueen taiteen yleisen kehityksen, taidejärjestöjen,

taidelaitosten ja taiteen oppilaitosten toiminnan lisäksi ( 8.1.1 § ). Voimassa olevan

Kuntalain ( 365/1995, 8 § ) mukaan lääninhallituksella ei enää ole yleistä kuntien

toiminnan silmällä pitotehtävää363 mutta Lääninhallituslaissa ( 22/1997 ) sille annetaan

toisaalta yleisen hallintoviranomaisen tehtävät ja toisaalta erikseen säädetyt muut tehtävät.

Alueellisen taidetoimikunnan tehtävä suuntautuu sekä taiteen harjoittajiin (

ammattitaiteilijat ) että harrastajiin ja näiden kansainvälisen toiminnan ja tiedottamisen

edistämiseen ( 8.1.3 § ). Tärkein tehtävä on itsenäistä päätösvaltaa käyttäen jakaa

opetusministeriön alueelliselle taidetoimikunnalle osoittamat taiteilija-apurahat ja

järjestöjen valtionavustukset ( 8.1.6 § )364.

Läänin ( nyt alueellisen ) taidetoimikunnan asema opetusministeriön, lääninhallituksen

ja valtion taidetoimikuntajärjestelmän puristuksessa on ollut moniulotteinen ja

ongelmallinenkin. Opetusministeriön asettamassa alueellisen taidehallinnon

kehittämisryhmässä 1990 � 1991 selvitettiin läänin taidetoimikunnan ja sen henkilöstön

asemaa sekä tehtävien delegointia365. Alueellisten kulttuuripalveluiden uudistamista

pohtinut opetusministeriön työryhmä jätti muistionsa joulukuussa 1993366. Alueellisen

taidetoimikunnan jäsenet edustavat läänin taidealoja tai alueellista kulttuuripolitiikkaa ja

heidät määrää lääninhallitus kuultuaan alueellisia taiteen ja kulttuuripolitiikan järjestöjä ja

laitoksia ( L 712/1991 ). Tämä tarkoittaa sitä, että läänin taide- ja kulttuurijärjestöt ja

laitokset ehdottavat edustajiaan taidetoimikuntaan, joista maaherra nimittää jäsenet. Läänin

taidetoimikunnan olemassa olo sinänsä on ollut uudistuksen kohteena ja sen toimintaa on

363 Hannus � Hallberg 1995, 117.364 Alueelliset taidetoimikunnat 2000, 1.365 Opetusministeriön työryhmien muistioita 1991:6, johdanto.366 Opetusministeriön työryhmien muistioita 1993:33.

Page 115: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

82

arvosteltu vähäisen päätösvallan ja niukkojen resurssien vuoksi367. Euroopan neuvoston

kulttuuriarviointiryhmän mielestä läänin taidetoimikunnan panos on ollut aktiivista ja

monipuolista368. Alueellisen/läänin taidetoimikunnan vastuusuhteet ovat erikoiset.

Hallinnollisesti taidetoimikunta on kytketty lääninhallitukseen, joka varsinaisesti on

sisäasianministeriön alainen mutta hoitaa eri ministeriöiden alaisia tehtäviä. Alueellisen

taidetoimikunnan henkilöstö läänin taiteilijoita lukuun ottamatta on palvelussuhteessa

lääninhallitukseen, joka hoitaa myös taidetoimikunnan toimisto- ja tilinpitotehtävät ( A

1105/1991, 10 § ).

1.9.1997 saakka Suomessa oli 11 lääniä ja niissä kaikissa oma läänin taidetoimikunta.

Valtionhallinnon keventämisoperaation ( Aluehallinto 2000 -hanke ) yhtenä tuotoksena

tehtiin lääniuudistus, jonka seurauksena läänijako muutettiin. Lääninhallituslain (

22/1997, 1 § ) mukaan maassa on viisi lääniä ja Ahvenanmaa, joka aikaisemman

läänijaonkin mukaan oli 12. lääni. Alueellinen taidehallinto sopeutettiin uuteen läänijakoon

tai paremminkin maakuntajakoon valtioneuvoston päätöksellä alueellisten

taidetoimikuntien lukumäärästä ja toimialasta ( 817/1997 ). Maakuntajako on valtion

aluehallintoviranomaisten toimialuejako ( Maakuntajakolaki 1159/1997, 1.3 § ). Läänin

taidetoimikunnan nimi muuttui alueelliseksi taidetoimikunnaksi ja toimialuejako uusittiin

noudattamaan maakuntien liittojen aluerajoja siten, että alueellisen taidetoimikunnan

tehtäväalue voi olla kahden maakunnan liiton maantieteellinen ala ( VNp 817/1997, 2 § ).

Maassa on tammikuusta 1998 alkaen 13 alueellista taidetoimikuntaa ( VNp 817/1997, 1 § )

19 maakuntien liiton alueella, jotka puolestaan ovat kunnallisen itsehallinnon periaatteella

toimivia kuntien yhteenliittymiä369. Maakuntien liittojen lakisääteisinä tehtävinä ovat

aluekehitysviranomaisena toiminen ja seutukaavoitus ( Laki alueiden kehittämisestä

1135/1993 ). Alueellisten taidetoimikuntien määrä kasvoi läänien määrän supistuessa, joka

osoittaa myös alueellisella tasolla autonomisen taidetoimikuntajärjestelmän vahvaa

asemaa.

Alueellisen taidetoiminnan edistämisessä kuntien näkökulmasta

läänintaiteilijajärjestelmällä on merkittävä tehtävä. Läänintaiteilijajärjestelmä aloitettiin

kokeilulla kolmessa läänissä v. 1972, jota säädeltiin opetusministeriön antamin yleisohjein.

367 KM 1992:36, 238.368 Euroopan neuvosto 1996, 124.369 Maakuntien liitot 2000, 1.

Page 116: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

83

Kokeilu vakinaistettiin v. 1984, joka merkitsi mm. läänintaitelijan sijaintikunnan

luopumista palkkauskuluihin osallistumisesta, sillä aluksi läänin taidetoimikunta ja

läänintaiteilijan sijoittajakunta olivat konkreettisessa palkkauksellisessa yhteistyössä.

Vuodesta 1985 on kussakin läänissä ollut enintään neljä ohjaavaa läänintaiteilijaa370, jotka

ovat työsopimussuhteessa alueelliseen/läänin taidetoimikuntaan ( A 1105/1991, 10 § ).

Alueellisella taidetoimikunnalla ( aikaisemmin läänin taidetoimikunnalla ) on päätoiminen

pääsihteeri ( aikaisemmin taidetoimikunnan sihteeri ), joka vuodesta 1988 on ollut

lääninhallituksen alaisuudessa eikä opetusministeriön kuten valtion taidehallinnon

organisoinnin alkutaipaleella 1960-luvun lopulta.371 Pääsihteeri ei siis ole

taidetoimikunnan alainen, kuten puolestaan valtion taidetoimikuntien sihteerit ovat ( A

1105/1991, 7 § ).

Lääninhallituksen tehtävänä on sen mukaan kuin erikseen säädetään hoitaa opetus- ja

kulttuurihallintoon liittyviä tehtäviä ( Lääninhallituslaki 22/1997, 2,2 § ).

Lääninhallituksessa on edellä mainittuja tehtäviä varten sivistysosasto (

Lääninhallitusasetus 120/1997, 4 § ). Esimerkiksi Länsi-Suomen läänin sivistysosaston

tehtävänä on vahvistaa taiteen ja kulttuurin toimintaedellytyksiä372 ja Itä-Suomen läänin

sivistysosaston kirjasto- ja kulttuuritoimen tulosryhmän vastuuhenkilön tehtävänä on

kulttuurisen näkökulman vahvistaminen yhteiskunnan toiminnassa ja päätöksenteossa373.

Taidetoimikuntien palvelut nähdään osaksi läänin sivistyspalveluita. Opetusministeriö on

siirtänyt päätösvaltaansa hallinnonalaansa kuuluvissa Euroopan unionin

rakennerahastohankkeissa ohjelmakaudella 2000 � 2006 lääninhallitusten sivistysosastoille

vahvistamaan niiden edellytyksiä toimia lääninhallitusten alueellisina palvelupisteinä374.

Lääninhallituksen tehtävänä on valmistella rakennerahastovaroilla toteutettavat

rahoituspäätökset, myöntää rahoitus, valvoa ja seurata hanketta, tarkastaa hanke ja periä

takaisin varat, jos edellytykset täyttyvät375. Kirjastoasiat muodostavat edelleen läänin

sivistysosaston kulttuurihallinnollisten tehtävien ytimen mutta kirjastopalvelujen

järjestäminen kansalaisille/kuntalaisille on kunnan tehtävä ( Kirjastolaki 904/1998, 3 § ).

Kirjasto- ja tietopalvelutoiminnan arviointi on opetusministeriön, lääninhallituksen ja

kunnan kulttuurihallinnollisen vastuulla ( Kirjastolaki 904/1998, 6 § ). Lääninhallitusten 370 Opetusministeriön työryhmien muistioita 1991:6, 23.371 Opetusminiteriön työryhmien muistioita 1991:6, 19 � 20.372 Sivistys 2000, 1.373 Sivistysosasto. Tulosalueet. Sivistysosaston tulosryhmät ja vastuuhenkilöt 2000.374 Opetusministeriön asetus 280/2000. Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001-2004, 2.2.

Page 117: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

84

sivistysostot vastaavat kirjastojen perustamishankkeista, kirjastojen kehittämis- ja

kokeiluhankkeista sekä järjestävät kirjastohenkilöstön täydennyskoulutusta.

Myös alueellisen taide- ja kulttuurielämän merkittäväksi kehittäjiksi ovat 1990-luvulla

erityisesti Euroopan unionin rakennerahastotyön ansiosta tulleet maakuntien liitot, jotka

ovat osa vahvistuvaa kunnallista itsehallintojärjestelmää ja kuntien tärkein yhteistoiminnan

muoto376. 1990-luvun yhtenä alueellisen taidehallinnon uudistamisehdotuksena oli siirtää

läänien taidetoimikuntien tehtävät kokonaan maakuntien liitoille. Euroopan neuvoston

kulttuuriarviointiryhmän mielestä ajatus sopi hallinnon hajauttamisperiaatteisiin, joissa

paikallisesta kulttuuritoiminnasta vastaisivat peruskunnat ja alueellisesta

kulttuuritoiminnasta itsehallinnolliset maakuntien liitot, vaikka nämä itse eivät olleetkaan

kovin halukkaita näihin uusiin tehtäviin377. Kuitenkin arviointiryhmä päätyi heittämään

ilmaan kysymyksen, �eikö siis kulttuurielämää tuettaisi paremmin kahden toisiaan

täydentävän mutta eri tehtäviä hoitavan osapuolen ( valtiolle vastuulliset taidetoimikunnat

ja kunnille vastuulliset maakuntien liitot ) yhteistyönä kuin siirtämällä toiselle osapuolelle

kaikki vastuu alueellisista kulttuurikysymyksistä378?� Näin sitten on tapahtunut eli

alueelliset taidetoimikunnat jatkavat työtään valtion taidehallinnossa ja maakuntien liitot

kunnallishallinnossa mutta keskenään lisääntyvässä yhteistyössä, sillä erityisesti Euroopan

unionin alueellinen kehittäminen edellyttää toimijoilta laajaa yhteistyötä379. Maakuntien

liitot ovat tehneet kulttuurin kehittämisohjelmia tai kulttuuristrategioja. Keski- Suomen

liiton kulttuurin kehittämisohjelman tekoon vuosille 1995 � 2000 osallistuivat maakunnan

liiton tutkimusjohtajan kanssa Jyväskylän kaupungin kulttuuritoimenjohtaja, läänin

taidetoimikunnan pääsihteeri ja Jyväskylän yliopiston kulttuuripolitiikan vt. professori,

joka osoittaa tarvetta uudenlaiseen hallinnolliset rajat ylittävään kulttuuritoimijoiden

yhteiseen suunnitteluun ja innovointiin380. Jo Erkki Mennolan väitöskirjan mukaan

maakuntaa pidettiin luontevana perustana monenlaisille kulttuurin muodoille. Myös

eurooppalaisessa kontekstissa kulttuurisektori nähtiin laajenevaksi toimialaksi381.

375 Opetusministeriön asetus 280/2000, 1 §.376 Ks. Ryynänen 1999, 176, Mäenpää 1997. 109.377 Euroopan neuvosto 1996, 125.378 Euroopan neuvosto 1996: 126.379 Kukkasmäki 1998, 51.380 Keski- Suomen liitto 1995, 3 ja 18.381 Mennola 1990, 245.

Page 118: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

85

3.2. Valtion liikunta- ja nuorisohallinnon tehtävät

3.2.1. Opetusministeriön liikunta- ja nuorisohallinnon sekä kunnan liikuntatoimen ja

nuorisotyön tehtävien jako

Kun Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta

valtionavusta ( 117/1972 ) säädettiin, elettiin aikaa, jolloin valtion ja kuntien välinen suhde

perustui kunnan alisteiseen asemaan ja laajaan valtion valvontaan. Voimassa oli vuoden

1948 kunnallislaki ( 642/1948 ). Kunnan erityistoimialaa koskevassa lainsäädännössä

kunnan toimielinten tekemien päätösten alistaminen valtion viranomaisen vahvistettavaksi

oli enemmän sääntö kuin poikkeus382. Valtion viranomaisilla oli yleensä erityislain

valtuutuksella annettuun asetukseen perustuva oikeus antaa ohjeita ja määräyksiä

kunnallisille viranomaisille ja niiden asiana oli valvoa valtionapujen ja -osuuksien käyttöä.

Valtion viranomaiset ohjasivat kuntien lakisääteistä toimintaa yleiskirjeillään ja

päätöksillään383.

Lakisääteisen kunnallisen nuorisotyön ohjeistaminen ja määräysten antaminen kuului

opetusministeriön toimialaan ( Nuorisolautakunta-asetus 418/1972, 5 § ) mutta

nuorisolautakuntalaki ( 117/1972 ) ei sisältänyt jälkikäteiseen valtionvalvontaan kuuluvia

alistamissäännöksiä. Valtion viranomaisten alistamisvaltaa sittemmin vähennettiin vuoden

1976 uudella kunnallislailla ( 953/1976 ), joka oli yksi keino kunnallisen itsehallinnon

vahvistamiseksi mutta useat erityislait sisälsivät asioita, jotka tuli edelleen alistaa384.

Opetusministeriön tehtävänä oli kuntien nuorisotyöhön annettavien käyttökustannusten

valtionosuuksien ja harkinnanvaraisten valtionapujen käytön ohjeistaminen ja käytön

valvonta. Nuorisolautakuntalaki ei rakentunut sinänsä valtion ja kuntien väliseen

työnjakoon tai kumppanuuteen. Nuorisolautakuntalain voimaantulon aika merkitsi

käännekohtaa valtiollisessa nuorisotyössä. Toiminnan painopiste suuntautui

382 Laki kansalais- ja työväenopistojen valtionavusta 21.9.1962/521, 11 § �Työvuodeksi otettavan rehtorin japäätoimisen tuntiopettajan sekä tuntiopettajan ottaa johtokunta, jonka tulee alistaa rehtorin ja päätoimisenopettajan ottamista koskeva päätös kouluhallituksen vahvistettavaksi.� 26 §: � Opisto on velvollinenviimeistään vuonna 1964 alistamaan kouluhallituksen vahvistettavaksi uuden ohjesäännön.�383 Kunnallisen kansalais- ja työväenopiston malliohjesääntö annettiin kunnille kouluhallituksen yleiskirjeelläno 1503/63. Kansalais- ja työväenopistojen rehtorin ja opettajan toimet ja työvelvollisuus ohjeistettiinkouluhallituksen kirjeellä N:o 1822/1971. Kansalais- ja työväenopistojen luentopalkkioiden perusteetvastaavasti kirjeellä no 2042/1973 laajoista vuosittaisista valtionapuohjeista puhumattakaan.384 Ryynänen 1986, 72.

Page 119: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

86

nuorisopolitiikkaan ja perinteinen kasvatuspainotteinen nuorisotyö alkoi jäädä taka-

alalle385.

Uudenlainen ajattelu valtion ja kuntien välisessä tehtävien jaossa omaksuttiin liikuntalain

säätämisen yhteydessä 1970-luvun lopulla. Silloin katsottiin, että yleisten edellytysten

luominen liikuntatoiminnalle on valtion ja kuntien yhteisenä asiana eli julkisen hallinnon

tulee yhdessä ottaa vastuu vapaan kansalaistoiminnan mahdollistamisesta.

Liikuntatoiminnan yleinen johto ja valvonta uskottiin opetusministeriölle ( 984/1979, 4 §

). Urheiluun ja liikuntapolitiikkaan perehtyneistä henkilöistä koostuva ja valtioneuvoston

kutsusta toimiva valtion liikuntaneuvosto työskenteli ministeriön asiantuntijaelimenä

liikuntalain mukaisissa asioissa. Myös väliportaan hallinnossa eli lääninhallituksessa toimi

monijäseninen asiantuntijaelin nimeltään läänin liikuntalautakunta.

Kun uudistettu ja nyt voimassa oleva liikuntalaki ( 1054/1998 ) astui voimaan 1.1.1999,

oli siitä luettavissa, että vastuut ja yhteistyövelvoitteet valtion keskushallinnossa säilyivät

edelleen opetusministeriöllä mutta muuttunutta keskushallintoviranomaisen roolia kuvasi

lain 2 §:n 2 momentin sanamuoto, jossa sanotaan, että �ministeriö vastaa liikuntatoimen

yleisestä johdosta, kehittämisestä ja yhteensovittamisesta liikunnan yhteistyössä

valtionhallinnossa�. Opetusministeriön tehtävänä ei ole enää valvoa, vaan sen tulee

kehittää. Liikunnan valtakunnallinen johtaminen ja kehittäminen toteutetaan informaatio-

ohjauksella, tulosohjauksella, ohjelmaohjauksella ja rahoittamalla liikuntaa edistävää

toimintaa386. Valtion ja kuntien yhteisenä tehtävänä on edelleen yleisten edellytysten

luominen liikunnalle. Julkisen hallinnon ja kansalaistoiminnan organisoijien välille

liikuntalaissa omaksutun dualistisen suhteen mukaan varsinaisesta liikunnan

järjestämisestä vastaavat edelleen pääasiassa liikuntajärjestöt. Opetusministeriön

keskeisiksi strategisiksi kehittämisalueiksi nähdään liikunnan kansalaistoiminnan

edistäminen, liikuntapaikkojen ja yleisemmin liikunnan fyysisen ympäristön kehittäminen,

soveltavan liikuntatutkimuksen ja liikunnan tietohuollon edistäminen ja vaikuttaminen

kansainvälisessä liikuntayhteisössä387. Lisäksi opetusministeriön tehtäväksi katsotaan

liikunnan alalla toimivien henkilöiden asiantuntemuksen ja ammattitaidon kehittäminen.

385 Nieminen 1995, 350.386 HE 236/1997, 3/20 ja Opetusministeriön työryhmien muistioita 22:1997, 2.387 HE 236/1997 ja Opetusministeriön työryhmien muistioita 22:1997, 2.

Page 120: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

87

Ensimmäisessä liikuntalaissa omaksuttu säätämistekniikka ja oikeudellinen ajattelu

siirtyivät v. 1985 annettuun Nuorisotyölakiin ( 1068/1985 ), jolla kumottiin laki kuntien

nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta. Valtion ja

kuntien tehtäväksi katsottiin myös nuorisotyössä yleisten edellytysten luominen

nuorisotoiminnalle eli vapaalle kansalaistoiminnalle, jolla edistettiin nuorten kasvua ja

kansalaisvalmiuksia. Opetusministeriön tehtävänä oli nuorisotyön yleisen johdon lisäksi

nuorisotyön valvonta ja uutena lakiin kirjattuna asiana valtion keskushallinnossa tapahtuva

nuorisopolitiikan yhteensovittaminen ( 1086/1985, 3 § ). Valtion nuorisoneuvoston

tehtävänä oli toimia opetusministeriön asiantuntijaelimenä nuorisotyölain mukaisissa

asioissa, kuten valtion liikuntaneuvoston liikuntalakia koskevissa asioissa. Läänin

nuorisolautakunnan tehtäväksi määriteltiin sekä opetusministeriön että lääninhallituksen

asiantuntijaelimenä toimiminen.

Voimassa olevan nuorisotyölain ( 235/1995, 3 § ) mukaan nuorisotyön yleinen johto ja

kehittäminen kuuluu opetusministeriölle, joka on yhteneväinen voimassa olevan

liikuntalain säännöksen kanssa. Nuorisotyölaissa on haluttu korostaa myöhemmin annettua

liikuntalakia voimakkaammin kaikilla hallinnon tasoilla olevien nuorisopolitiikan

toimijoiden yhteistoimintavelvollisuutta. Koska nuorisotyön sisältönä on nuorten

elinolojen parantaminen, lainsäätäjä on katsonut, ettei tehtävä hoidu sektorihallinnollisin

toimenpitein eikä näin ollen nuorisotyön velvoitetta ole haluttu kohdistaa vain yhdelle

nimetylle hallinnonalalle388. Niinpä nuorisotyölakiin sisällytettiin oma pykälänsä

velvollisuuksista ja yhteistoiminnasta nuorisotyössä ( 5 § ). Kaikkien ministeriöiden ja

valtioneuvoston kanslian tulee sisällyttää nuorten elinolojen parantamiseksi tarpeelliset

kehittämistoimenpiteet toiminta- ja taloussuunnitelmiinsa sekä alueiden kehittämisestä

annetun lain ( 1135/1993 ) mukaisiin valtakunnallisiin tavoiteohjelmiin. Toimenpiteiden

yhteensovittamisvastuu sälytettiin keskushallinnossa opetusministeriölle. Alueellinen

nuorten elinolojen yhteensovittamistehtävä on lääninhallituksilla ja paikallinen vastuu

kunnilla. Valtioneuvoston yhtenä Maanantaiseura -kulttuurihankkeen ( v. 1995 )

jatkotoimenpiteenä oli konsernistrategian kehittäminen nuorten elinoloihin, �jolla haluttiin

etsiä uusia tapoja ylihallinnollisen yhteistyöverkon muotoilemiselle ja toiminnalle�389.

388 HE 298/1994, 2.1.389 Kareinen � Salakari 1995, 28 - 34. Nuorten elinoloja koskevan päätöksenteon hajanaisuus tunnistettiinongelmaksi ministeriöiden kansliapäällikkökierroksella alkuvuodesta 1994. Tästä käynnistyi erittäin laajanuorten elinolojen konsernistrategian kehittäminen, jonka tuloksena nuorten elinolot olivat läpäisyteemanaministeriöiden TTS -suunnitelmissa v.1996. Konsernistrategian tehtävänä on varmistaa nuorten elinolojen

Page 121: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

88

Konsernistrategiatyö tai tutummin poikkihallinnollinen yhteistyö käynnistyi myös

alueellisella ja kunnallisella tasolla. Yksi syy laaja-alaisen yhteistyön tarpeeseen kaikilla

hallinnon tasoilla löytyy 1990-luvun lamasta ja julkisen hallinnon taloudellisten resurssien

vähenemisestä.

Kuten luvussa 3.1.1. olen jo selvittänyt, opetusministeriössä kulttuuriministeri vastaa

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan toimialalla liikunnasta ja nuorisotyöstä.

Opetusministeriön liikuntayksikkö käsittelee asiat, jotka koskevat liikuntatointa, liikunnan

kansalaistoimintaa, liikunnan koulutuskeskuksia, liikunnan yhteiskunnallista kehittämistä

sekä kansalliseen ja kansainväliseen yhteistyöhön liittyviä asioita390. Vastaavasti

opetusministeriön työjärjestyksen mukaan nuorisoyksikkö391 käsittelee asiat, jotka

koskevat nuorisotointa, nuorisotoimintaa, nuorten elinolojen parantamista,

nuorisopoliittista koordinaatiota sekä kansainväliseen yhteistyöhön liittyviä asioita. Ennen

erillisiksi tulosyksiköiksi jakautumista liikunta- ja nuorisoasiat hoidettiin yhdistetyssä

opetusministeriön liikunta- ja nuoriso-osastossa392, jossa osasto jakautui erillisiin

toimistoihin.

Niin liikuntayksikkö kuin nuorisoyksikkökin ovat omalta osaltaan olleet edistämässä

Suomen menestymistä jatkuvasti muuttuvassa ja kansainvälistyvässä toimintaympäristössä.

Yksiköiden toiminnan painopisteet heijastavat opetusministeriön tulostavoitteita. Ne ovat

osaltaan edistämässä alansa tutkimusta ja innovatiivista osaamista sekä modernin tieto- ja

viestintätekniikan hyödyntämistä. Nuorisotutkimusta ja soveltavaa muuta alan tutkimusta

halutaan hyödyntää niin nuorisopolitiikassa kuin nuorisohallinnossakin. laadukas hoito valtionhallinnossa. Nuorten elinolojen linjaukseksi hyväksyttiin neljä aluetta: 1. Koulutus jatyö, 2. Toimeentulo, 3. Asuminen ja 4. Terveys ja identiteetti. Kullekin linjatulle alueelle määriteltiinstrategiset tavoitteet ja niille seurannan indikaattorit. Konserniverkoston toiminnalle luotiin myös seuranta japalautejärjestelmä, jotta tarvittavat korjaukset voitiin tehdä oikea-aikaisesti. Merkittävänä asianakäynnistettiin nuorisovaikutusten arviointi ( NUOVA ).390 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 13 §. Opetusministeriö liikuntayksikkö 2000, 1.391 Opetusministeriön työjärjestys 26.5.2000, 13 §, Opetusministeriön nuorisoyksikkö 2000, 1.392 A opetusministeriöstä 136/1990, 21.2.1992/154. Opetusministeriön liikunta- ja nuorisotyönvirkamieshallinnolla on osittain yhteinen ja erityisesti rinnakkainen historia. Juppi 1995, 195, Teräväinen1989, 17. V. 1944 opetusministeriöön perustetun ylimääräisen nuorisoasiain esittelijän tehtäviin kuuluivatniin nuoriso kuin liikunta-asioiden esittelyt, joka tarkoitti, että valtion urheilulautakunta sai oman toimistonsaoheen lisäresurssia ministeriöltä. Juppi 1995, 196: Urheilun virkamieshallinto oli varsinaisesti syntynytvaltion urheilulautakunnan alaisuuteen ja vasta v. 1966 urheilulautakunnan alainen toimisto lakkautettiin jatilalle perustettiin opetusministeriön urheilu- ja nuorisotoimisto, joka Jupin mielestä merkitsiliikuntabyrokratian nopeaa lisääntymistä. Kosonen 1984. 18 � 19. Valtion nuorisotyölautakunnanensimmäisenä sihteerinä toimi oman toimensa ohella edellä mainittu opetusministeriön nuorisoasiainesittelijä. Juppi � Klemola � Ilmanen - Aunesluoma 1995, 85. Liikunta- ja nuoriso-asioiden yhteinenesittelijäjärjestelmä säilyi aina vuoteen 1973 saakka, jolloin opetusministeriöön perustettiin urheilu- ja

Page 122: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

89

Liikuntapoliittisten tavoitteiden päivittämisellä ja ajantasaisella liikuntapoliittisella

ohjelmalla linjataan liikunnan valtakunnallista tulevaisuutta. Julkisin varoin rahoitettu

liikuntatieteellinen tutkimus palvelee niin liikuntaa kuin liikuntahallintoa ja liikuntaan

liittyvää yhteiskunnallista päätöksentekoa393. Kuntien liikuntatoimen tulevaisuuden ehdot

ovat myös osiltaan sidoksissa valtakunnallisiin linjauksiin, vaikka todellisuudessa kuntien

liikuntatoimintaan saamat valtionosuudet ovat vain 5 % kuntien liikuntatoimen

käyttömenoista394. Sama prosenttiosuus kattaa kuntien nuorisotyönkin käyttömenot395.

Modernin tieto- ja viestintätekniikan hyödyntäminen merkitsee sekä liikunnan että

nuorisotyön sisältötuotantoon panostamisena. Laajentuneet kansainväliset yhteydet ja

Euroopan unionin toiminnasta tulevat velvoitteet näkyvät sekä liikuntayksikön että

nuorisoyksikön toiminnan painopisteasettelussa. Pohjoisen ulottuvuuden politiikan

linjaaminen kuuluu ajan henkeen. Opetusministeriön nuorisopolitiikassa panostetaan myös

kuntien nuorisotyön tukemiseen, kuntien nuorten työpajojen kehittämiseen, koululaisten

iltapäiväkerhotoiminnan tukeminen ja kuntien innovatiivisiin, ohjelmaperusteisiin

kehittämishankkeisiin. Liikuntapolitiikassa vastaavasti tuetaan kuntien toimia

liikuntatilojen ja �alueiden rakentamisessa, suunnataan liikuntatoiminnan sisältöä toisaalta

lasten ja nuorten liikuntaohjelmalla ja toisaalta ikääntyvien liikunnan kehittämisohjelmalla.396 Ohjelmaperusteisilla määräaikaisilla liikunnan projekteilla edistetään ajankohtaisia

liikunnan teemoja. Valtakunnalliset teemat toteutuvat pitkälti paikallisilla hankkeilla,

joiden myötä myös ohjelmiin varatut varat ohjautuvat kuntatason toimijoille.

Ajankohtaisilla hankkeilla paikalliset toimijat sitoutuvat liikuntalain arvoihin ja osaltaan

toteuttavat hyvinvointipolitiikkaa.397

3.2.2. Liikunnan ja nuorisotyön asiantuntijaelimet

Kuten edellä olen jo maininnut sekä valtion liikuntahallinnossa että nuorisohallinnossa on

toiminut monijäseninen asiantuntijaelin: liikunnan puolella valtion liikuntaneuvosto ja

nuorisotyössä valtion nuorisoneuvosto nyttemmin nuorisoasian neuvottelukunta. Sekä

nuoriso-osasto, joka jakautui urheilutoimistoon ja nuorisotoimistoon.393 HE 236/1997. 6/20.394 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 32.395 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 34. Kuntien saamien taloudellisten resurssienvähäisyyttä voidaan tarkastella myös toimintalakien tavoitteiden ( 1054/1998, 235/1995 ) ja resurssilain (635/1998 ) suhteena. Yhteiskunnallisten, kunnallishallinnolle kuuluvien tavoitteiden toteuttamisessa kuntienvastuu paikallisella tasolla on merkittävä.396 Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000, 1, 10 � 11, Opetusministeriön liikuntayksikkö 2000, 1 januorisoyksikkö 2000, 1.397 Ks. HE 236/1997, 7, 4 - 5.

Page 123: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

90

liikunnan että nuorityön valtion hallinto ovat käynnistyneet luottamushenkilövetoisesti

lautakunnilla, jotka ovat olleet luonteeltaan valtion komiteoita398. Vasta luottamuselimen

toiminnan käynnistyttyä tehtäviin on palkattu virkamiehiä. Nuorisoasian

neuvottelukunnan juuret ja historia vievät vuoteen 1944. Opetusministeriö hyväksyi

1.12.1944 valtion nuorisotyölautakunnalle johtosäännön, jonka mukaan �lautakunta oli

opetusministeriön alainen maan nuorisotyötä suunnitteleva ja sen eri työmuotoja edustava

keskuselin�399. Valtioneuvoston kutsuman nuorisoasian neuvottelukunnan ( ensin valtion

nuorisotyölautakunta ja sittemmin valtion nuorisoneuvosto ) asema ja perustehtävät ovat

pysyneet vakaina mutta ajan henkeen joustavasti sopeutuneina. Sen tehtävänä on ollut 1.

seurata nuorison harrastuksia ja vapaa-ajankäyttöä, joka nykyisellään tapahtuu nuorten

sosiaalistumisen ja elämänhallinnan tukemisena sekä nuorten yhteiskunnallisen

osallistumisen rohkaisemisena, 2. edistää viranomaisten välistä yhteistoimintaa, joka

nykyisellään tapahtuu nuorten elinolojen seurannalla ja kehittämisellä, 3. seurata nuorison

kehitystä ulkomailla, joka nykyisin tapahtuu kulttuurisia ja sosiaalisia rajoja ylittävillä

hankkeilla ja 4. edistää nuorisotyöalan tutkimustyötä, joka tällä hetkellä on keskittynyt

nuorisobarometrien tuottamiseen, nuorten sijoittumista käsittelevään tutkimukseen ja

nuorten elinoloindikaattorien tuottamiseen.400

Valtion nuorisotyölautakunnalla on ollut keskeinen rooli kuntien harkinnanvaraisten

nuorisotyölautakuntien asettamisessa. 31.8.1945 päivätyllä kirjeellä opetusministeriö

kehotti kunnallisvaltuustoja ja seurakuntien kirkkoherranvirastoja �osoittamaan

käyttövaroja nuorisotyön tarpeita varten, luovuttamaan nuorisojärjestöille leirialueita ja

ryhtymään toimenpiteisiin nuorten askartelu-, kerho- ja kokoushuoneiden

aikaansaamiseksi sekä perustamaan kunnan, nuorisojärjestöjen, kodin, koulun ja

seurakunnan yhteistyön edistämiseksi kunnallisia nuorisotyötoimikuntia�.

Opetusministeriön mukaan kuntiin ei tarvittu pelkästään luottamushenkilöistä koostuvaa

toimielintä, vaan sinne tarvittiin koulun ulkopuolista aikaa varten lisätyövoimaa eli

nuorisojohtajia.401 Valtion nuorisoneuvostoksi muuttuneella opetusministeriön

asiantuntijaelimellä on ollut keskeinen rooli niin kunnallisen nuorisotyön

lakisääteistämisessä kuin myös valtakunnallisten nuorisojärjestöjen valtionapujen

398 VNp 1125/1991, 8 §, VNp 1124/1991, 8 §.399 Kosonen 1984, 8.400 Kosonen 1984, 8 ja Nuorisoasian neuvottelukunta Nuora 2000, 1/1, VNp valtion nuorisoneuvostosta1125/1991.401 Teräväinen 1989, 16.

Page 124: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

91

saattamisessa lakisääteiselle perustalle. 1970-luvulta nuorisoneuvoston rooli

nuorisopoliittisen suunnittelun ja kehittämisen asiantuntijana korostui.402

Resurssien hankkiminen nuorisojärjestöjen toiminnan tukemiseksi on ollut yksi

keskeisemmistä valtion nuorisoneuvoston huolen aiheista ja toiminnan sisällöstä.

Valtioneuvoston kutsumat nuorisoneuvoston jäsenet ovat pääasiallisesti olleet

valtakunnallisten nuorisoyhdistysten vaikuttajia. Heidän intressissään on luonnollisesti

ollut saada ehdotuksen teko-oikeus valtakunnallisille nuorisojärjestöille myönnettävästä

valtionavusta, josta ensin säädettiin omassa erityislaissaan ( Laki valtakunnallisen

nuorisotyön valtionavusta 1035/1973 ). Sen mukaan valtion nuorisoneuvosto teki

avustusten jakoa koskevan esityksen opetusministeriölle, joka puolestaan esitteli asian

valtioneuvostolle ( 1035/1973, 6 § ). Valtion nuorisoneuvoston rooli nuorisojärjestöjen

avustuspolitiikkaan vaikuttajana jatkui vuoteen 1995, jolloin valtionavustusten

myöntämiseen liittyvä esityksen tekeminen opetusministeriölle siirtyi erikseen nimettävälle

toimikunnalle ( 235/1995, 8 § ). Uusi toimikunta ( nuorisojärjestöjen valtionavustusta

valmisteleva avustustoimikunta ) koostuu nuorisotoimintaan perehtyneistä henkilöistä,

jotka valtioneuvosto kutsuu kuultuaan nuorisojärjestöjä ( VNp 873/1995, 1 § ). Näin

voimassa olevalla nuorisotyölailla erotettiin toisistaan nuorisoasian neuvottelukunnan (

entisen valtion nuorisoneuvosoton ) toimialaan kuuluneet nuorisopolitiikan, nuorisotyön ja

nuorisotoiminnan kehittämiseen liittyneet lausunnonanto, aloite- ja esitysasiat

valtakunnallisten nuorisojärjestöjen avustamispolitiikasta. Nyt nuorisoasian

neuvottelukunta, NUORA, koostuu nuorten kasvua ja kansalaisvalmiuksia, nuorten

elinoloja, kansainvälistymistä, syrjäytymisen ehkäisyä ja nuorisotutkimuksen edustavista

asiantuntijoista, joiden enemmistön tulee olla nuorisojärjestöjen ehdottamia henkilöitä (

235/1995, 6 § 2 mom. ). Valtakunnallisten nuorisojärjestöjen asema nuorisopolitiikan,

nuorisotoiminnan ja nuorityön kehittämisessä on vankalla lainsäädännöllisellä

perustalla403.

402 Kosonen 1984, 20 - 25.403 KM 1980: 61, 105: Parlamentaarinen nuorisokomitea oli huolissaan kunnallisen nuorisotyön edustuksestavaltion nuorisoneuvostossa. HE 298/1994, 2/13: Nykyistä nuorisoasian neuvottelukuntaa edeltäneessä valtionnuorisoneuvostossa oli kunta- ja tilajaosto. Nuora 2000, 1: Nykyisessä nuorisoasian neuvottelukunnassa onkaksi pysyvää jaostoa; elinolojaosto ja kansalaistoiminnan jaosto. Molemmissa jaostoissa käsitellään kuntiennuorisotoimeen ja kunnalliseen nuorisopolitiikkaan liittyviä asioita ja jäsenten erityisosaamisen perusteellavoidaan päätellä, että kunnallinen osaaminen on neuvottelukunnassa edustettuna.

Page 125: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

92

Urheilun ja liikunnan asiantuntijaelimenä opetusministeriössä on toiminut valtion

urheiluneuvosto ( nimeltään valtion urheilulautakunta 1920 � 1924, valtion urheilu- ja

voimistelulautakunta 1924 � 1946 ja valtion urheilulautakunta 1946 � 1966404 ) nyttemmin

valtion liikuntaneuvosto405. Ensimmäinen valtion urheilulautakunta perustettiin 17.6.1920

urheilujärjestöjen yhteistoimintaelimeksi, jossa oli mukana kouluhallituksen edustus406.

Alusta alkaen lautakunnan tehtäviin ovat kuuluneet valtionapujen jakamiseen liittyvät

asiat407. Mutta ei pelkästään avustusten jakaminen vaan avustusten käytön valvonta on

kuulunut sen tehtäviin.408 Valtiontalouden tarkastusvirasto katsoi ajan myötä, että valtion

urheilulautakunnan jäsenten kaksoisrooli valtionapupäätösten tekijänä ja

hakijaorganisaatioiden edustajana oli ongelmallinen. Ongelma ratkaistiin muuttamalla

liikunnan asiantuntijaelimen tehtävät niin, että siltä poistettiin avustusten jakotehtävä ja se

siirrettiin valtioneuvoston asiaksi ja ristimällä se valtion urheiluneuvostoksi409. Valtion

urheilulautakunnan ansioksi voidaan laskea valtion varoin tapahtuvan

urheilurakentamiseen suunnatun avustustoiminnan kehittäminen, jolla on ollut keskeinen

merkitys suomalaisessa urheilupolitiikassa.410 Valtakunnallisen urheilupolitiikan

linjaukset ovat kuuluneet jo urheilulautakunnan tehtäviin sen seuraajista valtion

urheiluneuvostosta ( 1967 � 1991 ) ja valtion liikuntaneuvostosta ( 1991 alkaen )

puhumattakaan. Urheilupolitiikan sijaan 1960-luvulla alettiin puhua liikuntapolitiikasta

sen nykyisen käsitteen merkityksessä, jolloin yhteiskunnallisen ohjauksen välineenä

enenevässä määrin alettiin uskoa suunnittelun voimaan ja julkisen hallinnon

byrokraattiseen ohjailuun411. 1970-luvun kokonaisvaltaisen liikuntapolitiikan peruslinjat

404 Juppi � Klemola � Ilmanen - Aunesluoma 1995, 136 � 137.405 Laki liikuntalain muuttamisesta 1108/1991, 4.2 §: Valtion urheiluneuvosto muutettiin liikuntaneuvostoksi.406 Juppi 1995, 73 ja Juppi � Klemola � Ilmanen - Aunesluoma 1995, 26.407 Juppi � Klemola - Ilmanen - Aunesluoma 1995, 27: Valtionneuvoston valtion urheilulautakunnallevahvistaman ohjesäännön mukaisista valtionavustusten jakoperusteista muodostui virallinenurheilupoliittinen julistus. Urheilujärjestöjen avustusten suuruutta määrättäessä oli huomioitava järjestöntoiminnan merkitys kansanterveyden, kuriin ja järjestykseen totuttamisen sekä kansalaiskunnon kannalta.Lisäksi tuli huomioida missä määrin kukin järjestö tekee �edullisella tavalla Suomea tunnetuksi ulkomailla�.408 Juppi 1995, 73.409 Juppi � Klemola � Ilmanen - Aunesluoma 1995, 82 � 84, Juppi 1995, 196 � 198.410 Juppi � Klemola � Ilmanen - Aunesluoma 1995, 29, 31, 109. 112 - 116. Ensimmäiset urheilukenttienrakentamiseen varatut määrärahat saatiin v. 1931, joka tarkoitti urheilun rakentamisen säännöllisenavustustoiminnan alkamista. Ilmanen 1996, 57 - 58. Ennen toista maailmansotaa urheilukentät ja muutaurheilutilat olivat muiden kuin kuntien hallussa, koska tehtävää ei katsottu kunnan asiaksi. Kentät ja salitolivat eri järjestöjen omistuksessa. Juppi 1995. 116 � 117. Opetusministeriö ja valtion urheilu- javoimistelulautakunta olivat eri mieltä rakennusavustusten suuntaamisesta. Opetusministeriö katsoi, ettäavustukset tulee suunnata kunnille järjestöjen sijaan ja samaa mieltä olivat valtion tilintarkastajat v. 1934.Kalliiksi käyvä urheilupaikkarakentaminen piti saada julkisen hallinnon tehtäväksi, sillä valtion avustuksellarakennettujen yksityisten urheilupaikkojen hoito saatettiin laiminlyödä ja näin avustaminen oli mennythukkaan.411 Juppi 1995, 217.

Page 126: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

93

vedettiin valtion urheiluneuvoston suunnittelujaoston toimesta. Suunnitellun

liikuntapolitiikan tuli turvata kaikkien väestöryhmien erilaistuvat urheilulliset ja

liikunnalliset tarpeet. Julkisen vallan roolin ennustettiin kasvavan koko

liikuntakasvatuksen kentällä.412 Jupin mukaan liikuntapoliittiset �näköalat olivat huikeat ja

usko tutkimuksen ja suunnittelun ihmeitä tekevään voimaan lujassa�413.

Liikuntasuunnittelu ankkuroitiin ihmiskeskeiseen suunnitteluun414. Liikuntapolitiikka

kilpaili koko ajan nuorisopolitiikan kanssa. Mittakaavaeroista huolimatta myös Juppi

toteaa, että nuorisotyö on hallinnollisesti ja lainsäädännöllisesti kulkenut askelen edellä

liikuntaa415.

Nykyisen valtion liikuntaneuvoston jäsenten tulee edustaa erilaisia yhteiskunnallisia

näkemyksiä, liikuntakulttuurin toimi- ja yhteistyöalueita, liikunnan kansalaisjärjestöjä ja

kuntia416. Sen asettamisessa tulee huomioida alueelliset ja kielelliset näkökohdat.417

Liikuntaneuvosto asetetaan eduskunnan toimikaudeksi ja sen jäsenten tulee olla

liikuntapolitiikkaan ja liikunnan eri aloihin perehtyneitä henkilöitä. Liikuntaneuvostossa

työskentelee neljä jaostoa, joka kuvaa neuvoston työn painotuksia. Liikuntapoliittinen

jaosto keskittyy liikuntapolitiikan linjaamiseen, liikuntatieteellinen jaosto

liikuntatieteellisen tutkimuksen edistämiseen, erityisliikunnan jaosto vammaisten,

pitkäaikaissairaiden ja iäkkäiden kansalaisten tasavertaisuuden ja heille soveltuvien

liikuntapalvelujen kehittämiseen ja rakennusjaosto liikuntarakentamisen kysymyksiin418

Valtion liikuntaneuvosto ei siis jaa enää liikuntajärjestöjen avustuksia, vaan sen tehtävä on

toimia laajasti alansa lausunnonantajana. Voimassa oleva liikuntalaki ( 1054/1998, 4 §, A

1055/1998, 6 § ) antoi valtion liikuntaneuvostolle uuden, ajan henkeen kuuluvan

arviointitehtävän. Liikuntaneuvoston tulee arvioida valtionhallinnon toimenpiteiden

vaikutusta liikunnan alueella. Tällä tehtäväksi annolla neuvoston asemaa valtion

hallinnossa vahvistettiin, joka oli myös uudistettavan liikuntalain yksi tavoite419.

Lausunnoillaan valtion liikuntaneuvosto voi vaikuttaa valtion talousarvioon otettaviin

412 Juppi 1995, 219.413 Juppi 1995, 220.414 Juppi 1995, 222.415 Juppi 1995, 250.416 Juppi 1995, 180. V. 1966 valtion urheilulautakunnan jäsenten valinnan kriteereitä tarkistettiin niin, ettäheidän tuli edustaa monipuolisesti myös liikuntahallintoa, -tiedettä ja �kasvatusta.417 Liikunta-asetus 1055/1998, 5 §.418 Liikuntalaki 1054/1998, 4 §. Liikuntapolitiikan, erityisryhmien liikunnan ja liikuntatieteen jaostot ovatlakisääteisiä jaostoja. Valtion liikuntaneuvosto 2000, 1.419 HE 236/1998, 10/20, 14/20. Arviointitehtävään sisältyy hallituksen esityksen mukaan myös liikuntalaintoimeenpanon ja vaikutusten seuranta.

Page 127: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

94

liikuntamäärärahoihin, opetusministeriön toiminta- ja taloussuunnitelmiin liikunnan osalta,

valtionapuun oikeutetuiksi hyväksyttävien liikuntajärjestöjen määrään, liikuntajärjestöjen

toiminta-avustuksiin, liikuntapaikkojen perustamiskustannuksiin myönnettäviin

avustuksiin, liikuntakulttuurin ja urheilun ansioristien ja �mitalien jakoon sekä

liikuntatieteelliseen tutkimukseen, tiedonvälitykseen ja liikuntalääketieteelliseen

avustustoimintaan. Lausunnonantajana voi toimia joko neuvosto tai sen jaosto. Lisäksi

liikuntaneuvosto voi osallistua opetusministeriön osoittamiin kansainvälisiin hankkeisiin.

Niin valtion liikuntaneuvostolla kuin nuorisoasian neuvottelukunnallakin on palkattu

sihteeristö.

Valtion urheiluneuvostolla on ollut oma sanansa sanottavana myös liikuntalain

säätämisessä. Kuntien nuorisotyön lakisääteistäminen ei ollut valtion nuorisolautakunnan

ensisijaisessa intressissä420, kuten ei ollut liikuntalainkaan säätämisen urheiluneuvoston

intressissä. Vasta v. 1973 urheilun järjestöväki lämpeni liikunnan lakisääteistämisestä, sillä

siihen saakka urheiluneuvoston järjestöjohtajilla oli ollut pelko valtion määrärahojen

liukenemisesta kuntien tarpeisiin421.

3.2.3. Lääninhallinnon tehtävät liikunnan ja nuorisotyön asiantuntijana

Lääninhallituksen tehtäviin on kuulunut ja kuluu edelleen sekä liikunta että nuorisotyö422.

Suuressa lääniuudistuksessa v. 1997 perinteikkäät läänin liikuntalautakunnat ja

nuorisolautakunnat lakkautettiin ja niiden tehtävät siirrettiin lääninhallitukselle423. Edellä

mainittujen asiantuntijaelinten esittelijät424 ja tarkastajat ovat kuuluneet lääninhallituksen

virkamieskuntaan. Voimassa olevan liikuntalain ( 1054/1998, 3 § ) mukaan läänin

liikuntatoimella tarkoitetaan lääninhallitusta ja sen asettamia alueellisia

liikuntaneuvostoja425. Uusia alueellisia liikuntaelimiä tarvitaan, koska suurläänien koko

420 Ks. Teräväinen 1989, 17.421 Juppi 1995, 236 � 238.422 Lääninhallituslaki 1233/1987, 2 §, Asetus läänin nuorisolautakunnasta 1104/1987, Lääninhallituslaki22/1997, 2 § 2 mom., Laki nuorisotyölain 3 §:n muuttamisesta 27/1997.423 HE 236/1997, 4/20. Ennen 1988 alusta voimaan tulleita asetuksia läänin liikuntalautakunnasta ja lääninnuorisolautakunnasta niiden arvovaltaisuutta lisäsi se, että maaherra oli toiminut yleisesti lautakunnanpuheenjohtajana ja läänin urheilulautakunnat olivat lääninhallituksen ensimmäisiä sivuelimiä ( ks. myösJuppi � Klemola � Ilmanen � Aunesluoma, 1995, 148 � 149 ).424 Ennen läänin nuorisotoimen esittelijän asemaa läänin nuorisolautakunnan sihteeri oli lääninnuorisosihteeri ( 1104/1987, 21 § 2 mom. ).425 Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi 2000, 1/3: Oulun läänin liikuntaneuvoston, jonka lääninhallitus onasettanut kolmivuotiskaudelle 1998 - 2000, tehtävänä on tehdä esityksiä liikuntatoimen linjauksista läänissä,yhteen sovittaa liikuntapaikkojen perustamishankkeiden valtionapuhakemusten � ja suunnitelmien käsittelyä,

Page 128: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

95

on liian suuri liikuntatoimen ohjauksen ja kehittämisen pohjaksi. Uudenlaisen liikunnan

aluejaon pohjaa harkittaessa varteenotettavia vaihtoehtoja ovat olleet maakuntajako,

työvoima- ja elinkeinokeskusten aluejako ja alueellisten liikunnan palvelujärjestöjen

toiminta-alueet. Lääninhallituksessa liikuntatoimen virkamiehet on sijoitettu

sivistysosastoon426, jonka vastuulla puolestaan lääninhallituksen työnjaon mukaan ovat

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyökysymykset.

Nykyisen läänin liikuntatoimen tehtävänä liikunta-asetuksen mukaan voi olla liikunnan

alueellisten asiantuntijaelinten asettaminen ja toiminta, liikuntapaikkarakentamisen

tukeminen ja neuvonta, alueellisen kansalaistoiminnan tukeminen, alueellinen

kansainvälinen toiminta, valtakunnallisten ohjelmien alueellinen toteuttaminen,

erityisryhmien liikunnan edistäminen ja alueellisen yhteistyön kehittäminen ( 1055/1997, 4

§ ). Lakkautetulle läänin liikuntalautakunnalle oli asetuksella säädetty 12 tehtävää, joiden

yhteisenä nimittäjänä oli toimia sekä opetusministeriön että lääninhallituksen

asiantuntijaelimenä ( Asetus läänin liikuntalautakunnasta 611/1987, Liikuntalaki 984/1979

). Läänin liikuntalautakunnan rooli suhteessa kuntien liikuntatoimeen rakentui asetuksessa

säädetylle pohjalle. Läänin liikuntalautakunnan tehtävänä oli edistää läänin alueella

toimivien kuntien, piirijärjestöjen liikuntapolitiikan alueella toimivien viranomaisten,

laitosten ja yhteisöjen yhteistoimintaa. Läänin liikuntalautakunta järjesti kuntien

liikuntaviranomaisille neuvottelupäiviä ja koulutusta. Se ohjasi kuntien liikuntapaikkojen

suunnittelua ja rakentamista sekä toimi vuodesta 1988 myös valtionapuviranomaisena, sillä

läänin liikuntalautakunnalle oli asetuksella uskottu päätösvaltaa pienempien

liikuntahankkeiden ( 0.5 � 2 milj. kustannusarvio ) rahoituksessa, ohjauksessa ja

valvonnassa427. Valtionapuviranomaistehtävä jatkuu voimassa olevan liikuntalainkin

perusteella mutta liikuntapaikan ja siihen liittyvän vapaa-aikatilan kokonaiskustannusten

ylärajaa on nostettu peräti 4 miljoonaan markkaan428. Lääninhallitus on saanut toimivaltaa

myös opetusministeriön hallinnonalan rakennerahastoasioissa, kuten aikaisemmin

tehdä liikuntatoimeen liittyviä hanke-esityksiä, toimia eri sidosryhmien yhteistyöelimenä jainformaatiokanavana ja alueen kansainvälisyyden edistäjänä. Maaherra toimii läänin liikuntaneuvostonpuheenjohtajana.426 Lääninhallitusasetuksen ( 120/1997, 4 § ) mukaan lääninhallituksessa on ainakin sosiaali- ja terveysosasto,sivistysosasto ja poliisiosasto. Esimerkiksi Itä-Suomen läänissä kaikissa kolmessa toimintapisteessä;pääpaikassa Mikkelissä ja sivutoimipisteissä Kuopiossa ja Joensuussa työskentelee nuoriso- jaliikuntatoimentarkastaja. Aikaisemmin kaikissa lääneissä ( 11 ) oli erillinen läänin liikuntatoimentarkastaja januorisoasian esittelijä.427 HE 236/1997, 4/20, A 611/1987, 5 §.428 Opetusministeriön päätös valtionapuviranomaisesta myönnettäessä avustusta liikuntapaikkojenperustamishankkeisiin 72/2000.

Page 129: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

96

selvittäessäni lääninhallituksen tehtäviä kulttuurikysymyksissä olen maininnut. Sama

toimivallan siirto koskee myös liikunta- ja nuorisokysymyksiä.

Läänin liikuntatoimen keskeinen tehtävä on edelleen liikuntapaikkojen rakentamisen

tukeminen ja ohjaaminen429. Tehtävä kohdistuu ensisijassa kuntiin, sillä liikuntapaikat

ovat pääasiassa kuntien omistuksessa ja vastuulla ja rakentamisavustustoiminta

kohdennetaan ensisijassa kunnallisiin hankkeisiin. Läänit käynnistivät pitkän tähtäyksen

liikuntapaikkasuunnittelun jo v. 1967 pyytämällä kunnilta rakennuskaavailuja kymmenelle

seuraavalle vuodelle430. Läänien liikuntalautakunnat ovat keränneet paikalliset ja

alueelliset liikuntapaikkatiedot valtakunnalliseen liikuntapaikkarekisteriin431. Läänin

liikuntatoimentarkastajan lisäksi lääneissä on työskennellyt rakennusneuvojia ja -

tarkastajia432, joiden tehtävänä oli ennakollisesti ohjata kuntien liikuntarakentamista ja

tarkastaa valmiit kohteet433. Ennakkotarkastuksella nostettiin liikuntarakentamisen tasoa ja

lisättiin myös kuntien viranomaisten erityisosaamista tällä alueella.

Tämän päivän läänin liikuntatoimi työskentelee opetusministeriön tulosohjauksessa434

kuten läänin nuorisotoimi ja muut toimialat. Läänin liikuntatoimi saa tulossopimuksella

käyttöönsä vuosittaiset määrärahat. Läänin liikuntatoimi voi omalta osaltaan olla

toteuttamassa jotain valtakunnallista liikunta-ohjelmaa alueellisen ohjelma-ohjauksen

kehikossa.435 Lääninhallituslain muutoksella 15.4.2000 lukien jo aikaisemminkin

429 Etelä-Suomen lääninhallitus � liikuntatoimi 2000, 1. Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi 2000, 1/3. Juppi� Klemola � Ilmanen � Aunesluoma 1995, 148. � Alusta alkaen tulivat läänien urheilulautakuntienkeskeisiksi tehtäviksi urheilulaitosten suunnittelun, rakentamisen ja ylläpidon ohjaaminen ja kehittäminensekä käytön tarkastus.�430 Juppi � Klemola � Ilmanen � Aunesluoma 1995, 163. Em. tekijöiden mukaan, 194 � 197, ensimmäinenvaltakunnallinen liikuntapaikkasuunnitelma puolestaan valmistui v. 1981. Toisella suunnittelukierroksellavuoden 1982 alusta kunnat tekivät liikuntapaikkasuunnitelmansa lääneille ja läänin kokosivat kuntiensuunnitelmista läänin liikuntapaikkasuunnitelman opetusministeriön ohjeiden mukaan.Liikuntapaikkasuunnittelua jatkettiin ja nykyisin se on kytketty opetusministeriön toiminta- jataloussuunnittelu- ja tulosneuvotteluprosesseihin.431 Juppi � Klemola � Ilmanen � Aunesluoma 1995, 192.432 Juppi � Klemola � Ilmanen � Aunesluoma 1995, 199 � 210, 165- 168. Lääninhallituksiin palkattiin jo1950-luvulla rakennusneuvojia ja �tarkastajia. Rakennustarkastajat toimivat opetusministeriön ohjauksessa jasen antamien ohjeiden mukaan, joka tarkoitti yhdenmukaista käytäntöä koko maassa. Tarkastustoimintaankuului alkujaan myös yksityiskohtainen urheilulaitosten käytön valvonta. Jos laitosta ei käytettyvaltionapumääräysten mukaan, seurasi siitä sanktioita. Niitä olivat valtionapujen takaisin perintä, seuraavienhakemusten hyllyttäminen tai ikävä julkisuus.433 Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi 2000, 1/3: sivutoimisen rakennustarkastajan tehtävänä onliikuntapaikkojen rakennustekninen neuvonta ja opastus, rakentamishankkeiden lopputarkastukset jaliikuntapaikkarakentamisen avustushakemusten tekninen tarkastus.434 Opetusministeriön toiminta- ja taloussuunnitelma 2001 � 2006, 2 - 3: Ministeriön keskeisiä ohjauskeinojaovat tulosohjaus, säädösohjaus, talousohjaus, informaatio-ohjaus ja arviointi.435 HE 236/1997, 13 � 14/20. Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi 2000. 2/3: Oulun läänin liikuntatoimi on

Page 130: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

97

tulossopimuksilla hoidettu alueellisten peruspalvelujen arviointi saatettiin

säädöspohjaiseksi myös liikunta- ja nuorisotoimessa. Arviointi tapahtuu edelleen

toimivaltaisen ministeriön ohjauksessa, joka liikuntatoimessa tarkoittaa opetusministeriötä.

Kuten jo aikaisemmin olen maininnut, valtion liikuntaneuvoston tehtäväksi on

liikuntalaissa ( 1054/1998, 4 § ) säädetty valtionhallinnon toimenpiteiden vaikutusten

arviointi liikunnan alueella. Lääninhallituksen arviointitehtävän lisääntyvää tarvetta

perustellaan asiakaslähtöisyydellä, julkiseen toimintaan liittyvällä informaatio-ohjauksella

ja markkinamekanismin puuttumisella julkisista palveluista. Julkisen toiminnan

läpinäkyvyyden lisääminen ja kansainvälisen vertailun tarve vaativat arvioinnin lisäämistä.

Peruspalvelujen arviointi tarkoittaa läänin alueella tapahtuvaa kuntien tuottamien

peruspalvelujen arviointia, jonka tulee täydentää kuntien itsensä suorittamaa

peruspalvelujen itsearviointia.436 Valtion liikuntaneuvoston lakisääteinen arviointitehtävä

on valtionhallinnon toimenpiteiden vaikutusten arviointia, kun taas lääninhallituksen

lakisääteinen arviointitehtävä on kuntien peruspalvelujen arviointia. Valtion toimenpiteillä

on luonnollisesti vaikutuksia myös kuntien liikunnan peruspalvelujen järjestämiseen, joten

arviointi edellyttää arvioitsijatahojen yhteistyötä.

Läänin nuorisolautakunnan tehtävänä oli 1985nuorisotyölain ja 1995nuorisotyölainkin

mukaan 31.8.1997 saakka toimia opetusministeriön ja lääninhallituksen

asiantuntijaelimenä nuorisotyölain mukaisissa asioissa samoin kuin läänin

liikuntalautakunta omalla alallaan.437 Sen tehtävänä oli seurata nuorisopolitiikan yleistä

kehitystä ja pitää yhteyttää ja edistää alueen kuntien nuorisolautakuntiin, nuorisojärjestöjen

piiriorganisaatioihin sekä muihin nuorisokasvatustyön ja nuorisopolitiikan viranomaisiin

ja yhteisöihin läänissä ( 1104/1987, 6 § ). Opetusministeriön ja lääninhallituksen

asiantuntijarooliin kuului lausuntojen antaminen ja esitysten tekeminen nuorisotyön,

nuorisotoiminnan ja nuorisopolitiikan kysymyksissä. Läänin liikuntalautakunnan tapaan

nuorisolautakunnallakin oli oman alansa rakentamisen eli nuorisotilojen suunnittelun,

rakentamisen ja perusparantamisen ohjaustehtävä. Ohjauksen lisäksi se antoi

opetusministeriölle lausunnon nuorisotilojen rakentamiseen ja perusparantamiseen

mukana valtakunnallisessa opetusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön �Kunnossa Kaiken Ikää� -ohjelmassa.436 Laki lääninhallituslain 2 ja 4 §:n muuttamisesta 348/2000. HE 155/1999, 6/10, 1/10.437 Nuorisolautakunta ja liikuntalautakunta olivat voimassa olleen lääninhallituslain mahdollistamialautakuntia. Lautakuntien lisäksi lääninhallituksen yhteydessä voi toimia neuvottelukuntia tai toimikuntiasiten kuin erikseen säädettiin tai määrättiin. Pääasiassa lääninhallitus toimi virkamiesvoimin maaherranjohdolla.

Page 131: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

98

tarkoitettujen avustusten ja lainojen myöntämisestä ( 1068/1985, 15 § ). Kansainvälisen

nuorisoyhteistyön edistäminen ja oman alansa neuvottelupäivien ja koulutustilaisuuksien

järjestäminen nähtiin asetuksen mukaisiksi läänin nuorisolautakunnan tehtäviksi. Yksi

läänissä vuosittain näkyvä toiminto oli läänin nuorten taidetapahtuma, jolla edistettiin

nuorten kulttuuriharrastustoimintaa. Nykyisin nuorison taidetapahtumasta kehitetään Nuori

Kulttuuri -tapahtumaa438, josta alueellisella tasolla edelleen vastaavat läänien

nuorisoviranomaiset. Lääninhallituksen suunnittelutehtävien kokonaisuuteen439 on

kuulunut myös läänin nuorisolautakuntien velvollisuus tehdä omalta osaltaan erilaisia

suunnitelmia ja tuottaa tilastotietoa.

Läänin nuorisolautakunnan jäseniksi lääninhallitus kutsui nuorisotyöhön ja

nuorisopolitiikkaan perehtyneitä henkilöitä, joiden valinnassa se kuuli alaa edustavia

viranomaisia ja yhteisöjä. Myös kunnallisen nuorisotoimen tuli olla edustettuna

lautakunnassa. Muutoin siinä tuli olla edustettuina erilaiset yhteiskunnalliset näkemykset,

läänin eri alueet ja nuorisojärjestöt kuin myös kieliryhmät ( 110471987, 2 § ). Läänin

nuorisolautakunnalla oli nuorisopolitiikkaan ja julkiseen hallintoon perehtynyt

päätoiminen esittelijä ( 1104/1987, 11 § 1 mom. ) sekä sivutoiminen

rakennustarkastaja, jonka tehtävänä oli kuntien nuorisotilojen suunnittelun ja

rakentamisen tekninen tarkastaminen ja ohjaus ( 12 § ). Varat läänin nuorisolautakunnan

toimintaa oli resurssoitu opetusministeriön toimialalta440.

Kun voimassa olevaa 1995nuorisotyölakia valmisteltiin, yhtenä vaihtoehtona oli, että

nuorisotyön alueellinen kehittäminen siirtyisikin maakunnan liitolle, joka oli saanut

aluekehittämislain mukaisen aluekehitystehtävän.441 Nuorisokomitea �90 oli jo

438 Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000, 11/19. Kivistö 2000, 30: Nuori Kulttuuri �käsite sopiinuorisotyön ohjanuoraksi siksi, että sillä on elävä yhteys kulttuuripolitiikkaan opetusministeriössä vallitsevanorganisatorisen yhteytensä vuoksi. Kivistön mukaan juuri kulttuurista saamme minuuden rakentamisenainekset elämän sisältöön.439 Tuominen 1985, 83. V. 1968 aloitettiin läänissä lääninsuunnittelu, jota varten perustettiin erillinenlääninsuunnitteluyksikkö. Lääninsuunnittelulla tarkoitettiin yleistä ja yhteen sovittavaa alueellista ja muutayhteiskuntapoliittista suunnittelua ja siihen liittyvää selvitys- ja tutkimustyötä. Suunnittelutehtävätmääräytyivät sekä lääninhallitusasetuksen että tasapainoisen alueellisen kehittämisen edistämisestä annetunlain 10.7.1981/532 mukaan. Puhuttiin läänin alueellisesta kehittämissuunnitelmasta (LAKS ).Lääninhallituksen rooli läänin suunnittelun keskitettynä ohjaajana loppui, kun alueiden kehittämisvastuusiirtyi maakunnan liitoille lailla alueiden kehittämisestä ( 1135/1993 ). Yleinen aluepoliittinen suunnittelu,aluekehitysohjelmien valmistelu, niiden seuranta ja yhteen sovittaminen kuuluvat aluekehitysviranomaisenatoimivalle maakunnan liitolle. Siirryttiin ohjelmaperusteiseen hankkeiden toteuttamiseen.440 HE 298/1994, 3/13.441 Tutkijan hallussa oleva yksi versio nuorisotyölain uudistamiseksi tarkoitetuista hallituksen esityksistä,kohta 2.2. Opetusministeriön kirjeessä 26.4.1994 nuorisotyölain ja �asetuksen uudistamisesta jakelussa

Page 132: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

99

mietinnössään ( KM 1991:7 ) pohtinut läänin nuorisolautakunnan asemaa ja ongelmia.

Nuorisokomitean mielestä läänitasoa ei enää välttämättä tarvittaisikaan nuorisotoimen

hallinnollisiin tehtäviin, vaikka toisaalta kunnissa tapahtuvan lautakuntien

yhdistämisprosessin uumoiltiin lisäävän läänin neuvonta- ja ohjauspalvelujen kysyntää.

Nuorisotoimeen liittyvät hallinnolliset tehtävät olisivat keskushallinnolla ja läänitasolla

olisi vain nuorisopoliittinen kehittämistehtävä, sillä erityisesti huolestuneita oltiin läänin

nuorisolautakunnan vaisusta roolista nuorisopolitiikan alueella, vaikka nuorisopoliittisen

jaoston asettamista aikaisemmin oli pidetty niin tärkeänä, että siitä oli säädetty läänin

nuorisolautakunta-asetuksessa. Nyt haluttiin, että läänin nuorisolautakunnan yhteyttä

muuhun läänitason hallintoon parannettaisiin, joka puolestaan tapahtuisi parhaiten

muuttamalla se läänin neuvottelukunnan jaostoksi, joka voisi oma-aloitteisesti antaa

nuorisopoliittisia lausuntoja eikä vain toimia pyydettäessä.442

Maakunnan liitoista ei tullut Nuorisotyölain ( 235/1995 ) mukaisia väliportaan hallinnon

toimijoita, vaan tehtävä uskottiin edelleen läänin nuorisolautakunnalle443. Lailla

nuorisotyölain 3 §:n muuttamisesta 27/1997 nuorisotyön ja nuorisotoiminnan edistäminen

sekä nuorten elinolojen kehittäminen annettiin 1.9.1997 lääninhallitukselle. Lailla

kumottiin läänin nuorisolautakunnista ( 1104/1987 ) annettu asetus. Nuorisotyölain

muutoksella ei ohjattu lääninhallituksen organisaatiovaltaa, vaan sille jätettiin vapaat kädet

työjärjestyksessään päättää nuorisotyölain mukaisten tehtävien uudelleen järjestämisestä.

Lääninhallituksen tehtävänä on nuorten elinolojen parantamisen alueellinen yhteen

sovittamistehtävä, joka ankkuroituu myös alueiden kehittämisestä annetun lain ( 1135/1993

) mukaisiin valtakunnallisiin tavoiteohjelmiin. Lääninhallituksessa on nuorisotoimen

viranhaltijoita, joiden tehtävät voivat olla yhdistetty liikuntatoimen tehtäviin esim. liikunta-

ja nuorisotoimen tarkastaja444 - nimikkeellä. Etelä-Suomen ja Länsi-Suomen

mainituille tahoille todettiin, että yhtenä vaikuttimena läänin nuorisolautakunnan tehtävien siirrossamaakuntien liitoille oli Suomen mahdollinen liittyminen Euroopan Unioniin. Ministeriössä oli sellainen tieto,että rakennerahastoista saatavia avustuksia ei voitu saada lääninhallituksen alaisille elimille ja siksinuorisotoimen aluehallinto haluttiin järjestää mahdollistamaan eurooppalaiset rahavirrat.442 KM 1991:7, 166 � 168.443 Satakuntaliitto � Sivistystoimi 2000, 1: Maakunnan liitoista Satakuntaliitossa on sivistystoimi, jokapanostaa kehittämisprojektillaan SATSI maakunnan järjestöjen ja kuntien yhteistoimintaan liikunta-,kulttuuri- ja nuorisokysymyksissä. Projektissa on laadittu Satakunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisostrategiat.Projektilla tavoitellaan poikkihallinnollisuutta. Liitolla on kulttuuri- ja nuorisotyöalan yhteistyötä EestissäViljandin kaupungin kanssa.444 Länsi-Suomen lääninhallitus � nuorisotyö 2000, 1: Länsi-Suomen lääninhallituksessa on nuorisotoimentulosalue, joka kuuluu sivistysosastoon ja sitä johtaa lääninsivistysneuvos. Sivistysosasto toimii matalanaverkosto-organisaationa lääninhallituksen kaikissa kolmessa toimintapisteessä.

Page 133: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

100

lääninhallituksessa sekä läänin liikuntatoimesta että nuorisotoimesta vastaavat

sivistystoimentarkastajat445.

Vaikka nuorisotyölaissa ei liikuntalain tapaan ohjata lääninhallitusta nimittämään

alueellista nuorisolan asiantuntijaelintä, ovat lääninhallitukset asettaneet

neuvottelukuntatyyppisiä läänin nuorisoneuvostoja tai nuorisoasianneuvostoja446.

Nuorisopolitiikan eri alojen asiantuntijoista koostuvan neuvoston tehtävät keskittyvät

pääasiassa esitysten tekoon, sidosryhmien yhteistoimintakysymyksiin ja

informaatiokanavana toimimiseen.

Opetusministeriö tulosohjaa tulossopimuksella läänin nuorisotointa samoin periaattein

kuin liikuntatointakin. Vuosittaisessa tulossopimuksessa määritellään läänin nuorisotoimen

keskeiset tehtävät447. Tulossopimuksella läänin nuorisotoimi on osallisena läänin sisäisessä

tulosjohtamisprosessissa tulossuunnitelmin ja seurannoin. Koska jokaisessa läänissä ( viisi

) on useita lääninhallituksen palvelupisteitä ja niissä kaikissa myös läänin nuorisotoimen

tehtäviä hoitavia virkamiehiä, edellyttää uusi järjestelmä läänin sisäistä verkottumista ja

yhteistyötä.

4. Kunnallisten kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalveluiden järjestäminenhyvinvointivaltion oikeudellistumisen ja vastastrategioiden puristuksessa

4.1. Vapaakuntakokeilulla kohti uutta kunnalliskulttuuria opetus- jasivistystoimessa

4.1.1. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisolautakuntien uusorganisoinnin oikeudellinen

lähtötilanne

Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1981 ) oli ollut viimeinen kunnan sivistystoimen

lakisääteistämistä toteuttanut erityislaki. Se lisäsi omalta osaltaan kunnallisten erityislakien

445 Etelä-Suomen lääninhallitus- liikuntatoimi, nuorisotoimi 2000, 1.446 Opetusministeriö � Nuoriso 2000, 1: Lääninhallitukset ovat asettaneet kahdeksan alueellistanuorisoasianneuvostoa.447 Länsi-Suomen lääninhallitus � nuorisotyö 2000, 2: Vuoden 1998 tulossopimus sisälsi kymmenentehtävää: nuorten elinolojen parantaminen, nuorten työpajatoiminnan kehittäminen, koululaisteniltapäiväkerhotoiminnan kehittäminen, nuorisotoimen peruspalvelut kunnissa, nuorison taidetapahtuma,nuorten tietohuolto, alueelliset kansainväliset tehtävät, syrjäytymisen ehkäisy, rasismin vastustaminen jasuvaitsevaisuus, rakennerahastoasiat. Lisäksi läänin nuorisotoimella on oman toimialueensa kansallisentoimintapolitiikan seuranta ja valtiollisista kehittämis- ja arviointitehtävistä vastaaminen yhdessäopetusministeriön kanssa.

Page 134: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

101

määrää, joka kehitys koettiin kunnallisoikeudelliseksi ongelmaksi448. Kuten aikaisemmin

olen kuvannut, kunnat saivat kulttuurilautakunnasta uuden, pakollisen, lakisääteisen

toimielimen, joka omalta osaltaan kasvatti myös kunnan luottamuselinten määrää.

Lakisääteisten luottamuselinten määrän kasvu nähtiin kunnallista itsehallintoa kaventavana

ilmiönä, koska kunnat eivät voineet vapaasti järjestää luottamushenkilöorganisaatiotaan449.

Kunnissa oli ennen vapaakuntakokeilun alkamista kunnanvaltuuston ja kunnanhallituksen

lisäksi 28 lakisääteistä lautakuntaa. Silloinen voimassa oleva lainsäädäntö olisi antanut

kunnille erilaisia mahdollisuuksia organisoida luottamushenkilöhallintonsa mutta kunnat

pysyttelivät turvallisesti erityislakien organisaationormien sanamuodonmukaisessa

tulkinnassa. Kuntien kulttuuritoimintalaki ( 1045/1980, 2.2. § ) kuin myös Liikuntalaki (

98471979, 5.2 § ) antoi kunnanvaltuustolle oikeuden asukasluvun vähäisyyden tai muun

syyn perusteella siirtää kulttuuritoimen tehtävät muulle lautakunnalle tai

kunnanhallitukselle. Asukasluvun vähäisyyden rajoja ei jouduttu oikeudellisesti vetämään,

sillä kaikkiin kuntiin asetettiin kulttuurilautakunta kuten oli tehty liikuntalautakunnankin

kanssa. Nuorisotyölaki ( 1068/1985. 4.2 § ) oli kulttuuritoiminta- ja liikuntalakia

ankarampi. Nuorisotyölain mukaan vain asukasluvun vähäisyys saattoi olla syynä

lakisääteisen nuorisolautakunnan asettamatta jättämisen.

4.1.2. Deregulaatio ja reregulaatio opetus- ja sivistystoimen hallinnon järjestämisen

keinoina

Vapaakuntakokeilu oli laaja kunnallishallinnon kehittämisprosessi - matka kohti uutta

kuntalakia - sekä samalla kunnallisten normien purku- ja uudistamisoperaatio, josta

säädettiin Lailla vapaakuntakokeilusta ( 718/1988 ). Kokeilu alkoi 1.1.1989 ja sen

ensimmäinen vaihe kesti vuoden 1992 loppuun. Vapaakuntakokeilun rinnalla oli käynnissä

koko julkista hallintoa koskeva normien purkuoperaatio ( NormiL 573/1989 ), jolla

pyrittiin poistamaan alemman asteista sääntelyä ja rajoitettiin valtion kuntiin kohdistamaa

norminantoa450. Molemmissa operaatioissa lainsäädännöllisenä keinona oli deregulaatio.

Deregulaatiolla lainsäädännön tasolla tarkoitetaan säännösten kumoamista ja niiden

joustavoittamista etenkin järjestämistapojen osalta. Sääntelyreformin kohteena on ollut

448 Harjula � Prättälä, 1998, 7.449 HE 54/1988 vp, 5 � 6.450 Prättälä 1989, 29 ja Harjula � Prättälä 1988, 5.

Page 135: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

102

normien sisältö eikä normien määrä.451 Deregulointi on merkinnyt kuntien

palvelutuotantoa koskevien toimintalakien säännösten joustavoittamista ja uusien

mahdollisuuksien käyttöön ottamista, kuten yksityistämistä452.

Kunnan hallinnon järjestäminen oli yksi keskeinen osa vapaakuntakokeilun sisältöä ja

erityislakien organisaationormien deregulaation sisältö. Vapaakunnan kunnanvaltuustolle

annettiin Vapaakuntalain ( 718/1988 ) 3 §:ssä seitsemän erilaista vaihtoehtoa hallinnon

järjestämiseksi. Uudella organisaationormilla lainsäätäjä ohjasi kunnanvaltuuston

organisaatiovaltaa. Vapaakunniksi valtioneuvosto valitsi 56 kuntaa ja hallinnon kokeiluun

kunnat saivat ilmoittautua sisäasianministeriöön kokeilusuunnitelmalla L 718/1988, 2 § ).

Koulutoimi asetettiin erityisasemaan ja koulutoimen kokeilua sai suorittaa vain

opetusministeriön hyväksymän kokeilusuunnitelman mukaan ( L 718/1988, 2.2 § ). Lisäksi

opetus- ja sivistystoimessa vapaakunnatkaan eivät saaneet vapaita käsiä seitsemän

vaihtoehdon sisällä hallintonsa organisoimiseksi, vaan kunnassa tuli olla yksi tai useampi

monijäseninen toimielin ja kaksikielisessä kunnassa sen tuli jakautua suomenkieliseen ja

ruotsinkieliseen osastoon ( L 718/1988, 3.3 § ). Opetus- ja sivistystoimi ei siis soveltunut

vapaasti poikkeuksellisten järjestelyjen piiriin453. Opetus- ja sivistystoimessa toteutettiin

reregulaatio. Opetus- ja sivistystoimen hallinto haluttiin säännellä uudelleen. Kuntien

kulttuuritoimi oli kunnan sisäisessä organisoinnissa erityisesti Suomen Kuntaliiton

jäsenkunnissa ryhmitelty sivistystoimeen kuuluvaksi toiminnaksi, vaikka organisatoriset

käsitteet eivät olleetkaan vakiintuneita454.

Kuntien kulttuuri- ja liikuntatoiminnasta ja nuorisotyöstä tuli siis vastaamaan

monijäseninen toimielin, jonka nimestä, lautakunnan jäsenten lukumäärästä ja

tehtäväyhdistelmästä kunta päätti erikseen ( L 718/1988, 3.4 § ). Hallituksen esityksessä

vapaakuntakokeiluksi kuntia kannustettiin sisäisen hallinnon tehostamiseen455.

Kunnallishallinnon sisäisiksi ongelmiksi Kari Prättälä luokitteli: 1. sektoroitumisesta

aiheutuvan koordinaation puutteen, 2. liian yksityiskohtaisen valtionhallinnon ohjauksen,

3. toimivallan epätarkoituksenmukaisen jakautumisen hallinnon eri tasoille ja 4.

osallistumisjärjestelmien puutteellisuuden456. Organisatorisina vaikutuksina tavoiteltiin

451 Rasinmäki 1997, 93 �94.452 Rasinmäki 1997, 110.453 HE 54/1988 vp, 10.454 Teräväinen 1989, 3.455 HE 54/1988 vp, 10.456 Prättälä 1989, 25.

Page 136: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

103

rakenteeltaan kevyempää ja toiminnaltaan joustavampaa luottamushenkilö- ja

viranhaltijaorganisaatiota. Vapaakuntakokeilun tuli vähentää viranhaltijaorganisaation

pirstoutuneisuutta ja madaltaa organisaatioiden moniportaisuutta457. Kokeilun

organisatoristen tavoitteiden taustalla oli debyrokratisointitendenssi, jolla haluttiin

keventää raskaaksi muotoutunutta julkista hallintokoneistoa.

4.1.3. Kuntien kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijoiden

asema vapaakuntakokeilussa

Varsinaisessa vapaakuntalaissa ( 718/1988 ), joka oli kunnallishallinnon kokeilu- ja

kehittämislaki, ei mainittu kunnan viranhaltijoita lainkaan aivan kuin ydintään hakeva

kunnallinen itsehallinto olisi toiminut luottamushenkilöhallinnon varassa.

Hyvinvointipalvelujen lisääntynyt kunnallinen tuottaminen oli merkinnyt kunnan

viranhaltijoiden ja työntekijöiden määrän huimaa kasvua: V. 1970 kunnallisen henkilöstön

määrä oli 193 000, v. 1975 se oli 255 000 ja v. 1988 lähes 470 000458. Jos haluaa selvittää

vapaakuntakokeilun hallinnon järjestämisen tavoitteet viranhaltijoiden ja työntekijöiden

kannalta, on mentävä lain esitöihin eli hallituksen esityksen sisältöön. Kunnan sisäistä

hallintoa haluttiin organisoida uudelleen. Vapaakuntakokeilun lakiteksti oli väljä ja

tavoitteellinen. Se antoi kokeilukunnille mahdollisuuden uudistaa henkilöstöhallinnon

rakennetta myös aikaisemmin lakisääteisten viranhaltijatehtävien osalta. Inkrementaalinen

lainsäädännöllinen ohjaus oli tuottanut pirstoutuneen ja koordinoimattoman

sektorihallinnollisen henkilöstöorganisaation.

Lakisääteisten lautakuntien alainen keskijohto oli kasvanut niin laajaksi, että kunnan

sisäinen ohjaus oli tullut tiensä päähän. Keskijohdon kasvuun oli vaikuttanut jokaista uutta

toimialaa, erityisesti lakisääteistä, varten perustettu hallinnollis-organisatorinen virka ja

siihen palkattu viranhaltija. Toimivalta oli jakautunut epätarkoituksenmukaisesti.

Kunnanjohtaja ei enää voinut välittömästi johtaa kasvanutta toimistopäällikkötasoa, vaan

johtamiseen tuli löytää uusia ratkaisuja. Yhtenä keinona oli irrallisten, itsenäisten,

muutaman henkilön toimistojen yhdistäminen. Sivistystoimi, johon yleensä luokiteltiin:

koulutoimi laajassa merkityksessä, kirjasto, kansalais- ja työväenopisto, kulttuuritoimi

laajassa merkityksessä, liikuntatoimi ja nuorisotyö, muodosti yhden keskeisen kunnan

457 HE 54/1988 vp, 9.458 Prättälä 1989, 10.

Page 137: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

104

sisäisen uusorganisoinnin tarpeessa olevan hallinnollisen kokonaisuuden. Tähän 455

kunnan sisäisen uudistukseen joutuivat myös 367 kulttuuritoimen virkaa ja 336

viranhaltijaa459, joiden yleisin virkanimike oli kulttuurisihteeri ( 60 % kulttuurilautakunnan

alaisista viroista )460. Samoin kävi 566 kuntien liikuntatoimen

valtionosuusviranhaltijalle461 ja n. 530 kuntien nuorisotyön valtionosuusviranhaltijalle462.

Niin kulttuurisihteerit, nuorisosihteerit kuin liikuntasihteeritkin kuuluivat kuntien

virkahierarkian alapäähän. Jos he olivat kuntiensa ainoita alansa viranhaltijoita, he toimivat

lakisääteisen lautakunnan esittelijöinä eli heillä oli esittelijän asema. Vain harvoin he

kuuluivat kunnan johtoryhmään, jossa alkamassa oleva hallinnonuudistuksen valmistelu

tapahtui ja kunnan kehittämisen linjaukset vedettiin. Koulutoimenjohtajasta oli tullut hyvin

yleisesti sivistystoimen osastopäällikkö ja kunnan johtoryhmän jäsen463. Anita Kankaan

mukaan kulttuurisihteerien painoarvo vapaakuntakokeilun aloittamassa isossa hallinnon

uudistuksessa oli vähäinen464.

4.2. Kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisohallinnon keventäminen

4.2.1. Kunnanvaltuuston organisaatiovallan vahvistaminen ja sen rajoittaminen

opetustoimessa

Uusi laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ) kuului laajaan kunnallishallinnon ja

erityisesti kunnan opetus- ja kulttuuritoimen säädösohjauksen purkupakettiin, jolla

vapaakuntakokeilun tulosten perusteella kunnat vapautettiin organisatorisista

sektorilainsäädännöllisistä pakoista. Lautakunnan asettamista ja viranhaltijoiden

palkkaamista koskeva kunnanvaltuuston päätösvalta tuli määrittymään Kunnallislain

säännösten ( 953/1976, 68 §, 74 § ) mukaan, joka yleisesti tarkoitti, että erityislaeista

poistettiin kunnanvaltuuston organisointivaltaa rajoittavat normit. Näin tehtiin

459 Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta 1992, 34.460 Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta1992, 33.461 Ilmanen 1995, 187: 490 liikuntatoimen hallinnollista virkaa ja 76 erityisryhmien liikunnan ohjaajanvirkaa. Suomen Kuntaliitto � sivistys, nykytilan määrällinen tarkastelu 2000, 1/3: v. 1992 oli 566.462 Ryyppö - Sjöholm � Kärkkäinen, 1989, 50 � 51. Suomen Kuntaliiton nykytilan arvioinnin mukaan v. 1992valtionosuusvirkoja oli 528. Liikunta- ja nuorisotoimen virkojen määrässä on yhdistelmävirkojenaiheuttaman päällekkäisyys.463 Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen, 1989, 29, 50. Liikuntatoimenjohtajia v. 1987 oli 72 januorisotoimenjohtajia 47 ( 1989 ). Tutkija itse toimi v. 1989 Jyväskylän maalaiskunnannuorisotoimenjohtajana, jossa oli myös liikuntatoimenjohtajan virka. Nuorisotoimenjohtaja kuului kunnanjohtoryhmään mutta liikuntatoimenjohtaja ei. Koulutoimenjohtaja oli koko sivistysosaston osastopäällikkö jaliikuntatoimenjohtaja liikuntatoimiston toimistopäällikkö ja vastaavasti nuorisotoimenjohtajanuorisotoimiston toimistopäällikkö.464 Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta 1992, 29.

Page 138: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

105

nuorisotyölain osalta siten, että Lailla nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992 )

kumottiin kunnan nuorisotyön hallintoa koskeva 1985nuorisotyölain 2. luku ( 4 � 6 §

)465. Myös 1979liikuntalaista kumottiin kunnan liikuntatoimen hallintoa koskeva 2. luku (

727/1992 ) tammikuun 1. päivästä 1993 lähtien466. Erityislakia ei enää nähty oikeaksi

tavaksi ohjata kuntien organisointivaltaa kuin poikkeustapauksissa. Poikkeus koski

kunnan opetustoimen hallintoa, josta säädettiin erillisellä Lailla opetustoimen hallinnosta

( 706/1992 ), jota voitiin odottaa vapaakuntakokeilun perusteellakin. Opetustoimen

hallintoa varten kunnassa tuli olla yksi tai useampi monijäseninen toimielin ja

kaksikielisissä kunnissa toimielin kumpaakin kieliryhmää varten ( L 706/1992, 2 § ).

Opetustoimi-käsitteen organisatorinen ulottuvuus määriteltiin lain 1 §:ssä, jota selvitän

myöhemmin.

Suomi liittyi v. 1949 perustetun Euroopan neuvoston jäseneksi vuonna 1989 ( SopS

80/1989 ) ja ratifioi v. 1991 Euroopan neuvoston paikallisen eli kunnallisen

itsehallinnon peruskirjan ( SopS 66/1991 ), joka oli tullut voimaan v. 1988. Peruskirja on

saatettu Suomessa voimaan asetuksella ( 1181/1991 ) 1.10.1991. Tällä paikallisen

itsehallinnon peruskirjalla on ollut suuri merkitys uuden kunnalliskulttuurin

omaksumisessa ja kunnanvaltuuston organisaatiovapauden vahvistamisessa ( 6 artikla )467.

Kunnassa ei tarvinnut enää olla kulttuuri-, liikunta eikä nuorisolautakuntaa eikä

kulttuuri-, liikunta tai nuorisonimikkeillä olevia viranhaltijoita. Valtuuston vapaa valta

organisoida kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikatoimen hallinto paikallis- ja tarvelähtöisesti oli

totta. Kunnanvaltuuston organisointivallan lähde oli pääasiallisesti Kunnallislaki (

953/1976, 7§ ). Kunnan tehtävät kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä

määritti edelleen erityislaki ( L 728/1992, 1 §, L 984/1979, 3 § ja L 1068/1985, 2 § 2

mom.468 ). Uuden kulttuuritoimintalain mukaan kunnan tehtävänä oli edistää, tukea ja

465 Lailla nuorisotyölain väliaikaisesta muuttamisesta 1477/1991 lakiin oli lisätty 8 a §, joka tarkoitti sitä, ettävapaakunnat ( 56 kuntaa ) voivat poiketa nuorisotyölain virkanimikkeistä ja säädetyn valtionosuudenkäyttöperusteista siten, että kunta voi käyttää nuorisotyön käyttökustannuksiin tarkoitetut valtionosuudetkokonaisuudessaan kunnan nuoriso- ja liikuntatoimen menoihin haluamallaan tavalla. Lain väliaikainenmuutos on erittäin mielenkiintoinen siinä mielessä, että valtionosuuksien käyttötarkoituksen muutostasäädösohjataan asteittain niin, että liikunta ja nuorisotyö paketoidaan yhteen.466 Kuten edellisessä viitteessä olen selostanut nuorisotyölain osalta, sama toimenpide tehtiin1979liikuntalakiinkin eli siihenkin lisättiin 8 a § samoin kuitenkin vastavuoroisin edellytyksin. Lait olivatvoimassa vuoden 1992 loppuun.467 Harjula � Prättälä 1998, 50 � 53 ja Ryynänen 1999, 86 � 87.468 Nuorisotyölakiin lisättiin lailla nuorisotyölain muuttamisesta 726/1991 2 §:n 2 momentti, joka kuului, ettäkunnan tehtävänä on lisäksi tarvittaessa järjestää nuorisotoimintaa sekä huolehtia nuorisopolitiikkaanliittyvistä yhteydenpito- ja tiedotustehtävistä. Aikaisemmin kunnan nuorisotoimen hallintoa koskevassa 4

Page 139: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

106

järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa. Lisäksi kunnan tehtävänä oli järjestää kunnan

asukkaille mahdollisuus taiteen perusopetukseen sekä harrastusta tukevaan opetukseen

taiteen eri aloilla. Liikuntalain mukainen kunnan toimintavelvoite ei ollut yhtä selkeästi

sanottu kuin laissa kuntien kulttuuritoiminnasta ja lisätyssä nuorisotyölain normissa.

Kuntien liikuntatoimen tehtäväksi katsottiin ensisijassa edellytysten luonti paikalliselle

liikuntatoiminnalle ja liikuntajärjestöjen ja yksityisten tuottamien liikuntapalvelujen

täydentämisen469. Kunnan nuorisotyön tehtävänä puolestaan oli ensisijassa edellytysten

luominen nuorisotoiminnalle ja tarvittaessa myös nuorisotoiminnan järjestäminen sekä

nuorisopoliittisista yhteydenpito- ja tiedotustehtävistä huolehtiminen. Näitä kunnan

tehtäviä varten kunnassa tuli olla tehokas, laaja-alainen ja parempia palveluja tuottava

toimielin. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalvelut tuli tuottaa joustavalla ja matalalla

organisaatiolla. Organisatoriset vaatimukset eivät olleet oikeudellisia, vaan

markkinaehtoisia liiketaloudesta otettuja malleja sekä laadullisia kriteerejä korostavia470.

Jäykkä, weberiläiseen byrokratiateoriaan471 pohjautuva organisointi ja asemien

miehittäminen piti hylätä ja tilalle ottaa markkina- ja kilpailuorientoituneet taustateoriat.

Uuden kunnallisen hallinto- ja johtamiskulttuurin juurtumista ohjasivat kansainväliset

virtaukset, erityisesti NPM ( New Public Management )472.

4.2.2. Johtosääntö uuden toimivallan lähteenä

Vaikka kunnat oli lainsäädännön tasolla vapautettu hallinnon organisoinnin

samanlaisuudesta, ei maan 455473 kuntaa jätetty ilman ulkopuolista ohjausta. Heti

vapaakuntakokeilun käynnistyttyä Suomen Kuntaliitto ryhtyi ohjaamaan jäsenkuntiaan

uudella johtosääntöjärjestelmällä474. Yleiskirjeen lisäksi maassa järjestettiin kolme

johtosääntöjen kehittämistä ja uudistamista koskevaa koulutustilaisuutta475. Aikaisempien

sektorilautakuntakohtaisten mallijohtosääntöjen tilalle tai niiden rinnalle, kuntien hallinnon

kehittämisvaiheesta riippuen, suositeltiin uusia sääntöjä, joilla oli kuntien ulko- ja

§:ssä oli kunnan nuorisolautakunnan tehtäväksi säädetty nuorisotyö, nuorisotoiminta ja nuorisopolitiikkaanliittyvät yhteydenpitotehtävät. Uusi säännös korosti nuorisotoiminnan tarveharkintaisuutta ja lisäsinuorisopoliittisen tiedotustehtävän.469 HE 236/1997, 2/20 ja Opetusministeriön työryhmien muistioita 22:1997, 3. Liikunnan peruspalvelujentarjoaminen tasapuolisesti kaikille kansalaisille pysyi edelleen liikuntatoiminnan tukemisen perusteena.470 Lehtisalo 1988, 60 � 63.471 Ks. Heuru 1995, 38 � 39 ja Lähdesmäki 2000, 30.472 Heuru 1995, 48 � 49.473 1.1.2001 Suomessa on 448 kuntaa.474 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989.475 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989, Liite A, 7.

Page 140: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

107

yläpuolelta tulevan ohjauksen ote, vaikka ohjausta perusteltiinkin jäsenkuntien

"ohjauskaipuulla".

Uusi sääntöjärjestelmäsuositus sisälsi kolmen tyyppisiä sääntöjä: 1. työnjakosäännöt, 2.

koordinointisäännöt ja 3. toimintaa koskevat normit476. Työnjakosäännöillä, varsinaisen

johtosäännön sisältörungon lisäksi, ohjattiin kuntia rakentamaan kolmeen

päävastuualueeseen jakautunut hallinto-organisaatio477. Suosituksen mukaan

päävastuualueita voisivat olla 1. sosiaali- ja terveystoimi, 2. sivistystoimi ja 3. tekninen

toimi. Päävastuualueella tarkoitettiin varsinaisista palvelutehtävistä vastaavien

luottamushenkilö- ja viranhaltijayksikköjen muodostamaa käyttäjä- ja asiakaslähtöistä

kokonaisuutta. Kunnan omaa ratkaisuvaltaa korostettiin mm. mainiten, että jollei

sivistystoimi voi toimia yhtenä päävastuualueena, se voidaan jakaa vaikka koulutoimeen ja

vapaa-aikatoimeen478. Päävastuualueeseen voi siis kuulua yksi tai useampi lautakunta.

Johtosäännöllä valtuuston tuli määrittää vastuualueen: 1 § toiminta-ajatus, 2 § lautakunta

tai lautakunnat ja niiden toiminta-alueet, lautakuntien kokoonpano ja esittely, 3 §

lautakunnan ratkaisuvalta ja 4 § viranhaltijan ratkaisuvalta479. Johtosäännöllä

kunnanvaltuusto normittaa omaa sisäistä toimintaansa. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen

ja nuorisotyön tehtävien osalta johtosääntöjärjestelmäsuositus merkitsi kulttuurin

edistämis-, järjestämis- ja tukemistehtävien, liikuntatoiminnan edellytysten

luomistehtävien ja nuorisotoiminnan ensisijaisten edellytysten luontitehtävien sijoittamista

sivistystoimeen tai jaetussa mallissa vaihtoehtoisesti vapaa-aikatoimeen.

4.2.3. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain organisatorinen ulottuvuus

Suomen Kuntaliiton johtosääntöohjauksen lisäksi eräänlaisena periaatteellisena

kunnanvaltuuston organisaatiovapautta ohjaavana dokumenttina sivistystoimessa voidaan

pitää po. tehtäväalueen eli opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakia, joka muodosti

keskeisen normiston sivistystoimen valtionosuusuudistuksessa. Vapaakuntakokeilun ja

normiperkauksen rinnalla kolmantena raskaan sarjan uudistuksena toteutettiin kuntien

valtionosuusuudistus. Uudistus juonsi juurensa julkisten voimavarojen niukkenemiseen,

joka kehitys oli alkanut jo 1970-luvulla saaden vauhtia 1990-luvun alussa.

476 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989, liite A, 3 � 5.477 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989, liite A, 3 � 4.478 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989, liite A, 4.479 Suomen Kunnallisliiton yleiskirje 15/1989, liite A, liite 1.

Page 141: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

108

Hyvinvointivaltion julkinen palvelutuotanto oli tullut kalliiksi eivätkä julkiset varat

riittäneet menojen maksuun. Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ( 705/1992 ) oli

yksi valtionosuusuudistuksen suurista säädöksistä. Uudistuksella siirryttiin kuntien

käyttötalouden valtionosuuksissa menoperusteisesta järjestelmästä laskennallisiin

valtionosuuksiin480. Tässä yhteydessä tarkastelen vain lain 3 - 5 §:ä ja niiden kunnan

sivistystointa systematisoivaa ulottuvuutta. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain (

705/1992 ) valtionosuusulottuvuus käsitti 13 kunnan sivistystoimintaa ohjaavaa lakia (

toimintalaki ):

1. Peruskoululaki 476/1983.2. Lukiolaki 477/1983.3. Iltalukiolaki 47871983.4. Ammatillisista oppilaitoksista annettu laki 48771987.5. Kansalaisopistolaki 722/1992.6. Musiikkioppilaitoslaki 402/1987.7. Taiteen perusopetuksesta annettu laki 424/1992.8. Kirjastolaki 235/1986.9. Kuntien kulttuuritoiminnasta annettu laki 728/1992.10. Nuorisotyölaki 1068/1985.11. Liikuntalaki 984/1979.12. Museolaki 729/1992.13. Teatteri- ja orkesterilaki 730/1992.

Opetustoimeen kuuluvaksi systematisoitiin peruskoulu, lukio, iltalukio, ammatillinen

opetus, kansalaisopistotoiminta, musiikkiopetus ja taiteen perusopetus ( L 705/1992, 4 § ).

Kulttuuritoimella tarkoitettiin kirjaston, kuntien kulttuuritoiminnan, nuorisotyön,

liikunnan, museon sekä teatterin ja orkesterin toiminnan järjestämistä ( L 705/1992, 5 § ).

Kuten aikaisemmin olen jo maininnut, kunnan sivistystoimen lakipakettiin kuului myös

Laki kunnan opetustoimen hallinnosta ( 706/1992 ). Opetustoimella tarkoitettiin samaa

lakisääteisten tehtävien piiriä, kuin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslaissa. Opetustoimen

hallintoa varten tuli asettaa yksi tai useampi monijäseninen toimielin. Taiteen perusopetus,

jonka mahdollistamisen perusnormi on myös laissa kuntien kulttuuritoiminnasta (

728/1992, 1 § ), kuului opetustoimen alla hallinnoitavaan kunnan tehtävään ja yleinen

kulttuuritoimi, jolla tarkoitettiin Kuntien kulttuuritoimintalaissa ( 728/1992 ) määriteltyjä

tehtäviä, kulttuuritoimeen. Kulttuuritoimi �käsite piti eri yhteyksissään määritellä

uudelleen.

480 Harjula � Prättälä 1998, 5.

Page 142: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

109

4.2.4. Kuntien kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijoiden

oikeudellinen asema

Mitä kunnanvaltuuston organisointivapaus ja hallinnon keventäminen merkitsivät

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisosihteereiden ja kuntien muiden kulttuuritoimen

viranhaltijanhaltijoiden oikeudelliseen asemaan? Viran perustaminen ja lakkauttaminen

on kunnanvaltuuston asia ( KunL 953/1976, 74 § ). 1976KunL 74.1 §:n mukaan virat

perustettiin hallintotehtäviä varten, joilla tarkoitettiin päätösten valmistelua,

täytäntöönpanoa ja julkisen vallan käyttöä481. Kuntien yleisestä kulttuuritoimesta,

liikuntatoimesta ja nuorisotyön tehtävistä vastasivat yleensä viranhaltijat, sillä erityislaissa

määritellyt virat virkanimikkeineen olivat valtionosuuden ehtoja ( L 1045/1980, 5 §, L

984/1979, 7 §, L 1068/1985, 6 § ). Saadakseen valtionosuutta kunnan tuli perustaa virka.

Kulttuuritoimen virkoja oli perustettu 367 vuoteen 1991 mennessä 482. Jos kunnassa oli

yksi kulttuuritoimen viranhaltija, hän toimi pääsääntöisesti hallinnollis-organisatorisessa

asemassa. Jos kunnassa oli useampi kulttuurilautakunnan alainen viranhaltija, yksi heistä

oli johtavassa asemassa. Yksin toimiva ja johtavassa asemassa oleva viranhaltija oli

normaalisti kulttuurilautakunnan esittelijän asemassa. Hän valmisteli ja pani täytäntöön

kulttuurilautakunnan päätökset. Julkisen vallan käyttöä kulttuuritoiminnan tehtäväalueen

luonteesta johtuen ei kulttuuritoimenjohtajan tai kulttuurisihteerin tehtäviin kuulunut.

Samaa kaavaa noudattivat niin liikuntatoimen kuin nuorisotoimenkin viranhaltijoiden

asema.

Suomen Kuntaliitto selvitti v. 1995 kuntien yleisen kulttuuritoimen tilaa ja tulevaisuuden

näkymiä 483. Kysely osoitettiin kaikille kuntien yleisen kulttuuritoimen johtaville

viranhaltijoille. Vastaus tuli 378/455 kunnasta. Selvityksen mukaan 90 kunnanvaltuustoa

oli käyttänyt viran lakkauttamisvaltaa ja lakkauttanut kulttuurisihteerin viran. Viidessä

kunnassa kulttuurisihteerin virka oli jätetty täyttämättä. Kulttuuritoimenjohtajan virkoja v.

1991 oli 36 kunnassa ja niistä v. 1995 oli lakkautettu yhdeksän. Suomen Kuntaliiton

481 Ks. Hannus � Hallberg 1993, 114 ja 359.482 Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta 1992, 34. Kulttuuritoimen valtionosuusvirkoja oli perustettuvuoteen 1991 mennessä 367. Suomen Kuntaliitto � sivistys, nykytilan määrällinen tarkastelu 2000, 1/3:Valtionosuusvirkoja liikuntatoimessa v. 1992 oli 566. Nuorisotoimen vastaava määrä oli 528. Määristä ei olepoistettu yhdistelmävirkojen aiheuttamaan päällekkäisyyttä. V. 2000 kunnallisessa liikuntatoimessa on n.6000 työntekijää ja nuorisotoimessa vastaavasti 3400 eli yhteensä 9400. Ryyppö � Sjöholm- Kärkkäinen1989, 29, 51: V. 1987 kunnallisessa liikuntatoimessa oli sama määrä työntekijöitä eli 6000 januorisolautakuntien piirissä 1200 henkilöä.483 Korpipää 1995, 7.

Page 143: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

110

kyselyn mukaan 112 kuntaa oli pitänyt kunnan kulttuuritoimen virat entisellään.

Virkajärjestelyistä huolimatta kunnan tehtävänä on huolehtia kulttuuritoimintalain ( L

728/1992, 1 § ) mukaisista kulttuuritoiminnan edistämis-, tukemis- ja järjestämistehtävistä.

Miten kunnat ovat organisoineet viranhaltijatehtävät entisen kulttuuritoimen viran

lakkauttamistapauksissa? Suomen Kuntaliiton kyselyn mukaan 19 kuntaa oli siirtänyt

kulttuuritoimen tehtävät yhdelle vapaa-aikatoimen viranhaltijalle. 18 kuntaa oli hajauttanut

tehtävät useammalle viranhaltijalle. 16 kunnassa kulttuuritoimen tehtävät oli siirretty

kirjastohenkilöstölle. 10 kunnassa tehtävät oli siirretty nuorisotoimen viranhaltijalle.

Kuudessa kunnassa tehtävät oli siirretty kansalaisopiston rehtorille ja samoin kuudessa

kunnassa sivistystoimenjohtajalle tai - sihteerille. Museonjohtaja oli saanut

kulttuurisihteerin tehtävät neljässä kunnassa ja koulutoimenjohtaja samoin neljässä

kunnassa. Muita yksittäisiä ratkaisuja oli tehty seitsemässä tapauksessa484. Hallinnon

keventäminen on toteutunut melko rajulla tavalla kunnan kulttuuritoimen viroissa ja suuri

määrä viranhaltijoita on poistunut kunnan palveluksesta. Suomen Kuntaliiton selvityksessä

todetaankin, että on pelättävissä yleisen kulttuuritoimen virkojen katoaminen kuntien

virkarakenteesta485.

Suomen Kuntaliitto on kevättalvella 1998 tehnyt kuntien nuorisotoimesta vastaaville

viranhaltijoille kyselyn, jossa selvitettiin myös sen hetkistä nuorisotoimen työntekijöiden

tilaa. Selvityksen mukaan alle 5000 asukkaan kunnissa oli n. yksi vakinainen

nuorisotyöntekijä ja samoin yksi työllistetty. 5 500 � 20 000 asukkaan kunnissa oli lähes

kolme vakinaista työntekijää ja yli kolme työllistettyä. Suurimmissa kunnissa eli yli 20 000

asukkaan kunnissa oli 12,6 vakinaista työntekijää ja 12,1 työllistettyä. Selvitys osoittaa,

että kunnan nuorisotoimessa käytetään runsaasti työllisyysvaroin palkattua henkilöstöä.

Koko henkilöstöstä vakinaisia on 48,6 % ja työllistettyjä 51,4 %.486 Työpajatoiminta, josta

kuntasektorilla pääasiallisesti vastaa sivistystoimen alaisuudessa oleva nuorisotoimi,

484 Korpipää 1995, 8.485 Korpipää 1995, 8.486 Kurikka � Mattila 1999,21. Tekijät väittävät, että nuorisotoimen resurssit kunnissa ovat keskimäärinpienet. Cederlöf 1998, 13 ja Suomen Kuntaliitto � sivistys, nykytilan määrällinen arviointi 2000 molemmattoteavat, että kunnissa nuorisotyön parissa työskentelee n. 3400 työntekijää, kun se v. 1987 oli vain 1200 (Ryyppö � Sjöholm � Kärkkäinen 1989, 51 ). Nuorisotyössä työskentelevien määrä on noussut eikä laskenut,kuten kulttuuritoimessa.

Page 144: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

111

työllisti v. 1996 pajojen johto- ja ohjaustehtävissä 537 pääasiassa työllisyysvaroin

palkattua henkilöä, jotka ovat ammatilliselta koulutukseltaan nuorisotyöntekijöitä.487

Kuntien liikuntatoimen säästöjä on tehty myös liikuntatoimen henkilöstökuluja

supistamalla. Ilmasen väitöskirjan mukaan liikuntatoimen henkilöstö supistui samaa tahtia

liikuntamenojen kanssa. Liikuntatoimessa supistus ei kuitenkaan kohdistunut hallintoon,

vaan liikuntapaikkojen hoitoon.488 Yksi hallinnollisten viranhaltijoiden asemaan liittynyt

uudistus suuriin monialaisiin lautakuntiin siirryttäessä oli esittelijän aseman määrittäminen.

Jos sivistystoimen lautakunnan tehtäviksi määriteltiin opetustoimen lisäksi myös kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotyö ja aikaisemmin näillä kaikilla sektoreilla oli oma lakisääteinen

lautakunta, niin hallinnon uudistuksessa yleisin menettely oli nimetä lautakunnalle vain

yksi esittelijä. Liikunta-asioita kunnissa hoitavissa lautakunnissa yhden esittelijän

järjestelmä v.1997 tehdyn kyselyn mukaan oli 77 % kyselyyn vastanneista kunnista ( 309

kuntaa ). Kahden esittelijän järjestelmä oli 12,9 % ja kolmen esittelijän järjestelmä 6,8 %

kyselykunnista. Olipa kuntia, joissa oli jopa neljän esittelijän järjestelmä. Liikuntatoimesta

vastaavalla viranhaltijalla oli 70 % kunnista esittelyoikeus. Jos liikuntaviranhaltijalla ei

ollut esittelyoikeutta, sen hoiti sivistys- tai koulutoimenjohtaja.489

V. 1998 Suomen Kuntaliiton toteuttama kyselytutkimus maan kunnan- ja

kaupunginjohtajille kertoo, että henkilösupistukset ovat olleet selkein yksittäinen

säästökohde490, joka pitää sisällään kuntien kulttuuritoimen viranhaltijoiden irtisanomiset

ja virkojen lakkauttamiset, kunnan liikuntatoimen henkilöstösupistukset kuin

nuorisotoimen tehtävien hoidon uudelleen järjestelyt. Työllistettyjen osuus kulttuuritoimen

henkilökunnasta v. 1996 oli 15 %, liikuntatoimessa 23 % ja nuorisotoimessa 25 % 491.492

487 Suomen Kuntaliitto � opetus/nuoriso 2000, 1. Lisäksi pajoissa työskentelee n. 6000 pajalaista puolenvuoden työjaksoissa. Työpajatoiminta käynnistyi v. 1980 Helsingissä. V. 1992 pajoja oli 57 ja vuoden 1996kartoituksen mukaan 308. Suurin osa pajoista on kuntien ylläpitämiä ( 205 ). Kuntayhtymillä on neljä pajaa,järjestöillä 23 ja ammatillisten oppilaitosten yhteydessä toimii kaksi pajaa.488 Ilmanen 1996, 219 � 220. Ilmasen tutkimuskunnissa liikuntahallinnon palveluksessa oli v. 1990 yhteensä1204 henkilöä ja kesällä 1994 heitä oli 1045. Vähennystä oli tapahtunut 159 työntekijää, joka tarkoittirunsaan 13 5:n vähennystä.489 Kurikka � Borodulin 1997, 14 � 15.490 Valanta 1999, 169491 Mäkelä 1998, 40 � 41. Lukuihin on suhtauduttava varauksellisesti, sillä kuntien väliset erot ovat todellasuuret. Toisissa kunnissa kyselyhetkellä ei ollut lainkaan työllistettyjä ja toisissa se oli peräti 90 %.492 KM 1992:36, 94. Erityisesti kuntien kulttuuritoimen henkilöstön toiminta on suunnattu uudella tavallaeikä kunnissa enää ole hyvinvointivaltion kulta-ajalle ominaista samanlaista toiminta- tai organisointimallia.Rohjetaanko vieläkään esittää kysymys kuntien todellisista motiiveista perustaa virkoja yleiseenkulttuuritoimintaan? Perustivatko kunnat yleisen kulttuuritoimen virat vain kuntien kulttuuritoiminnanlakisääteistämisen ansiosta saadun valtionosuuden innoittamina säädösohjauksessa käyttämättä

Page 145: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

112

4.3. Kunnallisen kulttuuritoiminnan järjestämisen vaihtoehdot

4.3.1. Kulttuuripalvelut kunnan tehtävänä

Hyvinvointivaltion palvelujen tuotanto vahvasti julkisen hallinnon niukkenevin

voimavaroin tuli 1990 luvun alussa tiensä päähän. Piti ratkaista, mikä olisi oikea suunta.

Yksi suunta oli hyvinvointipalvelujen uudistaminen yksityistämisen keinoin, jota

tematiikkaa Jorma Rasinmäki on tutkinut väitöskirjassaan �Yksityistäminen

kunnallishallinnossa�. Hyvinvointivaltio oli tullut monimutkaiseksi ja kompleksiseksi. Sen

ongelmiin etsittiin ratkaisuja niin yksityistämisen kuin oikeudellisen sääntelyn muutosten

ja julkisen hallinnon uusien mallien avulla.493. Julkisten tehtävien yksityistäminen oli

toinen hyvinvointivaltion oikeudellistumisen vastastrategia hallinnon keventämisen lisäksi,

mutta miten yksityistäminen jäsentyi kunnan tehtäviin kulttuuritoiminnassa.

Kunnan kulttuuritoimen tehtävät oli vuoteen 1992 määritelty yksityiskohtaisesti

Asetuksessa kuntien kulttuuritoiminnasta ( 53/1981, 1 § ). Kuntien tehtäväpiiri

kulttuuritoiminnassa oli muotoutunut normiohjauksen tuloksena. Kuntien tehtävänä oli

palvelutuotantoajattelun mukaan tuottaa kulttuuripalveluja tasapuolisesti kaikille

ikäryhmille ja luoda edellytyksiä kulttuuriselle kansalaistoiminnalle 494. Anita Kankaan

mukaan kulttuuripalvelujen sisältämän taiteen tuli olla korkeatasoista ja siitä piti saada

kaikkien nauttia. Taideharrastukset luettiin myös kulttuuripalveluihin.495 Kunnan tehtävä

järjestää kulttuuritoimintaa tulkittiin pikemminkin omaksi palvelujen tuottamiseksi kuin

palvelujen järjestämisvastuuksi496. Kuntien yleinen kulttuurihallinto ja palvelutuotanto-

organisaatio luotiin perinteiseen oikeudellis-hallinnolliseen malliin ja olemassa olleen

institutionaalisen ( kirjastot, teatterit, orkesterit, museot ) kulttuuripalvelutuotannon

puristukseen. Kunnallisen kulttuuritoiminnan tavoitteet olivat laajat, jos kuntien

kulttuuritoimintalain ( 1045/1980 ) 1 § ja 2.2 § ymmärrettiin tavoitenormeiksi. Voimassa

olevassa kuntien kulttuuritoimintalaissa ( 728/1992 ) määritellään kumotun

itsehallinnollista harkintavaltaa? Vasta kun erityislain normiohjaus lakkasi, kunnat vapaakuntanormienohjauksessa uskalsivat puuttua kulttuuritoiminnan virkarakenteeseen ja tässä tapauksessa erityistoimialankannalta negatiiviseen suuntaan. Kauko Heurun ( Heuru 1995, 48 ) mukaan kunnat ovat yleensäkin pystyneettoimeenpanemaan yhteiskunnallisia uudistuksia mutta kuten kunnan yleisen kulttuuritoiminnan kohdalla ontapahtunut, ne eivät ole olleet uuden luojia eikä toisaalta kunnilta ole suurta innovatiivisuutta ennenvapaakuntakokeilua vaadittukaan493 Rasinmäki 1997, 17.494 Ks. KM 1992:36, 90.495 Kangas 1999, 164.496 Ks. Kangas � Pohjola � taiteen keskustoimikunta 1992, 64 � 69 ja Harjula �Prättälä 1988, 103- 104.

Page 146: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

113

kulttuuritoimintalain kanssa identtiset toimintatavoitteet: kunnan tehtävänä on edelleen

edistää, tukea ja järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa ( 1 § ). Nykyisen

kunnallisoikeudellisen tulkinnan mukaan kunnan tehtävä järjestää kulttuuritoimintaa tulee

ymmärtää kulttuuripalveluiden järjestämisvastuuksi kunnan asukkaille eikä palvelujen

tuottamiseksi497. Aikaisempien tehtävien lisäksi 1992kuntien kulttuuritoimintalailla kunnat

saivat yhden uuden kulttuuritoimintatehtävän eli taiteen perusopetuksen

mahdollistamisen kunnan asukkaille ( 1 § ).

4.3.2. Taiteen perusopetus kunnan uutena kulttuuritehtävänä

Laki taiteen perusopetuksesta ( 424/1992 ) annettiin 15.5.1992 ja tarkemmat ohjeet lain 6

§:n valtuutuksella Asetuksella taiteen perusopetuksesta ( 463/1992 ) 27.5.1992. Uudet

säädökset tulivat voimaan 1.6.1992 ja niillä ohjattiin edelleen kuntien tehtävien

muodostamista eli puututtiin vapaakuntakokeilun aikanakin kunnalliseen itsehallintoon.

Taiteen perusopetuslakia valmistellut opetusministeriön työryhmä korosti kunnan omaa

päätösvaltaa taiteen perusopetuksen järjestämisen suunnittelussa498. Taiteen

perusopetuksen säädöstämistä perusteltiin hallituksen esityksessä mm. sillä, että

musiikkioppilaitosten lakisääteistäminen oli saattanut musiikin opetuksen muita

taidemuotoja parempaan asemaan sekä opetussuunnitelmien että rahoituksen osalta.

Lisäksi entisen järjestelmän ongelmana nähtiin kokonaisvaltaisen ohjauksen puute, joka

uudella lailla poistettaisiin499. Taiteen perusopetuksen käynnistäminen merkitsi

systemaattisen taidekasvatusjärjestelmän rakentamista. Taidekasvatus oli ollut yksi

kulttuuripoliittisen keskustelun teema ensimmäisen kulttuuritoimintakomitean ( vuodesta

1971 ) tavoiteasettelusta lähtien mutta taidekasvatuksen alueelle oli saatu vain yksi

systemaattinen opetusjärjestelmä musiikkiin. Laki musiikkioppilaitoksista ( 402/1987 )

sääteli musiikkiopetusta ja tästä saadut hyvät kokemukset kannustivat kokonaisvaltaiseen

taidekasvatusjärjestelmään500.

Miksi taiteen perusopetustehtävä tuli lisätä Lakiin kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992,

1 § ), kun tehtävä oli jo muutama kuukausi aikaisemmin annettu kunnalle toisessa laissa eli

Laissa taiteen perusopetuksesta ( 424/1992, 2 § )? Kunnan tehtävää taiteen

497 Harjula � Prättälä 1988, 103.498 Opetusministeriön työryhmän muistio 1991:22, 2.499 HE 211/1991 vp, 3 � 4.500 Euroopan neuvosto 1996, 110.

Page 147: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

114

perusopetuksessa normitettiin kahdessa erityislaissa suhteessa Kunnallislakiin ( 953/1976

), kuten tehdään edelleenkin voimassa olevissa laeissa: Laissa kuntien kulttuuritoiminnasta

( 728/1992, 1 § ) ja Laissa taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 1 ja 2.1 § ) suhteessa

Kuntalakiin ( 365/1995 ). Osoittiko tämä huonoa lain valmistelua ja koordinoinnin

puutetta? Ohjasiko edelleen vanha tehtävä-valtionosuus -norminantoautomatiikka taiteen

perusopetuslain säätämistä, vaikka meneillään oli laaja norminpurkuoperaatio ja

kunnallisen itsehallinnon vahvistamistendenssi? Miten voidaan selittää sama tilanne

voimassa olevassakin säädöstämisessä?

Miten normiristiriita tulee ratkaista kahden ajallisesti eri aikoina annetun, samaa asiaa

koskevan samantasoisen ja voimassa olevien normin kesken ( lex anterior � lex posterior )?

Perussääntönä normiristiriidan ratkaisussa on lex posterior derogat legi priori ts.

�myöhemmin annettu säädös syrjäyttää sen kanssa ristiriidassa olevan, samantasoisen

aiemmin annetun säädöksen�501. Aikaisemmin annetussa Laissa taiteen perusopetuksesta (

424/1992, 1.1 § ) sanotaan, että taiteen perusopetuksella tarkoitetaan tavoitteellista ja

vuosittain etenevää eri taiteenalojen opetusta, jota järjestetään ensisijassa lapsille ja

nuorille. Taiteen perusopetuksen järjestämisestä päättää kunta ( 2 § ). Myöhemmin

annetussa Laissa kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992, 1 § ) sanotaan, että kunnan

tehtävänä on myös järjestää kunnan asukkaille mahdollisuus taiteen perusopetukseen

sekä harrastusta tukevaan opetukseen taiteen eri aloilla. Normiristiriita on teoreettisesti

mahdollinen taiteen perusopetuksen kohderyhmän kohdalla. Kenelle kunnan tulee

mahdollistaa taiteen perusopetus? Myöhemmin annetussa kuntien kulttuuritoimintalaissa

taiteen perusopetuksen kohteena ovat kunnan asukkaat. Kunnallislaki ( 953/1976 ) ei

tuntenut käsitettä kunnan asukas, vaan käsitteen kunnan jäsenet ( 4 § ). Kunnan asukkaat

ovat kunnassa asuvia kunnan henkilöjäseniä. Kunnan asukkaiden ryhmään kuuluvat lapset

ja nuoret mutta kunnan asukkaita ovat muutkin erityis- ja ikäryhmät. Kunnan asukkaat on

laajempi taiteen perusopetuksen kohderyhmä, kuin lapset ja nuoret. Aikaisemmin

annetussa Laissa taiteen perusopetuksesta ( 424/1992 ) kohderyhmänä ovat ensisijassa

lapset ja nuoret. Koska laki kuntien kulttuuritoiminnasta oli myöhemmin annettu laki, se

syrjäytti aikaisemmin annetun lain taiteen perusopetuksesta kohderyhmän osalta. Kysymys

ei ollut lapsille ja nuorille tarkoitetusta subjektiivisesta oikeudesta taiteen

perusopetukseen, mutta heidät asetettiin etusijalle muihin kunnan asukkaisiin verrattuna502.

501 Laakso 1990, 135, 138.502 Laki taiteen perusopetuksesta 424/1992, 2 §. HE 211/1991 vp, 4/10: � Kunnan päätösvallassa olisi se,

Page 148: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

115

Voimassa olevassa oikeudessa tilanne on päinvastainen, sillä uusi Laki taiteen

perusopetuksesta on annettu myöhemmin ( 633/1998 ) kuin Laki kuntien

kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ). Lasten ja nuorten ensisijaisuus taiteen perusopetuksen

järjestämisessä on myöhemmin annetun lain sanamuoto.

Laissa taiteen perusopetuksesta ( 424/1992, 2 § ) kunnille annettiin käytännössä uusi

kulttuurinen järjestämistehtävä, vaikka laki ei velvoittanutkaan taiteen perusopetuksen

tuottamiseen ( kunta voi järjestää ). Kunnan lakisääteinen erityistoimiala laajeni

päinvastaisesta kehityssuunnasta huolimatta. Vapaakuntakokeilun hengessä taiteen

perusopetuksen järjestäminen oli osa palvelujen parantamista ja päällekkäisyyden

estämistä503. Kunnan järjestämisvastuulla olevista palveluista ei kunnan enää tarvinnut

vastata itse, vaan kunnat voivat käyttää hyväksi ulkopuolisia palvelujen tuottajia.

Ulkopuolisten palvelujen hyväksi käyttämisestä säädettiin jo ensimmäisessä taiteen

perusopetuslaissa ( L 424/1992, 2 § ). Kuntien ei tarvinnut ryhtyä rakentamaan omaa uutta

kunnallista palvelutuotanto-organisaatiota, vaan vapaakuntakokeilun kehikossa niiden oli

mahdollista luovasti ja paikallisista lähtökohdista järjestää taideopetuspalvelut.

Kunnan järjestämisvastuulla tarkoitetaan vastuuta palvelujen saatavuuden

varmistamisesta504. Kunnan itsensä ei tarvinnut ryhtyä tuottamaan taiteen

perusopetuspalveluja, vaan sen tehtävänä oli koordinoida kunnan taideharrastustilanne,

ryhtyä yhteistyöhön taideyhdistysten, muiden taideharrastusorganisaatioiden ja koulujen

kanssa. Taiteen perusopetus voi olla myös yksityisen organisaation toimintaa.

Yksityistämisestä eli privatisoinnista ei taiteen perusopetuksen yhteydessä tässä vaiheessa

voitu puhua, sillä musiikkioppilaitoksia lukuun ottamatta muuta taiteen perusopetusta

kunnallisena toimintana oli vain vähän. Lasten ja nuorten kuvataidekoulujen verkostoa oli

rakennettu 1970-luvulta505 kunnallisen itsehallinnon turvin ja tanssikoulujakin oli maahan

järjestetäänkö yleensä kunnassa laissa tarkoitettua taiteen perusopetusta. Kunta päättä myös siitä, millätaiteenaloilla laissa tarkoitettua opetusta järjestetään.� Huuhtanen 1993, 24 � 25, 38 � 40. Lång 1993, 83 �84, 94. Ryynänen 1993S, 47. Subjektiivisilla oikeuksilla tarkoitetaan ensisijassa oikeusjärjestyksessä luotujaja taattuja julkisen vallan vastuulla olevia sosiaalisia oikeuksia. Subjektiivisen oikeuden tunnusmerkit täyttääsellainen etuus, jonka jokainen on säädetyin edellytyksin oikeutettu saamaan. Oikeudenhaltijalla on oikeusryhtyä toimenpiteisiin saadakseen oikeuden itselleen. Oikeus saada toimeentulotukea sosiaalihuoltolain (710/1982 ) mukaan ja oikeus päivähoitopaikkaan päivähoitovelvoitteen mukaan ( 630/1991 ) ovatesimerkkejä subjektiivisista oikeuksista. Aito subjektiivinen oikeus on siihen velvoitetun toteutettavataloudellisista mahdollisuuksista riippumatta. Taiteen perusopetuksen järjestäminen ei täytä miltään osinedellä mainittuja tunnuspiirteitä,503 HE 211/1991 vp, 3/10.504 Harjula � Prättälä 1998, 103.505 Porna 1998, 17.

Page 149: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

116

perustettu jonkin verran. Tilanne oikeusnormiohjauksen osalta oli ollut joustava. Kun

oikeusnormit olisivat antaneet kunnille joustavat toimintamahdollisuudet, niin kuntien

keskusjärjestöt ja sittemmin Suomen Kuntaliitto506 otti puolestaan hallinnollisen ohjauksen

käsiinsä ja ryhtyi ohjaamaan kuntia myös taiteen perusopetuksen järjestämisessä507.

Ryhtyikö kuntien keskusjärjestö paikkaamaan taidekasvatusjärjestelmän kokonaisvaltaisen

ohjauksessa ollutta aukkoa, joka hallituksen esityksessä taiteen perusopetukseksi nähtiin

yhdeksi taidekasvatuksen ongelmaksi?508 Kuntien toimintoja piti ryhtyä ohjata

kokonaisvaltaisesti ja sopivaksi tahoksi ilmoittautui Suomen Kuntaliitto. Nyt se pitää

taiteen perusopetusrekisteriä, jonka mukaan v. 1996 rekisterissä oli 692 taiteen

perusopetuksen yksikköä 267 kunnassa509.

Millaisia muita normeja taiteen perusopetuslaki ( 424/1992 ) kunnille antoi? Taiteen

perusopetusta antavan opettajan kelpoisuusvaatimukset säädettiin lain valtuutuksella

annetussa Asetuksessa taiteen perusopetuksesta ( 463/1992 1 § ). Asetuksen mukaan

taiteen perusopetuksen antamiseen on kelpoinen henkilö, jolla on asianomaisen taiteen alan

opettajan kelpoisuus jossakin opetushallituksen toimialaan kuuluvassa oppilaitoksessa.

Opetusta voi antaa myös henkilö, jolla on asianomaiselle taiteen alalle soveltuva muu

koulutus tai alalla työskentelyn kautta hankittu riittäväksi katsottava pätevyys. Asetuksessa

annettiin vanhaan tapaan opetushallitukselle tarkempien määräysten antovalta

pätevyysvaatimusasiassa. Säädösteoreettisesti laki ja asetus taiteen perusopetuksesta eivät

edusta modernia otetta muutoin kuin tehtävämäärittelyn joustavuuden osalta.

Hyvinvointivaltiollisena tavoitelakina sitä voidaan pitää mutta lakiin on rakennettu

perinteinen normihierarkia kuntien järjestämistehtävää ohjaamaan.

Voimassa oleva Laki taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 ) on annettu 21.8.1998 toisen

laajan kunnan opetus- ja kulttuuritoimen lakipaketin yhteydessä. Kun v. 1992 annetun

lakipaketin ytimenä oli kunnan valtionosuusuudistus510 , niin v. 1998 säädöspaketin

ytimenä oli perusopetuslain ( 628/1998 ) säätäminen. Uusi laki taiteen perusopetuksesta on

aikaisempaa laajempi, sillä siihen on yhdistetty musiikkioppilaitoksia koskevat säännökset

ts. musiikkioppilaitoksista 7 päivänä huhtikuuta 1995 annettu laki ( 516/1995 ) kumottiin.

506 Suomen Kuntaliitto on perustettu 1.3.1993/ Laki Suomen Kuntaliiton perustamiseen liittyvistäjärjestelyistä 222/1993.507 Porna 1998, 7.508 HE 211/1991, 3.509 Porna 1998, taiteen perusopetusrekisteri.510 HE 211/1991 vp, 1.

Page 150: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

117

Toimenpidettä voidaan pitää säädösten tarkoituksenmukaisena rationalisointina. Se

merkitsi kunnan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisten toimintalakien

supistumista yhdellä ( nykyisin 12 toimintalakia ).

4.3.3. Osallistuminen kunnan kulttuuritoiminnan järjestämiseen

Hyvinvointivaltiollisten julkisten palvelujen kasvanut tuottaminen synnytti ongelmia myös

paikallishallinnon toimijoiden, kunnan jäsenten keskinäisiin suhteisiin. Kunnallishallinnon

sisäiseksi ongelmaksi koettiin osallistumisjärjestelmien puutteellisuus 511. Kuntalaisten

osallistumisoikeudessa on kysymys kunnallisen itsehallinnon toisesta perusulottuvuudesta

eli kunnan asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksien turvaamisesta512. Toinen

perusulottuvuus on kunta-valtio �suhde. Kunnan hallinto perustuu asukkaiden

itsehallintoon, joka on turvattu perustuslaissa ( Suomen perustuslaki 731/1999, 121.1 § ).

Kysymys on kansanvallan toteutumisesta sekä päätöksenteossa että muussa toiminnassa513.

Pelkkä päätöksentekoon osallistuminen eli edustuksellinen demokratia ei enää riittänyt

eikä riitä takaamaan kunnallisen itsehallinnon toimivuutta, vaan tarvitaan suoraa ja

välitöntä osallistumista. Kuntalain tavoitteena ( 365/1995 ) �oli luoda perinteisen

edustuksellisen demokratian rinnalle edellytykset suoralle osallistumiselle�514. Valtuustolle

annettiin Kuntalaissa ( 365/1995, 27 § ) esimerkinomainen luettelo keinoista, joilla sen piti

edistää suoraa demokratiaa. Kuntalain hallituksen esityksen mukaan tällaista sääntelyä ei

olisi tarvittu mutta normeilla haluttiin korostaa suoran demokratian tärkeyttä515. Miten

tärkeitä Kuntalain normit sitten ovat olleet? Miten niiden toimivuutta on arvioitu?

Valtioneuvoston eduskunnalle antaman selonteon mukaan � valtuusto on harvoin ottanut

kokonaisvastuuta osallistumisen kehittämisestä�516.

Kunnan kulttuuritoimen toimintatraditioon, kuten myös liikuntatoimen ja nuorisotyön, on

kuulunut vuorovaikutteisuus paikallisten yhdistysten kanssa. Kuntalaisten aktiivisuus

on yksi kunnallisen kulttuuripolitiikan lähtökohdista. Suomalaisen kulttuurin ja

kulttuuripolitiikan juuret ovat kansalaistoiminnassa, kotiseututyössä sekä

kansansivistyksessä. Kunnan tehtävänä on ollut ja on edelleen luoda edellytyksiä

511 Prättälä 1989, 27.512 Harjula � Prättälä 1998, 15, Niiranen 1997, 245.513 Vrt. Ryynänen 1999, 51.514 HE 192/1994, 3.6.2.515 HE 192/1994, 3.6.2.516 VNS 3/1999 vp, 11.

Page 151: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

118

kulttuuritoiminnalle ja edistää kulttuuritoimintaa ( L 728/1992, 1 § ). Kulttuuritoiminnan

edistäminen on tarkoittanut avustusten myöntämistä kulttuuritoimintaa harjoittaville

yhdistyksille ja taiteen harjoittajille, toimintatilojen rakentamista tai hankkimista taide- ja

kulttuuriharrastajien käyttöön ja yhteistyötä kulttuuritapahtumien ja tilaisuuksien

järjestämisessä. Kunnan toimialaan on katsottu kuuluneen opinto- ja sivistysjärjestöjen

avustaminen.

KHO:1984 A II 13: Kaupunginvaltuusto oli ottanut kaupungin talousarvioonmäärärahat avustusten myöntämiseksi muun ohella eräille poliittisillejärjestöille äitileiritoimintaa varten sekä opinto- ja sivistysjärjestöille sivistys� ja kulttuurityötä varten. Kun otettiin huomioon saatu selvitys myönnettyjenavustusten tarpeellisuudesta ja tarkoitussidonnaisuudesta sekä määrärahankäytön tilitysvelvollisuudesta ja tarkkailusta, avustusten ottaminen kaupungintalousarvioon kuului kunnan toimialaan. Äänestys 3-2.

Alueellisilla, useiden toimijoiden yhteisillä kulttuuriprojekteilla on ollut merkitystä myös

kulttuurin osallistumisjärjestelmien kehittämisessä517, vaikka vielä vapaakuntakokeilussa

hallinnon rationalisointitoimenpiteet ohittivatkin kuntalaisten osallistumista edistävät

tavoitteet.

Paikallisen kulttuuritoiminnan olemassa olo sinänsä edellyttää kuntalaisten osallisuutta ja

aktiivista kunta-kuntalainen -suhdetta. Miten kuntalainen voi osallistua kunnan

kulttuuritoimintaan? Millaiset osallistumisen edellytykset Kunnallislaki ( 953/1976 ) antoi

ja Kuntalaki ( 365/1995 ) antaa? Millaisista teoreettisista lähtökohdista osallistumista

voidaan tarkastella? Kunnallislain voimassa olon alkuaikoina ja ensimmäisen kuntien

kulttuuritoimintalain syntyaikoina uskottiin laajan luottamushenkilöiden määrän olevan tae

toimivasta kunnallisesta demokratiasta518. Kunnallisen luottamushenkilön asema oli

pakollinen ja palkaton ( KunL 953/1976,18 §, 21 § ). Se katsottiin velvollisuudeksi ja

kunniatehtäväksi. Kulttuurilautakunnan jäsenet olivat kulttuuri- ja taidetoiminnasta

kiinnostuneita ja toiminnassa aktiivisesti mukana olevia, josta puolestaan syntyi

päätöksenteon jääviysongelmia samoin kuin liikuntalautakunnassakin, josta KHO:n

ratkaisu vuodelta 1981:

KHO:1981 A II 27: Kaupungin avustusta pyytäneen urheiluseuran erijaostot, jotka valittiin seuran vuosikokouksessa, toimivat seuran johtokunnanapuna. Niiden tehtävänä oli johtaa, suunnitella ja valvoa oman alansavalmennus-, kurssi- ja kilpailutoimintaa. Seuran talousarviossa varattiin

517 Vrt. KM 1992:36, 91 � 92.518 Prättälä 1989, 52.

Page 152: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

119

jokaisen jaoston toiminnan rahoittamista varten määräraha, joka oli jaostonvapaasti käytettävissä. Jaoston jäsenen katsottiin olevan esteellinentoimimaan liikuntalautakunnan jäsenenä käsiteltäessä urheiluseurallekunnan varoista jaettavia avustuksia. KunL 25 §, 139 § 141 §.

Kulttuurilautakunnan jäsenet edustivat kulttuurijärjestöjä, jotka hakivat kunnalta

toimintaansa avustuksia, kuten urheiluseurat liikuntalautakunnalta. Jotta

kulttuurilautakunnalla olisi ollut painoarvoa kunnan lautakuntien keskuudessa, olisi sen

jäsenten tullut edustaa kunnan kulttuuri- ja poliittisen elämän arvovaltaa. Toisaalta

lautakunnan jäsenet ajoivat omien organisaatioidensa asiaa, josta johtui, että he istuivat

kahdella jakkaralla. Tämä osallistumisen ja vaikuttamisen malli ristiriitoineen sopi

kaikkinensa suomalaisen taidehallinnon sisäisen autonomian ajatteluun.

Kunnan kulttuuritoiminnan järjestämiseen osallistumista ja vaikuttamista voi tarkastella

myös kunnan asukkaan kunnallisoikeudellisista rooleista käsin. Toisaalta kunnan asukas (

kunnassa asuva kunnan jäsen519 ) on osallistuja osallistumisoikeuden perusteella (

Kuntalaki 365/1995, 4. luku ) ja toisaalta hän on kunnallisten kulttuuripalvelujen käyttäjä

eli asiakas. Kulttuuri kuuluu kaikille, joten osallistuminen merkitsee aktiivisuutta sekä

luovissa prosesseissa että kulttuuri- ja taidepalvelusten käyttämisessä520. Kunnan

asukkaalla on toisaalta oikeuksia ja toisaalta velvollisuuksia. Kunnan asukas voi

osallistumisoikeutensa perusteella olla toteuttamassa toimivaa edustuksellista demokratiaa

kunnan luottamushenkilönä. Kulttuurilautakunnan jäsenen roolin lisäksi kunnan

kulttuuritoiminnan kehittämisestä kiinnostunut henkilö voi tulla kunnallisvaaleissa (

Kuntalaki 365/1995, 9 § ) valituksi valtuustoon eli käyttämään kunnan ylintä päätösvaltaa (

13 § ), jos hän on vaalikelpoinen ( 33 § ). Vaalikelpoisuutta on rajoitettu ( 34 § ) mutta

rajoituksia on tulkittava suppeasti, sillä rajoituksilla puututaan kuntalaisten osallistumis- ja

vaikuttamismahdollisuuksiin521. Vaalikelpoisuuden rajoitus koskee mm. kunnan

palveluksessa olevaa kunnanhallituksen tai lautakunnan tehtäväalueen johtavassa

tehtävässä tai sellaiseen rinnastettavassa vastuullisessa tehtävässä olevaa henkilöä (

Kuntalaki 365/1995, 34.1.2 § ). Säännöksellä on haluttu rajoittaa vain keskeisten

vastuullisten henkilöiden vaalikelpoisuutta, jota osoittaa KHO:n ratkaisu kulttuuritoimessa:

KHO 06.06.1997 T 1457: Museonjohtaja toimi kaupungin ja samallamaakuntamuseon johtajana. Museonjohtajan tehtävänä oli esitellä asiatmuseon johtokunnalle, joka oli kaupungin taloudessa oma tulosalue:

519 Harjula � Prättälä 1998, 110.520 Ks. Taiteen keskustoimikunta 1998, 55.521 Harjula � Prättälä 1998, 15.

Page 153: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

120

käyttötalous 1 824 900 markkaa kaupungin talousarvion 248 152 300markasta.

Lääninoikeus katsoi museonjohtajan vallikelpoiseksi, koska museotoimioli kaupunginvaltuuston taloudellisen päätöksenteon kannalta suhteellisenvähäinen ja Muodosti pienen tehtäväkokonaisuuden kaupunginorganisaatiossa.

Korkein hallinto-oikeus kumosi lääninoikeuden päätöksen ja palautti asiankeskusvaalilautakunnalle oikaisun tekemistä varten. Museonjohtaja ei ollutvaalikelpoinen valtuustoon. Museon johtosäännön ja kaupunginhallintosäännön Mukaan museotoimen ja hallinnon johtaminen jakehittäminen on kokonaan museotoimen johtokunnan vastuulla ja muodostaatulosalueen lautakunnan tavoin. Museonjohtaja on esittelijänä johtokunnallesamassa asemassa kuin muut johtavassa asemassa olevat henkilöt muillatulosalueilla. Museolaitoksen merkitys Kaupungissa ei ollut vähäinen.Museonjohtaja oli tehtäväalueen johtavana viranhaltijana vaalikelvotonvaltuustoon. Kuntalaki 34 §, Kunnallisvaalilaki 91 ja 91 a §.

Museonjohtaja ei myöskään ole vaalikelpoinen kunnanhallitukseen ( Kuntalaki 365/1995,

35.1.2 § ) eikä museotoimen johtokuntaan ( 36.1.1 § ). Toisessa oikeustapauksessa KHO

katsoi, että kunnan sivistystoimen kokonaisuuteen kuuluva työväenopiston rehtori oli

vaalikelpoinen valtuutetuksi.

KHO 21.5.1997 T 1279: Kaupungissa oli useita ammatillisia oppilaitoksia.Työväenopiston talousarvio oli noin 5 milj. mk ja koko koulutuslautakunnan210 milj. mk. Työväenopiston rehtori oli vaalikelpoinen valtuutetuksi.Vaalikelpoisuuden esteenä ei ollut se, että rehtori oli esittelijänä opistonjohtokunnassa. Korkein hallinto-oikeus pysytti lääninoikeuden päätöksenlopputukoksen, jolla valitus oli hylätty. Kuntalaki 34 §, Kunnallisvaalilaki 91ja 91 b §.

Kunnalliset kulttuuripalvelut olivat ja ovat edelleen pääsääntöisesti kollektiivisia

palveluja, joiden tuottamisesta päättäminen on kunnallispoliittinen kunnan yhteinen asia.

Aikaisemmin kuntalaisten osallistuminen kulttuuripalvelujen suunnitteluun tapahtui

pääasiallisesti kulttuurilautakunnan jäsenten myötävaikutuksella eli edustuksellisen

demokratian kautta, kuten edellä olen selvittänyt. Pienen päättäjäminoriteetin ohella

kuntalaiset olivat pääasiassa palvelujen käyttäjiä ja asiakkaita, vaikka kaunis tavoite

kulttuuripalvelujen käyttäjien osallistumisesta hyvinvointivaltion kulttuurin määrittelyyn

oli julkilausuttu jo kulttuuritoimintakokeilun alussa.

Miten kunnan asukkaat sitten saadaan osallistumaan ja vaikuttamaan, kun

vapaakuntakokeilukaan ei siinä täysin onnistunut? Kunnan asukkaita ei ainakaan pelkillä

Page 154: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

121

säädöksillä voida pakottaa osallistumaan ja vaikuttamaan mutta oikeusnormeilla

osallistumis- ja vaikuttamistavoitetta voidaan edistää. Voimassa olevassa Kuntalaissa (

365/1995 ) on kokonainen 4. luku omistettu kunnan asukkaiden osallistumisoikeudelle,

kuten aikaisemmin olen jo maininnut. Edustuksellisen demokratian rinnalla on haluttu

korostaa asukkaiden suoraa osallistumista. Aimo Ryynäsen mukaan "suoran

demokratian" käsite ei ole yksiselitteisen tarkka522. Suoralla, välittömällä tai plebiszitäärillä

demokratialla tarkoitetaan politiikan toimenpiteitä, joilla kansalaiset kytketään välittömästi

tahdonmuodostus- tai päätöksentekoprosesseihin 523. Kuntalain ( 365/1995 ) 27 §:ssä

valtuustoa kehotetaan pitämään huolta, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on

edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Kuntalaki kannustaa hallinnon

kansalaisläheisyyteen ja läpinäkyvyyteen. Säännökseen on koottu seitsemän

esimerkinomaista keinoa osallistumisen ja vaikuttamisen edistämiseksi. Kuntalaki korostaa

kunnallisen itsehallinnon vahvaa asemaa.

Toimivasta itsehallinnosta ei voi puhua elleivät kunnan asukkaat todella halua osallistua ja

olla mukana vaikuttamassa. Kunnallisten palvelujen kollektiivisuudesta johtuu, että

käyttäjädemokratia sopii niiden tuottamisen asiakaslähtöisyyden takeeksi524. Kuntalain

suoran demokratian kannusteiden pitäisi poistaa demokratiavajetta ja vähentää myös

informaatiovajetta525. Kunnallisten kulttuurilaitosten johtokunnissa tulisi olla palvelujen

käyttäjien edustajia tai johtokuntien puuttuessa niissä voisi olla käyttäjäraateja tai

vastaavia. Kulttuurin toimijoiden yksi areena edistää omalta osaltaan kunnan hyvinvointia

ja kestävää kehitystä ( Kuntalaki 365/1995, 1 § ) on kunnan osa-alue hallinnollisissa

elimissä toimiminen, jos kunnan hallinto perustuu tällaiseen ratkaisuun. Kunnan osa-alue -

hallintoratkaisussa valtuusto nimenomaan nojaa strategisena valintana asukasdemokratiaan

edustuksellisen demokratian rinnalla.

Nykyaikaiseen kunnallishallintoon kuluu vuorovaikutteinen tiedon kulku. Valtuuston

tulee toimenpiteillään edistää tiedottamista ja asukkaiden kuulemista. Lisäksi uusi

kuntalaki kannustaa yhteistyöhön kunnan tehtävien hoitamisessa ja asukkaiden

innostamisessa oma-aloitteiseen asioiden hoitamiseen. Uudenlaisen kulttuuriyhteistyön

tarvetta paikallisten kulttuuripalvelusten tuottamisessa haikaili jo v. 1992

522 Ryynänen 1999, 55.523 Ryynänen 1999, 55.524 Prättälä 1989, 54.525 Vrt. Ryynänen 1999. 59.

Page 155: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

122

kulttuuripolitiikan arviointia suorittanut ja 1990-luvun kulttuuripolitiikan linjoja vetänyt

komitea KUPOLISSA526. Mietinnön mukaan monet yksittäiset kunnat ovat liian pieniä

toteuttamaan kulttuuriprojekteja yksin, joten kulttuuritoimintaa on järkevää kehittää

yhteistyössä. Toisaalta asuinalueiden ja taajamien merkitys nähdään merkityksellisenä

kulttuuripalvelujen kannalta. Merkittävänä voimavarana nähdään myös yhteistyö

kansalaisten, kansalaisjärjestöjen, kulttuurityöntekijöiden ja avoimen sektorin kesken.

Julkisen sektorin ennustettiin profiloituvan myös markkinoilla527. Kuntalaki ei ainakaan

estä yhteistyötä, kulttuuripalvelujen järjestämistä uudella tavalla eikä uusien

osallistumismuotojen vaihtoehtoista kehittämistä.

Sisäasianministeriön johtamasta vapaakuntakokeilusta siirryttiin v. 1997 osallisuutta

edistävään ja innovoivaan "Osallisuushankkeeseen", jonka toinen vaihe käynnistyi

vuoden 2000 alusta ( 1. vaihe 1997 � 2000 ja 2. vaihe 2000 � 2002 ). Se ei sisällä

varsinaisia kulttuuriosallistumisen hankkeita, kuten osallisuushankkeen ensimmäisen

vaiheen projektit osoittavat:

1. alueen asukkaiden oman toiminnan, lähiympäristön ja alueellisen hallinnonkehittäminen,

2. lasten ja nuorten osallisuuden kehittäminen,3. ohjelmien tai suunnitelmien yhteissuunnittelu,4. kunnallisten palvelujen ja palautejärjestelmien kehittäminen,5. kunnan päätöksenteon ja hallinnon työtapojen kehittäminen528.

Kulttuuri on kuitenkin ollut sisältönä, toiminnan kohteena tai työmenetelmänä alueen

asukkaiden oman toiminnan, lähiympäristön ja alueellisen hallinnon kehittämisessä, lasten

ja nuorten osallisuuden kehittämisessä ja ohjelmien tai suunnitelmien

yhteissuunnitteluprojekteissa529.

526 KM 1992:36.527 KM 1992:36, 92 � 93.528 Laiho 2000, 44.529 Ks. esimerkiksi Laiho 2000: Jyväskylän mlk; Haapaniemi � Elävä kylä. Säilytetty kulttuurihistoriallinenKymin alue ja minipaloasema ( 55 ), Järvenpää; Jampan tietotupa. Jamppalaisten harraste- jakulttuuritoiminnan tukeminen ( 57 ), Kemi; Paikallisen aloitteellisuuden edistäminen Karihaara � Marttalaalueella. Dosti-kulttuuriprojekti, joka oli maahanmuuttajien ja paikallisen väestön vuorovaikutushanke,Campo-projekti, paikallisen kulttuurin tuotteistaminen ( 61 � 63 ).

Page 156: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

123

4.3.4. Kulttuuripalvelujen järjestämismahdollisuudet kunnissa

4.3.4.1. Yhteistyö kulttuuripalvelujen järjestämisessä

Kunnan tehtävänä on hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamat ja sille laissa säädetyt

tehtävät ( Kuntalaki ( 365/1995, 2 § ). Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992, 1 § )

antaa kunnalle kaksi tehtäväkokonaisuutta: 1. kunnan tehtävänä on edistää, tukea ja

järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa ja 2. järjestää kunnan asukkaille mahdollisuuksia

taiteen perusopetukseen sekä harrastusta tukevaan opetukseen taiteen eri aloilla. Kuntien

kulttuuritoimintalaissa annetut tehtävät eivät ole kunnalle pakollisia, kuten peruskoulun

järjestäminen530. Vapaaehtoisten, lakisääteisten tehtävien ottamisessa kunnalla on

harkintavalta, mutta jos kunta ryhtyy niitä hoitamaan sen on noudatettava erityislakia531.

Uudessa kuntalaissa kunnan yleisen toimialan ja erityistoimialan raja on haluttu häivyttää.

Erityistoimialan tehtävät eivät estä kuntaa täydentämästä toimenpiteillään laissa

määriteltyjä tehtäviä 532. Jos kunta ryhtyy hoitamaan kulttuuritoimintaa, sen tulee noudattaa

Lakia kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ) mutta se voi myös täydentää laissa

määriteltyjä tehtäviä. Kuntien kulttuuritoimintalaissa määritellyt tehtävät ovat väljiä ja

antavat tilaa lain soveltajalle ja kuntakohtaiselle tulkinnalle sekä valtuustolle

suunnitteluvaltaa, joka tulevaisuuden suunnittelussa on strategista suunnittelua.

Kuntalain mukaan kunta voi hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät: 1. itse, 2.

yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa tai 3. hankkia palvelut muilta palvelujen

tuottajilta ( Kuntalaki 365/1995, 2.3 § ). Euroopan neuvoston kansallisen

kulttuuripolitiikan arviointiraportissa todetaan, että " viisas kunnallishallinto tarkoittaa

toimintojen priorisointia, kuntien välistä yhteistyötä ja uusien johtamistapojen

omaksumista" 533. Kunnat voivat huolehtia kulttuuritoiminnasta yhteistyössä muiden

kuntien kanssa käyttämällä Kuntalain ( 365/1995 ) 10. luvun yhteistoimintamuotoja.

Ensiksikin kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa kulttuuritoiminnan tehtävät yhdessä (

76.1 § ). Sopimuksellinen yhteistoiminta voidaan hoitaa joko niin, että tehtävä annetaan

toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta tai että perustetaan

tehtävää varten kuntayhtymä ( 76.2 § ). Kyseeseen voi tulla kaksi erilaista sopimustyyppiä.

Ensimmäisessä tapauksessa yhteistoiminta perustuu sopimusyhteistyöhön, jossa sopimus 530 Kemppainen � Toivonen 1993, 55 � 56.531 Harjula � Prättälä 1998, 101.532 Harjula � Prättälä 1998, 101.

Page 157: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

124

voi koskea yhteisen viran perustamista ja sen kustannusten jakoa, viranomaistehtävien

hoitamista ostopalveluna ( 76.3 § ) tai yhteisen toimielimen perustamista ( 77 § )534.

Kuntien kulttuuritoiminnan tehtävien hoidossa kyseeseen voivat tulla yhteisen viran

perustaminen ja yhteisen toimielimen asettaminen. Viranomaistehtävien hoitamista kunnan

kulttuuritoimessa ei ole. Toiseksi myös kuntien kulttuuritoiminnan hoitamisessa voi

kyseeseen tulla vapaaehtoinen kuntayhtymä, josta säädetään kuntalaissa

yksityiskohtaisesti.

Millaisesta sopimuksesta on kysymys, jos kunnat päättävät hoitaa kulttuuritoiminnan

sopimusyhteistyönä? Kyseeseen voi tulla kuntien välinen julkisoikeudellinen sopimus,

joka on mahdollinen vain tasavertaisten julkisoikeudellisten oikeussubjektien kesken535,

erotuksena yksityisoikeudellisesta sopimuksesta536. Sopimuksessa voidaan sopia yhteisen

viran perustamisesta kuten edellä on mainittu. Yhteisen viran perustaminen edellyttää

kaikkien sopijakuntien yhtäpitävää päätöstä viran perustamisesta. Viranhaltija on

virkasuhteessa kaikkiin sopijakuntiin mutta yksi isäntäkunta vastaa

työnantajavelvollisuuksista ja hoitaa sopimuksen mukaan tehtävät muiden kuntien

puolesta. Sopimuksella sopijapuolet haluavat turvata palvelujen tasapuolisen saatavuuden,

joka edellyttää viranhaltijalta tasapuolisuutta ja yhdenvertaisuutta tehtävien hoidossa.

Esimerkkinä yhteisen viran tehtävien hoitoon liittyvistä oikeudellisista ongelmista on

seuraava KHO:n ratkaisu:

KHO:1995-B-537: A:n kunta oli tehnyt B:n kunnan kanssa sopimuksenkulttuurisihteerin tehtävien hoitamisesta sekä B:n ja C:n kuntien kanssasopimuksen kuluttajaneuvonnan hoitamisesta. Noiden tehtävien hoitamistavarten B:n kunnan palveluksessa oleva kulttuurisihteeri piti kerran viikossavastaanottoa A:n kunnassa sekä A:n kunnan palveluksessa olevakuluttajaneuvoja vastaanottoa kahtena päivänä viikossa 2.5 � 3 tuntia C:nkunnassa ja yhtenä päivänä viikossa 4 tuntia B:n kunnassa.Kulttuurisihteerille A:n kunta oli maksanut vain kilometrikorvausta.Kuluttajaneuvojalle A:n kunta oli maksanut palkan ohella korvaustamatkoista muihin vastaanottokuntiin. Näissä oloissa ja kun otettiin huomioonkuntien välisten sopimusten perusteella suoritettavat korvaukset varsinaisenpalkan suorittavalle kunnalle sekä esitetyt selvitykset viranhaltijoidentehtävien laadusta ja työskentelyolosuhteista eri kunnissa, olikulttuurisihteerin varsinaisena työpaikkana pidettävä vain B:n kuntaa jakuluttajaneuvojan A:n kuntaa. Noiden kuntien ja sivuvastaanottokuntien

533 Euroopan neuvosto 1996, 115.534 Harjula � Prättälä 1998, 461 � 462.535 Heuru 1995, 72.536 Ks. Vuorento 1999, 42 � 43: Julkisoikeudellinen yhteistyö, jossa kuntayhtymät ja kuntien välisetsopimukset ja yksityisoikeudellinen yhteistyö, jossa ostopalvelut, palveluseteli, kolmas sektori.

Page 158: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

125

väliset matkat olivat siten työmatkoja, joista maksamistaanmatkakustannusten korvauksista A:n kunnan ei ollut toimitettavaennakonpidätystä eikä suoritettava työnantajan sosiaalimaksuja.Palkanmaksuvuodet 1989-1992. EnnakkoperintäL 4 §, 8 § TVL 50 §.

Yhteisen viranhaltijan lisäksi sopimusyhteistyö voi koskea yhteistä toimielintä eli tässä

tapauksessa kulttuuritoiminnasta vastaavaa lautakuntaa, johtokuntaa tai toimikuntaa.

Yhteinen toimielin on isäntäkunnan toimielin, joka hoitaa sopijakuntien puolesta

sopimuksessa määriteltyjä asioita ( 77 § ). Sopijakuntien valtuustot voivat valita

perustettuun toimielimeen osan jäsenistä niin kuin on sovittu ( 77 § ). Harjula - Prättälän

mukaan sopimuksessa on syytä rajata muiden jäsenten osallistuminen vain yhteisiin

asioihin, jos näin halutaan toimia537.

4.3.4.2. Kulttuuripalvelujen ostaminen

Kunta voi Kuntalain ( 365/1995, 2.3 § ) mukaan hankkia palveluja myös muilta

palvelujen tuottajilta. Säännös on yleisäännös, jota voidaan erityislain säännöksellä

rajoittaa 538. Kuntien kulttuuritoimen tehtävien hoidossa palvelujen hankkiminen eli

ostaminen muilta tuottajilta voi tulla kysymykseen taidepalvelusten tarjonnan

järjestämisessä sekä kotiseututyön ja paikallisen kulttuuriperinteen edistämisessä.

Palveluilla tarkoitetaan muita kuin viranomaistehtäviä539. Palveluja voidaan ostaa

julkisyhteisöiltä, yhdistyksiltä tai yksityisiltä tuottajilta. Julkisyhteisöinä voivat tulla

kyseeseen toinen kunta, kuntayhtymä, valtio, seurakunta tai välilliseen julkiseen hallintoon

kuuluva yhteisö.

Kolmas sektori on noussut ostopalveluiden yhteydessä merkittävään rooliin. Se toisaalta

täydentää kuntien tarjoamia palveluja vapaaehtoisvoimin suoraan kuntalaisille mutta sille

on asetettu myös haaste tuottaa hyvinvointipalveluja, joita kunta voisi ostaa. Kolmannen

sektorin hoidettavaksi sopivat liikunta- ja kulttuuripalvelut niiden omalla vastuulla kuin

myös ostopalveluina. Kolmannen sektorin osuuden kasvu edellyttää luottamuksellista

sopimusyhteistyötä ja monipuolista verkottumista.540

537 Harjula � Prättälä 1998, 467.538 Harjula � Prättälä 1998, 106.539 Harjula � Prättälä 1998, 105.540 Helander, 1999, 137.

Page 159: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

126

V. 1998 tehdyn palvelurakennetutkimuksen ( Suomen Kuntaliitto ) mukaan maan 264

kunnasta 50 prosentilla oli joitakin toimintoja siirretty erilaisille yhdistyksille eli

kolmannelle sektorille. Eniten tehtävien siirtoa oli tapahtunut liikuntatoimen

palveluissa.541 Samaa suuntaa osoitti v. 1996 toteutettu Suomen Kuntaliiton KuntaSuomi

2004 tutkimusohjelmaan kuuluva kunnallisen vapaa-aikatoimen kyselytutkimus.

Ostopalveluita ( kunta hankki palvelut muilta tuottajilta ) kunnan kulttuuritoiminnassa

käytti 48 tutkimuskunnasta 50 %. Kyselystä tehdyn raportin mukaan ostopalveluiden

käytöstä on tullut varteenotettava tapa järjestää ainakin vapaa-aikapalveluja ( kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotoimintapalveluja ). Tutkimuskuntien viranhaltijoista 70 %:lle oli

delegoitu päätösvalta ostopalveluissa542. Kuitenkin pääosiltaan kunnallinen palvelutoiminta

on edelleen kunnan itsensä tuottamaa, joten vaihtoehtoiset palvelujen tuottamistavat ovat

marginaalisia.543

4.3.4.3. Omavastuinen kulttuuripalvelujen tuottaminen

Kunta voi järjestää kulttuuritoimintaa itse, joka oli vanhan kunnalliskulttuurin ja

kunnallisoikeuden pääasiallinen tapa hoitaa sekä itsehallinnolliset että lakisääteiset

tehtävät. Siirtyminen vanhasta kunnan rajojen sisällä tapahtuvasta omavastuisesta ja

yleensä myös itseriittoisesta tehtävien organisointitavasta on enemmänkin

kunnallispoliittinen ja mentaalinen kuin oikeudellinen asia. Jos kunta päättää edelleen itse

huolehtia kunnan kulttuuritoimintalain mukaisista ja sitä täydentämistään tehtävistä, kunta

voi hoitaa ne lautakunnan, viranhaltijoiden ja työntekijöiden vastuulla. Kunnan

kulttuuritoiminnan tehtävistä kulttuuritoiminnan tukeminen ja edellytysten luonti sopivat

kunnan itsensä hoidettaviksi, sillä niissä kysymys on ensisijassa taloudellisten resurssien

kohdistamisesta kulttuuriseen infrastruktuuriin, joissa asioissa valtuusto käyttää

talousvaltaa ( Kuntalaki 365/1995, 65 ). Kunta voi myös perustaa kulttuuripalveluja

tuottavan julkisen osakeyhtiön.

Miten kunnat ovat soveltaneet Lakia kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992, 1 § )?

KuntaSuomi 2004 vapaa-aikatoimen tutkimusraportin mukaan tutkimuskuntien ( 48 eri

suuruista ja eripuolilla maata sijaitsevaa kuntaa ) kulttuuritoimesta vastaavan toimielimen

tehtävänä oli kokonaan: 1. avustusten jakaminen, 2. kulttuuritoimintojen koordinointi, 3.

541 Valanta 1999. 185.542 Mäkelä 1998, 96 � 98.543 Kettunen 1999, 77 � 78.

Page 160: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

127

kulttuuripalkintojen jakaminen, 4. kulttuuritoimintojen markkinointi, 5. kulttuurijuhlien ja

kulttuuritilaisuuksien järjestäminen, 6. taidehankintojen toteuttaminen, 7. esitykset

kouluilla, 8. kulttuurimatkojen järjestäminen, 9. kulttuuritilojen ylläpito, 10.

kotiseutuperinteen vaaliminen, 11. kunnan muiden juhlien järjestäminen, 12.

kulttuurivaihto, 13. harrastustilojen ylläpito ja 14. taiteen perusopetus.544 Kun

kuntatodellisuuden aineistoa analysoi kuntien kulttuuritoimintalain ( 728/1992, 1 § )

tavoitteiden ja Kuntalain ( 365/1995, 2.3 § ) mahdollistamien tehtävien hoitonormien

valossa, tutkimuskunnat hoitavat itse kulttuuritoimintalain tukemistehtävänä avustusten

ja kulttuuripalkintojen jakamisen kulttuuritoimintaa harjoittaville yhteisöille ja taiteen

harjoittajille ja harrastajille. Taidehankintoja voidaan myös pitää tukemistehtävänä.

Kulttuuritoimintojen koordinointitehtävä on kulttuuritoiminnan edistämistä tai edellytysten

luontia kulttuuritoiminnalle.

Kunnan on tiedettävä, mitä paikallisen kulttuuritoiminnan saralla tapahtuu voidakseen

ryhtyä järjestämään kulttuuritoimintaa, tukemaan sitä tai luomaan edellytyksiä

kulttuuritoiminnalle. Kulttuuritoimintojen markkinointi voidaan nähdä kulttuuritoiminnan

edistämistehtävänä kuuluvan myös Kuntalain ( 365/1995, 29 §, 27 § )

tiedottamisvelvollisuuden raameihin tai osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien

edistämiseen. Kulttuuri- ja harrastustilojen ylläpito on myös edellytysten luontia

kulttuuritoiminnalle. Tutkimuskunnissa tiloja oli kiitettävästi545 mutta niiden hallinnointi ei

ollut kulttuuritoimen tehtävänä kuin harvassa kunnassa, koska tehtävä oli useassa kunnassa

hoidettu keskitetysti 546. Kunnan omana toimintana tutkimuskunnista yli puolet järjesti

kulttuuritilaisuuksia ja juhlia, lähes puolet vei esityksiä kouluille, päiväkodeille ja

vanhainkodeille. Kulttuurimatkoja järjesti kolmannes. Kunnan kulttuuritoimi tuotti itse

kulttuuripalveluja eli tulkitsi järjestämisen palvelujen omavastuiseksi tuottamiseksi.

Toiset kunnat puolestaan järjestivät em. juhlia ja kulttuuritilaisuuksia ja kulttuurimatkoja

yhdessä jonkin muun organisaation kanssa. Kuntien kulttuuritoimintalaissa asetettu tehtävä

taiteen perusopetuksen mahdollistamisesta oli vain kuudessa tutkimuskunnassa yksin

kulttuuritoimen vastuulla. Useimmissa kunnissa kulttuuritoimi oli yhteistyökumppani

taiteen perusopetuksessa547. Kotiseutuperinteen vaalimiseen osallistuivat kunnallisen

544 Mäkelä 1998, 34.545 Mäkelä 1998, 55 � 58.546 Mäkelä 1998, 34.547 Mäkelä 1998, 34 � 35.

Page 161: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

128

kulttuuritoimen ohella useat tahot, joten tehtävä oli tulkittu toteutettavaksi tehokkaammin

yhteistyössä.

4.3.4.4. Kulttuuripalvelujen privatisointi

Onko oikeudellisesti mahdollista ja taloudellisesti tarkoituksenmukaista privatisoida eli

yksityistää kuntien kulttuuritoiminnan tehtävät kokonaan tai osittain? Yksityistämisellä

tarkoitetaan toimenpidettä, jolla kunta luopuu harjoittamastaan toiminnasta ja jättää sen

yksityisen toimijan vastuulle 548. Rasinmäen mukaan yksityistäminen kunnallishallinnossa

on sekä keino selviytyä taloudellisesta lamasta että kehittämisstrategia tehokkuuden,

taloudellisuuden ja tuottavuuden parantamiseksi. Yksityistäminen on yksi keino sopeuttaa

hyvinvointivaltion palvelut kunnallistalouden raameihin. Yksityistäminen on yhteydessä

deregulaatioon mutta sen justifioinnissa ( oikeuttamisessa ) on käytetty lähinnä

taloudellisia perusteluja549.

Kuntien institutionaalisen kulttuuritoiminnan rungon muodostavat kulttuurilaitokset,

joita ovat teatterit, orkesterit, museot ja kirjastot. Kaikkien kulttuurilaitosten toimintaan

kunnat saavat valtionosuutta Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain ( 635/1998 ) mukaan

mutta toiminnan perusteet on säädetty erillisissä toimintalaeissa. Kunnan ei ole pakko

harjoittaa teatteri- tai orkesteritoimintaa mutta uudessa 1.1.1999 voimaan tulleessa

Kirjastolaissa ( 904/1998, 3 §, 5 § ) kirjasto- ja tietopalvelut säädetään kunnan

maksuttomiksi peruspalveluiksi550. Tämä merkitsee käytännössä sitä, ettei kirjastopalveluja

ole taloudellisesti tarkoituksenmukaista privatisoida, vaikka oikeudellisesti siihen ei

olisikaan estettä, sillä kunnan tehtävänä on järjestää kirjasto- ja tietopalvelut eikä

välttämättä tuottaa niitä itse ( L 904/1998, 3.2 § ). Kirjasto- ja tietopalveluiden jakelussa

tasa-arvo ja yhdenvertaisuus kulttuuritoiminnassa toteutuu koko maassa kaikkein

kattavimmin, sillä kaikissa kunnissa on kirjasto551 .

Muista kulttuurilaitoksista rajaan pois valtakunnalliset kulttuurilaitokset ja tarkastelen vain

kunnallisia kulttuurilaitoksia. Euroopan neuvoston kulttuuriarviointiryhmä pitää maan 63

ammattiteatterin teatteriverkkoa tiheänä mutta niiltä puuttuu keskinäinen yhteistyö sekä

548 Harjula � Prättälä 1998, 103.549 Rasinmäki 1997, 7 � 8, 13.550 HE 210/1997, 3.551 Euroopan neuvosto 1996, 96 ja Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 1/99, 1.

Page 162: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

129

yhteistyö liikkuvien teattereiden kanssa. Teatterit ja teatterilaitokset sijaitsevat ja

tarjoavat kulttuuripalveluja kaupungeissa. Kiinteä teatteri kuuluu kaupunkikuntien

taloudellisen vastuun piiriin eikä teattereiden oma varainhankinta ole vakuuttavaa. 552

Korkeakulttuuri, jota teatterit edustavat, on toiminut pääasiallisesti kuntien ja valtion

julkisen tuen varassa, jossa käyttäjämaksuilla on ollut pieni merkitys. Käyttäjämaksujen

korottaminen ei ole ratkaisu laitosteattereiden taloudellisiin ongelmiin, sillä maksujen

suuruudella on puolestaan vaikutusta teatteripalvelujen käyttäjämäärään553. Teatteri- ja

orkesterilain ( 730/1992, 2 § ) mukaan valtionosuutta teatteritoimintaan voi saada myös

yksityinen yhteisö tai säätiö, joten oikeudellisia esteitä valtion tukemankaan yksityiseen

teatteritoimintaan ei ole.

Kuten laitosteattereita ammattiorkestereitakin väkilukuun suhteutettuna Suomessa on

runsaasti eli 30. Orkesteritoiminnasta voidaan löytää samat oikeudelliset ja taloudelliset

kiinnikkeet kuin laitosteattereistakin. Yhtiöittäminen on ollut yksi tapa organisoida

laitosteatteri ja orkesteri mutta kyseessä on ollut julkisoikeudellinen osakeyhtiö, joka on

kuulunut kuntakonserniin. Osakeyhtiön etuna on ollut joustava hallinnointi ja oma

varainhankinta.554

Suomessa on 905 museota, jotka jakautuvat taidemuseoihin, kulttuurihistoriallisiin

museoihin, luonnontieteellisiin museoihin ja muihin museoihin. Museoiden suuri määrä on

myös ainutlaatuinen koko maailmassa. Kesät ovat suomalaisten museoiden aukiolon kulta-

aikaa. Kunnat hoitavat kiitettävästi kulttuuritoimintalain tehtävää kotiseututyön ja

paikallisen kulttuuriperinteen vaalimisessa ja edistämisessä ( L 728/1992, 2 § ).

Museotoiminta kattaa kuntakentän erittäin tiheästi. Museoista yli puolet on kuntien

omistuksessa ja vajaa puolet yksityisten säätiöiden ja yhdistysten omistuksessa.555

Museotoiminta soveltuu pienimuotoisena ja osittain harrastuspohjalta yksityisen tai

kolmannen sektorin hoidettavaksi mahdollisen kunnan avustuksen turvin556.

552 Euroopan neuvosto 1996 101 � 104.553 Korpipää � Saarela 1995, 57.554 Korpipää � Saarela 1996, 60.555 Euroopan neuvosto 1996, 106.556 Museotoimintaa harjoittava yhdistys saa yleensä rahoituksensa julkisista varoista mutta se kerää tuottojamyös pääsymaksuina. Ratkaistavaksi tulee onko kyseessä liiketoimintaa harjoittava arvonlisäveron alainentoimija vai ei, josta seuraava KHO.n tuore ratkaisu: KHO:28.05.1999/1325: Yhdistys, joka oli tuloverolaissatarkoitettu yleishyödyllinen yhteisö, harjoitti ylläpitämässään museossa tarkoituksensa mukaistamuseotoimintaa. Yhdistys oli tuon toiminnan osalta arvonlisäverolain 4 §:n nojalla vapautettuarvonlisävelvollisuudesta. Yhdistyksen harjoittama museotoiminta oli jatkuvaa, suuntautui rajoittamattomaanasiakaskuntaan ja tapahtui kilpailuolosuhteissa muiden kulttuuri- ja vapaa-ajanviettopalveluiden kanssa.

Page 163: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

130

Mitkä voisivat olla kunnallisesta kulttuuripolitiikasta yksityissektorille luovutettavat

tehtävät? Millaisia kulttuuripalvelujen tuottajia yksityissektorille on syntynyt

markkinaperusteisesti? Yksityiselle sektorille on syntynyt kunnallisten taidemuseoiden

rinnalle taidegallerioita ja laitosteattereiden rinnalle liikkuvia teattereita ja teatteriryhmiä.

Kulttuuriteollisuus on kasvava kulttuurin osa-alue, joka on yksityisen sektorin

markkinaperusteisella vastuulla ja jossa yhteiskunnan rooli on sekä taiteilijoiden että

tuotannon valtakunnallinen ja alueellinen tukeminen ja tuotannon oikeudellinen

ohjaaminen ( esim. elokuvasensuuri ).557

Laissa taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 ) yhdistettiin kuten aikaisemmin olen jo

maininnut kaksi taiteen perusopetusta antavaa lakia eli yleislaki taiteen perusopetuksesta (

L 424/1992 ) ja musiikkiopetusta säätävä musiikkioppilaitoslaki ( L 516/1995 ). Uusi laki

taiteen perusopetuksesta antaa kunnan lisäksi yksityisille organisaatioille luvanvaraisen

mahdollisuuden järjestää lain mukaista taiteen perusopetusta ( L 633/1998, 2 § ). Kun

taiteen perusopetuksen alkutaipaleella taideopetusta antaneet yhdistykset halusivat

kunnallistaa toimintansa taloudellisista ja opetuksen laadullisista syistä, nyt taiteen

perusopetusta on mahdollista antaa yksityisenä koulutuksen järjestäjänä tai myydä

opetuspalvelut kunnan tai kuntayhtymän ylläpitämälle taiteen perusopetusta antavalle

oppilaitokselle tai yksityiselle oppilaitokselle ( L 633/1998, 2.2 §, 4 § ). Kysymykseen voi

tulla aikaisemman kunnallisen taideopetuspalvelun yksityistäminen. Se voi tarkoitta

toiminnan palauttamista yhdistyksen tai säätiön omalle vastuulle tai kunnallisena

toimintana käynnistetyn taideopetuksen luovuttamista rekisteröidylle yhteisölle tai

säätiölle. Kunnan tehtävänä ei ole ohjata eikä valvoa kunnassa toimivan yksityisen taiteen

perusopetusta antavan oppilaitoksen tai muun muotoisen koulutusorganisaation toimintaa.

Yksityisen oppilaitoksen ohjaus ja valvonta ovat luvan myöntäjän eli opetusministeriön

asiana ( L 633/1998, 3 § ). Taiteen perusopetusta ei saa antaa taloudellisen voiton

Yhdistys sai kuitenkin pääosan rahoituksestaan julkisista varoista erilaisina avustuksina. Varsinaisenmuseotoiminnan tuotot kattoivat vain 7-8 prosenttia toiminnasta aiheutuvista menoista. Yhdistyksenmyynnistä suoritettavien verojen ja vähennettävien verojen erotus eli tilitettävä vero oli tästä syystä jatkuvastinegatiivinen. Kun otettiin myynnistä suoritettavien verojen ja vähennettävien verojen erotus eli tilitettävävero oli tästä syystä jatkuvasti negatiivinen. Kun otettiin huomioon, että museotoiminnasta saatavilla tuloillakatettiin vain vähäinen osa toiminnasta aiheutuvista menoista ja että museotoiminnasta tilitettävä vero olitulojen ja menojen välisestä suhteesta johtuen jatkuvasti negatiivinen, yhdistyksen ei katsottu harjoittavanmuseotoimintaansa arvonlisäverolain 1 §;n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla liiketoiminnanmuodossa. Yhdistyksellä ei siten ollut oikeutta lain 12 §:n 1 momentin nojalla tulla hakemuksestaan tästätoiminnasta verovelvolliseksi. Arvonlisäverolaki 1 § 1 mom. 1 kohta, 4 § 12 § 1 mom.557 Vrt. Korpipää � Saarela 1995, 19 ja Euroopan neuvosto 1996, 79 � 91.

Page 164: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

131

tavoittelemiseksi ( L 633/1998, 3.1 § ). Tällä normilla ja mahdollisen luvan saajien

organisaatiomuodolla ( kuntayhtymä, rekisteröity yhteisö tai säätiö ) rajataan taiteen

perusopetuksen antajina ulos yksityisoikeudelliset yritykset eli taiteen perusopetusta ei

voida antaa liiketoiminnallisin toimintaperiaattein, sillä yrityksen tehtävänä on tuottaa

voittoa558. Tämä puolestaan merkitsee taiteen perusopetuksen pysyttämistä

hyvinvointivaltion palveluvarustuksessa sekä julkisen tuen piirissä ja ohjauksessa.

4.4. Toimintavelvoite edellytysten luomiseksi kuntalaisten liikunnalle jaliikunnan järjestäminen erityisryhmille

4.4.1. Liikuntapaikkojen tarjoaminen

Voimassa olevan Liikuntalain ( 1054/1998, 2 § ) mukaan kunnan tulee luoda edellytyksiä

kuntalaisten liikunnalle. Liikuntalaki määrittelee myös eräitä keinoja, kuinka edellytysten

luontitehtävä hoidetaan. Ensiksikin keinovalikoimaan kuuluu paikallisen ja alueellisen

yhteistyön kehittäminen. Toiseksi edellytysten luonti toteutuu kehittämällä terveyttä

edistävää liikuntaa. Kolmantena keinona mainitaan kansalaistoiminnan tukeminen ja ne

ljäntenä liikuntapaikkojen tarjoaminen.

Liikuntapaikkojen tarjoamista kuntalaisten käyttöön ja niiden kunnossapitoa on pidetty

peruspalveluna. Kaikki liikuntapaikat eivät kuitenkaan kuulu terveyden ja hyvinvoinnin

kannalta välttämättömään kunnan liikuntavarustukseen. Ilmasen mukaan peruspalveluja

ovat mm. ulkokentät, liikuntasalit, ulkoilureitit, virkistysalueet ja uimahallit.559

Kunnallisten liikuntapaikkojen rakentaminen on kuulunut kunnan tehtäväpiiriin ennen

liikuntatoimen lakisääteistämistäkin, kuten jo aikaisemmin olen selvittänyt. Tehtävän

tärkeyttä kuvastaa se, että lähes 80 % kaikista maan 29 000 liikuntapaikasta on kunnallisia

ja että Suomen liikuntapaikkatiheys on maailman huippuluokkaa ja että kuntien

yhteenlaskettu liikuntainfrastruktuurin arvo on kymmenissä miljardeissa markoissa560.

Kuntien liikuntapaikkojen peruspalveluluonnetta tukee myös valtion tukipolitiikan linjaus.

Liikuntalain ( 8 § ) mukaisia valtionavustuksia on suunnattu ja suunnataan erityisesti

558 Kettunen 1987, 22, Honko 1989, 26.559 Ilmanen 1996, 225, Knuutinen 1998, liite 9. Työnjako kunnan ja yksityisen sektorin välillä voisi kulkeaperusliikuntapaikkojen ja erityisliikuntapaikkojen välillä. Erityisliikuntapaikkoja ovat keila-, tennis- jasquashallit, kuntosalit, laskettelurinteet ja golfkentät, joista voisivat ja yleensä vastaavatkin yksityisetyritykset.560 He 236/1997, 5/20: n. 28 000 liikuntapaikkaa. Liikuntapaikkojen arvoksi on arvioitu 50 miljardiamarkkaa. Liikunta: liikuntapaikat, 2000, 1: n. 29 000, joka tarkoittaa, että yksi liikuntapaikka 175 asukastakohden ja 75 % on kuntien omistamia. Liikunnan tietopankki LIPAS.

Page 165: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

132

laajojen käyttäjäryhmien tarpeisiin tarkoitettujen liikuntapaikkojen rakentamiseen,

hankkimiseen, peruskorjaamiseen ja varustamiseen. Kunnat, kuntayhtymät ja kuntien

määräämisvallassa olevat yhteisöt on asetettu etusijalle liikuntapaikkarakentamisen

valtionavustuksia myönnettäessä. Avustusta voidaan myöntää myös muille yhteisöille.

Liikuntalaista löytyvät liikuntapaikkojen ja niihin liittyvien vapaa-ajantilojen

rakentamiseen tarkoitettujen valtioavustusten perusmääräykset mutta varsinaisesti

avustukset määräytyvät Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain ( 635/1998 ) mukaan.

Erityisesti pienten kuntien taloudelle on ollut merkitystä sillä, minkä hintainen

liikuntatilahanke on perustamishanke ja mikä kuuluu käyttökustannusten valtionosuuksien

piiriin. Valtioneuvoston päätöksellä ( 1200/1998, 2 § ) vuoden 1999 alusta alennettiin

liikuntalaissa tarkoitetun liikuntapaikkahankkeen kokonaiskustannuksia entisestä 500 000

markasta 100 000 markkaan. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaan

valtioneuvoston asiana on vahvistaa perustamishankkeeksi hyväksyttävän kohteen

markkamääräinen suuruus. Tämän lisäksi opetusministeriöllä on oikeus määrittää

harkinnanvaraisten rakentamisavustusten myöntämisen ehtoja. Opetusministeriö on

päätöksellään 10.12.1999 n:o 15/011/99 kumonnut v. 1995 antamansa päätöksen

rakentamisavustusten yleisehdoista ja saattanut voimaan uudet yleisehdot, jotka koskevat

myös liikuntapaikkarakentamista. Laajempaa valtakunnallista liikuntapaikkarakentamisen

strategia-asiakirjaa työstetään opetusministeriössä liitettäväksi toiminta- ja

taloussuunnitelmaan ja ohjaamaan kansalaisten liikuntaharrastuksia561.

1990-luku on merkinnyt kiristyneen taloustilanteen vuoksi hiljaisempaa kautta myös

liikuntapaikkarakentamisessa ja peruskorjaamisessa. 1970- ja 1980-luvuilla rakennetut

kuntien liikuntapaikat ovat peruskorjaamisen tarpeessa ja yhtenä liikuntapoliittisena

tavoitteena onkin pitää olemassa olevat paikat kunnossa. Vuoden 2000 valtion tulo- ja

menoarviossa on liikuntapaikkarakentamiseen varattu 77, 5 mmk ja kunnat käyttävät

vastaavaan tarkoitukseen vuosittain n. 500 mmk562. Kuntien tarve kunnostaa ja

nykyaikaistaa lähiliikuntapaikkojaan näkyy valtion tuen suuntaamisena

korjausrakentamiseen563. Lähiliikuntapaikat ovat vaivatta tavoitettavissa olevia

561 Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000, 11/19.562 Suomen Kuntaliitto � liikunnan ja nuorisotyön asema lainsäädännössä 2000, 6/6, Liikunta: liikuntapaikat2000, 1.563 Liikunta: liikuntapaikat 2000, 1. HE 236/1997, 5 � 6: Liikuntalain voimassa ollessa valtio on tukenut 2200perustamishanketta yli miljardilla markalla, joka on vain n. viidennes koko rahoituksesta. Valtion tuella on

Page 166: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

133

päivittäiseen elämänpiiriin kuuluvia monikäyttöisiä liikuntapaikkoja564. Liikunnan

yhteiskunnallista merkitystä korostettaessa terveysliikunta tai niin kuin liikuntalaki sanoo

terveytä edistävä liikunta vaatii lähiliikuntapaikkojen olemassa oloa ja niiden helppoa

saavutettavuutta. Kysymys on kunnallisella tasolla merkittävästä periaatteellisesta

liikuntatoimen perustehtävän laajennuksesta565. Lähiliikuntapaikkaverkoston

ylläpitämisellä kunnat toteuttavat hyvinvointipolitiikan peruskivenä olevaa tasa-arvoa,

joka näkyy niin sosiaalisena tasa-arvona kuin sukupuolten ja sukupolvien välisenä tasa-

arvona.

Lähiliikuntapaikkojen rakentaminen on pääasiassa ollut kuntien itsensä hoitama tehtävä

( KuntaL 365/1995, 2.3 § ) ja näyttää siltä, että enemmistö kunnista pystyy tästä tehtävästä

selviytymään taloudellisten voimavarojen hupenemisesta huolimatta566. Kuntalaki

mahdollistaa lakisääteisten tehtävän hoitamisen yhteistoiminnassa muiden kuntien

kanssa tai kunta voi hankkia palvelun muilta palvelujen tuottajilta.

Lähiliikuntapaikkojen rakentaminen ja kunnossapito eivät ensitulkinnalla näytä olevan

kuntien välisen yhteistyön asioita, kuin asuinalueilla, jotka sijaitsevat kuntarajojen

välittömässä läheisyydessä. Lähiliikuntapaikkojen käyttäjäkunta koostuu koko ikäryhmästä

ja on todella asuinaluesidonnainen. Kuntien välisen yhteistyön asiana ovat kalliit liikunnan

ja vapaa-aikatoimen laitokset sekä ulkoiluun liittyvät maa- ja vesialueet567. Ilmasen

mielestä liikuntapalvelujen yksityistämisen sijaan kannattaisi pohtia kunnallista

yhteistyötä, jonka hyötynä olisi kustannusten tasaaminen ja palvelutason säilyttäminen.

Kuntalaisten näkökulmasta kuntien yhteisesti tuottamien liikuntapalvelujen ongelmana on

palvelujen saavutettavuus.568 Vastuuta liikuntapaikkojen käytöstä ja käytön aikaisesta

kunnossapidosta on ostettu liikuntajärjestöiltä ostopalvelusopimuksin. Verrattaessa kuntien pääosin rahoitettu sisäliikuntatilojen rakentamista, joka on ollut linjassaan liikuntalain kanssa luodaedellytyksiä laajojen käyttäjäryhmien liikuntatarpeille. 1990-luvulla on kunnostettu uimahallienperuskorjaamista. Borodulin 1997, 44 - 49: Maan 28 000 liikuntapaikasta sisäliikuntailoja on 5400, joistasuurin osa on koulujen liikuntasaleja, jotka ovat yleisessä käytössä. Kunnissa on myös muita kunnanomistuksessa olevia sisäliikuntailoja, kuten liikuntataloja, liikuntahalleja, kuntosaleja, palloiluhalleja,monitoimitaloja ja tennishalleja. Kunnan tilat ovat yleisessä käytössä mutta kunnissa on myös yksityisessäkäytössä ( seurakunnat, urheiluseurat, varuskunnat, oppilaitokset, vankilat ) olevia sisäliikuntatiloja, joitakäyttävät vain niihin kuuluvat jäsenet, asukkaat tai omistajat.564 Paavola 2000, A5. Opetusministeriö pitää lähiliikuntapaikkojen kehittämistä ja rakentamista tärkeänä jakäsitettä määritellään valtion liikuntaneuvostossa, joka edesauttaa yhteiskunnan voimavarojen suuntaamisenlähiliikuntapaikkojen tukemiseen. Opetusministeriö 2000, 34. Lähiliikuntapaikat tulisi tutkimuksen mukaanrakentaa huomattavasti lähemmäs asuinalueita, sillä keskitetyt liikuntapaikat ovat hankalia autottomille jahuonommin liikkuville kuntalisille, jolloin liikuntalainkin perusarvona oleva tasa-arvo ei toteudu.565 HE 236/1997, 11 � 12. Salo, 1999, 54.566 Merioja 1998, 19.567 Suomen Kuntaliitto � Liikunta- ja nuorisopolitiikan haasteet 2000, 2/3.

Page 167: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

134

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotointa kesken ostopalvelujen käytössä, on todettava, että

liikuntatoimi käyttää ostopalveluita muita enemmän. Ostopalveluiden käyttö on

yleisempää suurissa yli 10 000 asukkaan kunnissa.569 Ostopalveluista puhuttaessa asia

käytännön tasolla mielletään tehtävien siirroksi tai palauttamiseksi urheiluseuroille.

Vastuuta liikuntalain mukaisista kunnan tehtävistä kunta ei voi siirtää urheiluseuroille

mutta se voi yhteistyössä ja sopimuksin järjestää liikuntapalvelut. Kuntien tulee tarkistaa

työnjakonsa urheiluseurojen kanssa mutta mahdollisen tarkistuksen seurauksena syntynyttä

tilannetta ei pidä nimittää kunnallisten tehtävien siirroksi urheiluseuroille570.

4.4.2. Alueellinen ja paikallinen yhteistyö sekä kansalaistoiminnan tukeminen

Voimassa olevaan Liikuntalakiin ( 1054/1998, 2 § ) on hallituksen esityksen mukaan

uutena kunnalle annettavana velvoitteena kirjattu paikallisen ja alueellisen yhteistyön

kehittäminen. Kunnan tehtävänä paikallisella tasolla on johtaa liikuntatointa, kehittää sitä

ja sovittaa yhteen liikunnan yhteistyö. Kunnalla on liikunta-asioiden yhteistyö- ja

koordinaatiovelvoite. Yhteistyöasioina liikuntalain tavoitteiden ja arvovalintojen mukaan

ovat liikunnan vaikutukset lasten ja nuorten kasvuun ja kehitykseen, liikunnan sosiaaliset

ja terveydelliset vaikutukset, erityisryhmien liikunta ja liikunnan suhde ympäristöön.

Lisäksi yhteistyötä tehdään liikunnan suvaitsevaisuus- ja monikulttuurisuustyössä.

Hallituksen esityksessä kunnan liikuntatoimen keskeisiksi yhteistyötahoiksi nostetaan

koulu-, nuoriso-, kulttuuri-, sosiaali- ja terveystoimi sekä työvoima- ja

rakennusviranomaiset.571 Monitasoinen, moniulotteinen, monisisältöinen ja

monitoimijainen sekä pitkälti myös eriytynyt liikunta-ala tarvitsee lainsäätäjän mielestä

kaikilla kolmella hallinnon tasolla oman koordinaattorinsa mutta edellyttää hallinnonalojen

yhteistyötä.572

Liikunnan yhteistyökysymysten yhteensovittaminen kuuluu siis kunnalle ja siellä

liikuntalain tehtävistä vastaavalle toimielimelle. Yhteistyötä voidaan tarkastella

568 Ilmanen 1996, 223 � 224.569 Mäkelä 1998, 96, Suomen Kuntaliitto � Liikunta- ja nuorisopolitiikan haasteet 2000, 2/3. Lappeenrannankaupunki käyttää laajaa ostopalvelusopimusten kirjoa. Sen mielestä ostopalvelusopimukset sopivat parhaitenmaaseudulle, jossa järjestöjen vapaaehtoiset ihmiset kokevat tekevänsä arvokasta työtä oman asuinpiirinsänuorille. Ilmasen 1996, 221 mukaan tilanne näyttää pienissä kunnissa päinvastaiselta, sillä sieltä ei löydyseuroja, jotka voisivat huolehtia esimerkiksi urheilukentistä.570 Vrt. Merioja 1998, 19.571 HE 236/1998, 9, 13.572 HE 236/1998, 9.

Page 168: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

135

kunnallishallinnon sisäisenä hallintokuntien välisenä yhteistyönä. Liikuntakysymysten

lautakuntatasoinen toimivalta on pääasiallisesti laaja-alaisella sivistys- tai vapaa-

aikalautakunnalla, jonka alaisuudessa hoidetaan myös nuorisotyön ja kulttuurin asiat

koulutoimen lisäksi. Vain harvoissa kunnissa on itsenäinen pelkästään liikunta-asioita

käsittelevä lautakunta.573 Liikuntakysymysten käsittely laaja-alaisessa lautakunnassa

mahdollistaa lautakunnan tehtäväalueena olevien muiden asioiden yhteensovittamisen

liikuntaan ja toimii kuin luonnollisena hallinnollisena yhteistyöfoorumina. Lautakunnan

jäsenten tietopohja ja asiantuntemus joutuvat koetukselle monialaisissa lautakunnissa

verrattuna aikaisempaan yhden asian lautakuntajärjestelmään. Selvitysten mukaan erillisen

liikuntalautakunnan puute koetaan toimintaa haittaavaksi tekijäksi mutta toisaalta

tutkimukset osoittavat, että yhdistelmälautakuntien luottamushenkilöillä on vankin

asiantuntemus nimenomaan liikunta-asioissa.574 Luottamuselintasoisen päätöksenteon

näkökulmasta liikuntalakiin kirjattu liikunta-asioiden koordinointivelvoite on vain

olemassa olevan käytännön kirjaamista, sillä laaja-alaisten lautakuntien asettaminen alkoi

jo ensimmäisen liikuntain voimassa ollessa vapaakuntakokeilun myötä 1990-luvun alusta.

Samoin voidaan todeta viranhaltijatasoisesta yhteistyöstä kunnan sivistystoimen sisällä,

sillä suuria kuntia lukuun ottamatta liikunta-, kulttuuri- ja nuorisotoimen viranhaltijat

toimivat saman virasto-organisaation alla, jolla on ollut yhteinen osastopäällikkötasoinen

johto575. Laaja-alaisen hallinnonalan talousarvion ja �suunnitelman valmistelu, käsittely ja

toteutus ( KuntaL 65 § ) edellyttävät yhteistyötä ja koordinointia, jotta toiminnalliset

tavoitteet määrittyvät ja toteutuvat kuntalaisten hyvinvoinnin edistämiseksi ja kestävän

kehityksen turvaamiseksi.576 Koska liikunnan terveyttä edistävä toiminta nostetaan

keskeiseksi yhteiskunnalliseksi perusteluksi, niin hallinnollinen kuin toiminnallinen

yhteistyö sosiaali- ja terveystoimen kanssa kuuluu kunnan liikuntahallinnon

tehtäväkenttään.

Alueellinen liikunta-alan yhteistyövelvoite on sälytetty läänin liikuntatoimelle, kuten

aikaisemmin tässä tutkimuksessa olen jo selvittänyt. Kun lainsäätäjä Liikuntalaissa (

1054/1998, 2.3 § ) määrittää erityisesti kunnan tehtävät liikuntakysymyksissä, se lisää

573 Ilmanen 1996, 219 � 220. Kurikka 1997, 12. Mäkelä 1998, 105.574 Merioja 1998, 20. Mäkelä 1998, 107.575 Kurikka 1997, 13 � 15,.Mäkelä 1998, 108 � 111.576 Ilmanen 1996. 222: Vaasan vapaa-aikaviraston päällikkö Antti Lahtisen haastattelu kertoo, että nykyinenhallintomalli on tuonut paljon ongelmia. Lautakuntien välinen yhteistyö on tuonut mukanaan uudentyyppisiälautakuntien asettamia neuvottelukuntia. Viranhaltijoiden päätösvalta on lisääntynyt eli delegointi on vietyvarsin pitkälle.

Page 169: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

136

paikallisen yhteistyön kehittämisen rinnalle alueellisen yhteistyön kehittämisen keinona

luoda edellytyksiä kuntalaisten liikunnalle. Tällä tarkoitettaneen kuntien välistä

yhteistyötä. Kuntien välisen yhteistyön muodot on säännelty Kuntalain 10. luvussa, joita

olen selvittänyt kuntien kulttuuripalvelujen järjestämisen yhteydessä ( luku 4.3.4.1. ) ja

tässä viittaan samoihin yhteistoimintamahdollisuuksiin liikunnan alalla enkä lähde asiaa

uudelleen soveltamaan liikuntahallinnossa.

Liikuntajärjestöjen ja julkisen hallinnon välillä vallitsee Liikuntalakiin ( 1054/1998,

2.1 § ) kirjattu työnjako, joka nähdään joustavaksi ja tavoitteelliseksi. Työnjako on

merkittävä valtion liikuntatukijärjestelmän kannalta.577 Paikallisella tasolla kuntien

tehtävänä on edellytysten luominen kuntalaisten liikunnalle, jossa tehtävässä

liikuntajärjestöjen avustamisella on ollut keskeinen tai ainakin liikuntajärjestöpoliittinen

rooli. Liikunta-avustusten jakamisessa on noudatettu periaatetta, että avustukset

myönnetään ensisijassa rekisteröidyille paikallisille urheiluseuroille, joiden on pitänyt

kuulua jäsenenä johonkin sellaiseen valtakunnalliseen liikuntajärjestöön, jonka

valtioneuvosto on hyväksynyt liikuntalain mukaiseksi järjestöksi578. Toissijaisesti ovat

tullet kyseeseen sellaiset paikalliset rekisteröidyt yhdistykset, jotka sääntöjensä mukaan

harjoittavat pääasiassa liikuntaa. Kuntien avustuskäytäntö on ollut erittäin tiukka ja

huomattavasti suljetumman avustettavien piirin asiana kuin kulttuurin tai nuorisotyön

avustuspolitiikka. Nyt liikuntalakia koskevassa hallituksen esityksessä halutaan korostaa

kuntien itsenäisen avustuspolitiikan merkitystä mainitsemalla, että liikuntaa järjestävät

organisaatiot ovat lisääntyneet ja monipuolistuneet ja että kunnat voisivat suunnata

liikuntamäärärahansa aikaisempaa laajemmalle kansalaistoiminnan kentälle.579 Uusi

kuntien avustuspoliittinen suuntaus tukisi liikuntalain laaja-alaisia arvoja. Nyt kunnan

asiana on tukea koko terveyttä edistävää liikuntaa eikä vain urheilua tai kapeasti

määriteltyä liikuntaa. Toisaalta voidaan todeta, että myös varsinaisten liikuntajärjestöjen

tehtäväkenttä on monipuolistunut580.

Jo 1990-luvun liikuntapolitiikan linjoja hahmoteltaessa liikuntakomitea painotti liikunta- ja

urheiluseurojen tuen tarvetta lapsille ja nuorille järjestettävässä toiminnassa. Kunnille 577 HE 236/1998, 13.578 Arminen 1997, 18. Jyväskylän kaupungin liikuntalautakunta on julistanut liikuntajärjestöjen avustuksetvuodelle 2000 haettavaksi 31.1.2000 mennessä. Perusavustukset myönnetään rekisteröidyillejyväskyläläisille liikunta-, urheilu- ja erityisliikuntajärjestöille kuin myös palkkausavustus ja projektiavustus.579 HE 236/1998, 13.

Page 170: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

137

suositeltiin, että ne lisäisivät niiden liikuntajärjestöjen toiminta-avustuksia, joiden

turvin järjestetään ohjattua toimintaa lapsille ja nuorille.581 Voimassa olevan

Liikuntalain tavoitteiden mukaista on, että kunnat kohdistavat liikuntajärjestöille

suunnattuja avustuksia ja muita tukitoimenpiteitä lasten ja nuorten tarpeista lähtevään

heidän kasvua ja kehitystä tukevaan toimintaan.582 Urheilujärjestöissä tapahtuvaa toimintaa

pidetään maan laajimpana kansalaistoiminnan muotona.583 Urheilu ja liikunta ovat lasten ja

nuorten harrastuskartoituksissa suosituimpia.584 He siis harrastavat liikuntaa eri

ikäryhmistä eniten. Lasten ja nuorten kasvun ja kehityksen tukemiseen

liikuntajärjestötyössä panostetaan runsaasti vapaaehtoistyötä. Vapaaehtoistyötä tehdään

varsinaisessa urheilu- ja liikuntatoiminnassa eli harjoitusten ohjaamisessa ja

valmentamisessa ja urheilutapahtumien järjestämisessä. Lisäksi vapaaehtoistyön muotoja

ovat urheilujärjestön toimielinten toimintaan ja varainhankintaan osallistuminen.585

Urheilujärjestöjen vapaaehtoistyössä on kysymys perheen ja lähiyhteisön sosiaalisesta

vuorovaikutuksesta ja yhteisestä vastuusta lapsista ja nuorista eli sosiokulttuurisesta

yhteistyöstä, jota kunnan liikuntahallinnon tulisi kaikin tavoin tukea ja edesauttaa, sillä

kansalaistoiminnan merkitystä ei voida aliarvioida, vaan se korostuu ja sitä korostetaan

myös istuvan hallituksen hallitusohjelmassakin586.

Perinteisten liikuntajärjestöjen vastikkeettomien toiminta- tai vuosiavustusten rinnalle,

joiden tarkoituksena on ollut luoda edellytyksiä liikuntajärjestöjen toiminnalle, on 1990-

luvulla kehitetty uusia ja erilaisia avustusmuotoja ja toisaalta uusia kunnan ja

liikuntajärjestöjen yhteistoimintamuotoja. Vastikkeeton mutta kuitenkin avustuksen

myöntäjän valvonnassa oleva taloudellinen tuki on sopusoinnussa Yhdistyslain ( 503/1989

) yhdistysautonomia-aatteen kanssa. Vastikkeettomalla tuella tarkoitan kunnan

liikuntajärjestöille myöntämiä tarveharkintaisia perusavustuksia, jotka myönnetään

yhdistysten toiminta- ja taloussuunnitelmien mukaan yhdistysten sääntöjen mukaiseen 580 SiVM 11/1998 vp. 3/7.581 KM 1990:24, 55 � 56. Arminen 1997, 18: Pieksämäen kaupungin liikunta-avustusten jaossanuorisotoiminnan järjestäminen on yksi tärkeimmistä näkökohdista avustusten saannissa.582 HE 236/1997, 12/20.583 Nieminen 2000, 8 � 9/47.584 Ilmanen 1996, 225: maaseudulla nuorison suosituin harrastus on liikunta ja urheilu.585 Ks. Nieminen 2000, 9 � 10/47.586 Valtioneuvosto. Hallitusohjelma 15.4.1999. Kulttuuripolitiikka, 22/34: Edistetään taiteen, liikunnan januorisotyön kansalaistoimintaa ja selkiinnytetään kansalaistoiminnan julkisen tuen periaatteet suhteessaliiketoimintaa. Urheilun kansalaistoiminnan ja liiketoiminnan väliset yhteydet on selvittänyt selvitysmiesRisto Nieminen. Selvitysmiehen ehdotus kansalaistoiminnan ja liiketoiminnan julkisen tukemiseneriytymisessä noudatettavista periaatteista erityisesti liikuntajärjestöjen osalta. Selvitys luovutettiinkulttuuriministerille 8.9.200.

Page 171: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

138

aatteelliseen toimintaan. Avustusten käyttöä valvotaan yhdistysten virallisten asiakirjojen;

toimintakertomuksen, tilinpäätöksen ja tilintarkastuskertomuksen mukaan.

Vastikkeellinen tuki puolestaan tarkoittaa avustuksen myöntäjän määrittelemiin kohteisiin

suunnattuja avustusvaroja eli kohdeavustuksia. Kohdeavustuksissa avustuksen myöntäjän

ja saajan intressit yleensä kohtaavat ja kohteiden määrittelykin saattaa perustua yhdistysten

ja päättäjien väliseen yhteistyöhön. Kohdeavustuksista on suunnattu mm. seuraaviin

tarkoituksiin: liikuntatilojen vuokrien maksu, liikuntapaikkojen yllä- ja kunnossapito,

liikuntapaikkojen rakentaminen, laiturivartiointi, suunnistuskarttojen tekeminen, koulutus-

ja kurssitoimintamaksut, seurojen ohjaaja-avustukset, kansainvälinen liikuntatoiminta,

tiedottaminen, projektit, uusimuotoinen toiminta ja päätoimisten urheiluohjaajien

palkkaaminen587. Myös erityisryhmien liikuntaa järjestäville erilaisille yhdistyksille on

myönnetty avustuksia.588

Liikuntapaikkojen rakentamis- ja ylläpitoavustukset koskevat liikuntajärjestöjen omistamia

liikuntapaikkoja, joiden avustustoiminnan vastikkeeksi kunnat tekevät yleensä sopimuksen

liikuntapaikan käytöstä myös muille kuntalaisille kuin omistajan jäsenille589. Nykyisin

halutaan puhua liikuntajärjestöistä kuntien kumppanina, joka periaate korostaa

tasavertaisten toimijoiden välistä yhteistyötä. Mutta millaisina kumppaneina kunnat

liikuntajärjestöt haluavat nähdä? Perinteinen avustuspolitiikka vastikkeettomalla tuella

korostaa toisaalta yhdistysautonomiaa mutta tekee myös järjestöt riippuvaisiksi kunnan

tuesta590. Vastikkeellinen tuki kohdeavustuksin on lähellä sopimuspohjaista kunnan

liikuntapalvelujen ostamista liikuntajärjestöiltä eli ostopalveluja. Ostopalvelut liitetään

vaihtoehtoisiin tapoihin tuottaa liikuntapalveluja kuntalaisille. Kunta voi ostaa

omistamiensa liikuntapaikkojen kunnossapitopalveluja, järjestämiensä liikuntatapahtumien

tuottamispalveluja ja liikunnanohjauspalveluja liikuntajärjestöiltä, joilla toimenpiteillä

haetaan säästöjä omaan palvelutuotantoon.591 Voidaan puhua tilaaja-tuottaja-mallista,

jossa kunta toimii liikuntapalvelun järjestämisvastuisena tilaajana ja liikuntajärjestö

587 Arminen 1997, 21 � 25. Mäkelä 1998, 82: �Liikuntatoimen puolella palvelujen tuottamisen tuetpainottuvat jonkin verran kulttuuritointa enemmän kohdeavustuksiin perusavustusten sijasta.� Mäkeläntutkimuksessa avustettavia kohteita olivat myös uimakoulut, urheiluleirit, vanhusten liikunta, vammaistenliikunta, työpaikkaliikunta.588 Arminen 1997, 27.589 Arminen 1997, 21.590 Kurikka 1999, 144.591 Arminen 1997, 43: esimerkkejä ostopalveluista; erityisryhmien liikunnan toteuttaminen, hiihto- jayleisurheilukilpailujen toimitsijatehtävät, kuntosalien ohjauspalvelut, lasten hiihtokoulut, leirikoulut,yleisurheilukoulut, laturetkien järjestelypalvelut, uimakoulujen järjestäminen ja vetäminen, liikuntasalienvalvonta- ja siivouspalvelut, kiintorastiverkoston kunnossapito.

Page 172: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

139

palvelun tuottajana. Näkemys järjestöistä on välineellinen592. Järjestöt nähdään resurssina

liikuntatoiminnan tason säilyttämisessä ja siksi yhteistyömuotojen kehittäminen niiden

kanssa on merkittävää593. Liikuntajärjestöillä on myös osallisuutta ja demokratiaa

korostava rooli eli ne toimivat kansalaistoiminnan areenana ja nuorten kasvun ja

kehityksen alustana. Kunnan tehtävänä tästä näkökulmasta on kaikin tavoin rohkaista

järjestöjä toimimaan omalla tehtäväalallaan ja toissijaisesti haastaa niitä

palvelutuotantokumppaneiksi594. Kansalaistoiminnan rinnalla urheilujärjestöt ovat

ryhtyneet harjoittamaan laajaa ammattimaista liiketoimintaa, joka liittyy

ammattiurheiluun. Tämäkin tapahtuu luonnollisesti paikallisella tasolla eli kunnissa.

Urheilujärjestökentällä ehdotetaankin yhdistysten jakamista kahteen ryhmään eli

kansalaistoimintaa harjoittaviin urheilujärjestöihin ja liiketoimintaa harjoittaviin

ammattiurheiluseuroihin595. Tämä selkiyttäisi myös kuntien avustuspolitiikkaa ja siinä

toteutettavaa päätösharkintaa.

Kuntien ja liikuntajärjestöjen välisen yhteistyön yksi ulottuvuus on kunnallisten

liikuntapalvelujen yksityistäminen eli privatisointi. Privatisoinnin käsitteessä ja

ulottuvuudessa viittaan lukuun kunnan kulttuuripalvelujen privatisointi ( 4.3.4.4. ). Ilmasen

väitöstutkimuksessa kunnallisia vai yksityisiä liikuntapalveluja �teemaa tarkasteltaessa

todetaan, että kysyttäessä asiaa v. 1994 tutkimuskunnilta, niistä yksikään ei uskonut

�kunnallinen liikuntahallinto tulisi tyystin lakkaamaan�.596 Kunnille on annettu liikuntalain

mukainen toimintavelvoite597, joten kunnilla on vastuu velvoitteen toteutumisesta.

Yksityistäminen liikuntapalveluissa merkitsee kunnan luopumista sellaisista tehtävistä,

jotka joku toinen organisaatio voisi hoitaa tehokkaammin ja taloudellisimmin ja joita

palvelujen arvoluokitusprosessissa ei katsota kuuluvaksi kunnan tehtäviin. Kunnan koko ja

toimintaympäristön rakenne vaikuttavat myös siihen, missä määrin yksityistäminen on

mahdollista598. Yksityistämisessä ei ensisijassa ole kysymys peruspalvelujen 592 Kurikka 1999NL, 144. Kurikka 1997, 18: Kuntien liikuntatoimen käytetyin ostopalvelumuoto v. 1997 oliliikuntapaikkojen kunnossapito. Toiseksi eniten järjestöjä käytettiin liikuntapaikkojen vartioinnissa javalvonnassa. Sitten tulivat tasaisen vahvasti kilpailujen järjestäminen, kuntoliikuntatapahtumienjärjestäminen ja liikuntapaikkojen rakentaminen.593 Kurikka 1997, 29, 35.594 Ks. Kurikka 1999NL. 144. Kurikka 1997, 31 � 34: Seurayhteistyöhön liittyy myös ongelmia, jotkavaikeuttavat yhteistä toimintaa. Ongelmia löytyy tiedonvälityksen ja informaation kulun suunnasta,päätöksenteon ja byrokraattisen hallinnon ja talouden toiminnasta sekä yhteistoiminnan muodoista jakäytänteistä.595 Nieminen 2000, 36 � 39/47.596 Ilmanen 1996, 222.597 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 32.598 Kurikka 1997, 22 � 24: Kunnan omistuksessa olevien liikuntapaikkojen omistusta ja ylläpitoa on siirretty

Page 173: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

140

turvaamisesta, vaan se voi olla vaihtoehtoinen keino mahdollistaa väestön hyvinvointia ja

terveyttä edistävää liikuntaa. Palvelujen käyttäjille sinänsä ei ole merkitystä, kuka palvelut

tuottaa, kunhan niitä on sopivasti saatavana ja niiden hinta on sopivassa suhteessa

käytettävissä oleviin tuloihin599. Yksityistämisproblematiikka ja palvelujen ostaminen ovat

lähellä toisiaan olevia asioita. Ostopalveluiden käyttöratkaisuilla otetaan kantaa

palveluiden järjestämisvastuun säilyttämisestä kunnalla mutta samalla voidaan olla askelta

lähempänä arvoratkaisua, jossa tehtävästä voidaan luopua. Vaikka erityisryhmien

liikuntatoiminta on nostettu lainsäätäjän taholta korostettuun asemaan, on osa kuntien

liikuntatoimen viranhaltijoista valmis sen yksityistämään600.

4.4.3. Terveyttä edistävä liikunta ja liikunnan järjestäminen erityisryhmille

Liikuntalain ( 1054/1998 ) tarkoitus on liikunnan ja liikuntatoiminnan edistämisen lisäksi

parantaa liikunnan avulla väestön hyvinvointia, terveyttä ja toimintakykyä. Kysymys on

yhteiskunnan hyvinvointipolitiikan toteuttamisesta liikunnalla ja laajentamalla liikunnan

harrastajakuntaa.601 Kysymys on liikuntalain toteutumisesta yksittäisen ihmisen

elämänpiirissä. Tavoitteena on, että �mahdollisimman moni voisi harrastaa liikuntaa

omista lähtökohdistaan�.602 Mukaan halutaan uusia väestöryhmiä korostamalla

liikunnallista tasa-arvoa ja tasa-arvon edistämistä liikunnan avulla.603 Lain tavoitteissa

korostetaan, kuten jo aikaisemmin olen selvittänyt, lasten ja nuorten kasvua ja kehitystä

edistävää toimintaa mutta lapset ja nuoret eivät sinänsä ole uusi mukaan temmattava

väestöryhmä, koska lapset ja nuoret ovat urheilun ja liikunnan aktiiviharrastajia ja heidän

osuuttaan on korostettu koko ajan 1990-luvun liikuntapolitiikassa.

Eritysryhmien liikunnan järjestäminen on katsottu kuuluneen kunnan tehtäviin

aikaisemman Liikuntalain ( 984/1979 ) perusteellakin. Voimassa olevan Liikuntalain (

eniten urheiluseuroille, toisena ovat muut järjestöt ja kolmantena liikeyritykset. Lisäksi on perustettukunnallisia osakeyhtiöitä. Säätiöt, seurakunnat ja yksityisoikeudelliset osakeyhtiöt ovat myös tulleetvaihtoehtoisen palvelutuottajan rooliin. Kettunen 1999, 70: Vaihtoehtoisina palvelutuotantotapoina NPM �kehittämispolitiikassa pidetään tilaaja-tuottaja-mallia, henkilöstön kannustamista yritystoimintaan,ostopalveluja kilpailuttamisineen, palveluseteli �mallia, valinnan vapauden lisäämistä ja tehtävien siirtoayhdistyksille ja kansalaisjärjestöille.599 Kurikka 1997, 15 viitaten Alleniin 1995, 60 � 61. Tuovi Allen tutki v. 1995 kunnallisten palvelujenkysyntätarpeita, kulutusta ja kokemuksia.600 Kurikka 1997, 17.601 HE 236/1997, 11/20.602 HE 236/1997, 12/20.603 HE 236/1997. 11 � 12/20.

Page 174: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

141

1054/1998, 2.3 § ) mukaan kunnan tulee luoda edellytyksiä kuntalaisten liikunnalle

järjestämällä liikuntaa ottaen huomioon myös erityisryhmät. Ennen vapaakuntakokeilua ja

ennen 1993 kuntien valtionosuusuudistusta kuntien oli mahdollista perustaa

valtionosuuden turvin liikunnanohjaajan virkoja tehtävänä järjestää erityisryhmien

liikuntaa ( Liikuntalaki 984/1979, 7.2 § ). Näin tapahtuikin, kuten aikaisemmin olen

selvittänyt. Kaikki kunnat eivät ole nähneet ottaa tehtäväkseen erityisryhmien

liikuntatoiminnan järjestämistä604 ja osa kuntien viranhaltijoista olisi valmis yksityistämään

kunnalla olevan erityisryhmien liikuntatehtävän, kuten edellisessä alaluvussa jo selvitin.

Erityisryhmien liikunnan piiriin katsotaan kuuluvan henkilöt, joilla on vaikeuksia käyttää

yleisiä liikuntapalveluja sellaisenaan ja joiden liikunnan järjestäminen vaatii erityisiä

toimenpiteitä605. Erityisryhmiin katsotaan kuuluviksi vammaiset, pitkäaikaissairaat,

vanhukset ja laitoksissa asuvat606. Erityisryhmien liikunnan järjestämisessä

yhteistyöosapuolina ovat kunta eri toimijoineen, vammaisjärjestöt, eläkeläisjärjestöt ja

kunnassa toimivat kohderyhmistä vastaavat laitokset.

Vaikka lapset ja nuoret sekä erityisryhmät mainitaan liikuntalaissa ja lain tarkoitus

suunnataan myös näiden mainittujen väestöryhmien hyvinvoinnin, terveyden ja

toimintakyvyn parantamiseen liikunnan avulla puhumalla oikeudesta osana kansalaisten

peruspalveluja607, ei kyseessä ole lasten ja nuorten eikä erityisryhmien subjektiivisesta

oikeudesta liikuntapalveluiden saantiin. Yhteiskunnan vastuuta liikuntapalvelujen

järjestämisessä halutaan korostaa tasa-arvovaatimuksen kehikossa siten, että palvelujen

saanti osalle väestöstä mahdollistuu vain yhteiskunnan tuella608. Kunkin kunnan tulee

omista lähtökohdistaan arvioida, missä määrin tasa-arvoisten liikuntapalvelujen

järjestämisvastuu lapsille ja nuorille ja erityisryhmille vaatii kunnan resurssipanostusta.

Liikunnan yhteiskunnallinen perustelu korostaa liikunnan terveydellisiä, taloudellisia ja

sosiaalisia vaikutuksia niin yksikön kuin yhteiskunnan kannalta. Liikuntaan sijoitettuja

taloudellisia panostuksia pidetään tuottoisina sijoituksina yhteiskunnan kannalta.

Yhteiskunnalle liikunnan katsotaan tuovan verotuloja, säästöjä terveys- ja sosiaalikuluissa

604 Mäkelä 1998, 36: 43:sta Mäkelän tutkimukseen vastanneesta kunnasta 15 hoiti itse kokonaanerityisryhmien liikuntatoiminnan, 17 kunnassa toiminta kuului osittain kunnan tehtäväpiiriin ja neljännesvastaajista ilmoitti, ettei toimintaa ole kunnassa lainkaan.605 KM 1990:24, 271.606 KM 1990:24, 271.607 HE 236/1997, 12/20.608 HE 236/1997, 12/20.

Page 175: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

142

ja säästöjä työelämässä sekä kunnan palveluissa. Yksilölle liikunta antaa elämän laatua,

toiminta- ja työkykyä, suojaa kansantauteja vastaan ja liikunta on myös monesti edullinen

harrastusmuoto.609 Yhteiskunnan tukeman liikuntatoiminnan tulee olla eettisesti perusteltua

eli sillä pitää olla positiivisia vaikutuksia610. Yhteiskunta uskoo, että laajoilla monitasoisilla

projekteilla kuten Kunnossa Kaiken Ikää �yhteistyöhankkeella ( KKI ) voidaan saada

keski-ikäiset ihmiset mukaan liikuntaan. Suurista ja keskisuurista kunnista valtaosa on

mukana KKI �hankkeessa. Hankkeella on ollut yhteistyötä edistäviä vaikutuksia niin

kolmannen sektorin toimijoiden kesken kuin viranomaisten välillä. Tärkeintä ovat

vaikutukset varsinaiseen kohderyhmään eli keski-ikäiseen väestöön. Hankkeella on koettu

olevan laajimmat vaikutuksia suurissa ja keskisuurissa kunnissa. Pienet kunnat ovat

taistelleet ajan, rahan ja henkilöstöresurssien puutteessa.611

4.5. Nuorten elinolojen parantaminen ja edellytysten luominen nuortenkansalaistoiminnalle kunnan toimintavelvoitteena

4.5.1. Nuorten elinolojen parantaminen kunnan nuorisotyötehtävänä

Yhteiskunnan toimintojen taloudellisessa puristuksessa hyvinvointivaltion lainsäätäjän

sekä hallinnon etsiessä keinoja oikeudellistumisen ongelmiin ratkaistiin julkishallinnon

tehtävää nuorisotyössä säätämällä uusi Nuorisotyölaki ( 235/1995 ), jolla kumottiin v.

1985 annettu saman niminen laki. Kuntien nuorisotyön näkökulmasta toinen mahdollisuus

olisi ollut, ettei erityislakia nuorisotyöstä olisikaan säädetty, vaan kuntien nuorisotyö olisi

jäänyt kuntien yleisen toimialan varaan, joka on kunnallisen itsehallinnon kulmakivi.

Tällaista mahdollisuutta ei näytetä virallisesti edes harkitun, vaikka samoihin aikoihin

eduskunnan hyväksymä Kuntalaki ( 365/1995 ) korosti vapaakuntakokeilun tulosten

perusteella kuntien laajaa itsehallintoa ja oikeutta itse päättää tehtävistään sekä keinoistaan

tavoitteisiin pääsemiseksi myös lakisääteisissä tehtävissä.

Kunnille säädettiin uudessa nuorisotyölaissa toimintavelvoite �Kunnan toimialaan kuuluu

nuorisotyö� ( 235/1995, 4 § )612. Kunnan nuorisotyön lakisääteinen sisältö on parantaa

609 Ks. Merioja 1998, 9, Suomen Kuntaliitto 1998, 52.610 HE 236/1997, 11/20.611 Merioja 1998, 22 � 24.612 HE 298/1994, 5/13, 6/13. SiVM 30/1994, 3/7: Sivistysvaliokunnan mielestä eräisiin asiantuntijoihinvedoten kunnallisesta nuorisotyöstä olisi pitänyt säätää yksityiskohtaisemmin ja niin se ehdottikin, että 4 §:n

Page 176: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

143

nuorten elinoloja ja luoda edellytyksiä nuorisotoiminnalle ( 4 § ). Sivistysvaliokunta katsoi,

että nuorisotyön sisältö laajeni aikaisemmasta vapaa-aikapolitiikasta nuorten elinolojen

parantamiseen ja kansalaistoimintaan613. Näin voidaan sanoa, sillä 1985Nuorisotyölain

mukaan nuorisolautakunta oli nuorisotyötä, nuorisotoimintaa ja nuorisopolitiikkaan

liittyviä yhteydenpitotehtäviä varten ( 4.1 § ). Sen tehtävänä oli seurata kunnassa

harjoitettavaa nuorisopolitiikkaa, tehdä sitä koskevia esityksiä ja aloitteita sekä antaa

lausuntoja. Tämän lisäksi sen tuli pitää yhteyttä nuorisopolitiikasta vastaaviin

viranomaisiin mutta lakisääteistä ratkaisuvaltaa nuorisopolitiikassa nuorisotyölaki ei

taannut. Päätösvalta tuli saada kunnanvaltuustolta johtosäännöllä. Näin saatettiinkin

toimia, koska nuorisopolitiikkaan liittyviä tehtäviä pidettiin jo v.1985 perinteisenä osana

nuorisolautakunnan toimialaa ja yhteydenpitotehtävien nähtiin edelleen korostuvan614.

Nuorisolautakunnasta oli vuosien saatossa tullut kunnallishallinnon lakisääteinen

nuorisopolitiikan asiantuntija ja lausunnon antaja mutta kenelle tämä rooli lankesi

sektorihallinnollisten nuorisolautakuntien lakkauttamisen jälkeen 1.1.1993. Monialaisten

lautakuntien nuorisopoliittinen asiantuntemus ei luonnollisestikaan voi yltää yhden asian

lautakunnan tasolle615. Voimassa oleva nuorisotyölaki velvoittaa kuntia nuorten elinolojen

parantamiseen muttei anna keinoja tehtävän suorittamiseen, vaan edellyttää, että kunta

järjestää asian omista lähtökohdistaan616. Nuorten elinolojen parantamistehtävää

paikallisella tasolla ei laissa nimetä millekään määrätylle sektorille tai toimielimelle.

Tehtävä edellyttää, että nuorten elinolojen parantaminen huomioidaan kunnallisessa

lisättäisiin, että kunnan tehtävänä nuorten elinoloihin liittyvien asioiden edistäminen ja nuortenkansalaistoiminnan tukeminen sekä tarvittaessa toiminnan järjestäminen. Tämä lausuma olisi jatkanutkumotun Nuorisotyölain ( 1068/1985 ) henkeä, sillä kunnan tehtävää nuorisotyössä tarkennettiinNuorisotyölain ( 1068/1985 ) 4 §:n ja Nuorisotyöasetuksessa lueteltujen ( 1069/1985, 2 § ) kunnannuorisolautakunnan tehtävien kumoamisen jälkeen 1.1.1993 (Laki 726/1992 ja Asetus 1318/1992 ) laillanuorisotyölain muuttamisesta 726/1992 siten, että lain 2 §:ään lisättiin 2 momentti: �Kunnan tehtävänä onlisäksi tarvittaessa järjestää nuorisotoimintaa sekä huolehtia nuorisopolitiikkaan liittyvistä yhteydenpito- jatiedotustehtävistä�.613 SiVM 30/1994, 2/7.614 HE 167/1985, 3. Mikkelin kaupungin nuorisotoimen johtosäännössä ( 1.12.1986, 3 § ) nuorisolautakunnantehtävä nuorisopolitiikassa määriteltiin nuorisopolitiikan seurannaksi ja yhteydenpidoksi kun puolestaanVarkauden kaupungin vapaa-aika-lautakunnan johtosääntö kuitenkin vasta 22.2.1993, 3 § määrittelilautakunnan tehtäväksi nuorisopoliittisen toiminnan toteuttamisen ja tukemisen.615 Kurikka 1999, 28 � 29: Nykyisten monialaisten lautakuntien ( mm. vapaa-aikalautakunta, kulttuuri- jasivistyslautakunta, sivistyslautakunta ) jäsenten nuorisopoliittinen tietotaso on melko tai erittäin alhainen.Mäkelä 1998, 105: Noin puolessa tutkimuskunnista kulttuuri-, liikunta- ja nuorisoasiat hoidettiin samassalautakunnassa ( 24/48 ). Vain Mikkelin kaupungissa oli erilliset lautakunnat kaikilla tehtäväalueilla.Luottamushenkilöiden nuorisopoliittinen tietotaso oli kaikkein alhaisin. Seuraavaksi alhaisin olikulttuuripolitiikan asiantuntemus ja eniten lautakunnan jäsenten arvioitiin taitavan liikuntapolitiikkaa.616 HE 298/1994, 5/13.

Page 177: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

144

päätöksenteossa.617 Sen voidaan ajatella merkitsevän nuorten elinolonäkökulman

huomioimista kaikessa päätöksenteossa, joka koskee nuorten asumista, toimeentuloa, työtä,

terveyttä, koulutusta, kansainvälistymistä ja harrastus-, kulttuuri- ja vapaa-aikapalveluita.

Toisaalta sen voidaan ajatella, että kunnanvaltuusto antaa nuorten elinolojen

parantamistehtävän jollekin toimielimelle, joka huolehtii, että nuorisotyölain tavoitteet

konkretisoituvat kunnan talousarviossa ja �suunnitelmassa ja että ne välittyvät myös

toimenpide-ehdotuksina alueiden kehittämisestä annetun lain ( 1135/1993 ) mukaisiin

maakunnallisiin tavoiteohjelmiin ( 235/1995, 5 § ).

Nuorten elinolojen parantamistehtävä uusin toimintamallein ja lähtökohdin vaikkakin

vähentynein kunnallisin resurssein mutta uusin taloudellisin mahdollisuuksin on uudistanut

kuntien nuorisotyötä. Vaikka kuntien nuorisotyön on pitänyt hakea oikeutustaan monelta

suunnalta, sen yhteiskunnallinen merkitys on nyt ankkuroitunut nimenomaan nuorten

elämäntilanteen618 hallinnan parantamiseen. Moniulotteisen nuorisotyön oikeutusta on

hankittu myös houkuttelemalla kuntien päättäjiä ja viranomaisia nuorisopoliittiseen

keskusteluun mm. Nuorisotyön yhteiskunnallinen merkitys �projektin avulla, jota varten

on tuotettu kaksi kirjasta: Cederlöf, Petri. Nuorisotyön yhteiskunnallinen merkitys.

Nuorisoasiain neuvottelukunta. Helsinki 1998 ja Aikakone � Nuorisotyö kutsuu

merkitysmatkalle. Suomen Nuorisoyhteistyö Allianssi ry. Helsinki 1998. Kuntien on

ajateltu tuottavan samaan aiheeseen liittyvää kirjallista aineistoa, jonka avulla olisi

mahdollista pohtia kunnan nuorisotyön merkitystä niin yhteiskunnalle kuin nuorille ja sen

avulla voitaisiin perustella nuorisotyölain mukaisten tavoitteiden toteuttamiseksi tarvittavia

toimenpiteitä kunnassa.619 Nuorisotyölain �perimmäisenä tarkoituksena on ollut saattaa

nuoret tasavertaiseen asemaan muiden yhteiskunnan jäsenten kanssa suhteessa julkiseen

palvelutuotantoon�.620 Nuorten elinolojen parantamisen tulee tapahtua tasa-arvoisuuden,

suvaitsevaisuuden, kulttuurien moninaisuuden ja kestävän kehityksen periaattein. ( 1 § ).

Nuorten elinolojen parantamisen keskeinen toimintamalli on yhteistoiminta.

Sivistysvaliokuntakin korosti yhteisjohtamisen mallin sopivuutta nuorisotyöhön, sillä

nuoria koskevassa päätöksenteossa ja suunnittelussa nuorten ja nuorisojärjestöjen

617 HE 298/1994, 5/13.618 HE 298/1994, 8/13: �Elämäntilanne on käsitteenä elinoloja laajempi käsittäen koko nuoren sen hetkisentilanteen lisäksi myös elämänkokemuksen mukanaan tuomat toimintatavat, asenteet ja kulttuuritaustan.�619 Ks. Mattila, 1999, 73.620 HE 298/1994, 6/13.

Page 178: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

145

mielipiteet tulee ottaa huomioon621. Nuorten elinolojen parantamisen osapuolet kulloinkin

työstettäviksi otetuissa hankkeissa muodostavat verkoston, jossa toimivat vastaavat

hankkeen toteuttamisesta omalla nuorisopoliittisella asiantuntemuksellaan. Laaja-alaisen

päätöksenteko-orgaanin ( lautakunnan ) nuorisopoliittisen asiantuntemuksen vaje

korvaantuu kuhunkin hankkeeseen tulevien projektihenkilöiden asiantuntemuksella.

Nuorten elinolojen parantamiseksi tehtävät toimenpiteet voivat olla poikkihallinnollisia,

seutukunnallisia, usean kunnan yhteisiä, kunnan ja kolmannen sektorin toimijoiden välisiä

tai jopa kansainvälisiä. Nuorten elinolojen parantamiseksi tarkoitetut toimenpiteet ovat

kokonaisvaltaisesti nuorten elämänhallintaa edistäviä ja ongelmalähtöisiä, joka

hallintolähtöisyyden vastapainona merkitsee helpompaa konkreettisen tavoitteen

asettamista, keinojen löytämistä ja vaikuttavuuden saavuttamista. Kokonaisvaltaisiin

ongelmalähtöisiin hankkeisiin, joilla edistetään nuorten elämänhallintaa, on ollut

mahdollista saada yksityistä rahoitusta ja hankkeilla itsellään on ollut omaa

varainhankintaa622.

Nuorten elämän hallintaan kokonaisvaltaisesti tarttunut työmuoto nuorten elinolojen

parantamisessa on nuorten työpajatoiminta623. Tänä päivänä nuorten työpajatoimintaa

pidetään yhtenä parhaiten hoidetuista kuntien nuorisopalvelujen muodoista624. Pajatoiminta

tavoittaa vuosittain n. 10 000 nuorta, joita valmennetaan työelämään, koulutukseen,

oppisopimukseen ja tuetaan heidän elämänsä ongelmissa625. Työpajatoiminnan leviämiseen

ja työmuotojen monipuolistumiseen vaikutti Euroopan unionin rakennerahastorahoituksen

mahdollistuminen vuodesta 1995 ( rahastokausi 1995 � 1999 ). Horisontaalisen tavoite 3 �

ohjelman ydinajatuksena oli kehittää inhimillisiä voimavaroja siten, että ihmisten taidot

vastaisivat työmarkkinoiden vaatimuksia. Tavoite 3:n toimenpiteet oli suunnattu

työttömille. Nuorisotyöttömyyden ehkäisy eli nuorten integroiminen työmarkkinoille

innovatiivisten työpajojen avulla sai kunnat liikkeelle. Perinteisistä työpajoista haluttiin

kehittää laaja-alaisempia nuorten elämänhallintataitojen edistäjiä. Toiminnan kohteena

olivat alle 25-vuotiaat nuoret, joilla ei ollut ammatillista koulutusta. Innovatiivisen

621 SiVM 3071994, 2/7.622 Ks. Varjopuoli-työryhmä Hanko 1994.623 Suomen Kuntaliitto, 1: Työpajatoiminta alkoi Helsingissä v. 1980. Vuonna 1992 työpajoja oli 57 ja v.1996 jo 308. Kunnat ylläpitävät 205 työpajaa. Järjestövetoisia on 23. Keskeinen pajatoiminnasta vastuussaoleva hallinnonala kunnissa on nuorisotoimi. Työpajoissa työskentelee 537 henkilö johto- jaohjaustehtävissä. Ks. myös Mäkelä 11998, 77. V. 1999 Suomessa oli n. 350 työpajaa, joista 95 % on kuntienomistamia. Ks. myös opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus v. 1998, 34.624 Kurikka 1999, 43.625 Cederlöf 1998, 53.

Page 179: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

146

työpajan tuli tähdätä tavoite 3-ohjelman mukaisiin kehittämistavoitteisiin, joita olivat: 1.

oppisopimuskoulutusjärjestelmän tukeminen, 2. nuorten yrittäjyyden tukeminen, 3.

työpajakoulut, 4. ammatillisten oppilaitosten työpajat työttömille nuorille, 5. mestari-kisälli

�toiminta, 6. nuorten työpajat toimintakeskuksina ja 7. syrjäytyneiden nuorten tukeminen.

Innovatiivisten työpajojen rahoitus tuli Euroopan sosiaalirahastosta ( ESR ) ja kuntien

kansallisen rahoituksen yhteistyökumppani oli työministeriö ja paikallisella tasolla

työvoimapiiri.626 Euroopan sosiaalirahastosta rahoitettiin myös monikansallisesti toimivia

yhteisöaloitteita, joista Employment -Youthstart uutena osa-alueena oli tarkoitettu

edistämään alle 20-vuotiaiden sijoittumista työmarkkinoille. Se oli tarkoitettu nimenomaan

ammattipätevyyttä vailla olevien nuorten koulutukseen. Nuorten työpajat nähtiin hyviksi

kasvualustoiksi Youthstart �ohjelman mukaisissa kehittämishankkeissa, vaikka

yhteisöaloitteen toimijoiden painopiste asetettiinkin nuorisotoiminnan ja

terveyskasvatuksen alueella toimiviin kansalaisjärjestöihin. Täydentävyysperiaatteen

mukaan Youthstart �hankkeeseen oli mahdollista yhdistää jokin muu EU:n ohjelma.627

Nuorten työpajatoiminta on myös erinomainen esimerkki verkostoyhteistyöstä

kunnallishallinnon välisten toimijoiden, valtion viranomaisten ja työnantajien välillä628,

jota nuorisotyölaki edellyttää ( 235/1995, 5 § ). Työpajatoiminnan menestys perustuu

niiden joustavuuteen, nopeaan reagointikykyyn ja innovatiivisuuteen629. Syrjäytymisen

ehkäisyssä, jota työtä parhaimmillaan nuorten työpajatoiminta on, tarvitaan eri alojen

viranomaisten ja kolmannen sektorin toimijoiden yhteistyötä. Syrjäytymisen ehkäisyssä

nuori tulee kohdata yksilönä ja tunnistaa hänen elämäntilanteessaan olevat ongelmat.

Työpajoista ollaan rakentamassa aitoa nuorille suunnattua julkisen sektorin yhdenluukun

palvelujärjestelmää630, joka rikkoo perinteiset hallinnolliset sektorirajat. Onko työpajoista

jo osittain tullut ja vahvemmin tulemassa nuorten oikeuksilla perusteltu julkinen

palvelu631? Ollaanko menossa kohti alle 25 �vuotiaan nuoren subjektiivista oikeutta

työpajajaksoon? Nuorisotyölaki korostaa nuoren huomioimista yksilönä, �jolla on vastuu

626 OPM 1996, 26 � 28. Työministeriö 1996, 2, 9. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998,34: OPM tuki v. 1998 nuorten työpajojen toimintaa 21 milj. markalla. 74 työpajaa oli ESR -rahasto-ohjelmassa ja niitä tuettiin 8,2 milj. markalla ja 140 kansallista työpajaa tuettiin 12,8 milj. markalla.627 Työministeriö 1995, 1 � 3 ja 62 � 69.628 Nuorisoasiainkeskus 1995, 24.629 Hätälä 2000, 1.630 Hätälä 2000, 1.631 Ks. Cederlöf 1998, 65: Nuorisotyö nuorten oikeuksilla perusteltu palvelu. Työpajat ovat nykyisinkeskeinen osa nuorisotyötä.

Page 180: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

147

omasta elämästä mutta myös oikeudet suhteessa yhteiskuntaan�632. Lainsäädännöllinen

ajattelu on kaksijakoinen. Toisaalta korostetaan nuoren yksilön omaa vastuuta omasta

elämästä. Toisaalta korostetaan nuoren oikeuksia yhteiskuntaan ja tasavertaisiin julkisiin

palveluihin633. Yhteiskunnan tulisi toimia siten, ettei nuorten syrjäytymistä pääsisi

tapahtumaan. Syrjäytymisen ehkäisy käsitteen ja kunnallisten toimenpiteiden sisään

mahtuu mitä moninaisempia toimintoja kuntien tulkinnoista, nuorten tarpeista ja

ulkopuolisesta ohjauksesta riippuen. Syrjäytymisen ehkäisy eurooppalaisena ja

kansallisena nuorisotyöhön ankkuroituneena käsitteenä on paremminkin ymmärrettävä

nuoriin suunnattujen toimenpiteiden kehikkona kuin instituutiona tai yksittäisenä

työmuotona. Syrjäytymisen ehkäisytoimenpitein edistetään nuoren vastuuta omasta

elämästä, vahvistetaan nuoren mahdollisuuksia osallistua koulutukseen, työelämään,

sosiaaliseen kanssakäymiseen ja perhe-elämään. Syrjäytymisriskien ehkäisyllä halutaan

ennakollisin toimenpitein antaa nuorelle elämänhallinnan eväät, estää huono-osaisuuden

kierre ja taata tasapainoisen identiteetin kehittyminen. Yhteiskunnan haasteet ovat niin

suuria, ettei työ ole enää minkään toimialan tai tulosalueen yksin hoidettava.

4.5.2. Edellytysten luominen nuorisotoiminnalle kunnan keino hoitaa lakisääteinen

toimintavelvoite

Edellytysten luominen nuorisotoiminnalle on kunnan toinen lakisääteinen nuorisotyön

tehtävä ( 235/1995, 4 §, 2 § ). Nuorten kansalaistoiminnan edellytysten luonti merkitsee

lähinnä paikallisten nuorisoyhdistysten avustamista ja kunnallisten nuorisotilojen

ylläpitoa634. Nuorisotoiminnan toteuttaminen dualistisen ajattelun mukaan kuuluu nuorille

itselleen, heidän yhteisöilleen ja nuorisojärjestöille. Vastaavasti nuorisotyön toteuttaminen

on ensisijassa valtion, kuntien ja nuorisojärjestöjenkin tehtävä. Aikaisemmin nimenomaan

edellytysten luominen nuorisotoiminnalle oli valtion ja kuntien asiana ( 1068/1985, 2 § ) ja

se kohdentui nuoriin ja nuorisoyhdistyksiin. Koska nykyinen nuorisotyö -käsite pitää

sisällään sekä nuorten elinoloelementin että edellytysten luomisen nuorisotoiminnalle, on

nuorisoyhdistysten vastuu nuorisotyössä ymmärrettävä erityisesti vastuuksi nuorten

elinolojen parantamisessa. Jos edellytysten luominen nuorisotoiminnalle ymmärretään

632 HE 298/1994, 5/13.633 HE 298/1994, 6/13.634 HE 298/1994, 3/13.

Page 181: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

148

nuorisoyhdistysten tukemiseksi ja nuorisotilojen ylläpitämiseksi, ei tämä osa nuorisotyöstä

näyttäisi olevan ainakaan paikallisten nuorisoyhdistysten asiana.

Paikallisten nuorisoyhdistysten avustaminen korostetusti nuorisolautakunnan

lakisääteisenä tehtävänä menetti asemansa vapaakuntakokeilun jälkeisessä normien

purkuoperaatiossa, kun Nuorisolautakunta-asetuksen ( 1069/1985, 2 § ) mukaiset kunnan

nuorisolautakunnan tehtävät kumottiin 1.1.1993 lukien ( A 1318/1992 ) ja kunta sai itse

päättää nuorisotyöasioissa toimivaltaisen lautakunnan sekä sen tehtävät nuorisotyössä.

Organisaationormien purkua merkittävämpi tekijä edelleenkin lakisääteisen

nuorisotoiminnan edellytysten luontitehtävän suorittamisessa oli

valtionosuuslainsäädännön muutoksella635. Valtionosuus määräytyi 1.1.993 lukien Opetus-

ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaan ( 705/1992 )636, joka tarkoitti, että

nuorisotyön käyttökustannukset rahoitettiin opetusministeriön vahvistaman

asukasperusteisen yksikköhinnan mukaan ( 24 § ) eikä paikallisten nuorisoyhdistysten

avustaminen ollut enää erityisasemassa valtionosuuksien saannin suhteen637. Kunnan

itsehallinnolliseen harkintaan jäi, katsoiko se tehtäväkseen avustaa yhdistyksiä vai ei.

Vaikka kuntien tehtävät nuorisotyössä ovatkin muuttuneet, on nuorisoyhdistysten

avustaminen säilynyt yhtenä keskeisenä perustehtävänä638. 1990-luku on kuitenkin tuonut

järjestöautonomiaperiaatetta kunnioittavan avustusten myöntämisajattelun rinnalle uusia

vaateita. Avustusten käyttötarkoituksen on jopa pitänyt suuntautua sellaiseen toimintaan,

joka korvaa kaupungin aikaisemmin tuottamia palveluja639. Nuorisoyhdistysten tukeminen

näissä raameissa voi ensiksikin merkitä sitä, että kunta on mahdollisesti itse ottanut

tuottaakseen enemmän nuorisotoimintapalveluja, kuin sen kunnan olosuhteisiin nähden

635 Lailla nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992 ) kumottiin Nuorisotyölain ( 1068/1985 ) 8 � 11, 16, 17,26 §, jotka sisälsivät valtionosuuden myöntämistä koskevia normeja.636 Laki nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992 ) 7 §.637 Nyt voimassa on uusi Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta ( 635/1998, 5, 27 § ), jonka mukaannuorisotyön käyttökustannukset rahoitetaan kunnan alle 29-vuotiaiden asukasmäärän ja niitä kohdenmäärätyn yksikköhinnan perusteella.638 Mäkelä 1998, 38 � 39. Kurikka 1999, 41.639 Arminen 1997, 30, 32: Oulun kaupunginhallitus on 9.11.1992, 1203 § päättänyt, että avustustenjakoperusteet tulee kokonaisuudessaan uudistaa siten, että avustukset kohdennetaan pelkästään kaupunginpalveluja korvaavaan toimintaan. Myöntämisperusteena voidaan pitää myös sitä, että järjestö tai yhteisöedistää kaupungin toimintoihin liittyvää kansalaistoimintaa. Mikäli järjestön toiminta on kaupungintoiminnoista irrallista tai myöntämisperusteet muutoin eivät liity kaupungin tavoitteisiin, ei avustuksenmyöntämiselle tällöin ole perusteita. Kaupunginhallituksen ohjetta noudattaen Oulun nuorisoasiainlautakuntaon sisällyttänyt po. avustusohjeisiinsa maininnan, että �avustukset kohdennetaan pelkästäännuorisoasiainkeskuksen palveluja korvaavaan toimintaan. Avustusta voidaan myöntää myös sellaisellejärjestölle tai yhteisölle, joka edistää nuorisoasiankeskuksen toimintoihin liittyvää kansalaistoimintaa.�

Page 182: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

149

olisi tarvinnut ja että kunta on järjestämisen ymmärtänyt omaksi palvelutuotannoksi640.

Toiseksi menettely voidaan ymmärtää niin, että kunta haluaa uudella avustustavallaan

laajentaa nuorisotoiminnan järjestämisvastuutaan ja mahdollistaa nuorisoyhdistysten

omista lähtökohdista toteutettavan toiminnan. Järjestöautonomian ja vapaan

kansalaistoiminnan itseohjautuvuuden ja jopa perusoikeutena olevan

yhdistymisvapaudenkin näkökulmasta sellaiset avustusohjeet, jotka korostavat kunnan

ensisijaisuutta, kalskahtavat liikaa kuntakeskeisille. Toisaalta menettely voidaan tulkita

palvelujen hankkimiseksi muilta palvelujen tuottajilta ( KuntaL 365/1995, 2.3 § ) mutta

avustustoiminnassa ei ole kysymys ostopalvelusta641 ja se ei ole sama kuin avustaminen.

Avustamisen lähtökohtana tulee olla toimivaltaisen oikeussubjektin omiin tavoitteisiin

perustuva toiminta, jonka kunta näkee nuorisotyölain mukaisia tavoitteita ja arvoja, kuten

tasa-arvoa, suvaitsevaisuutta, kulttuurien moninaisuutta ja kestävää kehitystä edistäväksi.

Kunnat avustavat nuorisoyhdistyksiä lakisääteisenä nuorisotoiminnan edellytysten

luontitehtävänä laatimiensa avustusohjeiden perusteella, joiden pohjana on valtion

normiohjaus. Avustuksia myönnetään vuosiavustuksina nuorisoyhdistysten

toimintasuunnitelmien mukaiseen yleiseen toimintaan ja erityistarkoituksiin, kuten

leiritoimintaan, koulutustoimintaan, kansainvälisen toimintaan, toimitilojen vuokriin ja

järjestöohjaajien palkkaukseen. Lisäksi kunnilla on käytössään kohdeavustuksia, joita

myönnetään nuorten vapaille ryhmille projektiluonteisiin kertahankkeisiin, joka ajattelu on

perua 1985Nuorisotyölaista ( 7.1.2 § ). Lautakunta, jolle nuorisoyhdistysten avustaminen

kuuluu, valvoo avustusten käyttöä ja avustusta saaneiden yhdistysten tulee antaa sille

asianmukainen tiliselvitys.642

Kuntien nuorisotilojen rakentamiseen nuorisotyölain perusteella ei ole enää saatavissa

harkinnanvaraisia valtionavustuksia kuten vielä nuorisotyölain muutoksellakin ( 726/1992,

15, 23 § ) 1.1.1993 annettiin ymmärtää. Nuorisotilojen perustamishankkeisiin tarvittavat

määrärahat oli tarkoitus osoittaa valtion talousarviossa veikkauksen ja raha-arpajaisten

voittovaroista nuorisonkasvatustyöhön mutta määrärahoja nuorisotilojen rakentamiseen ei

ole vuoden 1993 jälkeen ollut.643 1.3.1995 voimaan tulleessa Nuorisotyölaissa ( 235/1995 )

640 Laki nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992. 2.2 § ): Kunnan tehtävänä on lisäksi tarvittaessa järjestäänuorisotoimintaa ( 1.1.1993 � 28.2.1995 ).641 Harjula � Prättälä 1998, 105.642 Ks. Arminen 30 � 42.643 Opetusministeriön nuorisotoimisto 1988, 3. Kuntien nuorisotiloja koskevat tilastot: Valtakunnallisen

Page 183: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

150

valtionosuuksista säädetään, että kunnalle myönnetään valtionosuutta nuorisotyöhön siten

kuin Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa ( 635/1998 ) säädetään.

Kysymys on nuorisotyön käyttökustannuksiin myönnettävästä valtionosuudesta, joka tulee

käyttää nuorten elinolojen parantamiseen ja edellytysten luontiin nuorisotoiminnalle eli

nuorisotyöhön ( 645/1998 ). Voimassa olevassa nuorisotyölaissa ei siis ole säännöstä

nuorisotilojen valtionavustuksista, kuten Liikuntalaissa ( 1054/1998, 8 § ) ja Laissa kuntien

kulttuuritoiminnasta ( 728/1992,3.2 § ). Kuntien vapaa-aikatilojen perustamishankkeiden

valtionavustus on liitetty liikuntapaikkojen yhteyteen rakentamiseen. Vanhan vuokra-

arvojärjestelmän mukaiset valtionosuudet loppuivat v. 1996 ( 235/1995, 15 § ).

Kunnat rakensivat valtionavustusten turvin 1970 � 1980-luvuilla nuorisotiloja nuorisotyön

infrastruktuuriksi. Nuorisotilat rakennettiin nuorisoyhdistysten toimintaedellytysten

parantamiseksi ja avoimen nuorisotoiminnan tarpeisiin. Lisäksi rakennettiin leiri- ja

kurssikeskuksia. Nykyisen ajattelun mukaan nuorisotilat ymmärretään nuorisopalvelujen

tuottamiseen tarvittavaksi infrastruktuuriksi, joiden käyttötarkoitusta määrittää

palvelujen tuottamisen painopisteet ja arvotus. Jos kunnassa painopiste on

työpajatoiminnassa, nuorisotilat samaistuvat näihin, jota painopisteen siirtoa ohjaa myös

työpajatoimintaan saatava kansallinen ja EU-rahoitus. Jos painopiste on avoimessa

toiminnassa, nuorisokahvilatyyppiset tilat puoltavat paikkaansa ja niihin satsataan

voimavarat644. Kun nuorisotyön sisältöä ja kunnan tehtävää nuorisotyössä on arvotettu, on

monissa kunnissa luovuttu nuorisotiloista645. Jos nuorisotilojen tarvetta ja laatua verrataan

kulttuuri- ja liikuntatoimen tiloihin, suurin osa nuorisotiloista on vaatimatonta tasoa646.

nuorisotilasuunnitelman mukaan oli tavoitteeksi asetettu, että kunnissa olisi nuorisotiloja 0.30 neliömetriäjokaista 0-28-vuotiasta nuorta kohden. Tämä merkitsi sitä, että vuoteen 1995 mennessä tiloja tuli olla 612000 neliömetriä. Vuodesta 1985 vuoteen 1995 piti vuosittain rakentaa 25 000 neliömetriä . Lähtötilanne v.1985 oli 359 000 neliömetriä nuorisotilaa, joka oli 0.18 neliömetriä/0-28-vuotias nuori. Suunnitelmat olivattodella utopistiset suhteessa valtion talousarviossa oleviin määrärahoihin ja uusiin kilpaileviin rahoituksenpainopistealueisiin. Koska talouden resurssit ovat rajalliset, aiheuttavat uudet painopisteet muutoksi vanhojenkohteiden rahoituksessa. 1990-luvun nuorisotyön infrastruktuurin painopisteen siirtyessä valtakunnallisiinnuorisokeskuksiin ja työpajatoimintaan, oli aivan luonnollista, että nuorten elinolopainostusten jakansainvälisten vaateiden myötä vapaa-aikapolitiikkaa palvelevat panostukset jäivät taka-alalle.644 Läänien nuorisotilasuunnitelmien ja nuorisotilarekisterin tarkistaminen 1986 � 1990: Nuorisotilattyypiteltiin kerhohuoneiksi, nuorisotaloksi, nuorisokeskukseksi ja erityisnuorisotilaksi. Nuorisotilantoimintamahdollisuudet luokiteltiin 47 erilaiseen ryhmään sekä lisäksi kuuteen ulkotoimintamahdollisuuteen.645 Etelä-Suomen lääninhallitus1 1998, 12 ja Etelä-Suomen lääninhallitus2, 12: Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan kuntien nuorisotoimelta oli vuosina 1995 - 1998 poistettu seitsemän nuorisotilaa ( Lappeenranta,Kouvola, Kuusankoski kultakin kaksi ja Kotkassa yksi ), joka merkitsi 7%.n vähennystä mutta myös uusiatiloja oli otettu käyttöön ( Luumäki, Ylämaa, Kouvola kussakin yksi ). Kymenlaakson ja Etelä-Karjalankunnissa ( 27 kuntaa ) oli v. 1995 yhteensä 112 nuorisotilaa ( 27 426 neliömetriä ) ja v. 1998 109 nuorisotilaa( 26 247 neliömetriä ), joka merkitsee, että jokaisessa kunnassa olisi keskimäärin neljä nuorisotilaayhteispinta-alan ollessa 1015 � 972 neliömetriä.646 Ks. Mäkelä 1998, 61 � 63.

Page 184: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

151

Suuri huoli kuntien nuorisoviranomaisilla on nuorisotilojen kunnossapitomäärärahoista647

mutta samaa huolta kantavat myös kuntien liikuntaviranomaiset liikuntatiloista. Samalla

kun kuntien palvelutuotantoon tarvittavaa uutta infrastruktuuria rakennetaan, olisi kuntien

päättäjien uskallettava nähdä kaikki institutionaalisesta palvelutuotannosta syntyvät menot

pitkällä tähtäyksellä kuin myös tulojen riittävyys, sillä valtionosuustakuuta ei ole.

Kunnallisen nuorisotyön infrastruktuuriin sisällytän myös valtakunnalliset

nuorisokeskukset, joista ( 9 ) kahdeksan on kuntien omistuksessa. Nuorisokeskukset

saavat nuorisotyölain mukaan ( 9 § ) valtionavustusta sekä rakentamiseen että ylläpitoon.

Keskusten tehtävänä on tarjota nuorille ja nuorisoryhmille leirikoulu � ja

luontokoulutoimintaa, nuorisomatkailuun liittyvää toimintaa sekä kansainväliseen

nuorisotoimintaan liittyviä palveluja648. Valtakunnallisten nuorisokeskusten rahoittaminen

koskettaa vain kahdeksaa kuntaa ja niiden nuorisotyöinstituution ylläpitoa mutta asia on

nähtävä valtakunnallisesta perspektiivistä paikallisena palveluna. Valtakunnalliset

nuorisokeskukset eivät korvaa kuntien nuorisotilojen tarvetta kuin eivät myöskään nuorten

työpajat omina instituutioinaan nuorten kansalaistoimintaan tarvittavia tiloja.

4.5.3. Kunnan tehtävä mahdollistaa nuorten osallistuminen ja vaikuttaminen

Nuorten osallistumisen ja vaikuttamisen edistämisessä on ensisijassa kysymys suoran

demokratian ja käyttäjädemokratian soveltamisesta kunnallishallintoon. Suoran

demokratian ja käyttäjädemokratian edistäminen on ensisijassa valtuuston asiana, sillä

kunnan päätösvaltaa käyttää edustuksellisen demokratian elimenä asukkaiden valitsema

valtuusto ( KuntaL 365/1995, 1.2 § ). Kuntalain mukaan valtuuston on pidettävä huolta

asukkaiden ja palvelujen käyttäjien mahdollisuuksista osallistua ja vaikuttaa kunnan

toimintaan ( 27 §649 ). Palvelujen käyttäjien osallistumista eli käyttäjädemokratiaa

647 Kurikka 1999, 45 - 46, 93.648 HE 298/1994, 3/13. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 34: Opetusministeriöntoimintatuki v. 1998 oli 7,5 milj. eli 62 mk/käyttövuorokausi. Keskusten rakentamista tuettiin 6 milj.markalla. Opetusministeriön liikunta- ja nuoriso-osasto 1995, 30: v. 1995 Valtakunnallisten nuorisokeskustentoiminta-avustus oli 5,5 milj. markkaa ja investointituki 4 milj. markkaa. Investointitukea on saatu myöstyöministeriöltä.649 Suomen Hallitusmuotoon lailla Suomen hallitusmuodon muuttamisesta ( 969/1995, 11 § ) lisätyissä jauudistetuissa perusoikeuksissa säädettiin, että oikeudesta osallistua kuntien hallintoon säädetään lailla.Julkisen vallan tehtävänä oli edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan javaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon. 1.3.2000 voimaan astuneen Suomen perustuslain ( 731/1999 )14 § vastaa aikaisempaa säännöstä. Valtuuston velvollisuus edistää kunnan asukkaiden osallistumista ja

Page 185: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

152

valtuusto voi edistää valitsemalla heidän edustajiaan kunnan toimielimiin. Toimielinten

miehittämisasian valtuusto ratkaisee vahvistaessaan toimielimille johtosäännöt ( 16 §, 18 §,

36 § ). Luottamustoimeen ovat vaalikelpoisia henkilöt, 1. joiden kotikunta kyseinen kunta

on, 2. joilla on jossakin kunnassa äänioikeus kunnallisvaaleissa sinä vuonna, jona

valtuutetut valitaan tai vaali muuhun luottamustoimeen toimitetaan ja 3. jotka eivät ole

holhouksen alaisia ( 33 § ).650 Johtokuntaa ja toimikuntaa eivät koske

vaalikelpoisuusrajoitukset, joten niihin voidaan valita sellaisiakin henkilöitä, jotka eivät ole

vaalikelpoisia kunnanhallitukseen tai lautakuntaan tai joiden kotikunta kunta ei ole ( 36 § ).

Johtokunta on kuntalain mukaan ajateltu ensisijaisesti käyttäjädemokratian toimielimiksi,

joihin sekä palvelujen käyttäjät että henkilöstö voivat saada edustajansa651.

Valtuusto voi päättää, että vaalikelpoisen nuori valitaan asukkaiden tai palvelujen

käyttäjien edustajaksi nuorten esityksestä sellaiseen johtokuntaan, jonka hallinnoimia

palveluja nuoret käyttävät. Jos johtokuntaan halutaan valita käyttäjien edustajaksi 15

vuotta täyttänyt muttei täysi-ikäinen nuori652, on valtuuston kunnan hallintosäännössä ( 50

§ ) määrättävä, että 15 vuota täyttäneellä nuorelle annetaan pysyvä puhe- ja läsnäolo-

oikeus toimielimessä, jolla toimenpiteellä valtuusto puolestaan edistää tämän ikäisten

nuorten osallistumista ja vaikuttamista. Jos kunnassa toimivan nuorisovaltuuston jäsenille

halutaan taata pysyvä puhe- ja läsnäolo-oikeus nuorisotyöasioita tai muita nuorten elinoloja

käsittelevässä lautakunnassa, on tästäkin päätettävä hallintosäännössä653. Kysymys tässä

tapauksessa ei ole käyttäjädemokratiasta. Käyttäjädemokratiasta ei ole kysymys myöskään

silloin, kun toimielin haluaa kuulla yksittäistapauksissa nuoria asiantuntijoita. Tällainen

menettely ei edellytä hallintosäännöllä määräämistä654. Esimerkiksi koulun johtokuntaan

vaikuttamista on perusoikeutena olevan osallistumisoikeuden turvaamista julkisen vallan toimin ( PL 22 § ).650 Harjula � Prättälä 1998, 232: Kunnallinen äänioikeus edellyttää 18 vuoden ikää ( KuntaL 365/1995, 26 §). Holhouksen alaisuudella tarkoitetaan henkilöä, joka oikeuden päätöksellä on julistettu holhottavaksi.651 Harjula �Prättälä 1998, 161, Hannus � Hallberg 1997, 165.652 Ennen täysi-ikäisyyttä eli 18-vuoden täyttämistä henkilö on vajaavaltainen. Oikeustoimet alaikäisenpuolesta tekee hänen holhoojansa. 15 vuotta täyttäneellä henkilöllä on rajoitettu oikeustoimikelpoisuus,jonka mukaan hän alaikäisenä saa tehdä joitakin itseään koskevia oikeustoimia. Holhouslaintäysivaltaisuusikärajasta voidaan poiketa erityislainsäädännön nojalla. Mm. 15 vuotta täyttänyt voi ollayhdistyksen hallituksen jäsen muttei sen puheenjohtaja ( YhdL 503/1989, 35 § ). Hallintomenettelylain598/1982, 16 §:n mukaan vajaavaltaisella, joka on täyttänyt 15 vuota ja hänen holhoojallaan on kummallakinerikseen oikeus käyttää puhevaltaa asiassa, joka koskee vajaavaltaisen henkilöä taikka henkilökohtaista etuatai oikeutta.653 Jyväskylän maalaiskunnan hallintosääntö 19.6.1995, 10 §. Läsnäolo toimielinten kokouksissa: �Muidenkuin edellä mainittujen henkilöiden läsnäolosta ja puheoikeudesta päättää asianomainen toimielin.�Sivistystoimen päävastuualueen johtosääntö, 3 § : �Kouluilla ja muilla työyksiköillä voi olla vapaaehtoisiakäyttäjien ja palveluntuottajien yhteiselimiä.� Jyväskylän maalaiskunnassa johtosääntökäytäntö on erittäinjoustava ja antaa sivistyslautakunnalle laajan harkintavallan kaikissa menettelymuodoissa.654 Harjula � Prättälä 1998, 318.

Page 186: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

153

voidaan valtuuston johtosääntömääräyksellä tai valtuuston päätöksellä sen määrittämien

perusteiden mukaan valita 15-vuotta täyttänyt nuori koulun oppilaiden esityksestä.

Menettely antaa 15-vuotta täyttäneelle nuorelle puhe- ja läsnäolo-oikeudella varustetun

osallistumisoikeuden kunnalliseen toimintaan johtokunnassa, joka on kuitenkin

rajoitetumpi oikeus kuin Yhdistyslain ( 503/1989, 35 § ) takaama aatteellisen yhdistyksen

hallituksen jäsenyys. Yhdistyksen hallituksen jäsenyys antaa vajaavaltaiselle 15-vuotiaalle

nuorelle päätösvallan muttei puheenjohtajuutta. Kunnallishallinnossa 15-vuotiaalle ei voida

antaa päätösvaltaa eli hän ei voi olla toimielimen täysivaltainen jäsen.

Kunnanhallitus, lautakunta tai johtokunta voi valtuuston päätöksellä asettaa toimikuntia

määrätyn tehtävän hoitamista varten ( KuntaL 365/1995, 17.5 § ). Laaja-alainen

sivistyslautakunta tai kunnanhallitus voi asettaa valtuuston päätöksen nojalla erityisen

nuorisotoimikunnan valmistelemaan tiettyä nuorten elinolojen parantamiseen liittyvää tms.

asiaa ja uskoa sille myös päätösvaltaa655. Toimikuntaan toimivaltainen elin voi valita

tehtävään parhaiten sopivat asiantuntijat ja kun kysymys on nuorten elinoloista myös alle

18-vuotiaiden osuus olisi hyvä turvata. Se tapahtuu myös valtuuston päätöksen tai

tarvittavien sääntöjen valtuutuksella.

Käyttäjädemokratian toinen muoto on kunnan osa-aluetta koskevan hallinnon

järjestäminen ( KuntaL 365/1995, 27.2.2 § ). Valtuuston harkinnassa on asettaako se

toimielimen tai sen jaoston hoitamaan kunnan osa-aluetta koskevia asioita. Toimielimen

jäsenet valitaan asianomaiselta kunnan osa-alueelta ja asukkaiden esityksestä ( 18.2.3 § ) ja

se millainen ratkaisuvalta tällä elimellä on riippuu valtuuston johtosääntöharkinnasta, sillä

toimivaltaa voidaan siirtää myös kunnan osa-alueella toimivalle toimielimelle,

luottamushenkilölle tai viranhaltijalle ( 14 § ).656 Kunnan osa-alueella voi toimia

lautakunta, johtokunta tai toimikunta riippuen siitä millainen status ja pysyvyys

kunnanosahallinnolle annetaan. Sen tehtävä voi olla muita toimielimiä avustavaa

aloitteiden tekoa, lausuntojen antamista tai tosiasiallista toimintaa tai sillä voi olla omaa

ratkaisuvaltaa johtosäännön valtuutuksella.657 Kunnan osa-alueen nuoret voidaan

huomioida samalla tavoin kuin johtokuntatyöskentelyssäkin mutta omalla asuinalueella eli

655 Ks. Hannus � Hallberg 1997, 163.656 Harjula �Prättälä 1998, 202.657 Ks. Hannus � Hallberg 1997, 167 � 168.

Page 187: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

154

lähiyhteisössä tapahtuva vaikuttaminen tuntuisi erityisesti lasten näkökulmasta koko

kuntaa tehokkaammalta ratkaisulta658.

Suoran demokratian edistämiseksi kunnissa toimii nuorisovaltuustoja659, nuorten ääni �

hankkeita, nuorten foorumeja ym. nuorten vaikuttajaryhmiä., joihin edustajat valitaan

nuorisovaaleilla. Nuorisovaltuustojen perustamisen juuret ovat kansainvälisissä nuorten

osallisuuden edistämistä suosittelevissa asiakirjoissa. Yhtenä keskeisimpänä

eurooppalaisena suosituksena voidaan pitää Euroopan Neuvoston organisaatioon

kuuluvan Euroopan paikallis- ja alueviranomaisten kongressin ( The Congress of Local

and Regional Authorities of Europe, CLRAE660 ) edeltäjän ( The Standing Confrensce of

Local and Regional Authorities of Europe ) v. 1992 hyväksymää eurooppalaista

peruskirjaa nuorten osallistumisesta kunnalliseen ja alueelliseen elämään ( Resolution 237,

19.3.1992, European Charter on the Participation of Young People in Municipal and

Regional Life ). Peruskirjan toisessa osassa suositellaan nuorten institutionaalisen

osallistumisen muodoiksi paikallisessa ja alueellisessa elämässä

nuorisoedustajajärjestelmää ( youth delegate ), projektien yhteisjohtamisrakennetta (

structure for co-management of projects ) ja neuvottelumenettelyä ( strcukture for

consultation )661. Peruskirjassa korostetaan, että erilaisten osallistumisen muotojen

paikallislähtöisyyttä ja että nuoret ja heidän edustajansa voisivat olla täysivaltaisia

kumppaneita nuoria koskevien suosituksessa mainittujen sektoripoliitikkojen

läpiviemisessä ( Artikla 35 ). Nuorten osallistumista halutaan suunnata paikallisen ja

alueellisen vapaa-aikapolitiikan, työllisyyspolitiikan, asunto- ja ympäristöpolitiikan,

koulutuspolitiikan, terveyttä edistävän politiikan, nuorisotiedotuksen, aluepolitiikan ja

kulttuuripolitiikan alueille ( Artiklat 3 � 24 ja 29 � 33 ). Nuorten osallistumisen

lähtökohtana halutaan pitää kaikkien nuorten tasavertaisia osallistumisen mahdollisuuksia (

Artiklat 25 � 28 ). Yhteisjohtamisjärjestelmän toteuttamisessa suositellaan käytettäväksi

658 Ks. Vuorela �Veräväinen 2000, 27.659 Kangasalan nuorisovaltuusto 2000, 1: Kangasalalle perustettiin maan ensimmäinen pysyväksi tarkoitettunuorisovaltuusto v. 1995. Se on viiden toimintavuotensa aikana pystynyt vaikuttamaan kunnan nuortenvapaa-ajanviettomahdollisuuksiin, nuorten elinoloihin ja nuorten liikkuvuuden edistämiseen.660 The Congress of Local and Regional Authorities of Europe 2000, 1 - 2: Euroopan paikallis- jaalueviranomaisten kongressi on Euroopan Neuvoton ruohonjuuritason demokratiaa edistävä Euroopanalueiden ja kuntien ääni. Se tarjoaa edustajilleen keskustelufoorumin, jossa he voivat nostaa esille ongelmiaja suunnata näkemyksensä hallituksille. Kongressi avustaa myös Euroopan Neuvoston päättäviä elimiäpaikallisissa ja alueellisissa kysymyksissä.661 European Charter on the Participation of Young People in Municipal and Regional Life, Resolution 237of the Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe adopted on 19 March 1992,Articles 34 � 42.

Page 188: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

155

nuorisoneuvostoja ( youth councils ), jotka nuoret itse valitsevat, ja jotka ovat nuorten

johtamia yhdessä kaupunginjohtajan tai nuorisoasioista vastaavan viranomaisen kanssa ja

jotka koostuvat edellä mainittuja viranomaisia lukuun ottamatta pelkästään nuorista (

Artikla 38 ). Nuorisoneuvostoille suositellaan neljää toimintatapaa: 1. ne tarkkailevat

nuorten tarpeita ja pyrkimyksiä sekä analysoivat nuorten ongelmia asumisen,

kaupunkisuunnittelun, vapaa-ajan toimintojen ja kulttuuripalvelujen suhteen, 2. ne tutkivat

projektimahdollisuuksia yhdessä asiantuntijoiden, edustuksellisen demokratian edustajien

ja viranomaisten kanssa toimikunnissa, 3. ne saavat määrärahoja ja toimeenpanevat

päätöksiä sekä 4. ne seuraavat tuloksia ( Artikla 40 ).

Euroopan unionin neuvosto ja neuvostossa kokoontuneet nuorisoasioista vastaavat

ministerit ovat antaneet 8.2.1999 päätöslauselman662 nuorten osallistumisesta yhteisön

tasolla. Päätöslauselman sanoma kohdistetaan sekä komissiolle että jäsenvaltioille.

Jäsenvaltioiden pyrkimyksiä lisätä nuorten osallistumista sellaiseen päätöksentekoon, joka

vaikuttaa yhteiskunnan kehitykseen, halutaan tukea ja kannustaa. Nuorisoasioista

vastaavien ministerien mielestä on tärkeää rohkaista nuoria uutta luoviin

osallistumishankkeisiin ja �rakenteisiin sekä tukea erilaisten osallistuvien

keskustelumuotojen kehittämistä kansalaisyhteiskunnassa. Lisäksi jäsenvaltioiden

tulisi helpottaa nuorten osallistumismahdollisuuksien saavutettavuutta tavoitteena

vahvistaa nuorisoa koskevien aloitteiden ja innovatiivisten verkostojen sekä järjestöihin

kuulumattomien nuorten yhteiskunnallista panosta.663 Näillä suosituksilla edistetään

nuorten osallistumista suoraan demokratiaan ja korostetaan sellaisia nuorten

osallistumismahdollisuuksia, joilla ei ole luontaista osallistumisen kanavaa. Suositus

rohkaisee jäsenvaltioita sellaisiin toimiin, joilla nuoria innostetaan osallistumaan

edustuksellisen demokratian prosesseihin sekä kannustaa niitä paikallisyhteisön

kehittämiseen nuorisojärjestöjen arvokas panos tunnustamalla664 (

kansalaisyhteiskuntatasoinen toiminta ).

662 Päätöslauselma ei ole nuorten osallistumista koskevana ensimmäinen. Myös Euroopan parlamentti on v.1996 antanut päätöslauselman, jossa vaaditaan jäsenvaltioita tukemaan nuorten poliittista osallistumistaerityisesti auttamalla edustuksellista nuorisoparlamenttien muodostamista paikallisella, alueellisella jakansallisella tasolla sekä kannustamaan lapsia osallistumaan demokraattisiin järjestöihin ja yhdistyksiin.663 Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden nuorisoasioista vastaavien ministereiden päätöslauselma,annettu 8 päivänä helmikuuta 1999, nuorten osallistuminen, 499Y0217(01).664 Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden nuorisoasioista vastaavien ministereiden päätöslauselma,annettu 8 päivänä helmikuuta 1999, nuorten osallistuminen, 499Y217(01).

Page 189: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

156

Valtakunnallinen, ajalle tyypillinen, laaja, valtionapuporkkanalla käynnistetty

sisäasianministeriön ohjaama kuntalaisten osallisuutta ja demokratiaa edistävä

�Osallisuushanke� on generoinut useita nuorten osallisuutta edistäviä projekteja ja

hankkeita. Ensimmäisessä kokeilujaksossa 1997 � 1999 toteutettiin 14 lasten ja nuorten

osallisuuden kehittämiseen tähtäävää projektia, joissa keskityttiin nuorisovaltuuston

toimintaan, nuorisotyöhön, lasten osallisuuden kehittämiseen ja nuorisotyöttömyyteen

osallisuuden kehikossa665. Ensimmäisen vaiheen arviointiraportin mukaan kaikki nuoriin ja

lapsiin liittyvät hankkeet lähtivät kasvatuksellisesta lähtökohdasta ja niissä pyrittiin

opettamaan lapsille ja nuorille vaikuttamisen malleja. Niitä pidettiin kuitenkin

innovatiivisina ja monipuolisina, joilla on onnistuttu lähentämään �pientä ja suurta

demokratiaa� erityisesti institutionaalisissa nuorisovaltuustohankkeissa. Kunnan hallinnon

toimintatapoihin lasten ja nuorten osallisuushankkeet eivät suuremmin ole vaikuttaneet

mutta parhaana tuloksena pidetään nuorten ja hyvien viranhaltijatyyppien yhteistyötä.666

Nuorisovaltuustotoiminnalla valtuusto edistää kunnan toiminnan avoimuutta ja nuorten

kiinnostusta paikallisista asioista sekä demokraattisista päätöksentekoprosesseista.

Nuorisovaltuustot ovat mielenkiintoinen sekoitus suoran demokratian edistämistä ja

edustuksellisen demokratian rajojen hakemista667. Nuorisovaltuustoista muodostuu

instituutioita, joiden tavoitteet tähtäävät mukaan pääsyyn edustuksellisen demokratian

areenoille668. Niiden ehkä tärkein elementti on paikallinen innovatiivisuus mutta pelkona

on tämän elementin kuihtuminen nuorisovaltuustojen valtakunnallisen yhteenliittymisen

�Nuppi�669 �toiminnan ja Nuoret Vaikuttajat ry �nimisen valtakunnallisen yhdistyksen

kautta. Toisaalta yhteisten tapaamisten ja verkoston kautta voidaan saada tukea omille

paikallisille hankkeille sekä levittää hyviksi havaittuja käytäntöjä.

Nuorisovaltuustotoiminnan tukijana ja valtakunnallisten toimintapuitteiden järjestäjänä on

vahvasti ollut Suomen Nuorisoyhteistyö � Allianssi ry, joka julkaisee myös Huippunuppi �

665 Vuorela � Veräväinen 2000, 24.666 Vuorela � Veräväinen 2000, 26 - 27.667 Savitaipaleen nuorisovaalit 2000, 2: Nuorisovaltuuston toimintaperiaatteet kohta 1: �Nuorisovaltuusto onkunnanvaltuuston alainen toimielin.� Jos nuorisovaltuusto olisi kuntalain mukainen toimielin sen tulisiensisijassa olla kunnanhallituksen alainen, sillä suoraan valtuuston alaisena toimii vain tarkastuslautakunta (17 §, 71 § ) ja tilapäinen valtuutettujen keskuudesta valittu valiokunta luottamushenkilön erottamisenvalmistelua varten ( 22 § ). Valtuusto voi asettaa keskuudestaan myös tilapäisen valiokunnan lausunnonantamista tai hallinnon tarkastamista varten ( 22 § ). Jos nuorisovaltuusto on valtuuston alainen, niin kukatekee päätösesityksen nuorisovaltuuston valmistelemasta asiasta valtuustolle, kun normaalissa järjestyksessäasia kuuluu kunnanhallitukselle ( 23 § )?668 Huippunuppi 2/1998, 1/18.669 K2000 � Nuorten osallisuushanke 2000, 1.

Page 190: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

157

lehteä. Nuorisovaltuustojen toiminnan tavoitteet ja toimintamuodot voidaan jakaa kolmen

ryhmään: 1. se seuraa nuoria koskevaa päätöksentekoa kunnassa, johon kuuluu aloitteiden

tekeminen ja lausuntojen antaminen kunnan toimielimille sekä läsnäolo- ja puheoikeus

kunnan toimielimissä, 2. toimeenpanee nuorisotapahtumia ja toteuttaa projekteja sille

osoitettujen määrärahojen puitteissa ja 3. ideoi uusia osallistumisen ja vaikuttamisen

rakenteita670.

Jos nuorten osallistumismahdollisuuksia tarkastelee voimassa olevan Kuntalain ( 365/1995

) antamien mahdollisuuksien kehikossa, on todettava, että aloitteiden tekeminen kunnan

toimintaa koskevissa asioissa ( 28 § ) on mahdollista ilman nuorisovaltuustoakin.

Jokaisella kunnan asukkaalla on mahdollisuus aloitteiden tekemiseen mutta

nuorisovaltuustotoiminnalla nuorten aloitteiden teko saa toisaalta institutionaalisen raamin

ja vahvistaa niiden painoarvoa671. Nuorisoaloitteet ovat olleet myös Euroopan yhteisön

Nuorten Eurooppa �ohjelman yksi toiminto, jolla yhteisö on omalta osaltaan halunnut

kannustaa nuoria suoraan vaikuttamiseen ja yhteisvastuun ottamiseen niin paikallisella,

alueellisella, kansallisella kuin eurooppalaisella tasolla672. Nuorisoaloitetoiminnan

edistäminen jatkuu uudessakin Nuoriso-toimintaohjelmassa mutta aloitteisiin liittyvien

hankkeiden valtioiden välisyyttä erilaisin kumppanuusjärjestelyin halutaan tukea673.

Nuorisovaltuustot voivat omilla aloitteillaan edistää myös eurooppalaisia päämääriä ja

eurooppalaisen tietämyksen lisäämistä. Nuoriso-toimintaohjelman nuorisoaloitteet ovat

ryhmäaloitteita, kun kuntalain mukaisia aloitteita voi tehdä myös yksittäinen nuori. Nuoria

koskevien lausuntojen antajana nuorisovaltuusto on uusi kunnallishallinnon mahdollisuus,

jota yksittäisillä nuorilla eikä järjestäytymättömillä nuorilla ole. Lausuntojen

antamisjärjestelmä edellyttää toisaalta kunnassa sovittavaa käytäntöä nuorisovaltuustosta

670 K2000 �Nuorten osallisuushanke 2000, 1: Espoon nuorisovaltuusto, Kangasalan nuorisovaltuusto,Savitaipaleen nuorisovaltuusto, Porvoon nuorisovaltuusto. Vuorela � Veräväinen 2000, 38 � 39, 67 � 69.Laiho 2000, 102 � 112.671 Ks. Laiho 2000, 108, 109. Vuorela � Veräväinen 2000, 38 � 39 ja Espoon nuorisovaltuusto: Espoonnuorisovaltuuston kehittämässä vaikuttamisputkessa kehitetään nuorten ideoita kaupunginhallitukseenmeneviksi aloitteiksi. NuvaNet foorumilla voi keskustella nuorisovaltuuston asioista ja ideahautomonkehittämisestä. Espoon vaikuttamisputki on hyvin mielenkiintoinen �nuori yksilönä� �lähtökohtineen jakaupunginhallituksen nuorisovaltuuston aloitteiden käsittelymenettelyineen sekä lautakuntien asemassasuhteessa hallitukseen. Espoossa nuorisovaltuusto on korottanut kaupunginhallituksen keskeiseksi nuortenasioista päättäväksi elimeksi ja sen mielestä �nuorisovaltuustosta tekee �virallisen� sen suora esitysoikeuskaupunginhallitukselle�.672 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 818/95/EY, liite.673 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, liite. Ks. myös Cimo. Nuoriso-ohjelmat �Nuorisoaloitteet, 2000, 1 � 2.

Page 191: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

158

nuoria koskevien lausuntojen antajana674. Kysymys on nuorten kuulemisesta, jota

valtuuston tulee edistää kuin myös nuorten asukkaiden mielipiteiden selvittämisestä ennen

päätöksentekoa ( 27 § ). Hallintomenettelylaissa ( 598/1992, 15 § ) säädetään asianosaisen

kuulemisesta mutta kunnan viranomaiset voivat olla oma-aloitteisia ilman lain

velvoitettakin. Kuntalaisten niin myös nuorten mielipiteitä voidaan selvittää

asukastapaamisissa, viranhaltijoiden vastaanotoilla, sähköisen viestinnän ja keskustelun

kautta jne.675. Nuorisovaltuustojen jäsenten edustuksellisen demokratian

päätöksentekomuotojen oppiminen tapahtuu puhe- ja läsnäolo-oikeuden saannilla

kunnan toimielimiin ( KuntaL 365/1995, 50 § ). Nuorisovaltuustot eivät tyydy

käyttäjädemokratian mukaiseen ajatteluun ja nuorten edustuksessa, vaan ne haluavat puhe-

ja läsnäolo-oikeudella varustetun edustajansa valtuustoon, kunnanhallitukseen ja

lautakuntiin676. Jos kunnanhallitukseen ja lautakuntaan halutaan saada pysyvä

nuorisovaltuuston edustaja, on siitä päätettävä hallinto- ja johtosäännössä, kuten

aikaisemmin olen jo maininnut677. Tilapäisestä läsnäolosta voi toimielin tai sen

puheenjohtaja päättää kokouskohtaisesti678 ja läsnäolon on rajoituttava koskemaan

asiantuntijana kuulemista ellei kokous ole julkinen ( 57 §679 ). Nuorisovaltuuston jäsenten

ikä vaihtelee 13 � 20 vuoteen. Nuorisovaltuutettujen ikähaitarilla on luonnollisesti

vaikutusta jäsenten edustuksiin ja oikeustoimikelpoisuuteen kunnan edustuksellisissa

elimissä.

Nuorten Ääni �tyyppiset osallisuushankkeet ovat nuorisovaltuustoja

vapaamuotoisempia nuorten osallistumista ja vaikuttamista edistäviä hankkeita. Niiden

674 Savitaipaleen nuorisovaalit 2000, 3: Nuorisovaltuuston tehtävät, kohta 5: �Tekee esityksennuorisoavustusten jaosta�. Savitaipaleen nuorisovaltuustolle on todella annettu merkittävä tehtävävalmisteltavakseen, sillä tuskin asian esittelyoikeutta on johtosäännöllä annettu nuorisovaltuustolle.Esimerkiksi tämä tapaus osoittaa hallinnollista innovatiivisuutta muttei käytännössä liene mahdollistaoikeudellisten ongelmien vuoksi. Lisäksi tapaus osoittaa, että nuorisovaltuustot tarvitsevat myöskunnallisoikeudellista koulutusta.675 Ks. Harjula � Prättälä 1998, 203.676 Ks. Huippunuppi 2/1998, 1/8.677 Savitaipaleen nuorisovaalit 2000, 2: Nuorisovaltuuston toimintaperiaatteet kohta 9. � Nuorisovaltuustovalitsee keskuudestaan 18 vuotta täyttäneen puheoikeiden omaavan edustajan kunnanhallitukseen ja 15vuotta täyttäneen puheoikeuden omaavan edustajan sivistyslautakuntaan, perusturvalautakuntaan ja tekniseenlautakuntaa.�678 Kangasalan Nuorisovaltuusto 2000, 1: Kangasalan nuorisovaltuuston kahdella edustajalla on valtuustossapuheoikeus, kun siitä sovitaan valtuuston puheenjohtajan kanssa.679 KuntaL 365/1995, 57 §: Valtuuston kokoukset ovat julkisia, jollei valtuusto jossakin asiassa toisin päätä.Muun toimielimen kokoukset ovat julkisia vain, jos toimielin niin päättää. Julkisessa kokouksessa osanottajatjakautuvat varsinaisiin päätöksentekijöihin, esittelijään, sihteeriin, hallintosäännöllä kokouksessa läsnäoleviksi sallittuihin henkilöihin ja siihen velvoitettuihin sekä asiantuntijoihin ja toisaalta yleisöön, jolla onoikeus seurata päätöksentekoa. Jos nuorisovaltuuston jäsenet käyvät seuraamassa valtuuston kokouksia se eiole sama asia kuin saada olla läsnä valtuutettujen joukossa ja käyttää puheenvuoroja.

Page 192: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

159

perusmalli on haettu kansainvälisistä, erityisesti pohjoismaisista kokeiluista. Eräs

keskeinen malli on ollut norjalainen Porsgrunnin malli, jonka kokemukset ovat osoittaneet,

että nuorten mielenkiinto systemaattisen työn tuloksena on herännyt myös perinteisiä

osallistumismuotoja kohtaan, kuten poliittisissa nuorisojärjestöissä toimintaa ja

kunnallispolitiikka kohtaan680. Porsgrunnin lasten ja nuorten osallistumisen malli perustuu

kaikkien kunnan lasten ja nuorten mukana oloon, joka tapahtuu neliportaisesti: 1. portaalla

lapset ja nuoret ovat tietolähteitä, joiden osallistuminen tapahtuu passiivisesti, 2. portaalla

lapset ja nuoret ovat tietolähteinä vuoropuhelussa, 3. portaalla lapset ja nuoret osallistuvat

päätöksentekoprosessiin myötämäärääjinä tehden esityksiä ja vaikuttavat heitä koskeviin

ratkaisuihin aktiivisesti ja 4. portaalla lapset ja nuoret päättävät autonomisesti

voimavarojen käytöstä ja toimenpiteiden sisällöstä ja ovat myös toteuttamassa

toimenpiteitä681. Nuorten Ääni �hankkeissa Suomessa keskitytään erityisesti lasten ja

nuorten elinympäristön parantamiseen osallistumalla sen suunnitteluun, sitä koskevaan

päätöksentekoon ja toteuttamiseen682.

4.5.4. Harrastus- ja vapaa-aikapalvelujen järjestäminen

Voimassa oleva Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) kuten edeltäjänsäkin ovat määritelleet kunnan

ensisijaiseksi tehtäväksi edellytysten luonnin nuorten kansalaistoiminnalle, josta vastaavat

nuorisojärjestöt ja toissijaisesti kunnan tehtävänä on tarvittaessa järjestää

nuorisotoimintaa683. Valtionosuusuudistuksen myötä vuodesta 1993 kuntien oma

päätösvalta nuorisopalvelujen tuottamisessa on lisääntynyt mutta se on merkinnyt toisaalta

määrärahojen supistuksia684 mutta toisaalta kuntien nuorisotoimen käyttömenojen

lisääntymistä uusien toimintamuotojen kuten jo aikaisemmin selostetun nuorten

työpajatoiminnan myötä685. Muutokset ovat pakottaneet kuntien nuorisotoimet arvioimaan

680 Halme 2000, 3/12.681 Heikkinen 1998, 24 � 25.682 Laiho 2000, 109, 102 � 105. Jyväskylän maalaiskuntaa voidaan pitää Nuorten Ääni �tyyppisen lasten januorten osallisuushankkeen käynnistäjänä Porsgrunnin mallia soveltaen, josta muut kaupungit kuten Helsinkija Jyväskylä ovat hakeneet oppia.683 HE 298/1994, 3/13. KM 1983:33, 5: Kerhotoiminnan organisoiminen ja tapahtumien järjestäminenkatsottiin 1985Nuorisotyölain säätämistä valmisteltaessa edellytysten luonniksi nuorisotoiminnalle.Kerhotoiminnan organisointi ei liene tarkoittanut ensisijassa kunnan omaa kerhotoimintaa, vaan vastuutasiitä, että kunnassa on saatavana tarvittava määrä kasvatusta tukevaa kerhotoimintaa. Tapahtumienjärjestäminen liittyi myös tarveharkintaiseen nuorten kasvun ja kansalaisvalmiuksien edistämiseenlähtökohtana kunnassa oleva nuorisojärjestöjen tarjonta.684 HE 298/1994, 5/13.685 Suomen Kuntaliitto � Sivistys 2000 � Nykytilan määrällinen tarkastelu 1 � 2/3: Nuorisotoimenkäyttömenot olivat v. 1993 yhteensä 597 milj. markkaa, v. 1995 682 milj. markkaa ja v. 2000 900 milj.

Page 193: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

160

uudelleen oman palvelutuotannon tarpeellisuuden sekä etsimään uusia

yhteistyökumppaneita esimerkiksi verkostohallinnon avulla686. Helsingin kaupunki on jopa

uskaltautunut vuoden 1998 talousarvion perusteluissa palvelusitoumusmalliin. Se sitoutuu

tarjoamaan kaikille helsinkiläisille nuorille omalla asuinalueellaan tai sen lähiympäristössä

mahdollisuuden virikkeelliseen vapaa-ajanviettoon, kehittäviin harrastuksiin

vertaisryhmissä ja henkilökohtaisiin keskusteluihin ammattitaitoisen nuorisotyöntekijän

kanssa sekä mahdollisuuteen saada erityisnuorisotyön palveluja.687

Tarveharkintaisten kunnan nuorisopalveluiden sisältö on jokaisen kunnan itsensä

päätettävissä kuin myös se hoitaako kunta itse niiden tuottamisen vai hoitaako se

nuorisopalvelut yhteistyössä muiden kuntien kanssa vai hankkiiko se nuorisopalvelut

muilta palvelujen tuottajilta. Kunnallisten nuorisopalvelujen järjestämisen ja tuottamisen

lähtökohtana tulee olla niiden yleishyödyllisyys ja yhteisyys688. Kunnan

nuorisopalveluiden hoitamista ohjaa myös subsidiariteetti- eli toissijaisuusperiaate, joka

tarkoittaa, ettei kunnan pidä ottaa hoitaakseen sellaisia nuorisopalveluita, jotka kansalaiset

nuorisojärjestöissä pystyvät hoitamaan tehokkaammin kuin kunta689, joka on myös jo

edellä mainittu nuorisotyölain henki. Toissijaisuusperiaate ankkuroidaan monesti Euroopan

yhteisön perustamissopimukseen, jonka mukaan yhteisö ryhtyy toimimaan sen

yksinomaisen toimivallan ulkopuolella olevissa asioissa ( jaettu toimivalta ) vasta siinä

tapauksessa, jos jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa suunniteltuja tavoitteita ja

jos kyseinen toiminta voidaan paremmin toteuttaa yhteisön tasolla690 mutta

toissijaisuusperiaate pitää erottaa Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan ( SopS

66/1991, 4. artikla 3. kohta ) läheisyysperiaatteesta, jonka mukaan julkisista tehtävistä

tulee yleensä ensisijaisesti huolehtia kansalaisia lähinnä olevien viranomaisten691.

Läheisyysperiaate on lausuttu myös Euroopan unionin perustamissopimuksen 1. artiklassa

niin, että Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi päätökset tehdään mahdollisimman

avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Jos kunnan nuorisopalvelujen yhteydessä

toissijaisuusperiaatteen sisällön ajatellaan lähtevän toiminnan tehokkuus- ja markkaa, josta valtionosuus 4.1 %. Allianssi � Aikakone 1998, 20 - 21: Perusnuorisotyön toimintaresurssitovat vähentyneet kaikkein eniten. Ongelmakeskeinen projektitoiminta on lisääntynyt siihen saatavanrahoituksen myötä. Veikkausvoittovaroista nuorisotyöhön saatava prosentuaalinen osuus on vuodesta 1993vuoteen 1998 vähentynyt 8,4 %:sta 5.1 %:iin.686 Ks. HE 298/1994, 5/13. Jyväskylän nuorisotyön visiot ja strategiat vuoteen 2005, 5, 8, 10, 11, 12, 13, 14,687 Cederlöf 1998, 18 � 19.688 Ks. Harjula � Prättälä 1998, 74.689 Ks. Harjula- Prättälä 1998, 78.690 Ks. Eerola � Mylly � Saarinen 1997, 91 � 93.

Page 194: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

161

optimointiajattelusta, liikutaan yhteisöoikeudessa, josta toissijaisuusperiaatetta ei pidä

tähän tarkoitukseen johtaa692. Kunnan nuorisopalvelujen järjestämistä

toissijaisuusperiaatteella voi ohjata subsidiariteettiperiaate alkuperäisenä

yhteiskuntafilosofisena näkemyksenä, jonka mukaan kunta antaisi apuaan yksilöille ja

nuorten yhteisöille vasta sitten, kun niiden oma toimintakyky on käytetty loppuun eli ne

tarvitsevat kunnan apua693.

Mutta nuorisotyölainsäädännöllisistä lähtökohdista huolimatta kunnat ovat katsoneet

asiakseen tarjota itse monimuotoisia nuorisopalveluja myös harrastus- ja vapaa-

aikapolitiikan sektorilla eli ne ovat tarvittaessa järjestäneet nuorten kasvua ja

kansalaisvalmiuksia edistävää toimintaa694. Kunnat ovat edelleen tulkinneet

nuorisotyölakia omatoimintapainotteisesti, vaikka siirtymiä palvelutuotannossa onkin

tapahtunut järjestämisen ja yhteistyön suuntaan695. Nuorille tarkoitetut neuvonta- ja

opastuspalvelut on katsottu tukevan nuorten elinolojen parantamistehtävää ja niitä

tarjotaan 75 %:ssa Suomen kunnista mutta niiden tarjoajana kunta yksin tai yhdessä

muiden tahojen kanssa on edelleen yleisin vaihtoehto696. Varsinaisiin yksilöille ryhmissä

tarjottaviin harrastus- ja vapaa-ajanpalveluihin eli kunnan perusnuorisotyöhön kuuluvat

nuorisotoimen tuottama monimuotoinen kerhotoiminta ( mm. koululaisten

iltapäiväkerhotoiminta ), nuorten konsertit, nuorten diskot, bänditoiminta, nuorisokahvila,

kulttuurinen nuorisotyö, erityisnuorisotyö, nuorisoleirit ja nuorten matkat. Tällä

toiminnalla edistetään nuorten kasvua ja kansalaistoimintaa sekä autetaan nuorta ottamaan

691 Ks. Ojala � Pöyhönen 1994, 27 - 28.692 Ks. Ryynänen 1997, 92, Nummela � Ryynänen 1993, 162 ja Ojala � Pöyhönen 1994, 13.693 Ks. Ryynänen 1997, 92 alaviite 279, Nummela � Ryynänen 1993, 162 ja Ojala � Pöyhönen 1994, 12.Subsidiariteettiperiaatten lähteenä pidetään Paavi Pius XI:n kiertokirjettä vuodelta 1931, joka oli vastaustalouskriisin seurauksena edenneille kollektivistisille ja totalitäärisille suuntauksille. Paavi totesi mm., etteisellaista, jonka yksittäinen ihminen voi omasta aloitteestaan tai omin voimin suorittaa, saa ottaa häneltä jasiirtää yhteiskunnan hoidettavaksi. Kaiken yhteiskunnallisen toiminnan lähtökohtana tulee olla muidentahojen auttaminen, ei niiden alistaminen ja sulauttaminen itseensä.694 Nuorisotyöasetus (1069/1985 ) 2.1.3 § ja Laki nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992 ) 2.2 §. SiVM30/1994, 2, 3, 4/7: Sivistysvaliokunta olisi halunnut lisätä nuorisotyön ja nuorisotoiminnantoteuttamispykälään ( 4 ) maininnan kunnan tehtävästä tarvittaessa järjestää nuorisotoimintaa eli säilyttäälaissa aikaisemmin olleen ns. kunnan oman toiminnan järjestämislausuman. Se myös korosti kunnannuorisotoimen tehtävää �olla auttamassa kodin ja koulun keskinäiseen vuorovaikutukseen perustuvassakasvatustehtävässä�.695 Mäkelä 1998, 74 � 78. Kurikka 199, 12 � 15.696 Kurikka 1999, 12. Mäkelä 1998, 77. Nuorten neuvonta- ja kriisipisteiden ja kriisipuhelinten ylläpitokuuluu suurimmassa osissa kuntia muille palvelujen tuottajille kuin kunnille. Kuntien nuorisotoimentehtävänä on huolehtia, että palveluja on saatavana. Ronkainen 2000, B 9: Nuorten kriisipisteet toimivatlähinnä vapaaehtoistyöntekijöiden varassa, joiden kouluttaminen on niitä ylläpitävien organisaatioidenasiana. Erilaisista kriisipisteistä nuoret hakevat apua ongelmiinsa, kuten masennukseen, arjen hallintaanyleensä, päihdeongelmiin, aikuistumisen kriiseihin jne.

Page 195: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

162

vastuu omasta elämästään. Kunnan oman välittömän nuorisotoiminnan tarpeellisuutta ja

oikeutusta on perusteltu monella tavalla mutta sitä vastaan on myös esitetty nuorisotyölain

tulkintaan liittyviä argumentteja697. Oman toiminnan järjestäminen edellyttää pää-, sivu- tai

tuntipalkkaisten nuorisonohjaajien palkkaamista kuntaan. Päätoimisten nuorisonohjaajien

virat olivat peräti valtionosuuskelpoisia 1985Nuorisotyölain mukaan vuoden 1993

valtionosuusuudistukseen saakka, joka tarkoitti, että myös lainsäätäjä näki välittömässä

kasvatustyössä olevien ammattilaisten tarpeellisuuden, vaikka kunnan omien

nuorisonohjaajien palkkaaminen katsottiinkin edellytysten luomiseksi nuorisotoiminnalle

eikä osaksi tarveharkintaista nuorisotoimintaa698. 1990-luvun nuorisotoimen

supistamistoimenpiteistä huolimatta kunnat tuottavat itse tai yhdessä jonkin muun tahon

kanssa edellä lueteltuja harrastus- ja vapaa-ajanpalveluita699. Yhteistyö ja verkottuminen

korostuu harrastuspalvelujen tuottamisessa, kun taas puhtaasti nuorisotoiminnan

edellytysten luontiin liittyvät tehtävät tarjota erilaisia nuorisotilapalveluja tai lainata

nuorisotoiminnassa tarvittavia retkeily, leiri- ja Av-välineitä on kunnan omalla vastuulla.700

Kunnat tukevat harrastus- ja vapaa-aikapalveluita tuottavia järjestäjiä sekä kohde että

perusavustuksin myös niissä tapauksissa, että toiminta hoidetaan kunnan kanssa

yhteistyössä701. Jos kunta katsoo, että nuorille suunnattu harrastus- ja vapaa-aika-

aikapalvelu nuorisopalveluna kuuluu kunnan järjestämisvastuulle, se voi ostaa palvelun

kokonaan muulta palvelun tuottajalta kuten liikunta tai kulttuuripalvelunkin. Ostopalvelut

on otettu käyttöön myös kuntien nuorisotoimessa mutta markkinaperusteisuus

ostopalveluista puuttuu lähes kokonaan kuten kulttuuripalveluissakin702. Yksityisiä

nuorisopalvelujen tuottajia esimerkiksi kerho- tai leiritoiminnassa on erittäin vähän, joka

merkitsee, että kilpailuttaminen on lähinnä kolmannen sektorin toimijoiden välistä.

4.5.5. Nuorisotiedotus nuorten elämäntilanteen hallinnan apuna

Nuorisotiedostus kunnallisen nuorisotyön palveluna on yksi vastaus nuorten

selviytymiseksi tietoyhteiskunnassa. Nuorisotiedotuspisteissä nuoret voivat itsenäisesti

hakea tietoa esillä oleviin ongelmiinsa erilaisista lähteistä kuten oppaista, vihkosista,

kirjoista, lehdistä ja internetistä. Nuorisotiedotus mahdollistaa yhdessä pisteessä 697 Ks. Mäkelä 1998, 142.698 KM 1983:33, 4 � 5 ja He 176//1985, 3.699 Suomen Kuntaliiton kummassakaan kyselyssä ( Kurikka ja Mäkelä ) ei ole eritelty palvelujentuottajayhteistyössä yhteistoimintaa toisen kunnan kanssa.700 Kurikka 1999, 13 � 14. Ks. myös Mäkelä 1998, 76 � 77.701 Kurikka 1999, 15 ja Mäkelä 1998, 82 � 83.702 Ks. Mäkelä 1998, 96 � 98.

Page 196: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

163

monipuolisen tiedon hankinnan laajasta informaatiovarastosta. Nuorisotiedotus sisältää

myös henkilökohtaisen neuvonnan keskusteluilla ja neuvotteluilla

ammattinuorisotyöntekijän kanssa joko henkilökohtaisesti tai puhelimitse.703

Kunnallisen nuorisotiedotuksen kotoperäisenä oikeudellisena perustana voidaan pitää jo

1985Nuorisotyöasetuksen ( 1069/1985, 2.1.6 § ) antamaa tehtävää kunnan

nuorisolautakunnalle huolehtia nuorisotoimintaa edistävästä koulutus- ja

tiedotustoiminnasta.704 Euroopan neuvoston nuorisoministerikonferenssit ( Conferences

of European Ministers responsible for Youth ) käsittelivät nuorille suunnattua tiedotusta ja

neuvontaa Strasbourgissa joulukuussa 1985 ja Oslossa huhtikuussa 1988 todeten, että

nuorilla on oikeus saada täydellistä, selkeää ja varauksetonta tietoa ja neuvontaa kaikista

heitä koskevista asioista kaikilla sektoreilla ilman minkäänlaisia poikkeuksia niin, että

heillä on täydellinen valinnanvapaus ilman syrjintää tai ideologista tai muulla tavoin

vaikuttamista. Lisäksi ministerikonferenssit katsoivat, että laaja-alainen tiedotus ja

monipuolinen neuvonta edistävät nuorten itsenäistymistä ja että tiedotus ja neuvonta ovat

tärkeitä välineitä sekä yksittäisen nuoren että nuorisoryhmien liikkuvuuden edistämisessä

ja että nuorten liikkuvuus puolestaan edistää kansojen välistä yhteisymmärrystä ja rauhaa

sekä tunnetta kuulumisesta yhteiseen Eurooppaan.705 Kun sitten v. 1990 Euroopan

neuvoston ministerikomitea ( Council of Europe, Committee of Ministers ) antoi

jäsenvaltioille suosituksen ( Recommendation No. R ( 90 ) 7 ) Euroopan nuorille

annetavasta tiedotuksesta ( conserning Information and Councelling for Young People in

Europe ), varsinainen nuorisotiedotus ja �neuvonta nuorisotyöpalveluna kunnissa alkoi

kehittyä opetusministeriön hoidettua Euroopan neuvoston jäsenvaltiolle Suomelle706

suunnatun tehtävän. Opetusministeriö antoikin heti oman suosituksensa

nuorisotiedotuksesta kunnille707, jotta kunnat ryhtyisivät toimenpiteisiin nuorisotiedotus- ja

703 Ks. Allianssi � Nuorisotiedotus 2000, 1.704 HE 176/1985, 3. ja KM 1983:33, 5, 9. Koulutus- ja tiedotustoiminta katsottiin edellytysten luomiseksinuorisotoiminnalle eli nuorisotyöksi, joka oli kunnan nuorisolautakunnan tehtävänä. Koulutus- jatiedotustoiminta oli asetuksessa mainittu uusi tehtävä kuten myös kansainvälisyys- ja rauhankasvatus.Opetusministeriön suositus nuorisotiedotuksesta kunnissa 12.11.1990 Nro 111/700/90 ilmaisi asiannuorisotiedotusvelvollisuutena.705 Council of Europe. Recommendation No. R ( 90 ) 7 of the Committee of Ministers to Member Statesconcerning Information and Councelling for Young People in Europe adapted by the Committee ofMinisters on 21 February 1990, at the 43th meeting of the Ministers´ Deputies.706 Suomi liittyi Euroopan neuvoston jäseneksi v. 1989.707 Opetusministeriön suositus 12.11.1990 Nro 111/700/90 nuorisotiedotuksesta kunnissa. Suosituksessatodettiin, että maassa on jo n. 30 nuorisotiedostuspistettä, joista vanhin on Kompassi Helsingissä ( perustettuv. 1983 ). Nuorisotiedostustoiminnassa suositeltiin hallintokuntien välistä yhteistyötä varsinkin pienemmissäkunnissa ja annettiin ohjeita tiedotuksen muodoista ja menetelmissä. Vaikka tiedotettavien asioiden sisällön

Page 197: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

164

neuvontapisteiden ja toiminnan aikaansaamiseksi.708 Nuorisotiedotuksen valtakunnallisena

ja kuntien nuorisotiedotustoiminnan kehittäjänä ja kouluttajan on toiminut Suomen

Nuorisoyhteistyö Allianssi ry, jonka sähköiset tietopankit Pro Youth nuorisotyön

ammattilaisille ja Nuoriso Tietopankki709 nuorille nykyisin Nuorisotiedon talo ja Allison

� tietoa nuorille on nuorten ja nuorisotyöntekijöiden käytössä myös kuntien

nuorisotiedotuspisteissä.

Euroopan neuvoston nuorisotiedotussuosituksen ( R No. (90 ) 7 ) mukaan

jäsenvaltioiden hallitusten tehtävänä on edistää nuorille suunnattua tiedotus- ja

neuvontatoimintaa demokratian, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kehikossa keräämällä

tietoa niin paikallisella, kansallisella kuin kansainvälisellä tasolla ja saattamalla se

mahdollisimman kattavasti nuorten saataville. Suositus antaa nuorisotiedotus- ja

neuvontapalveluille toimintaperiaatteet, joiden mukaan palvelujen tulisi olla

monipuolisia, tiedon lähteiden tulee olla monipuoliset ja vastausten kattavia, nuoren tahtoa

toimia nimettömänä tulee kunnioittaa ja tiedon tulee olla luotettavaa, palvelujen tulee olla

rajoituksetta kaikkien saatavilla, palvelut eivät saa olla kaupallisia ja niiden tulee edistää

nuorten itsenäisyyttä. Toimintaperiaatteiden toteuttamiseksi ja tavoitteiden saavuttamiseksi

hallitusten tulisi 1. tiedottaa ja neuvoa nuoria heidän pyynnöissään ja erityistarpeissaan, 2.

edistää nuoria koskevien selvitysten ja vertailevan tutkimuksen tekemistä, 3. varmistua

palveluiden luotettavuudesta ja tiedon lähteiden ja tiedon pätevyydestä, 4. edistää nuorten

omaa osallistumista nuorisotiedostus- ja neuvontatoimintaan, 5. edistää nuorisojärjestöjen

ja nuorisotiedotuksen toisiaan täydentävää yhteistyötä ottamalla nämä kummatkin mukaan

hallintoelimiin ja tiedon valmisteluun ja levitykseen, 6. konsultoida muita

nuorisotiedotuksessa tarvittavan henkilöstön koulutuksesta, jotta suositus voitaisiin panna

toimeen, 7. edistää nuorisotiedostushenkilöstön kansainvälistä vaihtoa ja 8. vahvistaa

nuorisotiedostuksessa toimivien keskinäistä yhteistyötä erityisesti naapurimaiden kanssa.

Lisäksi jäsenvaltioiden hallitusten tulisi suosituksen mukaan tukea uuden teknologian

tuli lähteä kunnan nuorten omista tarpeista, toisaalta kuntien nuorisolautakuntia ohjattiin välittämäänopetusministeriön nuorisopoliittisen tiedotteen ja Kansalaiskasvatuksen Keskuksen ylläpitämännuorisotietopankin aineistoa.708 Allianssi � Nuorisotiedotus 2000, 1. Fedotoff 2000, 20 � 22. Kymmenessä vuodessa maahan on saatu 27nuorisotiedotus- ja neuvontapistettä ja koko ajan on hankkeilla uusia, joten nuorisotiedotuspisteiden verkostoon levittäytymässä koko maahan, vaikka varsinainen kansallinen koordinointi onkin puutteellista SuomenNuorisoyhteistyö Allianssi ry:n ansiokkaasta kehittäjätyöstä huolimatta.709 Lehikoinen 1993, 122 � 124.

Page 198: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

165

käyttöönottoa tiedotus- ja neuvontapalveluissa, edistää Euroopan laajuista tutkimusta ja

tukea Euroopan nuorison tiedotus- ja neuvontaverkoston kehittämistä710.

Euroopan unionin tasolla nuorisotiedotus on sisältynyt Nuorten Eurooppa �ohjelmaan sen

toimintamuotona E: Nuorisotiedotus ja nuoria koskevat selvitykset711. Nuorten Eurooppa �

ohjelmaa ja merkitystä kuntien nuorisotyölle käsittelen toisaalla. Euroopan unionin

neuvosto antoi 31.3.1995 päätöslauselman yhteistyöstä nuorisotiedotuksen ja nuorisoa

koskevien selvitysten osalta ( 395Y812 ( 02 ). Päätöslauselmalla neuvosto haluaa

vahvistaa jäsenvaltioiden712 yhteistyötä kolmella nuorisotiedotuksen kehittämiseen

tähtäävällä alalla, jotka ovat: 1. nuorisotiedotuksessa työskentelevien työntekijöiden

kouluttaminen, 2. jäsenvaltioiden nuorisotiedotusrakenteiden verkostointi ja 3. nuorten

elämää koskevien säännöllisin väliajoin tapahtuva selvitysten tekeminen. Neuvoston

päätöslauselma on siis suunnattu jäsenvaltioille mutta sen vaikutukset koskevat myös

kuntien ylläpitämää nuorisotiedostusta ja �neuvontaa. Nuorisotiedotus palvelee

nimenomaan yksittäisiä nuoria heidän elämäntilanteensa hallinnassa ja heitä koskevien

ongelmien ratkaisussa. Nuorisotiedotus huolehtii nuorille suunnattujen palvelujen

tiedottamisesta ja tiedon tuottamisesta nuorten tarpeisiin. Nuorisotiedotus vaatii

nuorisotiedotusammattilaisia, joiden täydennyskoulutuksessa tapahtuvaa yhteistyötä

Euroopan unionin neuvosto haluaa vahvistaa713 ja tästä pääsevät osallisiksi myös kuntien

nuorisotiedotusammattilaiset. Jäsenvaltioiden nuorisotiedotuspisteiden verkostoinnin714

tavoitteena on edistää verkostojen kautta tapahtuvaa nuorten liikkuvuuteen ja

nuorisovaihtoon liittyvien tietojen keräämistä koskevaa yhteistyötä.

710 ERYICA 2000. Euroopan laajuinen nuorisotiedotuksen kattojärjestö ( perustettu 17.4.1986 Madridissa jajohon myös Suomi kuuluu jäsenenä Suomen Nuorisoyhteistyö Allianssi ry:n kautta ) The European YouthInformation and Councelling Agency ( ERYICA ) antoi oman suosituksensa Euroopan nuorisotiedotuksesta( European Youth Information Charter ) 3.12.1993 Bratislavassa ERYICA:n 4. yleiskokouksessa. Tätäsuositusta ja siinä ilmaistuja nuorisotiedotuksen periaatteita pidetään toisena keskeisenänuorisotiedotustoimintaa ohjaavana asiakirjana. Periaatteet ovat yhdensuuntaiset Euroopan neuvostonnuorisotiedostussuosituksen kanssa mutta lisäulottuvuuksina ERYICAN suositus nostaa esillenuorisotiedotuspalvelujen maksuttomuuden, nuorisotiedotusammattilaisten tärkeyden ja sponsoroidun taimaksetun mainonnan riippumattomuuden takaamisen.711 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 818/95/EY, tehty 14 päivänä maaliskuuta 1995, �NuortenEurooppa� �ohjelman kolmannen vaiheen toteuttamisesta, 395D0818.712 Suomesta tuli 1.1.1995 Euroopan unionin jäsenvaltio.713 Fedotoff 2000, 20: Suomessa on selkeästi noussut esille nuorisotiedotusalan kansallisen koulutuksentarve, sillä lähes kaikki alalla toimivat ovat hankkineet ammattitaitonsa ulkomaisissa Euroopan neuvoston jaEryican seminaareissa ja konferensseissa.714 Eurodesk 2000, 1. Eurodesk on eurooppalainen verkosto, joka levittää tietoa EU:n ohjelmista ja muistaEU:n tarjoamista kansainvälistymismahdollisuuksista erityisesti nuorille ja nuorten parissa työskenteleville.Sieltä löytyvät myös tiedot nuorisoalan eurooppalaisista ja kansallisista rakenteista, niidenkoulutustarjonnasta ja rahoituksesta. Cimo eli Kansainvälisen henkilövaihdon keskus koordinoi SuomessaEurodeskiä.

Page 199: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

166

Nuorisotiedotusrakenteisen verkottaminen helpottaa yksittäisen nuoren kuntalaisen nopeaa

tiedon hankintaa ja monipuolista tiedon saantia. Tämä taas edellyttää kunnan

nuorisotoimelta verkkojen käytön mahdollistamista nuorisotiedotusperiaatteiden mukaan .

Jos kuntien nuorisotoimen nuorisotiedotuspalvelujen kehittämistä alettiinkin 1990-luvulla

ohjata kansainvälisten suositusten perusteella, myös uuden Kuntalain ( 365/1995, 27 §, 29

§ ) tiedotuksen vuorovaikutteisuutta korostavat elementit koskivat kunnan nuorisotyönkin

hallintoa ja nuorille suunnattua tiedotusta. Jotta nuoret voivat osallistua ja vaikuttaa itseään

koskeviin asioihin, heidän tulee saada tietoja. Tiedon saanti on suoran vaikuttamisen

ehdoton edellytys. Kunnalla on tiedottamisvelvollisuus ( 29 § ), joka koskee kaikkia

kunnan toimijoita omana kohderyhmänään myös nuoret. Kunnan on tiedotettava kunnassa

vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä

ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Ei riitä, että kunta tiedottaa toiminnastaan, vaan kunnan

on tiedotettava asukkaille, miten he saavat esittää kysymyksiä ja ilmaista mielipiteitään

sekä asioita valmisteleville viranhaltijoille että päättäjille. Kunnan tiedottaminen merkitsee

avointa vuoropuhelua myös nuorten kanssa ilman valmistelun salaisuutta715. Kunnan

tiedottamista ohjaa julkisuusperiaate, joka tarkoittaa, että myös nuorella on oikeus saada

tietoja sellaisistakin kunnan toimivaltaan kuuluvista asioista, jotka eivät koske häntä

itseään716. Kuntalaki ohjaa kuntia käyttämään eräitä tiedottamisen muotoja kuten

katsauksia. Kunnan tulee tarvittaessa laatia katsauksia kunnan palveluista, taloudesta,

ympäristönsuojelusta ja maankäytöstä. Kunnan nuorisotoimi voi tarvittaessa laatia

katsauksen kunnan nuorisopalveluista ja levittää sen nuorten kuntalaisten ja heidän

vanhempiensa tietoon. Vuorovaikutteinen tiedottamisen muoto on kysymysten

esittäminen ja vastausten antaminen, joka voi tapahtua sähköisen viestinnän

välityksellä, kirjeitse tai tarkoitukseen varattuina vastaanottoaikoina tai normaalina

asiakaspalveluna. Tiedottamista on myös erilaisten kyselyjen ja selvitysten tekeminen

tuotettujen palvelujen tai tehtyjen toimenpiteiden vaikutuksista. Selvitys- ja tutkimustieto

on myös levitettävä kuntalaisten käyttöön. Julkinen keskustelu vireillä olevista asioista

auttaa päätöksentekoa ja toimii myös preventiivisenä muutoksenhakukeinona. Kunnan

nuorisotoimi voi järjestää omasta tahdostaan nuorten kuulemistilaisuuksia nuorille

715 Ks. Suomen Kuntaliitto 1995T, 15.716 Ks. Harjula � Prättälä 1998, 207. Julkisuusperiaate toteutuu kunnallishallinnossa neljällä tavalla: 1.asiakirjojen julkisuutena ( asiakirjajulkisuus, josta on säädetty Laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta621/1999 ), 2. kokousten julkisuutena ( käsittelyn julkisuus, KuntaL 57 § ), 3. tiedottamisena ( KuntaL 29 § )ja 4. asioiden vireillä olosta ilmoittamisena ( HMenL 13 § ).

Page 200: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

167

tärkeässä asiassa mutta sen tulee myös virallisesti kuulla asianosaisia ennen

päätöksentekoa ( HMenL 598/1982, 15 § = asianosaisen kuuleminen ), jos kyseessä on

sellainen nuorta tai nuorten yhteisöä koskeva asia, josta myös muut ovat esittäneet omia

vaatimuksiaan. HMenL:n 13 §:n vireilläolosta ilmoittaminen voi koskea myös nuoria

kunnan asukkaita silloin, kun vireillä olevan asia vaikuttaa hänen asumiseensa,

työntekoonsa tai muihin oloihin. Kaikesta edellä selostetusta kunnan tulee huolehtia mutta

nuorisotiedotus kansainvälisten suositusten mukaan on laajempi tiedotuspalvelujen muoto

kuin mitä kuntalaki kunnalta edellyttää. Kunnan viranomaisten on HMenL:n 4 §:n mukaan

neuvottava myös nuoria heitä koskevien asioiden vireille panossa ja siinä miten asiaa

käsiteltäessä on toimittava. Hallintomenettelyssä on mahdollista käyttää asiamiestä tai

avustajaa ( 6 § ) ja kunnan viranomaisten on muistettava, mitä HMenL sanoo ( 16 § )

vajaavaltaisen puhevallasta717.

4.5.6. Kunnan nuorisotyön kansainvälistyminen ja toimenpiteet nuorten liikkuvuuden

edistämiseksi

Kuntien nuorisotyöstä vastaavien lautakuntien päätöksistä tehdyillä valituksilla tukea

nuorisotoimintaa harjoittavien yhdistysten kansainvälistä toimintaa on haettu eri aikoina

kunnan toimivallan rajoja kansainvälisessä toiminnassa. Kunnan nuorisotyötä on pidetty

toisaalta yhtenä sellaisena erityisalueena, jossa on ollut mahdollisuus laajaan

kansainväliseen toimintaan718 mutta toisaalta kunnan toimialaan kuuluva kansainvälinen

toiminta on saanut pysyä määrätyissä rajoissa keskittyen lähinnä ystävyyskuntatoimintaan

ja kunnan rajojen sisällä tapahtuvaan �kansainväliseen valistustoimintaan�719 eli

kansainvälisyys- ja rauhankasvatukseen720. Kunnan nuorisolautakunnan tehtäviin

717 HMenL 598/1992, 16 §. Pääsääntö on, että vajaavaltaisen puolesta käyttää puhevaltaa hänen holhoojansa.Jos vajaavaltaisen edun vuoksi tai asian selvittämiseksi on tarpeellista, on toista osapuolta kuultava toisenkäyttäessä puhevaltaa. Vajaavaltaisella on oikeus käyttää yksinään puhevaltaa sellaista tuloa ja varallisuuttakoskevassa asiassa, jota hänellä on oikeus vallita. Jos asia koskee 15 vuotta täyttäneen vajaavaltaisenhenkilöä tai henkilökohtaista etua ja oikeutta, on hänellä sekä hänen holhoojallaan kummallakin erikseenoikeus käyttää puhevaltaa. Täysi-ikäisellä vajaavaltaisella on oikeus henkilöään koskevassa asiassa käyttääyksinään puhevaltaa, jos vajaavaltaisuus ei johdu mielisairaudesta, heikontuneesta mielentilasta tai niihinverrattavasta syystä.718 Hannus � Hallberg 1997, 85.719 Hannus � Hallberg 1997, 85.720 Helsingius 1974, 63 � 69. Jo vuoden 1972 nuorisolautakuntalain haluttiin edistävän kunnan nuorisotyönkansainvälistymistä myöskin sillä perusteella, että menoperusteisia valtionosuuksia voitiin käyttääkansainväliseen toimintaan. Kansainvälisen toiminnan sisältöä haluttiin laajentaa välittömästäkansainvälisestä toiminnasta välilliseen toimintaan kuten koulutukseen, kansainvälisiin iltoihin jaseminaareihin. Opetusministeriö rohkaisi kuntien nuorisoviranomaisia kansainväliseen toimintaan ja olinäkevinään toiminnan jarrumiehet kunnan suunnittelevissa ja päättävissä elimissä, jotka vaativat

Page 201: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

168

lisättiin 1985Nuorisotyöasetuksessa ( 1069, 2.1.9 § ) uusi tehtävä edistää nuorison

kansainvälisyys- ja rauhankasvatusta, jolla tehtävällä omalta osaltaan haluttiin vahvistaa

nuorisotoiminnan kasvatuksellista sisältöä721. Alaviitteessä selostetuista oikeustapauksista

voidaan nähdä myös se seikka, että kunnan kansainvälinen toiminta oli kunnanhallituksen

päätösvallassa tai jos kansainvälisistä asioista päätti lakisääteinenkin lautakunta ilman, että

tehtävä oli sille lain nojalla annettu päätettäväksi, kunnanhallitus käytti asian

siirtämisvaltaansa ( KunL 953/1976, 63 § ). Kunnan nuorisotoimen kansainvälistyminen

perustelemaan jokaisen kansainvälisen hankkeen eivätkä antaneet nuorisotoimijoille työrauhaa. Tästänuorisolautakunnan päätöksen siirtämisestä kunnanhallituksen käsittelyyn ja sitten rajanvetoon kunnantoimivallasta käy seuraava KHO:n ratkaisu 23.5.1979: KHO 1979-A-II-38: Nuorisolautakunnan päätös, jollaoli myönnetty talousarviossa projektitoimintaan ja nuorisotoiminnan aktivoimiseen osoitetusta määrärahastaavustuksia nuorisojärjestöille Kuubassa pidettävien Maailman Nuorison 11. festivaalien tunnetuksitekemiseen, voitiin siirtää kaupunginhallituksen käsiteltäväksi. Katsottiin, ettei puheena oleva nuorisonkansainvälisen toiminnan tukemiseen, joka ei kohdistunut pääasiallisesti paikalliseen nuorisotoimintaan,kuulunut kunnan toimialaan. Vaikka em. ratkaisussa kyseessä oli kunnan sisällä tapahtuvaaktivointitoiminta, jota nuorisotyön sisäisenä asiana voitiin pitää kansainvälisenä valitustoimintana, ei KHOnähnyt asiaa pääasiallisesti paikallisena nuorisotoimintana kansainvälisyyskasvatuksessa. Nuorisotyönsisäisistä lähtökohdista nuorison ja nuorisojärjestöjen voimakas kansainvälinen yhteen liittyminen rauhanaatteen ympärillä kannusti myös paikallisia toimijoita hakemaan tukea kunniltakansainvälistymispyrkimyksiinsä. Ks. Nieminen 1995, 364. Yleiseurooppalaisen yhteistyön ja ETYK:npäätösasiakirjan vahvistamiseksi sekä maailman nuorison aseistariisuntakokouksen valmistelemiseksiseitsemän poliittista nuorisojärjestöä perusti v. 1979 Suomen Nuorisojärjestöjen toimikunnan ( SNT )myöhemmin Suomen Nuorisojärjestöjen Yhteistyöjärjestö, joka omalta osaltaan innosti myös paikallisiatoimijoita maailman laajuiseenkin toimintaan. Kunnan toimialaan oli katsottu kuuluneen v. 1974opintomatkan avustaminen Sosialististen Neuvostotasavaltain Liiton nuorisotyöhön tutustumiseen vaikkaavustuksen saanut olikin poliittinen varhaisnuorisojärjestö: KHO:1974-A-II-27: Kaupunginhallitus onmyöntänyt Suomen Demokratian Pioneerien Liiton Kemin Aluejärjestö ry:lle 600 markan määräisenavustuksen yhdistyksen neljän jäsenen Muurmanskiin suorittaman opintomatkan matkakulujen peittämiseksi.Kutsun matkalle oli lähettänyt Sosialististen Neuvostotasavaltojen Liiton Suomi-Seuran Muurmanskinalueosasto ja kutsu oli lähetetty Suomi-Neuvostoliitto-Seuran Lapin piirijärjestö ry:lle. Matkan järjestäminenoli sittemmin uskottu avustuksen saaneelle yhdistykselle. Matkan tarkoituksena oli ollut tutustuaSosialististen Neuvostotasavaltain Liiton nuorisotyöhön. Näin ollen ja ottaen huomioon myös avustuksenmäärän sillä seikalla, että avustuksen saanut yhtiö oli poliittinen, ei ollut asiassa merkitystä. Avustuksenmyöntämisen katsottiin kuuluvan kunnan toimialaan. KunL 4 § ( 642/48 ), KunL 175 §, KunL 178 §.Kansainvälinen nuorisotoiminta yhdistettiin monesti toiseen kunnan toimialaa rajaavaan asiaan elipuoluepoliittisen toiminnan tukemiseen. Nuorisolautakunnan edustajan osallistuminen virkamatkananuorison ja ylioppilaiden 10. festivaaleille Berlinissä ei kuulunut kunnan toimialaan festivaalien poliittisentarkoituksen vuoksi: KHO: 2.9.1974/3187: Kaupunginhallitus oli päättänyt oikeuttaa nuorisolautakunnanlähettämään edustajansa virkamatkalle Saksan Demokraattisessa Tasavallassa Berliinissä pidettävillenuorison ja ylioppilaiden 10. festivaaleille ja myöntänyt 550 markan määräisen avustuksen käytettäväksitästä matkasta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen. Avustuksen myöntämisen ei katsottu kuuluvan kunnantoimialaan huomioon ottaen sen, että festivaalien tarkoitus oli yksinomaan poliittinen. KunL 4 § ( 642/48 ).Ystävyyskuntatoiminnan kuuluminen kunnan harjoittamaan kansainväliseen toimintaan vahvistaa KHO:n31.12.1985 ratkaisu: KHO:1985-A-II-68: Kaupunginhallitus oli myöntänyt kolmelle nuorisolautakunnansekä seitsemälle Suomi-Neuvostoliitto-Seuran Järvenpään osasto ry:n ja paikallisten nuorisoyhdistystennimeämille edustajille yhteensä 12 5000 mk:n avustuksen matkakustannuksiin Suomen ja Neuvostoliitonnuorison IV ystävyysfestivaaliin osallistumista varten Neuvostoliitossa 1. � 9.7.1983. Asiakirjojen mukaanpuheena olevat henkilöt olivat osallistuneet festivaaliin ystävyysjunien mukana, joissa matkustaneet olivatavajaisten jälkeen hajaantuneet 20 ystävyyskaupunkiin eri puolille Neuvostoliittoa. Kun otettiin huomioonystävyysjunien ystävyyskuntatoimintaan rinnastettava tarkoitus nuorison mukaan vetämiseksiystävyystoimintaan sekä myös Suomen ja Neuvostoliiton maantieteellinen läheisyys, avustuksenmyöntäminen sanottuun tarkoitukseen oli sellainen Järvenpään kaupungin itsehallintoon kuuluva tehtävä,joka kunnallislain 5 §:n mukaan kuului kunnan toimialaan. Äänestys 5-3. KunL 5 §, KunL 139 §.721 Ks. HE 167/1985, 1. KM 1983:33, 2, 5.

Page 202: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

169

tapahtui melko tiukassa kunnanhallituksen ohjauksessa KHO:n toimialalinjauksin mutta

1985Nuorisotyölain ( 1068/1985 ) voimaanastumisen ja 1985Nuorisotyöasetukseen (

1069/1985 ) sisällytetyn kansainvälisyys- ja rauhankasvatustehtävän jälkeen ei KHO:ssa

ole ollut yhtään kunnan nuorisotoimintaa koskevaa asiaa, josta voitaneen päätellä, että

kansainvälisyyskasvatus ja kunnallisen nuorisotyön kansainvälistyminen ovat

vakiinnuttaneet asemansa.

Voimassa olevan Nuorisotyölain ( 235/1995, 1 § ) arvot ankkuroituvat suvaitsevaisuuteen

ja kulttuurien moninaisuuteen, joka merkitsee monikulttuurisuuden hyväksymistä

toimintojen lähtökohdaksi. Monikulttuurisuus luo kehikon kansainvälistymiseen niin

kotimaassa kuin sen rajojen ulkopuolella722. Ystävyyskuntatoimintaa laajempaan

kansainväliseen yhteistyöhön ovat ohjanneet niin Euroopan neuvoston puitesopimus

paikallisten ja alueellisten viranomaisten yhteistyöstä yli valtakunnanrajojen ( 1990 ) kuin

Suomen liittyminen Euroopan unionin jäseneksi ( 1995 ). Erityisen merkittävää kunnan

nuorisotoimen kannalta on olut Euroopan unionin jäsenyys, sillä se on Nuorten Eurooppa �

ohjelman ja rakennerahastotukien kautta avannut aivan uuden kansainvälistymisen

kehikon. Myös opetusministeriön tekemät kahdenväliset nuorisopolitiikkaa koskevat

sopimukset ovat antaneet ja antavat edelleen kunnille kansainvälistymistehtäviä. Hyvä

esimerkki opetusministeriön myötävaikuttamisesta kuntien nuorisotyön

kansainvälistymiseen on nuorten Avartti -harrastusohjelman � The International Award

Programme� tuonissa Isosta-Britanniasta Suomeen723. Globalisoituvassa maailmassa lähes

kaikilla nuoripolitiikkaan ja kuntien nuorisotyöhön liittyvillä kysymyksillä on

kansainvälinen ulottuvuus. Monokulttuurisista kunnista itsestäänkin on tullut

monikulttuurisia eri maista tulleine asukkaineen, joka merkitsee, että kuntien

nuorisotoimen paikallisetkin tehtävät ovat kansainvälistyneet. Nuorisoalan KV -strategian

mukaan nuorisoalan tavoitteena on integroida maahanmuuttajanuoret mukaan kaikkeen

nuorisotoimintaan, jolla edistetään myös rasismin vastaista työtä724. Kansainvälisyys

pyritään nostamaan esille myös yhdessä suomalaisen nuorisotyön perinteisiin

toimintamuotoihin kuuluneessa ja samalla myös kunnan nuorisotoimen tehtäviin

722 H 298/1994, 8/13.723 Opetusministeriö/NuPo 1/2000. 1 - 2. Elämyspedagogiikkaan perustuvaa Isosta-Britanniasta lähtöisinolevaa nuorisotyömuotoa kokeillaan Uudessakaupungissa, Pielavedellä ja Luopioisissa ja sitä käynnistetäänJyväskylässä, Tampereella, Espoossa ja Lahdessa. Avartti � nuoret sen tekevät �ohjelma sopii työmuodoksikunnalliseen nuorisotoimintaan, koulujen iltapäiväkerhotoimintaan sekä järjestöjen ja seurakuntientoimintaan.724 Allianssi 1998, 20.

Page 203: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

170

kuuluvassa Nuorison taidetapahtuma �järjestelmässä ( Nuori Kulttuuri )

maahanmuuttajanuorten osallistumisella ja kulttuurivaihtosopimusten perusteella tulevien

kansainvälisten nuorten esiintymisryhmien vierailuilla725.

Euroopan unioniin liittymisen myötä suomalaisten kuntien nuorten liikkuvuutta on

edistetty monin eri ohjelmin ja keinoin. Kansainvälistä nuorisovaihtoa ohjaa

vastavuoroisuusperiaate. Suomen nuorisotyöjärjestelmä alkoi valmistautua kansainväliseen

nuorisovaihtoon ensin nuorisomatkailun nimellä jo 1985Nuorisotyölaissa. Maahan alettiin

rakentaa valtionavustusten turvin valtakunnallista leiri- ja kurssikeskusverkostoa. Leiri- ja

kurssikeskusten valtion rahoitusta perusteltiin nimenomaan kansainvälisellä ja

valtakunnallisella käytöllä, vaikka rahoituksen saajina olivatkin leiri- ja kurssikeskuksia

perustavat kunnat, silloiset kuntainliitot tai nuorisojärjestöt726. Leiri- ja kurssikeskuksista

on muodostunut yhdeksän valtakunnallisen nuorisokeskusten verkosto, joiden toimintaa

tuetaan tulosperusteisesti nuorisotyölain mukaan. Keskuksista on kotimaisen käytön lisäksi

muodostunut merkittäviä kansainvälistä nuorisotoimintaa palvelevia laitoksia727, jotka

edistävät nuorten liikkuvuutta ja samalla kansainvälistävät sijaintikuntiensa

nuorisotoimintaa.

Euroopan yhteisön Nuorten Eurooppa �ohjelman ( Youth for Europe ) kolmannen

vaiheen toteuttaminen alkoi, kun Suomi liittyi Euroopan unioniin v. 1995. Ohjelman

päätavoitteena oli tehostetusti edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä

myötävaikuttamalla 15 � 25-vuotiaiden koulutusprosessiin nuorisovaihtoa ja nuoriso-

ohjaajien koulutusta edistämällä728. Erityistä huomiota tuli kiinnittää vähempiosaisten729

nuorten mukaan pääsyyn. Nuorten ja nuorisotyössä toimivien liikkuvuutta pyrittiin

edistämään erityisesti jäsenmaiden välillä tapahtuvien nuorisoryhmien vaihdon avulla (

Alaohjelma A.I. ), yksittäisten nuorten vapaaehtoispalvelujaksoilla ( A.II.2. � ikä 18 � 25

vuotta ), nuorten parissa toimivien opintovierailuin ( B.I.1. ), nuorisotyöntekijöiden

kouluttajien välisin opintovierailuin ja harjoittelujaksoin ( B.II.1. ), jäsenvaltioiden 725 Opetusministeriö/NuPo 7/1999, 1 � 2.726 He 167/1985, 5. Nuorisotyölaki 1068/1985, 19 � 21 §.727 HE 298/1994, 3/13.728 Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 818/95/EY, tehty 14 päivänä maaliskuuta 1995,�Nuorten Eurooppa� �ohjelman kolmannen vaiheen toteuttamisesta, 395D0818, 3 artikla ja Euroopanyhteisön perustamissopimuksen konsolidoitu toisinto 149 artikla, 3 artikla.729 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös, N:o 818/957EY, 4 artikla: Vähempiosaisilla nuorillatarkoitetaan nuoria, joilla on eniten vaikeuksia osallistua olemassa oleviin toimintaohjelmiin niin yhteisönkuin kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla kulttuuristen, sosiaalisten, taloudellisten, henkisten tai

Page 204: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

171

nuorisorakenteiden välisin vaihdoin ( C.I. ) ja nuorisotiedottajien ja �tutkijoiden

kokemusten vaihdoin ( Alaohjelma E ). Nuorten ryhmätapaamiset mahdollistettiin myös

ei-jäsenmaiden kanssa alaohjelma D. Erityisesti nuorten ryhmätapaamisilla pyrittiin

edistämään nuorten oma-aloitteista, tavoitteellista ja innovatiivista kansainvälistymistä730.

Nuorten liikkuvuuden edistämisestä muodostui myös kuntien nuorisotoimessa

työskenteleville uusi työskentely-ympäristö, tiedotus- ja neuvontamuoto sekä oman

ammatillisen kehittymisen koulutusväylä.

Nuorten Eurooppa �ohjelman kolmannen vaiheen viisivuotiskauden päätyttyä v. 1999

ryhdyttiin Euroopan parlamentin ja neuvoston päästyä sovittelun kautta

yhteisymmärrykseen toteuttamaan yhteisön uutta Nuoriso-toimintaohjelmaa ( �Youth�

), jonka kesto on vv. 2000 � 2006 eli seitsemän vuotta731. Ohjelmalla halutaan edistää

edelleen nuorten ja nuorisotyöntekijöiden liikkuvuutta sekä jäsenvaltioiden sisällä että sen

ulkopuolella. Toimien tavoitteena on saada liikkeelle kaikki nuoret eikä vain niitä, jotka

toimivat nuorisojärjestöissä tai ovat muutoin aiheeseen perehtyneitä ja erityisesti pienet

paikalliset ryhmät732. Komission ja jäsenvaltioiden on huolehdittava, että Nuoriso-

toimintaohjelman tavoitteet toteutuvat ja että rahoitusta saavat erityishuolenpitoon otetut

kohderyhmät. Jäsenvaltio Suomen toimintavelvoitteesta vastaa ohjelman kansallisena

toimistona toimiva Kansainvälisen henkilövaihdon keskus Cimo. Sen tehtävänä on levittää

Nuoriso-toimintaohjelmatieto myös paikallisella tasolla toimivien kaikkien nuorten

keskuuteen, jotta he voisivat käyttää ohjelman suomia mahdollisuuksia liikkuvuutensa,

kansalaisaktivoitumisensa, suvaitsevaisuutensa, keskinäisen luottamuksensa ja koulun

ulkopuolisen oppimisensa edistämiseksi. Jotta Cimo selviytyisi sille annetusta tehtävästä,

sen on täytynyt kehittää erilaisia tiedon levityksen muotoja, jotka koskettavat myös kuntien

nuorisotointa. Kuntien nuorisotoimet ovat Cimon tiedonlevitystyön kohteena mutta

mukaan lähtö Nuoriso-toimintaohjelmaan tapahtuu paikallisin intressein, voimavaroin ja

paikallisista lähtökohdista.

Nuoriso-toimintaohjelma uusine alaohjelmineen antaa kunnan nuorisotyölle

kansainvälistymisen kehikon yhteistyöhön ja verkottumiseen rakentuvassa

maantieteellisten seikkojen vuoksi.730 Ks. Euroopan komissio 1996, V9.731 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, tehty 13 päivänä huhtikuuta 2000 Nuoriso-toimintaohjelmasta, 300D1031.732 Euroopan parlamentin ja neuvoton päätös N:o 1031/2000/EY, 4 artikla 2.kohta ja liite.

Page 205: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

172

toimintamallissa. Kunnan nuorisotyö on ymmärrettävä laajana toimijoiden verkostona,

jossa kulloisetkin verkoston osat hankkivat taloudelliset resurssit niille suunnatuista

lähteistä. Nuoriso-toimintaohjelma korostaa, että komission ja jäsenvaltioiden on

varmistettava, että ne edistävät yhteistyötä sellaisten järjestöjen kanssa, jotka toimivat

aktiivisesti nuoriso- ja sosiaalialalla sekä ympäristön, kulttuurin, liikunnan ja

syrjäytymisen torjunnan alalla733. Yhteisö haluaa suhtautua erityisen myönteisesti

sellaiseen ohjelman mukaiseen toimintaan, jossa kulttuurilla ja liikunnalla on tärkeä

merkitys nuorille annettavassa koulun ulkopuolisessa koulutuksessa734. Nuoriso-

toimintaohjelmalla halutaan edistää nuorisotyön, kulttuurin ja liikunnan tiiviimpää

yhteistyötä myös eurooppalaisella tasolla. Nuorten osallistuminen vapaaehtoistyöhön

linkitetään koulun ulkopuoliseen oppimiseen ( informal education ), jota

kansalaisyhteiskunnassa toimiminen on. Se auttaa nuoria kehittämään omia sosiaalisia

taitoja, aktiivista kansalaisuutta sekä tasapainoista taloudellista, sosiaalista ja kulttuurista

integroitumista yhteiskuntaan735. Lisäksi nuorten vapaaehtoistyön odotetaan edistävän

tietoisuutta Euroopan kansalaisuudesta ja johtaa elinikäisen oppimisen tielle �Tietojen ja

taitojen Euroopassa�.

733 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, teksti kohta 22.734 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, liite.735 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:O 1031/2000/EY, teksti kohta 10.

Page 206: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

173

5. Kunnallisen kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen resurssi-, tulos- jahallinnollinen ohjaus

5.1. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön rahoitusohjaus,tulosohjaus ja valvonta

5.1.1. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoimen ja nuorisotyön valtionosuusohjaus

Kunnallisen kulttuuritoiminnan toimijat suunnitellussa systeemissä oli luotu Lailla kuntien

kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980, 2 §, 3 § ) ja oikeus ohjasi kunnallista palvelutuotantoa

tavoite-keino -normein. Kunnan liikuntatoimen toimijat oli vastaavasti säädetty

Liikuntalaissa ( 984/1979, 5 §, 7 § ) ja kunnan nuorisotyön Laissa kuntien

nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta ( 117/1972, 2 §,

4 § ) sittemmin Nuorisotyölaissa ( 1068/1985, 4 §, 6 § ). Ruotsalainen oikeustieteilijä

Håkan Hydén jakaa yhteiskunnan toiminnat eri osajärjestelmiin, joista yksi on suunniteltu

systeemi. Suunnitellussa systeemissä julkisen sektorin tehtävä on tuottaa tavaroita ja

palveluja täydentämällä markkinatalouden toimintaa.736 Tavoite-keino �normi antaa

kunnalle mahdollisuuden itse määritellä tavoitteeseen tähtäävän parhaan toimintamallin

annettujen resurssien rajoissa. Tavoite-keino �normeilla sääntelyä kutsutaan finalistiseksi

sääntelyksi.737 Kunnallisen kulttuuritoiminnan, kunnan liikuntatoimen ja nuorisotyön

tavoitteisiin tähtäävä keino oli menoperusteinen valtionosuus. Se oli myös

rahoitusohjauksen väline yhdenmukaisiin kunnallisiin kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotyöpalveluihin. Valtio ohjasi kuntien kulttuuripalvelujen tuottamista erityislakiin ja

sen valtuutuksella annettuun asetukseen sekä asetuksen valtuutuksella tehtyyn

opetusministeriön päätökseen sisältyneillä valtionosuusmääräyksillä. Kuten aikaisemmin

olen selvittänyt opetusministeriön valtionosuusohjaus jopa ylitti sallitun ohjauksen rajat ja

puuttui kuntien itsehallinnolliseen talousarviovaltaan. Menoperusteinen valtionosuusohjaus

sisälsi yksityiskohtaisen valtionosuuksien tiliselvitysjärjestelmän, jossa valtion

viranomainen valvoi kuntien käyttömenoja lain kirjaimen mukaisella pikkutarkkuudella.

Samoin opetusministeriö toimi liikuntatoimen ja nuorisotyön osalta. Kaikkia kolmea tässä

mainittua kunnan erityistoimialaa ohjattiin erillisillä opetusministeriön päätöksillä ja

määräyksillä. Ensimmäiseksi lakisääteistetyn nuorisolautakunnan menoperusteisten

valtionosuuksien käytön ohjaukseen kuului aatteellisille, poliittisille ja muille paikallisille 736 Prättälä 1989, 14 � 15.

Page 207: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

174

nuorisoyhdistyksille myönnettävien vuosiavustusten ehtojen määrääminen

opetusministeriön toimesta ( 117/1972, 5.1.4 § ). Nuorisotilojen hankkimista, laajentamista

ja perusparantamista koskevista harkinnanvaraisista valtionavuista ja lainoista ( 6 § )

kunnat saivat yksityiskohtaiset ohjeet sekä ministeriön päätöksessä ( n:o 10204/71772 )

että yleiskirjeessä ( 2896/71/73 ).738

Vuoden 1993 kuntien valtionosuusuudistus739 muutti aikaisemman yksityiskohtaisen

valtionosuusohjauksen ja valvonnan perusteellisesti, sillä kustannusperusteisuuden korvasi

laskennallinen kunnan käyttötalouden valtionosuusjärjestelmä. Säädöstasolla kuntien

kulttuuritoiminnan valtionosuusuudistus toteutettiin siten, että Laki kuntien

kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 ) kumottiin ja tilalle säädettiin toimintalaki kuntien

kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ). Kuntien kulttuuritoiminnan rahoitus kuten myös

liikunnan ja nuorisotyön määräytyi resurssilakina toimivan opetus- ja kulttuuritoimen

rahoituslain ( 705/1992 ) mukaan, joka oli Kuntien valtionosuuslaissa ( 688/1992, 2 § )

määritelty opetus- ja kulttuuritoimen tehtäväkohtainen valtionosuuslaki. Kuntien

valtionosuuslaissa ( 6.1. § ) valtio takasi osallistuvansa tehtäväkohtaisten valtionosuuksien

piiriin kuuluvista tehtävistä aiheutuviin kustannuksiin samassa suhteessa kuin se oli

osallistunut ennen lain voimaan tuloa. Kustannusjaon säilyttämistakuu ei koskenut

perustamishankkeita eikä muusta kulttuuritoimesta kuin kirjastosta aiheutuneita

kustannuksia eikä laskennallisia korkoja ja poistoja tai lainanhoitokustannuksia. Tämän

tutkimuksen tehtäviin valtio ei luvannut samaa valtionosuustasoa kuin aikaisemmin740.

Liikuntatoimen ja nuorisotyön osalta valtionosuusuudistus toteutettiin muodollisesti toisin

kuin kulttuuritoimessa. Molemmista laeista kumottiin kunnan hallintoa määrittävät

737 Laakso 1990, 24 � 25, Prättälä 1989, 17.738 Vaikka ohjeet ja määräykset olivat erittäin yksityiskohtaisia, tuon aikainen käytännönhallintotoiminnallinen ajattelu ( tutkijan oma kokemus nuorisosihteerin ja myöhemminnuorisotoimenjohtajan virkaan kuuluneista tehtävistä Jyväskylän maalaiskunnassa ) ei asettanut niitäkyseenalaiseksi, koska toimenpiteet nähtiin lakisääteisen toiminnan itsestäänselvyyksiksi jopa toiminnanarvostusta lisääväksi elementiksi.739 Uuden kuntien valtionosuusjärjestelmän perustaksi säädettiin Kuntien valtionosuuslaki ( 688/1992 ), jollakumottiin Kuntien ja kuntainliittojen valtionavustuksista ja �avustuksista 19 päivänä tammikuuta 1973annettu laki ( 35/1973 ) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen sekä Kuntien yleisistä valtionavustuksistaja yleisistä rahoitusavustuksista 29 päivänä joulukuuta 1988 annettu laki ( 1273/1988 ). Uudessavaltionosuuslaissa määriteltiin keskeiset käsitteet ja rakennettiin valtionosuusjärjestelmä. Kunnille tulevatvaltionosuudet jaettiin 1. yleiseen valtionosuuteen ja 2. tehtäväkohtaiseen valtionosuuteen. Rahoitusavustustarkoitti verotulojen täydennystä ja harkinnanvaraisia avustuksia. Tehtäväkohtaisilla valtionosuuksillatarkoitettiin käyttökustannusten valtionosuutta, jota myönnettiin opetus- ja kulttuuritoimeen sekä sosiaali-ja terveydenhuoltoon.740 Kuntien valtionosuuslaissa ( 688/1992 ) arvotettiin tehtäväkohtaiset valtionosuudet.

Page 208: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

175

organisaationormit ( L 726/1992 ja L 727/1992 ) ja valtionosuusnormeja muutettiin

vastaamaan uuden resurssilain sisältöä741.

Valtionosuusuudistus oli erittäin suuri lainsäädännöllinen operaatio. Sitä jatkettiin edelleen

opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituksen osalta säätämällä uusi Laki opetus- ja

kulttuuritoimen rahoituksesta ( 635/1998 ), joka tuli voimaan 1.1.1999742. Tällä

valtionosuusuudistuksella yksinkertaistettiin valtion ja kuntien välistä rahoitussuhdetta.

Kunnan yleisen kulttuuritoimen valtionosuus määräytyi aikaisemmin ja määräytyy

edelleen opetusministeriön/asianomaisen ministeriön vuosittain valtion talousarvion

rajoissa vahvistaman asukaskohtaisen yksikköhinnan perusteella ( L 705/1992, 24 §, L

635/1998, 25 § ). Kunnan liikuntatoiminnan743 käyttökustannusten valtionosuus

määräytyy opetusministeriön vuosittain valtion talousarvion rajoissa vahvistaman

yksikköhinnan perusteella ( L 635/1998, 26 § ). Kunnalle tuleva valtionosuus tulee käyttää

Liikuntalain ( 1054/1998, 2.3 § ) mukaiseen toimintaan eli edellytysten luontiin

kuntalaisten liikunnalle. Kuten kunnan yleisen kulttuuritoiminnan ja liikuntatoiminnan

osalta kunnan nuorisotyön valtionosuus määräytyy resurssilakina toimivan opetus- ja

kulttuuritoimen rahoituslain mukaan. Yksikköhinnan määräytyminen puolestaan eroaa

kulttuurista ja liikunnasta siten, että opetusministeriö ei vahvistakaan yksikköhintaa

asukaskohtaisesti, vaan se määräytyy kunnan alle 29-vuotiasta asukasta kohden ( L

635/1998, 27 § ). Vuoden 1997 alusta kuntia on resurssiohjattu käyttämään nuorisotyöhön

741 Lailla 1476/1991 oli Liikuntalakia ( 984/1979 ) muutettu väliaikaisesti niin, että siihen oli lisätty 8 b §,joka tarkoitti, että vapaakuntakokeiluun valitut vapaakunnat voivat kokeilun aikana poiketa liikuntalaissasäädetyistä virkanimikkeistä ja valtionosuuden käyttöperusteista siten, että kunta voi käyttää valtionosuudenkokonaisuudessaan liikunta ja nuorisotoimen menoihin haluamallaan tavalla. Vastaava operaatio tehtiinNuorisotyölakiin ( 1068/1985 ) lailla 1477/1991. Valtionosuudet vielä korvamerkittiin mutta se tehtiinyhdistämällä jo kahden erityislain mukainen valtionosuus suuremmaksi kokonaisuudeksi. Kuntien ei enäätarvinnut käyttää saamaansa valtionosuutta laissa aikaisemmin yksityiskohtaisesti määriteltyihintarkoituksiin, kuten määriteltyjen viranhaltijoiden palkkoihin, paikallisten nuorisoyhdistysten taiurheiluseurojen avustamiseen, liikuntatoimen kuljetuskustannuksiin jne.742 Kuntien valtionosuuksien osalta oli 1992kuntien valtionosuuslaki korvattu uudella saman nimisellä lailla1.1.1997 lukien ( 1147/1996 ), joka oli tullut voimaan 1.1.1997. Valtionosuusjärjestelmä perustui edelleenkolmeen osaan 1. kuntien yleinen valtionosuus, 2. tehtäväkohtainen valtionosuus ja 3. rahoitusavustukset.Opetus- ja kulttuuritoimen osalta valtionosuuteen oikeutettujen piiriä laajennettiin siten, että sitä voitiinuuden lain mukaan myöntää kuntien ja kuntayhtymien lisäksi myös muille toiminnan ylläpitäjille. Valtiolupaa edelleen osallistua tehtäväkohtaisten valtionosuuksien piiriin kuuluvien toimintojen kustannuksiinsamassa suhteessa kuin ennen lain voimaan tuloa. Edelleen muu kulttuuritoimi, johon kulttuuri, liikunta januorisotyö kuuluvat, ( paitsi kirjasto ) jäivät valtionosuuslupauksen ulkopuolelle kuin myös edelleenperustamishankkeet.743 Liikuntalain ( 1054/1998 ) 5 §:ssä puhutaan kunnalle myönnettävästä valtionavusta liikuntatoimenkäyttökustannuksiin, kun vastaavasti opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain ( 635/1998 ) 26 §:ssä käytetäänilmausta liikuntatoiminnan yksikköhinta. Liikunnan valtionosuuksista puhuttaessa käytän termejä rinnakkain.Samaa käsitteiden erimerkityksisyyttä ei ole kunnan kulttuuritoiminnassa, sillä sekä toimintalaissa ettäresurssilaissa käytetään samaa käsitettä.

Page 209: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

176

tulevat käyttökustannusten valtionosuudet nuorten elinolojen parantamiseen, edellytysten

luontiin nuorisotoiminnalle ja tarveharkintaiseen nuorisotoimintaan sekä

nuorisopolitiikkaan liittyviin yhteydenpito- ja tiedotustehtävistä

huolehtimiseen744.Voimassa olevassa kunnan kulttuuritoimen rahoituslaissa on otettu

käyttöön käsite kunnan rahoitusosuus, kun tarkoitetaan kunnan laskennallista

rahoitusosuutta opetus- ja kulttuuritoimen käyttökustannuksiin. Kysymys on kunnalle

myönnettävästä valtionosuudesta ( L 635/1998, 1 § ).

Yleisen kulttuuritoiminnan laskennallinen käyttökustannusten peruste on kunnan

asukasmäärä ja asukasta kohden määrätty yksikköhinta, kuten aikaisemmassakin laissa

( L 635/1998, 5.1.4 §, L 704/1992, 21 § ). Taiteen perusopetuksen käyttökustannusten

rahoitus määräytyy asukas- tai opetusmäärän ja asukasta tai opetustuntia kohden määrätyn

yksikköhinnan perusteella ( L 635/1998, 5.1.3 § ). Yleisen kulttuuritoiminnan yksikköhinta

v. 2000 on 25 markkaa/asukas ja taiteen perusopetuksen vastaavasti 8 markkaa/asukas.

Liikuntatoiminnan yksikköhinta on 64 mk/asukas ja nuorisotyön 73 mk/alle 29 v. asukas.

Koko opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusjärjestelmän mukainen rahoitusosuus on 2

843 markkaa/asukas.745 Kuntien välisiä eroja tasoitettiin vuoden 1992 opetus- ja

kulttuuritoiminnan rahoituslaissa kantokykyluokituksella, josta sittemmin on luovuttu.

Kantokykyluokituksen mukainen valtionosuusasteikko kulttuuritoimessa vaihteli 25 - 40

%:n ( L 705/1992, 22 § ). Opetustoimen kantokykyluokan mukaiset valtionosuusprosentit

olivat 45 - 60 % ( L 705/1992, 8 § ). Kunnat oli kantokykyluokituksesta annetun lain (

649/1985 ) perusteella jaettu 1- 10 kantokykyluokkaan, jossa kantokyvyltään parhaimmin

toimeen tulevat kunnat oli sijoitettu luokkaan 1 ja heikoimmat kunnat luokkaan 10.

Kantokykyluokkaan 10 kuuluvan kunnan kulttuuritoiminnan valtionosuus oli 40 %

asukasluvulla kerrotun yksikköhinnan tulosta ( L 705/1992, 21 § ). Nyt kunnan

rahoitusosuus kulttuuritoiminnan ja taiteen perusopetuksen käyttökustannuksiin on 63 %

markkamäärästä, joka lasketaan kaikkien kuntien yhteenlasketuista valtionosuuden

perusteista jaettuna maan asukasmäärällä ja täten saatu markkamäärä kerrotaan kunnan

asukasluvulla ( L 635/1998, 10 § ). Käyttökustannusten valtionosuusprosentit kunnille

744 Laki nuorisotyölain 7 §:n muuttamisesta ( 1165/1996 ). Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaanmääräytyvä valtionosuus tulee käyttää nuorisotyölain 2 §:n mukaiseen toimintaan. Valtionapuviranomaisellaon tarvittaessa oikeus saada kunnalta selvitys valtionosuuden käytöstä. Nuorisotyölain 2 §:ään on lailla726/1992 lisätty, että kunnan tehtävänä on lisäksi tarvittaessa järjestää nuorisotoimintaa sekä huolehtianuorisopolitiikkaan liittyvistä yhteydenpito- ja tiedotustehtävistä. Vielä 21.8.1998 on muutettu nuorisotyölain7 §:ää ( 645/1998 ) vastaamaan uudistettua opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakia ( 635/1998 ).745 OPH, rahoitus/yksikköhinnat ja Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 5/99, 6.

Page 210: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

177

myönnettävässä valtionosuudessa vaihtelevat tehtävittäin. Taiteen perusopetuksen

valtionosuusprosentti on 57 % ( 13 § ), liikunnan 37 % ja nuorisotyön 37 % ( 14 § ), kun

vahvistettu yksikköhinta kerrotaan kullekin toiminnalle vahvistetulla kertoimella eli

opetustuntimäärällä, asukasluvulla tai alle 29 -vuotiaiden määrällä746.

Museot, teatterit ja orkesterit on rahoituksessa niputettu yhteen. Niiden rahoituksen

laskentaperuste määräytyy vahvistetun laskennallisen henkilötyövuosien määrän ja

laskennallisen henkilötyövuotta kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella ( 635/1998,

5.1.6 § ). Asianomainen ministeriö vahvistaa museoiden ja orkestereiden yksikköhinnaksi

laskennallista työvuotta kohden edelliselle vuodelle vahvistetun yksikköhinnan

tarkistettuna arvioitujen kustannustason ja valtion toimenpiteistä aiheutuvien toiminnan

muutosten mukaan ( L 635/1998, 28 §, 29 § ). Teattereiden yksikköhinta vahvistetaan

vuosittain laskennallista henkilötyövuotta kohden valtion talousarvion rajoissa ( L

635/1998, 30 § ). Vuonna 2000 museon yksikköhinta on 194 634

markkaa/henkilötyövuosi, teatterin 173 927 markkaa/henkilötyövuosi ja orkesterin 172 180

markkaa/henkilötyövuosi747 Museon, teatterin ja orkesterin käyttökustannusten

valtionosuusprosentti on 37 markkamäärästä, joka saadaan, kun laitoksen ylläpitäjälle

vahvistettu laskennallinen henkilötyövuosien määrä kerrotaan henkilötyövuotta kohden

asianomaista toimintaa varten määrätyllä yksikköhinnalla ( L 635/1998, 15 § ).

Käyttökustannusten lisäksi kunnat voivat saada opetus- ja kulttuuritoimen

perustamishankkeeseen valtionosuutta ja -avustusta ( 635/1998, 5 luku ). V. 1993

valtionosuusuudistus merkitsi kunnan sivistystoimen tilojen rakentamisessa

valtionosuusohjauksen rationalisointia. Aikaisemmasta sektorikohtaisesta toimintatilojen

suunnittelusta ja valtionavustusohjauksesta siirryttiin toimintatilojen kokonaisuuksien

rahoittamiseen. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslaissa ( L 635/1998 31 §, L 705/1992,

26 § ) perustamishankkeella tarkoitetaan toiminnallisen kokonaisuuden muodostavaa

tilojen rakentamista, hankintaa, peruskorjausta tai niitä vastaavaa toimenpidettä ja niihin

liittyvää irtaimen omaisuuden hankintaa. Lain tarkoittama perustamishanke niistä tulee, jos

kustannukset ylittävät valtioneuvoston vahvistaman markkamäärän ( L 635/1998, 31.1 § ),

muutoin ne katsotaan käyttökustannuksiksi748. Perustamishankkeiden

746 Suomen Kuntaliitto. Nykytilan määrällinen arviointi 2000, 1: Valtionosuus kuntien liikunta- januorisotoimen käyttömenoista v. 2000 on vain 4.1 %.747 OPH, rahoitus/yksikköhinnat, Suomen Kuntaliiton sivistystoimen tiedote 5/99, 6.748 VNp 1200/1998: Opetustoimen perustamishankkeista kirjastossa kirjastoauton ja �veneen hankinta, jonka

Page 211: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

178

valtionavustusprosessia ohjaa valtionapuviranomainen, joksi opetus- ja kulttuuritoimen

rahoituslain ( 635/1998 ) 53 §:ssä nimetään asianomainen ministeriö, kuten

käyttökustannustenkin osalta. Asetuksella on mahdollista säätää, että valtionavustuksia

koskevissa asioissa valtionapuviranomaisena on myös muu kuin asianomainen ministeriö (

53.2 § ). Liikuntalain ( 1054/1998, 10.2 § ) mukaan liikuntapaikkojen ja niihin liittyvien

vapaa-aikatilojen perustamishankkeissa, joiden arvioidut kokonaiskustannukset ovat

enintään 4 miljoonaa markkaa, valtionapuviranomaisena toimii lääninhallitus749.

Resurssilaissa ei kerrota, mikä ministeriö on asianomainen ministeriö, vaan lain soveltajan

tulee etsiä tieto muualta. Kumotussa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslaissa ( 705/1992 )

kerrottiin, kenen ministeriön toimivaltaan kuntien kulttuuritoiminnan yksikköhinnan

vahvistaminen kuuluu: opetusministeriö vahvistaa yksikköhinnan ( 24 § ).

Valtionapuviranomaisiksi oli laissa nimetty opetusministeriö tai lääninhallitus tai muu

valtioneuvoston toimivallanjaon perusteella määräämä viranomainen. Uusi norminantotapa

on lainsäätäjän näkökulmasta joustavampi mutta lain soveltajan kannalta ensin

tiedonhakuoperaatio.

Valtionapuviranomainen ohjaa opetus- ja kulttuuritoimen perustamishankeprosessia

kolmevaiheisesti. Prosessia, joka tämän tutkimuksen osalta koskee kuntien kulttuuritilojen

sekä liikuntapaikkojen ja niihin liittyvien vapaa-aikatilojen perustamishanketta750, voidaan

pitää kunnan ja valtionapuviranomaisen vuoropuheluna, jolloin prosessin luonne on

pikemminkin tasavertaisten osapuolten välinen neuvottelu kuin valtionapupäätösprosessi.

Prosessi alkaa hankesuunnitelmaohjauksella tai neuvottelutarjouksella. Kun kyseessä on kustannukset ovat vähintään 500 000 markkaa on perustamishanke. Kuntien kulttuuritoimintalaissatarkoitettujen kulttuuritilojen, museolaissa tarkoitettujen museotilojen ja teatteri- ja orkesterilaissatarkoitettujen tilojen kokonaiskustannukset määritellään perustamishankkeena 500 000 markan suuruisiksi.Liikuntalain mukaisena liikunnan perustamishankkeena pidetään toimenpidettä, joka on vähintään 100 000markan arvoinen. 1985Nuorisotyölain mukaan kuntien oli mahdollista saada valtionapua nuorisotilojenperustamishankkeisiin myös nuorisotyölain muutoksenkin ( 726/1992 ) jälkeen valtion talousarvioonotettavan määrärahan rajoissa. Kuntien valtionosuuslain ( 688/1992, 6 § ) mukaan valtio ei turvannuttehtäväkohtaisten valtionosuuksien piiriin kuuluviin perustamishankkeisiin osallistumista ja tämä mahdollistinuorisotilojen valtionavustuksista luopumisen. Kyseistä määrärahaa ei siis ole ollut valtion talousarviossaeikä voimassa oleva Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) sisällä säännöksiä nuorisotilojen valtionavuista tainuorisotoimintaan tarvittavien tilojen perustamishankkeista. Valtakunnalliset nuorisokeskukset tunnustetaanvaltion talousarviossa rahoitettaviksi avustuskohteiksi ( 9 § ). Voimassa olevassa Liikuntalaissa ( 1054/998,8.1 § ) sanotaan, että valtion talousarvioon otetaan vuosittain määräraha avustusten myöntämiseksiliikuntapaikkojen sekä niihin liittyvien vapaa-aikatilojen perustamishankkeisiin. Liikuntalain perusteluissa eivapaa-aikatilojen luonnetta tai yhteyttä nuorisotiloihin selvitetä, joten asiaa jää tältä osin avoimeksi jaavustuskäytännön varaan.749 Opetusministeriön päätös valtionapuviranomaisesta myönnettäessä avustusta liikuntapaikkojenperustamishankkeisiin 72/2000. Voimassa 2.2.2000 lukien. Päätöksellä kumottiin opetusministeriön päätös18/1999.750 Opetusministeriö � keskeiset avustukset 2000, 3: V. 2000 kunnat voivat hakea kulttuuritilojen sekä

Page 212: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

179

kunnan opetus- ja kulttuuritilahanke, kunnan tulee toimittaa hankesuunnitelma

valtionapuviranomaiselle. Suunnitelman tulee sisältää pääpiirteittäinen hankeselostus,

selvitys hankkeen tarpeellisuudesta ja toteuttamisajankohdasta sekä kustannusarvio. Siinä

on oltava myös tilaohjelma. ( L 635/1998, 35 § ). Valtioapuviranomaisen tehtävänä on

arvioida perustamishankkeen tarpeellisuus ja valtion rahoitustaloudelliset edellytykset. Jos

rahoitukselliset edellytykset ovat olemassa ja hanke on tarpeellinen,

valtionapuviranomainen vahvistaa opetus- ja kulttuuritilahankkeen valtionosuuden

perusteena olevan laajuuden ( L 635/1998, 36 § ). Valtioapuviranomaisen vastaus

neuvottelutarjoukseen on valtionosuuden perusteena oleva toimitilan laajuuden

vahvistaminen. Valtionapuviranomainen ohjaa taloudellisin keinoin kuntien

kulttuuritilojen ja liikuntapaikkojen sekä niihin liittyvien vapaa-aikatilojen rakentamista.

Omin varoin kunta saa rakentaa kulttuuri- ja liikuntatoimintaan tarvittavia tiloja

haluamallaan tavalla ilman valtion viranomaisten ohjausta ja valvontaa ( L 635/1998, 38 §

). Toinen vaihe perustamishanketta koskevassa vuoropuhelussa valtionapuviranomaisen ja

kunnan kanssa liittyy perustamishankkeen toteuttamiseen. Kunta hakee erillisellä

hakemuksella kulttuuritilan ja liikuntapaikan perustamishankkeelle valtionosuuden

kuntien kulttuuritoimintalain ja liikuntalain perusteella ( L 635/1998, 45.3 § ). Koska

selvitän kuntien järjestämää kulttuuri- ja liikuntatoimintaa, kunta on rahoituslain

tarkoittaman toiminnan järjestäjä ja valtionosuuden saaja. Valtionapuviranomaisen vastaus

hakemukseen on valtionosuuden myöntäminen, joka velvoittaa kuntaa aloittamaan

perustamishankkeen toteuttamisen sinä vuonna, jona valtionosuus on myönnetty tai

myöntämispäätöstä seuraavana vuonna ( L 63571998, 37 § ). Valtionapuviranomaisen ja

kunnan välisen vuoropuhelun kolmas eli viimeinen vaihe koskee hankeselvitystä.

Kunnan valtionosuuden saajana on toimitettava valtionapuviranomaiselle rakennustöiden

aloittamista seuraavan kuukauden aikana urakkasopimuksiin perustuva selvitys

rakentamista, peruskorjaamista tai niitä vastaavasta toimenpiteestä aiheutuvista

kustannuksista ( L 635/1998, 38.2 § ). Kuuden kuukauden kuluessa perustamishankkeen

valmistumisesta kunnan on toimitettava selvitys toteutuneen perustamishankkeen

laajuudesta ja kustannuksista ( L 635/1998, 38 § ). Perustamishankeprosessi päättyy

hankeselvityksen käsittelyyn valtionapuviranomaisessa.

Valtionapuviranomaisen määräysvaltaan kuuluu ohjeistaa käyttökustannusten

valtionosuustietojen toimittaminen ( L 635/1998, 54 § ). Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntapaikkojen ja vapaa-aikatilojen perustamishankeavustuksia opetusministeriöltä.

Page 213: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

180

kunnan liikuntatoimen ja nuorisotyön käyttökustannusten valtionosuus myönnetään

kunnalle hakemuksetta ( L 635/1998, 45.1 §). Kunnan on toimitettava kulttuuritoimen,

liikuntatoimen ja nuorisotyön rahoituksen määräämistä varten talousarvio,

taloussuunnitelma, tilinpäätös ja toimintakertomustiedot siten kuin asianomainen

ministeriö määrää ( L 635/1998, 54 § ). Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslaissa on siis

määrätty millaisten asiakirjojen perusteella käyttökustannusten valtionosuuspäätös

tehdään. Tämä valtionosuusuudistuksessa käyttöön otettu valtionosuusasiakirjakäytäntö

yksinkertaisti valtionosuusmenettelyn, joka oli ohjauksen ja valvonnan vähentämisen

lisäksi yksi uudistuksen tavoitteista751. Nuorisotyölain ( 235/1995, 7 § ja 1165/1996 ) ja

Liikuntalain ( 1054/1998, 5 § ) mukaan valtionosuudet tulee käyttää korvamerkitysti

laeissa määriteltyihin tehtäviin. Nuorisotyölain mukaiselle valtionapuviranomaiselle on

annettu oikeus tarvittaessa saada selvitys valtionosuuden käytöstä ( 1165/1996 ).

Liikuntalaista ei vastaavaa selvitysten saantinormia löydy eikä myöskään laista kuntien

kulttuuritoiminnasta.

Opetusministeriön hallinnonalaan kuuluvien harkinnanvaraisten rakennusavustusten ja

opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaisten perustamishankkeiden valtionavustusten

myöntämisessä noudatetaan lakien, asetusten, valtioneuvoston päätösten, valtion

talousarvion, Euroopan yhteisöjen säädösten tai niiden nojalla tehtyjen Euroopan unionin

toimielinten päätösten muuta säätämättä opetusministeriön antamia yleisehtoja.

Yleisehdoilla tarkennetaan avustuksen myöntämiskäytäntöä, avustuksen maksamista,

avustuksen käyttöä, valvontaa, vakuuttamista ja rakennusavustuksen palauttamista.

Yleisehtojen lisäksi opetusministeriöllä on oikeus asettaa yksittäisessä

rakennusavustuksen myöntämispäätöksessä avustuksen käyttöä koskevia lisäehtoja.

Opetusministeriöllä on rakennusavustusten käytön valvontaoikeus, joka sisältää oikeuden

tarkastaa avustuksen saajan kirjanpito ( tässä tapauksessa kunnan kirjanpito ) sen

selvittämiseksi, onko avustuksen ehtoja noudatettu.

Valtionapuviranomaisen rahoitusohjaus on ulkoista ja välitöntä kuntien

kulttuuritoiminnan, liikuntatoimen ja nuorisotyön resurssiohjausta, vaikkei olekaan enää

yksityiskohtaista, kuten ennen 1993 valtionosuusuudistusta. Käyttökustannusten

valtionosuusohjaus on menetelmällistä mutta perustamishankkeiden rahoitusohjauksessa

valtionapuviranomainen käyttää hankkeen laajuuden määrittelyssä 751 Myllymäki � Uoti, 1995, 27.

Page 214: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

181

tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja ( SopS

66/1991, 5 artikla ) korostaa lakisääteisten tehtävien rahoitusperiaatetta. Sen mukaan

paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa

velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa tai muussa laissa. Näin ei Suomessa

ole. Kunnille on perustuslaissa säädetty verotusoikeus mutta lakisääteisten tehtävien

rahoitusta koskevaa rahoitusperiaate puuttuu752.

Resurssiohjauksen supistuttua ja valtionvalvonnan vähennyttyä on tilalle kehitetty uusia

seuranta- ja arviointijärjestelmiä. Kuntien peruspalvelujen kansallisen tason arviointi

toteutetaan laaja-alaisena eri ministeriöiden, Suomen Kuntaliiton ja Tilastokeskuksen

yhteistyönä. Lääninhallitukset ovat vuodesta 1996 suorittaneet toimialaansa kuuluvien

peruspalvelujen jälkikäteisarviointia voimassa olevan lainsäädännön ja tulossopimusten

perusteella. Lääninhallituslakia on 15.4.2000 lukien muutettu siten, että lääninhallitukselle

on annettu eri ministeriöiden ohjauksessa alueellinen toimialansa peruspalvelujen arviointi

( 348/2000 )753. Kuten aikaisemmin olen selvittänyt lääninhallituksen toimialaan kuuluu

opetus- ja kulttuurihallinto sekä liikunta- ja nuorisotoimi. Myös kuntien kulttuuri-, liikunta-

ja nuorisotyöpalveluiden arvioinnissa ensisijainen vastuu on kunnalla itsellään ja

lääninhallitukset tulevat keräämään kunnilta ensisijassa kunnan itsearvioinnin tietoja

läänikohtaista arviointia varten, jolla seurataan peruspalvelujen yleistä toteutumista maan

eri osissa eikä tarkoituksena ole valvoa kuntien toimintaa754. Suomen Kuntaliiton mielestä

arviointi ja hallinnollinen valvonta on erotettava selkeästi toisistaan755.

5.1.2. Kulttuuritoimi, liikuntatoimi ja nuorisotyö kunnan talousvallan ohjauksessa

752 Suomen Kuntaliiton hallituksen kannanotot 7.6.2000, 4. Suomen Kuntaliiton hallituksen mukaanrahoitusperiaate tulisi lisätä perustuslain 121 §:n. Euroopan neuvosto 1996, 118 � 122: Euroopan neuvotonkulttuuriarviointiryhmä selvitti myös kuntien ja valtion välistä kustannusten jakoa pohtimalla kuntien uuttataloudellista itsenäisyyttä. Arviointiraportin mukaan valtiolla on lainsäädännön nojalla velvollisuus maksaavaltionosuutta jokaiselle julkisia palveluja tuottavalle kunnalle lakisääteinen valtionosuus eli se katsoi, ettävaltiolla on rahoitusvelvollisuus mutta puolestaan kunnalla ei ole velvollisuutta sijoittaa omia varoja kunnantehtävään edistää, tukea aja järjestää kulttuuritoimintaa. Uuden valtionosuusjärjestelmän mukaistatoimintavastuun siirtämistä paikalliselle tasolle eurooppalaiseen malliin kulttuurin arviointiryhmä piti hyvänämutta epäili, ettei järjestelmä ota riittävästi huomioon kulttuurisektorin erityisluonnetta. Määrällistenvaltionosuuksien laskentaperusteiden lisäksi tulisi huomioida kulttuurin sisällölliset eli laadulliset tekijät.Kulttuurilaitosten osalta juridista ja taloudellista itsenäisyyttä arviointiryhmä piti parempana ratkaisuna kuinkuulumista kunnalliseen organisaatioon.753 HE 155/1999, 1 � 2/10.754 HE 155/1999, 5/10.755 Suomen Kuntaliiton hallituksen 7.6.2000 hyväksymä kannanotto: Perusoikeudet, kunta ja valtion ohjaus.

Page 215: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

182

Kunnan itsehallintoulottuvuuden yksi keskeinen tekijä on talousvallan käyttö. Talousvallan

käyttö merkitsee kuntien oikeutta omavastuiseen verotus- ja talousvaltaan. Vaikka kunnan

verotusoikeus on ollut kuntien itsehallinnon peruskiviä, sitä ei ole mainittu HM 51.2. §:ssä

itsehallinnon piiriin kuuluvaksi asiaksi.756. Vasta 1.3.2000 voimaan astuneessa

Perustuslaissa (731/1999, 121.3 § ) säädetään, että kunnilla on verotusoikeus. Talousvaltaa

kunnassa käyttää valtuusto, jonka tehtävistä on säädetty Kuntalain ( 365/1995 ) 13 §:ssä.

Talousvallan käyttöön kuuluvina tehtävinä valtuuston tulee päättää: 1. toiminnan ja

talouden keskeisistä tavoitteista ja 2. talouden ja rahoituksen perusteista sekä hyväksyä

talousarvio. Näillä toimenpiteillä valtuusto pääasiallisesti ohjaa kunnan toimielinten

taloudellista toimintaa. Talousarviossa ja taloussuunnitelmassa valtuusto hyväksyy ja

asettaa kunnan toiminnalliset tavoitteet siten, että kunnan tehtävien toiminnalliset

edellytykset tulevat turvatuiksi ( L 365/1995, 65.2 § ).

Valtuuston rahoitusohjaus on kunnan sisäistä ohjausta. Talousarvio-ohjaus on

muuttunut 1990-luvulla jo 1976KunL:n voimassa olon aikana määrärahaohjauksesta

tulosohjaukseksi. V. 1990 muutettiin Kunnallislakia ( 953/1976 ) siten, että kunnat voivat

jakaa määrärahansa toimielimille laajoina kokonaisuuksina ja yksityiskohtainen

määrärahojen käytön ohjaus siirtyi alemmille toimielimille ( L 1122/1990 ).757 Kunnissa

otettiin käyttöön uusi talousarviorakenne, joka tuki taloudellisen päätösvallan siirtoa ja

portaittaista tulostavoitteiden asettamista. Valtuuston hyväksymä oikeudellisesti sitova

talousarvio on yleispiirteinen, jossa määrärahat ja tuloarviot jaetaan kunnanhallitukselle ja

lautakunnille. Käyttösuunnitelma on lautakunnan tulosyksiköiden sisäinen taloudellisen

ohjauksen väline. Nettobudjetointi on ollut mahdollista jo vuodesta 1993, joten määräraha

ja tuloarvio voidaan talousarvioon ottaa nettomääräisenä mutta myös bruttomääräisenä ( L

365/1995, 65.3 § ).758 Kuntalain taloutta koskevat säännökset tulivat voimaan 1.1.1997 ( 8

ja 9 luku ). Talousarvion rakenne muuttui tuloslaskelmatyyppiseksi, hallinnollinen

kirjanpito korvattiin liikekirjanpidolla ja kunnan tilinpäätökseen tuli sisällyttää

konsernitase.

756 Ryynänen 1999, 159.757 Harjula � Prättälä 1998, 397. Karila 1998, 61- 62, 243 � 245: Ohjausjärjestelmien välisissä painotuksissasektoriohjaus on vahvistunut kaikkein eniten poliittisen ohjauksen kustannuksella. Sektorien autonomiaamuodostuu budjettiautonomiasta ja toiminnallisesta autonomiasta.758 Harjula � Prättälä 1998, 397 � 398.

Page 216: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

183

Kunnan sisäisen resurssiohjaus on saanut markkinaperusteisia piirteitä.

Markkinaperusteisuuden tunnusmerkit ovat kilpailu, valinnan vapaus, taloudellisen hyödyn

tavoittelu ja hinnoittelun mahdollisuus. Karilan mukaan perinteinen kunnallinen

budjetointi ei sovi markkinaohjaukseen, sillä markkinat perustuvat palveluiden ja

tavaroiden myynnistä saataviin tuloihin eikä sitoviin tuloarvioihin ja määrärahoihin.

Kilpailua ja asiakkaan valinnan mahdollisuutta on pyritty rakentamaan kunnan sisäisillä

toimenpiteillä mm. tilaaja-tuottaja �mallilla. Markkinaperusteinen suuntaus on merkinnyt

monimuotoisempaa kunnan organisaatiorakennetta eli konsernimaista hallintoa, jonka

ohjaukseen tarvitaan koko ajan kehitettäviä uusia välineitä.759 Kuntien sisäisten

palveluyksiköiden markkinaperusteinen toiminta ei Karilan tutkimuksen mukaan näytä

vielä kovin toimivalta, vaan sitä ohjaa edelleen perinteinen budjettimalli. Tämä tarkoittaa,

että loppukäyttäjällä ( esim. kunnan kulttuuritoimella, liikuntatoimella tai nuorisotoimella

tulosyksikkönä ) ei ole vapautta valita, ostaako hän esimerkiksi siivouspalvelun kunnan

sisäiseltä siivousyksiköltä vai yksityiseltä siivousyritykseltä. Kunnan laitosten siivoukseen

tarkoitetun määrärahan omistaa työn suorittaja ( siivouskeskus ) eikä palvelun lopullinen

käyttäjä ( esim. liikuntatoimi ). Loppukäyttäjä ei perinteisessä ohjausmallissa voi vaikuttaa

ostamansa palvelun hintaan, vaan työn suorittajan määrittämä hinta siirretään sisäisellä

tilisiirrolla palvelun tarvitsijalle.760

5.1.3. Tulos- ja määrärahaohjaus kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä

Kuntalaki ( 365/1995 ) ohjaa kuntien toimintaa yhden johtamismallin eli tulosjohtamisen ja

tulosohjauksen käyttöön, joka johtamismalli on omaksuttu kunnallispoliittiseen hallintoon

kansainvälisen esimerkin mukaan761. Sakari Möttösen mukaan tulosjohtamisella

kunnallishallinnossa tarkoitetaan johtamisjärjestelmää, jolla on seuraavat piirteet:

1. Käytössä on tavoitteiden asettamiseen ja niiden saavuttamisen seurantaan perustuvajohtamisjärjestelmä, joka korostaa esimiesten ja alaisten välistä sopimista.

2. Tavoitteellinen ohjaus perustuu poliittisten päättäjien ja viranhaltijoiden väliseenjohtamissuhteeseen.

3. Poliittisten päättäjien ja viranhaltijoiden tehtävänjaossa erotetaan strategiset jaoperatiiviset asiat.

759 Ks. Karila 1998, 44 � 42, 208. Karila käyttää käsitettä markkinamainen ohjaus mutta tässä puhunmarkkinaperusteisuudesta.760 Karila 1998, 109 - 110.761 Heuru 1995, 49 ja Möttönen 1998, 155. Meklin 2000, 133 � 134. Meklinin mielestä tulosohjauksestakäytävää keskustelua vaivaa edelleen jäsentymättömyys, joka tulee näkymään tässäkin tutkimuksessa.

Page 217: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

184

4. Päätöksentekojärjestelmä pyrkii tavoiteasettelua korostavaan ja rationaaliseenongelmien ratkaisuun.

5. Autonomisiin yksikköihin perustuva organisaatiorakenne korostaa tavoitteellistajohtamista.

6. Tuloskulttuuri on organisaatiokulttuurin keskeinen tekijä ja se ohjaa organisaationinformaalista rakennetta.762

Tulosohjausajattelun ja tulosjohtamisen peruskysymys on tuloksellisuuden arviointi.

Kunnallisen toiminnan tuloksellisuuden käsitettä ei ole määritelty kuntalaissa mutta sen

määrittely kytkeytyy 1992Kunnallislain muutokseen ( 979/1992 ), jolla mahdollistettiin

rajallinen nettobudjetointi763. Kunnallinen työmarkkinalaitoksen piirissä on kuntasektorin

tuloksellisuuskäsitteistöä kehitetty lainsäädännön puutteista huolimatta jo 1980-luvun

lopulta saakka. Kuntien tuloksellisuuden arviointia on ohjannut vuodesta 1989 Kunnallisen

työmarkkinalaitoksen suositus, jota on v. 2000 täydennetty ja laajennettu uudella

suosituksella �Kunnallisen palvelutoiminnan tuloksellisuuden arviointia koskeva

suositus�. Uuden suosituksen mukaan panos-tuotos �pohjainen tuloksellisuuden arviointi

laajentuu organisaation vision ja strategioiden arviointiin. Uutena lähtökohtana on

tasapainotetun mittariston malli ( Balanced Scorecard, BSC ). Tasapainotetun mittariston

kuntamalli sisältää neljä tuloksellisuuden osatekijää: 1. palvelujen vaikuttavuus,

riittävyys ja kohdentuvuus, 2. palvelujen laatu ja asiakastyytyväisyys, palvelujen

saatavuus ja palveluyksiköiden keskinäinen yhteistyö, 3. tuottavuus, taloudellisuus ja

palveluprosessin sujuvuus ja 4. henkilötön aikaansaannoskyky, kuten osaaminen,

innovatiivisuus, viihtyvyys, työmotivaatio ja työkyky. Kunnallisen tuloksellisuusajattelun

ydin on mahdollisimman hyvän vaikuttavuuden omaavien palvelujen kustannustietoinen

järjestäminen.764

Tuloksellisuuskäsitteen oikeudellista perustaa koko julkisessa hallinnossa Myllymäki ja

Uoti pitävät ohuena. Heidän näkemystensä mukaan se ankkuroituu valtionhallinnossa

nettobudjetointiin ja talousarvioprosessissa kirjattaviin tulostavoitteisiin mutta täsmällisesti

sitä ei ole määritelty. Valtionhallinnossa tuloksellisuuskäsitteen katsotaan pitävän sisällään

kolme osatekijää: tuottavuus, taloudellisuus ja vaikuttavuus. Tulosohjaukseen liittyen

valtion hallintoon on juurtunut tulossopimusmenettely, jolla ylemmät viranomaiset 762 Möttönen 1998, 157.763 Myllymäki �Uoti 1995, 20.764 Kunnallisen työmarkkinalaitoksen yleiskirje 11.4.2000, 15/2000 liitteenä olevine suosituksineen

Page 218: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

185

ohjaavat alaisiaan yksiköitä tulostavoitteisiin pääsemiseksi.765 Tulossopimusmenettelyä

opetusministeriön ja lääninhallituksen välillä olen selvittänyt aiemmin kuin myös todennut,

ettei kunnan ja valtion hallintoon kuuluvien organisaatioiden välillä vallitse

tulosohjaussuhdetta. Tästä poikkeuksen tekevät Nuorisotyölain ( 235/1995 ) 9 §:n

perusteella valtion talousarviosta avustettavat valtakunnalliset nuorisokeskukset.

Avustettavat nuorisokeskukset voivat olla myös kuntien omistuksessa ( Nuorisotyöasetus

410/1995, 9 § ) mutta niiden toiminnan tarkoitus on valtakunnallinen ja yleishyödyllinen.

Keskusten ylijäämä on käytettävä keskuksen ja sen palvelujen edelleen kehittämiseen.

Näiden nuorisokeskusten toimintamenojen avustaminen on tulosperusteista ( 10 § ).

Tulosperusteinen avustaminen on ristiriidassa kunnallisen itsehallinnon periaatteiden

kanssa mutta tulosperusteinen menettely puolustaa paikkaansa nuorisokeskusten

valtakunnallisen tehtävän kanssa. Opetusministeriön ja valtakunnallisen nuorisokeskuksen

omistajakunnan intressien täytyy olla yhteneväiset, jotta kyseinen menettely on

mahdollista.

Kunnanvaltuuston yksinomaisena tehtävänä on vahvistaa toiminnan ja talouden

keskeiset tavoitteet ja osoittaa talousarviossa määrärahat ja tuloarviot ( L 365/1995, 13.3 §

). Valtuustolla on kunnan toimintojen ja talouden yhteensovittamistehtävä, joka tarkoittaa,

että valtuuston on turvattava kunnan tehtävien hoitamisen edellytykset766. Määräraha on

valtuuston toimielimelle antama markkamäärältään ja käyttötarkoitukseltaan rajattu

valtuutus varojen käyttöön. Tuloarvio on valtuuston toimielimelle asettama tulotavoite.767

Talousarvion perusrakenne on säädetty Kuntalaissa ( L 365/1995, 65.3 § ). Talousarviossa

on käyttötalous- ja tuloslaskelmaosa sekä investointi- ja rahoitusosa. Suomen Kuntaliiton

antamassa talousarviorakennesuosituksessa toimielin, joka käytännössä on laaja-alainen

lautakunta, asettaa alaisilleen toiminnoille tehtäväkohtaiset toiminnalliset tavoitteet.

Toiminnalliset tavoitteet kertovat kunnan tahtotilan, jossa määritellään myös

kulttuuripoliittiset, nuorisopoliittiset ja liikuntapoliittiset tavoitteet. Tehtäväkohtaisten

politiikkojen sijasta voidaan määritellä poikkihallinnollisia tavoitteita kuten lapsipoliittiset

tavoitteet. Tavoitteiden asettamisella valtuusto tähtää tiettyjen vaikutusten aikaansaamiseen

kuntalaisten hyvinvoinnissa, kansalaisten perusoikeuksien toteutumisessa sekä

osallistumisen ja vaikuttamisen edistämisessä. Toiminnalliset tavoitteet kunta voi määrittää kunnallisen palvelutoiminnan tuloksellisuuden arvioinnista. Lumijärvi 1999, 13 � 14.765 Myllymäki � Uoti 1995, 20 - 23.766 Hannus � Hallberg 1997, 143, Harjula �Prättälä 1998, 141.767 Harjula � Prättälä 1998, 398 ja Heuru 1995, 328..

Page 219: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

186

talousarvion ja taloussuunnitelman käsittelyn yhteydessä tai se voi tapahtua tästä

prosessista erillään. Kuntalaissa ei ohjata, miten valtuuston tulee tavoitteiden

asettamistehtävässään toimia. Toisin on toiminnan ja talouden tasapainottamistehtävän

laita, joka ilmaistaan 65 §:n 3. momentissa siten, että talousarviossa on osoitettava

rahoitustarpeen kattaminen768. Määrärahoilla tulee olla yhteys toiminnallisiin

tavoitteisiin769. Kunnanvaltuuston lautakuntiin kohdistama ohjausvalta on oikeudellisesti ja

kunnallispoliittisesti sitovaa. Kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava

talousarviota ja talousarvioon tehtävistä muutoksista päättää valtuusto. ( L 365/1995, 65.4

§ ). Harjulan ja Prättälän kuntalain kommentaarin mukaan talousarvion sitovuuden

oikeudellinen sisältö on periaatteessa sama kuin aikaisemminkin mutta asiallisesti se on

muuttunut talousarvion yleispiirteisyyden ja tavoiteohjauksen ansiosta770.

Valtuusto ohjaa kunnan kulttuuritoimintaa, liikuntatoimintaa ja nuorisotyötä mm.

sivistyslautakunnalle, vapaa-aikalautakunnalle, kulttuurilautakunnalle, kulttuuri- ja

kirjastolautakunnalle, liikuntalautakunnalle, nuorisolautakunnalle tai liikunta- ja

nuorisolautakunnalle771 vahvistetuilla toiminnallisilla tavoitteilla ja niiden toteuttamiseen

osoitetuilla määrärahoilla ja tuloarviolla. Periaatteessa ohjaus voi olla tehtäväkohtaista,

vastuuyksikkökohtaista tai menolajikohtaista772. Kunnassa toimiva, yleensä laaja-

alainen lautakunta, joita kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön kohdalla edellä mainituista

ovat ensisijassa sivistyslautakunta ja vapaa-aikalautakunta, jakaa johtosäännön

valtuutuksella määrärahat ja tuloarviot käyttösuunnitelmilla kustakin

tehtäväkokonaisuudesta vastaavalle tulosyksikölle tai tehtäväalueelle osamäärärahoiksi ja

osatuloarvioiksi. Tulosyksikköhallinnolla on tehostettu kunnanhallituksen ohjausvaltaa ja

kehitetty johtamisjärjestelmää773. Käyttösuunnitelma ei ole pakollinen mutta tarpeellinen,

sillä talousarvion yksityiskohtaisuusperiaate toteutuu nyt käyttösuunnitelmissa774.

Käyttösuunnitelmavaltaa käyttävällä viranomaisella on oikeus antaa alaisilleen velvoittavia

ohjeita775. Laaja-alaisen lautakunnan kunnallispoliittisten tavoitteiden asettamisen

punaisena lankana on kokonaisvaltainen palvelunäkemys, jossa kunnan

768 Harjula � Prättälä 1998, 141, 401.769 Harjula � Prättälä 1998, 398 ja Heuru 1995, 46 � 47, 328.770 Harjula � Prättälä 1998, 403.771 Korpipää 1995, 6, Ilmanen 1996, 219, Kurikka � Mattila 1999, 24 � 25.772 Harjula � Prättälä 1998, 398.773 Ks. Stewart 1993, 158 � 159.774 Heuru 1995, 338 � 339.775 Harjula � Prättälä 1998, 406.

Page 220: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

187

kulttuuritoimintalain, liikuntalain ja nuorisotyölain tavoitteet tulee suhteuttaa taloudelliseen

ja tehokkaaseen toiminnalliseen kokonaisuuteen.

Uusi toimintamalli ja tulosohjaus on merkinnyt kunnan sisäisen neuvottelumenettelyn

lisääntymistä laaja-alaisen lautakunnan tulosyksiköiden viranhaltijoiden kesken. Kun

aikaisemmin kulttuuritoimenjohtaja tai kulttuurisihteeri, nuorisotoimenjohtaja tai

nuorisosihteeri ja liikuntatoimenjohtaja tai liikuntasihteeri valmisteli ja esitteli oman alansa

talousarvioehdotuksen oman sektorilautakunnan päätösprosessissa kunnanhallituksen

antamien talousarvion laadintaohjeiden mukaan, nyt kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja

nuorisotoimen tulosalueesta vastaavan viranhaltijan asema on muuttunut pääsääntöisesti

valmistelevaksi. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijan

talousarviovalmistelua ohjaavat edelleen kunnanhallituksen ohjeet, sillä kunnanhallitus

vastaa kunnan taloudenhoidosta ( L 365/1995, 23.1 § ). Kunnanhallituksen kaikkia

toimielimiä ja valmistelijoita koskevien ohjeiden lisäksi kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja

nuorisotoimen viranhaltijan talousarviovalmistelua ohjaa tulosaluetta johtava viranhaltija

ja taloudesta keskitetysti vastaava viranhaltija. Aikaisemman suoran kunnanhallituksen

alaisen yhden ohjaavan viranhaltijan tilalle on tullut useita ohjaavia viranhaltijoita, joka

merkitsee yhteensovittamista, koordinointia ja neuvotteluja. Suoran valtuuston

määrärahaohjauksen ja kunnanhallituksen taloudenhoito-ohjauksen tilalle on tullut

alemmantasoinen käyttösuunnitelmaohjaus. Lautakunnan talousarvio toteutetaan

käyttösuunnitelmalla, jota tulosyksiköiden on noudatettava776. Asetetut toiminnalliset ja

taloudelliset tulokset tulee saavuttaa ja niiden toteutumista seurataan ja arvioidaan

kunnassa käyttöön otetulla järjestelmällä.

Suomen Kuntaliitossa on meneillään kunnallisten palvelujen arviointihanke � ARVI, jonka

tavoitteena on nostaa kaupunkien ja kuntien valtuustojen toiminnan ja talouden

arviointi osaksi kunnan johtamista ja talousarvioprosessia, kehittää valtuustoissa

tavoitteiden määrittelyä ja sovittaa yhteen valtuuston arviointijärjestelmän kanssa erilaiset

kansalliset arviointihankkeet, tarkastuslautakunnan suorittama arviointi sekä

sektorikohtaiset arvioinnit.777 Hankkeen olemassa olo kuvaa sitä, että kunnat etsivät

valtuustotason toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden asettamiselle ja niiden

toteutumisen arvioinnille uusia tapoja ja menettelyjä. Kuntalaissa määritellyt seurannan ja

776 Harjula � Prättälä 1998, 406.777 Suomen Kuntaliitto � ARVI/2000, 1/8.

Page 221: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

188

arvioinnin välineet: tilinpäätös ( 68 § ) ja toimintakertomus ( 69 § ) eivät sellaisenaan

enää riitä. Vaikka toimintakertomuksessa on esitettävä selvitys valtuuston asettamien

toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisesta, edellytetään valtuuston saavan

monipuolisempaa arviointitietoa päätöksentekonsa pohjaksi. Myös virallisen

toimintakertomuksen tulisi sisältää arviointitietoa kunnan talouden ja toiminnan tulevasta

kehityksestä778. Valtuustotason arvioinnin kohteena ovat valtuuston asettamat ja sille

kuuluvat laajakantoiset ja eri toiminnot yhteen sovittavat asiat, kuten kunnan asukkaiden

hyvinvointi, kunnan kestävä kehitys, kansalaisvaikuttaminen ja perusoikeuksien

toteutuminen779.

Kunnan toimintojen itsearvioinnin perusta löytyy Kuntalaista ( 365/1995 ). Talousarviota

ja �suunnitelmaa koskevat säännökset ( 65 § ) pitävät sisällään vuosittaisen

itsearviointiprosessin kunnallishallinnon kaikilla tasoilla. Toinen itsearvioinnin paikka on

jo edellä mainittu tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laadinta ja niistä päättäminen.

Kuntalain mukaan kunnan toimintakertomuksessa on myös annettava tietoja sellaisista

kunnan talouteen liittyvistä asioista, joista ei ole tehtävä selkoa tuloslaskelmassa ja

taseessa. Lautakunnat voivat antaa tilikauden toiminnasta omia toimintakertomuksiaan,

jotka ovat valtuuston käytettävissä tilinpäätöstä vahvistettaessa780. Tarkastuslautakunnan

arviointitehtävä on myös ymmärrettävissä kunnan sisäiseksi itsearviointitehtäväksi ( 71.2 §

). Näitä kuntalaissa säädeltyjä arvioinnin muotoja halutaan syventää ja täydentää ja kunnan

itsearviointi saada systemaattiseksi ja säännölliseksi myös toimintavuoden aikana.

Valtuustolle tulisi tuottaa arviointitietoa, joka mahdollistaa tavoitteiden tarkistamisen ja

niiden toteuttamiseen tarvittavien taloudellisten resurssien uudelleen kohdentamisen781.

Kunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa määriteltyjen tulosyksikkötasoisten

tavoitteiden arviointi on osa tulosalueen toimialajohtajan päivittäistä työtä mutta se on

myös jokaisen tulosyksikön omaa itsearviointia laajempaa yhteen sovittavaa arviointia

varten. Arvioinnilla varmistetaan palvelujen laatua niiden saatavuuden lisäksi ja

selvitetään palveluiden vaikuttavuutta suhteessa asetettuihin tavoitteisiin tai

palvelutarpeeseen. Ruohonjuuritasoisen arvioinnin näkökulmaksi sopii luontevasti

778 Harjula � Prättälä 1998, 431. Suomen Kuntaliitto on antanut kunnille suosituksentoimintakertomusmalliksi.779 Suomen Kuntaliitto � ARVI/2000, 3/8.780 Harjula � Prättälä 1998, 431.781 Ks. Suomen Kuntaliitto � ARVI/2000, 4/9.

Page 222: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

189

asiakasnäkökulma tai toiminnan eli prosessien näkökulma. Asiakasnäkökulmaa arvioidaan

asiakaskyselyillä tai palautteilla, jotka ovat olleet käytössä myös osassa kuntien kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotointa. Nuoriso- ja liikuntatoimessa asiakaskyselyjä on käytetty lähes

yhtä paljon mutta kulttuuritoimessa asiakaspalautteen ottaminen on ollut

harvinaisempaa782. Kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa tuloksellisuusajattelu ja

tulosten mittaaminen kokee edelleen viranhaltijatason vastustusta, sillä palveluiden

vaikutusten arviointia pidetään vaikeana783. Taloudellisuutta tai tuottavuutta on helppo

mitata eli selvittää se, kuinka monta tilaisuutta osamäärärahalla pystytään järjestämään

mutta nuorisopoliittisten, liikuntapoliittisten tai kulttuuripoliittisten vaikutusten

arviointi vaatii pitkällä aikavälillä toteutettua tutkimusta, johon välttämättä ei kuntien

työntekijöiden oma ammattitaito riitä ja ulkopuolelta ostettu tutkimus maksaa. Kuntien

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen johtavat viranhaltijat näkevät tulosmittausta estäviksi

tekijöiksi toiminnan luonteen, ammattialan perinteet ja ammattinormit sekä käytettävän

laskentajärjestelmän tason784. Tulosmittausta puolestaan edistävät sekä johtavien

viranhaltijoiden että henkilöstön asenteet.785

5.1.4. Ulkopuolisten rahoittajien ohjausvalta, verkosto-ohjaus ja markkinarahaohjaus

Niin kuntien kulttuuritoiminnalta, liikuntatoimelta kuin nuorisotyöltä edellytetään

tuloksellisuutta, joka on vaikuttavuuden ja taloudellisuuden summa, kuten muiltakin

kunnan tehtäväalueilta. New Public Management ( NPM ) �reformiajattelu on uudistanut ja

uudistaa suomalaistakin kunnallishallintoa ja hyvinvointipalvelujen järjestämistä786 ottaen

mallia yrityssektorilta. Rahalle tulee saada vastike ( value for money ) ja sen kriteereinä

ovat tehokkuus, taloudellisuus ja vaikuttavuus ( efficiency, economy, effectiveness ).787

Kunnan sisäisen tuloksellisuuteen pyrkimisen lisäksi yhteistyö ulkopuolisten rahoittajien

kanssa edellyttää tehokkuutta ja toiminnan vaikuttavuutta. Uudet monimuotoiset

rahoituksen toimintatavat merkitsevät myös uusia ohjauksen muotoja.

Onko mahdollista, että kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimi voivat ottaa vastaan

ulkopuolista sponsorirahaa? Ilmiö on melko uusi ja vakiintumatonkin. Valtionhallinnossa

782 Mäkelä 1998, 114 - 115.783 Mäkelä 1998, 116.784 Mäkelä 1998, 117 � 118.785 Mäkelä 1998, 117 � 118.786 Uoti 1999, 40.787 Lähdesmäki 2000, 30 � 31. Ks. myös Kettunen 1999, 67.

Page 223: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

190

asiaa on selvitetty788 ja todettu, että yksityinen sponsoriraha soveltuu sellaisten virastojen

käyttöön, jotka eivät käytä julkista valtaa hallinnollisen sääntelyn tai valvonnan alueella.

Sponsorituen käyttö ei saa vaarantaa viraston objektivisuutta ja riippumattomuutta789.

Valtionhallinnossa katsotaan, että sponsoritukea voivat käyttää tiede sekä kulttuuri- ja

taidelaitokset ja niiden toimintaan liittyvät projektit ja tilaisuudet790. Kyseessä ovat yleensä

kertaluonteiset tukitoimet ja erillishankkeet, �joiden julkisuusarvo on poikkeuksellisen

suuri�791. Miten asian laita on kunnallisten kulttuuripalvelujen, liikuntapalvelujen ja

nuorisotyöpalvelujen tuottamisessa? Miten uudet ulkopuoliset rahoittajat ohjaavat kunnan

tuloksellista kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimintaa? Kuntalaisten osallistumista ja sitä

kautta myös palvelutuotannon ohjaamista olen käsitellyt jo luvussa 4.3.3

kulttuuritoiminnan järjestämiseen osallistumisena. Tässä alaluvussa keskityn

kulttuuritoiminnan, liikuntatoimen ja nuorisotoimen ulkopuoliseen rahoitusohjaukseen eli

sponsoroinnin tai markkinarahan eräisiin ulottuvuuksiin ohjauksen näkökulmasta.

Euroopan neuvosoton kulttuuritoiminnan arviointiraportissa kulttuurilaitosten

rahoitusongelman ratkaisuksi ehdotettiin vaihtoehtoisia rahoituskanavia esimerkiksi

yksityistä sponsorointia792. Raportoijien mielestä yksityinen rahoitus antaisi niille lisää

itsenäisyyttä. Kysyä sopii, etteivätkö yksityiset rahoittajat ohjaisi toimintaa, vaan antaisivat

kulttuuritoimelle uudenlaisen vapauden toimia? Yksityiset rahoittajat ohjaavat

kulttuurilaitoksen tai yleisen kulttuuritoimen toimintaa sopimuspohjaisesti.

Ulkopuolinen rahoitus perustuu kaksipuoliseen sopimukseen, jota on noudatettava ja jonka

on pidettävä, koska sopimusoikeuden yksi kantava periaate on �pacta sunt servanda�793.

Yksityisen rahoittajan on saatava sijoittamalleen rahalle vastike. Ulkopuolinen

yhteistyökumppani on vapaasta tahdostaan sitoutunut sopimukseen, jolloin saatava tuki voi

olla rahaa, tavaraa, palvelua tai muuta näihin rinnastettavaa. Yksityisen rahoituksen

lisääntyessä kulttuuritoimen viranhaltijoiden toiminnan ohjaukseen tulevat myös

sopimusoikeudelliset ulottuvuudet, jos toimivalta sopimusasioissa on siirretty tai edelleen

siirretty kulttuuritoimen viranhaltijatasolle ( Kuntalaki 365/1995, 14 § ). Yksityisistä

rahoittajista ja muista yhteistyökumppaneista muodostuu verkosto, jonka osat ohjaavat

788 Valtionvarainministeriön työryhmä lainsäädäntöneuvos Hannu Taipaleen johdolla jätti muistion �Sponsorointi valtionhallinossa� 22.5.2000.789 Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/ 2000, 9, Hallinto 4/2000, 36.790 Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, 10.791 Valtionvarainministeriön työryhmän muistioita 5/2000, 11.792 Euroopan neuvosto 1996, 122.793 Timonen 1990, 191.

Page 224: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

191

kunnan kulttuuritoimintaa ja toisaalta verkoston avulla kunta on omalta osaltaan

ohjaamassa yritysten ja kulttuurirahoittajien toimintaa794. Sponsoroinnissa voidaankin

puhua yhteistyöstä ja yhteistyökumppaneista. Yritykset haluavat sijoittaa erilaisia panoksia

myös yleishyödylliseen toimintaan ja näin osallistua omalta osaltaan

kansalaisvastuuseen795. Sponsorille annettavan vastikkeen tulee olla kohtuullinen ja

oikeassa suhteessa sponsoripanokseen ja se tulee selkeästi yksilöidä

sponsorisopimuksessa796. Yksityisen rahoitustuen ongelmana on antajan näkökulmasta

sponsorituen verovähennys. Nykyisen lainsäädännön mukaan yritys ei voi vähentää

kaikkea kulttuurille, liikunnalle, nuorisotyölle tai muulle yleishyödylliselle taholle

antamaansa lahjoitusta eli sponsoritukea verotuksessaan. Verohallitus pitää luetteloa niistä

säätiöistä, joille tuen antaminen on verotonta.797 Koko kunnallistalouden näkökulmasta

kunnan kulttuuritilaisuuksien sponsorituki on marginaalinen ilmiö798 eikä se yksin ratkaise

kulttuuripalvelujen järjestämisen rahoitusongelmia. Yksityisen sponsorirahoituksen tulee

olla sopusoinnussa kunnan kulttuuritehtävän ja sille asetettujen tavoitteiden kanssa. Niin

kuin valtion hallinnossa myös kunnallishallinnossa on noudatettava hyvää hallintoa

koskevia oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisuus-, suhteellisuus-, objektiviteetti- ja

luottamuksensuojaperiaatetta799. Kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessakin

voitaisiin sponsoroinnissa soveltaa sponsoroinnin kansainvälisiä perussääntöjä, jotka

luovat toiminnalle eettisen perustan, hyvän käytännön ja oikeudenmukaisuuden

periaatteet800.

Kuntien liikuntatoimessa kunnat toimivat myös markkinarahan antajina normaalien

järjestöavustusten rinnalla eivätkä sponsorituen saajina. Markkinarahaa on annettu sekä

urheiluseuroille että yksittäisille urheilijoille.801 Kunnan myöntämä markkinaraha eroaa

avustamisesta erityisesti päätösharkinnan osalta. Hallintomenettelylain ( 598/1982, 14 § )

mukaista yhdessä käsittelemisen vaatimusta ei toteuteta, koska kunta arvioi markkinarahan

myöntämisessä vain hakijan markkina-arvoa ja hyötyä kunnalle. Markkinarahasta tehdään

sopimus, jossa osapuolet sitoutuvat hoitamaan osuutensa. Yleensä kunta sitoutuu 794 Ks. Kettunen 1999, 72 � 73.795 Ks. Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, 6.796 Ks. Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, 14.797 Kylmänen 2000, B 9. Kulttuuriministeri Suvi Lindenin on määrä nimittää selvitysmies tutkimaanlahjoitusten verotusta eri maissa.798 Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, 7: Valtionvarainministeriön v. 1998 tekemänselvityksen mukaan sponsorituki oli vain vähäistä eri ministeriöiden rahoituksessa.799 Ks. Valtionvarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000, 9.800 Kansainvälisen kauppakamarin Suomen osasto. Sponsoroinnin kansainväliset perussäännöt 1993.

Page 225: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

192

rahalliseen korvaukseen ja markkinarahan saaja antaa kaupungille mainospaikan peliasuun,

seuran bussiin jne. tai yksittäiset urheilijat ovat kunnan käytettävissä eri tilaisuuksissa.802

Markkinarahaohjaus on sopimusosapuolten sopimuksen noudattamista. Liikunnan

puolella yhteistyö liikunnan toimijoiden ja muiden sidosryhmien kanssa noudattaa

liikuntalain henkeä, jossa yhteiskunnan tehtävänä on edellytysten luominen liikunnalle eikä

ulkopuolisen rahoituksen hankkiminen yhteiskunnan järjestämään palvelutoimintaan.

Ulkopuolista markkinarahaa tarvitsevat liikunta- ja urheilupalveluiden tuottajat ja

nimenomaan urheiluseurat. Kunnan ei ole mielekästä kilpailla järjestöjen kanssa yritysten

markkinarahoista.

5.1.5. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen ulkoinen ja sisäinen valvonta

Kunnan kulttuuritoimi, liikuntatoimi ja nuorisotoimi osana sivistystoimen kokonaisuutta

tai itsenäisinä toimijoina on kunnan talouden ja hallinnon valvontajärjestelmän

kohteena. Ulkoista valvontaa suorittavat kunnan asukkaat kunnallisvalituksen ja

julkisuusperiaatteen voimin sekä valtion hallinnon eliminä lääninhallitus ja

opetusministeriö. Kunnallisvalituksen käsittely on alueellisen ja riippumattoman

hallintotuomioistuimen asiana mutta edelleen kunnallisvalitus voidaan katsoa

valtionvalvonnan muodoksi803. Varsinaista ulkoista valvontaa on kunnan hallinnon ja

talouden tarkastus ja tilintarkastus. Valtuuston valitseman tarkastuslautakunnan

tehtävänä on hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestäminen, joka tarkoittaa mm.

tilintarkastuspainopisteiden asettamista ja poliittista vastuuta tilintarkastuksen

toteuttamisesta ( Kuntalaki 365/1995, 71 § )804. Oikeudellinen vastuu tilintarkastuksen

suorittamisesta on ammattitilintarkastajille, joilta edellytetään erityistä JHTT -pätevyyttä

(Kuntalaki 365/1995, 72 § ). Kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta vastaavien

luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden on alistuttava hallinnon ja talouden tarkastukseen

sekä tilintarkastukseen. Tilivelvollisia ovat luottamushenkilöt sivistyslautakunnan, vapaa-

aikalautakunnan, kulttuurilautakunnan, liikuntalautakunnan tai nuorisolautakunnan

jäseninä mutta kunnallisoikeudellisesti ongelmallisempi on määritellä, onko

kulttuuritoimenjohtaja, liikuntatoimenjohtaja, nuorisotoimenjohtaja tai kulttuurisihteeri,

801 Arminen 1997, 28 � 29.802 Arminen 1997, 29.803 Ryynänen 1999, 181.804 Harjula � Prättälä 1998, 436, ks. Myös Heuru 1995, 358.

Page 226: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

193

liikuntasihteeri tai nuorisosihteeri tilivelvollinen ( Kuntalaki 365/1989, 75.1 § )805.

Harjulan ja Prättälän kuntalain kommentaarin mukaan esimerkiksi sivistyslautakunnan

tehtäväalueella tilivelvollisia viranhaltijoita sivistystoimen johtajan ohella voivat olla

nuoriso-, liikunta- ja kulttuuriasioista vastaavat viranhaltijat. Tilivelvollisuus on kunta- ja

tapaussidonnainen.

Valtuusto myöntää vuosittain tilintarkastajien antaman tilintarkastuskertomuksen

perusteella tilivelvollisille vastuuvapauden ( L 365/1989, 75.1 § ). Vastuuvapauden

epäämisen tulee perustuu tilintarkastuksessa tehtyyn muistutukseen. Jos esimerkiksi

kulttuuritoimenjohtaja on hoitanut hänelle uskottua kulttuuritoimen hallintoa ja taloutta

vastain lakia tai valtuuston päätöksiä eikä virhe tai aiheutettu vahinko ole vähäinen, on

tilintarkastajien tehtävä tästä muistutus tilintarkastuskertomukseen ( L 365/1989, 75.2 § ).

Talousarviomäärärahan ylittäminen voi johtaa virkavastuun toteutumiseen806. Viranhaltija

voidaan velvoittaa korvaamaan aiheuttamansa vahinko Vahingonkorvauslain ( 421/1974 )

perusteella tai häneen voidaan kohdistaa rikossyyte. Vastuuvapauden myöntäminen

lautakunnan jäsenelle ja kulttuuritoimen viranhaltijalle merkitsee, että siviilioikeudellisen

vahingonkorvausvaatimuksen esittäminen ei ole enää mahdollista mutta rikosoikeudellinen

vaatimus on 807. Virkarikoksen lyhin vanhenemisaika on viisi vuotta ( RL 8:1 4 mom. § ).

Perinteisessä kunnallishallinnossa tilintarkastus on ollut resurssiohjausta, jossa valtuusto

on resurssien määrää, lajeja ja prosesseja ohjaamalla pyrkinyt varmistamaan tahtonsa

käyttämällä menolajitalousarviota. Kunnan talousarvion laadinta ja hyväksyminen

tapahtuivat inkrementaalisesti menoja menolajeittain lisäämällä. Tilintarkastuksessa

kiinnitettiin ensisijassa huomio tilityksen oikeellisuuteen.808. Kuten aikaisemmin olen jo

selvittänyt myös kunnissa on otettu käyttöön tulosohjaus, jossa kytketään yhteen tulokset ja

niiden saavuttamiseksi tarvittava rahoitus eli määrärahat. Tarkastuslautakunnan tehtävä

on tilintarkastusta laajempi. Sen tehtävänä on myös arvioida, ovatko valtuuston asettamat

toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet toteutuneet ( 365/1995, 71.2 § ). Meklinin mukaan

tarkastuslautakunnan työ tältä osin on tuloksellisuustarkastusta809. Puolestaan

ammattitilintarkastajien tehtävänä on tarkastaa, onko kunnan hallintoa hoidettu lain ja

805 Harjula � Prättälä 1998, 453.806 Harjula � Prättälä 1998, 396.807 Harjula � Prättälä 1998, 457.808 Meklin 2000, 140.809 Meklin 2000. 144 � 145.

Page 227: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

194

valtuuston päätösten mukaisesti ( 73.1 § ). Myös tarkastuslautakunnan

tuloksellisuustarkastus on luonteeltaan laillisuustarkastusta, kuten tilintarkastuskin.

Valtuuston tavoitepäätöstä pidetään samanlaisena normina kuin määrärahaa, johon

toteutumaa verrataan810. Vaikka kuntalaki sanamuotoisesti puhuu tarkastuslautakunnan

arviointitehtävästä toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisen tarkastuksen

yhteydessä, arviointi eroaa tuloksellisuustarkastuksesta monipuolisuutensa suhteen.

Arviointi voidaan kohdistaa mihin tahansa kunnan toimintaan, toimintayksikköön,

projektiin jne. Arviointi voidaan tehdä eri näkökulmista, kuten aikaisemmin olen jo

selvittänyt. Arviointi kuuluu kunnan itsearviointiprosessiin. Tuloksellisuustarkastuksessa

tarkastuslautakunta ottaa kantaa valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten

tavoitteiden saavuttamiseen eli ovatko kuntalaiset saaneet hyvän vastikkeen

verorahoilleen811.

Ulkoisen tilintarkastusvalvonnan lisäksi kunnan viranhaltijat ovat sisäisen valvonnan

kohteena, joka on osa päivittäistä johtamista. Päivittäistä johtamista ohjaa New Public

Management � ajattelu ( NPM ). Julkisen johtajan rooli halutaan nähdä yrittäjänä ja

riskinottajana, joka sisäisen valvonnan suorittajana merkitsee vastuuta tuloksista ja

julkisten varojen harkitusta käytöstä812. Sisäisen valvonnan käsite on laajasisältöinen.

Siihen katsotaan kuuluvan 1. sisäisen tarkkailun, 2. seurannan ja 3. sisäisen tarkastuksen813.

Kunnan sivistystoimen johtajan tehtävänä on suorittaa sisäistä tarkkailua.

Sivistyslautakunnan tehtävänä on suorittaa erilaisin raportein ja toimenpitein

tulostavoitteiden saavuttamisen seurantaa. Kolmantena sisäisen valvonnan muotona on

sisäinen tarkastus, jossa tarkastuksen kohteena ovat yleensä käyttövarat tai varastot.

Tarkastustehtävä on johdon vastuulla. Sisäisen valvonnan organisointi- ja valvontavastuu

on kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan asiana ( Kuntalaki 365/1989, 23.1 § ja 24. 1 § ),

sillä hänen tehtävänsä on johtaa taloudenhoitoa814.

Valtionvalvonta on yksi ulkoisen valvonnan muoto, jonka teoreettinen perusta on

oikeusvaltioteoreettinen ja sitä ohjaa oikeuspositivismi815. Aimo Ryynäsen mukaan kuntien

810 Meklin 2000, 145. 146: Meklinin mielestä kuntalaki ei ole varautunut siihen, että valtuusto ei olekaanasettanut kuntalain mukaisia tavoitteita. Miten tarkastuslautakunnan tulee toimia tavoitteiden puuttuessa?811 Meklin 2000, 146, 140.812 Ks. Lähdesmäki 2000, 34.813 Heuru 1995, 356.814 Harjula � Prättälä 1998, 433 � 434.815 Heuru 1995, 33.

Page 228: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

195

itsehallinnollinen asema hyvinvointivaltiossa on dualistinen: toisaalta niillä on

itsehallintoon kuuluvia omavastuisia tehtäviä ja toisaalta ne hoitavat lakisääteisiä

tehtäviä816, kuten kulttuuritoimintaa. Valtionvalvonnan tehtävänä on itsehallinnollisen

laillisuuden turvaaminen, ei tarkoituksenmukaisuusharkinta, vaikka tätä on laajasti tehtykin

ennen vapaakunta-ajattelua817. Valtionvalvonnalla tarkoitetaan valtion kuntien toimintaa

kohdistuvaa yleistä tai erityistä valvontaa. Yleisiä valtionvalvonnan keinoja ovat alistus,

valitus ja muu valtionvalvonta. Erityinen valtionvalvonta perustuu erityissäännöksiin.818

Valtionvalvonta kohdistuu tehtyihin tekoihin eli menneisyyteen mutta esimerkiksi valtion

suunnittelujärjestelmäohjaus yhtenä resurssiohjauksen muotona suuntautuu

tulevaisuuteen819.

Kunnan päätösten alistamisesta valtionviranomaisten vahvistettavaksi on vähitellen

luovuttu eikä Kuntalaissa ( 365/1995 ) ole enää yleissäännöstä alistamisesta.820. 1976KunL

( 953/1976, 135 � 138 § ) mukaan alistamista pidettiin tärkeimpänä valtionvalvonnan

muotona. Alistamistoimenpide käsitti vain päätöksen vahvistamisen tai vahvistamatta

jättämisen, ei sen muuttamista eikä uutta päätöstä.821 Kunnan kulttuurilautakunnan,

liikuntalautakunnan eikä nuorisolautakunnan päätöksiä ole tarvinnut alistaa

lääninhallituksen tai opetusministeriön vahvistettavaksi.

Kunnallisvalitus on sekä kunnan hallinnon valvontakeino että muutoksenhakumuoto.

Voimassa oleva Kuntalaki ( 365/1995 ) korostaa ennalta vaikuttavia oikeussuojakeinoja

mutta jälkikäteisiäkin oikeussuojakeinoja tarvitaan. Jälkikäteisiä oikeussuojakeinoja

käytetään hallintopäätöksen tekemisen jälkeen. Hallintoviranomainen voi itse oikaista

tekemänsä päätöksen joko omasta tai asiaomaisen aloitteesta. Kuntalain ( 365/1995, 89 § )

oikaisuvaatimus on juuri tällainen hallinnon sisäinen oikaisukeino eli kunnan sisäistä

hallintomenettelyä, jossa sivistyslautakunta tai kulttuurilautakunta oikaisee tekemänsä

päätöksen kirjallisen oikaisuvaatimuskirjelmän perusteella. Oikaisuvaatimuksen tekeminen

ei ole sidottu kunnan jäsenyyteen, vaan sen voi tehdä päätökseen tyytymätön

asianosainen822 laillisuus- tai tarkoituksenmukaisuusperustein823. Oikaisuvaatimus on

816 Ryynänen 1999, 178.817 Ryynänen 1999, 179.818 Uotila � Laakso � Pohjolainen � Vuorinen 1989, 236 ja Heuru 1995, 46.819 Heuru 1995, 46.820 Hannus � Hallberg 1995, 584 ja Heuru 1995, 439.821 Hannus � Hallberg 1993, 553.822 Heuru 1995, 417.823 Hannus � Hallberg 1995, 500.

Page 229: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

196

kunnallisvalituksen pakollinen esivaihe jonka vuoksi myös oikaisuvaatimusasia piti

käsitellä tässä yhteydessä. Kunnallisvalitus on varsinaista hallintolainkäyttöä, josta

aikaisemmin vastasivat lääninoikeudet. Nyt kunnallisvalitus tehdään ( Kuntalaki 365/1995,

90 § ) alueelliselle hallintotuomioistuimelle ( hallinto-oikeus ), joita maassa on kahdeksan (

Hallinto-oikeuslaki 430/1999 ). Kunnallisvalitus voidaan tehdä vain laillisuusperusteisesti,

jotka kolme perustetta ovat: 1. päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, 2.

päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa ja 3. päätös on muuten

lainvastainen ( L 365/1995, 90.2 § ). Päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai

täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta ( L 365/1995, 91 §

).

Mitä muu valtion valvonta sitten on? Muulla valtion valvonnalla tarkoitettiin

aikaisemmin Kunnallislaissa ( 953/1976, 145 § ) säädettyä lääninhallituksen yleistä oma-

aloitteista valvontatehtävää. Lääninhallituksen asiana oli pitää silmällä, että kuntien

hallintoa ja taloutta hoidettiin voimassa olevien lakien mukaan. Tätä tarkoitusta varten

lääninhallituksilla oli oikeus saada kunnilta tarpeellisia tietoja ja selvityksiä. Nyt tätä

yleistä valvontaoikeutta ei lääninhallituksilla enää ole824. Sen sijaa lääninhallitukset

toimivat edelleen kanteluviranomaisina yleisen hallintoviranomaistehtävän perusteella (

Lääninhallituslaki 22/1997, 2 § ). Kuntalaki ( 365/1995, 8.2 § ) antaa lääninhallitukselle

kantelun laillisuusperusteisen tutkimistehtävän. Kyseessä on hallintokantelu, jossa

lääninhallitukselle tehdään ilmoitus kunnallisen viranomaisen virheellisestä virkatoimesta

tai toimimattomuudesta825. Kansalainen/kuntalainen voi tehdä kantelun myös eduskunnan

oikeusasiamiehelle tai oikeuskanslerille, jotka toimivat yleisinä kanteluviranomaisina.

Läänin taidetoimikunnilla on annettu kuntien kulttuuritoimen seurantatehtävä ( A

1105/1991, 8 § ) mutta lakisääteistä suunnitteluohjausjärjestelmää kunnan

kulttuuritoiminnassa ei koskaan ole ollut.

Ministeriötasolla sisäasiainministeriö seuraa yleisesti kuntien toimintaa ja taloutta sekä

huolehtii, että kuntien itsehallinto otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön

valmistelussa ( Kuntalaki 365/995, 8.1 § ). Alueellinen ja paikallinen kulttuuritoiminnan,

liikuntatoimen ja nuorisotyön edistäminen kuuluu opetusministeriön hallinnonalalle (

Valtioneuvoston ohjesääntö 1522/1995 , muutos 856/1999 ), kuten aikaisemmin olen

824 Hannus � Hallberg 1995, 117.825 Uotila � Laakso � Pohjolainen � Vuorinen 1989, 245.

Page 230: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

197

selvittänyt. Varsinaista valtionvalvontaa opetusministeriö ei kuntien yleiseen

kulttuuritoimeen, liikuntatoimeen tai nuorisotoimeen kohdista. Valvonnan sijaan julkisen

kulttuurihallinnon eritasoiset toimijat nähdään yhteistyökumppanuutena826. Samoin on

liikuntatoimen ja nuorisotyönkin laita.

5.2. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön uusi hallinnollinen ohjaus

5.2.1. Oikeudellisen ohjauksen systematiikka kunnan kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja

nuorisotyössä

Oikeudellinen ohjaus on monipuolistunut ja saanut uusia itsesäänteleviä ja

vuorovaikutteisia muotoja entisen normatiivisen sääntelyohjauksen tilalle ja rinnalle.

Oikeudellinen ohjaus muodostaa monimutkaisen kokonaisuuden. Tämä koskee myös

kunnan kulttuuritoimintaa, liikuntatoimintaa ja nuorisotyötä. Nykyisen oikeudellisen

ohjauksen systematisoin seuraavasti:

1. Resurssiohjaus1.1. Rahoitusohjaus

1.1.1. Valtionosuusohjaus1.1.2. Valtionavustusohjaus1.1.3. Rakennerahasto-ohjaus1.1.4. Talousarvio-ohjaus

1.1.4.1. Määrärahaohjaus1.1.4.2. Henkilöstöresurssiohjaus

1.2. Suunnitteluohjaus1.2.1. Suunnittelujärjestelmäohjaus1.2.2. Toimintasuunnitelmaohjaus ( käyttösuunnitelma )1.2.3. Kaavoitusohjaus

2. Tavoiteohjaus2.1. Tulostavoiteohjaus2.2. Tulossopimusohjaus2.3. Tulosperusteinen ohjaus2.4. Markkinaohjaus

3. Hallinnollinen ohjaus3.1. Johtosääntöohjaus3.2. Informaatio-ohjaus

826 Ks. KM 1992:36, 95. ARSIS 1/00, 4.

Page 231: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

198

3.3. Strategiaohjaus3.4. Laatuohjaus3.5. Hallintopäätösohjaus3.6. Konserniohjaus3.7. Asiantuntijaohjaus

4. Sääntelyohjaus4.1. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset4.2. EU -normiohjaus4.3. Kotoperäinen sääntelyohjaus4.4. Hallinnollinen normiohjaus

Resurssiohjaus827 on rahoitusohjausta ja suunnitteluohjausta. Resurssiohjauksessa

toiminnan rahoittaja lain tai alemman asteisen hallinnollisen normin valtuutuksella antaa

taloudelliset voimavarat palvelujen tai niiden infrastruktuurin järjestämiseen tai

tuottamiseen. Rahoitusohjaus jakaantuu valtionosuusohjaukseen,

valtionavustusohjaukseen ja talousarvio-ohjaukseen, joista valtionosuusohjaus ja

valtionavustusohjaus on kunnan ulkoista lakiin perustuvaa ohjausta.

Valtionavustusohjauksella tarkoitan kertaluonteista kulttuurin ja liikunnan

infrastruktuurin ja perustamishankkeiden rahoitusohjausta. Valtionavustusohjaukseen

sisällytän myös taiteen ja kulttuuritapahtumien sekä liikunnan ja nuorisotyön erillisestä

hakemuksesta tapahtuvan kertaluonteisen avustamisen. Kysymys on ministeriöiden

ohjelmaperusteisesta tukemisesta, jolla edistetään tärkeitä ja ajankohtaisia yleensä

monitoimijaisia projekteja. Rakennerahasto-ohjauksella tarkoitan ensisijassa valtion

viranomaisen kuntien rakennerahastohankkeiden käynnistämiseen, toteuttamiseen,

seurantaan, valvontaan ja arviointiin liittyvää kokonaisvaltaista ohjausta, joka

perusluonteeltaan on lisäresurssien allokoimista kuntien kulttuuri- ja liikuntatoimeen sekä

nuorisotyöhön. Rakennerahasto-ohjaukseen sisältyy hallinnollista ohjausta, 827 Karila 1998, 33 � 52, 21. Karilan mukaan kunnan taloutta ohjaa neljä ohjausjärjestelmää: 1. poliittinenohjaus, 2. keskushallinnon virkamiesohjaus, 3. sektoriohjaus ja 4. markkinamainen ohjaus, joidentoimijaryhmät ovat 1. poliittiset luottamushenkilöt, 2. keskushallinnon johtavat virkamiehet ( Karilantutkimuksessa talousjohto ) ja 3. sektoriammattilaiset. Markkinamaisella ohjauksella ei ole kiinteää ryhmää,vaan se on ymmärrettävä asiakohtaisena. Karilan ohjausjärjestelmäluokittelun taustalla on norjalaisenvaltatutkimuksen ( Hernes, Gudmund 1978 ja Gorpe, Peter ja Hägg Ingemund 1982 ) piirissä kehiteltykäsitteistö, jossa yhteiskunta kuvataan neljän ohjausjärjestelmän kombinaationa: markkinat, poliittinendemokratia, byrokratia/hallinto ja intressiedustus. Karila toteaa, että �periaatteellisesta selkeydestäänhuolimatta esitetty nelijako on monella tavoin ongelmallinen�. Hänen mielestään nämä ovat osin epävirallisiaja perustuvat muodollisten säädösten rinnalla vaikuttaviin arkipäivän käytäntöihin. Ohjausta koskevavirallinen sääntely keskittyy poliitikot - viranhaltijat akselille. Karilan mukaan epäselvyyttä aiheuttaa eriohjausjärjestelmistä tulevien toimijoiden monet ja ristiin menevät roolit. Karilan mukaan ( 81 � 136 ) kunnansisäisen talouden ohjausvälineet ovat kunnan 1. konsernimaisuus, 2. kunnan laskentatoimi ja 3.

Page 232: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

199

suunnitteluohjausta ja varojen käytön valvontaa. Talousarvio-ohjaus on kunnan sisäistä

ohjausta ja se jakaantuu valtuuston määrärahaohjaukseen ja

henkilöstöresurssiohjaukseen. Vaikka määrärahat sisältävät henkilöstön palkkaamiseen

tarvittavat panokset, haluan pitää ne omana ryhmänään. Kunnan kulttuuritoimi,

liikuntatoimi ja nuorisotyö ovat kaikkien näiden ohjausmuotojen kohteena.

Suunnitteluohjaus resurssiohjauksen toisena muotona jakaantuu

suunnittelujärjestelmäohjaukseen, toimintasuunnitelmaohjaukseen ja

kaavoitusohjaukseen. Kunnan kulttuuritoimintaa, liikuntatoimintaa eikä nuorisotyötä

ohjata lakisääteisellä ulkoisella suunnittelujärjestelmällä mutta kunnan sisäinen

toimintasuunnitelmaohjaus koskee niitä. Nykyinen toimintasuunnitelma on

talousarviosysteemiin liittyvä käyttösuunnitelma. Kaavoituksella ohjataan kunnan maan

käyttöä, joka vaikuttaa myös kunnan kulttuurimaisemaan ja kulttuuritoiminnan

infrastruktuuriin kuin myös liikunnan828 ja nuorisotyön infrastruktuuriin. Kulttuuri

halutaan keskeiseksi osaksi kaikkien toimintojen suunnittelua ja kunnan kehityksen

ydintä829. Liikunnan yhteiskunnallisten vaikutusten korostamisella halutaan myös liikunta

saattaa moniulotteisesti suunnittelun ja päätöksenteon ytimeen korostamalla

liikuntapaikkarakentamisen ja luonnossa järjestettävän kilpailutoiminnan

ympäristövaikutuksia kestävän kehityksen periaattein830.

Tavoiteohjaus jakaantuu tulostavoiteohjaukseen, tulossopimusohjaukseen ja

markkinaohjaukseen. Tulosohjaukseen liittyy tulosbudjetointi ja tulostavoitteiden

asettaminen. Tavoiteohjauksesta on tullut määrärahaohjausta tehokkaampi ohjausväline,

vaikka määrärahasta ei kunnallisoikeudessa olla luovuttu. Kunnan kulttuuritointa,

liikuntatointa ja nuorisotyötä ohjataan resursseihin sidotuin tulostavoittein.

Tulossopimusjärjestelmää kunnan kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa eikä nuorisotyössä

ole, vaan tulosohjaus tulossopimuksin on valtion hallinnon omaksuma ensisijassa hallinnon

sisäinen tulosohjaussysteemi831. Tulosperusteisella ohjauksella tarkoitan valtion

viranomaisen luomaa lakisääteistä ohjausjärjestelmää, jolla se ohjaa omaan

organisaatioonsa kuulumattomia oikeushenkilöitä harkinnanvaraisia valtionavustuksia

laskentatoimen sisällä budjetointi.828 KM 1990:24: �Liikuntasuunnittelun yhteydet asumiseen, työhön, maankäyttöön, kaavoitukseen,liikenteeseen ja muuhun palvelurakentamiseen ovat tarkoituksenmukaisen liikuntarakentamisenvälttämättömiä edellytyksiä.�829 Taiteen keskustoimikunta 1998, 273.830 HE 236/1997, 10 � 11/20.831 Ks. Mäenpää 1997, 164, 196.

Page 233: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

200

myöntäessään832. Markkinaohjauksella tarkoitan julkisen hallinnon ulkopuolelta tulevaa

niin käytännöllistä kuin teoreettistakin toiminnan mallittamista. Markkinaohjaukselle ei

tahdo löytyä yhtä nimettävää ohjaajaa, vaan oppeja, malleja ja käytäntöjä omaksutaan yhä

enemmän liiketoiminnasta833.

Hallinnollista ohjausta tai yksi hallinnon ohjauksen keino on myös sääntelyohjaus834 mutta

tässä systematisoinnissa hallinnollisella ohjauksella tarkoitan modernin

hallintokulttuurin omaksumia ohjausvälineitä, kuten informaatio-, laatu- ja

strategiaohjausta perinteisen hallinnollisen normin annon ja johtosääntöohjauksen lisäksi.

Hallinnollisen normin antamisen sisällytän sääntelyohjaukseen. Hallinnollisen ohjauksen

ulkoisia subjekteja tässä tutkimuksessa ovat valtion hallinnossa opetusministeriö, valtion

taidetoimikunnat, valtion liikuntaneuvosto, nuorisoasian neuvottelukunta, läänin alueelliset

taidetoimikunnat, läänin alueelliset liikuntaneuvostot, läänin nuorisoneuvostot ja

lääninhallitukset. Hallinnollista ohjausta kunnan sisäisen hallinnon toimijoista antavat

kunnanhallitus, kunnanjohtaja ja kulttuuritoimesta, liikuntatoimesta ja nuorisotyöstä

vastaava lautakunta sekä laaja-alaisen tulosalueen ammattijohtaja. Suomen Kuntaliiton

hallinnollista ohjausta en myöskään voi sivuuttaa, koska olen viitannut siihen useasti jo

tähänkin mennessä. Johtosääntöohjauksella tarkoitan valtuuston lakisääteistä valtaa

järjestää kunnan hallinto. Informaatio-ohjauksessa hallintoviranomaisten hallussa oleva

tieto välittyy seuranta- ja arviointitietona viranomaiselta toiselle835. Informaatio-ohjaus on

käsitteenä erittäin laaja ja sitä käytetään muotitermin tavoin määrittelemättä aina sen

832 Opetusministeriö. Toiminta- ja taloussuunnitelma 2001 � 2004, 2-3/49: Opetusministeriö käy keskeistenvaltionavustusta saavien järjestöjen kanssa ( joihin kuuluvat myös valtakunnalliset liikunta- januorisojärjestöt ) tulosperusteiset tavoitekeskustelut. Tavoitekeskustelumenettely perustuu Liikunta-asetuksen ( 1055/1998 ) 2 §:n ja Nuorisotyölain ( 235/1995 ) 8 §:n määräykseen tulosperusteisestavaltionavustusten myöntämisestä. Yhdistyslain ( 503/1989 ) 1 §:ssä taattua yhdistysautonomiaa nauttivienjärjestöjen osalta ei voida puhua suoranaisesta tulosohjauksesta, sillä yhdistykset asettavat itse omattavoitteensa ja vastaavat niiden saavuttamisesta jäsenistölleen. Tulosperusteisissa tavoitekeskusteluissa onkinkysymys rahoittajan ja taloudellisia resursseja haluavan välisestä yhteisymmärrykseen tähtäävästäneuvottelusta. Sivistysvaliokunnan mietinnössä hallituksen esitykseen nuorisotyölaiksi, SiVM 30/1994, 5/7,lausuttiin laajasti nuorisojärjestöjen tulosohjauksesta ja todettiin, että nuorisojärjestöjen enemmistö suhtautuumyönteisesti tulosohjaukseen mutta todettiin, että ohjauksen tulee olla sellaista, että se huomioi riittävästijärjestöjen erilaisuuden kaikissa suhteissa. Sivistysvaliokunnan lausumasta ilmenee pienoinen epäluottamusopetusministeriön ja järjestöjen välillä ikään kuin opetusministeriö ei luottaisi nuorisojärjestöjen kykyynsuunnitella ja arvioida omaa toimintaansa. Sivistysvaliokunta jopa ehdotti, että järjestöt ryhmiteltäisiinluonteensa mukaan erilaisiin tulosryhmiin. Tulosperusteisesta avustamisesta järjestöjen lisäksi on kysymysvaltakunnallisten nuorisokeskustenkin kanssa, joista säädetään Nuorisotyöasetuksen ( 410/1995 ) 10 §:ssä.Tämä tulosperusteinen avustaminen koskee myös kuntia, sillä valtakunnallisista nuorisokeskuksista ( 9 )pääosa on kuntien omistuksessa.833 Lehtisalo 1999, 62, Ryynänen 1999, 37 � 38.834 Lehtisalo 1999, 61, Hannus � Hallberg 1995, 113.835 Uoti 1999, 36.

Page 234: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

201

sisältöä. Tässä tutkimusraportissa informaatio-ohjauksella tarkoitan myös tiedon

välittämistä ja viranomaisten välistä erilaisin menetelmin, kuten ohjein, neuvoin ja

konsultoinnein tapahtuvaa vuorovaikutusta, koulutustilaisuuksia sekä tutkimustoimintaa.

Informaatio-ohjauksessa tietoaineistosta suodatettu informaatio välittyy viestien ja

ärsykkeiden muodossa vastaanottajalle, jota hän soveltaa toimintaansa tarpeensa

mukaan836.

Strategiaohjauksen olen luokitellut hallinnolliseen ohjaukseen, vaikka sen voisi sijoittaa

osaksi suunnitteluohjausta. Strategiaohjauksella tarkoitan strategisen suunnittelun ja

strategisen johtamisen käyttämistä hallinnollisen ohjauksen muotona. Tässä tutkimuksessa

selvitän opetusministeriön tietoyhteiskuntastrategiaa, jolla on myös ohjaava vaikutus

kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen tulevaisuuden suunnittelussa ja

joka toimii myös hyvänä esimerkkinä eurooppalaisten kulttuuriministeriöiden ohjauksen

muutoksesta, joka tarkoittaa päivittäisten toimintojen ohjaamisen siirtymää strategisen

ohjauksen kehikkoon837. Laatuohjaus on ensisijassa kunnan sisäistä ja sillä pyritään

palvelujen laadun parantamiseen asiakaspalautteen, itsearvioinnin ja erilaisten

tulosmittausten avulla. Lakisääteistä laadun arviointijärjestelmää selvitän taiteen

perusopetuksessa, valtion liikuntaneuvoston tehtävänä ja lääninhallituksen tehtävänä

arvioida alueellisia toimialansa peruspalveluja. Tehokas ja tuloksellinen laatuohjaus toimii

myös ennakollisena hallinnon valvontakeinona, sillä jos hallinnossa tuotetut päätökset ja

tosiasiallinen toiminta vastaavat kuntalaisten odotuksia ja vaatimuksia, vältytään hallinnon

jälkikäteisiltä valvontakeinoilta kuten oikaisuvaatimuksilta, valituksilta ja kanteluilta.

Hallinnolliseen ohjaukseen kuuluu myös hallintopäätösohjaus, jolla tarkoitan kunnan

viranomaisten valtaa päättää laissa säädetyistä tai johtosäännössä määrätyistä asioista.

Konserniohjauksella838 tarkoitan spesifisti nuorten elinolojen parantamiseksi

tarkoitettujen kehittämistoimenpiteiden poikkihallinnollista yhteensovittamistehtävää, joka

keskushallinnon tasolla on määrätty opetusministeriön, alueellisella tasolla

lääninhallituksen ja paikallisella tasolla kunnan lakisääteiseksi tehtäväksi.

836 Anttiroiko 2000, 20.837 Taiteen keskustoimikunta 1998, 208.838 Vrt. Karila 1998, 107, 116. Karilan mukaan konsernimaisuus on kunnan sisäisen talouden ohjausväline.�Konsenityyppisellä rakenteella tarkoitetaan yhtenäisen kuntaorganisaation hajauttamista pienempiin osiin,joille on vaihtelevassa määrin delegoitu toimivaltaa ja vastuuta.� Karilan mukaan kunnan konsernimaisuustoteutuu sen organisaatiorakenteen, budjettijärjestelmän ja raportointijärjestelmän ( konsernitase ) kautta.Konsernitason ohjauksella Karila tarkoittaa kunnan ja sen kokonaan tai pääasiallisesti omistamienyhtiöiden välisiä suhteita sekä kunnan ja niiden kuntayhtymien välisiä suhteita, joissa kunta on jäsenenä.Lisäksi mukana ovat säätiöt ja yhdistykset, joissa kunnalla on määrääväasema.

Page 235: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

202

Neljäntenä oikeudellisen ohjauksen pääryhmänä on sääntelyohjaus, jonka tässä

systematisoinnissa olen jättänyt viimeiseksi, koska kotoperäisen sääntelyohjauksen eritoten

toimintalakien merkitys tosiasialliselle toiminnalle kunnan kulttuuritoimessa,

liikuntatoimessa ja nuorisotyössä on vähentynyt muun oikeudellisen ohjauksen

kustannuksella. Sääntelyohjaukseen kuuluu kansainväliset ihmisoikeussopimukset, EU-

normiohjaus, kotoperäinen sääntelyohjaus ja hallinnollinen normiohjaus. Kansainväliset

ihmisoikeussopimukset, joihin Suomi on liittynyt, ovat merkittävä osa Suomen

oikeusjärjestyksen kokonaisuutta ja sivistyksellisten sekä osallistumisoikeuden

näkökulmasta osa kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellista

infrastruktuuria. EU-normiohjaus tarkoittaa lähinnä Euroopan yhteisön

perustamissopimuksen 151 artiklaan ( ent. 128 ) ja 159 ( ent. 130 b ) artiklaan perustuvia

oikeudellisen ohjauksen muotoja, jotka vaikuttavat kunnan kulttuuritoimintaan,

liikuntatoimintaa ja nuorisotyöhön. Kotoperäinen sääntelyohjaus kunnan yleisessä

kulttuuritoiminnassa tapahtuu pääasiassa Lailla kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 )

Lailla taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 ) ja Kuntalailla ( 365/1995 ). Kunnan

liikuntatoimen sääntely on Liikuntalain ( 1054/1998 ) ja Liikunta-asetuksen ( 1055/1998 )

sekä kuntalain varassa. Kunnan nuorisotyön sääntelyohjaus tapahtuu Nuorisotyölaissa (

235/1995 ) ja Nuorisotyöasetuksessa ( 410/1995 ) sekä kuntalaissa. Kotoperäisen

sääntelyohjaukseen kuuluu perustuslaki ja erityisesti siinä olevat sivistykselliset

perusoikeudet.

Hallinnollinen normiohjaus säännellään Normilailla ( 573/1989, 1036/1996 )839. Valtion

viranomaisten antamat määräykset velvoittavat niiden kohdetta mutta ohjeet eivät ole

sitovia. Laki ei koske kuntien omaa norminantoa, kuten johtosääntöjä ja sillä on ollut

tarkoituksena rajoittaa kuntia ja kuntayhtymiä koskevaa määräysten antoa.840 Valtion

viranomaisten antamat määräykset julkaistaan viranomaisten määräyskokoelmassa.

Hallinnollisen normiohjauksen kohteena tässä tutkimuksessa ovat kunnan yleinen

kulttuuritoiminta, taiteen perusopetus, kunnan liikuntatoimi ja nuorisotyö. Kunnan

kulttuurihallinnon tehtävänä on kulttuuritoimintalain tavoitteiden toteuttaminen. Kunnan

liikuntatoimen tehtävänä on liikuntalain tavoitteiden kehikossa luoda edellytyksiä

kuntalaisten liikunnalle ja liikunnan järjestäminen erityisryhmille sekä tarvittaessa myös

839 Ks. Laakso 1990, 80 ja Mäenpää 1997. 197,840 Mäenpää 1997, 197.

Page 236: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

203

muille väestöryhmille. Kunnan nuorisotyön tehtävänä on nuorisotyölain tavoitteiden

mukaan parantaa nuorten elinoloja ja luoda edellytyksiä nuorten kansalaistoiminnalle.

Koska valtion kuntiin kohdistamaa määräysten ja ohjeiden antovaltaa on yleisestikin

pyritty rajoittamaan, on tilanne ohjelmaperusteiseksi luokiteltavien lakien osalta

muuttunut lähes ohjeistamattomaksi. Liikunnan osalta opetusministeriön normirekisteristä

löytyy kolme määräystä tai ohjetta ja nuorisotyön osalta yksi määräys mutta yksikään

niistä ei koske kuntia841. Normiohjauksen lisäksi hallinnon tehtäviä ovat sellaisetkin

hallintoon kuuluvat asiat, joita ei ole lainsäädännöllä määritelty. Kolmanneksi

nykyaikaisen hallinnon edellytetään toimivan innovatiivisesti ja oma-aloitteisesti.842

5.2.2. Opetusministeriön hallinnollinen ohjaus ja hallinnollinen normiohjaus

Kulttuuripolitiikan linjoja 1990 �luvulta eteenpäin vetänyt opetusministeriön toimikunta

totesi komiteamietinnössä nimeltä KUPOLI, että valtion mahdollisuudet säädellä kuntien

kulttuuritoimintaa ovat vaatimattomat ja ne tulkitaan helposti holhoukseksi. Säätelyn tilalle

tulevat kannustaminen, tiedon välitys, palkitseminen ja seuranta.843. Opetusministeriön

kulttuuriyksikkö on se hallintoelin, joka kannustaa, välittää tietoa ja seuraa kuntien

kulttuuritoimintaa. Mihin opetusministeriön kulttuuriyksikköä osana valtionhallintoa

tarvitaan? Kulttuuripolitiikan linjojen vedon mukaan valtiota tarvitaan takaamaan

oikeudenmukaisuus ja kulttuuripolitiikan tasa-arvoisuus. Valtiota tarvitaan antamaan

tavoitteita ja keinoja sekä välittämään uusinta tietoa. Lisäksi valtiota tarvitaan

kulttuuripolitiikan sisältöjen, laadun ja tuloksellisuuden arvioitsijana. Uudenlaisen

ohjauksen tulisi olla vuorovaikutteista.844 Opetusministeriön kulttuuriyksikön kuntiin

kohdistuva hallinnollinen ohjaus tapahtuu internetissä olevien kotisivujen kautta845,

julkaisemalla ARSIS -lehteä, järjestämällä koulusta ja asiantuntijatapaamisia sekä

antamalla asiantuntija-apua. Lisäksi opetusministeriö seuraa kuntien kulttuuritoiminnan

tilaa tilastollisin keinoin. Erityislakiin perustuvaa arviointijärjestelmää ei ole.

Strateginen johtaminen on tulosjohtamisen ohella yksi malli johtaa organisaatioita ja

hahmottaa organisaation tehtäviä ja tulevaisuutta. Se on moderni johtamisen tekniikka,

841 Viranomaisnormihaku 4.10.2000 osoitti, että hallinnollinen norminanto koskee liikunnassa vainliikuntajärjestöjä ja nuorisotyössä valtakunnallisia nuorisojärjestöjä.842 Ks. Ryynänen 1999, 36 � 37.843 KM 1992:36, 91.844 KM 1992:36, 95.845 OPM. Tiedotus. Tietolähteitä 2000, 1.

Page 237: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

204

jonka tarkoitus taata organisaation tulevaisuuden menestys846. Strategioilla suunnitellaan

tulevaisuutta ja kehitetään toimialaa tai tulosyksikön toimintaa. Strategiatyö ei ole

konkreettista. Se on avaraa käsitteellistä ajattelua847. Strateginen suunnitelma on pitkän

tähtäyksen kehittämissuunnitelma, jolla organisaation päätösvaltaa käyttävä toimielin ja

johto ohjaa toimialaa. Kunnallishallinnossa strateginen johtaminen on poliittisten

päättäjien, ensisijassa valtuuston asia. Strategiset valinnat ovat osa tulosjohtamista ja

tulosohjausta, joka on tämän päivän julkishallinnon vallitseva johtamisoppi848.

V. 1996 valtioneuvosto hyväksyi suomalaisen tietoyhteiskunnan kehittämisperiaatteet ja

kannanotossaan se tarkoitti tietoyhteiskunnalla yhteiskuntaa, jossa hyödynnetään laajasti

tietoverkkoja ja tietotekniikkaa ja tuotetaan runsaasti tieto- ja viestintäteollisuuden tuotteita

ja palveluja ja jossa on monipuolinen sisältöteollisuus.849 Paavo Lipposen II hallituksen

ohjelma sisältää tietoyhteiskunnan rakentamistavoitteen, joka tarkoittaa edelläkävijänä

olemista ihmisystävällisen ja kestävän tietoyhteiskunnan luomisessa850. Opetusministeriö

on määritellyt tietoyhteiskunnan, yhteiskunnaksi, jossa informaatio ja siihen perustuva

osaaminen ovat keskeisiä tuotantovälineitä. Opetusministeriön tietoyhteiskuntapolitiikkaa

johdetaan tietostrategialla.851 Tietoyhteiskunta nähdään tänä päivänä " pakonomaisena

askeleena kohti yhteiskunnan menestyksekästä tulevaisuutta" 852. Opetusministeriön

käsityksen mukaan tietotekniikan laajeneva käyttö vaikuttaa " syvästi myös kulttuuriin"853.

Opetusministeriö on erikseen pohtinut kulttuurista tietoyhteiskuntaa raportissaan

"Kulttuurinen tietoyhteiskunta" ( 1996 ), joka on toinen laajoista opetusministeriön

tietoyhteiskuntaraporteista. Tietoyhteiskunnassa kulttuurin edistämisen nähdään palvelevan

välillisesti koko yhteiskuntaa eikä vain kulttuurin kenttää. Kulttuurin sisältöteollisuudelle

ennustetaan laajenevia mahdollisuuksia sekä työllisyyden että talouden näkökulmasta. "

Tietoyhteiskunnan kulttuuripolitiikan suuntaviivojen ja toimenpiteiden on pohjauduttava

yleisiin kulttuurisiin ja eettisiin arvoihin. Johtotähtenä tulee olla ihmisen todelliset

tarpeet."854 Keskeisimpinä kulttuurisen tietoyhteiskunnan toimenpiteinä opetusministeriö

pitää seuraavia:

846 Eriksson � Lehtimäki 1998, 290.847 Santalainen � Voutilainen � Poranne 1989, 25.848 Möttönen 1998, 155 � 157.849 Lehtisalo 1999, 123.850 Valtioneuvosto � Suomen Hallitus � Hallitusohjelma 1999, 19.851 Opetusministeriön tietostrategiatilanne 2000, 1.852 Lehtisalo 1999, 119.853 Opetusministeriön tietostrategiatilanne 2000, 3.854 Opetusministeriön tietostrategiatilanne 2000, 4.

Page 238: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

205

1. Kotimainen mielekäs sisältö ja sen tukeminen.2. Kulttuurin saatavuus, aluepolitiikka, tasa-arvo.3. Kotimainen mielekäs sisältö ja sen tukeminen.4. Kulttuurin saatavuus, aluepolitiikka, tasa-arvo.5. Uudet tuotteet ja uudet palvelut.6. Kansainväliset mahdollisuudet.7. Kulttuuri edistää taloutta ja työllisyyttä.8. Kulttuuri edistää teknologiaa.7. Kulttuuri edistää kilpailukykyä.8. Kulttuuri edistää demokratiaa.Kulttuuri ehkäisee syrjäytymistä855.

Suomalaista yhteiskuntaa pitää kehittää elämänlaadun tietoyhteiskunnaksi.

Opetusministeriön tietostrategioilla ohjataan opetusministeriön omaa toimintaa mutta sillä

on ohjaava vaikutus koko kulttuuritoimijoiden kenttään, myös kuntien kulttuuritoimintaan,

sillä ministeriön linjauksilla ohjataan kehittämishankkeiden projektirahoitusta. Ne kunnat,

jotka ovat kehityksen kärjessä, ovat myös strategiaohjauksen taloudellisia hyötyjiä.

Strategiaohjaus hyödyttää aktiivisia toimijoita. Sen tarkoituksena on innostaa kunnan

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimijat mukaan innovaatioiden virtaan. Nyt ministeriö ei

enää normiohjauksella sanele, mitä kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön toimijoiden pitää

tehdä, vaan se antaa kehittämisen raamit. Se kannustaa, välittää tietoa ja palkitsee

hankerahoituksella uudistajia ja kehittäjiä, kuten kulttuurin osalta KUPOLI:ssa

ennustettiin856.Tunnolliset hallinnollisesti normiohjattavat toimijat ovat pudonneet ja

putoavat kehityksen vaunusta.

Opetusministeriön liikuntayksikkö toteuttaa Liikuntalaissa ( 1054/1998, 2.2 § )

määriteltyä tehtäväänsä johtaa, kehittää ja yhteen sovittaa liikunnan yhteistyötä

valtionhallinnossa kolmella ohjauksen muodolla: informaatio-ohjauksella,

rahoitusohjauksella, tulosohjauksella ja ohjelmaohjauksella857. Kuntien liikuntatoimeen

kohdistuvat hallinnollisen ohjauksen muodot ovat informaatio-ohjaus, strateginen ohjaus,

laatuohjaus ja hallintopäätösohjaus. Liikuntayksikön yhtenä keskeisenä tehtävänä on

liikuntapoliittisten linjojen vetäminen, jotka linjat toimivat omalla tavallaan

855 Opetusministeriön tietostrategiatilanne 2000, 4-5.856 KM 1992:36, 91.857 HE 236/1997, 3/20, 7/20.

Page 239: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

206

hallinnollisen ohjauksen välineenä ja osana hyvinvointipolitiikkaa858. Eduskunnalle

annettavat liikuntapoliittiset selonteot859 antavat myös kuntien päättäjille tietoa ja ohjaavat

kuntatasoisten liikuntapoliittisten suunnitelmien laadintaa ja auttavat valtuustoja

kuntakohtaisten tavoitteiden asettelussa. Liikuntapaikkastrategialla ( aikaisemmin

liikuntapaikkasuunnittelulla ) ohjataan liikuntapaikkarakentamista ja valtionavustusten

suuntaamista painopistealueille, jotka tällä hetkellä ovat lähiliikuntapaikat860. Erilaiset

strategiat ja ohjelmat toimivatkin nykyaikaisen hallinnon kehittämisen välineinä.

Liikuntapaikkastrategian lisäksi kuntien liikuntatointa informaatio-ohjataan lasten ja

nuorten liikuntaohjelmia sekä väestön terveyttä edistäviä liikunnan ohjelmia kehittämällä

ja niistä tiedottamalla. Liikunnan tietohuollon edistäminen861 ja uusien sähköisten

sisältöjen tuottaminen kuuluvat myös informaatio-ohjauksen kehikkoon ja omalta

osaltaan edistävät tietoyhteiskuntastrategiaa. Tehokasta tiedotusta ja neuvontaa liikunnan

myönteisistä vaikutuksista väestön hyvinvointiin ja terveyteen halutaan edistää ja tässä

tarvitaan myös kuntien liikuntatoimen myötävaikutusta. Kuntien liikuntatoimet ja

paikalliset yhteistyökumppanit saadaan mukaan laajoihin terveyttä edistäviin hankkeisiin

juuri tehokkaan informaatio-ohjauksen keinoin mutta informaatio-ohjauksen tueksi

tarvitaan taloudellisia porkkanoita. Ohjelmaperusteinen rahoitus tukee informaatio-

ohjausta ja nämä kaksi toimenpidettä yhdessä saavat myös kunnat liikkeelle.

Keskeisenä strategisena opetusministeriön kehittämisalueena on soveltavaan

liikuntatutkimukseen panostaminen. Se edistää myös liikuntapaikkarakentamista, lisää

alan tietoa sekä ohjaa omalta osaltaan niin valtion kuin kuntien hallintoviranomaisten

päätöksentekoa. Liikuntatieteelliseen tutkimukseen suunnatut voimavarat ovat tuottaneet

tulosta ja esimerkiksi �Liikunnan yhteiskunnallinen perustelu� � asiakirjaa ( 1993 )

pidetään hyvänä esimerkkinä liikuntatutkimuksen uudesta roolista yhteiskuntapoliittisessa

kehittämistyössä862. Opetusministeriön asiana on levittää laajoista projekteista saatavaa

tietoa myös kuntien käyttöön niiden omien ratkaisujen tueksi.863

858 KM 1990:24, 43: �Liikuntapoliittiset yleistavoitteet ovat olemassa olollaan ja painotuksillaan ohjanneeterityisesti valtion ja kuntien harjoittamaa liikuntapoliittista päätöksentekoa.�859 Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000, 10/19: V. 2000 käynnistetään eduskunnalle annettavanliikuntapoliittisen selonteon valmistelu.860 Opetusministeriö: liikuntayksikkö 2000,1. HE 236/1997, 10/20. KM 1990:24, 89: Lähiliikuntapaikatolivat jo 1990-luvun liikuntapoliittisten liikuntapaikkarakentamislinjausten painopistealueena.861 KM 1990:24, 102. Tietohuollolla tarkoitetaan liikunnan asiatietojen toimittamista tarvitsijoille heillekäyttökelpoisessa muodossa.862 HE 236/1997, 3/20. Merioja 1998: Liikunnan yhteiskunnallinen perustelu �asiakirjasta on myös tehtySuomen Kuntaliiton toimesta kuntasovellukset v. 1998 opetusministeriön päivittäessä projektin asiakirjoja.863 Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000, 11/19: Erityisryhmien liikuntaa kuntiin 1995 � 1999 �projektin

Page 240: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

207

Opetusministeriön nuorisoyksikön hallinnollisen ohjauksen muotoja ovat

luokittelemistani ohjausmuodoista informaatio-ohjaus, strategiaohjaus, laatuohjaus ja

hallintopäätösohjaus. Uusiksi hallinnollisen ohjauksen muodoiksi lisään

konserniohjauksen ja uusien työmuotojen tuottamisohjauksen. Hallinnollista ohjausta

tuetaan ohjelma-ohjauksella, joka on harkinnanvaraisten valtionavustusten suuntaamista

valituille painopistealueille. Nuorisotyön strategiatyö ja -ohjaus käynnistettiin v. 1992

yhteistyössä valtion keskushallinnon, kuntien nuorisohallinnon, nuorisoyhdistysten,

nuorisotutkijoiden ja valtakunnallisen nuorisotyön yhteistyöjärjestö Allianssi ry:n

kanssa864. Työn tuloksena saatiin aikaan �Nuorisotyön strategia �Nuostra� �kirjanen865,

jolla uudella tavalla ohjattiin myös kuntien nuorisopoliittisia valintoja. Nuorisotyötä

suunnattiin neljään teemaan, jotka olivat: 1. nuorten elinolot, 2. kasvu ja kansalaistoiminta,

3. syrjäytymisen ehkäisy ja 4. kansainvälisyys ja jotka painopistealueet ovat edelleenkin

nuorisotyön ja nuorisotoiminnan toimijoiden yhteisiä tulostavoitealueita866. Suomalaisen

nuorisopolitiikan kansainvälistymisen syventämiseksi tuotettiin Suomen

Nuorisotyöyhteistyö Allianssi ry:n kanssa �Nuorisoalan KV-strategia� � kirjanen v. 1998,

joka syntyi nuorisoalan viranomaisten, ammatillisten nuorisotyöntekijöiden ja

nuorisojärjestöjen keskusteluista vuosina 1996 � 1997. Tätä ennen oli paneuduttu nuorten

elinolojen konsernistrategiaan kaikilla nuorisotyön toimijoiden tasoilla. Konsernistrategia

oli erilaisten samansuuntaisten kehittämishankkeiden tulos ja sillä haluttiin varmistaa

nuorten elinolojen laadukas hoitaminen ensi sijassa valtionhallinnossa mutta sillä

kannustettiin läänejä ja kuntia poikkihallinnolliseen yhteistyöhön nuorten elinolojen

parantamistyössä867. Myös nuorisotutkimuksen kehittämisessä ja valtakunnallisten

nuorisokeskusten kehittämistyötä tehdään strategisella ohjauksella868. Opetusministeriön

strategiatyö on toteutettu esimerkillisesti alan toimijoiden välisenä yhteistyönä, joka on

merkinnyt vahvaa sitoutumista valittuihin linjauksiin ja painopistealueisiin.

Opetusministeriö itse on kuin häivytetty nuorisotyön valtakunnallisesta kehittämisestä

kokemukset saatetaan laajasti kuntien käyttöön.864 HE 298/1994, 5/13, Cederlöf 1998, 31- 33.865 Heinola, Timo ( toim. ) Nuorisotyön strategia � Nuostra. Helsinki 1993. Liikunnan strategiatyö: Likustraoli toteutettu 1991 � 1992 ja siitä ilmestyi saman niminen julkaisu Markku Pullisen toimittamana V. 1992.866 Heinola 1993, 16 � 23. Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000. 11/19. Nuorisopolitiikan tulosalueellaon tarkoitus uudistaa nuorisotyön strategia v. 2000.867 Kareinen � Salakari, 1995., 28, 30, 51 � 65. Uusi Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) astui voimaan 1.3.1995 januorisotyöllä tarkoitettiin sitä työtä, jolla parannetaan nuorten elinoloja ja luodaan edellytyksiänuorisotoiminnalle. Nuorten elinolojen parantaminen oli nimenomaan sellaista strategista työtä, jossatarvittiin uudenlaista strategista ajattelua.868 HE 298/994, 6. Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 34.

Page 241: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

208

mutta positiivisella tavalla. Strategiaohjauksessa käytetyt tuotteet ovat olleet

helppokäyttöisiä ja helpommin ymmärrettäviä ja mieluisammin käteen otettavia kuin

suomalaiset komiteamietinnöt, jotka toimivat myös informaatio-ohjauksen välineinä

oikeuslähdeopillisen käyttötarkoituksen rinnalla869.

Opetusministeriön nuorisoyksikön Nuorisotyölain ( 235/1995, 3 § ) mukaista ohjaus ja

kehittämistehtävää uuden hallinnollisen ohjauksen kehikossa selvittäessään, joutuu

huomaamaan, ettei nuorisotyölain uudistamisen esitöissä eritellä ohjausmuotoja, vaan ne

on tulkittava lainvalmistelutekstistä870. Hallinnolliseen ohjaukseen kuuluvasta

informaatio-ohjauksesta871 ei puhuta lainkaan. Nuorisotyön kehittäminen tarkoittaa

opetusministeriön nuorisotyön tehtäväalueiden edistämistä ja rahoittamista ja siihen kuuluu

mm. tiedonvälitys, tutkimus, kokeilu- ja kehittämistoiminta sekä poikkihallinnollisten

nuorten elinolojen parantamistoimenpiteiden yhteensovittaminen872. Kaikkiin näihin

toimenpiteisiin liittyy informaatio-ohjausta ja kaikki tehtävät koskettavat myös kuntien

nuorisohallintoa. Erityisenä painopistealueena v. 2000 on sähköisen sisältötuotannon

kehittäminen, joka kohdistuu nuorten osallistumiseen ja verkkodemokratiaan, joka

puolestaan liittyy aikaisemmin selostamaani tietoyhteiskuntastrategiaan. Uusien

työmuotojen tuottamisen sisällytän kuuluvaksi hallinnolliseen ohjaukseen ja tästä

esimerkkinä mainitsen opetusministeriön nuorisoyksikön toimenpiteet kansainvälisen

nuorten harrastusohjelma The International Award Programme �ohjelman tuottamiseksi ja

käynnistämiseksi Suomessa873. Nuorisotutkimuksen koordinointi ja edistäminen

opetusministeriön toimialaan kuuluvana tehtävänä lisäävät kuntienkin tietoa alan

ajankohtaisista teemoista. Nuorisotutkimuksen rakenne on uudistettu v. 1998

869 Ruotsalaiset komiteamietinnöt ovat luettavuudeltaan ja ymmärrettävyydeltään huomattavasti suomalaisiaparempia. Viittaan tässä tutkimuksessa käyttämiini komiteamietintöihin.870 HE 236/1997, 3/20: Liikuntalain esitöissä eritellään jo, miten opetusministeriö toteuttaa liikuntatoimenvaltakunnallista johtamista ja liikunnan yleistä edistämistä. Tehtävä toteutetaan informaatio-ohjauksella,tulosohjauksella ja rahoitusohjauksella.871 KM 1991:7, 169: Nuorisopolitiikan toimenpideohjelmaa 1990-luvulle linjaavan komitean mietinnössätodetaan, että keskushallinnon tehtävien uudistuksessa päätöksenteko- ja kontrollointitehtävät vähenevät jasamalla merkittävästi lisääntyvät kehittävät, opastavat ja koordinoivat tehtävät. Opetusministeriön Liikunta-ja nuoriso-osaston muistio 7.10.1992 budjettipäällikkö Raimo Sailaksen ehdotukseen julkisen taloudentasapainon parantamiseksi: Muistiossa ( s. 3 ) sanotaan, että liikunta- ja nuoriso-osaston toiminnan painopistesiirtyy normiohjauksesta tutkimus-, kokeilu- ja kehittämistyöhön sekä informaatio-ohjaukseen. Lisäksitodetaan ( s. 8 ), että tiedon jatkuva lisääntyminen ja kansainvälistyminen korostaa tietohuollon merkitystäinformaatio-ohjauksen välineenä. Ministeriö on tukenut nuorison tietopankin ja nuorison tiedotusyksiköidenyhteistyötä sekä liikunnan tiedotusyksiköiden ( 6 ) toimintaa.872 HE 298/1994, 3/13.873 Opetusministeriö: nuorisoyksikkö, 1. NuPo tiedote 1/2000 Nuorisotyö 1/2000 liitteenä, 31: Avartti �nuoret sen tekevät ohjelma on tarkoitettu 14 � 25-vuotiaille ja se on elämyspedagogiikkaan perustuvanuorisotyömuoto. Eri maissa ohjelmaan osallistuu vuosittain 400 000 nuorta 90 eri maassa.

Page 242: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

209

nuorisotutkijaverkostoksi874 ja verkoston toimeksiannosta nuorisoasian neuvottelukunta

tuottaa nuorten elinoloindikaattoreita ja nuorisobarometreja päätöksenteon tueksi875.

Ajankohtaisena nuorisotutkimusprojektina on menossa nuorisotyön laatuun liittyvä

tutkimus876. Konserniohjauksen olen ottanut osaksi hallinnollista ohjausta ja sillä

tarkoitan tässä opetusministeriölle valtionhallinnon tasolla annettua tehtävää sovittaa

yhteen Nuorisotyölain ( 235/1995 ) 5 §:ssä mainitut toimenpiteet nuorten elinolojen

parantamiseksi. Ministeriötasoinen nuorten elinolojen yhteensovittamistehtävä ja

toimenpiteistä tiedottaminen vaikuttavat kuntien vastaaviin toimenpiteisiin. Nuorten

elinoloparannuksia yhteen sovittavana informaatiokanavana toimii Nuorisotyö �lehden

liitteenä nykyisin julkaistava opetusministeriön nuorisopoliittinen tiedeote, NuPo.

Laajempi Nuorisopoliittinen tiedote tuotetaan verkkoversiona virtuaalisessa

Nuorisotiedon talossa. Nuorisotiedotus palvelumuotona ja nuorisotietopankkina toimiva

Suomen Nuorisoyhteistyö � Allianssi ry:n877 sähköinen Nuorisotiedon talo ovat sekä

nuorisotyön ammattilaisille, päättäjille että nuorille suunnattu systemaattinen informaatio-

ohjauksen kehikko, jonka tukeminen ja kehittäminen on kuulunut opetusministeriön

intresseihin878.

Hallinnollista normiohjausta kuntien yleisessä kulttuuritoiminnassa ei ole. Kuntia

koskevia määräyksiä sai 29.2.2000 saakka antaa vain laissa olevan, yksilöidyn

valtuutuksen nojalla ( NormiL 1036/1996, 4.2 § ), joka kuntien kulttuuritoiminnan osalta

tarkoitti kulttuuritoimintalaissa olevaa valtuutusta. Sieltä löytyi vain valtuutus asetuksen (

728/1992, 4 § ) muttei määräysten antamiseen. Asetusta ei ole eikä opetusministeriö ole

voinut antaa määräyksiä lakitasoisen valtuutuksen puuttuessa. Muutoinkin laki kuntien

kulttuuritoiminnasta on niin väljä ettei sen perusteella ole mahdollista ohjata tai rajoittaa

874 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 34. Opetusministeriön tulossuunnitelma 2000,11/19: �Nuorisotutkimusverkostoa ja soveltavan tutkimuksen hyödyntämistä nuorisopolitiikassa jahallinnossa tehostetaan.�875 HE 298/1994, 6. Nuora: Nuorten elinolot 2000, 1 � 4.876 Nuorisotutkimus � nuorisotutkimusverkosto 2000, 1.877 Suomen Nuorisoyhteistyö - Allianssi ry on valtakunnallinen nuorisotyön palvelu- ja vaikuttajajärjestö,jonka jäseninä ovat lähes kaikki valtakunnalliset nuoriso- ja kasvatusalan järjestöt. Nuorisotyöntietopalvelujen tuottaminen on keskitetty Allianssiin, joka tarkoittaa, että myös opetusministeriönnuorisoyksikkö on saanut monipuolisen informaatio-ohjauskanavan Nuorisotiedon talosta. Allianssin jaNuorisotiedon talon suojissa toimii myös nuorisoalan erikoiskirjasto Nuorisotiedon kirjasto.Opetusministeriön rahoitusinformaation mukaan ( Nuorisojärjestöjen avustustoimikunta, www.minedu.fi.4.10.2000 ) se on avustanut tulosperusteisesti Nuorisotyölain ( 235/1995 ) 8 §:n perusteella SuomenNuorisoyhteistyö � Allianssi ry:tä ( v. 2000 ) 2 150 000 markalla, joka oli neljänneksi suurinnuorisomääräraha-avustus.878 Ks. www.alli.fi. Nuorisotiedotus- ja neuvontapisteet Suomessa ovat pääasiallisesti kuntien tehtävänä.

Page 243: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

210

kuntien omaa harkintavaltaa879. Liikunnan ja nuorisotyön osalta

viranomaisnormirekisterissä on neljä ohjetta tai määräystä, jotka eivät koske kuntien

toimintaa880.

Laissa taiteen perusopetuksesta ( 633/1998, 5 § ) annetaan opetushallitukselle päätösvalta

taiteen perusopetuksen opetussuunnitelman perusteiden vahvistamisessa.

Opetushallitus päättää taiteenala-kohtaisista tavoitteista ja keskeisistä sisällöistä. Näin

lainsäätäjä haluaa varmistaa taiteen perusopetuksen tavoitteellisen, tasolta toiselle etenevän

opetuksen tason ja yhtenäisyyden ( L 633/1998, 1 § ). Koulutuksen järjestäjän tulee

hyväksyä kullekin taiteen alalle opetussuunnitelma, jossa lain ja opetussuunnitelman

perusteiden tavoitteet tarkentuvat kuntakohtaiseksi sovellukseksi881. Opetushallitus ohjaa

taiteen perusopetuksen sisältöä ja samalla varmistaa opetuksen laatua. Taiteen perusopetus

ei ole opetusministeriön kulttuuriyksikön tehtävänä, vaan se on maan opetuksesta

vastaavan toimielimen eli opetushallituksen vastuulla, kuten alussa jo mainitsin Euroopan

neuvoston kulttuuriarviointiryhmä kiinnitti huomion taideopetuksen ja kulttuuripoliittisen

toiminnan eriytyneeseen hallinnointiin882.

Taiteen perusopetukseen on rakennettu lakisääteinen laadun arviointijärjestelmä ( L

63371998, 7 § ). Koulutuksen arvioinnin tarkoituksena on tukea koulutuksen kehittämistä

ja parantaa oppimisen edellytyksiä ( L 633/1998, 7.1. § ). Taiteen perusopetuksen järjestäjä

velvoitetaan lain normilla kaksitasoiseen laadun arviointiin. Ensiksi sen tulee itsearvioida

antamansa koulutusta ja sen vaikuttavuutta ( 7.2 § ). Toiseksi koulutuksen järjestäjän tulee

osallistua toiminnan ulkoiseen arviointiin, josta huolehtii opetushallitus ( 7.3 § ).

Opetushallituksen vastuulla olevaa taiteen perusopetuksen laadun arviointia puolestaan

ohjaa asianomainen ministeriö ( 7.3. § ). Laadun arvioinnin tulokset tulee julkistaa ( 7.4. §

). Opetushallitus ja Suomen Kuntaliitto ovat sopineet yhteistyöstä taiteen perusopetuksen

arvioinnissa. Laadun arvioinnista on tullut uusi hallinnollisen ohjauksen muoto, joka liittyy

uuteen hallintoajatteluun (NPM ) ja jossa yhtenä elementtinä käytetään toimintojen

mittaamista ja vertailua883. Valtion viranomaiset eivät enää ohjaa ennakollisella

suunnittelujärjestelmällä, vaan tilalle on tullut jälkikäteinen toteutuneen toiminnan laadun

879 Ks. Mäenpää 1997, 197 � 198.880 Viranomaisnormit � Opetusministeriö - Normikortti 4.10.2000.881 HE 86/1997, 4/5.882 Euroopan neuvosto 1996, 29.883 Ryynänen 1999, 252 � 253.

Page 244: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

211

arviointi, jolla arvioidaan asetettujen tavoitteiden toteutumista 884. Muutoinkin taiteen

perusopetuslain ( 633/1998 ) sääntelyn kohteena olevat tavoitteet, toiminnan keskeinen

sisältö ja opiskelijoiden oikeudet ja velvollisuudet eikä koulutuksen järjestäjä vastaavat

uutta ajattelua sääntelyn tehtävästä885.

Taiteen perusopetuksen lupaohjausta en käsittele, koska kunta saa suoraan lain nojalla

ilman lupaa järjestää taiteen perusopetusta ja tässä tutkimuksessa rajaudun pääasiallisesti

kunnan järjestämään toimintaan.

5.2.3. Valtion taidetoimikuntien, valtion liikuntaneuvoston ja nuorisoasiain

neuvottelukunnan ohjaus

Valtion taidetoimikunnilla eikä taiteen keskustoimikunnalla ole suoranaista

hallinnollisen ohjauksen funktiota kunnan kulttuuritoimeen. Valtion taidetoimikunnat

toimivat kukin omalla alallaan edistäen oman alansa taidejärjestöjen, taidelaitosten ja

taiteen oppilaitosten toimintaa ( Asetus taiteen edistämisen järjestelystä 1105/1991, 4 § ).

Jokaisella yhdistyksellä, taidelaitoksella ja oppilaitoksella on kotipaikka jossakin Suomen

kunnassa, jota kautta kunnan kulttuuritoimi on vuorovaikutuksessa kunnassa toimivien

taideorganisaatioiden kanssa. Valtion taidetoimikuntien taiteen edistämistoimenpiteet

ohjaavat välillisesti kunnan kulttuurielämää sitä enemmän mitä enemmän kunnassa

toimii erityisesti valtakunnallisia taidejärjestöjä ja taidelaitoksia sekä taiteen oppilaitoksia.

Ohjaus on informaatio-ohjausta.

Valtion taidetoimikunnan ja taiteen keskustoimikunnan jakamat taitelija-apurahat ja

taiteen edistämisen erityistuet merkitsevät kunnan taide-elämän resurssien lisääntymistä

ja samalla sen hyvinvointia. Taiteen keskustoimikunnan lasten kulttuurin edistämisen

erityistuesta ovat v. 2000 päässeet osallisiksi kuntaorganisaatiotkin taiteilijaryhmien,

taideyhdistysten ja yksittäisten taiteilijoiden lisäksi886. Valtion taidetoimikuntien ja taiteen

keskustoimikunnan kuntien kulttuurielämään kohdistama ohjaus on tältä osin

resurssiohjauksessa rahoitusohjaukseen kuuluvaa valtionavustusohjausta. Resurssiohjaus

tuo mukanaan myös varojen käytön valvonnan ( A 1105/1991, 1.1.9 § ja 4.1.10 § ).

884 HE 86/1997, 1/5.885 HE 86/1997, 4/5.886 Arsis 1/00: Esimerkiksi: Kokkolan kaupunki/kulttuuritoimi lasten kulttuuritapahtuman kuluihin, Nastolankunta/Rinteen koulu harjaantumisluokkien kuvataideprojektien kuluihin ja Espoon kaupunki/Tapiolanpäiväkoti tanssi- ja teatteriprojektien kuurojen taiteilijoiden palkkioihin, 43.

Page 245: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

212

Informaatio-ohjaukseksi katson taiteen keskustoimikunnan ja valtion taidetoimikuntien

tutkimus- ja julkaisutoiminnan edistämisen ( A 1105/1991, 1.1.8 § ja 4.1.8 § ), jonka

toivotaan saavan aikaan innovatiivisuutta myös kuntien kulttuuritoimessa. Taiteen

keskustoimikunnan julkaisemalla ARSIS -lehdellä on tärkeä osuus taiteen ja

kulttuuripolitiikan tiedon välityksessä.

Valtion liikuntaneuvostolla on lakisääteinen valtionhallinnon toimenpiteiden vaikutusten

arviointitehtävä ( Liikuntalaki 1054/1998, 4 §, Liikunta-asetus 105571998, 6.1.1 § ).

Arviointi vaikuttaa välillisesti ja välittömästi myös kuntien liikuntatoimeen, sillä

valtionhallinnon toimenpitein rahoitetaan kuntien liikuntarakentamista887 ja kunnat saavat

valtionosuutta myös liikunnan käyttökustannuksiin. Valtion liikuntaneuvosto ohjaa

lausunnoillaan valtion talousarvioon otettavia liikuntamäärärahoja ja valtion toiminta- ja

taloussuunnitelmia liikunnan osalta. Kysymys on asiantuntijaohjauksesta, joka

arvioinnin kanssa kuuluu hallinnolliseen ohjaukseen. Liikuntapolitiikan suunnan

näyttämisessä eli kansallisen liikuntakulttuurin tavoitteiden asettamisessa valtion

liikuntaneuvostolla on keskeinen rooli ja tavoiteohjausvaikutus myös kuntien

liikuntapolitiikkaan kuten aikaisemmin olen jo selvittänyt, vaikka sen edeltäjien

voimavarat ovatkin osin menneet jäsenten omien järjestöreviirien puolustamiseen888.

Tavoiteohjaus on aikaisemmin nähty enemmänkin suunnitteluohjauksena, joka liittyi

vahvaan kokonaisvaltaiseen suunnitteluun luottamiseen myös liikunnassa ja johon oli

sisään rakennettu valtion elinten ohjauksen ja valvonnan vaatimus. Kuntien näkökulmasta

se merkitsi ensisijassa liikuntarakentamisen suunnitelmallista ohjausta, jossa tehtävässä

valtion liikunnan asiantuntijaelimellä on aina ollut oma roolinsa. Suunnitteluun ja

tavoiteasetteluun myös liikunnan alueella on kytketty tiede ja tutkimus jo 1960-luvulta

lähtien. Tietoa kaipasivat ensisijassa valtion viranomaiset ja tutkimustieto liitettiin myös

887 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 32. V. 1998 opetusministeriö käynnisti laajanarvioinnin liikuntapaikkojen tasa-arvoisesta saatavuudesta.888 Ilmanen 1996, 157. Valtion urheilulautakunta näytti jo 1960-luvulla suuntaa liikuntapolitiikan kunnillekehottamalla, että kunnissa alettaisiin laatia pitkäjänteisiä urheilulaitosten rakennussuunnitelmia huomioidentasapuoliseesti eri harrastajapiirit ja väestöryhmät. Juppi 1995, 275. Liikuntakulttuurin vaikuttajien käsitystenmukaan liikuntakulttuurin alueen merkittävistä toimenpiteistä vain liikuntarakentaminen liittyi konkreettisestikansalaisten liikuntaan eli kunnissa asuvien ihmisten arkeen. Muut liikuntapolitiikan saavutukset koskivatalan hallintoa ja sen organisoimista. Juppi toteaakin, että liikuntapolitiikan mentaliteetissa byrokratia ja sentarpeet on usein ohittanut varsinaisen toiminnan perimmäisen syyn ja kohteen eli liikkuvat ihmiset. Juppi1995, 237, 325. Nykyisen valtion liikuntaneuvoston edeltäjien keskeisenä asiana on ollut avustustenturvaaminen valtakunnallisille liikuntajärjestöille ja jopa ensimmäisen liikuntalain säätäminen koettiinliikuntajärjestöjen uhkaksi peläten, että valtion varat lipuvat kuntien suuntaan.

Page 246: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

213

komiteatyöskentelyyn, jolla menettelyllä linjattiin vuosikymmenittäin liikuntapolitiikan

suuntaa889. Nyt tutkimustiedon tuottaminen ja levittäminen liitetään informaatio-

ohjaukseen, joka kuuluu valtion liikuntaneuvoston liikuntatieteellisen jaoston

toimintaan890. Liikuntapaikkarakentamista edistävään tutkimus- ja selvitystoimintaan on

panostettu, joka auttaa kuntien liikuntapaikkojen rakentamista891. Myös erityisryhmien

liikunnan ja terveyttä edistävän liikunnan tutkimusohjelmat ja niissä saatava tieto

hyödyttävät kuntien suunnittelua ja päätöksentekoa892

Nuorisoasian neuvottelukunnan ohjauksellinen rooli suhteessa kuntien nuorisotoimeen

on arjen toimintaa helpottava ja läheinen. Ohjaus toteutuu ensisijassa informaatio-

ohjauksella, joka on tarkoittanut paneutumista nuorten elinolojen parantamiseksi

suunnatun tiedon tuottamiseen. Nuorisoasiain neuvottelukunta ylläpitää nuorten

elinoloindikaattoreita, jotka on tarkoitus seutukunnallistaa maakunnallisen saatavuuden

sijaan vuoden 2000 aikana893. Indikaattoreilla kuvataan nuorten elämänalueista mm.

työllisyyttä, työttömyyttä, koulutusta, asumista, muuttoliikettä, ostovoimaa, terveyttä,

rikollisuutta ja syrjäytymistä894. Nuorisoasian neuvottelukunnalta saatava tieto

tutkimuksina ja julkaisuina895 helpottaa kuntien omaa tiedon hankintaa ja auttaa nuorten

elinolojen parantamista koskevassa poikkihallinnollisessa päätöksenteossa. Nuorisoasian

neuvottelukunnalla on asiantuntijaohjaajan rooli suoraan suhteessa opetusministeriöön

mutta välillinen suhteessa kuntien nuorisotoimeen. Asiantuntijaohjaus välittyy kuntiin juuri

edellä mainitun tiedon tuottamisen muodossa. Nuorisoasian neuvottelukunnan jäsenten

koostumus poikkeaa taiteen ja liikunnan vastaavien elinten koostumuksesta siten, että

jäsenten tulee edustaa nuorisostrategian mukaisia tulosalueita896. Edustettuina tulee olla

nuorten kasvu- ja kansalaistoiminta, nuorten elinolot, kansainvälisyys ja syrjäytymisen

ehkäisy. Näiden lisäksi edustettuna tulee olla nuorisotutkimus.897 Tämä takaa koko

889 Juppi 1995, 220 - 221.890 Opetusministeriö � Liikunta 2000, 1: Liikunta-alan tutkimusta tehdään pääasiassa Jyväskylän yliopistonliikunta- ja terveystiedon tiedekunnassa, Liikunnan ja kansanterveyden edistämissäätiössä ( LIKES ), Kilpa-ja huippu-urheilun tutkimuskeskuksessa ( KIHU ), UKK-instituutissa ja viidessä liikuntalääketieteellisessätutkimusyksikössä.891 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 32.892 Opetusministeriön hallinnonalan toimintakertomus 1998, 33.893 Nuora: Nuorten elinolot 2000, 1.894 Nuora: Nuorten elinolot 2000, 1 � 2. Opetusministeriön kulttuuriyksikkö puolestaan tuottaakulttuuripuntaria kulttuuripalveluiden käytöstä ja tyytyväisyydestä.895 Nuora: nuorisoasian neuvottelukunnan tutkimusjulkaisuja 2000, 1. Lisäksi Nuora ottaa kantaaajankohtaisiin nuorten elinoloja koskeviin asioihin ja julkaisee niistä tiedotteita ja kannanottoja.896 HE 298/1994, 9/13.897 HE 298/1994, 9/13. Kunnallisen nuorisohallinnon asiantuntemusta peräänkuulutettiin hallituksen

Page 247: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

214

nuorisotyön ja nuorisotoiminnan kentän yhteisten valtakunnallisten tavoitteiden

toteutumisen, jotka tavoitteet on muotoiltu yhteisiksi sisällöllisiksi tulosalueiksi.

Nuorisoasian neuvottelukunta on omalta osaltaan sovittamassa yhteen ja varmistamassa

nuorisotyökentän kokonaisvaltaista tulosohjausta ja yhteiskunnallista perustelua.

Nuorisoasian neuvottelukunnalla ei ole hallinnolliseen ohjaukseen kuuluvaa, lakisääteistä

arvioitsijan roolia eikä sille enää kuulu nuorisojärjestöjen valtionavustusten myöntämiseen

liittyvät lausunnon antajan tehtävät. Puolestaan sille on annettu innovaattorin ja

hankkeiden käynnistäjän rooli ( 235/1995, 6.1.2 § ), joka edustaa modernimpaa ajattelua

opetusministeriön hallinnonalan asiantuntijaelimen tehtävissä kuin taiteessa ja liikunnassa,

joiden ohjauksellisten roolien kokonaisuutta nimittäisin edelleenkin perinteiseksi

toimintaedellytysten varmistamiseksi omalle tehtäväreviirille.

5.2.4. Lääninhallituksen ja läänin taidetoimikunnan hallinnollinen ohjaus

Lääninhallitusten Kunnallislakiin ( 953/1976, 145 § ) perustunut yleinen kuntien

silmälläpito lopetettiin Kuntalain ( 365/1995 ) voimaan tultua 1.7.1995, kuten aikaisemmin

valtionvalvonnan yhteydessä olen jo selvittänyt. Lääninhallitukset ovat myös kokeneet

suuren uudistuksen. 1.9.1997 astui voimaan uusi Lääninhallituslaki ( 22/1997 ). Maassa on

vain viis lääniä ja niissä 13 toimipaikkaa tai palveluyksikköä. Lääninhallitus on merkittävä

alueellinen valtion asiantuntijaviranomainen. Lääninhallituksen tehtävänä on sen mukaan

kuin erikseen säädetään huolehtia mm. opetus- ja kulttuurihallinnon sekä liikunta- ja

nuorisotoimen tehtävistä ( L 22/1997, 2.2. § ). Erityislaeissa voidaan lääninhallitukselle

antaa oikeus ohjata ja valvoa kuntien toimintaa. Aimo Ryynäsen mukaan lääninhallitusten

kuntiin kohdistuvaa palvelutuotannon valvontaoikeutta on haluttu lisätä perustelemalla sitä

perusoikeuksien toteutumisella ja toteuttamalla sitä uusin seuranta-, arviointi- ja

valvontatoimin. 898

esityksessä yritettäessä perustella mitä tahoja nuo nuorisostrategian tulosalueet sitten konkreettisestiedustaisivat. Kuntien nuorisohallinnon asiantuntijoiden lisäksi neuvottelukunnassa tulisi olla eriministeriöiden johtavia viranhaltijoita sekä alueellisen nuorisohallinnon edustajia, jotka edustaisivatnuorisotyön aluetta. Nuorisotoiminnan parasta asiantuntijuutta edustavat nuorisojärjestöjen ehdottamathenkilöt. Liikunta-asetus 105571998, 5 § : Liikuntaneuvoston jäsenten tulee olla liikuntapolitiikkaan jaliikunnan eri aloihin perehtyneitä henkilöitä ja siellä pitää olla edustettuina erilaiset yhteiskunnallisetnäkemykset, liikuntakulttuurin toimi- ja yhteistyöalueet, liikunnan kansalaisjärjestöt ja kunnat sekä alueellisetja kielelliset näkökohdat. L taiteen edistämisen järjestelystä 14.7.1967/328, 6 §: Valtion taidetoimikunnassatulee olla edustettuna asianomaisen taiteen alan eri alojen ja koulutuksen asiantuntemus. HE 3/200, 4/13:Taiteen keskustoimikunnan jäsenten määrää lisättiin 1.6.2000 lukien ( 366/2000, 4 § ), siten että lisäjäseniänimettäessä otettaisiin huomioon taiteen ja yhteiskunnan vuorovaikutuksen kannalta keskeiset alueet, kutenviestintä, taiten tutkimus ja opetus.898 Ryynänen 1999, 173.

Page 248: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

215

Läänin alueelliset taidetoimikunnat lääninhallitusten asiantuntijaeliminä ovat kunnan

kulttuuritoimen ensisijaisia yhteistyökumppaneita ja kunnissa toimivien taiteilijoiden sekä

taide- ja kulttuuriryhmien tukijoita. Läänin taidetoimikunnat mahdollistavat omalta

osaltaan taiteilijoiden ja taideyhdistysten toimintaa. Läänin taidetoimikunnat kouluttavat ja

konsultoivat kuntien kulttuuritoimen viranhaltijoita ja työntekijöitä. Varsinais-Suomen

taidetoimikunnan tulossuunnitelman mukaan �alueellinen taidehallinto ei hallitse taidetta

vaan palvelee sitä�899. Läänintaidetoimikunnan alaisuudessa toimivat läänintaiteilijat

opastavat ja kouluttavat taiteenalansa ohjaajia ja ryhmiä.900 Euroopan neuvoston

suomalaisen kulttuuripolitiikan arviointiryhmä oli tyytyväinen läänien taidetoimikuntien

osallistumiseen alueellisen ja paikallisen kulttuurielämän edistämiseen901. Läänien

taidetoimikunnat käyttävät pääasiallisesti informaatio-ohjausta suhteessa kuntien

kulttuuritoimijoihin ( lautakunta ja viranhaltijat ) ja rahoitusohjausta informaatio-ohjauksen

lisäksi kunnissa toimiviin taiteilijoihin ja taideyhdistyksiin.

KuntaSuomi2004 vapaa-aikatutkimuksen mukaan valtion viranomaisilla eikä edes

lääninhallituksella ( taidetoimikunta, liikuntalautakunta, nuorisolautakunta ) koettu olevan

merkittävää vaikutusta kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimintaan902 mutta

muuttuuko tilanne Euroopan unionin rakennerahasto-ohjauksen siirtyessä läänin tasolla.

Lääninhallitusten sivistysosastot ovat 15.3.2000 lukien saaneet Euroopan unionin

rakennerahastojen mukaisten tavoiteohjelmien työstämisen uudeksi tulosperusteiseksi

neuvonta-, päätösten valmistelu-, esittely-, myöntämis-, seuranta- ja valvontatehtäväksi

opetusministeriön hallinnonalaan kuuluvissa asioissa903. Lääninhallitukset harjoittavat

opetusminiteriön hallinnonalan rakennerahasto-ohjausta myös kuntien kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotoimeen. Aikaisemmin tehtävä hoidettiin ministeriötasolla.

Opetusministeriön alaisten rakennerahastohankkeiden alueellinen rahoittaminen antaa

lääninhallituksille laajan hallinnollisen ohjausvallan, joka on osa rakennerahasto-

ohjausjärjestelmää. Kysymykseen tulevat informaatio-ohjaus hankeohjauksessa ja

neuvonnassa sekä hallintopäätösohjaus rahoituksen myöntämisessä. Lääninhallituksen on

huolehdittava, että sillä on sellainen hallinto- ja valvontajärjestelmä, jolla varmistetaan

899 Varsinais-Suomen taidetoimikunta. Taidetoimikunnan tulossuunnitelma vuodelle 2000, 2.900 Vrt. Kukkasmäki 1998, 43.901 Euroopan neuvosto 1996, 124.902 Mäkelä 1998, 111.903 Opetusministeriön asetus opetushallituksen ja lääninhallituksen toimivallasta rakennerahastoasioissa280/2000. Länsi-Suomen lääninhallitus 2000, 1.

Page 249: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

216

moitteeton ja tehokas rakennevarojen käyttö päätettyjen hankkeiden osalta ( 280/2000, 3.1

§ ). Lääninhallituksen tulee siis valvoa ja seurata hankkeiden etenemistä ja antaa

opetusministeriön seurantajärjestelmään tietoja ja raportteja. Tämän lisäksi lääninhallitus

vastaa rahoittamiensa hankkeiden hanke- ja järjestelmätarkastuksesta sekä huolehtii

kolmen vuoden ajan hankkeen loppuerän maksamisesta, että tukitoimiin liittyvät asiakirjat

ovat Euroopan komission saatavana ( 4 § ). Näiden toimien lisäksi lääninhallitus huolehtii

rakennerahastovarojen ja vastaavien valtion varojen takaisinperinnästä ( 5 § ).

Rakennerahastovarojen hallinnointi on palauttanut lääninhallituksille myös kuntien EU-

hankkeiden osalta sellaisen valvontatehtävän, joista kansallisten valtionosuuksien osalta

päästiin jo lähes eroon.

Lääninhallitusten harjoittama kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen

rakennerahastohankeohjaus kohdistuu kaikille kolmelle rakennerahasto-ohjelmien (

2000 � 2006 ) tavoitealueelle sekä myös kaikkiin kolmeen yhteisöaloitteeseen joskin

painopiste on horisontaalisessa tavoite 3:ssa eli koulutus- ja työllisyyspolitiikkaa tukevissa

toimissa904. Kulttuurin alueella edellisen ohjelmakauden hankkeet toteutuivat kaikilla

tavoitealueilla ja yhteisöaloitteissa905, joten lienee odotettavissa, että kulttuurin tulevatkin

hankkeet sopivat useampaan tavoitealueeseen kuin nuorisotyön ja liikunnan. Edellisen

ohjelmakauden rakennerahastohankkeet nuorisotyössä keskittyivät innovatiivisiin nuorten

työpajoihin, joilla haluttiin ratkaista nuorisotyöttömyysongelmaa ja integroida nuoria

sosiaalirahaston varoin työmarkkinoille906. Nuorten työpajat ovat pääasiallisesti kuntien

omistuksessa ja vastuulla, joten tältä osin rakennerahasto-ohjaus kohdistuu kuntiin ja siellä

kuntien nuorisotoimeen. Liikunnan osalta rakennerahastojen hyödyntäminen on ollut

kulttuuria ja nuorisotyötä vähäisempää. Rahoitusta on myönnetty ulkoilureittihankkeisiin

ja urheilukeskuksen peruskorjaukseen. Opetusministeriön arviointiraportin mukaan

�rakennerahastoista saatu lisäarvo liikuntaan on ollut varsin merkityksetön�907. 904 Rakennerahastot: Rakennerahasto-ohjelmat vuosina 2000 � 2006 ja tavoite 3. Tavoite 3 sisältääopetusministeriön rakennerahastotyöryhmän ohjelma-asiakirjan mukaan viisi toimintalinjaa, joihin se onlaatinut ohjelmastrategian: Toimintalinja TL1: Työvoiman kysynnän hyödyntäminen ja työllisyydenedistäminen, TL2: Tasa-arvon ja yhtäläisten mahdollisuuksien edistäminen työelämässä, TL3: Koulutuksenlaadun ja vaikuttavuuden parantaminen, ammatillisen liikkuvuuden edistäminen sekä koulutuksen jatyöelämän välisten suhteiden vahvistaminen, TL4: Osaamispääoman kehittäminen tukemaan yrittäjyyttä jatyöelämän laatua sekä tutkimuksen ja teknologian hyödyntämistä ja TL5: Tekninen tuki.905 Niemi 1998, 28 � 31. OPM � Hallinto ja esikuntatoiminnot. Rakennerahastoryhmä. Opetusministeriönhallinnonalan menestystarinoita, 30 hyviksi hankkeiksi valittua rakennerahastohanketta.906 Rakennerahastot : julkaisut � arviointi. Opetusministeriö ja Euroopan unionin rakennerahastot � arvioitaensimmäisiltä vuosilta 1995 � 1997, 6.6. Nuoriso.907 Rakennerahastot: Julkaisut � arviointi. Opetusministeriö ja Euroopan unionin rakennerahastot � arvioitaensimmäisiltä vuosilta 1995 � 1996, 6.7. Liikunta.

Page 250: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

217

Lääninhallituksen keskeinen Nuorisotyölain ( 23571995, 5 § ) mukainen ohjaustehtävä

on nuorten elinolojen parantamiseksi tähtäävä alueellinen konserniohjaus.

Lääninhallitusten tulisi saada sovitetuksi yhteen nuorten elinolojen parantamiseksi

tarkoitetut alueensa eri toimijoiden toimenpiteet valtion toiminta- ja taloussuunnitelmiin,

jotta kunkin läänin nuorten elinoloja pystyttäisiin parantamaan mahdollisimman laaja-

alaisesti. Lisäksi yhteensovittamistehtävä koskee alueiden kehittämisestä annetun lain (

1135/1993 ) mukaisia tavoiteohjelmia, joilla hankitaan kansallisia ja Euroopan unionin

rakennerahastovaroja maakuntien käyttöön. Läänin konsernityöskentely edellyttää alhaalta

ylöspäin lähtevää innovaatioiden ja suunnitelmien virtaa, jossa kunnilla, järjestöillä,

yrityksillä ja muilla organisaatioilla on aloitevastuu.

Alueellisten nuorisoneuvostojen keskeinen ohjauksen muoto on toimia

nuorisotyöasioiden informaatiokanavana jäsenten sidosryhmiin. Lääninhallituksen

nuorisotoimen harjoittamaa informaatio-ohjausta on erilaisten kyselytulosten tuottaminen

ja arviointitiedon levittäminen, oman sähköisen ja paperitulosteisen tiedotuskanavan

ylläpitäminen, eri lähteistä saatavan avustustiedon välittäminen, alan ammattilaisten

kouluttaminen ja neuvonta sekä nuorisotoimen tietohuollosta huolehtiminen.

Lääninhallituksethan ovat aina olleet tärkeitä tiedonkerääjiä. Jopa tilastolaitoksen juuret

työntyvät maaherran kertomuksiin. Lääninhallitus on kerännyt tietoa alapuolellaan olevasta

hallinnosta ja välittänyt sitä keskushallinnolle. Väliportaan hallinnon yhteen sovittava

suunnittelu edellytti runsaasti tietoa908. Hallinnon muutosten myötä myös tiedonkeruun

tarpeet ja muodot ovat muuttuneet. Erilaiset valvontatehtävät ovat edellyttäneet

omanlaistaan tietoa valvottavilta viranomaisilta, kuten myös kunnilta. Informaatio-

ohjaukseen ja lääninhallituksen nuorisotoimen virkamiesrooliin liittyy itsessään

nuorisotyön asiantuntijaohjaus. Väliportaan hallinnon viranomaiset luokittuvat itsestään

alansa asiantuntijoiksi.

Nyt eletään arviointitiedon keruun ja tarpeen aikaa myös nuorisotoimessa. Arviointi on

osa laatuohjausta. Lääninhallitusten tehtäviin on sisällytetty laaja kuntien tuottamien

peruspalvelujen909 arviointi kuten kulttuurin ja liikuntatoimen yhteydessä aikaisemmin 908 Tuominen 1985, 45.909 Peruspalvelu �käsite on arvioinnissa ymmärretty todella laajasti. HE 155/1999, 1 - 3/10, 7/10:Peruspalvelujen arvioinnissa on kysymys peruspalvelujen laadun, saatavuuden ja asiakaslähtöisyydenselvittämisestä. Arviointi ankkuroituu perustuslain turvaamiin kansalaisten perusoikeuksiin, jotka julkisen

Page 251: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

218

olen selostanut. Tiedon tuottamisen tarkoituksena on auttaa keskushallintoa valtion

talousarvion valmistelussa sekä lainsäädännön tarkistamisessa910. Länsi-Suomen

lääninhallitus korostaa, että se on kehittänyt kuntien peruspalvelujen arvioinnin sellaiseksi,

että se hyödyttää kuntia ja on kuntien itsensä suorittaman arvioinnin tukena911. Myös

kuntien liikuntatoimen palvelujen saatavuus sekä kuntien nuorisotyön peruspalvelut ovat

lääninhallituksen arvioinnin kohteena912.

Lääninhallituksen nuorisotoimi ohjaa ja tukee kuntien toimintaa myös tosiasiallisessa

toiminnassa. Jo aikaisemmin lääninhallituksen tehtäviä nuorisotyön asiantuntijana

selvittäessäni mainitsin, että lääninhallitukset huolehtivat alueellisesta nuorison

taidetapahtumasta eli uudesta Nuori Kulttuuri �tapahtumasta. Toinen tosiasialliseen

toimintaan liittyvä asiakokonaisuus on kansainvälinen toiminta, jolla läänien nuorisotoimet

edistävät erityisesti pienten kuntien kansainvälistymistä. Muita alueellisia kuntien

nuorisotyön tehtäviä koordinoivia tehtäviä ovat koululaisten iltapäiväkerhotoiminnan

kehittäminen, syrjäytymisen ehkäisy, työpajatoiminnan tukeminen ja rasismin

vastustaminen ja suvaitsevaisuuden edistäminen.913

Läänin liikuntatoimen kuntiin kohdistamat ohjauksen muodot ovat valtionavustusohjaus,

rakennerahasto-ohjaus, informaatio-ohjaus, asiantuntijaohjaus ja laatuohjaus.

Valtionavustusohjaus liittyy liikuntapaikkojen ja niihin liittyvien vapaa-ajantilojen

perustamishankkeiden rahoittamiseen, ohjaukseen ja valvontaan ( Liikuntalaki 1054/1998,

8 §, Opetusministeriön päätös 72/2000 ). Valtionavustusohjaus pitää sisällään ennakollisen

neuvonnan ja opastuksen, avustushakemusten teknisen tarkastuksen ja rahoituspäätöksen

valmistelu lääninhallituksen päätettäväksi määritellyssä kustannusluokassa ja jälkikäteisen

vallan tulee kansalaisille taata. Kunnat järjestävät suurimman osan peruspalveluista omilla päätöksillään jalääninhallituksille on muokkautunut toimialansa peruspalvelujen arvioitsijan rooli, joka nyt on saatettusäädöspohjalle lääninhallituslain muutoksella 15.4.2000 lukien. Suomen Kuntaliitto ei puoltanutlääninhallituksen arviointitehtävän lakisääteistämistä, sillä se katsoi hallitusohjelman tavoitteista huolimattasen olevan ristiriidassa kunnallishallintoa koskevien lakiuudistusten kanssa. Suomen Kuntaliiton hallitus on7.6.2000 ( Perusoikeudet, kunta ja valtion ohjaus, 5 ) ottanut kantaa myös kuntien ohjauksen, valvonnan jaarvioinnin organisointiin valtio-kunta-suhteessa. Sen mukaan kunnan itsehallintoa vahvistavankehittämislinjan mukaista on tukea lainsäädännöllä kunnan omaa kykyä asettaa tavoitteita ja arvioida niidentoteuttamista. Kuntaliiton mielestä kansallinen arviointi tulee antaa tarvittaessa puolueettomanasiantuntijaelimen tehtäväksi.910 HE 155/1999, 6/10.911 Länsi-Suomen lääninhallitus � tiedote 14.4.1999.912 Länsi-Suomen lääninhallitus � sivistystoimen peruspalvelujen kehittämishankkeet 1999. Sekäliikuntatoimi että nuorisotoimi olivat arvioinnin kohteena. Oulun lääninhallitus � läänin kuntienperuspalvelujen arviointiraportti 1998 sisältää nuorten työpajatoiminnan arvioinnin.913 Oulun lääninhallitus � nuorisotoimi 2000, 1. Länsi-Suomen lääninhallitus 2000.

Page 252: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

219

lopputarkastuksen914. Lääninhallituksen liikuntarakentamisen valtionavustusohjaus sisältää

merkittävän määrän sellaista liikuntarakentamisen asiantuntijuutta, jota ei löydy mistään

muusta organisaatiosta915. Valtionavustusohjaukseen kuuluu myös ohjelmaohjaus, jolla

levitetään ja tuetaan valtakunnallisia liikuntaa edistäviä ohjelmia läänin alueella ( Liikunta-

asetus 1055, 4.1.5 § ).

Informaatio-ohjaus läänin liikuntatoimessa toteutuu sekä alueellisten liikuntaneuvostojen

kautta että virkamiestehtävänä. Informaatio-ohjaukseen kuuluu neuvonta, koulutus,

tietohuolto tilastoineen ja liikuntatiedon levittäminen sekä liikuntapaikkarekisteritietojen

päivittäminen. Läänin liikuntatoimi edistää alueellista yhteistyötä, jossa kuntien osuus on

merkittävä. Esimerkiksi Oulun läänin liikuntatoimi on tehnyt kuntien kanssa yhteistyössä

seutukunnallisia liikuntatoimen kehittämisohjelmia, jotka ovat pohjana kuntakohtaisille

toiminta- ja kehittämissuunnitelmille916. Läänin nuorisotoimen yhteydessä olen puhunut

konserniohjauksesta. Läänin liikuntatoimenkin lakisääteistä alueellisen liikunnan

yhteensovittamistehtävää voisi kutsua konserniohjaukseksi ( Liikuntalaki 1054/1998, 2.2

§ ).

Läänin liikuntatoimi harjoittaa tosiasiallista liikuntatoimintaa yhteistyössä kuntien

kanssa, kuten nuorisotoimikin. Se on ottanut tehtäväkseen kehittää kansainvälistä toiminta

ja erityisryhmien liikuntatoimintaa sekä edistää suvaitsevaisuutta. Läänin toimenpitein

autetaan pieniä kuntia löytämään lisäresursseja ja ennen kaikkea henkistä tukea toisilta

toimijoilta. Myös läänin liikuntatoimen tehtäviin kuuluu liikunnan peruspalvelujen

arviointi sekä rakennerahasto-ohjaus, joita kumpaakin olen jo edellä selvittänyt

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen yhteisinä asioina.

5.2.5. Kunnan sisäinen hallinnollinen ohjaus

Kunnan sisäisessä hallinnollisessa ohjauksessa keskityn kunnanhallituksen,

kunnanjohtajan, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta vastaavan lautakunnan ja

johtavassa asemassa olevan viranhaltijan ohjaukseen. Valtuuston ohjausvaltaa olen

käsitellyt rahoitus- ja tavoiteohjauksen yhteydessä. Kunnanhallitus vastaa kunnan

hallinnosta ( Kuntalaki 365/1995, 23.1§ ) ja kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen

alaisena kunnan hallintoa ( 24.1 § ). Valtuusto järjestää kunnan hallinnon johtosäännöillä ( 914 Liikunta-asetus 1055/1998, 4.1.2 § ). Oulun lääninhallitus � Liikuntatoimi 2000, 1/3.915 Ks. luku 3.2.3.

Page 253: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

220

16 § ), jotka ovat sekä kunnan luottamushenkilö- että henkilöstöorganisaation perusta.

Johtosääntöohjaus on valtuuston käyttämä ohjausinstrumentti, jonka luokittelen

hallinnolliseen ohjaukseen.

Kunnassa on dualistinen hallinnollinen ohjausjärjestelmä: toisaalla ohjausta antaa

luottamushenkilöorganisaatio poliittisen johtamisen ominaisuudessa ja toisaalla

henkilöstöorganisaatio ammatillisen johtamisen ominaisuudessa917. Vaikka näiden kahden

osapuolen yhteistoimintaa metoforisesti �samassa veneessä istumista ja samaan suuntaan

soutamista� on edistetty kaikenlaisin kunnallisoikeudellisin, kunnallispoliittisin ja -

taloudellisin toimenpitein, odotetaan jännitteen olevan edelleenkin osa kunnan johtamista

koskevaa keskustelua, sillä politiikka ja hallinto halutaan erottaa toisistaan918.

Kunnallisoikeuden kehikossa luottamuselimet ohjaavat ja johtavat

viranhaltijaorganisaatioita, koska kunnan hallinto perustuu edustukselliseen demokratiaan.

Aimo Ryynäsen mielestä koko kunnan johtamisjärjestelmää tulisi lähestyä uudesta

näkökulmasta919. Tällä hetkellä kunnan johtamista ohjaa virkamiesmieshallinnollinen

käytäntö, vaikka kunta on poliittinen yhteisö. Henkilöstöorganisaatio on alisteinen

luottamushenkilöorganisaatiolle. Tulosjohtamisen kehikossa voidaan puhua myös näiden

kahden ryhmän keskinäisestä työnjaosta. Poliittiset päätöksentekijät muotoilevat kunnan

toiminta-ajatuksen ja strategiat sekä määrittävät keskeiset tulostavoitteet. He raamittavat

resurssit ja päättävät tärkeimmistä investoinneista. Päättäjät seuraavat ja arvioivat

tulostavoitteiden saavuttamista. Viranhaltijat puolestaan muotoilevat tulosyksiköiden

toiminta-ajatukset ja päämäärät poliittisten päätösten mukaan. He valitsevat keinot

tavoitteiden saavuttamiseksi annetuissa taloudellisissa raameissa ja arvioivat ja seuraavat

tulosyksikkötasoisten tavoitteiden saavuttamista.920

Kunnanhallituksen hallinnollisen ohjauksen menetelmiä ovat hallintopäätösohjaus,

asiantuntijaohjaus, laatuohjaus, informaatio-ohjaus, konserniohjaus ja strategiaohjauksen

valmistelu- ja täytäntöönpano. Kunnanhallitukselle kuuluu myös valtuuston päätösten

laillisuuden valvonta ( 56 § ). Hallintopäätösohjaus tarkoitta toisaalta kunnanhallituksen

tekemien toimivaltaansa kuuluvien, kunnan hallinnon ja taloudenhoidon johtamista ( 56 § ) 916 Oulun lääninhallitus � liikuntatoimi 2000, 2/3.917 HE 192/1994, 35. � Kunnan luottamishenkilöiden ja viranhaltijoiden välinen suhde on keskeinen kunnanjohtamisjärjestelmässä. Kunnan johtaminen jakautuu poliittiseen ja ammattijohtamiseen.�918 VNS 3/1999, 11. Heuru 2000, 69.919 Ryynänen 1999, 260.

Page 254: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

221

koskevien päätösten ohjausvaltaa ja toisaalta otto-oikeutta ( 51 § ). Kunnanhallitus ohjaa

päätöksillään kunnan muiden toimielinten ja viranhaltijoiden toimintaa, joka tarkoittaa

yleisten ohjeiden antamista, henkilöstöpolitiikan johtamista, kunnan edustajien

ohjeistamista eri yhteisöissä toimimista varten ja talousarvion- ja suunnitelman valmistelun

johtamista ( 65 § )921. Otto-oikeudella kunnanhallitus kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotoimesta vastaavaa lautakuntaa ja viranhaltijoita ylempänä toimielimenä voi ottaa

käsiteltäväkseen niiden päätösvaltaan johtosäännöllä siirretyn asian. Otto-oikeus kulttuuri-,

liikunta-, ja nuorisotoimen viranhaltijan päätöksistä on myös lautakunnalla, jos

kunnanhallitus ei ole käyttänyt otto-oikeuttaan922. Otto-oikeuden käyttäminen tarkoittaa,

että alemman viranomaisen päätös siirtyy kokonaan otto-oikeuteen oikeutetun toimielimen

käsiteltäväksi eikä se ole sidottu aiemmin tehtyyn päätökseen. Otto-oikeuden käyttäminen

tarkoittaa, että asiassa voidaan tehdä uusi päätös, aikaisempi päätös voidaan pysyttää,

kumota tai muuttaa tai se voidaan palauttaa alkuperäisen päätöksen tehneelle

toimielimelle.923 Otto-oikeutta ei saa käyttää yksilöön kohdistuvissa opetustoimen,

terveydenhuollon tai sosiaalitoimen asioissa ( 51.3.2 § ). Opetustoimeen kuuluvaksi

luetaan myös taiteen perusopetus924, joten otto-oikeutta on rajoitettu taiteen perusopetuksen

oppilasta koskevissa asioissa. Lain mukaan oppilaaksi ottamisesta taiteen perusopetukseen

päättää koulutuksen järjestäjä ( Laki taiteen perusopetuksesta 633/1998, 6 § ), joka

tarkoittaa, että koulutuksen järjestäjänä toimivan toimielimen päätöstä kunnanhallitus ei

voi ottaa ratkaistavakseen.

Kunnanhallituksen asiana on sovittaa yhteen alaistensa lautakuntien toiminta. Tätä yhteen

sovittavaa ohjausta nimitän konserniohjaukseksi. Tärkeänä konserniohjauksen keinona

Harjula ja Prättälä pitävät edellä selvittämääni otto-oikeutta925. Mielestäni otto-oikeutta

tärkeämpiä konserniohjauksen menetelmiä ovat taloudenhoitoon ja erityisesti talousarvion

ja -suunnitelman valmisteluun ja täytäntöönpanoon liittyvä ohjaus ja ohjeistus yhteen

sovittavine elementteineen. Kunnanhallituksen asiantuntijaohjauksen yksi muoto on

kunnanhallituksen edustajan toiminta lautakunnissa, josta 1976KunL:ssa säädettiin

erikseen ( 70 § ). Nyt valtuusto voi hallintosäännössä ( 50 § ) määrätä joko yksilöidysti

kunnanhallituksen edustajan läsnäolosta ja puheoikeudesta lautakuntien ja muiden

920 Möttönen 1998, 158.921 Harjula � Prättälä 1998, 179 � 180.922 Harjula �Prättälä 1998, 324.923 Harjula- Prättälä 1998, 325.924 Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 635/1998.925 Harjula � Prättälä 1998, 180.

Page 255: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

222

toimielinten kokouksissa tai jättää asia kunnanhallituksen itsensä ratkaistavaksi926.

Konserniohjaustehtävä puoltaisi kunnanhallituksen edustajajärjestelmää mutta jättäisi

siihen aikaisemmin liitetyn valvontafunktion taka-alalle.

Kunnanhallituksen rooli kunnallisten palveluiden laadun ohjauksessa linkittyy sille

kuntalaissa annettuun kunnan hallinnon johtamistehtävään ( vastaa kunnan hallinnosta ja

taloudenhoidosta ). Nykyaikaisen kunnan hallinnon tulee toimia tehokkaasti, laadukkaasti,

taloudellisesti ja asiakaskeskeisesti sekä kaikin puolin edistää hyvää hallintoa. Vastuu

laadukkaasta hallinnosta ja palveluista on keskeisesti kunnanhallituksella valtuuston

päättämien tavoitteiden kehikossa. Laatuohjaukseen kuuluu arviointi, jonka ytimenä on

kunnan sisällä tapahtuva toimintojen itsearviointi. Kunnan osaaminen riippuu keskeisesti

henkilöstön pätevyydestä ja aikaansaannoskyvystä. Henkilöstöpolitiikallaan kunnanhallitus

voi edistää palveluprosessien sujuvuutta ja henkilöstön aikaansaannoskykyä, jotka ovat

kunnan toimintojen tuloksellisuuden arvioinnin keskeisiä elementtejä927. Kunnan

viranhaltijoiden kuten myös kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa työskentelevien

edellytetään toimivan virkavelvollisuuksiensa mukaan mutta jos näin ei tapahdu tehtävänsä

laiminlyövälle viranhaltijalle voidaan antaa kirjallinen varoitus. Määräykset siitä minkä

viranomaisen toimivaltaan varoituksen antaminen kuuluu annetaan virkasäännössä (

KuntaL 365/1995, 45 § ). Tällä lakisääteisellä piiskalla käytännössä kunnanhallitus928

valvoo ja ohjaa viranhaltijoita virkavelvollisuuksien täyttämiseen ja tulokselliseen

toimintaan.

Kunnanhallituksen asiana on valtuuston päätösten valmistelu ja täytäntöönpano. Tähän

lakisääteiseen tehtäväkokonaisuuteen kuuluu strategiaohjauksen valmistelu ja

käytännössä strateginen ohjaus valtuuston tahdon mukaisesti. On jokaisen kunnan oma

asia, millaisen johtamisjärjestelmän se omaksuu mutta kuten aikaisemmin olen useaan

kertaan jo todennut suomalaiseen kunnallishallintojärjestelmään erilaisista

mahdollisuuksista huolimatta mahtuu kerrallaan vain yksi järjestelmä. Valtuusto visioi ja

tuottaa tavoiteasettelussaan strategioja, jossa kehikossa kunnanhallitus ohjaa kunnan

tosiasiallista toimintaa ja hallintopäätösten tekoa. Kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön

tosiasiallisen toiminnan näkökulmasta ei ole saman tekevää, millaisen merkityksen ne

926 Hannus � Hallberg 1997, 321. Harjula �Prättälä 1998, 316.927 Lumijärvi 1999, 22 � 23.928 Jyväskylän maalaiskunnan virkasääntö 17.1.1997, 22 §.

Page 256: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

223

saavat strategisessa ohjauksessa, sillä strategisten valintojen kautta mahdollistetaan

näidenkin toimintojen olemassa olo ja palvelujen kehittyminen sekä myös uudet hankkeet.

Kunnanhallitus johtaa myös kunnan informaatio-ohjausta929, jossa keskeisellä sijalla on

kuntalain ( 29 § ) mukainen tiedottaminen. Informaatio-ohjauksen keskeinen periaate on

julkisuusperiaate, joka tiedottamisen lisäksi toteutuu asiakirjajulkisuutena ( Laki

viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999, 1 § ), kokousten julkisuutena ( KuntaL

57 § ) ja asioiden vireillä olosta ilmoittamisella ( HMenL 13 § ). Julkisuusperiaatteella

tarkoitetaan kansalaisten oikeutta saada tietoja viranomaisten toiminnassa myös

sellaisistakin asioista, jotka eivät koske häntä itseään930. Kunnan tiedottamisvastuulla

edistetään kuntalaisten osallistumista ja vaikuttamista. Kunnan on tiedotettava asukkailleen

kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden

käsittelystä ja niissä tehdyistä ratkaisuista sekä päätösten vaikutuksista. ( 29 § ). Se

miten kunta tiedotustoimintansa hoitaa, linjataan hallintosäännössä ( 50.1.12 § ).

Kunnanhallitus voi tiedotustoimintaa johtaessaan hallintosäännön määräysten lisäksi

jalostaa tiedottamistaan tiedotusperiaattein ja täsmentää sitä vastuunjaoin931.

Hallintopäätösten tekemisen näkökulmasta tiedotusvelvollisuus edellyttää aina päätöksen

vaikutusten arviointia, sillä ilman tätä päätöksen vaikutuksista ei voida tiedottaa932.

Keskeisiä tiedotuskanavia ovat joukkotiedotusvälineet, internet ja infokioskit933 sähköisinä

tiedotuskanavana ja omien lehtien sekä tiedotteiden tuottaminen. Sähköisten

tietopalvelujen rakentamisella kunnat omalta osaltaan muokkaavat Suomea

tietoyhteiskunnaksi934. Informaatio-ohjaus voidaan yhdistää vuorovaikutteiseen

palautejärjestelmään, joka on osa laadun arviointijärjestelmää. Kunnanhan on myös

kuntalain mukaan tiedotettava asukkailleen, millä tavoin asukkaat voivat esittää

kysymyksiä ja ilmaista mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille. Näiden toimenpiteiden

929 Suomen Kuntaliitto 1995T, 6.930 Harjula � Prättälä 1998, 207.931 Suomen Kuntaliitto 1995T, 7.932 Vrt. Suomen Kuntaliitto 1995T, 15, jossa kuntia ohjataan tulkitsemaan kuntalakia tältä osin niin, ettävaikutuksia koskevista tutkimuksista ja selvityksistä on tiedotettava.933 Anttiroiko 2000, 98: Esim. Kotkassa julkisin tiloihin ja marketteihin on sijoitettu infokioskeja, joistakaupunkilaiset voivat hankkia tietoa kaupungin palveluista tai esittääkseen kommentteja viranhaltijoille japäättäjille. Tampere on edelläkävijä sähköisessä vuoropuhelussa kaupunkilaisten kanssa. Valanta 1999, 187 �188: Kunnanjohtajille suunnatun kuntien monimuotoistuva palvelurakenne -kyselyn tuloksena 1998 todetaan,että kuntien sähköposti- ja internetyhteydet ovat aukaisseet kuntalaisille uuden väylän saada tietoa ja antaapalautetta mutta sähköposti toimii enemmänkin kunnan sisäisenä yhteydenpitokanavana kuin aktiivisenavuorovaikutuskanavana kuntalaisten kanssa. Kunnanjohtajien mielestä merkittävin ja käytetyin tapa lähestyäpäättäjiä on suora palaute.934 Suomen Kuntaliitto 1995T, 13.

Page 257: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

224

lisäksi kunnan on tarvittaessa esitettävä katsauksia kunnan palveluja, taloutta,

ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevissa asioissa. Avoimen ja vuorovaikutteisen

tiedottamisen esteitä ei enää ole, vaan kuntalaki velvoittaa tiedottamaan myös

keskeneräisistä asioista ( vireillä olevat asiat ja suunnitelmat ) mutta

tiedottamisvelvollisuuden laiminlyönti ei johtane kunnallisvalituksessa valittajan kannalta

positiiviseen tulokseen935.

Kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa sekä

muuta toimintaa ( KuntaL 365/1995, 24.1 § ). Hänen lakisääteisenä vastuuna on kunnan

hallinnollisten tehtävien johtaminen, joka johtamistehtävä sisältää hallinnollisen

ohjauksen koko kirjon käyttämisen. Koska kunnan toimintojen johtaminen on järjestetty

hierarkkisesti, kunnanjohtajan keskittyy konserniohjaukseen. Konserniohjaus edellyttää

laajaa tietopohjaa ja se kunnanjohtajalle taataan tietojen ja asiakirjojen saantioikeudella.

Kunnanjohtajalla on kuntalain mukaan oikeus saada tietoja kunnan viranomaisilta sekä

nähdä heidän asiakirjojaan ( 24.4 § ). Konserniohjaukseen sisältyy esittelijän asema

kunnanhallituksessa, sillä suomalaisen kunnan johtamisjärjestelmässä kunnanjohtaja on

ammattijohtaja eikä poliittisena johtajana kunnanhallituksen puheenjohtaja.

Kunnanjohtajalla on vastuu kuntaorganisaation johtamisesta. Voimassa olevan kuntalain

mukaan valtuuston toimikaudeksi valittu kunnanjohtaja voisi olla myös kunnanhallituksen

puheenjohtaja ( 24.2 § ) mutta missään kunnassa tätä kuntalain antamaa mahdollisuutta ei

tähän mennessä olla sovellettu936. Kunnanhallituksessa käsiteltävien asioiden valmistelu ja

niiden esittely edellyttää kokonaiskäsitystä kunnan päävastuualueiden toiminnasta.

Kunnanjohtajalla kunnanhallituksen ja kunnanhallituksen puheenjohtajan kanssa oleva

rinnakkainen otto-oikeus ( 51 § ) mahdollistaa myös laajan tietojen saanti-oikeuden koko

kunnan hallintokoneiston päätöksistä. Otto-oikeuteen liittyvä kunnan viranomaisten

päätösten seuranta on myös hallintopäätösohjausta. Kunnanjohtajan läsnäolo-oikeudesta

lautakuntien kokouksissa ei enää ole säädetty mutta hallintosäännössä voidaan

kunnanjohtajalle antaa aikaisemman käytännön mukainen yleinen läsnäolo-oikeus937, joka

voidaan nähdä osaksi kunnanjohtajan lakisääteistä hallinnon, taloudenhoidon ja toiminnan

935 Harjula � Prättälä 1998, 208.936 VNS 3/1999, 10, 11.937 Harjula � Prättälä 1998, 317. Kumotussa Kunnallislaissa ( 953/1976, 70.2 § ) kunnanhallituksenpuheenjohtajalla, kunnanjohtajalla ja apulaiskunnanjohtajalla oli oikeus olla läsnä lautakuntien kokouksissaja käyttää siellä puhevaltaa, vaikka hän ei ollutkaan kunnanhallituksen edustajana lautakunnassa. Tämätarkoitti myös sitä, että lautakunnan tuli ilmoittaa kokouksistaan myös näille kaikille ja jos niin oltu tehtytehtiin menettelyvirhe, joka voi johtaa valituksen menestymiseen jopa KHO:ssa.

Page 258: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

225

johtamistehtävää.

Vaikka kunnanvaltuusto on vastuussa kunnan toiminnan ja talouden keskeisten

tavoitteiden asettamisesta ( 13 § ), kunnanjohtajan asemaa tavoitteiden asettamisen

ammattijohtajana ei voida kieltää. Hän johtaa visioiden ja strategioiden asettamista, jotka

kuuluvat tulosjohtamisessa strategisen toiminnan osuuteen. Visiot eivät toteudu itsekseen,

vaan niiden toteuttamiseen tarvitaan myös kunnassa tahtoa ja tuona tahdon suunnan

näyttäjänä toimii kunnanjohtaja938. Kunnanjohtaja on tulosvastuussa poliittisille

päättäjille939 mutta tulostavoiteohjaus kunnanhallituksen alaiseen hallintoon on

operatiivisessa toiminnassa saavutettavien tulosten johtamista. Kunnanjohtajan asiana on

ohjata kunnan palvelujen järjestämistä valtuuston viitoittamien arvovalintojen mukaan.

Monimuotoistuneen palvelurakenteen ohjaus940 on kunnanjohtajan tehtävä. Se on

verkoston ohjausta ja sen hallintaa. Se on myös vaihtoehtojen etsinnän ohjausta, jossa

ohjauksessa kunnan omat organisaatiot, kuten kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimi ovat tänä

päivänä jatkuvan arvioinnin kohteena941. Palvelurakenteen ohjaus pitää sisällään

kiihtyvässä määrin laatuohjauksen, jossa palveluprosessien sujuvuudella ja henkilöstön

aikaansaannoskyvyllä asiakaspalvelun laadun ja vaikuttavuuden ohella on kullakin oma

sijansa. Kunnanjohtajan asiana on johtaa henkilöstöhallintoa ja varmistaa, että henkilöstö

yhdessä poliittisen johdon kanssa saavuttaa asetetut toiminnalliset ja taloudelliset

tavoitteet.

Kunnanjohtajalla on oikeus käyttää kunnanhallituksen puolesta puhevaltaa ( 24.4 § ).

Kunnanjohtaja siis esiintyy kunnan nimissä ja sen puolesta erilaisissa tilaisuuksissa ja eri

viranomaisissa942. Kunnan puhevallan käyttö sisältää ison määrän informaatio-ohjausta,

sillä kunnanjohtaja on kunnan suhde- ja tiedotustoiminnan keulakuva. Kunnanjohtajan

linjaukset ohjaavat myös kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen roolia omalla informaatio-

ohjauksen kentällä. Nykyaikainen informaatio-ohjaus ymmärretään vuorovaikutteiseksi

toisin kuin kuntalain säätämä kunnanjohtajan tietojen saantioikeus ( 24.4 § 9 ).

Kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen lautakuntajärjestelmä on muuttunut

monimuotoiseksi, joka tarkoittaa, että yhä useammassa kunnassa kaikki kolme

938 Ks. Kivelä, 1998, 22.939 VNS 3/1999, 11, Harjula � Prättälä 1998, 186.940 Ks. Kettunen 1999, 72.941 Ks. Valanta 1999, 164 � 187.942 Harjula - Prättälä 1998, 190.

Page 259: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

226

tehtäväkokonaisuutta hoidetaan samassa lautakunnassa943. Lautakunta on

kunnanhallituksen alainen pysyväisluonteisia tehtäviä hoitava kunnan toimielin ( KuntaL

365/1995. 17.3.1 § ). Kun lautakunnan tehtävänä on vastata laaja-alaisesta kentästä, ohjaus

painottuu konserniohjaukseen eli toimintojen yhteensovittamiseen. Toimintojen

yhteensovittamisen keskeisin paikka on talousarvio ja �suunnitelmaprosessi. Talousarvion

laadintavaiheessa lautakunnan tehtävänä on asettaa omalle toimialalleen tavoitteet, jotka

mahtuvat valtuuston tavoiteraamiin. Varsinaisesti laaja-alainen lautakunta ohjaa alaistaan

organisaatiota käyttösuunnitelmilla, joilla valtuuston kunnan talousarviossa lautakunnalle

myöntämät määrärahat ja tuloarviot jaetaan osamäärärahoiksi ja osatuloarvioiksi. Samalla

tarkennetaan lautakunnan alaisten tulosalueiden tulostavoitteet. Käyttösuunnitelmaohjaus

onkin lautakunnan yksi keskeinen suunnitteluohjauksen muoto, jossa taloudelliset resurssit

suunnataan asetettujen tavoitteiden mukaisiin toimintoihin. Laaja-alaisen lautakunnan

jäsenten tietotasolla, aktiivisuudella ja taustalla on merkitystä siihen, miten

lautakuntatasoiset tavoitteet painottuvat ja taloudelliset resurssit ohjautuvat944.

Lautakunnan jäsenet suuntaavat omalla asiantuntijuudellaan laaja-alaisen lautakunnan

painotuksia eli käyttävät asiantuntijaohjausta toimialansa palveluiden kehittämiseen.

Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta vastaavan lautakunnan tulee myös seurata

toiminnan tuloksia, joka on laatuohjausta ja siinä arvioinnilla on keskeinen sijansa.

Varmistaakseen asetettujen tavoitteiden mukaisten tulosten saavuttamisen lautakunnalla on

yleensä oikeus antaa päätösten toimeenpanoon liittyviä yleisiä ohjeita. Laadukkaan

toiminnan takeena on tarvittava ja pätevä henkilöstö. Lautakunnan alaisten tulosalueista

vastaavien viranhaltijoiden valinta on lautakunnan asiana, joka on lautakunnalle kuuluvaa

henkilöstöresurssiohjausta mutta joka tapahtuu aina lautakunnalle myönnettyjen

määrärahojen puitteissa. Lautakunnan asiana on tulosjohtamisajattelun mukaan myös

määrittää toimialansa esimiesasemassa olevien viranhaltijoiden vastuualueet ja määrätä

viranhaltijoiden ratkaisuvalta hallintosäännön valtuutuksella.

1990-luvulla kunnissa toteutettu suuri lautakuntauudistus merkitsi uudistusta myös

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen ammattijohtamisessa. Kun aikaisemmin jokaisella

lakisääteisellä tehtäväalueella oli oma lautakuntansa, oli sillä myös oma johtava

viranhaltijansa, jonka asema oli toimialajohtajan ja esittelijän asema. Esittelyllä jokainen

943 Mäkelä 1998, 105.944 Mäkelä 1998, 106 � 107.

Page 260: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

227

itsellisen toimialan viranhaltija ohjasi päätösten tekoa. Nyt esittely on siirtynyt laajasta

tehtäväkentästä vastaavalle johtavalle viranhaltijalle, joka laajimmillaan on koko

sivistystoimesta vastaava sivistystoimenjohtaja. Hallintopäätösohjaus eri tulosalueiden

näkökulmasta on vahvasti siirtynyt johtavalle viranhaltijalle, sillä suomalainen

kunnallishallinto suosii yhden esittelijän järjestelmää. Esittelyyn liittyy aina asian

valmistelu tai ainakin asian valmistelun johtaminen. Hallintopäätösohjauksen

lakisääteinen menetelmä on otto-oikeuden käyttö, kuten aikaisemminkin olen jo

selvittänyt. Johtavalla viranhaltijalla ei ole suoraan kuntalain perusteella ( 51 § ) otto-

oikeutta alaistensa viranhaltijoiden ratkaisuvallan käytössä. Johtosäännössä voidaan

kunnan muullekin viranhaltijalle kuin kunnanjohtajalle antaa otto-oikeus945.

Kunnanhallituksen lisäksi laaja-alaisella lautakunnalla on otto-oikeus alaisensa

viranhaltijan päätöksistä ( 51.2 § ), joka käytännössä tarkoittaa johtavan viranhaltijan

vahvaa hallintopäätösohjausvaltaa, vaikka hänellä ei olisikaan lautakunnan kanssa

rinnakkaista otto-oikeutta. Tulosjohtamisoppien mukaan päätösvalta on yleisesti delegoitu

mahdollisimman lähelle päätöksen kohdetta, joka kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa

tarkoittaa, että varsinaiseen palvelujen järjestämiseen ja omaan tuottamiseen liittyvät asiat

ovat pääasiallisesti näiden tulosalueiden viranhaltijoiden päätösvallassa946.

Muita kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta vastaavan johtavan viranhaltijan

hallinnollisen ohjauksen muotoja ovat operatiivisen tason informaatio-ohjaus, laatuohjaus,

konserniohjaus ja asiantuntijaohjaus. Informaatio-ohjaus toteutuu ohjein, neuvoin ja

tuloskeskusteluin mutta tänä päivänä siltä edellytetään vuorovaikutteisuutta. Laaja-alaisen

tulosalueen tavoitteet voidaan muotoilla ja niihin sitoutua vain vuorovaikutteisessa

prosessissa, joka edellyttää ammattijohtajalta monimuotoista ja systemaattista informaatio-

ohjausosaamista. Koulutustilaisuudet, neuvottelut, johtoryhmä, tiimit jne. toimivat

informaatio-ohjauksen kanavina. Informaatio-ohjauksen tarkoituksenahan on saada

vastaanottaja soveltamaan saamaansa tietoa omiin toimintoihin. Kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotoimesta vastaavan johtavan viranhaltijan tehtävänä on omalla vastuualueellaan

ohjata monimuotoista kunnallista palvelurakennetta valtuuston viitoittamaan 945 Jyväskylän maalaiskunnan hallintosääntö 19.6.1995, 16 §. Otto-oikeus on kunnanjohtajan lisäksiapulaiskunnanjohtajalla. Asian ottamisesta lautakunnan käsiteltäväksi voi päättää lautakunnan ja senpuheenjohtajan lisäksi lautakunnan esittelijä, joka sivistyslautakunnassa ( sivistystoimen päävastuualueenjohtosääntö ) sivistysosaston osastopäällikkö eli sivistystoimen johtaja.946 Mäkelä 1998, 109: Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen toiminnallisesta johdosta vastaavienviranhaltijoiden päätösvallassa oli mm. tilavuorojen jako, tilojen aukioloajoista päättäminen,osamäärärahojen kohdentaminen, laite- ja kalustohankinnat ja viransijaisista ja tilapäisestä työvoimasta

Page 261: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

228

arvovalintojen suuntaan. Monimuotoisen palvelurakenteen ohjaus toteutuu

konserniohjauksessa toimintojen yhteensovittamisena ja kuntalaisten tarpeiden hallintana.

Laatuohjauksen tavoitteena on taata kuntalaisille mahdollisimman laadukkaat kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotyöpalvelut niillä voimavaroilla, jotka ammattijohtajan käyttöön on

annettu. Laaja-alaisen tulosalueen johtajalta edellytetään monipuolista osaamista ja

asiantuntijuutta. Asiantuntijuuteen liittyy myös alaistensa viranhaltijoiden tietojen ja

taitojen hyödyntäminen yhteiseksi osaamispääomaksi. Myös asiantuntijaohjaus voidaan

ymmärtää vuorovaikutteiseksi. Hyvä ammattijohtaja saattaa kaikki organisaation

voimavarat valtuuston luotsaamien yhteiskunnallisesti perustelujen tavoitteiden käyttöön.

Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimesta vastaavan johtavan viranhaltijan hallinnollinen

ohjaus tähtää asetettujen tulostavoitteiden saavuttamiseen. Laatuohjauksen keskeinen

elementti on tuloskriteerien ja niihin soveltuvien mittareiden kehittäminen. Kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotoimessa tulosmittauksella nähdään olevan monia esteitä. Toiminnan

luonteen katsotaan olevan sellaisen, että mittaaminen tähän asti kehitellyin ja liike-

elämästä lainatuin mittarein ei ole saanut laajaa jalansijaa947. Myös kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotoimen ammattien perinteet ja ammattinormit koetaan tulosmittaamista estäviksi

tekijöiksi, joka merkitsee, että tulosalueen johtajalta edellytetään tehokkaita informaatio-

ohjauksen keinoja saada näiden tulosyksiköiden henkilöstö sitoutumaan tulosmittaamiseen.

5.2.6. Suomen Kuntaliiton hallinnollinen ohjaus

Kauko Heurun mukaan kuntien keskusjärjestöt �olivat saaneet pitävän otteen kunnista jo

oikeusvaltiollisen vaiheen aikana. Sosiaalivaltiollisessa vaiheessa tämä ote vain lujittui�.948

Kuten aikaisemmin olen jo selvittänyt kuntien keskusjärjestöjen ohjauksellinen ote

opetusministeriön määräysten ja ohjeiden ohella myös kuntien kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotoimeen on ollut 1980-luvulla erittäin vahvaa ja vaikuttavaa. Tehtäväkohtaisen

suositusten ja ohjeiden lisäksi kuntien keskusjärjestöt ovat järjestäneet kunnan

kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotoimen viranhaltijoille ja luottamushenkilöille

monipuolista koulutusta ja konsultointia eli informaatio-ohjanneet näitä. Näiden lisäksi

kunnallisten virkaehto- ja työehtosopimusten solminen on Kunnallisen

työmarkkinalaitoksen ( aikaisemmin Kunnallisen sopimusvaltuuskunnan ) asiana, kunnan päättäminen sekä alaisensa henkilöstön työnjako.947 Mäkelä 1998, 117.

Page 262: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

229

viranhaltijoiden ja työntekijöiden eläkeasiat ovat Kuntien eläkevakuutuksen ( aikaisemmin

Kunnallisen eläkelaitoksen ) asiana. Kuntien keskusjärjestöt ja valtio ovat neuvotelleet

kunnallistaloutta koskevista kysymyksistä yhteisessä neuvottelu- ja sopimusmenettelyssä,

joka nykyisin tarkoittaa Suomen Kuntaliiton ja valtioneuvoston määräämien kuntien

valtionosuuksien kannalta keskeisten ministeriöiden edustajien muodostamaa

neuvottelukuntaa ( Asetus kunnallistalouden ja �hallinnon neuvottelukunnasta 1314/1993 )

sekä valtio- kunta neuvotteluryhmää valtio - kunta � yhteistyöasiakirjan

aikaansaamiseksi.949. Kaiken keskitetyn organisoinnin ja kunnallishallinnon

korporatisoinnin takana ovat olleet kuntien keskusjärjestöt vahvasta kuntien toimintojen

lakisääteistämisprosessiohjauksesta puhumattakaan950. Lisäksi maalaiskuntia edustanut

Suomen Kunnallisliitto ohjasi vuosikymmenet kuntia perustamaan vapaaehtoisia

kulttuurilautakuntia nimenomaan sillä ajatuksella, että kunnissa olisi yksi keskitetty vapaan

sivistystoimen lautakunta951. Kunnallisten keskusjärjestöjen nykyisin Suomen Kuntaliiton

johtosääntöohjausta olen käsitellyt aikaisemmin, joten siihen en enää tässä luvussa puutu.

Miten Suomen Kuntaliitto952 toimii ja ohjaa kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotointa

modernissa kuntaympäristössä? Suomen Kuntaliitto tarjoaa asiantuntijapalveluita, vastaa

koulutus- ja kehittämistoiminnasta sekä välittää tietoa953. Suomen Kuntaliiton ohjaus on

muuttunut vahvasta suositusohjauksesta954 informaation välittämiseksi. Sivistystoimi

948 Heuru 1995, 45.949 Heuru 1995, 45. Asetus kunnallistalouden ja �hallinnon neuvottelukunnasta ( 585/1977 ).Sisäasiainministeriö -Kuntaosaston tehtävät 2000, 3/3. Sisäasiainministeriö � Ajankohtaista - Valtio � kunta -neuvotteluryhmä 2000. 1 � 5. Nykyisin on voimassa uusi asetus kunnallistalouden ja �hallinnonneuvottelukunnasta ( 1314/1993 ), jonka tehtävänä on yhteen sovittaa valtion ja kuntien taloutta koskevatkeskeiset laajakantoiset kysymykset. Opetusministeriön tasolla toimii oma sektorihallinnollinenkunnallistalouden ja �hallinnon ryhmä, jonka tehtävänä on sovittaa yhteen opetus- ja kulttuuritoimenvaltionosuusjärjestelmän ylläpitoon ja kehittämiseen liittyvät asiat. Ryhmän tehtävänä on tiedottaa ja neuvoarahoitusjärjestelmään liittyvistä asioista.950 Ryynänen 1986, 216: �Liikuntalain säätämisestä teki aloitteen Suomen Kunnallisliiton hallitus�.951 Teräväinen 1989, 15.952 Suomen Kuntaliitto 2000, esittely 1: Suomen Kuntaliitto on perustettu v. 1993 edistämään kuntien jakuntayhtymien toimintaedellytyksiä ja kuntien yhteistyötä. Se on kuntien ja kuntayhtymienedunvalvontajärjestö. Suomen Kuntaliiton päätöksenteosta vastaa kuntien edustajista koostuva 101-jäseninenvaltuusto ja hallinnosta 15-jäseninen hallitus. Liitossa työskentelee 300 asiantuntijaa, joista 15 vastaasivistystoimen palvelualueesta ja yksi erityisasiantuntija kulttuurista ja taidekasvatuksesta ja yksierityisasiantuntija liikunnasta ja nuorisotyöstä.953 Suomen Kuntaliitto 2000, esittely, 1.954 Suositusohjausta on edelleen, joista keskeisimpiä ovat talousarviota ja �suunnitelmaa koskeva suositus jajohtosääntömallit. Myös Kunnallinen työmarkkinalaitos antaa kuntien toimintaa koskevia suosituksia.Ajankohtaiseen kunnallisen palvelutuotannon tuloksellisuuden arviointiin se on antanut suosituksenkunnanhallituksille ja kuntayhtymille yleiskirjeellään 15/2000, 11.4.2000. Kunnanhallitusten omastainformaatio-ohjauksesta riippuu, miten suositus tavoittaa esimerkiksi kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimenviranhaltijat saati sitten miten suosituksen sisältö omaksutaan ohjaamaan arjen toimintaa.

Page 263: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

230

julkaisee Suomen Kuntaliiton kotisivuilla sivistystoimen tiedotetta955, joissa

sivistysosasto välittää kuntien sivistystointa koskevaa lainsäädännön muutoksiin liittyvää

tietoa956, valtionosuustietoa957, Euroopan unionin kulttuuri- ja nuoriso-ohjelmatietoa958,

liikunta-, kulttuuri-, opetus- ja nuorisoalan järjestöjen tempaukset, projektit, messut jne.

informaatiota959, hanketietoa960, tietoa kuntakoulutuksesta961, Suomen Kuntaliiton omista

julkaisuista962 ja asiantuntijapalveluista963. Sivistystoimen oman substanssitiedotuksen

lisäksi Suomen Kuntaliitto käyttää yleiskirjeohjausta, jotka on osoitettu kunnan � ja

kaupunginhallituksille ja kuntayhtymien hallituksille. Yleiskirjeissä kunnan hallintoa

informoidaan lainsäädännöllisistä uudistuksista kuten sivistystoimen tiedotteissakin.

Esimerkiksi uuden Kirjastolain ( 904/1998 ) voimaan tulosta tiedotettiin sekä yleiskirjeessä

11/80/99 että sivistystoimen tiedotteessa 1/1999. Mediatiedotteet sekä kaksi säännöllisesti

ilmestyvää aikakausilehteä: Kuntalehti ja Kunnallisen työmarkkinalaitoksen julkaisema

Kuntatyönantaja �lehti varmistavat, että kuntatieto välittyy myös kuntien kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotoimessa työskenteleville päättäjille sekä viranhaltijoille ja

työntekijöille. Suomen Kuntaliiton johto on myös itse aloitteellinen käynnistäessään

ajankohtaisia keskusteluja ja ohjelmia. Kuntaliiton lapsipoliittinen ohjelma964 on yksi

esimerkki tämänkin tutkimuksen alaan kuuluvasta teemasta. Lapsipoliittisella ohjelmalla

Suomen Kuntaliitto kehottaa kuntia arvioimaan lasten ja nuorten hyvinvointia osana koko

kunnan toiminnan suunnittelua. Kuntaliiton lapsipoliittinen ohjelma perustuu YK:n lapsen

oikeuksien sopimukseen, Euroopan ihmisoikeussopimukseen, perusoikeussäännöksiin ja

kansalliseen lapsia koskevaan lainsäädäntöön. Lapsipoliittisen ohjelman tarkoituksena on

myös tukea kuntien lapsipoliittista työskentelyä.

Tiedon välittämisen lisäksi tiedottein, yleiskirjein ja sähköisin kotisivuin Suomen

Kuntaliiton julkaisu- ja tutkimustoiminta on laajaa. Sivistystoimen ajantieto �niminen

julkaisu on ilmestynyt vuoteen 1999 mennessä neljä kertaa. Sen tarkoituksena on ollut

955 Suomen Kuntaliitto 2000, opetus/tiedote.956 Ks. Sivistystoimen tiedote 1/1999: Uusi kirjastolaki ja �asetus, 1, Sivistystoimen tiedote 2/2000:Esiopetusuudistukseen liittyvät asetusmuutokset, 3 � 4.957 Ks. Sivistystoimen tiedote 2/2000: Valtionosuudet vuonna 2001, 4 � 8.958 Ks. Sivistystoimen tiedote 1/2000: Kulttuuri �2000 ohjelma ja 2/2000: Uusi EU:n nuoriso-ohjelma alkaa,10.959 Ks. Sivistystoimen tiedote 1/1999: Maailman terveysjärjestö WHO:n kävelytempaus 4-5, Sivistystoimentiedote 2/2000: Elämä on väreissä � terveyttä kasviksilla, 13 � 14.960 Ks. Sivistystoimen tiedote 2/2000: Kirjastot ja laatu �hankkeen uutisia, 11 � 12.961 Ks. Sivistystoimen tiedote 2/2000: Tilaisuuksia ja kuntakoulutuksen kurssit 1.6. � 31.12.2000, 15 � 17.962 Ks. Sivistystoimen tiedote 2/2000: Uusia julkaisuja, 14 � 15.963 Ks. Sivistystoimen tiedote 2/2000: Kuntaliiton sivistystoimen henkilöstö, 17.964 Suomen Kuntaliitto. Lapsipoliittinen ohjelma 27.1.2000.

Page 264: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

231

auttaa kuntien sivistystoimen päättäjiä ja henkilöstöä tiedostamaan laajalla kentällä olevat

uudistukset ja näkemään niiden toiminnalliset, taloudelliset ja hallinnolliset yhteydet965.

Julkaisu ei toimi suosituksena tai kannanottona vireillä oleviin asioihin, vaan tätä

tarkoitusta varten on Sivistyksen suunta �julkaisu. Sivistyksen suunta -julkaisun pohjana

Suomen Kuntaliiton hallituksen saman niminen asiakirja, jossa linjataan sivistystoimen

edunvalvontaa ja palvelutoiminnan kehittämistä ja joka toimii opetus- ja kulttuuritoimen

lainsäädännön uudistamisen perustana966. Kuntien sivistyshallinnon yhtenäistämistä ja

kokonaiskuvan muodostamista palvelevan säännöllisen julkaisutoiminnan lisäksi Suomen

Kuntaliitolla on mittava tutkimushanke KuntaSuomi2004, jonka tutkimuksia julkaistaan

ACTA �sarjassa. KuntaSuomi2004 tutkimushanke on jaettu 14 tutkimusmoduuliin, joista

yksi on liikunta- ja vapaa-aikasektorin tutkimus ( VAPA ). Tässä moduulissa tutkitaan

kirjasto-, kulttuuri- liikunta- ja nuorisotointa. Tietoa kerätään viranhaltijoille suunnatuilla

postikyselyillä.967 Sekä kirjastotoimesta että vapaa-aikatoimesta on ilmestynyt yksi

tutkimusjulkaisu.

Suomalainen kulttuurielämä ja kulttuurilaitosten toiminta- ja talous on tilastoitu erittäin

kattavasti. Suomen Kuntaliitolla on oma osuutensa tilastoinnin kehittämisessä ja

parhaillaan rakennetaan kuntien kulttuuritoiminnan tilastointimallia kuntien päättäjien ja

viranhaltijoiden käyttöön.968 Taiteen perusopetuksen toteuttamisesta Suomen Kuntaliitto

pitää rekisteriä, joka toimii keskitettynä tiedon lähteenä. Lisäksi taiteen perusopetuksen

arviointi on opetusministeriön ja kuntaliiton yhteishanke.969 Taiteen perusopetuksesta

Suomen Kuntaliitto julkaisee vuosikirjaa. Lähes kaiken kattavasta informaatio-

ohjauksesta huolimatta kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen johtavat viranhaltijat

eivät koe Suomen Kuntaliiton olevan merkittävä vaikuttaja vapaa-aikapalveluiden

järjestämisessä970.

965 Suomen Kuntaliitto 1999. Sivistystoimen ajantieto 1999, 3.966 Suomen Kuntaliitto 1999. Sivistyksen suunta, 2.967 KuntaSuomi2004. 28.2.2000.968 Suomen Kuntaliitto 1999, Sivistystoimen ajantieto 1999, 51.969 Alaraasakka 1996, 34.970 Mäkelä 1998, 113. Arminen, 1997, 7: Toiseen tulokseen voisi tulla Avustuspolitiikka kunnissa kirjanesipuheesta, jossa erityisavustaja Olavi Arminen perustelee kirjan tarvetta Suomen Kuntaliittoon tulleidenohjetiedustelujen perusteella. Kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen viranhaltijat ovat kyselleet ohjeitakuntien avustusten jakosäännön pohjaksi. Tämä esipuheen perustelu viestittää kuntien vahvaa uskoaedunvalvojansa ohjeistukseen.

Page 265: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

232

6. EU-jäsenyyden merkitys kuntien kulttuuritoimelle, nuorisotyölle jaliikuntatoimelle

6.1. Eurooppaoikeus kunnallisen kulttuuri- ja liikuntatoimen sekä nuorityönraamina

Kuntien toimintaympäristö on 1990-luvulla muuttunut monella tavoin. Suomen

liittyminen Euroopan unionin jäseneksi 8.12.1994971 merkitsi EY-lainsäädännön

vaikutusten ulottamista myös kuntien toimintaan 1.1.1995.972 Kuntien kansainvälinen

toiminta ei ole aina ollut itsestään selvä asia. Se on puhuttanut kunnallisoppineita ja

hallintolainkäyttöä, kun on vedetty rajaa kunnan toimialalle. Korkeimman hallinto-

oikeuden ratkaisut ovat linjanneet kuntien kansainvälisen toiminnan laajuutta 973. Euroopan

yhdentymiskehitys ja erityisesti EU-jäsenyys on yhtenäistänyt kuntien toimintatapoja ja

tehtäviä niin välillisesti kuin välittömästikin. Kunnat muodostavat osan jäsenvaltiota, joka

tarkoittaa, että ne muodollisesti toimivat jäsenvaltion osina ja ovat omalta osaltaan

jäsenyysvelvoitteen kohteina.974 Kysymys on toisaalta kuntien itsehallinnosta ja toisaalta

kuntien ja jäsenvaltion välisestä työnjaosta. Kunnan tehtäväpiiriin ei ole katsottu koskaan

kuuluneen ulkopoliittisen toiminnan eikä kehitysavun antamisen, sillä ne ovat olleet

valtion tehtäviä975. EU:n päätökset eivät muodollisesti rajoita kunnallista itsehallintoa

mutta kunnat toteuttaessaan niitä jäsenvaltiovelvoitteen puitteissa joutuvat valtionhallinnon

varsinaisten toimeenpanoelinten ohjauksen ja valvonnan alaisiksi976.

Pohjoismainen ystävyyskuntatoiminta ja kunnallinen yhteistyö on ollut sallittua

kansainvälissopimuksellisesti aina vuodesta 1977, jolloin Norja, Tanska, Ruotsi ja Suomi

solmivat sopimuksen pohjoismaisesta kunnallisesta yhteistyöstä977. Kuntien kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotoimi ovat harjoittaneet kansainvälistä toimintaa melko laajastikin978

mutta erityinen intressi on ollut juuri pohjoismaisessa yhteistyössä. Kaupunkien ja suurten

kuntien ystävyyskuntatoiminta on ulottunut jo kauan myös Keski-Eurooppaan sekä Itä-

Eurooppaan erityisesti Venäjälle ( aikaisemmin Neuvostoliittoon ). 971 Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä1540/1994.972 Harjula - Prättälä 1998, 7.973 Ks. Hannus - Hallberg 1997, 103 - 105 oikeustapaukset.974 Mäenpää 1997, 9, 11, 16.975 Hannus - Hallberg 1997, 85.976 Mäenpää 1997, 11, 16.977 Laki Suomen, Norjan, Ruotsin ja Tanskan välillä kunnallisesta yhteistyöstä yli pohjoismaistenvaltakunnanrajojen tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä SopS n:o 1/1979.

Page 266: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

233

Ystävyyskuntatoiminta ei ole ollut pelkästään pohjoismainen ilmiö, vaan se on tunnettu

myös Euroopan yhteisössä, jossa se on ankkuroitu Rooman sopimukseen.

Ystävyyskaupungit ovat rakentaneet yhdentyvää Eurooppaa ja samalla tavalliset ihmiset on

pyritty saamaan mukaan yhteisen Euroopan luomiseen erilaisin vaihto-ohjelmin.979

Euroopan komissio on tukenut Ystävyyskunta � Town Twinning -ohjelmalla

ystävyyskaupunkien asukkaiden tapaamisia, aihekohtaisia tapahtumia ja hankkeita sekä

ystävyyskaupunkitoiminnasta vastaavien jatkokoulutusta980.

Myös v. 1949 perustettu Euroopan neuvosto merkittävänä demokratian, kulttuurin ja

ihmisoikeuksien edistäjänä on myötävaikuttanut alueiden ja kaupunkien välisen

yhteistyöhön ja ystävyyskaupunkitoimintaan981. Euroopan neuvoston tärkein anti

kulttuurille on Euroopan kulttuurisopimus ( European Cultural Convention, Paris,

19.XII.1954 ), joka edelleen linjaa eurooppalaista kulttuuriyhteistyötä982. Suomi saattoi

Euroopan kulttuurisopimuksen voimaan Asetuksella Euroopan kulttuurisopimuksen

voimaansaattamisesta ( 98/1970 ) v. 1970. Kulttuuristen osallistumisoikeuksien takeet

löytyvät YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisesta julistuksesta vuodelta 1948, joka on

otettu huomioon Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksessa ( Convention for the

Protection of Human Rights and Fundamental Freedom, Rome, 4.XI.1950,

Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi, Rooma, 4.11.1950 ),

jonka Suomi on saattanut voimaan v. 1990983. Aimo Ryynäsen mukaan Euroopan

neuvoston ihmisoikeussopimuksella on ollut merkitystä kunnallisen lainsäädännön

uudistamisessa ja hallintoviranomaisten toiminnan ohjaajana984. YK:n lapsen oikeuksien

julistus985 takaa lasten kulttuuriset oikeudet, sillä lasten oikeutta osallistua vapaasti

kulttuuri- ja taide-elämään tulee suojata ja edistää kulttuurin, taiteen,

virkistäytymisharrastusten sekä vapaa-ajan toimintojen tarjontaa ( 31 artikla ).

Kulttuurinen osallistumisoikeus on lausuttu YK:n ihmisoikeuksien julistuksen 27

artiklassa: �Kullakin henkilöllä on oikeus vapaasti osallistua yhteisön sivistyselämään, 978 Hannus - Hallberg 1997, 85.979 Euroopan komissio 1997, 10 � 16.980 Euroopan komission Ystävyyskunta � Town Twinning �ohjelma 1999 29.2.2000.981 Taiteen keskustoimikunta 1998, 93.982 Taiteen keskustoimikunta 1998, 40.983 HE 22/1990 vp,. 439/1990 .984 Ryynänen 1999, 93.985 YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista 1989, Asetus lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksenvoimaansaattamisesta sekä yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain

Page 267: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

234

nauttia taiteista sekä olla osallisena tieteen edistykseen ja siitä johtuviin etuihin. Jokaisella

on oikeus niiden henkisten ja aineellisten etujen suojaan, jotka johtuvat hänen luomastaan

tieteellisestä, kirjallisesta ja taiteellisesta tuotannosta.� Kulttuurisia oikeuksia ei kuitenkaan

ole riittävästi kehitetty ja niiden oikeudellinen suoja on todettu puutteelliseksi, joka

edellyttäisi kulttuurioikeuksien uudelleen määrittelyä986. Kansalaisten yleisiä oikeuksia

koskevat kansainväliset sopimukset ovat tärkeitä hallinto-oikeuden kannalta ja ne sitovat

hallintotoimintaa987.

Euroopan neuvosto käynnisti 1900-luvulla kansallisten kulttuuripolitiikkojen

arviointihankkeen jäsenmaissaan. Suomen kulttuuripolitiikan tutkinta ja arviointi tehtiin

v. 1994 ja raportti julkaistiin v. 1996 suomeksi ja v. 1997 englanniksi. Ennen Suomea

tutkinta ja arviointi oli tehty Ranskassa, Ruotsissa, Itävallassa ja Hollannissa988.

Suomalaisen kulttuuripolitiikan arviointiraporttia olen käyttänyt tämän tutkimuksen

lähteenä.

Euroopan neuvoston nuorisokomitea ( CDEJ989 ) aloitti kansallisten nuorisopolitiikkojen

maatutkinnan Suomesta v. 1995. Maatutkinnan tarkoituksena oli arvioida Euroopan

kulttuuriyleissopimukseen ( European Cultural Convention, Paris, 19.XII.1954 )

liittyneiden maiden nuorisopolitiikka990. Maatutkinnassa nostettiin esille suomalaisen

nuorisotyön nuorisopoliittisen tehtävän epärealistisuus. Kokonaisvaltainen

nuorisopolitiikka nähtiin tarpeelliseksi mutta sen ei katsottu toimivan käytännössä. Lisäksi

todettiin, että EU- jäsenyyden mukanaan tuoma alueellisen kehittämisen järjestelmä

maakunnan liittojen valmistelemissa aluekehittämisohjelmissa, joilla imuroidaan

rakennerahastovaroja maakunnan kehittämisen lisäresursseiksi, ei nuorten elinolojen

parantamisen näkökulmasta toimi.991 Maatutkinnan mukaan myöskään Nuorisotyölaissa (

235/1995, 4 § ) lausuttu perinteinen dualistinen nuorisotyön malli ei ole enää

voimissaan992.

voimaantulosta, SopS 60/1991.986 Taiteen keskustoimikunta 1998, 170 - 171.987 Mäenpää 1997, 189.988 Euroopan neuvosto 1996, 19.989 CDEJ = The Steering Committee for Youth.990 Opetusministeriö 1997, 5.991 Opetusministeriö 1997, 19, 176, 181.992 Opetusministeriö 1997, 174 ja Ministry of Education 1997, 253.

Page 268: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

235

Euroopan neuvosto on antanut Eurooppalaisen liikunnan peruskirjan ( The European

Sports Charter ) v. 1992993, jonka tavoitteena on urheilun eettisten sääntöjen mukaan

kannustaa kaikkia ihmisiä osallistumaan liikuntaan ja erityisesti varmistaa nuorten

mahdollisuus saada fyysistä kasvatusta ja saavuttaa perusliikuntataidot. Julkisen hallinnon

tehtävänä on täydentää urheiluliikkeen toimia, sillä peruskirja korostaa vapaaehtoisen

urheiluliikkeen merkitystä. Paikallisten viranomaisten, hallitusten ja vapaaehtoisten

järjestöjen välistä yhteistyötä urheilussa on haluttu edistää peruskirjan jälkeenkin

esimerkiksi Euroopan neuvoston organisaatioon kuuluvan Euroopan paikallis- ja

alueviranomaisten kongressin ( CLARE ) suosituksessa 16.6.1996.

Suomen liittyminen Euroopan unioniin on merkinnyt myös kunnille uusia

kansainvälistymisen muotoja ja uusia velvoitteita edistää kansainvälistymistä.

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 149 � 150 ( ent.126 ) artiklojen mukaan

Euroopan yhteisön yhtenä yhteisenä politiikkana on koulutus, ammatillinen koulutus ja

nuoriso. Suomessa kansallisella tasolla näiden tehtävien toimeenpano kuuluu pääosiltaan

kunnan toimivaltaan. Euroopan yhteisön toinen yhteinen politiikka Maastrichtin

sopimuksen voimaan tulon jälkeen on ollut kulttuuri, josta säädetään

perustamissopimuksen 151 artiklassa ( ent. 128 ). Myös kulttuuri kuuluu suomalaisen

kunnan tehtäväpiiriin. Sekä nuorisoon liittyvät asiat että kulttuuri ovat Euroopan unionissa

yhteisöpilariasioita eli perinteisen yhteisöintegraation päämäärien sisällä, joka tarkoittaa,

että päätöksiä ja toimenpiteitä ohjaa yhteismarkkinoiden toteuttaminen. Urheilu ei

perustamissopimuksen mukaan kuulu Euroopan unionin toimivaltaan. Tämä ei kuitenkaan

ole estänyt urheiluasioiden käsittelyä unionin eri toimielimissä. Komissiossa koulutuksen

ja kulttuurin pääosastolla toimii myös urheilusta vastaava yksikkö, jonka tehtävänä on

hoitaa urheiluasioihin liittyvää yhteistyötä komissiossa ja EU:n toimielinten välillä sekä

olla yhteistyöelimenä kansallisten ja kansainvälisten urheiluorganisaatioiden,

urheilujärjestöjen ja urheiluliitojen välillä994. Euroopan yhteisön komission selvitys

Helsingissä 17.12.1999 kokoontuneelle Eurooppa-neuvostolle toteaa urheilun

oikeudellisen ympäristön selkeyttämiseksi, että � vaikka perustamissopimuksessa ei

olekaan erityisiä urheilua koskevia määräyksiä, yhteisön on kuitenkin huolehdittava siitä,

että kansallisten viranomaisten tai urheilujärjestöjen aloitteet ovat yhteisön lainsäädännön,

myös kilpailulainsäädännön mukaisia ja noudattavat erityisesti sisämarkkinoiden

993 The European Sports Charter, adopted by the Committee of Ministers on 24 September 1992.994 Sport �Urheilu ja Euroopan unioni 1.2.2000.

Page 269: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

236

periaatteitta ( työntekijöiden vapaa liikkuvuus, sijoittumisvapaus, vapaus tarjota palveluita

jne. ).� Selvityksessä todetaan lisäksi, ettei urheilutoiminnan laajamittainen sääntely,

urheilutoiminnan tukeminen eikä yhteisen urheilupolitiikan käyttöön ottaminen tule

kyseeseen. Yhteisö seuraa, koordinoi ja tulkitsee urheilun alaa. Näillä toimenpiteillä

pyritään vahvistamaan urheilutoiminnan oikeusvarmuutta ja yhteiskunnallista tehtävää

yhteisössä.995 Liikunta ja urheilu ovat olleet Suomessa tärkeitä niin kansallisia kuin

paikallisia toimintoja.

Kansalliset säädökset ( national law ) kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimelle ovat

oikeudellisen infrastruktuurin ydin. Euroopan unioniin liittyminen v. 1995 merkitsi

ylikansallisen ( supranational law ) eurooppaoikeuden 996 ulottamista Suomen

oikeusjärjestelmään ja vaikutustensa ulottamista myös kuntien toimintaan. eurooppaoikeus

muodostuu Mäenpään mukaan kahdesta oikeudenalasta: 1. EY-oikeudesta eli

yhteisöoikeudesta ja 2. Euroopan neuvoston oikeudesta997. Euroopan yhteisöjen luoma,

koko maailmassa ainutlaatuinen oikeusjärjestys sitoo kaikkia jäsenvaltioita. Se on

itsenäinen suhteessa jäsenvaltioidensa oikeusjärjestyksiin ja sillä jäsenvaltiot ovat

rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan998. Oikeuslähteiden mukaan yhteisön

oikeusjärjestyksessä voidaan erottaa toisaalta primaarioikeus ja toisaalta sekundaarioikeus

eli johdettu oikeus999. Johdettu yhteisön oikeus eli neuvoston ja komission antamat

asetukset ( regulations ), direktiivit ( direktives ) ja päätökset ( decisions ) kulttuurin sekä

koulutuksen ja nuorison toimialoilla ovat tulleet osaksi myös suomalaista kulttuurin ja

nuorisotyön hallinnon ja toiminnan arkea.

Mäenpää näkee eurooppalaisessa kunnassa neljä ulottuvuutta Euroopan integraation

valossa: 1. kunta on integraation toteuttaja, 2. kunta on EU-oikeuden välitön sääntelyn

kohde. 3. kunta on paikallistason keskeisin päätöksentekijä ja 4. kunta on taloudellinen

toimija1000. Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökset Nuoriso-toimintaohjelmasta vv.

2000 � 2006 ja Kulttuuri 2000 �puiteohjelmasta 2000 � 2004 näyttäytyvät kunnille

kahdessa mielessä. Kunnat ovat unionin ohjelmapäätösten toteuttaja jäsenvaltiovelvoitteen

alla kansallisen toimiston apuna ja toisaalta päätökset voidaan nähdä konkreettisesti 995 Euroopan yhteisöjen komissio. Komission selvitys Eurooppa-neuvostolle 10.12.1999. KOM ( 1999 ) 644lopullinen, 6.996 Ks. Frösén 1999, 53.997 Mäenpää 1996, 5.998 Ks. Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi 1999, 16 - 17.999 Eerola � Mylly - Saarinen 1997, 67 ja Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi, 1999, 17 - 18.

Page 270: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

237

kuntien toimintaan, kuten talouteen ja henkilöstöpolitiikkaan vaikuttavina tekijöinä1001.

EU:n osarahoitteiset hankkeet ohjelmasopimuksineen ovat aluksi hämmentäneet kuntien

päättäjiä ja viranhaltijoita, koska kunnan rooli on ristiriitainen. Euroopan unionin

rakennerahastohankkeilla kunnat ovat saaneet uusia voimavaroja kunnan kehittämiseen

mutta uusi järjestelmä on tuonut mukanaan monimutkaisen ohjauksen ja valvonnan, joka

tuntuu olevan ristiriidassa kuntien itsehallinnon kanssa. Kunta on myös EU-oikeudellisen

sääntelyn välitön kohde, kuten alaviitteessä oleva esimerkinomainen oikeustapauskin

osoittaa1002. Integraation vaikutus kunnallisessa päätöksenteossa voi näkyä yksityisen

oikeussubjektinkin tasolla, jos Euroopan kansalaiset alkavat valvoa etujaan. Esimerkiksi

taiteilijoille tarkoitettujen työskentelytilojen vuokrauksessa ei voida lähteä suosimaan

oman kunnan taiteilijoita, vaan kunnan tulee päätöksenteossaan huomioida Euroopan

yhteisön perustamissopimuksen 43 artikla ( ent. 52 ), joka takaa toisen jäsenvaltion

kansalaiselle sijoittumisoikeuden toisen jäsenvaltion alueelle sekä antaa mahdollisuuden

harjoittaa siellä elinkeinoa. Yksityisen oikeussubjektin oikeus voi siis perustua suoraan

perustamissopimukseen eli primaarioikeuteen, jossa sen välittömät oikeusvaikutukset

voivat olla horisontaalisia tai vertikaalisia1003.

Ylikansallisen ja kansallisen oikeuden lisäksi kansainvälinen oikeus ( international law )

solmittujen kansainvälisten sopimusten seurauksena koskettaa myös tutkimukseni

kohteita, kuten edellä olen selvittänyt. Kulttuurisopimukset ovat hallitusten välisiä, joiden

valmistelu on ulkoministeriön ja opetusministeriön yhteistyöasia. Opetusministeriön

toimialaan kuuluvat kahdenväliset ja monenkeskiset valtioiden väliset kulttuurisopimukset

ja kulttuurivaihtosopimukset hyödyttävät myös paikallistason kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotoimintaa. Sopimusten avulla pyritään tukemaan myös alan toimijoiden

1000 Mäenpää 1997, 37.1001 Ks. Mäenpää 1997, 40.1002 Kunta on myös EU-oikeudellisen sääntelyn kohteena ja sen tulee huomioida se omassapäätöksenteossaan ja toiminnassaan. KHO:12.04.1999/712: Arvonlisäverolaissa ei ole erityistäkulttuuritoimintaa koskevaa vapaussäännöstä. Hallituksen esityksessä arvonlisäverolaiksi ( HE 88/1993 )todetaan, että kulttuuri- ja viihdepalvelut, kuten konsertit, on tarkoitettu verottomiksi toiminnoiksi, jokatulkinta on yhteneväinen arvonlisädirektiivin 13 artiklan A kohdan alakohdan säännöksen kanssa, kunkysymys on julkisoikeudellisen laitoksen harjoittamasta kulttuuritoiminnasta. Näin ollen ja ottaen huomioon,että arvonlisäverolakia tulkittaessa on valittava direktiivin Suomelle asettamien velvoitteiden mukainentulkinta, Tampereen kaupungin julkisoikeudellisena laitoksena harjoittamasta musiikkijuhlien järjestämisestäei ollut suoritettava arvonlisäveroa. Ennakkoratkaisu ajalle 1.1.1996 � 31.12.1998. Arvonlisäverolaki 1 § 1mom. 1 kohta ( 1501/93 ), Kuudes neuvoston direktiivi jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännönyhdenmukaistamisesta � yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste (77/388/ETY ) 13 artikla A kohdan alakohta ja 2 kohta b alakohta.1003 Ks. Eerola � Mylly � Saarinen 1997, 111.

Page 271: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

238

ammatillisten valmiuksien kehittymistä kansainvälisesti sekä tuetaan myös

nuorisovaihtojen käynnistämistä1004. Vanhin kulttuurisopimus on solmittu Viron kanssa v.

1937 mutta suurin osa kulttuurisopimuksista on solmittu v. 1975 jälkeen eli ETYKin

päätösasiakirjan suosituksen perusteella. Lähes kaikkien Euroopan maiden kanssa

Suomella on kulttuurisopimus ja Pohjoismaiden kanssa harjoitetaan asiantuntijavaihtoa ja

yhteistyötä pohjoismaisissa kulttuuri- liikunta- ja nuorisotyörakenteissa. Venäjän kanssa

kulttuuriyhteistyö ei perustu kulttuurivaihto-ohjelmiin, vaan se hoidetaan muulla tavoin.1005

Monenkeskistä yhteistyötä tehdään niin pohjoismaisella, eurooppalaisella kuin

kansainvälisellä tasolla erilaisin yhteistyöjärjestelyin.

6.2. Laadukasta ja innovatiivista kulttuuria EU-resurssein

Suomen liittyminen Euroopan unioniin ja ylikansallisen EY-lainsäädännön tuleminen

osaksi suomalaista oikeusjärjestystä on merkinnyt myös uusien keinojen käyttöönottoa

kuntien kulttuuritoiminnassa kuin myös nuorisotyössä. Euroopan unioni lähentää ja

sovittaa yhteen yhteisillä politiikoillaan jäsenvaltioiden kansallisia politiikkoja, joihin

kuuluvat myös pieninä asiakokonaisuuksina edellä mainitut kaksi politiikkaa:

kulttuuripolitiikka ja nuorisopolitiikka. Kuntien toiminnan kannalta merkittävin

sektoripolitiikka on aluepolitiikka, jolla tavoitellaan perustamissopimuksen 3 artiklan

mukaista taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ( koheesion ) lisäämistä. Varat

aluepolitiikkaan tulevat rakennerahastojen ( Euroopan maatalous- ja tukirahasto, Euroopan

sosiaalirahasto ja Euroopan aluekehitysrahasto ) kautta ( Perustamissopimus 158 artikla,

ent. 130 b ). Vain harvoilla aloilla, kuten kauppapolitiikka, maatalous- ja kalastuspolitiikka

sekä kilpailupolitiikka yhteisön politiikka korvaa kansallisen toiminnan1006. Kulttuurin ja

nuorisotyön osalta tämä tarkoittaa sitä, ettei yhteisön tarkoituksena ole harmonisoida eli

yhdenmukaistaa näitä aloja koskevaa lainsäädäntöä, joka ilmaistaan nuorison osalta

perustamissopimuksen 149 ( ent. 126 ) artiklassa ja kulttuurin osalta 151 ( ent.128 )

artiklassa. �Yhteisö myötävaikuttaa siihen, että jäsenvaltion kulttuurit kehittyvät

kukoistaviksi pitäen arvossa niiden kansallista monimuotoisuutta korostaen samalla niiden

yhteistä kulttuuriperintöä�. Neuvosto toteuttaa sellaisia edistämistoimia, jotka eivät

merkitse jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamista, sanotaan

1004 OPM � Kansainvälinen yhteistyö 2000, 1 � 2.1005 Kulttuurivaihto-ohjelmat 2000, 1 � 3.1006 Eerola � Mylly - Saarinen 1997, 13

Page 272: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

239

perustamissopimuksessa. Vaikka urheilu ei kuulukaan yhteisön toimintapolitiikkoihin, on

Euroopan unioniin liittyminen merkinnyt tälläkin sektorilla uusia mahdollisuuksia.

Kulttuurin edistämiskeinoista yksi keskeisimmistä alkaneella vuosituhannella on

Kulttuuri 2000 -ohjelma, joka on Euroopan yhteisön ensimmäinen kulttuurin

puiteohjelma vuosille 2000-2004 � First European Community Framework Programme in

Support of Culture ( 2000-2004 )1007. Laajaa yhtenäistä ja ainoaa kulttuurin puiteohjelmaa

ovat edeltäneet eurooppalaisen taide- ja kulttuuritoiminnan ohjelma Kaleidoskooppi (

1996-1999 ), kirjan ja lukemisen ohjelma Ariane ( 1997-1999 ) ja kulttuuriperinnön

ohjelma Rafael ( 1997 � 1999 ). Kulttuuri 2000 -ohjelmalla Euroopan yhteisö panee

täytäntöön perustamissopimuksen 151 artiklan ( ent. 128 ) tavoitteita kulttuuripolitiikassa.

Yhteisö on ottanut tehtäväkseen rohkaista jäsenvaltioita kulttuuriyhteistyöhön Euroopan

kansojen kulttuurin ja historian tuntemuksessa ja sitä koskevan tiedon levityksessä,

Euroopan kannalta merkittävän kulttuuriperinnön säilyttämisessä ja suojelemisessa,

muussa kaupallisessa kulttuurivaihdossa ja taiteellisessa ja kirjallisessa luovassa

toiminnassa audiovisuaalinen ala mukaan luettuna ( Euroopan yhteisön

perustamissopimuksen konsolidoitu toisinto 151 artiklan 2 kappale ).

Kulttuuri 2000 -ohjelman tavoitteena on lisätä Euroopan yhteisen kulttuurialueen

arvostusta � tukemalla yhteistyötä jäsenvaltioiden luovaa työtä tekevien, kulttuurialan

toimijoiden ja kulttuuri-instituutioiden välillä seuraavin tavoittein:

a) Euroopan kansojen keskinäisen kulttuurin ja historian tuntemus korostaen heidän

yhteistä kulttuuriperintöään sekä edistää kulttuurivuoropuhelua,

b) luova työ, monikansallinen kulttuurin levittäminen sekä taiteen tekijöiden ja teosten

liikkuvuus,

c) kulttuurisen monimuotoisuuden edistäminen ja uusien kulttuuristen ilmaisumuotojen

kehittäminen,

d) kulttuurin osallistuminen sosiaalis-taloudelliseen kehitykseen,

e) Euroopalle tärkeän kulttuuriperinnön arvostuksen lisääminen,

f) Euroopan kulttuurien vaikutus kolmansiin maihin ja vuoropuhelu muiden maailman

kulttuurien kanssa.� ( Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi

kulttuuriyhteistyön yhtenäisen rahoitus- ja ohjelmointivälineen perustamisesta (

1007 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle ja alueiden komitealle KOM ( 1998 ) 266lopull. �98/0169(COD), 6.5.1998.

Page 273: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

240

Kulttuuri 2000 -ohjelma ) ( 98/C 211/08 ) KOM ( 1998 ) 266 lopull. 98/0169 ( COD) 1

artikla ) Lisäksi edellä mainitussa artiklassa todetaan, että Kulttuuri 2000 -ohjelman

tulee myös edistää tehokasta liittymistä yhteisön muiden politiikkojen toimiin, joilla on

vaikutusta kulttuuriin.

Puiteohjelman tavoitteet toteutetaan kolmenlaisilla toimilla ( Types of cultural action ).

Kulttuuriyhteistyön erityistoimet, joihin osallistuu kulttuurialan toimijoita vähintään

kolmesta jäsenvaltiosta on ensimmäinen toiminto. Toinen toiminto edistää valtioiden

välistä monivuotista kulttuurialan yhteistyötä, johon osallistuu vähintään viisi Kulttuuri

2000 -ohjelmassa mukana olevaa Euroopan valtiota, jotka yhteistoimet käsittävät

konkreettisten, toisiaan täydentävien ja johdonmukaisten kulttuuritoimien

toteuttamissuunnitelman. Kolmantena toimintona ovat erityiset eurooppalaiset tai

kansainväliset kulttuuritapahtumat. ( Ennakkoilmoitus ehdotuspyynnöstä, joka koskee

tukien myöntämistä kulttuurin alalla (2000/C 49/07 ) ) Suomalaisessa

ohjelmatiedotuksessa on otettu käyttöön seuraavat toimien nimitykset:

1. Erityiset innovatiiviset ja/tai kokeilevat toimet ( toiminto 1 ),

2. Monivuotisten yhteistyösopimusten perusteella toteutettava monikansallinen yhteistyö

( toiminto 2 ) ja

3. Erityiset eurooppalaiset ja/tai kansainväliset kulttuuritapahtumat ( toiminto 3 )1008.

Euroopan unionissa kulttuuria koskevat päätökset tulee perustamissopimuksen 151

artiklan mukaan tehdä yksimielisesti yhteispäätösmenettelyä noudattaen. Kulttuuri 2000 -

ohjelma lähti liikkeelle neuvoston pyynnöllä komissiolta 22.9.1997. Neuvosto pyysi

ehdotusta ohjelmointi- ja rahoitusvälineen perustamisesta Euroopan kulttuuritoiminnan

tulevaisuudelle. Komissio laati 6.5.1998 ehdotuksen kulttuuriyhteistyön yhtenäisen

rahoitus- ja ohjelmointivälineen perustamisesta eli Kulttuuri 2000 -ohjelmasta ja toimitti

sen yhteispäätösmenettelyn mukaisesti lausunnolle Euroopan parlamentille, neuvostolle ja

alueiden komitealle. Komissio joutui antamaan muutetun ehdotuksensa 16.11.1998 ja

Itävallan puheenjohtajuuskauden kulttuuri- ja audiovisuaalineuvostossa päästiin kaikilta

muilta osin yhteisymmärrykseen paitsi rahoituksesta. Komissio aloitti kokeiluhankkeet

julkaisemalla ehdotuspyynnön 10.6.1999. Neuvoston yhteinen kanta hyväksyttiin kulttuuri-

ja audiovisuaalineuvostossa 28.6.1999 Luxemburgissa. Euroopan parlamentti hyväksyi 14

tarkistusta neuvoston yhteiseen kantaan 28.10.1999. Koska yhteistä päätöstä ja ymmärrystä

ohjelman talousarviosta ( komission ehdotus 167 miljoonaa euroa eli 993 miljoonaa

Page 274: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

241

markkaa, neuvoston yhteinen kanta myös 167 miljoonaa euroa ja parlamentti 250

miljoonaa euroa eli 1,49 miljardia markkaa ) ei vieläkään saatu aikaan, Kulttuuri 2000 -

ohjelma meni sovittelukomiteaan 25.11.1999, jota johti Suomen kulttuuriministeri Suvi

Lindén. Sovinto saavutettiin 9.12.1999 ja ohjelma voitiin käynnistää 1.1.2000, kuten

Suomen puheenjohtajuuskauden ( 1.7. � 31.12.1999 ) tavoite olikin.1009 Viisivuotiskautisen

ohjelman kokonaisbudjetiksi hyväksyttiin 167 miljoonaa euroa.1010 Päätös Kulttuuri 2000-

ohjelman perustamisesta on astunut voimaan 10.3.2000, jolloin se on julkaistu Euroopan

yhteisöjen virallisessa lehdessä ( Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o

508/2000/EY, tehty 14 päivänä helmikuuta 2000, Kulttuuri 2000 �ohjelman perustamisesta

).

Kulttuuri 2000 -ohjelman täytäntöönpanosta Euroopan yhteisössä vastaa komissio, jota

avustaa neuvoa antava komitea, jonka muodostavat jäsenvaltioiden edustajat komission

edustajan puheenjohdolla ( Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi

kulttuuriyhteistyön yhtenäisen rahoitus- ja ohjelmointivälineen perustamisesta ( 98/C

211/08 ) 4 artikla ). Komission ennakkoilmoituksessa ehdotuspyynnöstä, joka koskee

tukien myöntämistä kulttuurin alalla 22.2.2000 puhutaan kuitenkin hallintokomiteasta.

Neuvoa - antavalla komitealla ja hallintokomitealla on erilaiset toimivaltuudet.

Hallintokomitealla on suurempi vaikutusvalta tehtäviin ratkaisuihin kuin neuvoa-antavalla

komitealla1011. Kussakin jäsenvaltiossa on kulttuurin yhteyspiste ( Cultural Contact Point

), josta kulttuurialan toimijat voivat saada tietoa ja neuvontaa hakemuksen tekemisessä.

Suomessa tehtävään on nimetty Kansainvälisen henkilövaihdon keskus CIMO, joka on

perustettu v. 1991. CIMO on opetusministeriön hallinnonalan moderni yksikkö1012, joka

huolehtii useiden Euroopan unionin koulutus- ja nuoriso-ohjelmien tiedottamisesta ja

neuvonnasta ja kansallisesta toimeenpanosta. Kulttuuri 2000 -ohjelman hankkeet valitsee

komissio riippumattoman asiantuntijapaneelin lausunnon perusteella ( Ennakkoilmoitus

ehdotuspyynnöstä, joka koskee tukien myöntämistä kulttuurin alalla ( 200/C 49/07 ) ).

Ketä Kulttuuri 2000 -ohjelma koskee? Ketä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös

Kulttuuri 2000 -ohjelmaksi velvoittaa? Kuka tai ketkä voivat saada tukea ohjelman

1008 Cimo. EU:n kulttuuriohjelmat 29.2.2000 ja EU & kulttuuri tietopalvelu 29.2.2000.1009 Ks. Eerola � Mylly - Saarinen 1997. 64 - 66 ja liite 3 yhteispäätösmenettely.1010 EU & kulttuuri tietopalvelu 5.2.2000.1011 Eerola � Mylly - Saarinen 1997, 36 - 37.1012 OPM �Organisaatio � OPM:n alaiset virastot ja laitokset 29.2.2000.

Page 275: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

242

mukaisiin hankkeisiinsa? Perustamissopimuksen 249 artiklan ( ent. 189 ) mukaan � päätös

velvoittaa kaikilta osiltaan niitä, joille se on osoitettu �. Kulttuuri 2000 �ohjelmapäätös on

tehty Euroopan parlamentin ja unionin neuvoston yhteispäätösmenettelyssä. Kulttuurin

puiteohjelma on otettu Euroopan yhteisön toimivaltaan perustamissopimuksen 5 artiklan

toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen perusteella, koska on katsottu, että

jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla toteuttaa Kulttuuri 2000 �ohjelmassa ehdotetun

toiminnan tavoitteita ja että ne voidaan paremmin toteuttaa yhteisön tasolla toimien

laajuuden ja vaikutusten vuoksi1013. Ohjelmapäätös velvoittaa jäsenvaltioita. Ohjelma

kohdistuu laajasti jäsenvaltioiden kulttuurialan toimijoihin ja se koskee kaikkia

kulttuurialan toimia ( Ennakkoilmoitus ehdotuspyynnöstä 2000/C 49/07 ). Päätöksellä on

sekä välittömiä että välillisiä oikeusvaikutuksia. Välittömiä oikeusvaikutuksia Kulttuuri

2000-ohjelmapäätöksellä on Euroopan unionin jäsenvaltioihin, koska päätös sitoo niitä,

joille se on osoitettu. Kulttuuri 2000 �ohjelmapäätöksellä ei ole yksityisiä oikeussubjekteja

velvoittavia oikeusvaikutuksia. Lisäksi välittömiä oikeusvaikutuksia ohjelmalla on

päätöksen 5 artiklan mukaan myös kolmansiin maihin ja kansainvälisiin järjestöihin.

Euroopan talousalueen maat, Kypros ja Keski-Euroopan assosioituneet maat voivat

määrätyin edellytyksin osallistua ohjelmaan kuin myös muut kulttuurilausekkeita tehneet

kolmannet maat ja kansainvälisistä järjestöistä esimerkiksi Unesco ja Euroopan neuvosto.

Jäsenmaissa toimivat kulttuurialan toimijat, jotka hyötyvät taloudellisesti puiteohjelmasta,

voivat olla myös jäsenvaltion yhteistyövelvoitteen kohteena sen laajassa merkityksessä. Ne

eivät kuitenkaan ole Kulttuuri 2000 �ohjelman sopijapuolia mutta ohjelman perusteella

tukea saavista kulttuurin toimijoista tulee komission sopijapuolia, joita velvoittavat

yksittäisen sopimuksen ehdot. Vaikka yhteistyövelvoite kohdistuukin ensisijassa

jäsenvaltioon, EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä käsite ymmärretään niin, että

yhteistyövelvoitteen kohteena ovat myös kuntien toimielimet, yritykset ja yksityiset

oikeussubjektit, mikäli ne huolehtivat julkisista tehtävistä1014.

Jokainen jäsenvaltio saa itsenäisesti määritellä, mikä organisaatio kansallisella tasolla

huolehtii yhteisöpäätösten toteuttamisesta eli hallinnollisesta implementoinnista1015.

Kulttuuri 2000 �ohjelman kuin myös Nuoriso-toimintaohjelman osalta Suomi

jäsenvaltiona on päättänyt antaa hallinnollisen implementointitehtävän Kansainvälisen 1013 Euroopan parlamentin ja neuvoton päätös N:o 508/2000/EY, tehty 14 päivänä helmikuuta 2000,Kulttuuri 2000 �ohjelman perustamisesta, L 63/2.1014 Mäenpää 1997, 22.1015 Mäenpää 1997, 17, 26.

Page 276: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

243

henkilövaihdon keskus Cimolle, joka kuuluu opetusministeriön alaisuuteen. Sen

tehtävänä on informaatio-ohjata ohjelmien toimeenpanoon liittyvät asiat ja huolehtia

hallinnollisesta implementoinnista sille uskotun toimivallan puitteissa. Cimon toimia ohjaa

perustamissopimuksen 10 artiklan ( ent. 5 ) mukainen yhteistyö- ja lojaliteettivelvoite, jolla

jäsenvaltioiden hallintojen erilaisuudesta huolimatta unionin jäsenmaissa halutaan taata

tehokas, yhtenäinen ja unionille lojaali päätösten toteuttaminen1016.

Kulttuuri 2000 -ohjelman kokeiluhankkeiksi, joiden tuli käynnistyä v. 19991017 on

komissio hyväksynyt 16 suomalaista kulttuurin toimijaa 55 yhteistyöhankkeesta. Vain yksi

suomalainen kulttuurin toimija Raatikainen & Vänskä Oy on pääjärjestäjänä eli

vetovastuussa kulttuuriohjelmahankkeessa. Kyseessä on eurooppalaiseen

dokumentarismiin keskittynyt valokuvataiteen hanke � Photo.doc.�. Yhteistyökumppanit

ovat Ruotsista ja Isosta-Britanniasta. Viidessätoista muussa hyväksytyssä hankkeessa on

mukana suomalainen yhteisjärjestäjä, joka on siis toinen mahdollisuus Kulttuuri 2000 -

ohjelman hyödyntämiseksi. Voidaan sanoa, että suomalaiset kulttuurin toimijat edustavat

laajaa ja oikeudelliselta organisointistatukseltaan erilaista kulttuuritoimijoiden ja kulttuuri-

instituutioiden kenttää. Mukaan ovat päässeet institutionaalisen kulttuurikentän edustajista

taiteen keskustoimikunta, nykytaiteen museo, Suomen kirjallisuuden tiedotuskeskus,

Suomen valokuvataiteen museon säätiö ja Suomen rakennustaiteen museo. Kuntasektoria

edustavat Vantaan kaupunki, Helsingin kaupunginmuseo ja Helsingin kaupungin

kulttuuriasiainkeskus. Alueellista ja maakunnallista toimijaa edustaa Hämeen liitto.

Tukea ovat myös saaneet kaksi kulttuurifestivaalia eli Finlands Festivals ja Tammerfors

Foto-festival ja kolme yhdistystä eli Kuurojen Liitto ry, Zodiak presents ry ja ICOMOSin

Suomen osasto. Myös Suomen Saksan �instituutin säätiö on saanut tukea

kulttuurihankkeelleen. Vetovastuussa oleva Raatikainen & Vänskä Oy edustaa

kulttuuriyritystä.1018

Millaisia vaikutuksia ja velvoitteita Kulttuuri 2000 -ohjelma tuo suomalaisille kunnille?

Kuten edellä jo kuvasin, Kulttuuri 2000 -ohjelman kokeiluvaiheeseen ovat päässeet

Vantaan kaupunki ja Helsingin kaupunki sekä kuntayhtymätasoa edustava Hämeen liitto.

Kunnan organisaatioon kuuluvalla kulttuuri-instituutiolla on siis mahdollisuus päästä

1016 Mäenpää 1997, 21, 30.1017 Kulttuurin puiteohjelmaan liittyviä kokeiluhankkeita koskeva ehdotuspyyntö ( 1999/C 163/03 ).1018 16 suomalaista järjestäjää mukaan Kulttuuri 2000 �ohjelman kokeiluhankkeisiin 28.2.2000.

Page 277: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

244

osalliseksi Kulttuuri 2000 -ohjelman rahoituksesta, jos se muutoin toiminnallaan täyttää

ohjelmaedellytykset. Kulttuuri 2000-ohjelman vaatimukset ovat korkeat. Erityiset

innovatiiviset ja/tai kokeilevat toimet edellyttävät kolmen jäsenvaltion kulttuurialan

toimijan yhteistoimintaa. Tämä vaatimus lähtökohdaltaan edellyttää valtuuston tahtoa

resurssien uhrauksesta kansainväliseen toimintaan. Pelkkä tahto ja taloudelliset resurssit

eivät riitä, vaan kunnan henkilöstöltä edellytetään uutta ammatillista ja erityisesti

kansainvälistä osaamista. Kulttuuri 2000 -ohjelmalla voidaan edistää kokemusten vaihtoa

ja yhteistyötä sosiaalisen integraation ja erityisesti nuorten integraation parissa

työskentelevien kulttuuri- ja sosiokulttuurialan toimijoiden välillä ( Ennakkoilmoitus

ehdotuspyynnöstä 2000/C 49/07 ).

Jotta Euroopan unionin mahdollistamat ohjelmat voitaisiin hyödyntää, on paikallisen

kulttuuritoiminnan tavoiteasettelun oltava pitkäjänteistä, vakuuttavaa ja korkeatasoista.

Kunnan välittömän osallistumisen lisäksi kunta voi saada välillisiä hyötyjä Kulttuuri 2000-

ohjelmaan osallistumisesta. Kunnan jäsenistä kunnan asukkaat, kunnassa kotipaikkaa

pitävät, kulttuuritoimintaa harjoittavat yhteisöt, laitokset ja säätiöt ( Kuntalaki 356/1995, 4

§ ) voivat päästä osallisiksi Kulttuuri 2000 -ohjelmasta. Heille ohjelmalla on välittömiä

oikeusvaikutuksia mutta kunnalle välillisiä. Onko kunnalla velvollisuus myötävaikuttaa

jäsentensä EU-aktivoitumiseen esimerkiksi tiedottamalla uusista ohjelmista ja neuvomalla

kunnan jäseniä rahoitushakemusten teossa? Varsinainen tiedottamis- ja

neuvontavelvollisuus on Suomessa uskottu valtionhallintoon kuuluvalle CIMO:lle, kuten

jo aikaisemmin olen maininnut. Suomen Kuntaliitto on sivistystoimen tiedotteessaan

1/2000 tiedottanut jäsenkunnilleen myös Kulttuuri 2000 -ohjelmasta1019. Euroopan

yhteisön perustamissopimuksen 10 artiklassa ( ent. 5 ) ilmaistun jäsenvaltioiden yhteistyö-

ja lojaliteettiperiaatteen mukaan yhteistyövelvoite oikeuskäytännön perusteella ulottuu

myös kuntiin1020. Kuntien on siis edistettävä Euroopan yhteisön päämäärien toteuttamista

ja osallistuttava omalta osaltaan Kulttuuri 2000-ohjelman toteutumiseen. Viime kädessä

kaikki toimenpiteet johtavat perustamissopimuksen päämäärään: yhteismarkkinoiden

toteutumiseen eli esteiden raivaamiseen neljän vapauden: tavaroiden, henkilöiden,

palveluiden ja pääomien liikkumisen tieltä.

1019 Sivistystoimen tiedote 1/2000.1020 Mäenpää 1997, 135, Mäenpää 1996, 145.

Page 278: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

245

Kulttuuri 2000 -ohjelman toinen toiminto tähtää monivuotisiin, monikansallisiin

kulttuuriyhteistyösopimuksiin, joihin tulee osallistua viisi Kulttuuri 2000 -ohjelmassa

mukana olevaa Euroopan valtiota ja jotka käsittävät konkreettisten, toisiaan täydentävien ja

johdonmukaisten kulttuuritoimien toteuttamissuunnitelman. Tämä toiminto edellyttää

toimijoiltaan edellistä laajempaa ja syvällisempää jäsenvaltioiden välistä horisontaalista

yhteistyötä. Kolmatta toimintoa kutsutaan erityisiksi eurooppalaisiksi tai kansainvälisiksi

kulttuuritapahtumiksi. Kysymys on siis laaja-alaisista ja merkittävistä

kulttuuritapahtumista, joiksi luokitellaan mm. Euroopan kulttuuripääkaupunki ja Euroopan

kulttuurikuukausi. ( Ennakkoilmoitus ehdotuspyynnöstä 2000/C 49/07 ) Jos näiden kahden

toiminnon vaikutuksia arvioidaan kunnan näkökulmasta, kyseeseen voivat tulla lähinnä

suuret kaupungit ja niissä toimivat kulttuuri-instituutiot ja kulttuuritoimijat. Hankkeen

toteuttajalla tulee olla riittävä omarahoitusosuus, joka merkitsee vankkaa

kulttuuripoliittista resurssointia. Hyväksyttävään hankkeeseen voidaan kahden

ensimmäisen toiminnon osalta saada EU-rahoitusta enintään 60 % erityistoimen tai

sopimuksen talousarviosta. Kolmannen toiminnon rahoitus on ilmaistu vain

kokonaisrahoituksena ja tarkemmat ehdot määrittyvät ehdotuspyyntöjen perusteella. (

Ennakkoilmoitus ehdotuspyynnöstä 2000/C 49/07 )

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 3 artiklan mukaan yhteisön toimintaan sisältyy

aluepolitiikka, jolla lujitetaan jäsenvaltioiden taloudellista ja sosiaalista

yhteenkuuluvuutta. Yhteisön tarkoituksena on vähentää alueiden välisiä kehityseroja sekä

muita heikommassa asemassa olevien alueiden tai saarien jälkeenjääneisyyttä, maaseutu

mukaan lukien ( 158 artikla ). Aluepolitiikan perusta on yhteisön primaarilainsäädännössä.

Yhteisön ohjelmaperusteista aluepolitiikka tuetaan rakennerahastoilla ( Euroopan yhteisön

perustamissopimus159 artikla, ent. 130 b ). Yhteisö ohjaa rakennerahastojensa toimintaa

sekundaarioikeuteen eli johdettuun oikeuteen kuuluvilla asetuksilla. Kunnan kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotoimen näkökulmasta Euroopan aluekehitysrahastolla, EAKR1021 ja

Euroopan sosiaalirahastolla, ESR1022 on suurempi merkitys kuin Euroopan maatalouden

ohjaus- ja tukirahastolla, EMOTOR tai Kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineellä, KOR.

1021 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus ( EY ) N:o 1783/1999, annettu 12 päivänä heinäkuuta 1999,Euroopan aluekehitysrahastosta.1022 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus ( EY ) 1784/1999, annettu 12 päivänä heinäkuuta 1999,Euroopan sosiaalirahastosta.

Page 279: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

246

Vuosituhannen vaihde merkitsi myös rakennerahastojen toiminnassa uuden ja niiden

historiassa kolmannen kauden alkamista1023. Rakennerahastouudistus 2000-2006 (

Neuvoston asetus ( EY ) N:o 1260/1999 ) sisältää 1 artiklan mukaan kolme ensisijaista

tavoitetta: 1. Kehityksestä jälkeen jääneiden alueiden kehittämisen ja rakenteellisen

mukauttamisen edistämisen, 2. Rakenteellisissa vaikeuksissa olevien alueiden taloudellisen

ja sosiaalisen uudelleenjärjestelyn tukemisen ja 3. Koulutuksen, ammatillisen koulutuksen

ja työllisyyteen liittyvien politiikkojen ja järjestelmien mukauttamisen ja

nykyaikaistamisen tukemisen. Tavoite 3 eli inhimillisten voimavarojen kehittämistavoite

on horisontaalinen, joka tarkoittaa, että tämän tavoitteen toteuttamiseen Euroopan

sosiaalirahaston tuella voivat osallistua muut paitsi 1 -tavoitteen alueet ( ei Itä- eikä

Pohjois-Suomi eikä Ahvenanmaa ). Suomessa 3. tavoite kuuluu työministeriön valmistelu-

ja maksatusvastuulle ( Laki rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista

1353/1999 10 § ) mutta ohjelmatyö edellyttää myös ministeriötasolla laajaa yhteistyötä.

Opetusministeriö, jonka toimialaan kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen ohjaus- ja

yhteistyötehtävät kuuluvat, on merkittävällä osalla mukana tavoite 3 �ohjelma-asiakirjan

valmistelussa1024. Kuten jo aikaisemmin lääninhallituksen tehtävien yhteydessä olen

selvittänyt ovat lääninhallitukset saaneet opetusministeriön hallinnonalaan kuuluvissa

rakennerahastotehtävissä, kuten rakennerahastopäätösten valmistelussa, rahoituksen

myöntämisessä ja varojen takaisin perinnässä 15.3.2000 lukien toimivaltaa ( OPM asetus

280/2000 ), joka merkitsee yhteisön aluepoliittisten tavoitteiden hallinnointia aikaisempaa

lähempänä kuntia eli yhteisön hallinnollisen desentralisaation etenemistä yhä lähemmäksi

kansalaisia. Yhteisön tavoitteet toteutuvat tehokkaammin jäsenvaltio Suomessa

opetusministeriön hallinnonalalla läänitasolla, joka on lähempänä kansalaisia kuin

ministeriö, jolla toteutetaan unionisopimuksen läheisyysperiaatetta ( 1 artikla )1025.

Kulttuurisektorilla Suomen ensimmäistä rakennerahastokautta ( 1995 � 1999 ) on

pidetty menestyksekkäänä. Jyväskylän yliopistossa tehdään tutkimusta rakennerahastotuen

vaikutuksista maamme kulttuurielämään.1026 Opetusministeriön hallinnonalalla kehitettiin

runsaasti rakennerahastoprojekteja, joista 30 on nimetty hyväksi hankkeeksi. Hankkeilla on

edistetty taantuvien teollisuusalueiden kehittämistä ( tavoite 2 ), henkilöstön sopeutumista

1023 Ekestam 1999, 147.1024 Ks. Työhallinto � ESR/Tavoite 3 �ohjelma. Euroopan sosiaalirahasto.1025 Mäenpää 1997, 20. Toissijaisuusperiaatehan koski vain Euroopan yhteisön ja jäsenvaltion välistäsuhdetta eikä sitä sovelleta jäsenvaltion sisäiseen päätösvallan ajakoon.1026 Ristimäki 1999, 9.

Page 280: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

247

elinkeinoelämän rakennemuutokseen ja tuotantoelämän muutokseen ( tavoite 4 ),

maaseutualueiden kehittämistä ja rakenteellista uudistumista ( tavoite 5 b ) sekä erittäin

harvaan asuttujen alueiden kehittämistä ( tavoite 6 )1027. Myös yhteisöaloitteita on

opetusministeriön hallinnonalalla hyödynnetty.

Alkaneella rakennerahastokaudella ( 2000 � 2006 ) on käytössä neljä yhteisöaloitetta:

Interreg, Urban, Leader ja Equal ( Neuvoston asetus ( EY ) N:o 1260/1999 20 artikla )

aikaisempien 13 sijaan. Yhteisöaloitteet ovat komission jäsenvaltioille tarjoamia

rahoitusinstrumentteja, joilla pyritään ratkaisemaan Euroopan laajuisia ongelmia

ylittämällä kansallisuuksien, valtioiden ja alueiden rajoja1028. Yhteisöaloitteista Equal on

Euroopan sosiaalirahaston rahoittama ja perustuu aikaisempiin yhteisöaloitteisiin

Employment ja Adapt. Uuden yhteisöaloite Egualin tavoitteena on edistää uusia käytäntöjä

kaikenlaisen työmarkkinoihin liittyvän syrjäytymisen ja eriarvoisuuden torjumiseksi

valtioiden välisenä yhteistyönä ( Neuvoston asetu ( EY ) N:o 1260/1999, 20 artikla ). Myös

Egual -yhteisöaloitetoiminta on ohjelmaperusteista työskentelyä poistaa kaikenlainen

syrjintä ja syrjäytyminen Euroopan laajuisilta työmarkkinoilta. Valtioneuvosto on

hyväksynyt 31.8.2000 Equal -yhteisöaloitteen Suomen ohjelman, joka alkaa realisoitua

hallinnollisiksi päätöksiksi ja toteuttamistoimiksi vasta v.2001. Jäsenvaltioiden tulee

komission tiedonannon mukaan valita neljästä teema-alueesta 1. työllisyys, 2. yrittäjyys, 3.

sopeutumiskyky ja 4. naisten ja miesten yhtäläiset mahdollisuudet ne teemat, joissa se

haluaa tehdä kansainvälistä yhteistyötä1029. Suomi haluaa toimia kaikilla neljällä

toimintalinjalla edistääkseen ohjelman tavoitteita1030. Yhteisöaloitteen antamia keinoja

toteuttaa kunnan kulttuuripolitiikkaa kuin myös nuorisopolitiikkaa kunnat voivat

hyödyntää la kehittämiskumppanuuksin rakentamalla kokonaisvaltaisia

hankekokonaisuuksia myös täydentävyysperiaatteella.

6.3. Nuorten elinolojen parantamistoimenpiteiden vahvistuminen EU-resurssein

Nuorisoasiat kuuluvat perustamissopimuksen 149 artiklan ( ent. 126 ) mukaan Euroopan

yhteisön jaettuun toimivaltaan jäsenvaltioiden kanssa. Nuorisopolitiikan toteuttaminen on

yhdistetty yhteisön toimintapolitiikoissa koulutukseen ja ammatilliseen koulutukseen.

1027 OPM 1996, 19 ja OPM � Hallinto- ja esikuntatoiminnot, 1.1028 Ekestam 1999, 138.1029 K ( 2000)853, 14.4.2000; EYVL 2000/c 127/02, 5.5.2000, s. 2.1030 Työministeriö. Equal �yhteisöaloitteen Suomen ohjelma, ohjelmakausi 2000-2006, 57 � 78.

Page 281: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

248

Yhteisön toiminnalla pyritään edistämään nuorisovaihtoa ja sosiaalipedagogiikan alan

ohjaajien ( exchanges of sosio-educational instructors ) vaihtoa. Nuorisopolitiikan tavoite

on johdettavissa yhteismarkkinoiden toteuttamisen päämäärästä keinona poistaa

jäsenvaltioiden nuorilta ja nuoriso-ohjaajilta kaikki mahdolliset liikkumisen esteet ( 2 ja 3

artikla ).

Nuorten Eurooppa -ohjelman ( Youth for Europe programme ) kolmas vaihe käynnistyi

1.1.1995 eli samaan aikaan, kun Suomi liittyi Euroopan unionin jäseneksi1031.

Ensimmäinen Nuorten Eurooppa -toimintaohjelma hyväksyttiin neuvoston päätöksellä

88/348/ETY 16.6.1988 ja toinen vaihe 29.7.1991 ( 91/395/ETY ). Nuorisovaihto-ohjelman

toinen vaihe päättyi 31.12.1994. ETA-sopimuksen perusteella suomalaisilla nuorilla ja

nuoriso-ohjaajilla oli ollut mahdollisuus osallistua jo Nuorten Eurooppa -ohjelman toiseen

vaiheeseen mutta varsinaisen täysosallistumisen voidaan katsoa alkaneen ohjelman

kolmannesta vaiheesta, kun Euroopan parlamentti ja neuvosto tekivät 14.3.1995 Nuorten

Eurooppa -ohjelman kolmannen vaiheen päätöksen N:o 818/95/EY. Päätös tehtiin

yhteispäätösmenettelyllä, kuten perustamissopimuksen 149 artikla ( ent. 126 ) edellyttää.

Euroopan parlamentti ja neuvosto katsovat em. päätöksessä, että � nuorisovaihto on

soveltuva keino yhteisön muodostamien jäsenvaltioiden kulttuurien monimuotoisuuden

parempaan tuntemiseen ja ymmärtämiseen, ja tällä tavoin se voimistaa yhteisön

kansanvaltaa, erilaisuuden sietokykyä ja yhteenkuuluvuutta yhteisvastuun näkökulmasta;

tässä mielessä nuorten osallistumista hankkeiden valmisteluun, toteuttamiseen ja

seurantaan voidaan hyödyntää yhteisön nuorten välisten suhteiden ja heidän aktiivisen

kansalaisuutensa voimistamiseksi, tätä varten olisi edistettävä vähempiosaisten nuorten

aktiivista osallistumista kyseisiin toimiin helpottamalla heidän mukaanpääsyään niihin;

olisi tarpeen tukea näitä nuorille tarkoitettuja toimia sellaisilla toimilla, jotka keskittyvät

sosiopedagogisten ohjaajien työhön; tällaisen yhteisön toimintaohjelman käyttöönotto lisää

tähän mennessä saadun kokemuksen perusteella sen eurooppalaista arvoa.� Nuoriso-

ohjelmalla oli merkittävä kulttuurinen ulottuvuus, kansanvaltaa ja nuorten kansalaisten

aktiivista osallistumista edistävä vaikutus sekä eurooppalaista identiteettiä vahvistava

vaikutus. Huomio haluttiin kiinnittää vähempiosaisten nuorten mahdollisuuksiin päästä

1031 Laki Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä1540/1994.

Page 282: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

249

mukaan yhteisen Euroopan rakentamiseen ja syrjäytyneiden sekä syrjäytymisvaarassa

olevien nuorten parissa työskentelevien sosiaalipedagogisten ohjaajien1032 vaihtoon.

Nuorten Eurooppa -ohjelman päätavoitteena oli myötävaikuttaa jäsenvaltioiden nuorten

koulutusprosessiin. Ohjelma kohdistuu erityisesti jäsenvalioiden 15-25-vuotiaisiin

nuoriin. Ohjelman tarkoituksena on tukea nuorten itsensä käynnistämiä ja nuorille

suunnattuja yhteisön intressissä olevia tai kansalliset rajat ylittäviä toimia ja hankkeita.

Lisäksi erityistavoitteena oli luoda suotuisat olosuhteet korkealaatuisille kokouksille ja

tukea nuoriso-ohjaajien kouluttautumista, jolla edistettiin nuorten ohjelmaan osallistumista.

Ohjelmalla haluttiin tehostaa myös jäsenvaltioiden välistä horisontaalista kokemusten ja

tietojen vaihtoa sekä vertikaalista komission ja jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä.

Viimeiseksi ohjelma tähtäsi nuorisovaihdon edistämiseen sellaisten kolmansien maiden

kanssa, joiden kanssa yhteisöllä oli yhteistyösopimus. ( Euroopan parlamentin ja neuvoston

päätös N:o 818/95/EY 3 artikla ). 4 artiklan mukaan erityistä huomiota tuli kiinnittää

vähempiosaisten nuorten1033 pääsyyn ohjelman toimintoihin.. Jotta tavoite olisi voinut

toteutua, se oli sidottu taloudellisten resurssien jakoperusteisiin niin, että yksi kolmasosa

määrärahoista käytettiin nimenomaan vähempiosaisten nuorten vaihtoon ja heidän

liikkuvuutensa edistämiseen. Samaan pyrittiin myös muissa ohjelman toiminnoissa.

Nuorten Eurooppa -ohjelma kuten Kulttuuri 2000 -ohjelmakin on luonteeltaan

pikemminkin hallinnollinen kuin lainsäädännöllinen1034. Ohjelman täytäntöönpanosta

vastasi komissio apunaan komitea ( Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o

818/95/EY 6 artikla ). Päätöksen 7 artiklassa korostettiin täytäntöönpanon avoimuutta ja

hallinnon hajauttamista tehostetun yhteensovittamisen aikaansaamiseksi. Kansainvälisen

henkilövaihdon keskus CIMO on hallinnoinut Nuorten Eurooppa -ohjelman kansallista

1032 Suomalaisen nuorisotyön ja nuorisopolitiikan rakenteissa käytetään käsitettä nuoriso-ohjaaja eikäkäsitettä sosiopedagoginen tai sosiaalipedagoginen ohjaaja. Tämä käsitteellinen kirjavuus on yksi pieniesimerkki EY-säädösten kielellisistä ongelmista, joka puhuu myös selkeyden vaatimusta vastaan. Yhteisöäkoskevan kieliasetuksen ( Neuvoston asetus N:o 1 ( 15.4.1958 ) ) mukaan toimielinten asiakirjojen tulee ollasaatavilla jäsenmaan kielellä. Kun asiakirjat käännetään suomen kielelle englannin tai ranskan kielestä, eivätkaikki käsitteet saa oikeaa sanamuotoa, vaan niille tulee löytää tulkinnalla täsmällinen merkitys. Säädöstentulisi olla riittävän selkeitä. Erityisesti direktiivien täytäntöönpanosääntelyn yhteydessä on selkeyteenkiinnitetty huomiota1032 mutta myös päätösten tulee olla riittävän selkeitä, jotta yksityinen henkilö voi saadaselvän, millaisia oikeusvaikutuksia hänelle päätöksestä koituu1032.1033 Vähempiosaisten nuorten käsite myös määritellään 4 artiklassa. Vähempiosaisilla tarkoitetaan �nuoria,joilla on eniten vaikeuksia osallistua olemassa oleviin toimintaohjelmiin niin yhteisön kuin kansallisella,alueellisella ja paikallisella tasolla kulttuuristen, sosiaalisten, taloudellisten, henkisten ja maantieteellistenseikkojen vuoksi�.1034 Schwarze � Laakso - Kuuttiniemi 1999, 27.

Page 283: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

250

toimeenpanoa Suomessa, kuten jo aikaisemmin olen maininnut. Nuorten Eurooppa -

ohjelman toimeenpano edellytti komission ja jäsenvaltioiden läheistä yhteistyötä, jota

ohjasi perustamissopimuksen ( 10 artikla ) yhteistyö- ja lojaliteettiperiaate. Kansalliset

nuorisotyön rakenteet haluttiin säilyttää ja niitä haluttiin kehittää. Ohjelman tuli sopia

yhteen jäsenvaltioiden ja yhteisön nuoria koskevan muun toiminnan kanssa ja sen tuli

täydentävyysperiaatteen mukaan täydentää niitä (Päätös N:o 818/95/EY, 8 artikla ).

Nuorten Eurooppa -ohjelman ensisijaisia toimijoita ovat jäsenvaltioiden 15-25-vuotiaat

nuoret. Euroopan parlamentin ja neuvoston Nuorten Eurooppa -ohjelmapäätös loi heille

oikeuden osallistua eurooppalaisen identiteetin rakentamiseen ja mahdollistaa yhden

yhteisön perusvapauden eli vapaan liikkumisen. Ohjelma tähtäsi nimenomaan

ruohonjuuritason aktivoitumiseen eli nuorten kansalaisten oma-aloitteeseen vaihtoon.

Osallistumiskynnys oli tehty mahdollisimman matalaksi. Kahdenvälinenkin

ryhmätapaaminen oli mahdollinen ( Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o

818/95/EY, liite, toimintomuoto A.I ) monenvälisen vaihdon ohella. Nuorisovaihdon

pituus minimissään saattoi olla vain yksi viikko ja vaihdon tuli perustua nuorten omaan

hankkeeseen. Nimenomaan tässä toiminnossa vähempiosaisten nuorten omille hankkeille

suunnattiin yksi kolmasosa myönnettävistä määrärahoista. Nuorten ryhmä voi saada

taloudellista apua enintään 50 % hankkeen kokonaiskustannuksista. Nuorten Eurooppa -

ohjelmalla tuettiin myös nuorten aloitteellisuutta, luovuutta ja yhteisvastuun henkeä (

toimintomuoto A.II ). Nuorisoaloitteilla voitiin edistää myös paikallisia, alueellisia tai

kansallisia asioita eurooppalaisen ja yhteisön ulottuvuuden lisäksi. Aloitetoiminta voitiin

yhdistää liikkuvuuden edistämiseen ja erityisen huomio tuli kiinnittää nuorten

syrjäytymisen ( vähempiosaisuuden ) ehkäisyyn ja aloitteiden innovatiivisuuteen. Nuorten

yhteisvastuun edistämiseksi ohjelma sisälsi mahdollisuuden vapaaehtoispalvelujaksoihin

toisessa jäsenmaassa. Tämä toiminto tähtäsi yksittäisen nuoren ( 18 � 25-vuotias )

liikkuvuuden edistämiseen, kun toiminnossa A.I haluttiin saada liikkeelle nuorten ryhmiä.

Ryhmämuotoisessa toiminnassa tuen ulkopuolelle oli rajattu virallisen opetusjärjestelmän

ja ammatillisen koulutuksen luokat ja ryhmät Vapaaehtoispalvelutoiminnon kehittäminen

edellytti yhteisön toimenpiteitä jäsenvaltioiden välisten yhteistyöverkkojen

aikaansaamiseksi, joka tarkoitti nuorisotyörakenteiden välisen yhteistoiminnan edistämistä,

jotta nuoret saatiin liikkumaan.

Page 284: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

251

Nuorten Eurooppa -ohjelman toisena kohderyhmänä olivat nuoriso-ohjaajat (

toimintomuoto B ). Jäsenvaltioiden nuoriso-ohjaajille oli parlamentin neuvoston

päätöksellä N:o 818/95/EY luotu oikeus osallistua Nuorten Eurooppa -ohjelman

kolmanteen vaiheeseen. Ohjelmassa oli pyritty määrittelemään, ketkä ovat nuoriso-

ohjaajia, joille ohjelma oli tarkoitettu. He ovat suoraan nuorisotyötä tekeviä tai nuorille

suunnatuista toimista vastuussa olevia sosiaalipedagogisia ohjaajia ja heidän

koulutuksestaan vastaavia henkilöitä. Ohjelmatuen piiriin pääsevää nuoriso-ohjaajien

joukkoa täsmennettiin vielä toimintomuoto B:n 2 kohdassa. �Sosiaalipedagogisilla

ohjaajilla tai nuoriso-ohjaajilla tarkoitetaan 1 kohdassa määritellyssä nuorisoalan työssä

mukana olevia, jotka työskentelevät suoraan nuorten kanssa virallisen opetus- ja

koulujärjestelmien ulkopuolella joko palkallisina tai vapaaehtoisina työntekijöinä�. Asiaa

voidaan lähestyä myös negatiivisen määrittelyn kautta. Parlamentin ja neuvoston

päätöksestä voidaan suomalaisen nuorisotyöjärjestelmän perusteella päätellä, että

kysymykseen eivät voi tulla valtion, kuntien tai nuorisojärjestöjen hallinnollista ja

johtamistyötä tekevät henkilöt. Tehtävänimike sinänsä ei ole ratkaiseva, vaan työtehtävä

organisaatiossa. Nuoriso-ohjaajan on työskenneltävä suoraan nuorten kanssa eli oltava

kenttätyössä, jota hän voi tehdä joko palkallisesti tai vapaaehtoisesti. Kuntatasolla tämä

tarkoitti, että Nuorten Eurooppa -ohjelmaan voivat päästä osalliseksi niin kuntien

kenttätyötä tekevät nuorisotyöntekijät kuin yhdistysten palkallista tai vapaehtoista

nuorisotyötä tekevät henkilötkin. Vapaaehtoisten nuorisotyöntekijöiden rooli oli

ymmärrettävissä Nuorten Eurooppa -ohjelman päätoiminnon eli nuorten ryhmämuotoisen

liikkuvuuden edistämisen kautta, sillä nuoriso-ohjaajien vaihdon tarkoituksena oli

nimenomaan mahdollistaa nuorten liikkuvuus. Nuoriso-ohjaajien lyhyillä opintokäynneillä

ohjaaja etsii yhteistyökumppania, valmistelee yhteishankkeen aloittamista, hankkii tietoa

nuorisoalasta ja sen työtilanteesta toisessa jäsenmaassa. Toiminnon sisällä voitiin myös

kouluttaa nuoriso-ohjaajia avustamaan nuorisovaihtoa ja liikkuvuutta ( toimintomuoto B.I

). Nuorten Eurooppa -ohjelma oli nimenomaan paikallisen tason toimijoiden

yhteistyöohjelma. Toimintomuoto B.II tähtäsi eurooppalaisen yhteistyön tukemiseen

ohjaajien koulutuksen alalla. Nuorten Eurooppa -ohjelma on luonut myös yhteisön

jäsenvaltioiden nuorisostyökouluttajille oikeuden osallistua ohjelmaan ja saada

taloudellista tukea opintokäynteihin, kielelliseen valmentautumiseen, seminaareihin ja

käytännön harjoittelujaksoihin. Lisäksi ohjelman puitteissa oli mahdollista kehittää

yhteisön ulottuvuutta nuoriso-ohjaajien koulutuksessa ja jatkokoulutuksessa. Tällaisia

Page 285: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

252

toimintoja voivat olla oppimateriaalien vaihto, selvitykset ja yhteisten koulutusmodulien

kehittäminen.

Nuorten Eurooppa -ohjelma sisälsi kahden edellä esitellyn toimintamuodon lisäksi vielä

kolme muuta toimintoa. Toimintomuoto C oli tarkoitettu jäsenvaltioiden

nuorisotyörakenteiden väliseksi yhteistyöfoorumiksi. Parlamentin ja neuvoston Nuorten

Eurooppa -ohjelmapäätöksellä N:o 818/95/EY yhteisö halusi edistää jäsenvaltioiden

hallitusten ja muiden kuin hallitusten nuorisoalalla toimivien rakenteiden välistä

yhteistyötä, joka tarkoitti sekä nuorisojärjestöjen että julkisten yksiköiden olemista

toiminnan subjekteina. Kunnallishallinnon näkökulmasta merkityksellistä oli, että

kyseeseen voivat tulla myös paikalliset ja alueelliset rakenteet ja niissä toimivien

henkilöiden yhteistyö. Toimintamuodolla D yhteisö tuki nuorisovaihtoa kolmansien

maiden kanssa. Toimintamuoto E koski Euroopan tasoista nuorisotiedotusta ja nuoria

koskevaa selvitysten tekemistä. Tällä toiminnolla yhteisö halusi kehittää jäsenvaltioiden

nuorisotiedotuksen rakenteita ja nuorisotiedotuksesta vastaavien henkilöiden

kouluttamista. Ohjelmalla yhteisö halusi myös hyödyntää olemassa olevat nuorten

tietoverkot, saada tiedotusvälineet kiinnostumaan yhä laajemmin nuoriso-ohjelman

tavoitteista ja verkottaa tietopankkeja. Erityinen huoli kannettiin myös

nuorisotiedotuksessa vähempiosaisista nuorista ja heidän tiedon saannistaan.

Nuorisotiedotus kuuluu Suomessa kunnalliseen toimintaan1035.

Nuorten Eurooppa -ohjelman kolmannen vaiheen lisäksi Euroopan parlamentti ja neuvosto

päättivät 20.7.1998 yhteisön Nuorten eurooppalaisesta vapaaehtoistyö -

toimintaohjelmasta ( N:o 1686/98/EY ). Toimintaohjelma on ollut voimassa vuoden 1999

loppuun kuten Nuorten Eurooppa -ohjelmakin. Nuorten Eurooppa -ohjelman ja Nuorten

vapaaehtoistyö -toimintaohjelman kokemukset ovat olleet siksi hyvät, että niitä jatkamaan

on käynnistetty uusi yhteisön Nuoriso-toimintaohjelma1036 2000 � 2006 ( �Youth�

Community action programme ), kuten jo aikaisemmin olen maininnut. Kunnan

nuorisotyön tehtävien ohjauksen näkökulmasta uusi yhteisön Nuoriso-toimintaohjelma ei 1035 Nuorisotiedotuksella tarkoitetaan tiedotuspalveluja, jotka tukeutuvat Euroopan neuvostonministerikomitean suositukseen N:o R(90)7 Euroopassa nuorille annettavia neuvoja ja tietoja ( Neuvostonpäätöslauselma, annettu 31. päivänä maaliskuuta 1995, yhteistyöstä nuorisotiedotuksen ja nuoria koskevienselvitysten alalla ( 95/C 207/02 ). Suositus kuuluu Eurooppaoikeuden soft- law �aineistoon, jolla ei olesitovaa oikeusvaikutusta mutta mahdollinen tulkintavaikutus kylläkin. Ks. tästä Schwartze � Laakso �Kuuttiniemi 1999, 44.

Page 286: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

253

muuta aikaisempaa tilannetta. Ohjelma mahdollistaa kunnassa toimivien 15 � 25-

vuotiaiden nuorisotyhmien ryhmätapaamiset yhteisön sisällä ja ETA-maiden kanssa sekä

yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa. Kunnan nuorisotoimen toimijoiden huomio

Nuoriso-toimintaohjelman tiedottamisessa yhteistoimintavelvoitteen perusteella tulee

kiinnittää sellaisiin nuoriin, jotka eivät aikaisemmin ole olleet Euroopan laajuisessa

toiminnassa ja sellaisiin pieniin paikallisiin ryhmiin, joilla ei ole kokemusta yhteisötason

toiminnasta. Kunnan nuorisotyön tulee rohkaista nuoria ja nuorisoryhmiä kansainväliseen

ja monikulttuuriseen toimintaan erilaisin kumppanuusjärjestelyin mutta se voi myös itse

olla aktiivinen toimija ja ohjelman tuomien taloudellisten voimavarojen hyödyntäjä.

Nuoriso-toimintaohjelman alaohjelmien tukea voivat hakea myös julkiset organisaatiot

paikallisella tasolla, kun alaohjelman muut kriteerit täyttyvät.

Erityisen merkittävää kunnan nuorten ryhmätapaamisten aikaansaamiseksi ovat ohjelman

tukitoimet, joilla edistetään nuorisotoimen työntekijöiden koulutusta ja yhteistyötä.

Lyhyillä opintovierailuilla, kontaktiseminaareilla, ryhmätapaamisia valmistelevilla

vierailuilla sekä hyvien toimintatapojen vaihdolla kuntien nuorisotyöntekijät voivat

edistää kunnan nuorisotyön kansainvälistymistä Euroopan kulttuurien monimuotoisuuden

ja yhteisten perusarvojen ymmärtämiseksi, joka puolestaan tukee ihmisoikeuksien

kunnioittamista sekä rasismin ja muukalaisvihan vastaista toimintaa. Tavoitteena on

kaikkien kuntienkin nuorisotyöntekijöiden kansainvälistäminen, sillä tukitoimet

kohdistetaan painotetusti sellaisten alueellisten ja paikallisten nuorisotoimen

työntekijöiden osallistumiseen, joilla on vähän tai ei lainkaan Euroopan laajuista

kokemusta tai yhteyksiä. Nuoriso-toimintaohjelman uutena sisällöllisenä asiana

korostetaan kulttuuria ja liikuntaa, vaikka käytännössä ne ovat olleet ryhmätapaamisten

teemoja jo aikaisemmassa ohjelmassa1037. Ryhmätapaamisten teemat käsittävät kaikki

mahdolliset nuorten elinolojen parantamiseen ja nuorisopolitiikkaan liittyvät asiat. Voidaan

sanoa, että kaikilla Nuoriso-toimintaohjelman toimilla pyritään vaikuttamaan nuorten

elinoloihin, joka tarkoittaa, että ohjelma antaa eurooppalaisen kehyksen ja keinoja

kansallisen Nuorisotyölain ( 235/1995 ) tavoitteiden toteuttamiselle kunnan nuorisotyössä.

1036 Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1031/2000/EY, tehty 13 päivänä huhtikuuta 2000,yhteisön Nuoriso-toimintaohjelmasta.1037 Ks. Nuorten Eurooppa-ohjelman ryhmätapaamisten hakulomake. alaohjelma A.I., kohta 5.

Page 287: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

254

Yksittäisen kunnan nuoren näkökulmasta Euroopan yhteisön Nuoriso-toimintaohjelma

edistää osallistumista ja omiin asioihin vaikuttamista paikalliselta tasolta eurooppalaiselle

ja kansainväliselle tasolle. Erityisesti nuorten eurooppalaisella vapaaehtoistyö �toimilla

halutaan edistää nuorten kansalaisosallistumista ja henkilökohtaisten tietojen ja taitojen

kartuttamista koulun ulkopuolisessa oppimisessa ja toiminnassa. Vapaaehtoistyöhön

osallistumisen halutaan auttavan nuorta integroitumaan yhteiskuntaan ja samalla

valmistautumaan myös työelämään sekä tiedostamaan itsensä Euroopan kansalaisena.

Olen jo aikaisemmin selvittänyt kuntien tehtäviin kuuluvaa nuorten työpajatoimintaa ja

toiminnan vauhdittumista 1990-luvulla ESR -rahoituksella. Kuntien

rakennerahastopolitiikan hyödyntäminen nuorisotyössä on keskittynyt nuorten elinolojen

parantamisessa nuorisotyöttömyyden hoitoon. Innovatiivisilla nuorten työpajoilla on

myös ehkäisty nuorten syrjäytymistä. Työministeriö ja opetusministeriö ovat tehneet

ohjeellisen työnjaon kustannuserien keskinäisestä jakamisesta nuorten työpajojen

rahoittamiseksi1038, joten kuntien viranomaiset ovat joutuneet asioimaan

työpajarahoituksensa yhteydessä sekä opetusministeriön että työministeriön

hallinnonalalla. Opetusministeriön nuorisoyksikkö on antanut kunnille informaatio-

ohjausta nuorten työpajatoiminnan rahoittamisesta myös Euroopan sosiaalirahaston

tuella1039. Nuorten työpajatoiminnalla on parannettu Nuorisotyölain ( 235/1995, 1 § )

tavoitteen mukaisesti nuorten elinoloja ja ehkäisty Euroopan sosiaalirahaston tavoite 3 �

ohjelman mukaista syrjäytymistä. Tarkoituksena on ollut kehittää työpajoista uudenlaisia,

innovatiivisia ja alle 25-vuotiaiden nuorten elämänhallinnan parantamiseen vaikuttavia

pajoja1040.

Alkaneella uudella ohjelmakaudella kuntien nuorten työpajojen kehittämistä on

mahdollista jatkaa inhimillisten voimavarojen tavoiteohjelmassa 3, joka toteutuu ESR �

viitekehyksessä1041. Suomen strategiset painopisteet ovat: 1. työvoiman kysynnän

hyödyntäminen ja työllisyyden edistäminen, 2. tasa-arvon ja yhtäläisten mahdollisuuksien

edistäminen työelämässä, 3. koulutuksen laadun ja vaikuttavuuden parantaminen,

ammatillisen koulutuksen liikkuvuuden edistäminen sekä koulutuksen ja työelämän

1038 OPM 1996, 26 � 27, 56.1039 OPM nuorisoyksikkö. Nuorten työpajat.1040 OPM 1996, 26.1041 Viitekehyksen lähtökohtana on Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus ( EY ) N:o 1784/1999, 2artiklan 1 kohdan alakohdat a � e. Työministeriö. Yhtenäinen ohjelma-asiakirja ( SPD ) 2000-2006 tavoite 3,5.

Page 288: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

255

suhteiden vahvistaminen ja 4. osaamispääoman kehittäminen tukemaan yrittäjyyttä

työelämän uudistamista sekä tutkimustulosten ja teknologian hyödyntämistä 1042, joiden

sisään myös nuorisotyöttömyyden torjuminen ja syrjäytymisen ehkäisy kuuluvat1043.

Horisontaalisina teemoina ovat kumppanuus, tietoyhteiskunta ja sukupuolten välinen tasa-

arvo. ESR -rahoitteisesta toiminnasta pitäisi saada lisäarvoa kuntien toimiin

nuorisotyöttömyyden torjunnassa ja syrjäytymisen ehkäisyssä, sillä rakennerahastotuilla ei

voida korvata jäsenvaltion julkisia menoja, vaan niiden tulee täydentää (

täydentävyysperiaate ) kansallista rahoitusta ( Neuvoston asetus ( EY ) N:o 1260/1999 11

artikla ).

Nuorten työpajoissa tulisi kehittää uusia työelämän osaamisrakenteita, joissa koulutus ja

työllisyys kohtaavat sekä keskittyä edelleen syrjäytymisen ehkäisyyn, jossa työllisyys ja

yhtäläiset mahdollisuudet päästä työmarkkinoille kohtaavat1044. Innovatiivisilla toimilla on

tarkoitus edistää myös elinikäistä oppimista.

Rakennerahastojen ja Euroopan unionin yhteisöpilariin kuuluvan aluepolitiikan

tavoitteena on siis parantaa kunkin jäsenvaltion sisällä heikompien alueiden kehittymistä,

jonka tulisi merkitä myös huonommassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien ja niissä

asuvien ihmisten elinolojen paranemista ja yhteisen eurooppalaisen ulottuvuuden

sisäistämistä. Euroopan unionin koulutuspoliittisilla, nuorisopoliittisilla ja

kulttuuripoliittisilla ohjelmilla voidaan puolestaan sanoa olevan yksilöiden ja ryhmien

kansainvälistämistavoite1045, joka koskettaa yhä useampaa kuntalaista. Kuntien kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotoiminnassa voidaan yhdistää olemassa olevat EU-politiikat ja niiden

rahoitusmahdollisuudet kuntalaisten parhaaksi.

6.4. EU-jäsenyyden anti kunnan liikuntatoimelle

Liikunta ei kuulu Euroopan unionin perustamissopimuksen mukaisiin yhteisön

toimintapolitiikkoihin, kuten kulttuuri ja nuoriso mutta tämä ei ole estänyt urheilun ja

liikunnan huomioimista unionin päätöslauselmissa, päätöksissä ja julistuksissa. Euroopan

yhteisön päämäärä yhteismarkkinoiden esteiden poistamiseksi palveluiden, tavaroiden,

henkilöiden ja pääomien liikkumiselta eli sisämarkkinoiden esteetön toimiminen vaikuttaa

myös liikuntaan ja liikuntapolitiikkaan. Puhutaan Euroopan unionin liikuntapolitiikasta, 1042 Työministeriö. Yhtenäinen ohjelma-asiakirja ( SPD ) 2000-2006 tavoite 3, 5.1043 Työministeriö. Yhtenäinen ohjelma-asiakirja ( SPD ) 2000-2006, tavoite 2, 34, 44.1044 Ks. Työministeriö. Yhtenäinen ohjelma-asiakirja ( SPD ) 2000-2006 tavoite 3, 37.

Page 289: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

256

vaikka yhteisöllä ei ole virallista liikuntapolitiikkaa eikä liikuntakysymyksiä käsitellä

Euroopan unionin liikuntaministerineuvostossa virallisesti kuten kulttuuriasioita

kulttuuriministerineuvostossa tai nuorisoasioita nuorisoministerineuvostossa edellä

mainitusta seikasta johtuen. Urheilusta vastaavat ministerit pitävät epävirallisia tapaamisia,

joissa he etsivät jäsenmaiden yhteisiä näkemyksiä ajankohtaisista asioista1046. Euroopan

unionin valtioiden päämiehet antoivat Amsterdamissa 2.10.1997 urheilua koskevan

julistuksen, joka tunnustaa urheilun sosiaalisen tehtävän ja joka liitettiin päätösasiakirjaan.

Helsingissä 17.12.1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto käsitteli komission selvitystä

nykyisten urheilurakenteiden turvaamisesta ja urheilun yhteiskunnallisen tehtävän

säilyttämisestä Euroopan yhteisössä. Urheilun oikeudellisen ympäristön osalta todettiin,

ettei kysymykseen voi nykyisellään tulla urheilun laajamittainen sääntely tai tukeminen

eikä myöskään yhteisön urheilupolitiikan käyttöön ottaminen1047. Euroopan unionin

komissiossa on urheiluasioihin perehtynyt pieni urheiluyksikkö, jonka tehtävänä on

urheiluasioihin liittyvä yhteistyö komissiossa ja EU:n toimielinten välillä, yhteistyö

kansallisten ja kansainvälisten urheiluorganisaatioiden välillä, vapaa liikkuvuus, terveys ja

urheilu, rasismi ja yhteiskuntaan sopeutuminen, kilpailupolitiikka, doping ja

audiovisuaalipolitiikka1048.

Euroopan unionin komissiolla oli vv. 1995-1998 oma urheilutoiminnan tukiohjelma

Eurathlon1049, mutta se päätettiin lakkauttaa yhteisymmärryksessä parlamentin ja

neuvoston kanssa, koska yhteisön tuomioistuin katsoi, ettei urheilua tukevalla ohjelmalla

ollut budjetillista oikeusperustaa1050. Ohjelma luotiin osana tiedotus- ja viestintäpolitiikkaa,

koska omaa liikuntapolitiikkaa ei ollut. Ohjelman tarkoituksena oli tukea jäsenvaltioissa

liikuntatapahtumia, koulutusta ja urheiluvalmennusta hankkeina, joihin tuli osallistua

vähintään kolme maata.1051

1045 Ks. Sahrman � Kivelä 1994, 146.1046 Euroopan unionin toimintaa merkittävämpää urheiluasioissa on Euroopan neuvoston urheilustavastaavien ministereiden toiminta. 9th Council of Europe Conference of Ministers responsible for Sport:Viimeksi Bratislavassa 30 � 31.5.2000 9. urheiluministereiden konferenssi antoi kuusi päätöstä ja kaksisuositusta 2000-luvun puhtaasta ja terveellisestä urheilusta.1047 Komission selvitys Eurooppa-neuvostolle 10.12.1999, 6.1048 Sport �Urheilu ja Euroopan unioni, 2000, 1 � 2.1049 Eurathlon. Komission ohjelma urheilun tukemiseksi 1995 ( OJ No C 297, 25.10.1994 ), 1996 ( EYVLN:o C 262, 7.10.1995 ) ja 1997 ( EYVL N:o C 222, 31.7.1996 ).1050 Sport � Urheilu ja Euroopan unioni 2000, 1 � 2.1051 Ks. Virtala 1997, 46 � 48. Eurathlon 1998 projektilistauksen mukaan tukea sai kuusi suomalaistahanketta, jotka Salpausselän lukiota lukuun ottamatta olivat urheiluseurojen hankkeita. Salpausselän lukio saitukea kolmen erikoiskoulun väliseen urheiluvalmennusvaihtoon. Virtala 1997, 79: v. 1997 Hoikan opisto olisaanut avustusta kansainväliseen vammaisten luontoliikuntaleiriin ja �seminaariin ja Suomen Invalidien

Page 290: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

257

Euroopan unionin nuorisoministerineuvosto on antanut v. 1999 päätöslauselman

liikuntaharrastuksesta koulun ulkopuolisessa oppimisessa Euroopan yhteisön nuoriso-

ohjelmien yhteydessä1052, jossa korostetaan, että liikunta ei ole päämäärä, vaan hyödyllinen

väline ja jossa korostetaan liikunnan kasvatuksellista arvoa, suvaitsevaisuutta, aktiivista

kansalaisuutta ja osallistumista edistävää merkitystä. Päätöslauselmalla halutaan rohkaista

nuoriso- ja liikunta-alan toimijoita yhteistyöhön parhaiden käytäntöjen vaihtamiseksi.

Lisäksi kehotetaan komissiota jäsenvaltioiden kanssa edistämään nuorisotyöntekijöiden

koulutusohjelmien kehittämistä sellaisiksi, että ne suunnataan liikunta-alalla toimiville,

jotta voitaisiin parantaa heidän tietojaan ja taitojaan toteuttaa nuorisotyötä koskevia

aloitteita Euroopan tasolla. Nämä päätöslauselman kohdat suuntautuvat kuntien nuoriso- ja

liikuntatoimeen ja sittemmin onkin uudessa yhteisön Nuoriso-toimintaohjelmassa otettu

liikunta kulttuurin kanssa ohjelman nuorten toiminnan sisällöksi ja välineeksi, kuten

aikaisemmin olen jo selvittänyt. Nuorisotyön painopistealueina osallistumista,

suvaitsevaisuutta, ympäristön kestävää kehitystä ja sukupolvien välistä vuoropuhelua

voidaan edistää liikunnan avulla. Eurooppalaisen urheilutoiminnan erityispiirteenä

pidetään perustason toiminnan korostamista, joka tapahtuu paikallisesti eli kunnissa ja

siellä urheilulla on merkitystä ihmisten identiteetin luojina ja ihmisiä yhdistävänä

tekijänä1053.

Suomalaisten kuntien tehtävä luoda edellytyksiä liikuntatoiminnalle ( 1054/1998, 2 § ) on

merkinnyt panostusta liikuntapaikkarakentamiseen. Eurooppalaisen

standardointijärjestön CEN:n alaisuudessa toimii tekninen komitea ( TC 136 ), joka

käsittelee urheiluhallien lattiapintojen, nurmikenttien, murskepintojen ja synteettisten

pintojen tekonurmien standardointia. CEN valmistelee EU:lle standardit hyväksymistä

varten. EU:n rakennustuotantodirektiivit vaikuttavat ensisijassa kilpa- ja huippu-

urheilurakentamiseen. Kansalliset ratkaisut kunto- ja lähiliikuntapaikoissa riittävät.1054

Euroopan unionin rakennerahastopolitiikka voi hyödyttää myös kuntien

liikuntapolitiikkaa, jos hankkeet edistävät yhteisön aluepolitiikan päämääriä alueiden Urheiluliitto ry kansainväliseen seikkailuleiriin vammaisille lapsille ja nuorille.1052 Neuvoston ja neuvostossa kokoontuneiden nuorisoasioista vastaavien ministereiden päätöslauselma,annettu 17 päivänä joulukuuta 1999, liikuntaharrastuksesta koulun ulkopuolisena oppimisena Euroopanyhteisöjen nuoriso-ohjelmien yhteydessä, 300Y0112(02).1053 Euroopan unionin komissio. Urheilun eurooppalainen malli PO X:n neuvotteluasiakirja 1999.

Page 291: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

258

välisten erojen tasoittamisessa. Liikuntapaikkarakentaminen on saanut tukea

rakennerahastoista, joilla on tuettu tavoite 2 mukaisten taantuvien teollisuusalueiden

kehittämistä ja tavoite 6 mukaisia harvaan asuttujen alueiden hankkeita. Varat ovat tulleet

Euroopan aluekehitysrahastosta ja sosiaalirahastosta. Tunnetuin liikuntarakentamishanke

lienee Vuokatin Urheiluopiston hiihtoputki1055.

6.5. Kunnan kulttuurivalta eurooppalaisena kunnallisen itsehallinnonperiaatteena

Allekirjoittamalla Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan ( Asetus Euroopan

paikallisen itsehallinnon peruskirjan voimaansaattamisesta ja peruskirjan eräiden

määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaantulosta SopS n:o 66/1991 ) Suomi siirtyi

konkreettisesti eurooppalaiseen kunnallisen itsehallinnon kauteen ja ajatteluun. Eduskunta

hyväksyi lain ( 1180/1991 ) peruskirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten

voimaansaattamisesta ja peruskirja tuli voimaan asetuksella ( 1181/1991 ) 1.10.1991.

Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja on Euroopan neuvoston käsialaa vuodelta

1985 ja siinä määritellään paikallisen itsehallinnon käsite ( 3 artikla ). Paikallinen

itsehallinto suomalaisessa järjestelmässä tarkoittaa kunnallista itsehallintoa ja peruskirjaa

voidaan kutsua myös �kunnallissopimukseksi�1056. Sopimuksen suurin merkitys on

lainsäädäntöön vaikuttamisessa1057 ja näin on tapahtunut voimassa olevan Kuntalainkin (

365/1995 ) säätämisessä. Lisäksi sopimus on tuomioistuimissa suoraan sovellettavaa

oikeutta. Sopimuksen suhde Euroopan unioniin on ongelmallinen, sillä se ei voi

allekirjoittaa Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaa, koska se on avattu vain

Euroopan neuvoston jäsenvaltioille. On myös ehdotettu, että peruskirja sisällytettäisiin

Euroopan unionin perustamissopimukseen mutta tämä vaihtoehto ei näytä

todennäköiseltä1058. Subsidiariteettiperiaate eli toissijaisuusperiaate on ilmaistu Euroopan

paikallisen itsehallinnon peruskirjan 4 artiklan 3 kohdassa � Julkisista tehtävistä tulee

yleensä ensisijaisesti huolehtia kansalaista lähinnä olevien viranomaisten. Annettaessa

jokin tehtävä muulle viranomaiselle on otettava huomioon tehtävän laajuus ja luonne sekä

tehokkuus- ja taloudellisuusvaatimukset.� Subsidiariteettiperiaate on myös Euroopan

unionin yksi johtavista periaatteista ( Euroopan yhteisön perustamissopimus 5 artikla, ent 3

b artikla ). Aimo Ryynäsen mukaan yhteisöoikeudellinen subsidiariteettiperiaatteen käyttö 1054 Suomen Kuntaliitto � kansainvälistyvä toiminta 2000, 1/3. Virtala 1997, 40 � 41.1055 Ks. Virtala 1997, 61.1056 Ryynänen 1997, 165.1057 Harjula � Prättälä 1998, 51.

Page 292: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

259

yhteisön suhteessa kuntiin ei merkitse kunnallisen itsehallinnon takuuta eurooppalaisella

tasolla1059.

�Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta

säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja

paikallisen väestön etujen mukaisesti� ( 3 artikla 1 kohta ). Kunnallisen viranomaisen

toimivaltaa voidaan rajoittaa vain lailla. Edellä mainittua oikeutta �käyttävät valtuustot tai

kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisessa äänestyksessä vapailla välittömillä vaaleilla,

yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden periaatteen mukaisesti, ja joilla voi olla niille vastuussa

olevia toimeenpanevia elimiä. Tämä määräys ei millään tavoin vaikuta kansalaiskokouksen

tai kansanäänestyksen järjestämiseen tai muunlaiseen kansalaisten suoraan osallistumiseen,

milloin se on lainsäädännössä sallittu ( 3 artikla 2 kohta ).� Kuntalaki ( 365/1995 ) on

sopusoinnussa peruskirjan organisaatiovapauden kanssa1060, sillä salaisissa

kunnallisvaaleissa valitulla valtuustolla on mahdollisuus asettaa toimeenpanevia

hallintoelimiä ( Kuntalaki 365/1995, 16 § ). Kunnallishallinto perustuu edustukselliseen

demokratiaan mutta peruskirja viittaa suoraan osallistumiseen lainsäädännön

valtuutuksella. Edustuksellisen ja suoran demokratian toteuttaminen Euroopan neuvoston

jäsenmaiden kunnallishallinnoissa poikkeaa toisistaan. Kuten aikaisemmin olen selvittänyt,

suomalainen kunnallishallinto etsii uomiaan suoran demokratian toteuttamisessa ja siihen

voimassa oleva Kuntalaki ( 365/1995, 27 § ) antaa täydet valtuudet.

Eurooppalainen kunnallinen itsehallintokehys antaa kunnille laajan toimintavapauden ja

erilaista valtaa, kuten aluevalta, talousvalta, suunnitteluvalta, johtosääntövalta,

organisaatiovalta, yhteistoimintavalta, henkilövalta ja ympäristövalta sekä

kulttuurivalta1061. Yksi näistä valtaulottuvuuksista on siis kulttuurivalta. Kulttuurivallalla

tarkoitetaan kunnan toimivaltaa luoda, hoitaa ja edistää alueellaan kulttuurikohteita ja

luoda oma kulttuurimaisema. Kulttuurimaisema sisältää sekä henkiset ja aatteelliset että

aineelliset ihmiskäden luomukset. Kunnilla on oikeus aktivoida kuntalaisten

kulttuurielämää.1062 Suomessa Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992, 1 § ) antaa

kunnille kulttuuritoiminnan edistämis-, tukemis- ja järjestämistehtävän. Kuntia

1058 Ryynänen 1997, 167.1059 Ryynänen 1997, 168.1060 Ks. Hannus � Hallberg 1995, 58 ja Harjula � Prättälä 1998, 51.1061 Ryynänen 1999, 158 � 162.1062 Ryynänen 1999, 162.

Page 293: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

260

kannustetaan käyttämään lakisääteistä kulttuurivaltaa itsehallinnollisen kulttuurivallan

ohella. Itsehallinnollinen kulttuurivalta voidaan ankkuroida asukkaiden hyvinvoinnin ja

kestävän kehityksen edistämiseen kunnan alueella ( Kuntalaki 365/1995, 1.3 § ). Kunnan

asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen on hyvinvointivaltiollinen tavoitenormi, joka sinänsä

ei riitä takaamaan yksittäisen kunnallisen hallintopäätöksen kumoamista1063 vaikkapa

kulttuurivallan käyttöön liittyvässä asiassa. Kauko Heuru pitää Kuntalain ( 365/1995 ) 1.3.

§ julistuksena, jolle ei voida antaa normatiivista vaikutusta1064. Kestävä kehitys on

ymmärrettävä laajasti, sillä oikeudellisena käsitteenä se on vakiintumaton1065. Kestävä

kehitys tarkoittaa sekä ekologista, taloudellista että kulttuurisesti oikeudenmukaista

kehitystä. Kunnallisessa päätöksenteossa kestävä kehitys merkitsee vaikutustietoista ja

vastuullista toimintaa, joka säilyttää ja uusintaa kunnan kulttuurimaisemaa. Oikeudellisten

ohjeiden muuttuminen julistuksiksi ja soft-law �tyyppisiksi kääntää myös kuntalain

julistukset kunnallisoikeuden voimavaraksi.

Eurooppalaisten kuntien kulttuurivallan käyttö on ollut luovempaa ja edistyksellisempää

kuin valtion hallintoa edustavien ministeriöiden ja taideneuvostojen ( meillä

taidetoimikunnat )1066. Kulttuurilla ja itsehallinnollisella kulttuurivallan käytöllä on ollut

merkitystä usealla kunnallispolitiikan lohkolla. Kulttuurilla on rakennettu kunnan imagoa

ja saatu aikaan uusia työpaikkoja. Myös Euroopan unionin työllistämispolitiikassa on

kulttuuri nähty tärkeäksi tekijäksi työpaikkojen synnyttäjänä ja työllistäjänä1067. Euroopan

unioniin liittyminen ja rahoituskanavien aukeneminen on edistänyt myös suomalaisen

kulttuurielämän syrjästä esiin nousemista moninaisin projektein ja hankkein, joka on

merkinnyt kunnan kulttuurivallan nousua ja uudenlaista arvostusta. Kulttuuri on otettu

uuden kunnallisen itsehallinnon välineeksi.

6.6. Pohjoismainen uusi hyvinvointivaltiomalli suomalaisen kunnankulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikanpolitiikan kehikkona

Millaiset yhteiskunnalliset taustavaikuttajat ohjaavat kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisopolitiikan suuntaa uudessa pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa ja miten ne

heijastuvat suomalaisen kunnan kulttuuri- ja liikuntatoimintaan sekä nuorisotyöhön?

Vaikka pohjoismaisten yhteiskuntien hyvinvointivaltiomallit ovat murroksessa, Paavo 1063 Harjula � Prättälä 1998, 70 � 71.1064 Heuru 1995, 65.1065 Heuru 1995, 64.1066 Taiteen keskustoimikunta 1998, 96.

Page 294: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

261

Lipposen II hallituksen ohjelman sosiaalipolitiikka nojaa pohjoismaisen

hyvinvointiyhteiskunnan säilyttämiseen1068. Kulttuuripolitiikka nähdään entistä

tärkeämpänä kansallisen ja kansainvälisen kehityksen voimavarana ja jonka asemaa

yhteiskunnallisessa päätöksenteossa tulee vahvistaa1069. Kansalaistoimintaa taiteessa,

liikunnassa ja nuorisotyössä halutaan edelleen edistää ja selkiinnyttää kansalaistoiminnan

julkisen tuen periaatteet suhteessa liiketoimintaan1070. Hallitusohjelmassa valetaan

kansalaisiin uskoa hyvien asioiden jatkumosta ja rakennetaan siltaa Euroopan unionin

kautta globalisaatiokehityksen haasteisiin.

Millaisesta uudesta hyvinvointivaltiomallista on kysymys? Millaista

hyvinvointiyhteiskuntaa tavoitellaan, kun pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan sanotaan

olevan kriisissä? Vanha pohjoismainen hyvinvointiyhteiskunta oli

julkispalveluyhteiskunta, jossa palvelujen tuottajana oli valtio, jonka sisään kunnat on

sijoitettu. Mannermaisessa hyvinvointivaltiomallissa hyvinvoinnin tuottajien neljästä

sektorista ( markkinat, valtio, perhe, kansalaisyhteiskunta ) perheellä ja

kansalaisyhteiskunnalla on valtion lisäksi ollut suuri merkitys kansalaisten hyvinvoinnin

tuottajana eri maissa kuitenkin erilaisin painotuksin. Välimeren maiden hyvinvointivaltio

on tukeutunut perheeseen ja kansalaisyhteiskuntaan kun taas liberaalinen hyvinvointivaltio

( Yhdysvallat ) luottaa markkinoihin ja perheeseen.1071 Markkinat, perhe ja

kansalaisyhteiskunta ovat uusia pelinappuloita, joilla hyvinvointipeliä voidaan pelata.

Mitä nuo uusi hyvinvointipeli pelinappuloineen ja globalisaationkehityksen haasteet sitten

ovat ja mitä ne merkitsevät pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin murroksessa? Pekka

Kososen mukaan pohjoismaisen hyvinvointivaltion normatiivinen perintö sisältää neljä

tavoitetta: 1. universaaliset sosiaaliset oikeudet, 2. julkisen vallan vastuu hyvinvoinnin

takaamisesta, 3. tasa- arvo ja 4. täystyöllisyyden ja korkean työhön osallistumisen

tavoite1072. Miten tuon normatiivisen perinnön tavoitteet halutaan uusintaa ja millaisin

ehdoin se on mahdollista toteuttaa? Euroopan integraatio, rahoitusmarkkinoiden

avautuminen ja yritysten kansainvälistyminen ovat muuttaneet myös suomalaisen

yhteiskunnan toimintaympäristöä. Toimintaympäristön muutoksen haasteisiin halutaan 1067 Mitchell 1998, 6.1068 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 22.1069 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 21.1070 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 22.1071 Kosonen 1995, 56 � 58.

Page 295: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

262

vastata kunnioittamalla edelleen oikeusvaltioperiaatetta mutta lisäämällä uuteen ajatteluun

markkinatalouden lainalaisuudet1073. Ulkoisten muutospaineiden lisäksi yhteiskunnan

sisäiset tekijät ovat aiheuttaneet uusintamispaineita. Talouden tehokkuusongelmat,

työllistymisen vaikeudet ja pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin poliittisen perustan

heikentyminen ovat Pekka Kososen mukaan keskeiset sisäiset muutostekijät1074.

Universaaliset sosiaaliset oikeudet saavat edelleen kannatusta hallitusohjelman tavoitteissa

mutta kansalaisten vastuuta kanssaihmisten ja erityisesti vähäosaisten huolenpidosta

eurooppalaiseen malliin korostetaan1075. Julkisen vallan vastuu hyvinvoinnin takaamisesta

ei ole enää niin vahva kuin hyvinvointivaltion kulta-aikana mutta vastuuta halutaan kantaa

erityisesti köyhyyden ja syrjäytymisen ehkäisyssä. Sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuus

halutaan taata julkisen vallan toimesta. Tasa-arvoinen koulutuspolitiikka nähdään sekä

kilpailukykyä edistävänä että myös syrjäytymistä ehkäisevänä tekijänä. Tasa-arvo toimii

edelleen pohjoismaisen hyvinvointivaltion normatiivisen perinnön tavoitteena poliittisissa

ohjelmissa, kuten Paavo Lipposen II hallituksen ohjelmassakin1076 mutta senkin asema on

horjunut. Tasa-arvo nähdään hyvinvointipalvelujen turvaamisena sekä

samapalkkaisuusperiaatteena työmarkkinoilla. Markkinatalouteen kuuluva

yksilöllistyminen on vienyt kuitenkin pohjaa pois tasa-arvoisuudelta ja tasavertaisuudelta.

Kilpailu työmarkkinoilla ja tuloshakuisuus ovat kasvattaneet hyväksyttäviä tuloeroja.

Täystyöllisyys ei ole enää hallitusohjelmankaan tavoitteena mutta talouspolitiikan

tavoitteena on työllisyyden parantaminen1077. Tasa-arvo nähdään myös sukupuolten

välisenä kysymyksenä, jota halutaan vahvistaa Euroopan unionin politiikassa1078.

Mitä globalisaatiokehitys uuden pohjoismaisen hyvinvointivaltiomallin raameissa sitten

tuo kunnallisen kulttuuri- ja liikuntatoiminnan sekä nuorisotyön ulkoiseen ja sisäiseen

oikeudelliseen ohjaukseen? Hyvinvoinnin tuottamisen elementeistä myös kulttuurissa,

liikunnassa ja nuorisotyössä perheen ja kansalaisyhteiskunnan vastuurooli on kasvanut

ja tulee kasvamaan mannermaisen hyvinvointivaltiomallin mukaan. Tämä näkyy

hallitusohjelmankin eri teemoissa. Kuntapolitiikassa korostetaan kansalaisten

osallisuuden lisäämistä sekä kuntien ja järjestöjen sekä yksityisen sektorin

1072 Kosonen 1998, 105.1073 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 3.1074 Kosonen 1998, 386.1075 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 1.1076 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 18.1077 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 4.1078 Valtioneuvosto, Suomen hallitus, hallitusohjelma 1999, 18.

Page 296: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

263

yhteistyömahdollisuuksien edistämistä1079. Markkinat eli yksityinen sektori

hyvinvointipalvelujen tuottajana on liberaalisen hyvinvointivaltion elementti, joka halutaan

julkisen sektorin rinnalle myös suomalaisten kuntien kulttuuri- ja liikuntatoiminnan sekä

nuorisotyön järjestäjäksi. Julkispalvelujen yksipuolisesta tuottamisesta on jo kunnissa

siirrytty kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalvelujen järjestämisajatteluun, joka on

merkinnyt markkinoiden ja kansalaisyhteiskunnan kumppanuutta. Perhe ja yksittäiset

kansalaiset ovat vastuussa kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön tuottamien palvelujen

kulutuksesta ja valinnoista. Pohjoismaisen hyvinvointivaltion normatiivisen perinnön

tavoitteilla on edelleen merkitystä mutta niiden ohjaava merkitys on ristiriitainen1080, joka

vaikuttaa myös kuntien kulttuuri- ja liikuntatoiminnan sekä nuorisotyön niin ulkoiseen

kuin sisäiseen oikeudelliseen ohjaukseen.

7. Sivistyksellisten perusoikeuksien turvaaminen kunnan kulttuuri-,liikunta- ja nuorisotoimen tehtävänä

7.1. Kansainväliset sopimukset sivistyksellisten perusoikeuksien taustalla

Ihmisoikeuksien vahvistaminen tapahtuu kansainvälisin sopimuksin, joihin valtiot voivat

liittyä. Ihmisoikeusasiakirjojen perustana pidetään YK:n ihmisoikeuksien

yleismaailmallista julistusta ( Universal Declaration of Human Rights1081 ), joka ei

varsinaisesti ole kansainvälinen ihmisoikeussopimus vaan julistus mutta joka sisältää

ihmisoikeuksien perusmääritelmän ja jolla on myös oikeudellista merkitystä, sillä sitä

pidetään osana tavanomaista kansainvälistä oikeutta. Se kattaa perinteiset vapausoikeudet (

kansalaisoikeudet ja poliittiset oikeudet ), taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset

oikeudet ( TSS �oikeudet ) sekä myös viittauksen yksilön osuuteen ns. kolmannen

sukupolven ihmisoikeuksiin eli kansoille kuuluvien oikeuksien toteutukseen ( 28 artikla ),

joka on sittemmin nähty kansojen itsemääräämisoikeutena.1082

Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ovat pääosin kolmen kansainvälisen järjestön

antamia, jotka ovat: 1. Yhdistyneet Kansakunnat ( YK ), 2. Euroopan Neuvosto ( EN ) ja

Kansainvälinen työjärjestö ( ILO ). Sivistyksellisten oikeuksien kannalta keskeisimmät

1079 Valtioneuvosto, Suomen hallitus. Hallitusohjelma 1999, 30.1080 Kosonen 1998, 388-389.1081 Universal Declaration of Human Rights, adopted and proclaimed by General Assembly resolution 217 A( III ) of 10 December 1948.1082 Scheinin 1999, 187 � 188.

Page 297: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

264

ihmisoikeussopimukset1083, joihin myös Suomi on liittynyt ovat: Euroopan

ihmisoikeussopimus ( EN )1084, Euroopan sosiaalinen peruskirja ( EN )1085,

Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen

yleissopimus ( YK )1086, Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva

kansainvälinen yleissopimus ( YK )1087 ja Yleissopimus lapsen oikeuksista ( YK )1088.

Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ovat osa Suomen sisäistä oikeusjärjestystä.

Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvonnassa etusijalla on kansallinen valvonta ja

vasta sitten, jos tämä ei toimi asia siirtyy kansainvälisille valvontaelimille.

YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus sisältää TSS-oikeuksia, joista

sivistyksellisten oikeuksien perusta lausutaan 22 artiklassa. Sillä halutaan taata kullekin

henkilölle yhteiskunnan jäsenenä oikeus sosiaaliseen turvallisuuteen sekä kunkin maan

organisaatio ja voimavarat huomioiden oikeus saada nauttia taloudellisista,

yhteiskunnallisista ja sivistyksellisistä oikeuksista, jotka ovat välttämättömiä kunkin

henkilön ihmisarvolle ja henkilöyden kehittymiselle. Toinen sivistyksellinen perusoikeus

on lausuttu 26 artiklassa. Sen mukaan kullakin henkilöllä on oikeus maksuttomaan

opetukseen ainakin alkeis- ja perusopetuksessa. Alkeisopetuksen tulee olla pakollista,

teknillisen ja ammattiopetuksen tulee olla yleistä ja jatko-opetuksen avoinna yhtäläisesti

kaikille heidän ansioidensa mukaan. Opetuksessa on pyrittävä ihmisen kehittämiseen sekä

ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen vahvistamiseen. Opetuksen on

edistettävä ymmärrystä, suvaitsevaisuutta sekä kansakuntien ja kaikkien rotu- ja

1083 Scheinin 1999, 189: �Kansainvälisen ihmisoikeussopimuksen käsite ei ole tarkkarajainen�. Suomi onliittynyt n. 50 kansainväliseen ihmisoikeussopimukseen.1084 Ulkoministeriön ilmoitus Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ( Yleissopimus ihmisoikeuksien japerusvapauksien suojaamiseksi ) sellaisena kuin se on muutettuna yhdellätoista pöytäkirjalla. SopS 63/1999.Council of Europe. Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Rome,4.XI.1950.1085 Asetus Euroopan sosiaalisen peruskirjan voimaansaattamisesta sekä peruskirjan ja siihen liittyvänlisäpöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaansaattamisesta 29.5.1991/44, SopS43 � 44/1991. Council of Europe. European Social Charter, Turin, 18.X.1961.1086 Asetus taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälisen yleissopimuksenvoimaansaattamisesta 16.1.1976/106, SopS 6/1976. Hyväksytty Yhdistyneiden kansakuntienyleiskokouksessa 16.12.1966.1087 Asetus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen sekä siihenliittyvän valinnaisen pöytäkirjan voimaansaattamisesta 30.1.1976/108, SopS 8/1976. HyväksyttyYhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksessa 16.12.1966.1088 Asetus lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen voimaansaattamisesta sekä yleissopimuksen eräidenmääräysten hyväksymisestä annetun lain voimaansaattamisesta 21.8.1991/60, SopS 60/1991. HyväksyttyYhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksessa 20.11.1989. Yleissopimusta edelsi YK:n lapsen oikeuksienyleismaailmallinen julistus vuodelta 1959. Yleissopimus lapsen oikeuksista on laajimmin ratifioituyleismaailmallinen ihmisoikeussopimus. Maailman valtioista vain Yhdysvallat ja Somalia ovat sopimuksenulkopuolella.

Page 298: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

265

uskontoryhmien välistä ystävyyttä. Lisäksi opetuksen tulee sisältää Yhdistyneiden

Kansakuntien toiminnan opetusta. Kolmas sisällöltään sivistyksellisiin perusoikeuksiin

kuuluva artikla on 27 mutta luonteeltaan se kuuluu vapausoikeuksiin, sillä siinä taataan

kullekin henkilölle oikeus vapaasti osallistua yhteisön sivistyselämään, nauttia taiteista

sekä olla osallisena tieteen edistyksessä ja siitä johtuvissa eduissa. Jokaisella on myös

oikeus henkisten ja aineellisten etujen suojaan, jotka johtuvat hänen luomastaan

tieteellisestä, kirjallisesta tai taiteellisesta tuotannosta.

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus ( KP

�sopimus ) tunnustaa ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen. Vapaan ihmisen

ihannetila voidaan saavuttaa luomalla olosuhteet, joissa jokainen saattaa nauttia

kansalaisoikeuksista ja poliittisista oikeuksista sekä taloudellisista, sosiaalisista ja

sivistyksellisistä oikeuksista. KP �sopimuksessa luetellut oikeudet ovat pääasiallisesti

vapausoikeuksia, joilla halutaan taata jokaisen ihmisen vapauspiiri, johon julkisella vallalla

ei ole puuttumista. Ne ovat passiivisia oikeuksia mutta TSS �oikeudet ovat julkisen vallan

näkökulmasta aktiivisia oikeuksia, joissa siltä odotetaan toimenpiteitä. Tällainen aktiivinen

sivistyksellinen oikeus KP �sopimuksessa on 27 artiklassa mainittu kansallisten,

uskonnollisten tai kielellisten vähemmistöjen oikeus omaan kulttuuriin, uskontoon ja

kieleen. YK:n ihmisoikeuskomitean, joka valvoo KP �sopimuksen noudattamista,

käytännössä artiklalle on annettu sopimusvaltioon kohdistuva positiivinen

toimintavelvoite. Sopimusvaltioiden edellytetään tukevan vähemmistöjen tarpeita ylläpitää

ja säilyttää oma kulttuurinsa1089. Kansalais- ja poliittisten oikeuksien käyttämisen kannalta

tärkeä oikeus on osallistumisoikeus, joka on kirjoitettu KP �sopimuksen 25 artiklaan. Sen

mukaan jokaisella kansalaisella tulee olla oikeus ja mahdollisuus ilman kohtuuttomia

rajoituksia ottaa osaa yleisten asioiden hoitoon välittömästi tai vapaasti valittujen

edustajien kautta. Lisäksi osallistumisoikeuteen kuuluu äänestys- ja vaalikelpoisuusoikeus.

Osallistumisoikeuden käyttäminen edellyttää julkiselta vallalta aktiivisia toimenpiteitä ja

sivistyksellisten oikeuksien tunnustamista ja turvaamista.

Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen

yleissopimus on varsinainen sivistyksellisten oikeuksien perusta, joka nojautuu

ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen. TSS -oikeudet yhdessä KP �oikeuksien

kanssa ovat takaamassa jokaiselle ihmiselle vapauden puhua ja uskoa vapaina pelosta ja

Page 299: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

266

puutteesta. TSS-oikeudet ovat toisen sukupolven perusoikeuksia, joiden toteutuminen

edellyttää julkiselta vallalta aktiivisia toimenpiteitä. Oikeus opetukseen on

sivistyksellisten oikeuksien perusta. Se on lausuttu TSS �sopimuksen 13 artiklassa.

Alkeisopetuksen maksuttomuus- ja pakollisuusvaatimus merkitsee, että oikeus opetukseen

on ymmärrettävä subjektiiviseksi oikeudeksi. TSS �sopimuksen opetusoikeutta koskevan

artiklan perussisältö pohjautuu ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 26 artiklaan

mutta sitä on selvennetty ja määritelty laajemmin. Sopimusvaltioilta edellytetään aktiivisia

toimenpiteitä koulujärjestelmän kehittämisessä kaikilla tasoilla sekä luotava riittävä

stipendijärjestelmä kuin myös parannettava opettajakunnan aineellisia oloja. TSS �sopimus

edellyttää, että sopimusvaltiot sitoutuvat kunnioittamaan yksityisten koulujen olemassa

oloa julkisten koulujen rinnalla, joiden tulee kuitenkin olla vähintään valtion koulujen

tasoisia. Lisäksi sopimusvaltioiden tulee kunnioittaa vanhempien vapautta turvata lastensa

uskonnollinen ja moraalinen kasvatus. Oikeus kulttuuriin on määritelty TSS �

sopimuksen 15 artiklassa. Oikeus sivistykseen nähdään kansainvälisissä sopimuksissa

laajemmin kuin pelkkänä oikeutena opetukseen1090. Oikeus kulttuuriin on myös

sopimusvaltioita velvoittava, sillä niiltä edellytetään toimenpiteitä, �jotka ovat

välttämättömiä tieteen ja sivistyksen säilyttämisen, kehittämisen ja levittämisen kannalta�.

Aktiivisen roolin lisäksi julkisen vallan rooli on passiivinen, jolla halutaan taata tieteellisen

ja luovan toiminnan vapaus. Oikeus kulttuuriin pitää sisällään tieteen ja sivistyksen

kansainvälisen yhteistoiminnan merkityksen tunnustamisen.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ( EN ) ensimmäisessä lisäpöytäkirjassa nostetaan

esille oikeus koulutukseen ( 2 artikla ) eli tärkein sivistyksellinen oikeus, kuten jo

aikaisemmin olen maininnut. Valtio velvoitetaan kunnioittamaan vanhempien oikeutta

varmistaa lapsilleen heidän omien uskonnollisten ja aatteellisten vakaumustensa mukainen

kasvatus ja opetus, kun se hoitaa kasvatus- ja opetustehtävää. Euroopan

ihmisoikeussopimus pohjautuu YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmalliseen julistukseen ja

KP �sopimukseen . Euroopan Neuvoston sopimuksissa YK:n TSS �oikeudet on kirjoitettu

Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan.1091 Tämä tarkoittaa, että eurooppalaisella tasolla

taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet ovat laajemmin löydettävissä

nimenomaan Euroopan sosiaalisesta peruskirjasta. Sen pääpaino on taloudellisissa ja

1089 Scheinin, 1999, 545 � 546.1090 Tuori 1999, 515.1091 Ks. Scheinin 1999, 737.

Page 300: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

267

sosiaalisissa oikeuksissa ja tarkemmin työntekoon liittyvissä oikeuksissa. Koulutukseen

liittyvät oikeudet on kirjoitettu oikeus työhön �näkökulmasta. Sopimus on menu-

tyyppinen, joka tarkoittaa, että sopimusvaltio voi tietyissä rajoissa itse päättä, mihin

määräyksiin valtio sitoutuu ( 20 artikla, Sitoumukset )1092. Oikeus

ammatinvalinnanohjaukseen ( 9 artikla ) edellyttää sopijapuolilta aktiivisia toimenpiteitä

järjestää ja edistää tarpeen vaatiessa ammatinvalinnanohjauspalveluja, joiden edellytetään

olevan maksuttomia ja joita tulisi olla tarjolla nuorille, koululaisille ja aikuisille. Oikeus

ammatinvalinnanohjaukseen sivistyksellisenä oikeutena viittaa subjektiiviseen oikeuteen,

jonka takaaminen kuuluu julkiselle vallalle. Oikeus ammatilliseen koulutukseen ( 10

artikla ) toisena sivistyksellisenä oikeutena pitää sisällään kaikille järjestettävän

ammatillisen koulutuksen ja ammatillisen koulutuksen tietä etenevän koulutusväylän,

harjoittelupaikkajärjestelmän sekä aikuiskoulutuksen. Oikeus ammatilliseen koulutukseen

toteutuu tehokkaimmin, jos maksuja vähennetään tai ne poistetaan ja siihen on mahdollista

saada taloudellista tukea.

Yleissopimus lapsen oikeuksista ( YK ) pitää sisällään niin vapausoikeuksia kuin TSS �

oikeuksia. Sivistyksellisistä oikeuksista keskeisiä ovat oikeus opetukseen ( 28 artikla ),

oikeus kulttuuriin ( 30 artikla ) sekä oikeus leikkiin ja vapaa-ajan harrastustoimintaan ( 31

artikla ). Oikeus opetukseen perusasteella nähdään subjektiivisena oikeutena, jonka

tulee olla pakollista ja kaikille maksutonta. Myös keskiasteen koulutusmuotojen tulisi olla

maksuttomia ja siellä opiskelevien tulisi saada tarvitessaan taloudellista tukea. Myös

korkea-asteen koulutuksen tulisi olla kaikkien ulottuvilla kunkin kykyjen mukaan. Muissa

kansainvälisissä sopimuksissa ei nosteta esille koulunkäynnin keskeyttämisen ongelmaa ja

sopijavaltioiden aktiivista velvoittamista tämän ongelman poistamiseen. Sopimusvaltioiden

edellytetään huolehtivan, että kurinpito koulussa hoidetaan lapsen ihmisarvon mukaisesti.

Oikeus opetukseen sisältää sopimusvaltioiden tavoitteen edistää ja kannustaa

kansainvälistä yhteistyötä koulutusta koskevissa asioissa, jolla halutaan poistaa koko

maailman tietämättömyys ja lukutaidottomuus. Erityinen huomio halutaan kiinnittää

kehitysmaiden lapsiin. Lapsen oikeuksien sopimuksen 29 artiklassa lausutaan opetuksen

tavoitteet ja eettiset periaatteet.

Oikeus kulttuuriin YK:n lapsen oikeuksien sopimuksessa on samansisältöinen kuin miten

se on lausuttu KP �sopimuksen 27 artiklassa mutta se on kirjoitettu lapsen näkökulmasta. 1092 Scheinin 1999, 745.

Page 301: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

268

Alkuperäiskansojen lapset on nostettu esille muiden vähemmistöjen rinnalle. Lapsen

oikeuksien sopimuksessa lausuttu oikeus kulttuuriin ei edellytä julkiselta vallalta aktiivisia

toimenpiteitä mutta TSS �sopimuksen 15 artiklassa lausuttu oikeus kulttuuriin sitä

edellyttää. Oikeus leikkiin ja vapaa-ajan harrastustoimintaan on mainittu ainoastaan

lapsen oikeuksien sopimuksessa. Se on kirjoitettu vapausoikeuden muotoon, jossa

sopimusvaltioiden tulee tunnustaa lapsen oikeus lepoon ja virkistykseen ja hänen ikänsä

mukaiseen leikkiin ja harrastustoimintaan sekä vapaaseen osallistumiseen kulttuurielämään

ja taiteisiin. Passiivisen otteen lisäksi sopimusvaltioiden edellytetään edistävän lapsen

oikeutta osallistua kaikkeen kulttuuri- ja taide-elämään. Lisäksi sopijavaltioiden tulee

kannustaa sopivien ja yhtäläisten mahdollisuuksien tarjoamista kulttuuri-, taide-, virkistys-

ja vapaa-ajantoimintaan. Oikeus leikkiin ja vapaa-ajan harrastustoimintaan sisältää

julkiselle vallalle myös aktiivisen roolin.

Kansainvälisissä sopimuksissa olevat ihmis- ja perusoikeudet turvataan erilaisin

valvontamekanismein. Euroopan ihmisoikeussopimus takaa tehokkaimman

ihmisoikeusvalvontajärjestelmän, josta vastaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ( II osa

19 - 51 artiklat ). Sopimus sisältää ensisijassa vapausoikeuksia ja niiden valvonta

yksilövalitusmahdollisuuksin on tehokkaampaa kuin Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa

olevien sosiaalisten oikeuksien tai YK:n TSS �sopimuksessa olevien sivistyksellisten

oikeuksien valvonta. Yksityishenkilöiden, kansalaisjärjestöjen ja ryhmien tekemät

valitukset ( 34 artikla ) Euroopan ihmisoikeussopimuksen rikkomista vastaan ratkaistaan

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa ja sen päätökset ovat sopimusvaltioita

oikeudellisesti sitovia. Valittajan tulee itse olla ihmisoikeusloukkauksen uhri. Järjestö ei

voi valittaa jäsentensä puolesta mutta se voi olla uhrin asemassa esimerkiksi

uskonnonvapausloukkauksessa ( 9 artikla ) tai omaisuuden suoja-asiassa ( 1 lisäpöytäkirjan

1 artikla )1093. Tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä on, että siihen mennessä asiassa on

käytetty kaikki kansalliset oikeussuojakeinot ( 35 artikla ). Nimettömänä tehtyä

yksilövalitusta ei käsitellä. Vastaajaosapuolena voi olla vain Euroopan

ihmisoikeussopimuksen ratifioinut valtio. Suomi voi olla vastaajana 10.5.1990 jälkeen

tapahtuneissa ihmisoikeusloukkauksissa ja sellaisissa tätä ennen tapahtuneissa

loukkauksissa, joilla on vaikutuksia tuon päivän jälkeen1094. Myös sopijavaltioiden väliset

valitukset ovat mahdollisia ( 33 artikla ). Euroopan neuvoston pääsihteerillä on 52 artiklan

1093 Ks. Scheinin 1999, 740.1094 Ks. Scheinin 1999, 739.

Page 302: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

269

valtuutuksella mahdollisuus pyytää sopimukseen liittyneeltä valtiolta selvitys siitä, kuinka

maan lainsäädäntö takaa ihmisoikeussopimuksen tehokkaan täytäntöönpanon.

Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvonta on järjestetty kahden vuoden välein Euroopan

neuvoston pääsihteerille annettavalla raportilla ( 21 artikla ). Sopimuksen ratifioineet

valtiot raportoivat hyväksymistään peruskirjan II osan määräysten soveltamisesta.

Euroopan Neuvoston ministerikomitealla on mahdollisuus määrätä, että sopimusvaltiot

raportoivat pääsihteerille myös niistä asioista, joihin ne eivät ole liittyneet ( 22 artikla ).

Vuonna 1995 hyväksytty lisäpöytäkirja mahdollistaa järjestökantelut eli

kollektiivivalitukset. Kansainvälisillä työnantaja- ja työntekijäjärjestöillä, muilla

kansainvälisillä kansalaisjärjestöillä, joilla on neuvoa antava asema Euroopan Neuvostossa

sekä edustavat kasalliset työnantaja- ja työntekijäjärjestöt voivat tehdä valituksen

konkreettisesta ihmisoikeusloukkauksesta, jossa väitetään, että �peruskirjaa on sovellettu

epätyydyttävästi� ( 1 artikla ).

YK:n kansainvälisten yleissopimusten (tässä KP �sopimus ) valvontaan kuuluu sekä

yksilö- että valtiovalitusmenettely. KP �sopimuksen valvonta perustuu sopimusta

täydentävään valinnaiseen pöytäkirjaan ja valitukset käsittelee ihmisoikeuskomitea.

Ihmisoikeuskomitean ratkaisut eivät ole jäsenvalioita sitovia. TSS �sopimukseen tehty

yksilövalitusoikeuden avaava lisäpöytäkirja mutta sitä ei ole avattu jäsenvaltioiden

ratifioitavaksi1095. TSS �sopimuksen valvonta tapahtuu kertomusten avulla ( 16 artikla ),

jotka toimitetaan YK:n pääsihteerille, joka toimittaa ne edelleen Talous- ja

sosiaalineuvoston tarkastettavaksi. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen valvonta tapahtuu

lapsen oikeuksien komiteassa, jolle sopimusvaltiot antavat raportteja suorittamistaan

sopimuksen täytäntöönpanotoimenpiteistä ( 43 � 44 artikla ). Lisäksi sopimuksen

täytäntöönpanon arvioinnissa lapsen oikeuksien komitea voi pyytää asiantuntija-apua alan

erityisjärjestöiltä ( 45 artikla ). Lapsen oikeuksien sopimuksessa ei ole

yksilövalitusmahdollisuutta eikä siihen sellaista ole suunnitteilla1096.

Euroopan unionin perusoikeushankkeen juuret löytyvät Euroopan parlamentin,

neuvoston ja komission yhteisestä julistuksesta vuodelta 1977, jossa painotettiin

perusoikeuksien tärkeyttä sellaisena kuin ne voidaan johtaa jäsenvaltioiden

1095 Scheinin 1999, 754.1096 Nieminen 2000, 45.

Page 303: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

270

valtiosäännöistä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksesta. Toisena etappina voidaan pitää

parlamentin vuonna 1989 antamaa perusoikeuksia ja �vapauksia koskevaa julistusta, joka

sisälsi varsinaisen perusoikeusluettelon. Julistukset ovat soft-law �tyyppisiä eivätkä

sellaisenaan ole oikeudellisesti sitovia. Kirjoitetusta EU-oikeudesta on löydettävissä sekä

perusoikeusviittauksia että perusoikeusmääräyksiä. TSS-oikeuksien näkökulmasta

merkittävä askel otettiin Amsterdamin sopimuksessa, joka sisältää huomattavan määrän

taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevia määräyksiä. Perustaa oli

luotu jo Rooman sopimuksessa kuin myös Maastrichtin sopimuksessa. Euroopan unionista

tehdyn sopimuksen 6 ( 2 ) artiklaa pidetään unionin perusoikeusdoktriinina. Sen mukaan

unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia sellaisina kuin

ne taataan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa sekä jäsenvaltioiden yhteisessä

valtiosääntöperinteessä. Unionisopimuksessa siis viitataan Euroopan Neuvoston

ihmisoikeussopimukseen, johon EU ei ole liittynyt eikä se ole sellaisenaan osa EY-

oikeutta. Euroopan sosiaalinen peruskirja ihmisoikeussopimuksen ohella on viitoittanut

EY-tuomioistuimen ratkaisuja, sillä sen mukaan perusoikeudet ovat osa EY-oikeuden

yleisiä oikeusperiaatteita, joiden kunnioittamista tuomioistuin valvoo. Euroopan yhteisön

perustamissopimuksen 136 artiklassa ( ent. 116 ) viitataan Euroopan sosiaaliseen

peruskirjaan, kun asetetaan tavoitteita sosiaalisille perusoikeuksille. Yhteisön ja

jäsenvaltioiden tavoitteena on työllisyyden edistäminen, elin- ja työolojen kehittäminen,

riittävä sosiaalinen suojeleminen, inhimillisten voimavarojen kehittäminen tavoitteena

korkea ja kestävä työllisyystaso sekä syrjäytymisen torjuminen. EY:n toimintapolitiikoista

sosiaalipolitiikka, koulutuspolitiikka ja nuorisopolitiikka kuuluvat sosiaalisten

perusoikeuksien sisään.1097

Euroopan unionin oma perusoikeuskirjahanke on edennyt unionin valmistelu- ja

päätöksentekoelimissä siihen vaiheeseen, että 28.9.2000 parlamentin puheenjohtajisto on

antanut ilmoituksen ehdotuksesta Euroopan unionin perusoikeuskirjaksi1098.

Perusoikeuskirjan sisällyttämistä perustamissopimuksiin eli sen sitovaa luonnetta ovat

kannattaneet Euroopan parlamentti, talous- ja sosiaalivaliokunta sekä alueiden komitea1099.

Perusoikeuskirjalla halutaan lisätä unionin kansalaisten oikeusvarmuutta. Sillä ei anneta

unionille uusia tehtäviä eikä yhteisölle uusia toimivaltuuksia.. Se ei korvaa kansallisia 1097 Ks. Rosas 1999, 207 � 236.1098 Asiakirja CHARTE 4487/00 ( CONVENT 50 ), 28.9.2000.1099 Euroopan yhteisöjen komissio. Komission tiedonanto Euroopan unionin perusoikeuskirjan luonteesta.Bryssel 11.10.2000. KOM ( 2000 ) 644 lopullinen, 3 � 4.

Page 304: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

271

perustuslakeja perusoikeuksien noudattamisen alalla. Se kunnioittaa yhteisön

oikeusjärjestelmän itsenäisyyttä suhteessa kansainväliseen ja jäsenvaltioiden kansallisiin

oikeusjärjestyksiin. Perusoikeuskirjan suhde Euroopan ihmisoikeussopimukseen on

ratkaistu 52 artiklan 3 kohdassa mutta se ei merkitse sitä, etteikö keskustelu EU:n

liittymisestä em. sopimukseen olisi mahdollista.1100 Euroopan unionin perusoikeuskirja

sisältää perusoikeusluettelon, joka vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa

tunnustettuja oikeuksia. Perusoikeudet ovat luonteeltaan sekä vapausoikeuksia että

taloudellisia, sosiaalisia että sivistyksellisiä oikeuksia. Sivistyksellisiin oikeuksiin

keskeisesti kuuluva oikeus koulutukseen on lausuttu perusoikeuskirjan 14 artiklassa.

Lapsen oikeudet löytyvät 24 artiklasta ja vammaisten oikeudet 26 artiklasta. Euroopan

unionin perusoikeuskirjan perusoikeusluettelo korostaa Euroopan yhteisön perustavoitteita

eli taloudellisen toiminnan sopusointuista, tasapainoista ja kestävää kehitystä.

Sivistykselliset perusoikeudet on valjastettu palvelemaan yhteismarkkinoiden toteutumista

kuitenkin kunnioittamalla ihmisoikeuksia. Lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirja

sisältää lähes kaikki Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa mainitut oikeudet ja tämän

lisäksi muissa kansainvälisissä sopimuksissa taattuja oikeuksia.

7.2. Suomen perustuslain perusarvot, perusoikeuskäsite ja perusoikeuksienkokonaisuus

Suomen valtiosääntö, joka on vahvistettu perustuslaissa, turvaa kolme perustavanlaatuista

arvoa: 1. ihmisarvon loukkaamattomuus, 2. yksilön vapaus ja oikeus sekä 3.

oikeudenmukaisuuden edistäminen yhteiskunnassa ( PL 1 § ). Perusoikeus �käsite on

vakiintunut Suomen lainsäädäntöön vasta vuoden 1995 perusoikeusuudistuksessa.

Perusoikeuksilla tarkoitetaan perustavanlaatuisia, yleisiä ja erityisen tärkeitä

oikeuksia, jotka kuuluvat yhdenvertaisesti kaikille. Perusoikeuksille on ominaista

korotettu lainvoima. Ne ovat nimenomaan yksilöille kuuluvia oikeuksia.1101 Perusoikeudet

vahvistetaan perustuslaissa ja ihmisoikeudet kansainvälisissä sopimuksissa, kuten

aikaisemmasta on jo käynyt ilmi. Sisällöllisesti puhutaan samasta asiasta. Perustuslaki

puhuu �jokaisesta�, jolla tarkoitetaan kaikkia luonnollisia henkilöitä. Aikaisemmin

perusoikeudet oli Hallitusmuodossa turvattu ensisijassa Suomen kansalaisille.

Julkisyhteisöt kuten valtio, kunnat, julkisoikeudelliset yhteisöt ja laitokset eivät

vakiintuneen käytännön mukaan nauti perusoikeussuojaa. Yksityisoikeudellisten 1100 Euroopan yhteisön komissio. Komission tiedonanto Euroopan unionin perusoikeuskirjan luonteesta.Bryssel 11.10.2000. KOM( 2000 ) 644 lopullinen, 5 � 6.

Page 305: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

272

oikeushenkilöiden osalta perusoikeussuoja toimii ns. välillisen puuttumisen teorian

mukaan. Ne nauttivat suojaa silloin, jos oikeushenkilöiden oikeuksiin puuttuminen johtaa

myös luonnollisen henkilön oikeuksiin kajoamiseen.1102 Perusoikeudet kuuluvat myös

lapsille, sillä perusoikeussuoja ei ole riippuvainen ihmisen iästä. Perustuslain

yhdenvertaisuus eli syrjintäkieltosäännös ( 6 § ) sanoo, että ketään ei saa asettaa eri

asemaan myöskään iän perusteella. �Lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilönä, ja

heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti.� Ainoa

perusoikeus, jossa ikä on mainittu, on ääni- ja äänestysoikeus ( 14 § ). Tämä ikäraja on

kahdeksantoista vuotta. Lapsen ja muiden vajaavaltaisten perusoikeuksia koskevan

puhevallan käytössä joudutaan turvautumaan oikeustoimikelpoisuussäännöksiin, joita

perusoikeusuudistuksella ei muutettu1103.

Perusoikeudet on tarkoitettu jokaiselle yksilölle. Yksilö voi entistä useammin vedota

suoraan perusoikeuksiinsa. Perusoikeuksien turvaaminen on julkisen vallan asiana.

Enää perusoikeudet eivät ole vain vapausoikeuksia, jolloin julkisen vallan rooli

ymmärretään passiiviseksi olla puuttumatta henkilöiden vapauspiiriin. Uudet perusoikeudet

sisältävät aktiivisia toimia vaativia TSS �oikeuksia, jotka kuitenkin konkretisoituvat vasta

eduskuntalailla. Osa TSS �oikeuksista on laissa kirjoitettu subjektiivisten oikeuksien

muotoon. Juuri subjektiiviset oikeudet ovat yksilölle kuuluvia oikeuksia, joita hän voi ajaa

perustuslainsäännöksen nojalla viranomaisessa. Osa TSS �oikeuksista perustuslaissa on

taas kirjoitettu väljään muotoon julkisen vallan velvollisuudeksi edistää nimettyä

perusoikeutta.1104

Vaikka puhutaankin klassisista vapausoikeuksista ja TSS �oikeuksista Suomen

perustuslaissa ne on koottu yhdeksi kokonaisuudeksi perustuslain muiden säännösten

kanssa. Perusoikeuksia ei ole ryhmitelty erikseen vapausoikeuksiin ja taloudellisiin,

sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin, vaan ne pitää nähdä yhtenäisenä

perusoikeusjärjestelmänä. Tällainen suomalaiselle perusoikeusjärjestelmälle kuuluvaa

ominaisuus ei kansainvälisessä vertailussa ole tavanomainen1105. Eestin perustuslaissa (

Eesti vabariigi põhiseadus, RT I 1992, 26 , 349 ) perusoikeudet ja velvollisuudet on kirjattu

1101 Hallberg 1999, 31 � 33.1102 Viljanen 1999, 117 � 118.1103 Viljanen 1999, 121.1104 Hidén 1999, 22 �24.1105 Hallberg 1999, 37.

Page 306: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

273

myös kokonaisuudeksi ( II peatükk ) muiden valtiosääntöisten määräysten kanssa.

Perusoikeudet taataan jokaiselle tai Eestin kansalaiselle. Ruotsin hallitusmuodon (

Regerinsformen SFS nr: 1974: 152 ) toisessa luvussa on perusoikeusluettelo, joka takaa

ensisijassa klassiset vapausoikeudet jokaiselle kansalaiselle.

Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri valvovat perus- ja

ihmisoikeuksien toteutumista Suomessa ( PL 731/1999, 108 8 ja 109 § ).

Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin toimivalta tuomioistuinten, viranomaisten,

virkamiesten, julkisyhteisöjen työntekijöiden ja muiden julkista tehtävää hoitavien

valvonnassa on rinnakkainen. Oikeuskanslerin toimivalta valvoa valtioneuvoston ja

tasavallan presidentin virkatoimien lainmukaisuutta kuuluu vain hänelle. Oikeuskansleri on

vapautettu velvollisuudesta valvoa lain noudattamista puolustusministeriötä,

puolustusvoimia, rajavartiolaitosta ja rauhanturvaamishenkilöstöä ja

sotilasoikeudenkäyntiä koskevissa asioissa ( L valtioneuvoston oikeuskanslerin ja

eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta annetun lain muuttamisesta 754/2000 ).

Nämä asiat kuuluvat siis oikeusasiamiehen tehtäviin kuten myös vankiloiden ja muiden

suljettujen laitosten valvonta.

Perus- ja ihmisoikeusvalvonta tapahtuu pääasiassa oikeusasiamiehelle ja oikeuskanslerille

tehtyjen kirjallisten kanteluiden perusteella annetuilla päätöksillä, joissa on arvioitu myös

perusoikeusnäkökulmaa. Kantelu on jokaisen mahdollisuus vapaamuotoisella kirjeellä

tuoda ylimpien lainvalvojien tietoon viranomaistoiminnassa tapahtuneet

perusoikeusloukkaukset kuin myös muut viranomaistoiminnan puutteet. Oikeusturva

perusoikeutena sisältää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet ( PL

21 § ). Jokainen voi vedota suoraan perustuslakiin joutuessaan huonon hallinnon kohteeksi.

Oikeusasiamiehelle ohjautuvat yleisesti sellaiset kantelut, joissa viitataan

koskemattomuuteen, vapauteen tai turvallisuuteen1106. Myös tuomioistuinten tehtävänä on

perustuslakivalvonta. Tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle, jos

käsiteltävänä olevan asian lain säännös on ristiriidassa perustuslain kanssa ( PL 106 § ).

1106 Hallberg 1999, 733.

Page 307: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

274

7.3. Kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimi sivistyksellistenperusoikeuksien turvaajana

�Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle

yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta

kuin perusopetusta ja kehittää itseään varattomuuden estämättä� ( PL 731/1999, 16.2

§ ). Mitä muulla opetuksella ja itsensä kehittämisellä tarkoitetaan ja millaisia keinoja

julkisella vallalla on taata jokaiselle nämä perusoikeudet? Perusoikeusuudistuksen

esitöiden mukaan edellä mainittu voimassa olevan perustuslain säännös kattaa

yleissivistävän, ammatillisen ja ylemmän opetuksen eli opetuksen ennen perusopetusta eli

esiopetuksen ja perusopetuksen jälkeisen opetuksen aikuiskoulutukseen saakka1107.

Lainsäätäjä on nähnyt sivistykselliset oikeudet toisaalta niiden ytimen eli opetuksen kautta

mutta toisaalta yksilön itsensä kehittämisen kautta. Jokaiselle halutaan taata elinikäisen

koulutuksen ja oppimisen väylä mutta myös oikeus riittäviin kulttuuripalveluihin, tiedon

hankintaan, tieteelliseen ja taiteelliseen toimintaan, taiteesta nauttimiseen ja liikunnan ja

muun ruumiillisen kulttuurin harjoittamiseen. Julkisen vallan tehtävänä tämä tarkoittaa

kirjastojen, kansalais- ja työväenopistojen sekä kulttuuri- ja liikuntalaitosten ylläpitoa sekä

tieteen, taiteen ja liikunnan avustamista.1108 Velvollisuus koskee myös kuntia, sillä

sivistyspalveluiden tuottaminen on pääasiallisesti kuntien asiana.

Miten julkinen valta ja kunta julkisen vallan toimijana turvaa jokaiselle kykyjen ja

erityisten tarpeiden mukaiset muut sivistykselliset oikeudet kuin subjektiivisena oikeutena

säädetyn perusopetuksen? Suppean perusoikeusnäkemyksen mukaan muut sivistykselliset

oikeudetkin velvoittavat vain valtiota. Laajan perusoikeusnäkemyksen mukaan valtiolla ja

muilla julkisen vallan toimijoilla on aktiivinen velvollisuus edistää perusoikeuksien

toteutumista1109. Laajaan perusoikeusnäkemykseen liittyy ajatus perusoikeuksien

tosiasiallisen vapauden ja tasa-arvon turvaamisesta. Sivistykselliset oikeudet poikkeavat

vapausoikeuksista monessa suhteessa mutta yksi keskeinen asia on niihin vetoaminen.

Vapausoikeuksiin voidaan käytännön ratkaisutilanteissa vedota suoraan ja ne voidaan

huomioida lakien tulkinnassa niin viranomaisissa kuin tuomioistuimissakin.

Sivistyksellisten oikeuksien kuten myös taloudellisten ja sosiaalisten oikeuksienkin laita on

toisin. Perusoikeussäännökset velvoittavat ensisijassa lainsäätäjää ja lainsäädännön

1107 HE 309/1993, 19, 64, SiVL 3/1994.1108 HE 309/1993, 64.1109 Karapuu 1999,74.

Page 308: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

275

kehittämistä ts. niillä on ohjelmallinen vaikutus. Muiden sivistyksellisten oikeuksien

toteutuminen vaatii lainsäätäjältä aktiivisia toimenpiteitä mutta toimenpiteet ovat poliittis-

moraalisen velvoittavuuden piirissä. Elinikäisen oppimisen mahdollistaminen jokaiselle

edellyttää lainsäädäntöä, joka Suomessa olikin kattava jo perusoikeusuudistuksen aikoina

mutta sen kehittäminen ja aktiivinen turvaaminen edellyttää taloudellisia resursseja.

Toisaalta sivistyksellisiin perusoikeuksiin vetoamisen mahdollisuus on välillistä.

Yksittäinen henkilökin voinee omassa asiassaan tuomioistuimessa vaatia, että lainsäätäjä

velvoitetaan muiden sivistyksellisten oikeuksien lainsäädännön kehittämiseen elinikäisen

oppimisen takaamiseksi ja itsensä kehittämisen mahdollistamiseksi.

Perusoikeuksien tulkintavaikutus koskee valtionviranomaisten ohella myös kunnan

viranomaisia. Kunnan viranomaisten tulee tavallisia lakeja toimeenpannessaan tulkita niitä

perusoikeusmyönteisesti. Muut sivistykselliset perusoikeudet eli elinikäisen oppimisen

perusoikeus ( 16.2 § ) on kirjattu Paavo Lipposen II hallituksen ohjelmaan

koulutuspolitiikan keskeiseksi lähtökohdaksi. Elinikäisen oppimisen periaatteen halutaan

toteuttavan alueellista, kielellistä, taloudellista ja iällistä tasa-arvoa. Esiopetuksesta on

säädetty Perusopetuslaissa ( 628/1998, 5 § ). Esiopetuksen järjestäminen on yksi keino

turvata alle oppivelvollisuusikäisille muu sivistyksellinen perusoikeus kuin perusopetus.

Maksuton esiopetus käynnistettiin hallitusohjelman mukaan 1.8.2000. Kunnan

velvollisuus järjestää esiopetus kaikille astuu voimaan 1.8.20011110. Perusopetuslain

mukaan kunnalla on ollut velvollisuus järjestää esiopetusta pidennetyn oppivelvollisuuden

piirissä oleville lapsille. Kunnan asiana on päättää järjestetäänkö esiopetus peruskoulussa

vai päiväkodissa vai kummassakin.

Elinikäisen oppimisen periaatetta tukee tietoyhteiskuntastrategia, joka koulutuksessa

hallitusohjelman mukaan tarkoittaa keskittymistä opettajien koulutukseen, uusien

oppimisympäristöjen luomiseen, oppimateriaalin kehittämiseen kotimaisilla kielillä ja

monipuolisen lukutaidon kehittämiseen.1111 Tämä hallitusohjelman tavoite pitää sisällään

perustavanlaatuisia ihmis- ja perusoikeuksia, joka tarkoittaa, että hallituksen tavoitteena on

aktiivisesti toimien turvata sivistyksellisiä perusoikeuksia. Uudet oppimisympäristöt

tietoyhteiskuntastrategiassa yhdistetään sähköiseen toimintaympäristöön, jollainen

oppimisympäristö halutaan saada kaikkien ihmisten käyttöön mikrotietokoneen,

1110 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 - 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 20/34.1111 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 20/34.

Page 309: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

276

digitaalisen television ja matkaviestinnän avulla1112. Sivistyksellisten ja kulttuuristen

perusoikeuksien näkökulmasta kysymys ei voi olla julkisen vallan aktiivisesta

toimintavelvoitteesta taata lailla jokaiselle sähköinen oppimisympäristö, vaan tavoite tulee

toteuttaa oikeuksien ja velvollisuuksien jakamisella yksilön ja julkisen vallan kesken.

Uudet oppimisympäristöt �käsitteen otan tässä käyttöön myös toisessa merkityksessä

kuin tietoyhteiskuntastrategiassa on tehty. Lähestyn Perustuslain 16.2 §:n muita

sivistyksellisiä perusoikeuksia ensisijassa perusopetuksen täydentävyyden

näkökulmasta ja osittain sivuan myös ammatillisen koulutuksen tehtävien

moniulotteisuutta nuorten työpajojen tehtävän näkökulmasta. Koululaisten

iltapäiväkerhotoiminnalla turvataan lasten sivistyksellisten perusoikeuksien toteutumista.

Kysymys on muusta kuin subjektiivisena oikeutena taatusta oikeudesta maksuttomaan

perusopetukseen. Toiminnan vakiintumista ja merkityksellisyyttä osoittaa, että koululaisten

iltapäiväkerhotoiminnan laajentaminen ja sisällöllinen kehittäminen on otettu Paavo

Lipposen II hallituksen ohjelman tavoitteisiin nuorisotyön toimintakyvyn kehittämisen

yhteydessä1113. Koululaisten iltapäiväkerhotoimintaa on mahdollista laajentaa ja kehittää

ilman uusia lainsäädännöllisiä toimia, sillä Perusopetuslain ( 628/1998 ) 47 § mahdollistaa

perusopetuksen yhteydessä oppilaille järjestettävän kirjastotoiminnan, kerhotoiminnan ja

muun opetukseen läheisesti liittyvän toiminnan. Nuorisotyölaki ( 235/1995, 4 § )

puolestaan väljällä kuntien toimintavelvoitteella nuorten elinolojen parantamiseksi pitää

sisällään mahdollisuuden järjestää koululaisten iltapäiväkerhotoimintaa, joka ajatus

välittyy myös hallitusohjelmasta. Kulttuuritoimintalain mukaan ( 728/1992, 1 § ) kunnan

tehtävänä on tukea ja järjestää kulttuuritoimintaa kuin myös järjestää kunnan asukkaille

mahdollisuus taiteen perusopetukseen sekä harrastusta tukevaan opetukseen taiteen eri

aloilla. Laki taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 ) luo oman erillisen järjestelmänsä

ensisijassa lasten ja nuorten taiteen opetukseen. Myös Liikuntalaki ( 1054/1998, 2 § )

sisältää kunnille toimintavelvoitteen edistää terveyttä edistävää liikuntaa sekä järjestää

liikuntaa erityisryhmille. Liikuntalain tavoitteesta on johdettavissa lasten ja nuorten kasvun

ja kehityksen tukeminen liikunnan avulla. Kuntien tulee tulkita sivistyksellisten

perusoikeuksien turvaamisen instrumentteina toimivia em. lakeja perusoikeusmyönteisesti.

Sivistyksellisten perusoikeuksien toimeenpanon käytännössä kolmannen sektorin rooli

koululaisten iltapäiväkerhotoiminnassa on noussut merkittäväksi, vaikka kolmannen

1112 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 19/34.1113 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 22/34.

Page 310: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

277

sektorin toimijoita ei perustuslaki voikaan oikeudellisesti velvoittaa. Voidaan puhua

vastuun ottamisesta ja kuntien yhteistyökumppanuudesta.

Koululaisten iltapäiväkerhotoiminta täydentää perusopetusta ja sitä voidaan järjestää myös

perusopetuksen yhteydessä. Koululaisten iltapäiväkerhotoiminnalla, joka tosiasiallisesti on

suunnattu peruskoulun ensimmäisillä luokilla oleville oppilaille on koulun ulkopuolista

oppimista1114, jos sitä ei järjestetä perusopetuksen yhteydessä, vaan sen ulkopuolella ja

muiden kuin opettajien toimesta. Koulun ulkopuolinen oppiminen voidaan nähdä uutena

oppimisympäristönä erityisesti silloin, kun se fyysisesti tapahtuu jossain muualla kuin

oppilaiden oman koulun opetustiloissa. Uuden oppimisympäristön saa aikaan myös koulun

ulkopuoliset ohjaajat, jotka tulevat nuoriso-, kulttuuri- tai liikuntatoimen hallinnonaloilta

tai kolmannelta sektorilta. Koululaisten iltapäiväkerhotoiminnalla sen sisällöllisen tehtävän

lisäksi on ollut toinenkin funktio. Se on toiminut työllistämisinstrumenttina, jolla on

omalta osaltaan turvattu perusoikeutta työhön ( PL 18.2 § ). Työllistämisfunktioon on

liittynyt taloudellisten resurssien saanti toiminnan tuottajalle.

Koululaisten iltapäiväkerhotoiminnalle löytyy perustelunsa myös lapsen oikeuksien

yleissopimuksesta ( SopS 60/1991, 31 artikla ). Perusoikeusuudistuksen esitöissä

sivistysvaliokunta nosti esille myös lapsen oikeudet korostaen yhdenvertaisuusperiaatetta

sekä sitä seikkaa, että perusoikeudet kuuluvat myös lapsille1115. Koululaisten

iltapäiväkerho voi olla sisällöltään virkistävää leikkiä ja monipuolista harrastamista sekä

osallistumista kulttuurielämään, jota lapsen oikeuksien yleissopimus myös painottaa.

Kunnallisen itsehallinnon kunnioittaminen ja organisaatiovapauden periaate

mahdollistavat, että kukin kunta turvaa lapsen muita sivistyksellisiä perusoikeuksia koulun

ulkopuolisen oppimisen keinoin tai perusopetuksen yhteydessä. Koululaisten

iltapäiväkerhotoiminta voidaan nähdä myös lapsen oikeutena kehittää itseään kunnan,

seurakunnan tai kolmannen sektorin toimijan tarjoamassa palvelussa, jonka valinta on

lapsen ja hänen vanhempansa vastuulla.

1114 Koulun ulkopuolisen oppimisen �käsite ( non-formal education ) on Euroopan unionin uudessaNuorisotoiminta-ohjelmassa ( N:o 1031/2000/EY ) käyttöön ottaman termi. Nuorisoministerienpäätöslauselmassa ( 3000Y011(02)/17.12.1999 ) kehotetaan komissiota yhdessä jäsenvaltioiden kanssasuunnittelemaan johdonmukaisen lähestymistavan, jolla voidaan hyödyntää liikuntaa sisältyviä koulunulkopuolisen oppimisen mahdollisuuksia osana nuorisoalan eurooppalaista yhteistyöpolitiikkaa.1115 SiVL 3/1994, 3.

Page 311: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

278

Toisin kuin Suomessa Ruotsin koululaki ( Skollag SFS nr: 1985:1100, 1 §, 1997:1212 )

yhdistää esikoulun ( förskolklassen ), peruskoulun ( grundskolan ) ja koululaisten hoivan (

skolbarnsomsorg ) saman kouluviranomaisen tehtäväksi. Jokaisen kunnan tehtävänä on

vastata, että Ruotsissa asuva ja pysyvästi kunnassa oleskelevalle lapselle tarjotaan

esikoulutoimintaa ja koululaisten hoivaa ( 2 a kap. 1 § ). Toiminta voi olla myös yksityisen

järjestämää. Maksuton peruskoulu on jokaisen ruotsalaisen lapsen subjektiivinen oikeus ja

julkisen vallan asiana on vastata, että korkeampaa opetusta on saatavana ( RF 21 § ).

Ruotsin perustuslakina hallitusmuoto takaa, ettei lakeja tai muita määräyksiä saateta

voimaan vastoin Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisten ihmisoikeuksien ja

perusoikeuksien kunnioittamista ( 2 kap. 23 § ). Esikouluopetus on tarkoitettu alle

kouluikäisille ja koululaisten hoiva 12 ikävuoteen saakka. Ruotsin koululaissa määrätään,

millaisin muodoin esikoulu ja koululaisten hoiva tulee järjestää. Esikoulu voidaan järjestää

esikouluna ( förskola ), perhepäiväkotina ( familjedaghem ) tai avoimena esikouluna (

öppen förskola ). Koululaisten hoivan järjestämismuodot ovat vapaa-aikakoti ( fritidshem )

tai perhepäiväkoti. 10 � 12�vuotiaiden lasten hoiva on mahdollista järjestää avoimena

vapaa-aikatoimintana ( öppen fritidverksamhet ) ( 2 a kap. 2 § ). Sekä esikoulutoiminnan

että koululaisten hoivan sisällöllisenä perustana on pedagoginen toiminta. Kunnat tai

maakäräjäkunnat ovat velvollisia käyttämään opetuksen toteuttamisessa asianomaisen

koulutuksen saaneita opettajia, esikoulun opettajia ja vapaa-aikapedagogeja ( 2 kap. 3 § ).

Elinikäisen oppimisen perustaa ( PL 16.2 § ) luodaan ammatillisella koulutuksella, josta

säädetään Lailla ammatillisesta koulutuksesta ( 630/1998 ). Ammatillinen koulutus ei nauti

subjektiivisen oikeuden suojaa, vaikka tosiasiallisesti maksutonta ammatillista koulutusta

lukiokoulutuksen rinnalla on saatavana jokaiselle hänen kykyjensä ja erityistarpeidensa

mukaan. Ammatillisen koulutuksen keskeinen kehittämistehtävä on työssäoppiminen

yhdessä työelämän kanssa1116. Ammatillisen koulutuksen tulee ottaa huomioon työelämän

tarpeet ja koulutusta tulee järjestää yhteistyössä työelämän kanssa ( 630/1998, 6 § ).

Kaikkien nuorten kyvyt tai erityinen tarve eivät mahdollista yksilön selviytymistä

ammatillisessa koulutuksessa tai ongelmia on syntynyt jo oppivelvollisuuskoulussa. Myös

nuorisotyöttömyys eurooppalaisena ilmiönäkin on asettanut valtion ja kuntien viranomaiset

tosiasiallisen tilanteen eteen, ettei olemassa olevilla keinoilla taata elinikäisen oppimisen

perusoikeus ole ollut mahdollinen. Yhtenä ratkaisuna on syntynyt nuorten

1116 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 20/34.

Page 312: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

279

työpajatoiminta, joiden kehittämistä on tarkoitus jatkaa1117. Tämä tarkoittaa, että myös

niille nuorille, jotka eivät selviydy muodollisessa koulutusjärjestelmässä, taataan

elinikäisen oppimisen perusoikeus perustuslain mukaan.

Taiteen perusopetusjärjestelmä, joka on luotu Lailla taiteen perusopetuksesta ( 633/1998

), on omalta osaltaan turvaamassa ensisijassa lasten ja nuorten oikeutta taiteelliseen

toimintaan osana sivistyksellisiä perusoikeuksia. Taiteen perusopetuksen järjestäminen ei

ole kunnille pakollista. Taiteen perusopetus on koulun ulkopuolista opetusta.

Yhdenvertaisuuden periaate ( PL 6 § ) ei taiteen perusopetuksessa kaikilta osin toteudu,

sillä opetusta ei ole kattavasti saatavana kaikissa kunnissa eikä rajoitettujen

oppilaspaikkojen vuoksi kaikilla lapsilla ja nuorilla ole mahdollisuutta päästä

opetukseen1118. Vaikka taiteen perusopetus taiteen perusopetuslaissa on ensisijassa

tarkoitettu lapsille ja nuorille, ovat aikuiset epätasa-arvoisessa asemassa lapsiin ja nuoriin

verrattuna, sillä taiteen perusopetuksen mahdollistaminen kulttuuritoimintalain perusteella

kunnan asukkaille on jäänyt lapsipuolen asemaan. Kansalais- ja työväenopistot tuottavat

omassa järjestelmässään runsaasti myös taideopetusta mutta niiden tarjonta ei vastaa

ajatusta tavoitteellisesti tasolta toiselle etenevästä eri taidealojen taiteen perusopetuksesta.

Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ), Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) ja Liikuntalaki

1054/1998 ) sinällään ovat lainsäädäntöä, joilla turvataan sivistyksellisten perusoikeuksien

toteutumista. Lakien tavoitteet ja kunnalle annetut toimintavelvoitteet sivistyksellisten

perusoikeuksien kehikossa antavat kunnan kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöviranomaisille

tulkintakehikon ensiksikin elinikäisen oppimisen periaatteen turvaamiseksi koulun

ulkopuolisessa oppimisessa, josta esimerkkeinä olen edellä käsitellyt koululaisten

iltapäiväkerhotoimintaa, taiteen perusopetusta ja nuorten työpajatoimintaa. Pelkkä lain

olemassaolo ja siinä turvattavaksi ajatellut sivistykselliset perusoikeudet eivät yksilön

näkökulmasta riitä, vaan kunnan hallinnon tosiasialliset toimenpiteet vasta tuottavat

positiivisia yksilövaikutuksia. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöpalveluiden suunnittelu- ja

valmisteluprosessissa sekä poliittisessa että taloudellisessa päätöksenteossa tulee huolehtia,

että perusoikeudet turvataan. Elinikäisen oppimisen turvaamisen lisäksi toinen aktiivinen 1117 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 22/341118 Suomen Kuntaliitto. Taiteen perusopetuksen vuosikirja 2000: Joka kymmenes peruskouluikäinen lapsi onmukana taiteen perusopetuksessa. Kaikkiaan oppilaita on 94 000, joista musiikissa valtaosa eli 43 000oppilasta. Visuaalisia taiteita opiskelee 21 000 kuin myös saman verran tanssia. Loput 9 000 opiskelijaa ovatkäsityön, teatteri-ilmaisun, sirkustaiteen ja sanataiteen oppijoita. Enemmistö oppilaista on tyttöjä. Opetusta

Page 313: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

280

kuin myös tulkintavaikutuksinen tehtävä on sivistyksellisenä perusoikeutena perustuslakiin

kirjattu yksilöiden itsensä kehittämisen mahdollistaminen ( PL 16.2 § ).

Perusoikeusuudistuksen esitöissä yksilöön kohdistuvissa velvoitteissa nostettiin esille

esimerkinomaisesti tiedon hankinta, tieteellinen ja taiteellinen toiminta, taiteesta

nauttiminen ja muu ruumiin kulttuurin harjoittaminen1119. Kulttuuripalvelujen ytimenä niin

elinikäisen oppimisen turvaamisessa kuin itsensä kehittämisessä on kirjastolaitos.

Kirjastopalveluja halutaan kehittää osana kansalaisten tietoyhteiskuntaa1120. Kunnan

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyöviranomaisten tehtävänä on omalta osaltaan turvata

yksilöiden itsensä kehittämispyrkimyksiä kuitenkin kollektiivisia palveluja järjestämällä ja

tuottamalla. Yksilöiden asiana on valita, millaiset palvelut tukevat hänen

elämäntilannettaan ja selviytymistään kansainvälistyvässä toimintaympäristössä. Itsensä

kehittämisen perusoikeutta nuorten osalta tukevat myös tässä tutkimuksessa aikaisemmin

selvitetyt nuorisotiedotus, taiteen perusopetus, liikuntapaikat ja erityisryhmien

liikuntapalvelut.

Oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin ( PL 17 § ) kuuluu keskeisesti sivistyksellisiin

perusoikeuksiin, sillä ilman omaa kieltä ja omaa kulttuuritaustaa ei kukaan voi nauttia

kunnan järjestämistä edellä selvitetyistä kulttuuripalveluista. Saamelaiset

alkuperäiskansana, romaanit ja muut ryhmät sekä viittomakieltä käyttävät ja muut

vammaisuuden vuoksi tulkitsemis- ja käännöspalveluja tarvitsevat on saatettu

yhdenvertaiseen asemaan myös sivistyksellisten oikeuksien turvaamisessa. Kyseessä on

kielellinen ja kulttuurinen kollektiivinen perusoikeus. Oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin

kuuluu nimenomaan tähän ryhmään kuuluvalle vähemmistölle, joten voidaan puhua myös

vähemmistöoikeuksista. Perusoikeusluokittelun mukaan puhutaan ns. kolmannen polven

perusoikeuksista1121. Myös kulttuuri-, liikunta- ja nuorisoviranomaisten tulee aktiivisesti

edistää vähemmistöoikeuksien turvaamista.

Kokoavasti kuvaan kunnan keinoja turvata sivistykselliset perusoikeudet kunnan asukkaille

yksilöinä seuraavassa kuviossa. Kunnan asukas sivistyksellisten perusoikeuksien suojan

nauttijana on ihmis- ja perusoikeuksien ohjelmavaikutuksen ja tulkintavaikutuksen

keskiössä. annetaan 750 opetusyksikössä, joista 88 on musiikkioppilaitoksia.1119 HE 309/1993, 64.1120 Valtioneuvosto. Hallituksen ohjelma 1999 � 2004. Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma, 22/34.1121 Hallberg 1999, 41.

Page 314: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

281

Kuvio 7.1. Kunnan keinot turvata kunnan asukkaan sivistykselliset perusoikeudet

KV-SOPIMUKSET JA PERUSTUSLAKI SIVISTYKSELLISTENPERUSOIKEUKSIEN LÄHTEENÄ JA OHJELMANA

KUNNAN KULTTUURI- JA LIIKUNTATOIMEN SEKÄNUORISOTYÖN KEINOT TURVATA KUNNAN ASUKKAAN(YKSILÖNÄ) SIVISTYKSELLISET PERUSOIKEUDET

KUNNANASUKAS

OIKEUS KULTTUURIIN

OIKEUS LEIKKIINJA VAPAA-AJAN

HARRASTUK-SIIN

OIKEUSITSENSÄ

KEHITTÄMI-SEENOIKEUS

ELINIKÄI-SEEN

OPPIMISEEN

OIKEUSOPETUKSEEN

perusopetus

esiopetus

KOULULAIS-TEN

ILTAPÄIVÄ-KERHO

TAITEEN OPETUSNUORTENTYÖPAJAT

kansalais-opisto

LÄHILII-KUNTAPAIKAT

NUORISO-TIEDOTUS

ERITYIS-RYHMIENLIIKUN-

TA muu koulunulkopuo-linen oppi-minen

kirjasto

pienifontti

ISOFONTTI

= KULTTUURI, LIIKUNTA JA NUORISOTYÖ VASTUUSSA

= vastuu muilla, yhteistyö mahdollinen

Page 315: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

282

8. Ruotsalaisen kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikka

8.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta sekä kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellinen infrastruktuuri Ruotsissa

8.1.1. Ruotsin kunnallisen itsehallinnon perusta

Kunnallisen itsehallinnon perusta on lausuttu Ruotsin hallitusmuodon ( Regerinsformen

1974:152 ) 1 luvun 1 §:ssä. Sen mukaan ruotsalaista kansanvaltaa toteutetaan

edustuksellisen ja parlamentaarisen hallitusmuodon ja kunnallisen itsehallinnon avulla.

Hallitusmuodon mukaan ( RF 1 kap 7 § ) Ruotsissa on kuntia ( primärkommuner ) ja

maakäräjäkuntia ( landstingkommuner1122 ), joiden päätösvalta perustuu edustukselliseen

demokratiaan ( valda församlingar ). Kunnilla on verotusoikeus, josta säädetään erikseen.

Nykyinen Ruotsin kunnallislaki ( Kommunallagen 1991:900 ) on ollut voimassa vuoden

1992 alusta. Se korvasi 1977 kunnallislain ( Kommunallagen 1977:179 ), joka oli

luonteeltaan puitelaki ( ramlag ) ja jonka tavoitteena oli vähentää kuntiin kohdistuvaa

valtion ohjausta ja jonka säännökset koskivat sekä kuntia että maakäräjäkuntia1123.

Voimassa olevan kunnallislain valmistelun kuului vapaakuntakokeilu, joka toteutettiin

kokeilulailla ( Lagen om försöksverksamhet med den friare kommunal nämndorganisation

1984:382 ). Keskeisin kokeilun kohde oli lautakuntajärjestelmän uudistaminen, jotta

kunnat voisivat sopeuttaa organisaationsa, toimintansa ja päätöksentekonsa paikallisiin

tarpeisiin1124. Kokeilun tuloksena lautakuntahallinto vapautui ja valtion yksityiskohtainen

valvonta väheni1125. Kunnat saivat organisatorisen vapauden1126. Aimo Ryynäsen mukaan

päähuomio kokeilussa edustuksellisen demokratian vahvistamisen lisäksi kohdistui

tehokkuuskysymyksiin demokratiakysymysten sijaan1127. Voimassa olevan kunnallislain

keskeisenä tavoitteena on siis ollut vahvistaa edustuksellista demokratiaa luomalla

luottamushenkilöille paremmat työskentelyedellytykset. Toinen tavoite on ollut

kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien turvaaminen kunnissa ja maakäräjillä. 1122 Landstingkommun ( maakäräjäkunta, maakäräjät ) on suomenkielisessä oikeusvertailussa ( esim. HE192/1994 ja Harjula � Prättälä 1998 ) yleensä käännetty merkitsemään termiä maakunta ( landskap ). AimoRyynänen puolestaan puhuu landsting-kunnista ( Ryynänen 1998, 113 ). Tässä tutkimuksessa käytänlandstingkommun termistä käännöstä maakäräjät tai maakäräjäkunta.1123 SOU 1985:29, 9.1124 HE 54/1988, 7 ja Ryynänen 1992, 33.1125 HE 192/1994, 16.1126 SOU 2000:1, 141.

Page 316: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

283

Kolmantena tavoitteena on ollut säätää kunnallisista yrityksistä ja neljäntenä vapauttaa

lautakuntatason hallinnon sääntely niin, että erityislaeista on kumottu pakollisia lautakuntia

koskevat säännökset. Viidentenä tavoitteena on ollut säätää kunnan taloudelliselle

ohjaukselle uusia muotoja.1128

Ruotsin kunnallislaki ( Kommunallagen 1991:900 ) sisältää kunnan yleisen toimialan

määräytymisen periaatteita, joista Suomen kuntalaissa ( Kuntalaki 365/1995 ) ei säädetä.

Yhdenvertaisuusperiaate ( Kommuner och landsting skall behandla sina medlemnar lika,

om det inte finns sakliga skäl för något annat ) on lausuttu 2 luvun 2 §:ssä ja

paikallisuusperiaate 2 luvun 1 ja 4 § :ssä. Takautuvien päätösten ja yksityisen tukemisen

kielto määrittävät myös kunnan yleistä toimialaa. Takautuvien päätösten kielto tarkoittaa,

ettei kunta tai maakäräjät saa ottaa päätöstä uudelleen käsittelyyn, jos sillä on

haittavaikutuksia kunnan jäsenille: � Kommuner och landsting får inte fatta beslut med

tillbakaverkande kraft som är till nackdel för medlemnarana, on inte finns synnerliga skäl

för det�( 2 kap. 3 § ). Yksityisen tukemisen kielto liittyy yksityisen elinkeinonharjoittajan

tukemiseen, jota voidaan tukea vain erityisestä syystä ( 2 kap. 8 § 2 ).1129

Eurooppalaisessa tarkastelussa Ruotsi ja Suomi luokitellaan vahvimmiksi kunnallisen

itsehallinnon maiksi kolmesta syystä. Ensinnäkin kummassakin maassa kunnilla on

yleinen toimiala, toiseksi valtionvalvonta on vain laillisuusvalvontaa ja kolmanneksi

kunnilla on laaja taloudellinen autonomia verotusoikeuden ansiosta.1130 Vaikka

tehokkuuskysymykset ovat olleet keskeisellä sijalla kunnallishallinnon uudistamisessa

Suomen tavoin Ruotsissa, demokratiakysymykset ovat olleet ja ovat edelleen jatkuvasti

esillä niin komiteamietinnöissä kuin kuntien keskusjärjestön ( Svenska Kommunförbundet

) hankkeissa. Vuoden 2000 alussa ( SOU 2000:1 ) on ilmestynyt uusi demokratiamietintö

�En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet�. Mietinnössä tarkastellaan

mm. laajasti demokratian olemusta, globaalia julkisuutta, joustavaa monitasohallintoa,

johon myös kunnallishallinto kuuluu, moniselitteistä kansalaisuutta ja monitieteistä

demokratiatutkimusta1131. Svenska Kommunförbund on käynnistänyt itsehallintoforumin

�Självstyrelseforum� 2000-2001, jonka tarkoituksena on ollut tuottaa itsehallintoteemaa

1127 Ryynänen 1996, 11.1128 HE 192/1994, 16 -17 ja Harjula � Prättälä 1998, 58.1129 Ks. myös Harjula � Prättälä 1998, 58.1130 Ks. Ryynänen 1999, 101.1131 SOU 2000:1, 5.

Page 317: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

284

syventäviä kirjoituksia, järjestää konferensseja ja herättää itsehallintokeskustelua1132.

Ensimmäinen raportti on ilmestynyt 1.4.2000 nimellä �Självstyrelsen utmanad�, jossa

ensimmäisen itsehallintofoorumin asiantuntijat virittävät teemaan liittyvää keskustelua.

Euroopan unioni, valtionhallinto, alueet ja kunnat muodostavat joustavan

monitasohallinnon, jossa kunnilla on tärkeä sijansa. Uuden demokratiamietinnön mukaan

Euroopan unionin jäsenyys on merkinnyt ruotsalaisille kunnille kasvavaa itsenäisyyttä

suhteessa valtionhallintoon ja on antanut uusia mahdollisuuksia rakennerahastojen

kautta1133. Oikeudelliset ja taloudelliset muutokset ovat olleet 1990-luvulla merkittäviä.

Kunta-valtio �suhde on muuttunut. Valtion tehtävänä on ollut säätää puitelakeja ja asettaa

kansallisia tavoitteita valtionavustusten jakamisen ohella. Valtion viranomaisten kuntiin

kohdistama ohjaus on käynyt ongelmalliseksi, koska tavoitteiden asettelu on ollut

epäselvää ja on myös toimintojen laadun arviointi ollut vaikeaa.1134 Kunta-valtio �suhde on

sisältänyt säännösten purkamista ( avregleringen ), uudelleen sääntely ( återregleringen ) ja

uusia säntöjä ( nya regler )1135. Valtio on halunnut painottaa, että kunnat kehittäisivät

erityisesti terveydenhoitoa, koulutointa ja hoivaa, joiden vuoksi valtion rahoitus tulee

kasvamaan voimakkaasti1136. Valtio-kunta � suhteen ja kunnallisen itsehallinnon yhtenä

mittarina nähdään kantelut oikeusasiamiehelle. Vuosina 1990 � 96 oikeusasiamiehelle

kanneltiin 700 kuntatapauksessa. Oikeusvaltion toteutumisen näkökulmasta on nähty

ongelmalliseksi se seikka, että kunnat ovat alkaneet toimia oman päänsä mukaan

ilmoittamalla tietävänsä omat asiansa parhaiten jopa uhmaamalla tuomioistuimia.1137

Kunnallisen itsehallinnon kannalta on myös ongelmallista, että hallintotuomioistuimet

käyttävät sekä laillisuus- että tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Lisäksi uusia ongelmia on

tuonut kuntien lisääntyvä markkinaorientoituneisuus sekä kunnallisten yhtiöiden epäselvä

asema.1138

Kunnallisella itsehallinnolla on ollut kasvava vastuu ruotsalaisen hyvinvointipolitiikan

toteuttamisessa. Valtio on asettanut tavoitteet ja raamit mutta jättänyt toteuttamisen

vapaasti kuntien vastuulle. Kunnallista itsehallintoa on edelleen vahvistettava ensisijassa

1132 Svenska Kommunbörbundet 2000, 1.1133 SOU 2000:1, 139. http://lst.se/eu.htm: Ruotsin lääninhallitukset hallinnoivat EU:n rakennerahastoja.1134 SOU 2000:1, 140.1135 SOU 2000:1, 141.1136 SOU 2000:1, 141.1137 SOU 2000:1, 141 � 142.1138 SOU 2000:1, 142.

Page 318: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

285

suhteessa kunnan jäseniin eikä niinkään suhteessa valtioon. Kantavana ajatuksena on

itsemääräämisperiaate ( autonomiprincip ), kunnan jäsenten oikeus niin pitkälle kuin

mahdollista, vahingoittamatta yhteistä intressiä, huolehtia omista asioistaan.

Demokratiamietinnössä kuulutetaan ruotsalaisten kuntien demokraattisen potentiaalin

parempaa käyttöön ottoa underifrån �perspektiivillä. Kunnallisen toimintavapauden

turvaamiseksi kunnallista itsehallintoa on vahvistettava perutuslain ja tavallisen lain

säätämisessä mahdollistamalla oikeuskokeiluja. Myös edustuksellista demokratiaa tulisi

elävöittää kytkemällä selvemmin kunnallispolitiikka puoluepolitiikkaan, vaaleihin ja

vastuuvaatimuksiin. � En vidgad kommunal självsyrelse skulle ocså skapa balanserade kärl

till nationalstatens institutioner, bl.a. genom att återskapa sen lokala nivån som en vital bas

för att bedriva nationell och europeisk politik.� Kunnallinen itsehallinto antaa kansalaisille

sekä oppimisen että kokemusten jakamisen paikkoja.1139

8.1.2. Kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellinen infrastruktuuri

Kunnallislaki ( Kommunallagen 1991:900 ) muodostaa keskeisen rungon Ruotsin kuntien

kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellisessa infrastruktuurissa, koska

erityislainsäädäntöä on erittäin vähän. Kirjastolaki ( Bibliotekslag 1996:1596 ) koskee

yleistä kirjastotointa ja sen mukaan ( 2 § 3 ) jokaisessa kunnassa tulee olla kirjasto (

folkbibliotek ), josta kunta vastaa ( 7 § 1 ) ja jokaisessa läänissä ( 4 § 1 ) lääninkirjasto (

länsbibliotek ), josta vastaa maakäräjät ( 7 § 2 ). Lisäksi peruskoulussa ja lukiossa tulee

olla koulukirjasto ( 5 § ), joka on myös kunnan vastuulla ( 7 § 1 ).

Kulttuurimuistomerkkilailla ( Lagen ( 1988:950 ) om kulturminnen m.m. ) suojellaan ja

huolehditaan kansallisesta kulttuuriperinnöstä ja kulttuuriympäristöstä ( 1 kap. 1 § 1 ), josta

vastuu on jokaisella ( 1 kap. 1 § 2 ). Riksantikvarieämbetet vastaa valtion viranomaisena

kansallisella tasolla kulttuuriympäristöstä ja kulttuurimuistomerkeistä (1 kap. 2 § 3 ) ja

läänitasolla vastuu on lääninhallituksella ( 1 kap. 2 § 2 ). Kuntien vastuu

kulttuuriympäristöstä toteutuu yhteiskuntasuunnittelussa, josta on säädetty suunnittelu- ja

rakennuslaissa ( Plan- och bygglagen 1987:10 ). Kunnissa kulttuuriympäristö nähdään

resurssina, jolla on vaikutusta paikalliseen identiteettiin1140. Paikallinen kulttuuriympäristö

tulee rakentaa kunnioittamalla hyvää esteettistä laatua. Museot kuuluvat jokaisen

sivistyskansan kulttuuriomaisuuteen. Ruotsissa alueellisilla museoilla on ollut mahdollista

1139 SOU 2000:1, 157.1140 Kulturmiljövård, museer 2000, 1.

Page 319: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

286

saada valtionosuutta sillä edellytyksellä, että kunnat tai maakäräjäkunnat ovat myös

avustaneet museoita ( Förordning ( 1977:547 ) om statsbidrag till regonala museer ).

Suurimmassa osassa kuntia on kunnallinen tai yksityinen museo, joista 69 kunnassa

kansainväliset vaatimukset täyttävä museo1141.

Valtuusto ( fullmäktige ) voi kunnallislain ( Kommunallagen 1991:900, 6 kap. 32 § 1 )

mukaan antaa johtosääntöjä1142 ( reglementen ) lautakuntien toiminnasta ja

työskentelymuodoista. Valtuustolla on myös valta antaa johtosääntöjä yhteistoiminnassa

toimivien kuntien ja maakäräjien lautakunnille ( Lag 1997:550 ). Lautakunnan toimintaa

ohjaava johtosääntö kuuluu myös kulttuuri- ja vapaa-aikatoimen oikeudelliseen

infrastrktuuriin.

8.2. Ruotsalaisen kunnan tehtävät kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikassa

Kunnallislain ( Kommunallag 1991:900 ) 1 luvun 1 §:n mukaan kunnat ja maakäräjät

hoitavat kunnallisen itsehallintonsa perusteella asiat, jotka on mainittu kunnallislaissa tai

erityisissä määräyksissä. Ruotsalaisten kuntien lakisääteiset tehtävät ovat vastata

sosiaalipalveluista, yleisestä koulutoimesta, suunnittelu- ja rakennustoiminnasta, terveys-

ja ympäristökysymyksistä, puhtaanapidosta ja jätehuollosta, pelastuspalvelusta, vedestä ja

jätevedestä sekä järjestyksestä ja turvallisuudesta ja kirjastosta1143. Kunnilla on yleinen

toimiala, jota määrittää yleisen edun ( allmänt intresse ) tavoittelu ( 2 kap. 1 § ). Aimo

Ryynänen on pohtinut julkisen intressin vaatimusta ja näin väljää kunnalliseen

itsehallintoon kuuluvien tehtävien määrittelyn lähtökohtaa ja päätyy toteamaan, ettei

yleisen edun sisältöä ja tarkkaa ulottuvuutta ole näin yksinkertaisella määrittelyllä

osoitettavissa ja että sen arviointi voi tapahtua tapauskohtaisesti1144. Yleisen toimialan

sisällä kunnat hoitavat vapaa-aikatoimintaa ( fritidsverksamhet ), kulttuuria,

asuntotoimintaa, energiatuotantoa ja elinkeinotoimintaa1145. Ruotsalaisten kuntien

1141 Kulturmiljövård, museer 2000, 1. Ks. myös Council of Europe 1990, 77.1142 Reglementen tarkoittaa ohjesääntöä mutta tässä yhteydessä käännän sen tarkoittamaan johtosääntöä.Ruotsalaisen valtuuston antamaa johtosääntöä ei tarvitse alistaa valtion viranomaisen vahvistettavaksi.Suomalaisessa kunnallisoikeustermistössä johtosääntö ja ohjesääntö merkitsevät eri asiaa. Valtuusto järjestääKuntalain ( 365/1995 ) 16 §:n mukaan kunnan hallinnon tarpeellisilla johtosäännöillä. Ohjesäännöistä onsäädetty erityislaeissa ja ne ovat vaatineet valtion viranomaisen vahvistuksen.1143 Fakta om Sveriges 289 kommuner. Kommunernas ansvarsområden 2000, 1.1144 Ryynänen 1999, 202.1145 Fakta om Sveriges 289 kommuner. Kommunernas ansvarsområden 2000, 1.

Page 320: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

287

työskentelyä ohjaa kestävän kehityksen periaate1146, jonka sisältö on kirjattu kuntien

yhteiseen asiakirjaan � Lokal Agenda 21�1147.

Koska Ruotsissa ei ole kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikatoimintaa säätelevää

erityislainsäädäntöä, kunta päättää omista lähtökohdistaan sisällyttääkö se

itsehallinnollisiin tehtäviinsä vastuun kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikasta vai ei.1148

Vapaaehtoisuudesta huolimatta kaikkien Ruotsin kuntien tehtäviin kuuluu kulttuuri- ja

vapaa-aikapolitiikka eri muodoissaan ja eri laajuudessa1149. Ruotsin koululaki ( Skollag

1985:1100, 1 §, 1997:1212 ) yhdistää esikoulun ( förskolklassen ), peruskoulun (

grundskolan ) ja koululaisten hoivan ( skolbarnsomsorg ) saman kouluviranomaisen

tehtäväksi. Koululaisten hoivan järjestäminen voi tapahtua vapaa-aikakodissa (

fritidshem1150 ) tai perhepäiväkodissa. 10 � 12-vuotiaiden lasten hoiva on mahdollista

järjestää avoimen vapaa-ajan toimintana ( öppen fritidsverksamhet ). Koululaisten

hoivatoiminnassa kunnat ovat velvollisia käyttämään vapaa-aikapedagogeja, joiden lähinnä

koulutus vastaa suomalaisia nuoriso- ja vapaa-ajan ohjaajia. Koululaisten hoivan

järjestämistä voidaan verrata suomalaiseen koululaisten iltapäiväkerhotoimintaan, joka

puolestaan ei ole lakisääteistä toimintaa, vaan jonka kunnat järjestöjen ohella ovat ottaneet

hoitaakseen.

Kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan uutta suuntaa on etsitty Ruotsin kuntaliiton

kulttuuri- ja vapaa-aikaosaston yhteistyössä kahdentoista kunnan kanssa toteuttamassa

projektissa �Kultur- och fritidspolitik 2000�1151. Projektikunnat ovat edustaneet

luonteeltaan ja kooltaan erilaisia kuntatyyppejä. Kaksivuotisen ( 1997 � 1999 ) projektin

yhteiseen työryhmään on kuulunut sekä poliitikkoja että virkamiehiä.1152

Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan sisältöä ja tehtäviä selvitän tässä

tutkimuksessa edellä mainitun �Kultur och fritidspolitik 2000� �projektin tulosten

perusteella, koska se edustaa sekä nykyistä käytäntöä ja kunnan yleisen toimialan tulkintaa 1146 Suomen Kuntalain ( 365/1995 ) 1 §:n 3 mom. mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensahyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.1147 Fakta om Sveriges 289 kommuner. Kommunernas ansvarsområden 2000. 1.1148 Ks. Svenska Kommunföbundet 1999, 6.1149 Kultur- och fritidspolitik 2000, 1.1150 http://www.fagersta.se: Koulu- ja vapaa-aikalautakunnan organisaatiokaavio osoittaa, että kaikissa ala-asteen koulupiireissä on peruskoulun lisäksi, esikoulu sekä vapaa-aikakoti ( fritidshem ) ja perhepäiväkoti (familjedaghem ).1151 Svenska kommunförbundet 2000, 5.

Page 321: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

288

että lähitulevaisuuden tavoitteita. Projektin sanotaan olleen ajatteluprosessi ja yritys

reflektoida verkostoyhteistyössä kunnallisen kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan

tulevaisuutta1153. Projektilla oli kolme tavoitetta: 1. Tarkoituksena oli kokeilla sektorirajat

ylittäviä työskentelytapoja ( sektorsövergripande arbetsätt ) kuten yhteistyötä koulujen,

päiväkotien ja vanhustenhuollon kanssa. Erityisen tärkeäksi nähtiin kunnallisen

nuorisotoimen mukaantulo yhteistyöhön. 2. Tarkoituksena oli kokeilla kunnan kulttuuri- ja

vapaa-aikaresurssien yhteistyötä ( arbetsformer i samverkan med aktörer utanför den

kommunala sektorn ) erilaisten yhdistysten, opintojärjestöjen, kirkon ja paikallisen

elinkeinoelämän kanssa. 3. Tarkoituksena oli kehittää kulttuuri- ja vapaa-aikasektorille

strategioja ( utvecla strategier ), joilla voidaan vaikuttaa politiikkaan ja mielipiteen

muodostukseen. Asetettujen tavoitteiden katsottiin koskettavan sekä valtuuston että

lautakuntien toimintaa.1154

Kussakin kahdessatoista projektikunnassa toteutettiin erilaisia toimintoja yhteisten

tavoitteiden kehikossa. Projektista nostettiin esille muutamia kysymyksiä, jotka olivat

tärkeitä kuntien lähitulevaisuuden kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan sisällön ja

suuntaamisen kannalta. Ensimmäinen kysymys koski aatteellisten yhdistysten roolia ja

mahdollisuuksia1155 paikallisessa kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikassa. Projektin

työraportissa todetaan, että vapaa-aikasektorilla yhdistysten toiminnalla on ollut

vanhastaan vahva asema1156, kuten Suomessakin. Ruotsissa urheiluseurat (

idrottsföreningar ) ovat 1990-luvulla ottaneet vastuuta hyvällä menestyksellä sellaisista

toiminnoista, joista aikaisemmin ovat vastanneet kunnat1157. Opintojärjestöt ovat myös

ottaneet aikuiskasvatus- ja kulttuuritehtäviä.1158 Projektikunnista Örnsköldvikissä

yhdistykset ovat ottaneet hoitaakseen kirjaston lainaustoiminnan korvausta vastaan.

1152 Kultur- och fritidspolitik 2000, 1 � 2.1153 Svenska kommunförbundet 2000, 7.1154 Svenska Kommunförbunfet 2000, 9.1155 Mielenkiintoinen huomio �Kultur och fritidspolitik 2000� �projektin raportissa oli se, että yhdistyksistäpuhuttaessa käytettiin termiä � den ideella sektorn� eikä käsitettä kolmas sektori, kuten nykyisin Suomessa.1156 http://www.svekom.se: Ruotsin kuntien ja erityisesti kulttuuri- ja vapaa-aikatoimen esittelyissä olivatpane sähköisessä tai kirjallisesti painetussa muodossa on kunnassa toimivien yhdistysten esittelyllä keskeinenasema. Niiden toiminta muodostaa oleellisen osan kunnan kulttuuri- ja vapaa-ajan palveluja. Esim.Södertäljen kunnan vapaa-aika&urheilu ( http://www.sodertalje.se. ) tiedote kertoo, että kunnassa on 5000yhdistystä ja niissä 100 000 jäsentä, joka tarkoittaa, että jokainen kunnan asukas on vähintään yhdenyhdistyksen jäsen.1157 http://www.sodertalje.se: Södertäljessä kunnan vastuulla on vapaa-ajan talo ( aktivitetshuset ), joka onvapaasti aatteellisten yhdistysten käytössä, uimapaikat, minigolf, golfkenttä, palloiluhalli, jalkapallokenttä,curlinghalli, leirintäalue jne. Kulttuuri- ja vapaa-aikatoimisto huolehtii vapaa-aikatilojen ja koulutilojenkäyttövuorojen varauksista sekä pitää yhdistysrekisteriä.1158 Svenska Kommunförbundet 2000, 43.

Page 322: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

289

Kyseessä on järjestövetoinen kirjasto ( föreningsdrivet bibliotek ), joka järjestelmä on

syntynyt Ruotsiin kuntien säästötoimenpiteiden ansiosta, kun pienet, kuntien reuna-alueilla

toimivat kirjastot uhattiin lakkauttaa. Yhdistykset halusivat ottaa yhteiskunnallisen vastuun

ja ryhtyivät hoitamaan kirjastoa esim. Mellerselissä ja Alenessa.1159 Yhdistyksiä ei

kiinnosta kirjasto tai urheilupaikka sinänsä, vaan niiden olemassa olo kylän tai

kaupunginosan kehityksen ja elävän kulttuuriympäristön kannalta. Eslövin kunnassa

museoyhdistys on ottanut vastuulleen uuden kaupunginmuseotoiminnan, kun entuudestaan

urheiluseurojen vastuulla oli jo uimahalli. Yhteistyö Eslövin museoyhdistyksen ja

kaupungin kulttuurilautakunnan ja kulttuuritoimen välillä on saanut aivan uudenlaisen

luonteen verrattuna aikaisempaan luonnollisena pidettyyn yhdistysyhteistyöhön. Erityistä

yhteistyössä on nimenomaan se, että kyseessä oli uusi, vasta perustettu yhdistys ja uusi

kaupunginmuseohanke, jonka vaativasta toiminnasta yhdistys on ottanut vastuun.1160

Piteån nuorisoprojektissa yhdistysyhteistyön lähtökohtana olivat perinteisen

yhdistystoiminnan vaikeudet tavoittaa nuoria ja tavoitteena antaa nuorille mahdollisuus

ottaa vastuuta perinteisen yhdistystoiminnan ulkopuolella. Nuoret itse hankkivat rahaa

mieleiseensä toimintaan projektissa, jota kutsuttiin � Påse Pengar Projektet�.1161

Toinen yhteinen kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan tulevaisuutta suuntaava teema

oli uusien osallistumismahdollisuuksien luominen. Uudenlaisia

osallistumismahdollisuuksia kokeiltiin erityisesti nuorisoprojekteissa esimerkiksi

Hannigenissa ja Piteåssa. Tavoitteena oli saada nuoret itse ottamaan suurempi vastuu

vapaa-ajan toiminnasta kuin aikaisemmin.1162

Kolmas tulevaisuutta suuntaava teema oli kulttuuripolitiikka. Kulttuuripolitiikalle

haluttiin antaa suurempi vastuu ja merkitys yhteiskunnassa. Helsingborgissa ja Köpingissä

toteutettiin lähiöprojektit kulttuurisesta perspektiivistä. Ne ovat esimerkkejä hallinnon ja

asukkaiden välisestä yhteistyöstä. Helsingborgin projektin tavoite oli �Tillsammans med de

boende identifera och genomföra konkreta projekt som visar hur kultur kan utgöra en

utveclingkraft i socialt utsatta områden.� Oppia ja vaikutteita otettiin englantilaisten

kaupunkien Glasgown ja Chesterin toiminnoista sekä kulttuurin maailmaraportista � Vår

1159 Svenska Kommunförbundet 2000, 25 ja 44.1160 Svenska Kommunförbundet 2000, 26 � 27 ja 44.1161 Svenska Kommunförbundet 2000, 23, 31- j1162 Svenska Komunförbundet 2000, 45. http://www.sodertalje.se: Södertäljen kunnassa on kulttuuri- javapaa-aikakeskus sekä vapaa-aika tila ( fritidsgård ).

Page 323: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

290

skapande mångfald�. Erittäin tärkeäksi nähtiin positiivisten prosessien käynnistäminen

asuinalueilla, projekti-ideoiden lähteminen asukkaista itsestään ja että prosessit elävät ja

jatkuvat sekä että niissä saadaan aikaan muutoksia kulttuuriympäristössä. 1163 Karlskrona,

Ljusdahl ja Västerås ottivat projekteikseen kulttuuripolitiikan uudet haasteet tavoitteena

pystyä vaikuttamaan paikallisella tasolla. Merkittävänä askeleena kulttuuripoliittisessa

keskustelussa pidettiin Ljusdahlin tapaa saattaa kulttuurikysymykset kunnanhallituksen

päätöksiin. �I Ljusdahl har kulturfrågorna under några år ställts alltmer i centrum�, kuten

Euroopan neuvoston � Syrjästä esiin� � raportti haastaa. Karlskronassa kulttuuri- ja vapaa-

aikapolitiikka asetettiin laajempiin yhteiskunnallisiin yhteyksiin. Erittäin

mielenkiintoiseksi projekti kehkeytyi, kun sen toimintoja suunnattiin uusien

tietointensiivisten yritysten miestyövoimalle, joilla oli uudenlaiset vaatimukset kulttuuri- ja

vapaa-aikaelämälle kuin mihin oli totuttu perusväestön osalta. Projektin keskeisenä

kysymyksenä oli löytää näiden kansainvälisessä ympäristössä työskentelevien nuorten

miesten kulttuuriset ja vapaa-aikapoliittiset tarpeet. Toinen kysymys koski kulttuuri- ja

vapaa-aikapolitiikan vastuuta kaupungin elinympäristöstä.1164 Västeråsissa on ollut

vuodesta 1992 käytössä tilaaja-tuottaja � malli ( beställar � utförarmodell ), joka on

merkinnyt poliittisen työskentelyn siirtymistä pitkäntähtäyksen kehittämiseen kuin myös

kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan näkemistä laajemmissa yhteiskunnallisissa yhteyksissä.

Västråsin kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunnan tavoitteissa puhutaan kulttuurista tärkeänä

osana yhteiskunnallista infrastruktuuria. Kuten Ljusdahlissa halutaan Västeråsissakin

kulttuurikysymykset saattaa Euroopan neuvoston suuntaviivojen mukaan

kunnallispolitiikan marginaalista päätöksenteon keskustaan ( �..kulturfrågorna in från

kommunpolitikens margin till dess centrum.� ).1165

8.3. Ruotsin kunnallishallinnon tapa organisoida kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan tehtävät

Ruotsin vanha kunnallislaki ( 1977:179 ) on antanut kuin nykyisin voimassa olevakin (

1991:900 ) antaa kunnille suuren vapauden itse järjestää toimintansa ja muotoilla

organisaationsa kunnan omien tarpeiden mukaan.1166 Kunnanvaltuusto (

kommunfulmäktike ) voi hallituksen ( kommunstyrelse ) lisäksi asettaa tarpeellisia

1163 Svenska Kommunbörbundet 2000, 27 � 30 ja 46.1164 Svenska Kommunbörbundet 2000, 37 � 39 ja 47 � 49.1165 Svenska Kommunförbundet 2000, 39 � 40 ja 48 � 49.1166 Teräväinen 1989, 92 ja SOU 1985:29, 13.

Page 324: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

291

lautakuntia ( nämnder ) lakisääteisiä tehtäviä ( uppgifter enligt särskilda författningar )

varten kuin myös kunnan yleistä toimialaa ( verksamheten i övrigt ) varten (

Kommunallagen 1991:900, 3 kap. 3 § ). Kunnallislakiin lisättiin v. 1997 ( Lag 1997:550 )

säännökset kuntien ja maakäräjien mahdollisuudesta asettaa yhteinen lautakunta ( en

gemensam nämnd ) hoitamaan sekä lakisääteisiä että vapaaehtoisia kunnallisia tehtäviä

yhdessä toisen kannan tai maakäräjäkunnan kanssa. Kunnanvaltuusto määrittelee

lautakuntien toimialan ja toimielinten väliset suhteet. Kunnanvaltuustolla on kunnallislain

mukaan ( 3 kap. 4 § ) viisi vaihtoehtoa asettaa lautakunta: 1. lautakunta voi vastata yhdestä

tai useammasta toiminnosta koko kunnassa tai maakäräjäkunnassa, 2. lautakunta voi hoitaa

yhden tai useamman toiminnon kunnan tai maakäräjäkunnan osassa, 3. lautakunta voi

huolehtia yhden tai useamman laitoksen toiminnasta, 4. lautakunta voidaan määrätä toisen

lautakunnan alaisuuteen ja 5. kunnalla tai maakäräjillä voi olla yhteinen lautakunta toisen

kunnan kanssa. Lautakunnat vastaavat niille annetuista tehtävistä kunnanvaltuuston

asettamien tavoitteiden ja suuntaviivojen mukaan ( 6 kap. 7 § ).

Kunnallisten lautakuntien lukumäärä Ruotsissa on vähentynyt vv. 1995 - 1999 3012

lautakunnasta 2754 lautakuntaan. 16 % kunnista on toteuttanut laajan poliittisen

organisaationsa uudistuksen. Vain 12 % kunnista on pysyttänyt lautakuntajärjestelmänsä

muuttumattomana.1167 Lautakuntauudistus on merkinnyt luottamushenkilöiden määrän

voimakasta laskua niin, että v. 1995 luottamushenkilöitä oli 50 000. Ruotsin

kunnallishallinnossa työskentelee myös kokoaikaisia ja puolipäiväisiä poliitikkoja, joita

tällä hetkellä on 527. Tämä tarkoittaa, että vain muutama kunta on vailla päätoimisia

luottamushenkilöitä.1168 Päätoimiset luottamushenkilöt ovat kunnallisneuvoksia, jotka

osallistuvat kunnan johtamiseen. Muutoin kunnan johtava viranhaltija on hallintojohtaja tai

kansliapäällikkö eikä lakisääteinen kunnanjohtaja kuten Suomessa. Ruotsin kunnallislaissa

ei ole säännöksiä viranhaltijoista.1169

Lähes kahdenkymmenen vuoden ajan kaikissa Ruotsin kunnissa on ollut erityinen

lautakunta ja kunnallinen hallinto-organisaatio erikseen kulttuuri- ja vapaa-aikakysymyksiä

varten. Vuoden 1991 kunnallislaki ( 1991:900 ) antoi kunnille aikaisempaa suuremman

vapauden organisoida toimintansa, joka johti suuriin muutoksiin lautakunta- ja hallinto-

1167 SOU 2000:1, 146.1168 SOU 2000:1, 148 � 149.1169 Harjula-Prättälä 1998, 59.

Page 325: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

292

organisaatioissa.1170 Vuonna 1999 Svenska Kommunförbundet teki selvityksen kuntien

tavasta organisoida kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikkansa. Tätä selvitystä �Vem tar hand om

kultur och fritid� käytän tässä tutkimuksessa peruslähteenä osoittaakseni, kuinka Ruotsin

289 kunnassa kuntalain organisointivapautta on tulkittu1171.

1980-luvulla Ruotsin kunnissa oli 246 kulttuurilautakuntaa ja 232 vapaa-aikalautakuntaa

ja vain 23 kunnassa oli yhdistetty kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta, joten 1980-luku oli

erillisten lautakuntien ( separata nämnder ) aikaa. 1990-luvulla siirryttiin yhdistettyihin

kulttuuri- ja vapaa-aikalautakuntiin ( gemensam kultur och fritidsnämd ) uuden

kunnallislain ( 1991:900 ) ja vähenevien taloudellisten voimavarojen seurauksena.

Kunnallislain mukaanhan pakollisia toimielimiä ovat vain kunnanhallitus (

kommunstyrelse ) ja vaalilautakunta ( valnämd ). Ruotsin kuntaliiton v. 1999 tekemä

selvitys osoittaa, että kunnille vapaaehtoisten kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten

käsittelyyn on tullut uudenlainen lautakuntajärjestelmä.1172 Samalla selvitys osoittaa, ettei

poliittisen lautakuntaorganisaation ja samasta tehtävästä vastaavan

viranhaltijaorganisaation tarvitse kulkea käsi kädessä. On myös mahdollista, ettei hallinto-

organisaatiossa ole erityistä osastoa kulttuuri- tai vapaa-aikakysymyksiä varten, vaan

vapaa-aikakonsulentti on sijoitettu kunnan henkilöstö- ja hallinto-osastolle.1173

Vuosituhannen vaihteen Ruotsin kuntien tapa organisoida kulttuuri- ja vapaa-

aikakysymykset voidaan luokitella viiteen pääryhmään:

1. Yhdistetty lautakunta/hallinto kulttuurikysymyksille, vapaa-aikakysymyksille, koululle

ja tai lastenhuollolle,

2. Erillinen lautakunta/hallinto kulttuurille ja vapaa-aikatehtäville,

3. Kunnanhallitus/kanslia hoitaa kulttuuri ja vapaa-aikakysymykset,

4. Yhdistetty kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta/hallinto ja

5. Muu organisaatio.1174

1170 Organisation. Kultur och fritid 2000, 1. Irjala � Eikås, 1996, 90.1171 Ks. Svenska Kommunförbundet 1999. 5: Kuntaliiton kyselyyn vastasi 282 kuntaa 289 kunnasta.1172 Svenska Kommunförbundet 1999, 5 � 7.1173 Svenska Kommunförbundet 1999, 14 - 15. Bergs kommun: �Fritidsfrågorna ligger underkommunstyrelsen och kulturfrågorna ligger under barn- och utbildningnämnden. Förvaltningmässigtföreligger inga speciella avdelningar. Fritidsfrågorna handläggs av en fritidskonsulent på personal- ochadministrationavdelningen och biblioteksfrågorna sköts av bibliotekschefen.�1174 Svenska Kommunförbundet 1999, 12.

Page 326: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

293

Kulttuurikysymyksistä vastaa yleisimmin yhdistetty kulttuuri- ja vapaa-

aikalautakunta ( 130/284 ), joka kunnallislain mukaan tarkoittaa, että kunnanvaltuusto on

antanut yhdelle lautakunnalle kaksi tehtäväkokonaisuutta. Erillinen kulttuurilautakunta on

59 kunnassa ja 25 kunnassa kulttuurikysymyksistä vastaa kunnanhallitus. 14 kunnassa

kulttuurikysymykset ovat sivistyslautakunnan tehtävänä ja samoin 14 kunnassa niistä

vastaa kulttuuri- ja sivistyslautakunta.1175 Kulttuurikysymykset on yleisimmin sijoitettu

kulttuuri- ja vapaa-aikahallintoon eli yhdistettyyn kulttuuri- ja vapaa-aikatoimistoon (

110/267 ). Toiseksi useimmin kulttuuriasioista vastaa oma kulttuuritoimisto ( 58/267 ) ja

kolmanneksi useimmin vastuu on kunnantoimistolla tai keskuskanslialla.1176

Vapaa-aikatehtävistä Ruotsissa vastaa kuntaliiton tekemän tutkimuksen mukaan

yleisimmin yhdistetty kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta, kuten jo edellä

kulttuurikysymysten yhteydessä on kerrottu. 43 kunnassa on erillinen vapaa-aikalautakunta

ja 29 kunnassa vapaa-aikakysymykset hoidetaan kunnanhallituksessa. 11 kunnassa vapaa-

aikakysymyksistä vastaa nuorisolautakunta ja samoin 11 kunnassa tehtäviä hoitaa

sivistyslautakunta.1177 Viranhaltijahallinnon tasolla vapaa-aikatehtävät on yleisimmin

kulttuuri- ja vapaa-aikatoimistolla ( 110/259 ). 46 kunnassa on oma vapaa-aikatoimisto

ja 33 kunnassa tehtävistä vastaa kunnantoimisto. 13 kunnassa tehtävät on annettu

sivistyshallinnolle. Lapsi- ja nuorisotoimisto on vain kuudessa kunnassa.1178

Ruotsin kuntien empiirinen aineisto kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten hoidosta osoittaa,

että kunnallislain henki on toteutunut. Kunnat ovat organisoineet vapaaehtoisten

kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten hoidon omista lähtökohdistaan ja omiin tarpeisiinsa.

Lautakuntien nimissä löytyy edellisten lisäksi mm. lastenhuolto-, koulu-, kulttuuri- ja

vapaa-aikalautakunta, kulttuuri-, vapaa-aika- ja nuorisolautakunta, humanistinen

lautakunta, aikuislautakunta, palvelulautakunta, yhdistysten tukilautakunta,

samhällsbyggnadsnämnd ja fokusnämnd.1179 Samanlainen moninaisuus on löydettävissä

viranhaltijahallinnosta. Kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten hoito voi löytyä

palvelutoimistosta, polttopisteestä ( fokus ), tilaaja-tuottajayksiköstä, yhdyskunnan

rakentamiskonttorista, tiedotusosastolta ja yksilöiden ja perheiden

1175 Svenska Kommunförbundet 1999, 8.1176 Svenska Kommunföbundet 1999, 10.1177 Svenska Kommunförbundet 1999, 9.1178 Svenska Kommunförbundet 1999. 11.1179 Svenska Kommunförbundet 1999, 8 � 9.

Page 327: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

294

huolenpitotoimistosta.1180 Kunnanvaltuustot ovat organisoidessaan lautakuntahallintoaan

käyttäneet pääasiassa yhtä kunnallislain suomaa vaihtoehtoa eli antaneet kulttuuri- ja

vapaa-aikakysymykset yhdelle lautakunnalle tai jakaneet tehtävät eri lautakunnille.

Kunnanosahallintovaihtoehto on myös vähäisessä määrin käytössä1181. Kuntien yhteistä

lautakuntaa ei ole tutkimuksen mukaan kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten hoidossa

sovellettu.

Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikatehtävien nykyinen organisointi osoittaa, että

vuoteen 1995 verrattuna yhä useammassa kunnassa yhdellä lautakunnalla on monta

kunnallista toimintoa hoidettavanaan ( kulttuuri, koulu, vapaa-aika ja lastenhuolto ).

Toinen muutoksen suunta osoittaa, että kunnanhallituksen alainen toimikunta ( utskott )

vastaa kulttuuri- ja vapaa-aikakysymyksistä. Voidaan kysyä, mihin tällainen

organisatorinen muutos perustuu. Ruotsin kuntaliiton tekemä tutkimus kertoo, että

kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten sijoittaminen kunnanhallituksen tehtäväksi, voi johtua

näiden tehtävien strategisesta merkityksestä koko kunnan toiminnalle. Kunnanhallitus voi

ottamalla esim. kulttuuri- ja vapaa-aikakysymykset hoitaakseen vahvistaa asemaansa

laajentamalla toimintaansa eri vastuualueille tai kunta on voinut rationalisoida pois koko

lautakuntaorganisaationsa, jolloin kunnanhallitus toimii samalla tehtäväalueella kuin

kunnanvaltuusto. Yhtenä mahdollisuutena on, että lautakuntaorganisaatiota rakennettaessa,

kulttuurista ja vapaa-ajasta on tullut jäännösposti, joka ei sovi minkään lautakunnan

tehtäväkuvaan ja näin se jää kunnanhallituksen vastuulle.1182

Uuden kulttuuri- ja vapaa-aikapoliittisen suuntauksen mukaan kunnissa olisi päästävä

irti sektoriajattelusta. Kulttuuripolitiikan tulisi olla enemmän kuin taidepolitiikkaa ja

vapaa-aikapolitiikan enemmän kuin urheilu ja nuoriso. Tulevaisuuden kulttuuri- ja vapaa-

aikapolitiikka tulisi integroida yhteiskunnan kokonaisvaltaiseen elämään. Se pitäisi

nähdä kunnan strategisena kysymyksenä eikä pelkästään instituutioina ja laitoksina.1183

Kunnan sektorirajat ylittävää toimintaa on haluttu kokeilla jo aikaisemmin tässä

tutkimuksessa mainitussa Ruotsin kuntaliiton projektissa �Kultur- och fritidspolitik 2000�.

Koko Euroopan laajuisessa kulttuuripoliittisessa keskustelussa on ollut tendenssinä, että

1180 Svenska Kommunförbundet 1999, 10 � 11.1181 Svenska Kommunförbundet 1999, 17.1182 Svenska Kommunförbundet 1999, 15 � 16.1183 Kultur- och fritidspolitik 2000, 1.

Page 328: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

295

kaikki on kulttuuria ja kulttuurin tulisi nousta marginaalista päätöksenteon keskukseen1184.

Ruotsin kuntaliiton julkaisemassa tulevaisuuden kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikkaa

suuntaavassa projektiraportissa �Mot en ny kultur- och fritidspolitik� todetaan, että

kulttuuri tulee nähdä enemmän perspektiivinä yhteiskuntaan kuin vain rajattuna toimintana

mutta tämä ei tarkoita sitä, että kaikki olisi kulttuuripolitiikkaa. Vastuun kulttuuri- ja

vapaa-aikapolitiikasta tulee olla nimetyllä kunnallisella toimielimellä.1185 Kulttuuri- ja

vapaa-aikapolitiikka �projektin kokeilukunnista Ljusdalissa on kulttuurikysymykset

asetettu päätöksenteon ytimeen. Kunnassa toteutettiin v. 1997 hallinnon uudistus, jonka

tavoitteena olisi luoda joustava sektorirajat poistava hallinto. Kunnalliset toiminnot

sijoitettiin neljään tehtäväalueeseen ( verksamhetområden ): 1. lapset, 2. koulutus ja

kulttuuri, 3. hoiva sekä 4. yhdyskuntarakentaminen, johon kuuluivat myös toiminta- ja

johtamispalvelut. Kulttuurikysymykset sijoitettiinkin Unescon teettämän maailman

kulttuuriraportin � Vår skanpande mångfald�1186 innoittamana toiminta- ja

johtamispalveluihin, jotta kulttuuri nähtäisiin laajemmasta perspektiivistä strategisena

kysymyksenä. Lautakuntaorganisaatiouudistuksessa 1988-89 kulttuurikysymykset oli

sijoitettu kunnanhallituksen kulttuuritoimikuntaan, jossa ne sijaitsivat mahdollisimman

keskeisellä paikalla.1187

Tilaaja-tuottaja � malli ( beställar-utförarmodell ) on yksi uusi tehtävien organisointitapa

myös Ruotien kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikakysymyksissä. Mallissa on monia

variaatioita. Perusajatuksena on, että tilaajalautakunnalla on palveluiden tilaajan rooli ja

tulosyksiköillä palvelujen tuottajan rooli. Tulosyksiköt voidaan ymmärtää kunnan

sisäisiksi yrityksiksi mutta Ruotsissa tulosyksikkö on aina poliittisesti johdetun

tuottajalautakunnan alainen, jolla on niin juridinen kuin poliittinenkin vastuu.1188

Vesteråsissa on ollut vuodesta 1992 käytössä tilaaja-tuottaja � malli, joka on tarkoittanut,

että poliittinen työskentely on keskittynyt kaupungin pitkäntähtäimen kehittämiseen. Tämä

on merkinnyt myös kulttuuri- ja vapaa-aikakysymysten nousemista suunnittelun ja

päätöksenteon keskukseen. Vesteräsissa puhutaankin, että kulttuuri on tärkeä osa

yhteiskunnan infrastruktuuria. Kuten Ljusdalissa on Vesteråsisakin kulttuurikysymykset

1184 Euroopan neuvosto ja taiteen keskustoimikunnan tutkimus- ja tiedostusyksikkö 1998, 274 � 275.1185 Svenska Kommunförbundet 2000, 8.1186 Unescon kulttuuri- ja kehitysasioiden maailmankomission v. 1996 julkaiseman kulttuuriraportin �OurCreative Diversity�, � Vår skapande mångfald�, � Monianisuus luovuutemme lähteenä� alaraporttina ontyöstetty Euroopan neuvoston toimesta kulttuuriraportti �In from the margins�, suomeksi �Syrjästä esiin�.1187 Svenska Kommunföbundet 2000, 40-41.1188 Svenska Kommunförbundet 1999, 17 � 18.

Page 329: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

296

nostettu kunnallispolitiikan marginaalista sen sydämeen maailmanraportin

innoittamina.1189

Ruotsin kunnallislaki lähtee ajatuksesta, että kunnalliset toiminnat hoidetaan

lautakuntahallinnolla mutta niitä voidaan antaa myös kunnan omistamalle tai

yksityisoikeudelliselle organisaatiolle.1190 Kunnallisesta yhtiöstä tai yrityksestä (

kommunala företag ) on säännökset kunnallislaissa ( 3 kap. 16 � 19 § ). Kunta tai

maakäräjäkunta voi kunnanvaltuuston päätöksellä antaa kunnan toimialaan kuuluvan asian,

jos sen hoitajasta ei ole erityisiä määräyksiä, osakeyhtiölle, osuuskunnalle, taloudelliselle

yhdistykselle, aatteelliselle yhdistykselle, säätiölle tai yksityiselle ( 3 kap. 16 § ).

Kunnanvaltuuston on asetettava kunnallista tehtävää hoitavan organisaation kunnallinen

tavoite ( fastställa det kommunala ändamålet med versanheten , 3 kap. 17.1 § )1191. Ruotsin

kuntaliiton kulttuuri- ja vapaa-aikatehtävien hoitoa selvittävän tutkimuksen mukaan vain

yhdessä kunnassa vapaa-aikakysymyksistä vastaa yhtiö ( bolag ).1192

Kuten jo edellisessä luvussa kunnan kulttuuri- ja vapaa-aikatehtäviä selvittäessäni olen

maininnut niin Ruotsissa kuin Suomessakin yhdistysten toiminnalla kulttuuri- ja vapaa-

aikasektorilla on vahva perinne ja asema. 1950-luvulle saakka kulttuuri- ja vapaa-

aikatehtävät ovat olleet vapaaehtoisten yhdistysten asiana mutta hyvinvointivaltion

rakentamisen myötä yhä useammat tehtävät ovat siirtyneet kunnallisiksi toiminnoiksi.

Ruotsissa yhdistyskirjastoista tuli kunnallisia kirjastoja ja urheiluseurojen liikuntapaikoista

kunnallisesti hoidettuja. 1990-luvulla kunnan taloudellisten voimavarojen ehtyessä

yhdistykset ovat alkaneet ottaa uudestaan vastuun toiminnoista ja saaneet kilpailijoikseen

yksityisiä yrittäjiä.1193

Hallinto-organisatoriset uudistukset ovat Ruotsin kunnissa olleet suuria. Kunnat ovat

panostaneet myös johtamisen uudistamiseen mutta ratkaisut eivät aina ole olleet hyviä. On

alettu taas keskustella paikallisdemokratiasta ja sen tilasta. Luottamushenkilövetoisen

poliittisen päätöksenteon rinnalle on kasvanut miljoonapäinen kunnallisten asiantuntijoiden

joukko, joka on alkanut kritisoida poliittista hallintoa. Poliittisen päätöksenteon vastustusta

1189 Svenska Kommunförbundet 2000, 39 � 40.1190 Rasinmäki 1997, 208 � 209.1191 HE 192/1994, 16, Harjula-Prättälä 1998, 59.1192 Svenska Kommunfärbundet 1999, 11.1193 Svenska Kommunförbundet 2000, 16.

Page 330: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

297

on noussut erityisesti sairaanhoidon ja koulun piiristä. Perinteiset instituutiot eivät enää

pysty ratkaisemaan nykyisiä ongelmia ja erityisesti puolueinstituutioon on kohdistunut

kasvavaa kritiikkiä. Palveludemokratia ei ole pystynyt takaamaan kuntalaisille riittäviä

palveluja, kun taloudelliset voimavarat ovat olleet lopussa.1194

8.4. Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan oikeudellinen ohjaus

Tavoite- ja tulosohjauksesta ( mål- och resultatstyrning ) on tullut uusi sääntelyn muoto

Ruotsin kuntien ja valtion välisessä suhteessa, vaikka uusia kuntien toimintaa ohjaavia

lakeja edelleen säädetäänkin. Tavoite- ja tulosohjauksen lisäksi sääntelyohjauksella1195 on

edelleen oma merkityksensä. Tavoite- ja tulosohjausmallia pidetään eräänlaisena

kompromissina kunnallisen itsehallinnon ja valtioon integroituneen kunnallissektorin

välillä. Valtio ohjaa kuntien toimintaa panostamalla voimakkaasti valtionavuilla ensisijassa

hoitoon, hoivaan ja koulutoimeen. Valtion kuntiin kohdistama kolmas ohjauksen muoto on

siis valtionapuohjaus. V. 2001 tulevat valtionavut edellä mainittuihin

painopistetoimintoihin olemaan 26 miljardia kruunua korkeammat kuin v. 1995.1196

Julkisiin kulttuuritehtäviin kunnat panostivat v. 1996 14 264 miljoonan kruunun

kokonaismenoista 46 % kuten myöskin valtio. Maakäräjäkuntien osuus oli 8 %.1197 Vapaa-

aikatoimintoihin kunnat käyttivät v. 1996 10 181 miljoonaa kruunua, josta tulot olivat 2325

miljoonaa kruunua.1198 Kulttuuri- ja vapaa-aikatoiminnan valtiollinen ja kunnallinen

toimintapolitiikka ovat osittain ristiriidassa toistensa kanssa, sillä hallitus ja valtion

viranomaiset toimivat mielellään perinteisen sektoriajattelun ja taidealajaon mukaisesti,

kun taas kunnissa halutaan hävittää perinteiset sektorirajat.1199 Kuntien kulttuuri- ja vapaa-

aikapolitiikkaahan ei ole ohjattu eikä ohjata lainsäädännöllä mutta tästä huolimatta

Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikatoiminta kehittyi 1990-luvulle saakka melko

samanlaiseksi.1200

1194 Svenska Kommunförbundet 2000, 145 � 146.1195 Ks. myös Svenska kommunförbundet 2000, 17.1196 SOU 2000:1, 141.1197 Kultur och fritiden � kostnader 2000, 2.1198 Kultur och fritid � kostnader 2000, 2.1199 Svenska Kommunförbundet 2000, 17.1200 Svenska Kommunförbundet 1999, 5.

Page 331: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

298

Valtiollisen kulttuuripolitiikan tavoitteet asetettiin Ruotsin valtiopäivillä v. 19741201.

Tavoitteet eivät sitoneet kuntia mutta niitä käytettiin yleisesti kunnallisen

kulttuuripolitiikan päämääräkeskustelussa ja niiden voidaan sanoa ohjanneen myös

kuntien kulttuuripolitiikan suuntaa.1202 Ruotsin valtiopäivien kulttuurivaliokunnan

mietinnössä 1999/2000:KRU09 tähdennetään, että edellä mainituilla v. 1974

kulttuuripoliittisilla tavoitteilla on ollut kulttuuripolitiikkaa elvyttävä vaikutus

yhteiskunnan kaikilla tasoilla. V. 1986 valtiopäivät antoi uudet kulttuuripoliittiset

tavoitteet, joissa korostettiin kulttuurin monimuotoisuutta, taiteellista uudistumista, laatuun

satsaamista ja kulttuuripolitiikan merkitystä yhteiskunnan dynaamisena voimavarana.

Kulttuuripolitiikan tulee edistää ihmisten osallistumista kulttuurielämään ja mahdollisuutta

omaan luovaan toimintaan.1203 Liberaalin kulttuuripolitiikan tulee nojata kolmeen

periaatteeseen: vapauteen, monimuotoisuuteen ja laatuun ( frihet, mångfald, kvalitet ).1204

Kulttuuripoliittinen työnjako yhteiskunnan toimijoiden välillä korostaa kuntien (

primärkommuner ) vastuuta ja tukea kulttuuritoiminnalle.1205 Alueellisella tasolla ( på den

regionala nivån ) aluepoliittisilla instituutioilla on kulttuuripoliittinen vastuu. Valtio tukee

kulttuuribudjetillaan alueellista kulttuuri-infrastruktuuria.1206 Valtion kulttuurineuvoston

( Statens kulturråd ) tehtävänä on jakaa avustuksia, seurata kulttuuripoliittista kehitystä ja

kehittää omalla alallaan tavoite- ja tulosohjausta. Vuodesta 1996 valtion kulttuurineuvosto

on aloittanut systemaattisen kulttuurialan seurannan ja arvioinnin, jonka yhtenä tavoitteena

on priorisoida avustettavia toimintoja.1207 Valtion kulttuurineuvoston tulee tehdä

1201 Suomen kaupunkiliitto 1989, 48: Statens kulturråd ( valtion kulttuurineuvosto ) valmisteli mietinnön �Uusi kulttuuripolitiikka �, joka hallituksen esityksenä hyväksyttiin valtiopäivillä v. 1974. Ruotsinkulttuuripolitiikan päämäärä kiteytettiin kahdeksaan tavoitteeseen, joiden mukaan kulttuuripolitiikan tulee 1.Turvata ilmaisuvapaus ja luoda todellisia edellytyksiä sen hyödyntämiselle, 2. Antaa ihmisillemahdollisuuksia luovaan toimintaan ja edistää ihmisten kanssakäymistä, 3. Torjua kaupallisuuden kielteisiävaikutuksia, 4. Edistää kulttuurialan toiminnan ja päätöksentekojärjestelmän hajauttamista, 5. Ottaahuomioon syrjään jääneiden ryhmien kokemukset ja tarpeet, 6. Mahdollistaa taiteellinen ja kulttuurinenuusiutuminen, 7. Varmistaa menneiden aikojen kulttuurin ja talteen ottaminen ja elävöittäminen sekä 8.Edistää kulttuurialalla kokemusten ja ideoiden vaihtoa yli kieli- ja kansallisuusrajojen.1202 Suomen kaupunkiliitto 1989, 15.1203 199/2000:KRU09, 8, 14.1204 1999/2000:KRU09, 16. �Målen för kulturpolitiken skall vara: 1. att värna yttrandefriheten och skarpareella förutsättningar för alla att använda den, 2. att verka för att alla får möglighet till delaktighet ikulturlivet och till kulturupplevelser samt till eget skapande, 3. att främja kulturell mångfald, konsnärligförnyelse och kvalitet och därigenom motverka kommersialismens negativa verkningar, 4. att ge kulturenförutsättningar att vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft i samhället, 5. att bevara och brukakulturarvet, 6. att fränja bildningssträvanden, 7. att främja internationellt kulturutbyte och möten mellan olikakulturer inom landet.�1205 1999/2000:KRU09, 8, 14.1206 1999/2000:KRU09. 14.1207 1999/2000:KRU09, 9. Förordning ( 1998:676 ) med instruktion för Statens kulturråd., 1 §: �Statenskulturråd är en central förvaltningsmyndighet inom kulturrådet. Rådet skall följa utveclingen inom områdetoch ge ett samlat underlag för den statliga kulturpolitiken samt bistå regeringen vis genomförande av denna.�

Page 332: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

299

yhteistyötä ( samverka ) ja yhteistyössä ohjata ( samråda ) valtion, kuntien ja

maakäräjäkuntien viranomaisten toimintaa ( SFS 1988:676, 3 § ). Kuntien

kulttuuriviranomaisten toiminnan ohjaamisen tulee siis tapahtua yhteistyössä. Valtion

kulttuurineuvosto harjoittaa tutkimus- ja julkaisutoimintaa, jolla on myös kuntien

kulttuuripolitiikkaa ohjaava vaikutus. Aikakauslehti �Kulturrådet� ilmestyy myös

internetissä samoin kuin � Barn+Ungdom� � tiedotuslehti, jonka tavoitteena on edistää

lasten ja nuorten kulttuuritoimintaa sekä toimia myös kontaktikanavana.1208

Kuntien nuorisopolitiikan suuntaa on ollut näyttämässä valtion nuorisoneuvosto ( Statens

ungdomsråd ), joka erityisesti vuodesta 1991 on tiivistänyt suhteitaan kuntiin ja on

halunnut, että nuorisokysymykset nostetaan kunnissa voimakkaammin esille. Kuntien

nuorisopoliittiseen aktivointiin hallitus antoi myös projektirahoitusta, jonka jakaminen oli

nuorisoneuvoston tehtävä.1209 Näin paikallisen nuorisotoiminnan uudistamista on ohjattu

valtion projektirahoituksella. Valtion nuorisoneuvosto muutettiin nuorisohallitukseksi (

Ungdomsstyrelse1210 ) v. 1994 samassa yhteydessä, kun valtiopäivät antoi

nuorisopoliittisen propositionsa. Nuorisohallituksen rooli hallituksen nuorisopoliittisena

asiantuntijaelimenä vahvistui ja sen tehtävät suuntautuivat yhä enemmän kuntien

nuorisopolitiikan tukemiseen ja edistämiseen.1211 Nuorisohallituksen asiana on myös

valtion ja kuntien nuorisotyön yhteisesti organisoitu seuranta ( SFS 1994:1389, 2 § ). 2000

-luvun kansallisen nuorisopolitiikan linjat on vedetty 1.12.1999 pidetyillä valtiopäivillä,

jolloin hyväksyttiin kulttuurivaliokunnan mietintö �På ungdomars vilkor �

ungdomspolitika för demokrati, rättvisa och framtidstro�.1212 Nuorisopolitiikalle asetettiin

kolme tavoitetta, joiden varaan rakennetaan ohjauksen, seurannan ja arvioinnin järjestelmä.1213 Nuorisopolitiikan ytimen tulee olla demokratiassa, oikeudenmukaisuudessa ja

1208 Kulturrådet. Information från Statens kulturrådet 2000, 1-2 ja Kulturrådet Barn+ungdom 2000, 1 � 2.1209 Ungdomstyrelsen 2000, 1. Valtion nuorisoneuvoston yhtenä tehtävänä oli paikallisten kokeilujentukeminen.1210 SFS nr:1994:1389, 1 § : �Ungdomsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för ungdomsfrågor, 2.1211 Ungdomsstyrelsen 2000, 1, Förordning ( 1994:1389 ) med instruktion för Ungdomsstyrelsen, 2 § :�Ungdomsstryrelsen skall särskilt: 1. främja goda uppväxtvillkor för umgdomar, 2. verka för att ungamänniskor blir delaktiga i samhällsutveckling, 3. verka för att statliga och kommunala insatser för ungdomarsamordnas, 4. följa utveckingen, redovisa och sprida kunskaper om ungdomars uppväxtvillkor, 5. verka förförnyelse ungdomsverksamhet i kommunerna och i föreningslivet, 6. utvärdera effekterna av statliga ochkommunala insatser för ungdomar,� 3 § . fördela statsbidrag till ungdomsorganisationer och besluta om stödtill utvecklingsprojekt ur Allmänna arvsfonden.�1212 1999/2000:KRU04, Ungdomsstyrelsen � ungdomspolitik 2000, 1.1213 Undomsstyrelsen � ungdomspolitik 2000, 1. 1999/2000:KRU04, 2: � De nya målen skall vara följande: 1.Ungdomar skall ha goda förutsättningar att leva ett självständig liv. 2. Ungdomar skall ha verklig möglighettill inflytande och deltalighet. 3. Ungdomars engagemang, skapande förmåga och kritiska tänkande skall tastill vars som en resurs.�

Page 333: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

300

tulevaisuuden uskossa. Jotta nuorisopolitiikan tavoitteet toteutuisivat, haluaa Ruotsin

hallitus panostaa paikallisiin nuorisoprojekteihin.1214 Ruotsin nuorisopolitiikka on

tavoiteohjattua nuorisopolitiikkaa ( målstyrd ungdomspolitik ), jossa valtiopäivät

vahvistavat kansalliset tavoitteet ja jotka ohjaavat kaikkien toimijoiden toimintaa1215.

Nuorisopolitiikka nähdään sektorirajat ylittävänä toimintana, joka sisältää työvoima-,

koulutus-, kulttuuri- ja sosiaalipoliittisia kysymyksiä 1216. Nuorisokysymyksiä tulee

tarkastella kokonaisvaltaisesti ( helhetsperspektiv ) ja siksi nuorisohallituksen tulee

työskennellä sektorirajat ylittävästi ( sektorövergripande ) ja sen tulee pitää jatkuvasti

yhteyttä kuntiin1217. Nuorisohallituksen tulee yhdessä Ruotsin kuntaliiton ( Svenska

Kommunförbundet ) kehittää tulos- ja tavoiteohjauksen edellyttämiä toiminnan

arviointimenetelmiä ja kerätä tietoja1218. Nuorisohallituksella on aktiivinen kansallisen

nuorisopolitiikan tavoitteiden toteuttajan rooli ja siihen se tarvitsee lisää resursseja. Niinpä

se on v. 2000 saanut 1.5 miljoona kruunua lisää uusien tehtäviensä suorittamiseen ja

vuosina 2001 ja 2002 sille on luvattu miljoonan kruunun lisäresurssi kumpanakin

vuonna.1219 Tavoite- ja tulosohjauksen lisäksi nuorisohallitus harjoittaa informaatio-

ohjausta, joka kohdistuu myös kuntiin. Tärkeässä asemassa ovat nuorisohallituksen

julkaisut ja internetsivut � ungdomskanalen�.

Ruotsin valtiopäivien kulttuurivaliokunnan mietinnössä ( 1999/2000;KRU03 ) �En

idrottspolitik för 2000-talet � fölkhälsa, folkrörelse och underhållning, m.m..�, jonka

valtiopäivät on hyväksynyt, vedetään linjat 2000 �luvun urheilupolitiikalle. Kansalliselle

urheilupolitiikalle on asetettu kolme tavoitetta, joiden tulee ohjata niin paikallisten kuin

valtakunnallistenkin toimijoiden toimintaa1220. Lasten, nuorten ja aikuisten liikunta- ja

urheiluedellytysten luonnin tavoitteena on hyvän kansanterveyden ylläpitäminen.

1214 Ungdomsstyrelsen � ungdomspolitik 2000, 1.1215 1999/2000: KRU04, 1.1216 1999/2000: KRU04, 8.1217 1999/2000. KRU04, 15, 8.1218 1999/2000: KRU04, 17.1219 Kulturdepartement - budjet 2000.1220 1999/2000;KRU03, 11. � ..den nationella idrottspolitiken bör bygga på tre grundstenar: 1. En tydligsträvän att i samhällsplanering, i skolans arbete och andra sammanhang uppmuntra och ge mögligheter tillbarns, ungdomars och vuxnas motion och idrott i syfte att främja en god folkhälsa. Sådana mögligheter börskapas genom samverkan mellan staten, kommunerna, idrottsrörelsen och organisationer som bedriverfrilufts- och främjandeverksamhet. 2. Ett aktivt stöd till en fri och självständig idrottsrörelse byggd på ideeltengangemang och som bedriver en bred verksamhet, som värnar om god etik, som ger lika förutsättningar förflickor och pojkar, kvinnor och män, som arbetar aktivt för integration samt värnar om demokratisk fostran.3. En medvetenhet om ett elitidrotten också till viss del består av kommersiell underhållning som har ettvärde genom att den ger många människor förströelse och glädje, men som bör bedrivas utan offentligasubventioner.�

Page 334: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

301

Mahdollisuudet liikunnalle ja urheilulle tulee luoda valtion, kuntien, urheiluseurojen ja

vapaa-ajanorganisaatioiden yhteistyöllä. Valtion tehtävänä on asettaa urheilun tukemisen

tavoitteet mutta alan järjestöjen tulee itse asettaa varsinaiset toimintansa sisällölliset

tavoitteet1221. Urheilun tukemisen painopiste on paikallisessa lasten ja nuorten

liikuntatoiminnassa1222. Urheilun tukeminen hallintotehtävänä on annettu Ruotsin

valtionurheiluliitolle ( Sveriges Riksidrottsförbundet, RF ) niin kuin asiaa koskevassa

laissa säädetään ja hallitus kulloinkin määrää1223. Ruotsin hallitusmuodon mukaan

viranomaistehtävä voidaan siis antaa yritykselle, yhdistykselle, yhtymälle, säätiölle tai

yksityiselle henkilölle ( SFS 1974:152, 11 kap. 6.3 § ). Urheilukysymykset kuuluvat

Ruotsin kulttuuriministeriön ( kulturdepartement ) tehtäviin1224 ja urheiluun varatut

määrärahat ovat ministeriön talousarviossa mutta siellä ei ole kulttuurineuvoston tai

nuorisohallituksen kaltaista viranomaista, sillä viranomaistehtäviä on luovutettu em.

valtionurheiluliitolle. Kulttuuriministeriön vuoden 2000 talousarvion perusteluissa

edellytetään, että valtio yhdessä Ruotsin kuntaliiton ja valtionurheiluliiton kanssa ohjaa

oikeudenmukaista resurssien jakoa, joka edistää urheilupoliittisten tavoitteiden mukaista

eheytymistä ja tasa-arvoa1225.

Oikeusasiamiehen ( JO = justitieombudsman ) toiminta ja hänelle tulleet kantelut

mittaavat myös valtion viranomaisten kuntiin kohdistamaa ohjausvaltaa. V. 1990-96

tehtiin 700 kuntakantelua. Toisaalta valtion tulee sallia kuntakohtainen erilaisuus mutta

toisaalta oikeusvaltion tavoite ei toteudu, jos kunnat luulevat tietävänsä asiat paremmin

kuin valtio ja ne vielä uhkaavat tuomioistuimiakin.1226 Hallintotuomioistuinten1227 (

förvaltningsdomstolarna ) tarkoituksenmukaisuusharkinnan käyttömahdollisuus

oikeusharkinnan ohella koetaan kunnissa ongelmaksi. Hyvinvointipolitiikan keskitetyt

ratkaisut aiheuttavat tänä päivänä monenlaisia paikallisia ongelmia eivätkä ne ole

ratkaistavissa samalla tavoin kuin aikaisemmin. Kunnallisten toimintojen organisointia

ohjaa markkinaperusteinen toimintafilosofia mutta edelleen kunnallislain mukaisten

kunnallisten yhtiöiden asema on epäselvä ja kunnallisten viranomaisten valta

1221 1999/2000:KRU03, 31.1222 Kulturdepartement � budjet2000, 1.1223 1999/2000:KRU03, 34, 1- 2.1224 Kulturdepartement � ansvarsområde, 1.1225 Kulturdepartement �budjet2000,1.1226 SOU 2000:1, 141 � 142.1227 Ruotsin kunnallislaki ( Kommunallagen 1991:900, 10 kap. ) sisältää määräykset päätöstenlainmukaisuuden tutkimisesta ( laglighetprövning ). Kunnallislaki tuntee kunnan jäsenelle kuluvankunnallisvalituksen, joka on laillisuusvalitus ja joka tehdään lääninoikeudelle ( 1 § ).

Page 335: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

302

ongelmallinen. Valtion kuntiin kohdistama ohjaus kaikkinensa vetää kahteen suuntaan.

Toisaalta valtio antaa kunnille uusia tehtäviä mutta toisaalta kunnissa ei synny elävää

kunnallista itsehallintoa, jos kansalaiset eivät osallistu eivätkä ota vastuuta

toiminnoista.1228 Kunnissa tasapainoillaan valtion erilaisten ohjausmuotojen ja kunnallisen

itsehallinnon välillä.

Kunnanvaltuuston tehtävänä on asettaa tavoitteet ja suuntaviivat ( mål och riktlinger )

kunnan toiminnalle sekä päättää talousarviosta, veroista ja muista tärkeistä taloudellisista

kysymyksistä ( Kommunallagen 1991:900, 3 kap. 9 § ). Kunnanvaltuuston keskeinen

ohjausinstrumentti on tavoite- ja tulosohjaus ( mål- och resultatstyrning ). Uusien ohjaus-,

organisointi- ja toimintamuotojen kehittämisen taustalla on ensisijassa ollut kuntien huono

taloudellinen tilanne ja uudistuksilla on haluttu ratkaista taloudesta johtuvia ongelmia1229.

Mutta muuttuvan yhteiskunnan uudenlaiset ongelmat ovat myös saattaneet puolueet ja

luottamushenkilöt sellaisten kysymysten äärelle, joihin on pitänyt etsiä vastauksia erilaisin

kokeiluin ja uusin toimintamallein. Kunnallisten viranhaltijoiden vaikutusvalta on

kasvanut, joka on samalla merkinnyt vapaaehtoisten luottamushenkilöiden merkityksen

vähenemistä.1230 Tämä kehitys on jo perua 1970-luvun suuresta kuntien

yhdistämisoperaatiosta, jolloin kuntien luottamushenkilöiden määrä väheni ja

viranhaltijoiden määrä nousi.1231 Tästä on seurannut jatkuva jännite

luottamushenkilöiden ja erityisosaamista omaavien viranhaltijoiden välille.

Tavoiteohjausmalli ei ole helpottanut viranhaltijoiden ja maallikkoluottamushenkilöiden

välistä työnjakoa.1232 Riksrevisionverket on v. 1998 kiinnittänyt huomionsa opettajien ja

kunnallispoliitikkojen väliseen epäluottamukseen, sillä opettajat eivät luota maallikkojen

asettamiin koulutoimen visioihin ja heidän mielestään kunnan johto askartelee vain

talouden ja hallinnon kanssa, kun koulussa tärkeintä on pedagoginen kehittäminen.1233

Epäluottamus ja rajankäynti viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden tehtävien välillä on

johtanut myös kuntien hallinnollisten johtajien suureen vaihtuvuuteen.1234

Luottamushenkilöiden tavoiteohjaukseen tarvitaan uusia ja parempia menetelmiä. Tämän

1228 SOU 2000:1, 142.1229 SOU 2000:1, 143.1230 SOU 2000:1, 1421231 SOU 2000:1, 143.1232 SOU 2000:1, 147.1233 SOU 2000:1, 146.1234 SOU 2000:!, 147.

Page 336: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

303

lisäksi tarvitaan parempia arviointimenetelmiä, kansalaisnäkemystä kunnallisiin yrityksiin

ja vahvempaa ja itsenäisempää tilintarkastusta.1235

Ruotsin kunnallislaissa säädetään kunnan taloudellisen ohjauksen muodot. Yhtä

kalenterivuotta varten laadittu talousarvio muodostaa taloudellisen ohjauksen rungon (

Kommunallagen 1991:900, 8 kap. 4.1 § ). Pitkän tähtäyksen kunnallisten toimintojen

taloudellinen ohjaus tapahtuu kolmivuotisella taloussuunnitelmalla, jossa

talousarviovuosi on suunnittelujakson ensimmäinen vuosi ( 8 kap. 5. 4 § ). Talousarvio

tulee laatia siten, että tulot ylittävät menot ( Lag 1997:615 ). Kunnan toiminnassa tulee

noudattaa taloudellisuutta ( 8 kap. 2 § )1236. Ruotsin kunnallislaki pitää sisällään tilinpitoa

ja tilinpäätöstä koskevat perussäännökset ( 8 kap. 14 � 20 § ). Kansalaisten on saatava

tiedot kunnan koko toiminnasta ja heille on annettava mahdollisuus esittää kysymyksiä

kunnan tilinpäätöksestä ( 8 kap. 19 � 20 § ).1237 Kunnat eivät saa periä palvelujensa

tuottamiskustannuksia korkeampia maksuja, vaan niiden tulee olla omakustanteisia (

självkostnader ) ( 8 kap. 3 b, c § ).1238

Tilintarkastus näyttelee tärkeää osaa kunnan toimintojen ohjauksessa. Ruotsin

kunnallislain 9. luvussa säädetään tilintarkastukseen liittyvistä kysymyksistä.

Tilintarkastustoiminta on mahdollista järjestää yhteiseksi koko kunnan toiminnoille tai

kohdentaa se eri lautakunnille erikseen ( 9 kap. 2.1-2 § ). Kuntien yhteisen lautakunnan

tilintarkastus voidaan suorittaa jossakin yhteistoimintakunnassa ( Lag 1997:550 ).

Tilintarkastajien tulee antaa kunnanvaltuustolle talousarviovuoden tarkastusta koskeva

tilintarkastuskertomus ( 9 kap. 16 § ).

Kansalaisten mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan on paikallisen

demokratian toimivuuden edellytys ja myös yksi ohjauksen muoto. Käyttäjädemokratiaa (

servicedemokrati ) on kehitetty 1970-luvulta lähtien ja sen tarkoituksena on ollut lisätä

palvelujen käyttäjien valtaa kunnallisissa elimissä.1239 Pienen ja suuren demokratian tulee

voida kohdata ja toimia rinta rinnan. Pikkudemokratian arjen tekijät ( vardagsmakare ) 1235 SOU 2000:1, 142. Kommunala förnyelsekommittèn antoi v. 1996 loppuraporttinsa ( SOU 1996:169 ),jossa vedettiin linjoja myös kuntien ohjausta koskeviin kysymyksiin. Siinä kritisoitiin voimakkaasti kuntiinkohdistettuja oikeusvaltiollisia vaateita. �Den kritiserade i skarpa ordalag att kommunerna tagit lätt pårättstatens krav om integritet, gemomskindighet och förutsägbarhet�. SOU 1996:169, 125.1236 Ryynänen 1999, 296.1237 Ks. myös HE 1992/1994, 17.1238 Ks. myös Harjula � Prättälä 1998, 59 � 60.

Page 337: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

304

työskentelevät vanhempainneuvostoissa ja asukasyhdistyksissä, kun taas poliitikot

asettavat tavoitteita kunnanvaltuustossa, kunnanhallituksessa ja lautakunnissa.1240

Kuntalaisten kiinnostusta omiin asioihin on herätelty myös avointen

lautakuntakokousten avulla. Sata kuntaa oli kevääseen 1999 mennessä avannut

lautakuntiensa kokoukset kuntalaisille mutta vain 30 kunnassa lautakuntien kokoukset

olivat todella avoimia, koska lautakunnat itse saavat päättää ovatko kokoukset suljettuja

vaiko avoimia.1241 Joissakin kunnissa on perustettu nuorisovaltuusto ( undomsfullmäktige

) tai nuorisoneuvosto ( ungdomsråd ). Nuorten kiinnostus uusiin toimintamuotoihin ja

verkostotyöhön nähdään positiivisena asiana. Maaseudulla kuntien toimintaa ohjaavat

erilaiset kehittämisryhmät, joiden tavoitteena on paikallisen kehittämisen vauhdittaminen

ja asukkaiden ideoiden etsiminen ja koko Ruotsin elävänä pitäminen ( för att Hela Sverige

ska leva ).1242 Kunnanvaltuustot ovat myös kehittäneet toimintamuotojaan kuntalaisia

kuulevaksi. Kunnanvaltuustot järjestävät kokouksia eri paikoissa sekä pitävät avoimia

kyselytunteja.1243 Avoimuus, yhteistoiminta kunnan toimijoiden kanssa ja monipuolinen

tietojen hankinta ohjaavat kuntien toimintaa. Avoimuus ei kuitenkaan toimi kaikkiin

suuntiin. Ruotsissa julkisen vallan työntekijät eivät uskalla oman työpaikkansa

menettämisen uhalla arvostella omaa toimintaansa, joka estää myös kansalaisten tehokaan

osallistumisen ja nakertaa demokraattista työpaikkakulttuuria1244.

Ruotsin kuntaliitto ( Sveriges Kommunförbundet ) huolehtii myös kulttuuri- ja vapaa-

aika- ja nuorisokysymyksistä. Kuntaliitossa tehtävästä vastaa kulttuuri- ja vapaa-

aikaosasto ( kultur- och fritidssektionen ), joka valvoo kuntien etuja valtiollisissa elimissä,

kuten hallituksessa, valtiopäivillä, valtion kulttuurineuvostossa, nuorisohallituksessa ja

intressiorganisaatioista valtionurheiluliittossa. Osaston yhteistyö kuntien ja valtion

viranomaisten kanssa painottuu lähivuosina urheilumietinnön ja nuorisopoliittisten

linjausten tuomiin uusiin tehtäviin. Ruotsin kuntaliiton kuntiin kohdistama ohjaus on osa

laajaa tavoite- ja tulosohjausta. Kulttuuri- ja vapaa-aikaosasto tarjoaa kunnille alan

koulutusta ja joka toinen vuosi järjestetään alan messut ja konferenssi �Forum Kultur

Fritid�. Informaatio-ohjausta annetaan myös tiedotuslehdessä �Nytt om kultur och

1239 SOU 2000:1, 143.1240 SOU 2000:1, 145.1241 SOU 2000:1, 143.1242 SOU 2000:1, 143. � På landbygden har senare år 3500 utveclingsgrupoper i den så kallade bygdrörelsenvarit viktiga för den lokala mobiliseringen.�1243 SOU 2000:1, 144.1244 SOU 2000:1, 147.

Page 338: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

305

fritid�, joka ilmestyy myös internetverkossa. Tutkimus- ja julkaisutoiminta kuuluu myös

informaatio-ohjaukseen. Internetsivujen avulla ohjataan myös kuntien toimintaa ja

välitetään ajankohtaista informaatiota. Ruotsin kuntaliitolla on kulttuuri- ja vapaa-

aikakysymyksissä monipuolista kehittämistoimintaa, joka toteutetaan yhteistyöprojekteilla

niin kulttuuri-, liikunta- kuin nuorisopolitiikassakin.1245

Euroopan Unionin ohjelmaohjaus on vaikuttanut Ruotsin kuntien kulttuuri- ja

nuorisopolitiikkaan periaatteessa samoin kuin Suomenkin ja samasta ajankohdasta

alkaen1246. Uuden ohjelmakauden ( 2000 � 2006 ) Nuoriso- toimintaohjelma ja Kulttuuri

2000 �ohjelma antavat edelleen myös Ruotsille kansainvälistymisen mahdollisuudet EU-

resurssein. Valtion kulttuurineuvosto vastaa Euroopan Unionin kulttuuripoliittisista

tehtävistä yleensä ja kulttuurin puiteohjelmasta �Kultur 2000� puolestaan � Kulturkontakt

Sverige�, joka on kulttuurineuvoston ja �Riksantikvarieämbetet� �nimisen viraston

yhteinen toimielin. � Kulturkontakt Sverige� tiedottaa ja informaatio-ohjaa

kulttuuriohjelmista myös kunnan viranomaisia.1247 �Undomsstyrelsen� huolehtii muiden

kansainvälisten nuorisopoliittisten tehtäviensä ohella myös Euroopan unionin komission

uudesta nuoriso-toimintaohjelmista �Ungdom� kuten aikaisemmin �Ungdomen för Europa

ja �Europeisk volontärtjänst�.1248 Nuorisohallituksen internetsivujen nuoriso-ohjelmaosuus

ja muu informaatio-ohjaus auttavat ruotsalaisten kuntien nuoria ja nuorisotoimijoita

osallistumaan EU-ohjelmaan eurooppalaisen liikkuvuuden edistämiseksi ja yhteisen

suvaitsevan Euroopan rakentamiseksi.

9. Eestin kuntien tehtävät kulttuurissa, urheilussa ja nuorisotyössä

9.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta sekä kunnan kulttuurin, urheilun januorisotyön oikeudellinen infrastruktuuri Eestissä

9.1.1. Kunnallisen itsehallinnon perusta

Kunnallisen itsehallinnon periaatteet 20.8.1991 itsenäistyneessä Eestissä löytyvät

tasavallan perustuslaista ( Eesti Vabariigi Põhiseadus RT I 1992, 26, 349, EVP ).

Perustuslain XIV �luvussa rakennetaan vahva perusta paikalliselle itsehallinnolle ( kohalik

omavalitsus ), joka tarkoittaa kunnallista itsehallintoa. Paikallisen itsehallinnon yksiköitä

1245 Kultur- och fritidssektionen 2000, 1.1246 Ruotsi ja Suomi liittyivät Euroopan unionin jäseniksi v. 1995.1247 Kulturrädet och EU 1- 2.1248 Ungdomssyrelsen 2000, 1 ja Ungdomsstyrelsen � ungdom 2000, 1.

Page 339: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

306

perustuslain ( § 155 ) mukaan ovat kunnat ja kaupungit ( vallad ja linnad ). Eestin

hallinnollinen jako ( Eesti territooriumi haidusjaotuse seadus, RT I 1995, 29, 356; 1996,

42, 808 ) pitää sisällään myös maakunnat ( maakond ), joita Eestissä on 15. Paikallisen

itsehallinnon yksiköitä on 247, joista 205 on kuntaa ja 42 kaupunkia1249. Perustuslain

mukaan lailla voidaan muodostaa muitakin itsehallintoyksiköitä mutta paikallisen

itsehallintolain ( Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus RT I 1993, 37, 558, KOKS § 2

) mukaan yksiköitä ovat nimenomaan kunnat ja kaupungit.

Kaikki paikallisen elämän kysymykset ratkaistaan ja järjestetään itsenäisesti paikallisen

itsehallinnon toimesta ( EVP § 154 lg 1 ). Paikalliselle itsehallinnolle voidaan antaa

tehtäviä vain lailla tai sopimuksella. Kunnille ja kaupungeille annetut lakisääteiset

valtiolliset velvoitteet rahoitetaan valtion talousarviosta ( EVP § 154 lg 2 ). Eestin

perustuslaki tunnustaa rahoitusperiaatteen, jonka mukaan kunnilla on oikeus saada valtiolta

tukea lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen1250. Valtion talousarvion ja kuntien

talousarvion väliset suhteet on määritelty erityislaissa kuntien ja kaupunkien talousarvion

suhteesta valtion talousarvioon ( Valla- ja linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seadus

RT I 1995, 94, 1627, VLRV ). Tämän lisäksi sekä valtion että kuntien talousarviosta

säädetään erikseen1251. Kuntien ja kaupunkien talousarviolaki ( Valla- ja linnaeelarve

seadus, RT I 1993, 42, 615 ) rakentuu tasapainoperiaatteen ( tasakaalustamisprintsiip )

varaan, jonka mukaan talousarvion tulee sisältää kaikki tulot ja menot. Lisäksi talousarvio

noudattaa vuotuisperiaatetta siten, että talousarviovuosi alkaa 1. päivänä tammikuuta ja

päättyy 31. joulukuuta. Talousarvion tulo- ja menolajit on myös lakisääteisesti

määritelty.1252 Kunnilla on perustuslain nojalla oikeus koota veroja ja määrätä maksuja (

EVP § 157 ). Vaikka kunnilla on verojen kanto-oikeus, verotulojen kertyminen ei ole

ongelmaton asia, sillä asukkaiden kuntaan rekisteröiminen on aukollista. Mikään laki ei

siihen velvoita ja tämä merkitsee, etteivät rekisteröimättömät asukkaat maksa

kunnallisveroja1253. Eestin paikallista itsehallintoa säätävä laki ( KOKS ) ei määrittele

kunnan jäsentä, kuten Suomen kuntalaki ( 365/1995, 4 § ) ja Ruotsin kunnallislaki ( SFS

1991:900, 4 § ). Laki puhuu kyllä kunnan ja kaupungin asukkaista ( valla- ja linnaelanikud

1249 Siseministeerium � kohalik omavalitsus haldussüsteemis 2000, 1 � 2. Ummelas 2000, 12: Eestinaluepoliittinen ministeri Toivo Asmer olisi valmis vähentämään kuntien lukumäärän 15 maalaiskuntaan ja 5kaupunkikuntaan.1250 Järveläinen 1998, 81.1251 Siseministeerium � kohalike omavalitsuste majandus ja eelarve 2000, 1.1252 Siseministeerium � kohalike omavalitsuste majandus ja eelarve 2000, 1.1253 Välimäe 1999, 13.

Page 340: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

307

) ja heidän oikeuksistaan. Kenelle oikeudet kuuluvat eli ketkä ovat kunnan asukkaita on

määritelty kuntakohtaisesti kunnan tai kaupungin perussäännössä ( põhimäärus )1254.

Perussäännöstö on paikallisen itsehallintolain ( KOKS § 8 ) mukaan säädös, missä

määrätään kunnan ja kaupungin itsehallintoelimistä, näiden alaisista valiokunnista, kunnan

ja kaupungin viraston järjestämisestä ja molempien oikeuksista ja velvollisuuksista sekä

työjärjestyksestä.1255

Eestin paikallista itsehallintoa koskeva laki ( KOKS ) perustuu Euroopan paikallisen

itsehallinnon peruskirjaan, jonka peruskirjan Eesti on ratifioinut v. 1994.1256 Paikallisella

itsehallinnolla Eestin tasavallassa tarkoitetaan demokraattisesti muodostettujen

toimivaltaisten organisaatioiden oikeutta, valtaa ja velvollisuutta lain nojalla itsenäisesti

järjestää ja johtaa paikalliset asiat ( kohalik elu ). Paikallisten asioiden hoitamisen on

lähdettävä kunnan ja kaupungin asukkaiden laillisista tarpeista ja intresseistä sekä kunnan

tai kaupungin erityispiirteistä (KOKS § 2 lg 1 p 1 ). Käsite vastaa Euroopan paikallisen

itsehallinnon peruskirjan mukaista käsitteen määrittelyä1257. Eestissä

paikallisviranomaisten itsehallinnollisia oikeuksia käyttävät demokraattisesti muodostetut

edustukselliset ja toimeenpanevat elimet. Suoran demokratian muotoina Eestin

paikallisessa itsehallintolaissa mainitaan paikalliset asukaskyselyt, kansanäänestykset ja

asukasaloitteet ( KOKS § 2 lg 2 p 2 ). Paikallinen itsehallinto on alueellista, sillä se

rajautuu tasavallan alueelliseen hallintojaotukseen. Kuten Euroopan paikallisen

itsehallinnon peruskirja edellyttää, Eestin edustuksellinen toimielin valtuusto ( volikogu )

valitaan yleisillä, yhtäläisillä, suorilla ja salaisilla vaaleilla kolmeksi vuodeksi ( KOKS §

16 lg 1 ).

1254 Tallinna põhimäärus 10.10.1996 § 17: Linnaelaniku mõiste: �Tallinna linnaelanik on isik, kellel onelanike registri järgi alaline elukoht Tallinnas.� Ja Viljandi Linna põhimäärus 03.02.2000, § 5 Viljandilinnaelaniku möiste: �Viljandi linna elanik ( edaspidi �linnaelanik� ) on isik, kelle elukoht on Viljandi linn.�1255 Olle 1999, 93: �Põhimäärus� on erityinen, omanlaisensa säädöslaji ( õigusakti ). Olen kääntänyt�põhimäärus� � sanan perussäännöksi/säännöiksi/säännöstöksi toisin kuin Järveläinen 1998, 87, joka käyttäätermiä peruskirja. Ollen mukaan ( Olle 1999H, 115 ) põhimäärus ja pöhikiri �käsitteiltä puuttuu sisällöllinenero. Pöhikiri vastaa suomalaista yhtiöjärjestystä tai yhdistyksen sääntöjä ja pöhimäärus vain osittain Suomenkuntalain 50 §:n mukaista hallintosääntöä.1256 Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimise seadus 28.09.1994. Viron perustuslain paikallistaitsehallintoa koskevaa sääntelyä Nummela-Ryynänen pitävät teoksessaan �Kuntahallinnon vaihtoehdot�peruskirjan mallitoteutuksena ( 1993, 186 ).1257 Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan suomenkielinen käännös SopS 66/1991: � Paikallisenitsehallinnon käsite. 1. Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuuttasäännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestönetujen mukaisesti.�

Page 341: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

308

Paikallisen itsehallinnon periaatteita Eestin kunnallislaki ( KOKS § 3 ) tuntee seitsemän.

Ensiksi paikallinen itsehallinto ulottuu paikallisten kysymysten itsenäiseen ja lopulliseen

päättämiseen ja järjestämiseen. Toiseksi sen tulee taata jokaiselle lailliset oikeudet ja

vapaudet kunnassa ja kaupungissa. Paikallisen itsehallinnon tulee toimia laillisesti (

hallinnon lainalaisuuden periaate ) ja sen tulee taata kuntalaisille ja kaupunkilaisille oikeus

osallistua itsehallinnon toteuttamiseen. Viidenneksi sen tulee vastata tehtäviensä

suorittamisesta ja kuudenneksi toiminnan tulee olla julkista. Julkisten palvelujen

tuottamisen tulee tapahtua suotuisin ehdoin.

9.1.2. Kunnallisen kulttuurin, urheilun ja nuorisotyön oikeudellinen infrastruktuuri

Kunnille ja kaupungeille voidaan asettaa velvoitteita vain säätämällä niistä lailla tai

sopimalla ( EVP § 154 lg 2 ). Kuntien kulttuuritoiminnasta, kuten Suomessa ei ole erikseen

säädetty, vaan kuntien kulttuuritehtävät määräytyvät paikallisessa itsehallintolaissa

säädetyin kysymyksin ( KOKS § 6 lg 2 ) ja kunnan yleisen toimialan perusteella. Kunnan

ja kaupungin tehtäviin paikallisen itsehallintolain mukaan kuuluu kirjaston ylläpitäminen.

Kirjastotehtävästä on erikseen säädetty ( Kansan kirjastolaissa ( Rahvaraamatukogu

seadus 12.11.1998 RT I 1998, 103, 1696 . Se on keskeinen paikallisen kulttuuritoiminnan

sisältöä ja kunnallisomaisuutta säätävä laki. Valtuuston asiana on päättää kirjaston

perustamisesta ( § 4 lg 1 ). Kirjasto on kunnallinen laitos, jonka toiminnasta määrätään

tarkemmin erillisessä kirjaston johtosäännössä ( põhimäärus ) ( § 3 lg 1, § 6 ). Lainsäätäjä

näkee kirjastopalvelut niin keskeisiksi kunnallisiksi palveluiksi, ettei yksikään alue saa

jäädä niitä vaille ( § 14 lg 1 ). Kirjastotoiminta rahoitetaan kunnan tai kaupungin

talousarviosta, valtion talousarviosta, lahjoituksilla, palvelumaksuilla ja lainoilla ( § 10 lg 1

).

Kunnan ja kaupungin tehtäviin paikallisen itsehallintolain mukaan kuuluu myös

museoiden ylläpitäminen. Museot kuten kirjastotkin ovat erityislainsäädännön piirissä.

Museolaissa ( Muuseumiseadus 13.11.1996 RI I 1996, 83, 1487 ) säädetään niin valtion

museoista, kunnallisista museoista ( munitsipaalimuuseumi ) kuin itsellisten

julkisoikeudellisten oikeushenkilöiden ylläpitämien museoiden tehtävistä ( § 2 lg 1 ). Laki

koskee osittain myös yksityismuseoita ( § 2 lg 2 ). Kunnallisesta museotehtävästä vastaa

kunnan tai kaupunginhallitus valtuuston päätöksellä ( § 5 lg 2 ). Museon uudelleen

järjestäminen tai lopettaminen on valtuuston asia ( § 12 lg 3 ). Kuten kirjastolla myös

Page 342: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

309

kunnallisella museolla tulee olla valtuuston hyväksymä johtosääntö ( pöhimäärus ) ( § 6 lg

1 ). Kunnallinen museotoiminta rahoitetaan ensisijassa kunnan talousarviosta mutta siihen

on mahdollista saada erillismäärärahaa ja avustusta kulttuuriministeriön

myötävaikutuksella valtion talousarviosta ( § 9 lg 1 ja 2 ). Muinaismuistolaki (

Muinsuskaitseseadus 09.03.1994 RT 1994, 24 391, muutos RT I 1996, 86, 1538 ) säätää

muinaismuistoalan työnjaosta ja vastuuviranomaisista kulttuuriministeriön ja kuntien ja

kaupunkien välillä. Muinaismuistoasiat kuuluvat kunnan tai kaupunginhallituksen

toimivaltaan valtuuston päätöksellä ( § 6 ) ja johtosäännön määräyksin ( § 15 ).

Kulttuuritilojen ( rahvamaja ) ylläpitämisen katsotaan kuuluvan myös kunnan ja

kaupungin tehtäviin. Erillistä lakia kulttuuritilojen rahoittamisesta ei ole mutta kuntien

kulttuuri-investointeihin on vuoden 2000 talousarviolain mukaan varattu määrärahaa (

Seadus 2000. Aasta riigieelarve 15.12.1999 RT I 2000, 1, 1 ). Eestin kulttuurielämän yksi

näkyvämpiä ja omintakeisimpia tapahtumia ovat laulu- ja tanssijuhlat ( laulu- ja tantsupeod1258). Valtakunnallisten kulttuuripoliittisten tavoitteiden mukaan laulu- ja tanssijuhlia

halutaan jatkaa ja niiden organisoiminen on sekä valtion että kuntien ja kaupunkien

tehtävänä1259. Jokaisesta kunnasta löytyy laululava, joka on kunnan ja kansallisen

kulttuurin säilyttämisen ylpeys ja symboli.

Eestin kulttuurilainsäädäntöä Euroopan neuvoston kulttuuriarviointiryhmä pitää

sääntelevänä eli regulatiivisena ( regulating law ). Lakien muoto noudattaa samaa kaavaa

eli ne alkavat yleensä sääntelyalan ja käsitteiden määrittelyillä ja loppuen sanktioihin.

Muihin Euroopan maihin verrattuna Eestin kulttuuripolitiikka ja sen johtaminen rakentuu

lakiperustalle. Lainvalmistelu Eestissä tapahtuu asiantuntijaministeriön työryhmissä ja lain

varsinainen muotoilu suoritetaan ministeriön oikeudellisen asiantuntijan toimesta mutta

lopulliseen muotoon vaikuttaa oikeusministeriön valmistelu, josta lakiehdotus menee

hallituksen kautta eduskunnan päätettäväksi. Eduskunnassa toimii kulttuurivaliokunta,

1258 Council of Europe 1997E, 9, 29, 33: Eestin kulttuurin ydin on rikas kansanperinne. Eestillä on erittäinlaaja laulukokoelma, joka on maailman suurimpia. Vaikka Neuvostoliittoon kuulumisen aikana ( 1940 �1990 ) Eestin kansallinen kulttuuri alistettiin palvelemaan kommunistisen puolueen ideologiaa, Eestin kansaei lakannut laulamasta. Eestin uusi kulttuurinen herääminen alkoi älymystön keskuudessa v. 1988. Eestilauloi itsensä vapaaksi. Eestin uuttaa itsenäistymistä kutsutaan laulavaksi vallankumoukseksi ( The SingingRevolution ). Valtonen 2000, B 9: Suomen ja Eestin ( Viron ) sukulaisuutta juhlittiin kesällä 2000 kansojenyhteisillä tanssipidoilla Tallinnassa ja Helsingissä. Eestin tasavallan presidentti Lennart Meren mukaan �Kaksi kansaa, yhdet juhlat. Yksi juhla, yksi tulevaisuus. Olemme yksi puu, jossa on kaksi haaraa, kaksiperhettä samasta suvusta. Suomenlahti ei erota, vaan yhdistää meitä. Tanssi- ja lauluperinteemme ovat siltavälillämme.� Eestin valtion talousarviossa 2000 on yhteisiin laulu- ja tanssipitoihin varattu määräraha.1259 Eesti kultuuriministeerium � kultuuripolitiika pöhialused 2000, 2/3.

Page 343: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

310

jonka tehtäväalue käsittää kulttuurin lisäksi myös urheilun, opetuksen jne. Euroopan

neuvoston kulttuuriarviointiryhmä pitää Eestin kulttuurilainsäädännön rakentamisprosessia

palapelinä ja siinä on vaikea nähdä järjestelmällistä kulttuuripolitiikan suuntaa ja

tavoitetta.1260

Eestin kuntien ja kaupunkien tehtävänä paikallisen itsehallintolain mukaan on

urheilulaitosten ( spordibaasid ) ylläpitäminen. V. 1998 eduskunta on säätänyt

urheilulain ( Spordiseadus 15.06.1998 RT I 1998, 61, 982 ), joka koskee myös kuntien ja

kaupunkien tehtäviä . Laissa säädetään urheilun yleisestä järjestämisestä ja kehittämisestä

niin organisatorisesti kuin oikeudellisestikin. Laki normittaa valtion ja kuntien välisen

työnjaon urheilualan kehittämisessä ja rahoittamisessa. Siinä säädetään myös

urheilujärjestöjen tehtävät ja suhteet valtioon sekä paikallisiin itsehallintoyksiköihin kuin

myös kansainväliseen urheilutoimintaan osallistumisen periaatteet.( § 1 ) Jokaisen kolmen

urheilun toimijatahon ( riik, kohalik omavalitsus, spordiorganisatsioonid ) tavoitteena on

edistää kansalaisten ruumiillista ja henkistä hyvinvointia, urheilullista elämäntapaa ja

nuorten urheilullista itsensä toteuttamista ( § 3 lg 1 ). Urheilu kuuluu julkisessa hallinnossa

kaikille kolmelle hallinnon tasolle eli valtion keskushallinnossa kulttuuriministeriölle ja

maakuntatasolla lääninhallitukselle ja maaherralle. Paikallisen itsehallinnon toimielintä

urheilulaki velvoittaa ( on kohustus ) viiteen tehtävään ( § 10 lg 2 ). Ensiksikin kunnan tai

kaupungin toimielimen tulee määrittää omalla hallintoalueellaan tarpeellinen maa-alue

urheilua varten. Toiseksi sen tulee tukea omalla hallintoalueellaan toimivien

urheiluorganisaatioiden toimintaa. Kolmanneksi kunnan tai kaupungin toimielimen tulee

taata kunnallisten koulujen edellytykset liikuntakasvatuksen oppituntien toteuttamiseksi ja

auttaa urheiluharrastuskouluja, urheilukouluja ja lasten kesäleirejä. Paikallisen

itsehallintoelimen tehtävänä on ottaa urheilun järjestämistä varten työntekijä tai antaa

tehtävät jonkun toisen kunnan tai kaupungin vastaavalle työntekijälle. Viimeiseksi sen

tehtävänä on tiedottaa lääninhallitukselle ja kulttuuriministeriölle urheilurakentamisen

tarpeiden muutoksesta.

Eestin urheilun rahoitusperiaatteet on lausuttu urheilulain 4. luvussa. Valtion

talousarviosta tuetaan paikallisen itsehallinnon alueellista tai laajempaa merkitystä

omaavien urheilurakennusten perustamista ja käyttöä ( § 15 lg 3 p 2 ). Lisäksi kunnan ja

1260 Council of Europe 1997E 152 � 154. Ensimmäinen uuden itsenäistymisen ajan kulttuurilaki oli kielilakija ensimmäisen vaaleilla valitun eduskunnan säätämästä 387 laista 10 lakia koski kulttuurialaa ( ed. 153 ).

Page 344: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

311

kaupungin urheilukouluilla on oikeus saada valtion talousarvioperusteista avustusta

toimintaansa ( § 15 lg 6 ). Kunnan ja kaupungin urheilulain mukaiset talousarvioperiaatteet

edellyttävät, että kaikilla kunnan tai kaupungin alueella toimivilla urheilukouluilla on

oikeus saada avustusta kunnan talousarviosta ( § 16 lg 1 ). Kunnan alueella toimivien

urheiluorganisaatioiden on oikeus saada kunnan avustusta toimintansa toisesta vuodesta

lukien ( § 16 lg 3 ). Kunnan tai kaupungin asukkaiden ja paikallisen itsehallintoyksikön

välillä voidaan urheilulaitos- ja liikuntakasvatuspalveluja tuottaa sopimusperusteisesti.

Nuorisotyö on suomalaiseen tapaan säädetty erillisellä nuorisotyölailla1261 (

Noorsootööseadus 17.02.1999 RT I 1999, 27, 392 ). Lain tarkoituksena on säätää

nuorisotyön järjestämisen oikeudellinen perusta ( § 1 ). Nuorisotyötehtävät on jaettu

opetusministeriön ( haridusministeerium ), maaherran ( maavanem ), kunnan ja

kaupunginvaltuuston sekä nuorisoyhdistysten ( noorteühing ) kesken ( § 4 - 8 ).

Nuorisotyöllä tarkoitetaan edellytysten luontia nuorten kehittymiselle, jolla työllä

mahdollistetaan nuorten oman vapaan tahdon toteutuminen perheen, opetuksen ja työn

ulkopuolella. Nuorisotyön sisältö on nuorten sosiaalinen ja kulttuurinen kasvatus sekä

terveyskasvatus, mitkä kaikki edistävät nuorten henkistä ja fyysistä kehitystä. ( § 3 )

Kunnan ja kaupunginvaltuuston tehtävänä on määritellä nuorisotyön tavoitteet omalla

hallintoalueellaan ja kirjata kehittämissuunnitelmaansa tavoitteiden toteuttamiseksi

tarvittavat toimenpiteet. Toiseksi kunnan lakisääteisenä tehtävänä on tukea kunnan tai

kaupungin alueella toimivien nuorisoyhdistysten nuoriso-ohjelmia ja nuorisoprojekteja.

Valtuuston on vahvistettava erikseen kunnan tai kaupungin talousarviosta tuettavien edellä

mainittujen nuoriso-ohjelmien ja projektien tukemisen ehdot, avustussysteemi ja

tukemismuodot1262. Kolmanneksi kunnan ja kaupunginvaltuuston asiana on omalla

hallintoalueellaan toteuttaa muut nuorisotyön järjestämistehtävät ( § 6 lg 1 p 3 ).

Kunnan ja kaupungin alueella toimivilla nuorisoyhdistyksillä on oikeus ( on õigus ) tehdä

kunnan tai kaupunginvaltuustolle aloitteita kunnan tai kaupungin kehittämissuunnitelmaan

( § 6 lg 2 ). Nuorisoyhdistyksille annetaan laissa oikeus osallistua kunnan tai kaupungin

1261 Siik 1992, 5, 7: Virossa on vuodesta 1936 olut voimassa nuoriso-organisaatiolaki, jossa on säädettyhallituksen ja organisaatioiden välisistä suhteista. Opetusministeriön keskeisenä tehtävänä on itsenäistymisenalusta ollut nuorisotoimen lakiehdotuksen valmistelu.1262 Tallinna noorteühingute noorteprogrammide ja noorteprojektide linnaeelarvest toetamise tingimuste,korra ja taotluse vormi kinnitamine, TallinnaLVKm KO 1999, 29, 358: Valtuuston vahvistamassanuorisoyhdistysten nuoriso-ohjelmien ja nuorisoprojektien tukemissäännössä määritellään nuorisoyhdistystentukikelpoisuus, hakumenettely, maksatus ja selvitys sekä avustuskontrolli.

Page 345: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

312

kehittämiseen. Tarkoittaako tämä kunnan tai kaupunginvaltuuston tehtävänä, että sen tulee

nuorisotyökysymyksissä ottaa nuorisoyhdistysten aloitteet päätöksentekonsa perustaksi?

Nuorisoyhdistyksiä ovat voittoa tuottamattomat yhdistykset, joiden jäsenistöstä 2/3 on 7 �

26-vuotiaita nuoria ja jotka on rekisteröity opetusministeriön nuorisoyhdistysten

rekisteriin1263 ( § 7, § 2 lg 1 p 1 ).

Nuorisotyölaki säätää myös eestiläiselle nuorisotoimintakulttuurille ominaisesta

nuorisoleiritoiminnasta. Nuorisoleirin ( noortelaager ) oikeushenkilöys voi perustua, joko

yritysrekisteriin, yhdistys- ja säätiörekisteriin, Eestin kirkon rekisteriin tai leirin voi

omistaa julkisoikeudellinen oikeushenkilö, kuten kunta tai kaupunki ( § 9 lg 1 ). Nuorten

leiritoiminta on luvanvaraista. Lupaviranomaisena toimii opetusministeriö ( § 9 lg 1 p 3 ).

Leiritoiminnasta säädetään erittäin yksityiskohtaisesti. Nuorisoleirin toiminnasta määrätään

omistajan vahvistamissa säännöissä ( noortelaagri pöhimäärus ), joiden perusteet löytyvät

nuorisotyölain 11 §:stä. Luvan saaneet nuorisoleirit rekisteröidään opetusministeriön

nuorisoleirirekisteriin ( § 12 ). Opetusministeriöllä on nuorisotyölain mukaan oikeus

peruuttaa nuorisoleirilupa laissa säädetyin edellytyksin ( § 13 ). Nuorisoleiritoiminnan

lisäksi voivat samat oikeushenkilöt järjestää nuorten tervettä lomailua ja vapaa-ajanviettoa

edistäviä projekteja, jotka ovat kestoltaan lyhyempiä kuin leirit ( § 15 ). Vastuu loma- ja

vapaa-ajanviettotoiminnasta on sälytetty kunnan ja kaupunginhallitukselle.

Eestin nuorisotyön rahoitus nuorisotyölain mukaan ( valtion talousarviosta ) suuntautuu

nuorisoyhdistysten avustamiseen niin vuosiavustuksina kuin projekti- ja nuoriso-ohjelma-

avustuksina. Lisäksi valtion vastuu nuorisotyön rahoittamisesta koskee nuorisotutkimusta,

kansainvälistä toimintaa, nuorisotyökoulutusta sekä nuorisotyön valtakunnallisia ja

alueellisia projekteja ( § 16 ).

Kunnan tehtävänä on paikallisen itsehallintolain ( KOKS § 2 lg 2 ) mukaan vastata

harrastuskouluista1264 ( huvialakoolid ). Harrastuskoulutoiminta, joka Suomessa vastaa

lähinnä taiteen perusopetusta, perustuu harrastuskoululakiin ( Huvialakooliseadus 1995, 1263 Tallinna LKVm KO 1999. 29, 358 1.1: Saadakseen avustusta Tallinnan kaupungin talousarviostanuorisoyhdistyksen tulee olla rekisteröity Tallinnan kaupunkiin ja sen tulee toimia Tallinnan kaupunginhallinnollisella alueella. Lisäksi avustettavan nuorisoyhdistyksen tulee täyttää nuorisotyölain 7 §:n ehdot.Siik 1992, 5 � 6: V. 1988 aloitettiin lasten ja nuorten järjestöjen uudelleen perustaminen, joka tarkoitti uusienjärjestöjen räjähdysmäistä kasvua muttei taannut niiden laajaa jäsenyyttä, sillä vain 5 � 6 % nuoristaosallistuu toimintaan.1264 Siik 1992, 6 � 7: Harrastuskouluissa on n. 2000 piiriä ja niihin osallistuu yli 32 000 lasta ja nuorta.

Page 346: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

313

RT I 1995, 58, 1004 ). Nuorten ja lasten harrastuskoulutoimintavastuu valtionhallinnossa

on opetusministeriön nuoriso- ja harrastus ( tai vapaa-aika )osastolla (

Haridusministeeriumi noorsoo ja huvihariduse osakond )1265, joka muutoinkin tekee

yhteistyötä kuntien ja kaupunkien kanssa nuorisopoliittisissa kysymyksissä.

Harrastuskoulutoiminta on luvanvaraista toimintaa. Kuntien ja kaupunkien ylläpitämille

harrastuskouluille on vahvistettu valtakunnallinen opetussuunnitelma, joka ohjaa

kunnallista harrastuskoulutoimintaa ( Kohaliku omavalitsuse huvialakooli/muusika- ja

kunstikoolide üleriigilise õppekava kinnittamine, HAMm RTL 14.04.1997, 121-124, 726 ).

Yksityiskoululain ( Erakooliseadus 03.06.1998 RT I 1998, 57, 859, § 1 lg 2 p ) mukaan

maassa voi olla myös yksityisiä, luvanvaraisia harrastuskouluja, jotka rekisteröidään

opetusministeriön oppilaitosrekisteriin ( § 4 ).

9.2. Eestiläisen kunnan tehtävät

Eestin paikallista itsehallintoa koskevassa laissa ( KOKS § 6 ) säädetään kunnan

tehtävistä ja toimivallasta. Lain mukaan kunnan ja kaupungin tehtävänä on sosiaaliavun ja

sosiaalipalvelujen järjestäminen, vanhustenhuolto, asuntoasiat ja kunnallistekniikka,

vesihuolto ja viemäröinti, puhtaanapito, kaavoitus, kunnan tai kaupungin sisäinen liikenne

sekä teiden ja katujen kunnossapito ellei näitä ole lailla annettu muiden tehtäväksi.

Paikallisen itsehallintolain muutoksella 9.2.1994 ( RT I, 1994, 12, 200 ) kunnan tehtäviä on

laajennettu koskemaan lasten päiväkoteja, peruskoulua, lukiota, harrastuskouluja,

kirjastoja, kulttuurikeskuksia, museoita, urheilukeskuksia, turva- ja huoltokoteja,

terveydenhoitolaitoksia sekä muiden omistamiensa paikallisten laitosten toiminnan

järjestämistä. Näiden nimettyjen laitosten osalta voidaan lailla säätää, että niiden menojen

kattaminen voi tapahtua joko valtion talousarviossa tai muista lähteistä. Edellä lueteltujen

tehtävien lisäksi paikallisen itsehallintoyksikön tehtävänä on järjestää sellaiset paikalliset

kysymykset, jotka sille on lailla määrätty ja kysymykset, joita ei lailla ole annettu muiden

päätettäväksi ja järjestettäväksi. Vielä kuntien ja kaupunkien tehtävänä on hoitaa

valtiolliset velvoitteet ( riiklikud kohustused ), jotka niille on lailla säädetty sekä valtion

viranomaisen ja valtuuston välisellä sopimuksella päätetty. Lakisääteiset valtiolliset

tehtävät katetaan valtion talousarviossa. Valtiollisena tehtävänä kunnat ja kaupungit ovat

Harrastuskouluista vastaa harrastuskoulun johtaja.1265 Eesti Haridusministeerium: Noorsoo ja huvihariduse osakond 2000, 1.

Page 347: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

314

vieneet läpi laajan omaisuus- ja maareformin sekä huolehtineet tietojen antamisesta valtion

rekisteriin1266.

Eestin kuntien ja kaupunkien tehtävät on paikallisessa itsehallintolaissa ( KOKS ) lueteltu

erittäin tarkasti. Mielenkiintoinen näkökulma kunnan tehtävien määrittelyyn on rakennettu

paikallisen itsehallintolain muutoksella 9.2.1994, jossa kunnan tehtävät määritellään

laitosperusteisesti eikä asiasisältöinä kuten 1 momentin tehtävissä oli menetelty.

Laitoslähtöisellä tehtävämäärittelyllä puututaan kunnan organisointivaltaan ja

yhdenmukaistetaan kuntien ja kaupunkien palvelurakennetta. Eestin

kunnallislainsäädännöstä ei löydy kuntien ja kaupunkien toimialan jakoa yleiseen

toimialaan ja erityistoimialaan. Kunnan yleinen toimiala on paikallisen itsehallinnon

perusta. Kunnan tulee voida omilla päätöksillään päättää tehtävistään, hallinnostaan ja

taloudestaan. Erityistoimiala käsittää tehtävät, jotka kunnalle erityislaeilla on säädetty

hoidettavaksi. Tästä dualistisesta toimialajaosta on myös Suomen voimassa olevassa

kuntalaissa ( 365/1995 ) haluttu luopua. Suomen kunnallislainsäädännössä kunnan yleinen

toimiala on määritelty yleislausekkeella1267 eikä niin yksityiskohtaisesti kuin Ruotsin

lainsäädännössä on osittain menetelty1268. Eestin paikallisessa itsehallintolaissa ( KOKS §

6 ) kuntien ja kaupunkien tehtävien määrittelyssä on valittu näistä kolmesta

yksityiskohtaisin ja varsinainen yleinen toimiala on määritelty negatiivisesti ( KOKS § 6 lg

3 p 2 ), kuten myös Ruotsin kunnallislaissa ( SFS 1991:900, 2 kap, 1 § ).

Itsehallintoelinten tehtävänä on yksityiskohtaisesti lueteltujen tehtävien ja lakisääteisten

tehtävien lisäksi ottaa päätettäväkseen ja järjestettäväkseen sellaiset paikalliset

kysymykset, joita ei ole lailla annettu muiden hoidettavaksi.

Eestin sisäministeriön mukaan paikallisen itsehallinnon tehtävät ovat luonteeltaan

yhteisöllisiä ja niiden valtiollisena kulmakivenä ( �riigikorralduse nurgkiviks on

subsidiaarsuseprintsiip� ) on subsidiariteettiperiaate, jossa painotetaan, että tehtävät tulee

hoitaa asukkaita kaikkein lähimmällä julkisen hallinnon tasolla. Tehtävien delegoiminen

subsidiariteettiperiaatteen mukaan antaa paikalliselle itsehallinnolle yhä suuremman

vastuun ja se merkitsee kunnallishallinnon roolin ja merkityksen kasvua

1266 Siseministeerium � kohalik omavalitsus 2000, 2/3.1267 Harjula-Prättälä 1998, 72 � 73. Yleislausekkeinen kunnan yleisen toimialan tulkinta tapahtuukorkeimmassa hallinto-oikeudessa.1268 Harjula-Prättälä 1998, 72.

Page 348: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

315

julkishallinnossa.1269 Eestin sisäministeriö tarkoittanee nimenomaan läheisyysperiaatetta,

jonka mukaan päätökset tehdään mahdollisimman lähellä kansalaisia1270. Molemmat

käsitteet ovat lähtöisin EU �sopimuksista, joita olen selvittänyt jo aikaisemmin tässä

tutkimuksessa.

Kunnan tehtäviin paikallisen itsehallintolain ( KOKS § 6 lg 2 ) mukaan Eestissä luetaan

siis harrastuskoulut, kirjastot, kulttuurikeskukset, museot ja urheilulaitokset. Kunnan

tehtävät on määritelty palvelu- tai laitoskeskeisesti kuten jo aikaisemmin mainitsin.

Harrastuskoulutoiminta on ollut lakisääteistä toimintaa kesäkuusta 1995 lähtien mutta sen

perusta on luotu sosialistisen yhteiskuntajärjestelmän aikana. Harrastuskouluissa lapset ja

nuoret voivat harrastaa urheilua, musiikkia, taidetta ja luovaa toimintaa.

Harrastuskoulutoimintaa voidaan verrata Suomen taiteen perusopetukseen.

Opetusministeriön nuoriso- ja harrastustoimintaosaston mukaan varsinainen nuorisotyö on

edelleen liian koulukeskeistä1271. Tallinnan kaupungin nuorisotyölle on valtuuston

päätöksellä 10. kesäkuuta 1999 asetettu seitsemän kohdan kehittämisohjelma eli asetettu

kaupungin nuorisotyölle nuorisotyölain ( Noorsootöö seadus RT I 1999, 27, 392, § 6 lg 1

p 1 ) mukaiset tavoitteet ( prioriteedid, põhisuunad ). Asetettujen tavoitteiden mukaan

nuorisotyön tehtävänä on rakentaa terveellinen nuorten vapaa-ajan toiminta, kehittää

nuorisotiedostusjärjestelmä, luoda huumeiden käytön ja rikollisuuden ennaltaehkäisyn

järjestelmä, luoda nuorten työllistämisjärjestelmä, tukea nuoriso- ja opiskelijayhdistysten

toimintaa, nuorten harrastustoiminnan ja vapaaehtoistyön yhteistoimintasysteemin

organisointi osana nuorisotyötä ja Tallinnan nuorisotyösuunnitelman työstäminen.1272

Tallinnan kaupunginvaltuuston nuorisotyön tavoiteasettelua ei voida pitää

koulukeskeisenä. Se osoittaa, että kaupunki on ottanut nuorisotyölain säätämät tehtävät

vahvasti haltuunsa.

Eestin kuntien paikalliseen itsehallintolakiin perustuvat kulttuuritehtävät pitävät sisällään

kirjaston, kulttuurikeskusten ja museoiden ylläpitämisen. Nämä laitokset kuuluvat kuntien

kunnallisomaisuuteen. Euroopan Neuvoston tekemän Eestin kansallisen kulttuuripolitiikan

arvioinnin mukaan kunnilla nähdään olevan laaja itsemääräämisoikeus ja toiset kunnat ovat

ottaneet merkittävän vastuun kulttuurikysymyksistä. Tallinnan kaupunkisuunnittelu 1269 Siseministeerium � kohaliku omavalitsuse funksioonid 2000, 1.1270 Ks. Mäenpää 1997, 20.1271 Eesti Haridusministeerium: noorsootööst üldisemalt 2000, 1.1272 Tallinna Linnavolikogu otsusega nro 133. Tallinna noorsootöö põhisuunad 2000-2005. 1-3.

Page 349: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

316

kulttuurin osalta tähtää jokaisen kahdeksan kaupunginosan oman kulttuuriaktiviteetin

löytämiseen osana kunnan kehittämisen ydintä.1273 Yleisesti Eestin järjestelmämuutos on

ollut kulttuurille negatiivinen. Taide ja kulttuuri eivät ole entiseen sosialistiseen malliin

olleet poliittista ja yhteiskunnallista kehitystä eteenpäin vieviä voimia. Kunnat ja kaupungit

ovat joutuneet ottamaan vastuulleen sellaisia kulttuuri-instituutioita ja kulttuuripalveluja,

jotka aikaisemmin ovat olleet valtion tai kolhoosien omistuksessa ja hoidettavana1274.

Viljandin kaupungin kehittämissuunnitelmassa ( arengukava 1275) vuosille 2000-2007

kulttuurin tehtävänä on luoda kaupungille suotuisa kulttuuriympäristö ja positiivinen

kulttuurimaine. Viljandin kaupunki haluaa kehittää rinnakkain niin kulttuuria kuin

urheiluakin, jotta myös urheilun alalla siitä kehittyisi Lounais-Eestin suurin ja muodikkain

urheilupaikka. Kulttuurin, urheilun ja vapaa-ajan vieton palveluiden kehittämisessä

halutaan lähteä asukkaiden odotuksista. Paikallisessa itsehallintolaissa ( KOKS 6.2 § )

mainittujen kulttuuri- ja liikuntapalveluiden ylläpidon ja infrastruktuurin rakentamisen

lisäksi Viljandin kaupunki haluaa panostaa kulttuuri- ja urheilutapahtumiin. Tapahtumat on

kehittämissuunnitelmassa vastuutettu kaupunginhallitukselle ja järjestelytoimikunnalle.

Monipuolisempi yhteistyöajattelu näkyy urheiluedellytysten luomistavoitteissa. Jotta

korkealle visioitu urheilun infrastruktuuri olisi mahdollista saavuttaa, sen toteuttamisessa

kaupunginhallitus tarvitsee yhteistyökumppaneikseen paikalliset urheilulaitokset, valtion,

urheilujärjestöt, säätiöt ja yritykset. Kulttuurin lippulaivaksi kehittyminen edellyttää

kaupungin ja valtion välistä tiiviimpää yhteistyötä kulttuurityöntekijöitä valmistavan

oppilaitoksen ( Viljandi Kulturikolledzi ), Ugala-teatterin ja Viljandin museon kanssa.1276

Tallinna maan pääkaupunkina näyttää luonnollisesti esimerkkiä maan muille kunnille

paikallisen itsehallintolain soveltamisessa niin kulttuurin kuin urheilun osalta. Tallinnan

kehittämissuunnitelmassa vuosille 1998-2000 kulttuuri ja urheilu nähdään toimiksi, jotka

edistävät asukkaiden persoonallista kehitystä ja elämän laatua1277. Kulttuuri- ja urheilu

tulevat saamaan myös omat erilliset kehittämissuunnitelmansa, kuten nuorisotyölle on jo

1273 Council of Europe 1997E, 201 � 203.1274 Counsil of Europe 1997E, 37.1275 KOKS 9 §: Kunnan tai kaupungin kehittämissuunnitelma on valtuuston hyväksymä asiakirja, jossasäädetään ( sätestab ) itsehallintoyksikön sosiaalitaloudellisista oloista, ympäristön tilasta, kehityksensuunnasta, maankäytöstä ja infrastruktuurin rakentamisen perusteet.1276 Viljandi linna arengukava ( 2000-2007 ), luku 16. Kultur, sport ja vaba aeg, 1 � 5.1277 Tallinna arengukava aastateks 1998-2000, isilik areng, elu kvalitet, 1/9.

Page 350: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

317

tehty1278. Tallinnan kaupunginvaltuusto tulkitsee kulttuuritehtävänsä erittäin laajana

pitäytymättä vain paikallisen itsehallintolain ( KOKS § 6 lg 2 ) mukaisiin tehtäviin.

Kulttuuriperinteen ja sen omaleimaisuuden säilyttäminen erityisesti vanhan kaupungin

osalta nähdään tärkeäksi. Se on Tallinnan kulttuurin aineellinen perusta ja luomisvoima.

Kaupungin eri osissa asuvien asukkaiden, vähäosaisten ihmisten, vähemmistökulttuureja

edustavien ja muualta muuttaneiden asukkaiden kulttuuritarpeita halutaan tyydyttää ja

harrastusmahdollisuuksia lisätä. Sekä harrastuspohjaista taidetta ja kulttuuria että

ammattitaidetta ja taiteilijoita halutaan tukea ja palkita. Tärkeänä pidetään lasten ja nuorten

tavoitteellisen taide- ja musiikkikoulutoiminnan kehittämistä ja nykyaikaistamista. Sekä

kulttuurin ja taiteen palvelujen sisältö että infrastruktuurin parantaminen kulkevat käsi

kädessä kehittämissuunnitelman tavoitteissa ja toimenpiteissä.1279

Paikallisen itsehallintolain ( KOKS § 6 lg 2 ) mukaan kunnan ja kaupungin tehtävänä on

urheilupaikkaperustan ( spordibaasid ) rakentaminen, kuten aikaisemmin Viljandin

kaupungin yhteydessä olen selvittänyt, kaupunki on voinut ottaa tehtäväkseen mm.

urheilutapahtumien järjestämistä. Tallinnan kehittämissuunnitelmassa ( 1998-2000 ) lasten

urheilukoulujen säilyttäminen ja kehittäminen nähdään tärkeäksi kuin myös kurssien ja

leirien järjestäminen eli liikuntapalvelujen tarjoaminen lapsille. Suuntauksena on, että

urheilukoulut annetaan urheiluklubien hallintaan1280. Tarkoittaako tämä, että kaupunki

luopuu kokonaan tai osittain urheilukoulujen ylläpitämisestä, joista on säädetty

harrastuskoululaissa ( Huvialakooli seadus, RT I 1995, 58, 1004 ) vai yhteistyötä

urheiluklubien kanssa? Paikallisen itsehallintolain ( KOKS X luku § 62 � 64 ) mukaan

itsehallintoyksikön yhteistoimintamuodot ovat kuntien välinen yhteistoiminta, tehtävien

antaminen toiselle kunnalle ja itsehallintoliitto ( KOKS § 62 ). Paikallinen itsehallintolaki

ei siis tunne yksityistämistä tai palvelujen hankkimista muilta tuottajilta eli

ostopalveluja1281. Eestin uudehko urheilulaki ( Spordiseadus 15.06.1998 RT I, 61, 982 )

rakentaa urheilun organisatorisen järjestyksen niin, että työnjako paikallisella tasolla

tarkoittaa kunnan ja kaupungin keskittymistä ensisijassa urheilun edellytysten luontiin, kun

vastaavasti urheiluorganisaatioiden tehtävänä on itse toiminnan sisältö ja sen laatu ( § 10, §

11 ). Tallinnan kaupunki haluaa myös parantaa olemassa olevien urheilulaitosten 1278 Tallinna Linnavalitsuse prioriteedid 2000, 3 ja Tallinna arengukava aastateks 1998-2000, isilik areng, elukvalitet, 8/9.1279 Tallinna arengukava aastateks 1998-2000, isilik areg, elu kvalitet, 7-8/9.1280 Tallinna Linnavalitsuse prioriteedid 2000, 3/3.1281 Kuntalaki 365/1995, 2.3 §: �Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta

Page 351: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

318

palveluista tiedottamista asukkailleen ja tukea urheiluorganisaatioiden toimintaa sekä

jatkaa aloitettua tutkimustoimintaa, kuten myös kulttuurin alalla1282.

9.3. Eestiläisen kunnan tapa organisoida tehtävänsä

Edustuksellisen demokratian perusta on lausuttu Euroopan paikallisen itsehallinnon

peruskirjassa. Sen mukaan paikallista eli kunnallista itsehallinto-oikeutta käyttävät

valtuustot tai kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisilla, vapailla ja välittömillä vaaleilla

yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden mukaisesti ( 3 artikla 2 kohta ). Paikallisen itsehallinnon

yksikössä voi olla edustuksellista demokratiaa edustavan toimielimen alaisena

toimeenpanevia elimiä. Eestin perustuslaki ( EVP § 156 ) säätää paikallisen itsehallinnon

oikeudellisen perustan. Paikallisen itsehallinnon edustuksellinen toimielin on valtuusto (

volikogu ), joka valitaan kolmeksi vuodeksi yleisillä, yhtäläisillä ja suorilla vaaleilla, jotka

ovat salaiset. Paikallisen itsehallintolain mukaan kunnan ja kaupungin itsehallintoelimiä on

kaksi ( KOKS § 4 ): perustuslain edellyttämä edustuksellinen valtuusto ja

toimeenpanevana elimenä valtuuston toimikaudekseen valitsema hallitus ( valitsus ).

Valtuusto muodostaa myös toimikaudekseen vähintään kolmihenkisen valtuuston jäsenistä

koostuvan tilintarkastusvaliokunnan ( revisjonikomisjon ), jonka tehtävänä on kunnan ja

kaupunginhallituksen toimien tarkastaminen ( KOKS § 48 ). Valtuusto voi asettaa pysyviä

tai määräaikaisia valiokuntia/lautakuntia ( volikogu komisjonid ). Paikallisessa

itsehallintolaissa säädetään myös toimeenpanevien itsehallintotoimien perusteet ( KOKS §

54 � 55 ). Kunnassa ja kaupungissa voi olla palkallisia työntekijöitä, joista tärkein on

kunnan- tai kaupunginsihteeri ( KOKS § 55 )1283. Hänen tulee olla juristi ja hän johtaa

kunnan tai kaupungin kansliaa. Kunnan poliittinen johtaminen kuuluu valtuuston

valitsemalle kunnan esimiehelle eli poliittiselle kunnanjohtajalle1284 ( vallavanem ) tai

pormestarille ( linnapea ), jonka keskeinen tehtävä on kunnan tai kaupunginhallituksen

palvelujen tuottajilta.�1282 Tallinna arengukava aastateks 1998-2000, isilik areng, elu kvalitet, 9/9.1283 Eestiläinen kunnallishallintoajattelu kunnan viraston johtamisesta vastaa Ruotsin järjestelmää, jossakunnan johtavana hallintovirkamiehenä toimii hallintojohtaja tai kansliapäällikkö ( ks. HE 192/1994, 16/44 ).1284 Järveläinen 1998, 88: vallavanem=kunnanjohtaja ja 87 vallavanem= kunnanhallituksen puheenjohtaja.�Vallavanaem� �käsite ei ole suoraan käännettävissä kunnanjohtajaksi mutta jos haluaa käyttää tätä termiä, setulee ymmärtää kunnanhallituksen puheenjohtajana toimivaksi poliittiseksi johtajaksi ( ks. Harjula-Prättälä1998, 187-188 ). Ryynäsen mukaan suomalainen kunnanjohtajajärjestelmä on �kummajaineneurooppalaisessa kansanvallassa� ( Ryynänen 1999, 264 ). �Linnapea� käsitteenä pormestari, kuten se onenglanninkielisessä lakikäännöksessä( mayor ), vastaa osittain eurooppalaista kuntien poliittista johtamista,mutta pormestari on yleensä valtuuston jäsenenä sen puheenjohtaja ja sen lisäksi hallinnon johtaja. Ruotsinpäätoiminen kunnallisneuvojärjestelmä ( kommunalråd ) vastaa Eestin poliittisen johtamisen järjestelmää (ks. Ryynänen 1999, 264.

Page 352: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

319

puheenjohtajana toimiminen ( KOKS § 50 ). Kunnan tai kaupungin hallinto voidaan

järjestää myös kunnan- tai kaupunginosajaon pohjalle ( KOKS § 56 � 58 ). Jos kunta

tai kaupunki päätyy tällaiseen ratkaisuun, hallinnon perustasta määrätään erillisessä

johtosäännössä ( põhikiri ). Kunnan tai kaupunginosahallinnon toimielimiä ovat: kunnan

tai kaupunginosahallitus, sen esimies ( vanem ) ja kaupunginosan tai kylän vanhin (

aleviku- ja külavanem ). Tallinnan kunnallishallinto perustuu vallan desentralisoimiseksi

kaupunginosahallintoon1285.

Valtuuston tehtävät on Eestin paikallisessa itsehallintolaissa ( KOKS ) säädetty erittäin

yksityiskohtaisesti. Valtuuston yksinomaiseen toimivaltaan kuuluu ( KOKS § 22 ) peräti

31 tehtävää, jotka voi ryhmitellä suuremmiksi kokonaisuuksiksi. Ensimmäinen ja jo

perustuslaista ( EVP § 157 ) lähtevä tehtävä on vastuu kunnan taloudesta, joka tarkoittaa

itsenäistä talousarviota sekä verojen ja maksujen kantamisoikeutta. Valtuuston asiana on

vastata kunnallisomaisuudesta ja sen käyttämisestä. Valtuusto yksinomaisena tehtävänä on

vahvistaa, muuttaa tai purkaa kunnan tai kaupungin kehittämissuunnitelma ( arengukava )

ja perussäännöstö ( põhimäärus ). Neljäntenä valtuuston yksinomaiseen päätösvaltaan

kuuluvana perustuslaillisena tehtävänä on kuntajakoon kuuluvat asiat, sillä kuntaa tai

kaupunkia kuulematta ei kunnan rajoja voida muuttaa ( EVP § 158 ). Valtuuston ja

hallituksen tehtävien organisointiin liittyvät kysymykset ovat valtuuston toimivallassa ja ne

on paikallisessa itsehallintolaissa lueteltu erittäin yksityiskohtaisesti. Kuudenneksi

valtuuston tehtävät sisältävät tuomioistuimen maallikkojäsenten valitsemisen sekä

edustajien valitsemisen tasavallan presidentin valitsijamiesneuvostoon. Seitsemäntenä

ryhmänä ovat kaavoitukseen ja rakentamiseen liittyvät tehtävät, kuten rakennusjärjestyksen

( ehitusmäärus ) hyväksyminen ja yleiskaavoituksen ( üldplaneering ) käynnistäminen.

Valtuuston asiana on myös avustusten ja tukien myöntäminen. Kunnan ja kaupungin

poliittinen johtaminen on kunnallisoikeudellisesti saatettu vahvasti valtuuston harteille.

Valtuuston koko on sidottu asukaslukuun. Pienimmillään valtuuston tulee olla

seitsemänjäseninen ja yli 50 000 asukkaan kunnassa tai kaupungissa sen tulee olla

vähintään 31-jäseninen ( KOKS § 16 )1286.

1285 Tallinna põhimäärus 10.10.1996, XIII-luku.1286 Eestin kunnat ovat asukasluvultaan pieniä. Yli 50 000 asukkaan kaupunkeja on vain kahdeksan. Tartulinna juhtimine 2000: Maan toiseksi suurimman kaupungin Tarton ( 94 715 asukasta ) valtuusto on 49-jäseninen.

Page 353: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

320

Valtuuston työskentelyä johtaa valtuuston toimikaudekseen valitsema puheenjohtaja (

volokogu esimees ). Varsinaisen puheenjohtajan lisäksi valtuusto voi valita yhden tai

useamman varapuheenjohtajan ( aseesimees ). Valtuustotyöskentelyn ja kunnan

poliittisen johtamisen organisointiin liittyvät myös valtuustoryhmät ( fraktsioonid ), joista

määrätään kunnan tai kaupungin perussäännössä ( põhimäärus )1287. Valtuuston

puheenjohtaja, varapuheenjohtajat ja valtuustoryhmien puheenjohtajat muodostavat

puheenjohtajiston ( eestseisus )1288. Valtuusto voi asettaa perussääntönsä mukaan

pysyviä tai tilapäisiä valiokuntia ( komisjon ) ( KOKS § 47 )1289. Valtuuston tulee valita

keskuudestaan valiokuntien puheenjohtajat ja vahvistaa valiokunnan kokoonpanon (

KOKS § 22 p 19, § 47 ). Valtuuston valitsema valiokunnan puheenjohtaja tekee

valtuustolle ehdotuksen jäsenten valinnasta ja tämän jälkeen valtuusto nimittää

valiokunnan, jonka kaikkien jäsenten tilintarkastusvaliokuntaa lukuun ottamatta ei tarvitse

olla valtuuston jäseniä ( KOKS § 48, § 47 )1290. Valtuuston jäsenillä on omasta halustaan

oikeus osallistua kaikkien valiokuntien kokouksiin, jossa hänellä oin puheoikeus1291.

Kunnallishallinnon toimeenpanevana elimenä on kunnan tai kaupunginhallitus ( valitsus

). Valtuusto valitsee kunnanhallituksen puheenjohtajan, jolla on kunnanjohtajan asema (

vallavaem ) tai pormestarin ( linnapea ) kolmeksi vuodeksi. Valittu ei samaan aikaan voi

toimia valtuuston puheenjohtajana ( KOKS § 49 p 3 ). Valtuuston valitsemalla kunnan tai

kaupunginhallituksen puheenjohtajalla on valitsemispäivästään lähtien oikeus tehdä

valtuustolle ehdotus kunnan tai kaupunginhallituksen kokoonpanosta. ( KOKS § 27, § 28,

§ 50 ) Valtuuston toimiajakseen asettamaan kunnan tai kaupunginhallitukseen, joka on

kollegiaalinen toimielin, voi kuulua sekä poliitikkoja että asiantuntijoita1292.

Kunnanhallituksen jäsenten lukumäärästä eikä perusteista säädetä paikallisessa

itsehallintolaissa. Kuntakohtaiset normit ja periaatteet löytyvät kunnan omasta

1287 Viljandi linna põhimäärus § 25.1288 Tartu linnavalitsus 2000, 2.1289 Tartu linnavalitsus 2000, 2: Tarton kaupungin valtuuston työskentely on meneillään olevallavaalikaudella ( 2000 � 2003 ) järjestetty yhdeksän valiokunnan varaan. Tilintarkastusvaliokunnan lisäksityöskentelevät lasten ja nuorten valiokunta, talousvaliokunta, kehittämis- ja kaavoitusvaliokunta, opetus- jakulttuurivaliokunta, rahavaliokunta, sosiaalivaliokunta, oikeus- ja järjestyksenvalvontavaliokunta jakaupunginomaisuusvaliokunta.1290 Viljandi linna põhimäärus § 23, siseministeerium � kohalik omavalitsus 2000, 2/3.1291 Viljandi linna põhimäärus § 23.1292 Siseministeerium � kohalik omavalitsus 2000, 2/3. Tartu linnavalitsus 2000, 2 � 3: Meneillään olevaksivaalikaudeksi valtuusto on nimittänyt kuusijäsenisen hallituksen, johon kuuluu pormestari ja viisiapulaispormestaria. Apulaispormestarit toimivat kaupungin viraston osastojen päällikköinä.Kulttuuripalvelut, nuorisotyöpalvelut ja urheilupalvelut ovat kulttuuriosaston alaisia. Kulttuuriosasto jaopetusosasto on yhden apulaispormestarin johdettavana.

Page 354: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

321

perussäännöstä ( põhimäärus )1293, joka antaa kunnanjohtajalle tai pormestarille

harkintavaltaa. Kunnan ja kaupunginhallituksen tehtävänä on paikallisen itsehallintolain

mukaan ( KOKS § 30 ) valmistella valtuuston käsittelyyn menevät asiat. Tämän lisäksi

kunnan ja kaupunginhallituksen tehtävänä on ratkaista ja järjestää ne paikalliseen

itsehallintoon kuuluvat kysymykset, jotka sille valtuuston vahvistamissa säännöissä ja

päätöksissä tai kunnan perussäännössä on annettu toimeenpantavaksi. Kunnan ja

kaupunginhallitus voi ratkaista ja järjestää myös sellaisia paikallisen itsehallinnon

kysymyksiä, jotka eivät ole yksinomaan valtuuston toimivallassa. Hallitus esiintyy

julkisoikeudellisena oikeushenkilönä tuomioistuimessa. Hallitus voi muodostaa pysyviä tai

tilapäisiä valiokuntia1294.

Eestin kunnissa tai kaupungeissa poliittisen ja kollegiaalisen johtamisen lisäksi kunnan tai

kaupunginsihteeri johtaa kunnallisten palvelujen tuottamisesta vastaavaa virastoa ( KOKS

§ 55 ). Kunnanjohtaja tai pormestari nimittää kunnan tai kaupunginsihteerin. Kunnan ja

kaupunginsihteerin asema on muuttunut siten, ettei hän ole enää hallituksen jäsen, vaan

hänellä on kokouksissa läsnäolo- ja puheoikeus1295. Kunnan ja kaupunginsihteerin

tehtävänä on valmistella kunnanjohtaja tai pormestarin päätettäväksi kunnan tai

kaupunginviraston organisaatio ja palvelujen tuottamisen rakenne. Hänen asemansa

kunnan hallinnon oikeudellisena asiantuntijana on vahvistunut1296. Hän valvoo kunnan ja

kaupungin tai kaupungin säädösten oikeudellista valmistelua ja huolehtii niiden

lainmukaisesta voimaan saattamisesta. Tallinnassa kulttuuriasiat hoidetaan

kulttuuritoimistossa ( kultuuriamet ), nuorisokysymykset nuorisotoimistossa (

noorsooamet ) ja urheiluasiat urheilutoimistossa ( spordiamet )1297. Viljandin kaupungissa

puolestaan opetus- ja kulttuuriasiat on keskitetty yhteen toimistoon ( haridus- ja

kultuuriamet )1298. Tartossa kulttuuriosasto vastaa niin kulttuuri-, nuorisotyö- kuin

urheilupalveluista, kuten jo aikaisemmin mainitsin. Pärnun kaupungissa

1293 Viljandi linna põhimäärus § 33, § 37. Kaupunginhallituksen jäsen on se, jonka valtuusto on tehtäväännimittänyt. Hänet voidaan nimittää myös palkalliseksi hallituksen jäseneksi. Näin on tehty Tartossa, kutenaikaisemmin olen selvittänyt.1294 Viljandi linna pöhimäärus § 41.1295 Siseministeerium � kohalik omavalitsus 2000, 2/3, Tartu linnavalitsus 2000, 2, Viljandi linna pöhimäärus§ 56.1296 KOKS § 55 lg 2 muutettu 11.12.1996 RT I 1996, 89, 1591: kunnan- tai kaupunginsihteerin tulee ollalainoppinut.1297 Linna juhtimise struktuur 2000, 1.1298 Viljandi Linnavalitsuse ametid 2000, 2/6.

Page 355: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

322

kaupunginhallituksen organisaatiossa on erikseen opetustoimisto ja yhdistetty kulttuuri- ja

urheilutoimisto1299.

Urheilulaki ( Spordiseadus RT I 1998, 61, 982, § 10 LG 2 ) käyttää paikallisen

itsehallinnon elin ( kohalik omavalitsuse organ ) termiä velvoittaessaan kuntia ja

kaupunkeja urheilun järjestämiseen. Kunnan tai kaupungin tulee antaa urheilulain mukaiset

tehtävät jonkun toimeenpanevan elimen tehtäväksi, jolla puolestaan on velvollisuus

määrätä omalla hallintoalueellaan urheilun järjestämistehtävät työntekijälle tai antaa ne

toisen kunnan työntekijän tehtäväksi, joka toimenpide on mahdollistettu myös paikallisessa

itsehallintolaissa ( KOKS § 62 lg 1 p 2 ).

Kunnan tai kaupungin hallinto voidaan Eestissä järjestää myös kunnan tai

kaupunginosahallintojaon perusteella. Tätä koskevat säännökset löytyvät paikallisesta

itsehallintolaista ( KOKS § 56 � 58 ). Kunnanosahallinnolla tavoitellaan vallan

desetralisointia ja näin on toimittu Tallinnassa1300. Tallinna on jaettu kahdeksaan

kaupunginosaan, joilla on kullakin paikallisen itsehallintolain mukainen

kaupunginosahallitus. Kaupunginosahallinnosta määrätään valtuuston vahvistamassa

erillisessä johtosäännössä ( põhikiri ). Kunkin kaupunginosan hallituksen toimintaa johtaa

puheenjohtaja ( osavalla või linnaosavanem ). Hänen lisäkseen paikallinen itsehallintolaki (

KOKS § 58 ) antaa mahdollisuuden kyläkokouksen valitsemalle kaupunginosan tai kylän

vanhimmalle ( aleviku- ja külävanem ), jonka toimiaikaa ei ole rajoitettu valtuuston

toimikauteen. Hallituksen antamia tehtäviä hän hoitaa sopimusperusteisesti.

Itsehallintoyksiköillä on Eestissä oikeus perustaa toisten itsehallintoyksiköiden kanssa

liittoja ( liit ) ja yhteisiä laitoksia ( KOKS § 12 ). Yhteistoimintamuodoista säädetään

paikallisen itsehallintolain X luvussa. Kuntien ja kaupunkien välinen yhteistoiminta voi

perustua sopimukseen. Valtiolliset tehtävät hoidetaan myös sopimuspohjaisesti ( § 64 ).

Kulttuurin, nuorisotyön eikä urheilun alalta löytynyt paikallisen itsehallintolain mukaisia

yhteistoimintasovelluksia.

1299 Pärnu linn � Pärnu omavalitsusorganid 2000, 1.1300 Tallinna põhimäärus XIII Linnaosa.

Page 356: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

323

9.4. Eestiläisen kunnan kulttuuri-, urheilu- ja nuorisotyötehtävienoikeudellinen ohjaus

Eestin kuntien ja kaupunkien palvelujen tuottamista ohjaa julkisten palvelujen tuottamisen

etiikka eli hyvän käyttäytymisen periaate �hea käitumine�1301, jonka kriteereitä ei ole

säädetty laissa julkisista palveluista ( Avaliku teenistuse seadus 25.01.1995 RT I 1995, 16,

228 ). Hyvän palvelukulttuurin perusta luodaan aikaansaamalla tarpeellinen säädöspohja ja

lakikodifikaatio, jotka yhdessä palvelevat julkisen hallinnon virkamiehiä.

Oikeusasiamiehen ( ombudsman ) toiminta ohjaa hyvään palvelukulttuuriin, jonka lisäksi

tarvitaan hallinnon avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Eestin julkisten viranomaisten ja

palvelujen tuottajien oikeudellinen ohjaus on ensisijassa sääntelyohjausta. Eesti ei ole

Euroopan Unionin jäsenmaa mutta se on käynyt vuodesta 1999 jäsenneuvotteluja

saavuttaakseen jäsenyyden. Eestin sääntelyohjaus on vielä pääasiallisesti kotoperäistä

mutta jäsenneuvotteluja käyvänä maana sillä on mm. kulttuuri- ja nuorisotyön

kansainvälistämiseksi mahdollisuus osallistua yhteisön Kulttuuri 2000 �ohjelmaan ja

Nuoriso-toimintaohjelmaan, joista tarkemmin myöhemmin.

Paikallisviranomaisten toiminnan hallinnollisen valvonnan tulee Euroopan paikallisen

itsehallinnon peruskirjan mukaan tapahtua perustuslain ja muiden lakien säätämillä tavoilla

ja niissä säädetyissä tapauksissa. Valvonnan tulee keskittyä laillisuuden ja

perustuslaillisten periaatteiden varmistamiseen. Laillisuusvalvonnassa tulee noudattaa

suhteellisuusperiaatetta. Tarkoituksenmukaisuusvalvontaa saavat ylemmät viranomaiset

harjoittaa paikallisviranomaisille siirtämiensä tehtävien valvonnassa.1302 Eestin paikallisen

itsehallinnon keskeisin ulkopuolinen ohjaaja on valtio eri elimineen. Valtion ja kuntien

välisestä suhteesta ja valvonnasta ( järevalve ) säädetään paikallisen itsehallintolain XI �

luvussa ( § 65 � 66 ). Kuntien ja kaupunkien toiminnan valvonnasta säätäminen perustuu

Eestin perustuslakiin ( EVP § 160 ). Maaherran tehtävänä on kuntien toiminnan

laillisuusvalvonta ( KOKS § 66 lg 1 ). Maaherra valvoo kuntien ja kaupunkien

hallintoelinten antamien säädösten lainmukaisuutta. Tämän lisäksi maaherra valvoo

hallinnon järjestämisestä annetun lain mukaan ( Vabariigi valitsuse seadus 31.12.1995 RT

I 1996, 94, 162 , § 85 lg 1 ) kuntien ja kaupunkien käytössä tai hallinnassa olevan valtion

omaisuuden lainmukaisuutta ja tarkoituksenmukaista käyttöä. Valtion tarkastusviraston (

riigikontroll ) perustuslainmukaisena ( EVP § 133 lg 1 p 3 ) tehtävänä on valvoa kuntien ja 1301 Poliittise juhtimise pôhimötted 2000, 2/5.1302 Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja 8 artikla.

Page 357: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

324

kaupunkien haltuun annetun valtion omaisuuden käyttämistä ja käyttöoikeutta ( KOKS §

66 lg 2 ). Kolmantena paikallisen itsehallinnon valtiollisena valvontaorgaanina toimii

oikeuskansleri ( õiguskantsler ). Hänen asianaan on kunnan ja kaupungin

itsehallintoelinten antamien säädösten perustuslainmukaisuuden ja lainmukaisuuden

valvonta ( Õiguskantsleri seadus RT I 1999, 29, 406, § 1 lg 1 ). Kunnan ja kaupungin

perussäännöstö ( põhimäärus ) on alistettava oikeuskanslerin laillisuusvalvontaan ennen

sen voimaan tulemista ( VVS § 85 lg 5 ). Oikeuskanslerin tulee kerran vuodessa antaa

eduskunnalle ( riigikogu ) yleiskatsaus, josta selviää myös kuntien ja kaupunkien

itsehallintoelinten antamien säädösten perustuslain ja lain mukaisuus ( EVP § 143 ).

Eestin eri ministeriöiden toiminta ohjaa myös kuntien ja kaupunkien toimintaa.

Sisäministeriö ( Siseministeerium ) vastaa valtiollisesta kunnallispolitiikasta, paikallista

itsehallintoa koskevien puitelakien lainvalmistelusta ja osallistuu omalta osaltaan kuntien

ja kaupunkien talousarvioiden tulo- ja menoperustan sekä valtionavustusjärjestelmän

muotoiluun ja kehittämiseen.1303 Tämän tutkimustehtävän ytimenä olevan erityistoimialan

ohjauksesta ministeriötasolla vastaavat kulttuuriministeriö ( Kultuuriministeerium ) ja

opetusministeriö ( Haridusministeerium ). Kulttuuriministeriön toimiala käsittää

kulttuurin ja urheilun. Ministeriön asiana on valtion kulttuuri-, liikunta-, urheilu- ja

muinaismuistotyön organisointi ja taiteen edistäminen, mediatyön suunnittelu sekä alan

säädösten valmistelu ( Kultuuriministeeriumi põhimäärus 12.11.1996 RT I 1996, 80, 1443

). Kulttuuriministeriö on organisoitu erikseen taideosastoon ( kunstiosakond ) ja

urheiluosastoon ( spordiosakond ). Taideosasto toimii taiteenalaperusteisesti1304, jonka

tyyppistä urheilulajikohtaista organisointia ei ole urheiluosastolla. Urheiluosasto on

henkilökunnaltaan muutoinkin taideosastoa huomattavasti pienempi. Kulttuuriministeriön

kuntiin ja kaupunkeihin kohdistama oikeudellinen ohjaus on talousarvio-ohjausta ja

informaatio-ohjausta. Valtion talousarviosta kunnat saavat osuuksia valtion tuloverosta,

valtionapuja, korvamerkittyjä valtionosuuksia ja korvausta lakisääteisten tehtävien

hoidosta tai hyvityksiä lainsäädännöstä johtuvista tulonmenetyksistä ( Valla- ja

linnaeelarve ning riigieelarve vahekorra seadus 13.12.1995 RT I 1995, 94, 1627, § 2 ).

Valtion kuntiin kohdistama talousarvio-ohjaus on lakisääteistä. Urheilulaissa (

Spordiseadus RT I 1998, 61, 982 , § 14 � 17 ) luetellaan urheilun rahoituslähteet, valtion

1303 Siseministeerium � kohalik omavalitsus ja regionaalne areng 2000, 1 - 2.1304 Eesti Kulttuuriministeerium � personaalia 2000, 1: Teatteriasioista vastaa oma virkamies, jota nimitetäänneuvokseksi, samoin museoista museoneuvos, musiikista musiikkineuvos jne.

Page 358: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

325

talousarviosta rahoitettavan urheilun periaatteet, kunnan ja kaupungin talousarviosta

rahoitettavan urheilun periaatteet ja valtiolliset urheilustipendit ja �palkinnot. Urheiluun

suunnattuja määrärahoja valtion talousarviossa löytyy kulttuuri-, opetus- ja

sosiaaliministeriön pääluokista sen mukaan kuin niille on määrätty urheiluun kuuluvia

tehtäviä. Koska kunnilla ja kaupungeilla on oikeus saada avustusta urheilukoulutoiminnan

ylläpitämiseen, on valtion talousarvioon kulttuuriministeriön pääluokkaan varattu

määrärahaa tätä varten1305. Kukin ministeriö osallistuu valtion talousarvion valmisteluun ja

näin omalta osaltaan ohjaa myös kuntien taloudellisten voimavarojen kertymistä. Kuntien

urheilutoimintaansa saamien valtioavustusten jälkikäteisvalvonta kuuluu, kuten edellä

yleisesti olen jo selvittänyt, maaherralle ja valtion tarkastusvirastolle. Erillisiä määräyksiä

urheiluun suunnattujen valtionavustusten valvonnasta urheilulaissa ei ole.

Kulttuuriministeriön tehtäviin kuuluu seurata toimivien kulttuuri- ja urheilulaitosten kuntoa

ja suunnitella niiden kunnostamista valtakunnallisen investointiohjelman raameissa ja

kontrolloida myönnettyjen varojen käyttöä ( Kultuuriministeeriumi põhimöttes, II

Ministeeriumi valitsemisala ja ülesanded, RT I 1996, 80, 1443 ).

Kulttuuriministeriön tehtävänä on myös kuntiin kohdistuva informaatio-ohjaus, joka

perustuu kulttuuriministeriön perussäännön määräyksiin hoitaa suhteita kulttuurin ja

urheilun alalla toimiviin organisaatioihin kuten kuntiin ja kaupunkeihin (

Kultuuriministeeriumi põhimäärus II Ministeeriumi valitsemisala ja ûlesanded, RT I 1996,

80, 1443 ). Kulttuuripoliittisen ajattelun ja voimassa olevan lainsäädännön mukaan

Eestissä korostetaan paikallishallinnon ja yksityisen aloitteellisuuden tärkeyttä, joka

merkitsee löyhää valtion viranomaisten ohjausta1306. Terveen yhteiskunnan yhtenä

keskeisenä ilmentymänä pidetään toimivaa yhdistystoimintaverkostoa. Eestin

itsenäistymisen jälkeen maahan on perustettu runsaasti vapaaehtoisjärjestöjä, joista

merkittävä osa luetaan kulttuuri- ja taideyhdistyksiin1307. Valtiollisella kulttuuripolitiikalla

linjataan niin kuntien kuin vapaaehtoisjärjestöjenkin kulttuuripoliittisia ratkaisuja mutta

sen tärkein tehtävä on turvata kulttuuritoimijoiden elinvoimaisuus ja kulttuurielämään

1305 15.12.1999 Seadus �2000. aasta riigieelarve� RT I 2000, 1, 1:55, 364: Osa 136.Kultuuriministeerium, 63.Noorte sport. Viljandin kaupungin talousarviossa vuodelle 2000 tuloissa on 500 000 EKkulttuuriministeriöltä urheilukoulutoimintaan.1306 Ks. Council of Europe 1997 E, 116.1307 Council of Europe 1997E, 168 - 169: V. 1994 Eestissä oli 3500 vapaaehtoisjärjestöä, joihin kuului n. 140000 jäsentä. Näistä 2000 on perustettu vuoden 1988 jälkeen. V. 1988-93 perustetuista yhdistyksistä 24.9% olikulttuuriyhdistyksiä.

Page 359: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

326

osallistuminen1308. Yksityistäminen, kunnallistaminen ja kulttuuripalvelujen sekä laitosten

sosialisoinnin purku ovat vähentäneet valtion kulttuuripoliittista roolia1309. Julkisen ja

voittoa tuottamattoman kulttuurisektorin rinnalle on myös Virossa syntynyt

kulttuuriyrityksiä eritoten kustannustoimintaan ja ääniteollisuuteen1310 vallitsevan

liberalistisen markkinatalousajattelun seurauksena. Myös julkisten kulttuurilaitosten

edellytetään toimivan kaupallisten yritysten tavoin1311.

Opetusministeriön toimialaan Eestissä kuuluu kuten aikaisemmin on jo käynyt selville

nuorisotyö ja harrastuskoulutoiminta. Opetusministeriön varakanslerin alaisuudessa toimii

nuorisotyö- ja harrastusosasto1312, jonka tehtävänä perussäännön ( Eesti

Haridusministeeriumi põhimäärus RT I 1996, 2, 34 § 2 p 10 ) mukaan kuuluu tukea

nuorisoyhdistysten toimintaa, koordinoida lasten ja nuorten harrastustoimintaa, koulujen

välistä nuorisourheilua, vapaa-ajan toimintaa ja terveellistä lomatoimintaa sekä

valtakunnallisten oppilas- ja nuorisotapahtumien järjestämistä, analysoida ja koordinoida

nuorisorikollisuutta ennalta ehkäisevää toimintaa sekä järjestellä harrastuskoulutoiminnan

valtiolliset tehtävät kuin myös valtiolliset nuorisotyötoimeksiannot. Opetusministeriön

kuntiin kohdistama oikeudellinen ohjaus on nuorisopoliittista suunnitteluohjausta,

valtionapuohjausta ja informaatio-ohjausta1313. Nuorisopolitiikan yhteensovittamista

varten on vuodesta 1996 toiminut hallituksen nuorisovaliokunta ( Valitsuse

Noorsookomisjon ), joka koostuu opetus-, oikeus-, puolustus-, kulttuuri- ja

sosiaaliministeriön edustajista sekä eduskunnan kulttuurivaliokunnan, kunnallishallinnon

sekä lasten ja nuorten yhdistysten edustajista1314. Poikkihallinnollisen ja laaja-alaiseen

yhteistyöhön perustuvan valiokunnan tehtävänä on nuorisopolitiikan suunnan näyttäminen,

1308 Council of Europe 1997E, 169.1309 Council of Europe 1997E, 116.1310 Council of Europe 1998, 63: Virossa toimii n. 300 näiden alojen yritystä.1311 Council of Europe 1998: Eurooppalainen julkinen kulttuuripolitiikka limittyy markkinoihin kahdellatavalla. Toisaalta se pyrkii korjaamaan markkinoiden toiminnassa esiintyviä vääristymiä ja toisaalta seheijastaa markkinaperiaatetta esimerkiksi kannustamalla kulttuuriorganisaatioita ja taidelaitoksia toimimaankaupallisten yritysten tavoin.1312 Eesti Haridusministeeriumi põhimäärus § 5 p 25. Ministeeriumi osakond on: 4) noorsoo ja huvihariduseosakond ( muut osastot ovat yleinen opetusosasto, tiede- ja korkeakouluosasto, ammattiopetusosasto,talousarvio ja suunnitteluosasto, yleisosasto ja kansainvälisen yhteistyön osasto ). EestiHaridusministeerium:struktuur 2000, 1.1313 Nuorisotyölain 4. pykälässä on opetusministeriön vastuu nuorisotyön järjestämisessä yksilöity jasuhteutettu muihin nuorisotyötoimijoihin. Opetusministeriön asiana on valtakunnallistennuorisotyöohjelmien tekeminen, nuorisoyhdistysten tukeminen vuosiavustuksin, valtion talousarviostamyönnettyjen valtionosuuksien tarkoituksenmukaisen käytön tarkastus, nuorten terveyttä edistävänlomatoiminnan koordinointi, nuorisotiedotuksen ja nuorisoneuvonnan koordinointi sekä nuorisotyön tulostenja nuorisotutkimuksen yleiskatsausten kokoaminen.1314 Eesti Haridusministeeriu:Noorsoo- ja huvialaharidus, noorsootöö 2000. 1/�.

Page 360: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

327

alan säädösten täydentäminen ja muutosesitysten tekeminen sekä nuorisopolitiikan alalla

toimivien yhteistyö ja työnjakokysymykset. Valiokunnan tehtävänä on myös

nuorisopolitiikkaan tarvittavien menojen analysointi ja määrärahaehdotusten tekoon

osallistuminen. Lisäksi valiokunta tarkastaa valtiolle tarpeelliset nuorisotyöalaa koskevat

sopimukset sekä tekee sopimusehdotuksia.1315 Kuntien nuorisotyön ja

harrastuskoulutoiminnan sääntelyohjaus tapahtuu erityislaeilla ( Noorsootööseadus RT I

1999, 27, 392, Huvialakooliseadus RT I 1995, 58, 1004 ), joiden valmistelussa

opetusministeriöllä on ollut keskeinen rooli.

Jos kunta julkisoikeudellisena henkilönä harjoittaa nuorisotyölain mukaista nuorten

kesäleiritoimintaa, on se kahdessa mielessä opetusministeriön valvonnan alaisena.

Nuorisoleiri tulee rekisteröidä opetusministeriön nuorisoleirirekisteriin ( § 12 ), jolloin sen

tulee täyttää nuorisotyölaissa säädetyt rekisteröintiehdot. Lisäksi nuorisoleiritoiminnan

harjoittaminen on luvanvaraista toimintaa ( § 10 ). Toimiluvasta päättää opetusministeriö.

Opetusministeriöllä on myös oikeus mitätöidä nuorisoleiritoiminnalle myönnetty lupa

nuorisotyölaissa ( § 13 ) säädetyin edellytyksin. Luvan mitätöinti on laillisuusharkintaa.

Opetusministeriö harjoittaa nuorisoleiritoiminnan lupaohjausta. Lupaohjaus koskee

myös harrastuskouluja.

Maaherran tehtävänä nuorisotyölain mukaan ( § 5 ) on koordinoida maakunnan

valtiollista nuorisopolitiikkaa ja valvoa valtion talousarviosta nuorisotyöhön myönnettyjen

valtionosuuksien käyttöä. Maaherran tehtävänä on myös nuorisotiedotuksen ja

nuorisoneuvonnan järjestäminen maakunnassa, joka sisältää oikeuden solmia tätä asiaa

koskevia sopimuksia. Nuorisotyölain mukainen maaherran ohjausvalta on

nuorisopoliittista suunnitteluohjausta, talousarvio-ohjausta, informaatio-ohjausta

sekä osallistumista nuorisotiedotuksen ja �neuvonnan organisointiin. Paikallisen

itsehallintolain mukaan ( Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus RT I 1993, 37, 558;

1994, 84, 1475, § 66 lg 1 p 1 ) maaherran tehtävänä on maakuntaan kuuluvien kuntien

toiminnan laillisuusvalvonta. Hallinnon järjestämisestä annetun lain ( VVS § 85 ) mukaan

maaherran tehtävänä on valvoa kunnanvaltuuston ja �hallituksen antamien kunnallisten

säädösten lainmukaisuutta, kuntien ja kaupunkien käytössä olevan valtion omaisuuden

käytön sekä lainmukaisuutta että tarkoituksenmukaisuutta.

1315 Eesti Haridusministeerium:Noorsoo- ja huvialaharidus, noorsootöö 2000, ½.

Page 361: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

328

Kunnan- ja kaupunginvaltuuston oikeudellisen ohjauksen perusta on lausuttu

paikallisessa itsehallintolaissa ( KOKS § 8 ) kunnalle pakolliseksi säädetyssä kunnan tai

kaupungin perussäännössä ( põhimäärus ) sekä yksinomaan valtuustolle kuuluvissa

lakisääteisissä tehtävissä ( KOKS § 22 ). Valtuusto linjaa kunnan ja kaupungin

kehittämisen vähintään kaksivuotisessa lakisääteisessä kehittämissuunnitelmassa (

arengukava § 9 ja § 37 ), jossa asetetaan kunnan toiminnan tavoitteet ( tavoiteohjaus )

kunnan itsensä päättämäksi ajaksi1316. Valtuustolla ja hallituksella on kumpaisellakin

oikeus antaa yleisiä sääntöjä ( määrus 1317), joilla ne ohjaavat kunnan toimintaa. Lisäksi

valtuustolla on oikeus tehdä yksittäisiä päätöksiä ( otsus ) ja hallituksella antaa ohjeita (

korraldus ). Valtuuston ja hallituksen antamat säädökset ovat voimassa vain kunnan

hallinnollisella alueella ( KOKS § 7 ). Kunnan toimintojen ohjaus tavoiteohjauksen lisäksi

on vahvasti kunnallista säädösohjausta, joka puolestaan on valtiollisen

laillisuuskontrollin alaista. Myös kunnalliset säädökset julkaistaan ( KOKS § 23 lg 2 )

valtion säädöskokoelman lisäosassa ( Riigi Teataja Lisa )1318. Valtuuston asettamien

tavoitteiden toteutuminen on riippuvainen kunnan tai kaupungin taloudellisista resursseita.

Valtuuston yksinomaisessa toimivallassa on päättää talousarviosta ( KOKS § 22 p 1 ) ja

sen pohjana olevista veroista ja maksuista ( EVP § 157, KOKS § 5 ). Talousarvio-

ohjauksen merkitys säädösohjauksen ohella on merkittävä. Valtuuston valitsema

tarkastusvaliokunta suorittaa kunnan hallinnon ja talouden sekä laillisuus- että

tarkoituksenmukaisuuskontrollia ( KOKS § 48 ). Tarkastusvaliokunnalla on

mahdollisuus raportoida valtuustoa talousarvion toteutumisesta sekä esittää valtuustolle

huomautuksia ja ehdotuksia puutteiden korjaamiseksi.

1316 Tallinnan kaupungin kehittämissuunnitelma on kolmevuotinen ( 1998 � 2000 ), kun taas Viljandinkaupungin kehittämissuunnitelma on rakennettu seitsemälle vuodelle ( 2001 � 2007 ).1317 Olle 1999, 93 � 96: Säännöt ( määrused ) on eräs oikeuksia luova säädöslaji, jotka sisältävätoikeusnormeja. Hallintoelimille annetun sääntöjen antamisoikeuden tarkoituksena on vähentää lainsäätäjänkuormitusta sekä antaa niille normien tekninen hienosäätö sekä taata hallinnon joustavuus ja välttää lakienylikuormittumista yksityiskohtaisella sääntelyllä. Sääntöjen antovalta kunnallishallinnossa on sekävaltuustolla että hallituksella. Sääntöjen antovallan tulee perustua lakiin ( � on õigus või annab seaduse aluselmäärusi ), jolloin kysymys on intra legem -säännöistä. Laissa oleva alemman asteisten normien antovaltuus (volitus ) voi olla joko yleistä ( üldvolitus ) tai erityistä ( erivolitus ). Kummasta kulloinkin on kyse käy ilmilaissa olevasta delegointivaltuutuksesta, kuten paikallisen itsehallintolain ( KOKS ) §:ssä 7 on ilmaistu (Volikogul ja valitsusel on õigus anda üldaktidena määrusi ).1318 Riigi Teataja ( RT ), Kohalike omavalitsuse õigusaktid ( KO ), http://www.rk.ee/^teataja. 4.9.2000:Säädöskokoelmasta löytyvät kunkin kunnan valtuuston ja hallituksen antamat säännöt ( määrused ) japäätökset ( otsused ) erikseen vuosittaisessa kronologisessa järjestyksessä. Esimerkiksi v. 1998 Tallinnankaupunginvaltuusto antoi 46 sääntöä ja teki 177 päätöstä, kaupunginhallitus antoi 70 sääntöä. PuolestaanViljandin kaupunginvaltuusto antoi 50 sääntöä ja teki 70 päätöstä ja kaupunginhallitus 14 sääntöä.

Page 362: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

329

Kuntalaisten osallistuminen kunnan hallinnon ohjaukseen ja valvontaan on

paikallisessa itsehallintolaissa säädetty pääasiallisesti edustuksellisen demokratian pohjalle

( KOKS § 16 ). Ylintä päätösvaltaa käyttää yleisillä, yhtäläisillä ja salaisilla vaaleilla

kolmeksi vuodeksi valittu valtuusto ( volikogu ), jonka jäsenmäärä on sidottu kunnan

asukaslukuun. Kunnanhallituksessa voi poliitikkojen lisäksi olla alan asiantuntijoita1319,

joka tarkoittaa, että kuntalaisten demokraattinen ääni ei saata kuulua hallituksen jäsenten

nimittämisessä. Suoran demokratian käyttömahdollisuus kuuluu itsehallinnollisten

oikeuksien puolustamiseen ja yhtenä asiana se tarkoittaa valtuuston mahdollisuutta

järjestää kunnan sisällä asukaskyselyjä ( KOKS § 15 lg 2 ). Lisäksi kunnan asukkailla on

paikallisessa itsehallintolaissa säädetty aloiteoikeus ( § 32 ). Paikallisella

itsehallintoyksiköllä ( § 15 lg 3 ) on oikeus omien lainmukaisten oikeuksiensa

puolustamiseksi kääntyä tuomioistuimen puoleen ( kohus ). Jokaisella on oikeus hakea

muutosta valtuuston tai hallituksen antamiin säädöksiin, jos säädös loukkaa hakijan

oikeutta. Muutosta haetaan valtuustolta ja hallitukselta mutta jos ne epäävät muutoksen tai

jättävät sen kumoamatta, on hakijalla oikeus kääntyä tuomioistuimen puoleen ( § 33 ).

Varsinaista kunnallisvalitusta Eestin kunnallislainsäädäntö ei siis tunne.

Eestin kaupunkiliitto ( Eesti Linnade Liit, ELL1320 ) valvoo jäsenkaupunkiensa ja

kuntiensa etuja niin lainsäädännöllisissä hankkeissa kuin kuntien talousarviokysymyksissä.

Liiton tavoitteena on jäsenkaupunkien ja kuntien yhteisten kannanottojen muodostaminen

sekä yhteistyön järjestäminen, sosiaalis-taloudellisten ja kulttuuristen tehtävien

kehittäminen sekä paikallishallinnon viranomaisten tietojen täydentäminen1321. Eestin

kaupunkiliitto ohjaa kuntien toimintaa suhteessa valtion hallintoon osallistumalla Eestin

paikallisten itsehallintoliittojen yhteistyöelimen ( Eesti Omavalitsusliitude Ühenduse, EOÜ

) jäsenenä kuntia koskevan lainsäädännön valmisteluun. Se järjestää kuntien

luottamushenkilöille ja viranhaltijoille koulutusta ja konferensseja ja yhteistyötapaamisia.

Se kokoaa oppimateriaalia jäsenkuntiensa tarpeisiin, jota se julkaisee myös liiton

internetissä olevilla kotisivuilla.1322 Eestin kaupunkiliitto ohjaa jäsenkuntiaan

kansainväliseen yhteistyöhön ja ystäväkuntapartnerien hakuun Euroopan komission Town

Twinning � ohjelmassa. Eestin kaupunkiliiton työntekijöiden työnjaosta selviää, että

1319 Siseministeerium � kohalik omavalitsus 2000, 2/3.1320 Eesti Linnade Liit struktuur 2000, 1: Eestin kaupunkiliitto on perustettu v. 1920 ja siihen kuuluu 48kaupunkia tai kuntaa, joissa asuu 1.07 milj. asukasta.1321 Eesti Linnade Liidu põhimäärus I Uldsätted p1.1322 Eesti Linnade Liit � tegevus 2000, 1/1.

Page 363: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

330

opetus ja kulttuuri kuuluvat yhden erityisasiantuntijan toimenkuvaan. Eestin kaupunkiliiton

harjoittama ohjaus on pääasiassa jäsenkuntien informaatio-ohjausta.

Euroopan Unionin jäsenyyden hakijamaana Eesti on ollut mukana jo edellisissä

komission kulttuuri- ja nuorisotyöohjelmissa sekä juuri käynnistyneissä Kulttuuri 2000 �

ohjelmassa ( Raamprogramm �Culture 2000� ) ja Nuoriso- toimintaohjelmassa ( Euroopa

Noored ). Euroopan unionin ohjelmaohjauksella on merkitystä niin Eestin

kulttuuripolitiikkaan kuin nuorisopolitiikkaankin. Kulttuuriministeriön Euroopan

integraatio- ja yhteistyötoimisto kokoaa ja levittää unionin kulttuuriaineistoa ja �tietoa sekä

neuvoo kulttuuritoimijoita projekteihin osallistumisessa1323. Tärkeänä informaatio-

ohjauskanavana toimivat kulttuuriministeriön yhteistyösuhteita käsittelevät

internetsivut1324. �Euroopa Noored Eesti büroo� vastaa Eestissä Euroopan unionin

Nuoriso- toimintaohjelmista. Ohjelmatiedot on löydettävissä nuorten sähköisestä

neuvontapisteestä �noorsoo infopank�1325, joka toimii tärkeänä nuorten ja nuorten parissa

työskentelevien informaatio-ohjaajana. Eestin nuoria kannustetaan eurooppalaiseen

liikkuvuuteen sekä nuorisoaloitteiden muodossa oman asuinalueen kehittämisestä koko

Eestin kehittämiseen

Suomalaisen kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen sekä nuorisotyönoikeudellisen infrastruktuurin keskeiset elementit ja suositukset senkehittämiseksi

10.1. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen sekä nuorisotyön sääntelyohjaus

Olen tässä tutkimuksessa selvittänyt kunnan toimintavelvoitetta kulttuuritoimessa,

liikuntatoimessa ja nuorisotyössä sekä näiden toimintojen oikeudellista ohjausta. Olen

selvittänyt, miten ja miksi kunnallinen kulttuuritoiminta, liikuntatoiminta ja nuorisotyö

Suomessa on oikeudellisesti säännelty. Kunnan kulttuuritoiminnan lakisääteistämisen

oikeushistoriallinen ja oikeuspoliittinen tarkastelu on osoittanut, että kulttuuritoiminnan

lakisääteistäminen oli päätepiste kunnan muiden sivistystoimeen kuuluneiden

vapaaehtoisten toimintojen sääntelyohjauksessa. Lakisääteistämisprosessin sisällyttäminen

tähänkin tutkimukseen on välttämättömyys, jotta nykyisyys olisi ymmärrettävissä.

Lakisääteistämisprosessi alkoi nuorisotyöstä ja sitä seurasivat liikunta ja kulttuuri rinta

rinnan. Näiden kahden jälkimmäisen toimialan lakisääteistäminen oli lähes kymmenen 1323 Kulttuuriministeerium: programmid 2000, 1/2.1324 Kulttuuriministeerium: välissuhted 2000, 1.

Page 364: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

331

vuoden erillinen prosessi. Niissä käytettiin useita lainvalmistelun menetelmiä, kuten

komiteatyöskentelyä, lain kokeilua, opetusministeriön työryhmää ja hallitusohjelmaan

kirjaamista. Kunnan liikuntatoiminnan ( 1980 ) ja kulttuuritoiminnan lakisääteistäminen (

1981 ) merkitsi hyvinvointivaltiollisen sääntelyn vyörymistä yhä syvemmälle ihmisten

elämismaailmaan. Se peilasi pohjoismaisen hyvinvointivaltion arvoista tasa-arvoa,

oikeudenmukaisuutta, demokraattisia osallistumismahdollisuuksia, turvallisuutta ja

julkisuutta. Sekä liikuntapalvelut että kulttuuripalvelut haluttiin taata tasapuolisesti

kaikille kansalaisille. Jokaiseen kuntaan rakennettiin yhdenmukainen

liikuntatoiminnan ja kulttuuritoiminnan järjestämisorganisaatio lakisääteisine

lautakuntineen ja viranhaltijoineen opetusministeriön ja kuntien keskusjärjestöjen

yksityiskohtaisen hallinnollisen norminannan ja suositusten turvin. Lakisääteistäminen ei

kuitenkaan merkinnyt uusille marginaalisille sektorihallinnoille itsenäistä päätösvaltaa kuin

nimeksi, kun puolestaan kunnan nuorisotyön lakisääteistämisen lähtökohdat kymmenisen

vuotta aikaisemmin olivat olleet toisenlaiset. V. 1972 säädetty nuorisolautakuntalaki oli

ensisijassa resurssilaki. Sen mukaan kaikkiin kuntiin tuli nimetä lakisääteinen

nuorisolautakunta ja palkata nuorisotyötä varten kunnan koon mukaan yksi tai useampi

viranhaltija. Lakisääteinen lautakunta oli arvo sinänsä ja valtionosuusviranhaltija kunnan

uusi voimavara. Nuorisotoimintaan saatu menoperusteinen valtionosuus uudisti ja samalla

laajensi nuorisotyön tehtäväkenttää niin konkreettisesti kuin mentaalisestikin.

Laki kuntien nuorisolautakunnista ja kuntien nuorisotyöhön annettavasta valtionavusta (

117/1972 ), Liikuntalaki ( 984/1979 ) ja Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ( 1045/1980 )

sekä Nuorisolautakunta-asetus ( 418/1972 ), Liikunta-asetus ( 1085/1979 ) ja Asetus

kuntien kulttuuritoiminnasta ( 53/1981 ) ohjasivat kuntien kolmea erityistoimialaa.

Nuorisotyön lakisääteistämisen alkutaipaletta raamitti 1948kunnallislaki ( 624/1948 ) ja

sittemmin 1.1.1977 lukien uusi kunnallislaki ( 953/1976 ). Nuorisotyötä koskeva laki

modernisoitiin 1980-luvun puolivälissä liikuntalain ja kulttuuritoimintalain innoittamana.

Nuorisotyölaki ( 1068/1985 ) ja Nuorisotyöasetus ( 1069/1985 ) ohjasivat edelleen kuntien

tehtäviä, organisaatiota ja valtionosuutta. Sääntelyohjaus tarkoitti lakisääteisiä yhden asian

lautakuntia, valtionosuuteen oikeuttavia yhteen tehtäväalueeseen koulutettuja

viranhaltijoita ja valtionosuutta laissa määriteltyihin tehtäviin sekä harkinnanvaraisia

valtionapuja erikseen kuhunkin toimintaan tarvittaviin toimitiloihin. Sääntelyohjauksen

taustalla oli hyvinvointivaltion laajentumiseen kuulunut kapea-alainen sektoriajattelu. 1325 Noorsoo infopank.

Page 365: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

332

Hyvinvointivaltion oikeudellistuminen alkoi 1980-luvun lopulla tulla tiensä päähän ja

sille ryhdyttiin etsimään vastastrategioja. Kunnallishallinnolliset ja �oikeudelliset

vastastrategiat olivat sääntelyn purkaminen, julkisten tehtävien yksityistäminen,

hallintokoneiston keventäminen ja itsehallinnollisen sääntelyn lisääminen. Kunnallisen

kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön organisatorisen sääntelyn

purkaminen toteutettiin vapaakuntakokeilussa ( Laki vapaakuntakokeilusta 718/1988 )

avautuneen kuntien organisaatiovapauden turvin. Kunnan sivistystoimeen kuuluneiden ja

siihen entuudestaan ankkuroituneiden kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön hallinnon

uudistaminen toteutui deregulaation ja reregulaation avulla. Deregulaation seurauksena

uudessa laissa kuntien kulttuuritoiminnasta ( 728/1992 ) ei ollut lautakuntaa tai

viranhaltijoita koskevia organisaationormeja, vaan kunta muodosti kokonaisorganisaation,

jonka tehtäväksi määrättiin kulttuuritoiminnan edistäminen, tukeminen ja järjestäminen

taiteen perusopetuksen mahdollistamisen lisäksi. Reregulaatiolla tarkoitan

vapaakuntakokeilun aikaista välivaihetta, jolloin opetus- ja sivistystoimi ei soveltunut

poikkeuksellisten järjestelyjen piiriin, vaan sen hallinto haluttiin säännellä uudelleen ja

varmistaa, että opetus- ja sivistystoimesta, johon myös kunnan kulttuuritoimi, liikuntatoimi

ja nuorisotyö kuuluivat, vastasi monijäseninen toimielin. Jo tällä reregulaatiolla päästiin

organisatorisilta vaikutuksiltaan rakenteellisesti kevyempään ja toiminnaltaan

joustavampaan luottamushenkilöhallintoon ts. otettiin ensiaskel laaja-alaisiin lautakuntiin.

Liikunnan ja nuorisotyön osalta organisatorisen sääntelyohjauksen purku puolestaan

tapahtui kumoamalla toimialaoja koskevista laeista hallintoa koskevat organisaationormit.

Lailla nuorisotyölain muuttamisesta ( 726/1992 ) kumottiin 1985nuorisotyölain 2. luku

1.1.1993 lukien. 1979liikuntalaista kumottiin kunnan liikuntatoimen hallintoa koskeva 2.

luku lailla liikuntalain muuttamisesta ( 727/1992 ) samasta ajankohdasta lukien. Sääntelyn

purkamisella toteutettiin hallinnon keventämisoperaatio. Tämä tarkoitti ensikin sitä, ettei

kunnissa enää tarvinnut olla erillistä lakisääteistä lautakuntaa kutakin tehtävää varten.

Tehtävät voitiin antaa ( kunnan ) valtuuston paikallisesti harkitsemalle uudelle, laaja-

alaiselle lautakunnalle tai muulle viranomaiselle. Toiseksi se merkitsi kulttuuritoimesta,

liikuntatoimesta ja nuorisotyöstä vastaavan valtionosuusviran ja yksityiskohtaisen

valtionosuusohjauksen lakkaamista. Kolmanneksi hallinnon keventäminen kunnan

kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä merkitsi paikallisen, kunkin erityisalan

asiantuntemuksen vähentymistä laaja-alaisessa lautakunnassa, vaikka kulttuurin ja

Page 366: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

333

liikunnan erityiskelpoisuutta ei lautakunnan jäseniltä aikaisemminkaan edellytetty.

Neljänneksi se mahdollisti uudenlaisen kunnan sisäisen ja kuntien välisen yhteistyön,

jolla voitiin eliminoida sektorihallinnosta aiheutuvia koordinoinnin puutteita ja toimivallan

epätarkoituksenmukaista jakautumista hallinnon eri tasoille. Viidenneksi se vapautti

kulttuurisihteerit, liikuntasihteerit ja nuorisosihteerit byrokratian kahleista ja kunnat

arvioimaan uudelleen myös näiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden tarpeellisuutta ja

tehtäväkuvia. Vapaakuntakokeilu oli jo antanut kokeilukunnille mahdollisuuden uudistaa

erityistoimialaankin kuuluneiden tehtävien henkilöstöhallintoa. Varsinaiset vapaakunnat (

56 ) saivat väliaikaisilla liikuntalain ja nuorisotyölain muuttamisilla oikeuden poiketa

erityislakien virkanimikkeistä kuin myös säädetyn valtionosuuden käyttöperusteista.

Kunnat saivat yhdistää nuorisotyön ja liikunnan käyttökustannuksiin tarkoitetut

valtionosuudet yhdeksi kokonaisuudeksi. Organisatorista sääntelyohjausta purettiin

asteittain pikkutarkalla uudella sääntelyohjauksella.

Kuntien kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön valtionosuuksia koskeva

resurssiohjausjärjestelmä uudistettiin 1.1.1993 siten, että koko opetus- ja sivistystoimen

laskennallisiksi muutetut tehtäväkohtaiset valtionosuudet määräytyivät Opetus- ja

kulttuuritoimen rahoituslain ( 705/1992 ) mukaan. Kutakin erityistoimialaa koskevassa

toimintalaissa oli viittaus lain mukaisten valtionosuuksien määräytymiseen erillisessä

valtionosuuslaissa. Valtionosuusmääräysten yhteen niputtamisella ikään kuin vahvistettiin

kunnan sivistystoimen organisatorista kokonaisuutta.

Hyvinvointivaltion oikeudellistumisen purkamistavoite kuntien sääntelyohjauksessa

ymmärrettiin ensisijassa sisällölliseksi toimenpiteeksi eikä määrälliseksi normien

vähentämiseksi. Kuntien itsehallinnolle tuli antaa tilaa ja siksi kuntia koskevat säädökset

haluttiin kirjoittaa joustavaan sanamuotoon sekä rajoittaa valtion viranomaisten

hallinnollista normiohjausta. Joustavoittaminen on kuntien kulttuuritoiminnassa,

liikuntatoiminnassa ja nuorisotyössä tarkoittanut, että kuntien tehtäviä ei enää ohjata

yksityiskohtaisesti säädöksillä, vaan kunnalle annetaan toimintavelvoite erityislaissa

määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi, jota tavoitetta ovat velvolliset toteuttamaan

myös muut laissa mainitut organisaatiot ja tahot. Voidaan puhua ohjelmaperusteisesta

sääntelystä. Säädösten määrä oikeudellisen infrastruktuurin kokonaisuudessa sinällään ei

ole vähentynyt. Se on jopa lisääntynyt, sillä vapaakuntakokeiluaatteiden kiivaimpaan

aikaankin kunnat saivat uuden vapaaehtoisen lailla säädetyn tehtävän eli taiteen

Page 367: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

334

perusopetuksen ( Laki taiteen perusopetuksesta 429/1992 ). Suomen liittyminen Euroopan

unionin jäseneksi v. 1995 on merkinnyt uudenlaista sääntelyohjausta myös kuntien

kulttuuri- ja liikuntatoimeen sekä nuorisotyöhön. Sääntelyohjaus rakentuu entistä

laajemmasta ja monipuolisemmasta säädösten, soft-law:n, oikeusperiaatteiden ja

kansainvälisten sopimusten kokonaisuudesta Opetusministeriön hallinnollisen

normiohjauksen lakattua lähes kokonaan on sen tilalle tullut Euroopan unionin ohjelma-

ja suositusperusteinen ohjaus. Näillä kahdella sääntelyohjaustyypillä on kuitenkin

merkittävä ero. Aikaisempi opetusministeriön hallinnollinen normiohjaus koski kaikkia

kuntia, sillä kaikki kunnat vastasivat lakisääteisistä toiminnoistaan ja halusivat

valtionosuudet kaikkeen toimintaan, mikä vain oli mahdollista. Yksityiskohtainen

normiohjaus liittyi ensisijassa valtionosuuksiin ja niihin oikeuttavaan toimintaan, joiden

vaikutus puolestaan ymmärrettiin toimintaa rajoittavaksi. On kuitenkin todettava, että

kuntien itsehallinnollista tehtävien ottamista ei millään lailla tällöinkään rajoitettu. EU-

normiohjaus puolestaan mahdollistaa uudet ja innovatiiviset toimet niin erityislakien

tavoitteiden kuin kuntien itsehallinnollisen toimintavapauden sisällä. Jos kunnat sitten

hyödyntävät EU-resursseja, ne joutuvat alistumaan erittäin yksityiskohtaiseen

hallinnolliseen normiohjaukseen.

Tämän päivän kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön kotoperäisen

sääntelyohjauksen runko eli oikeudellisen infrastruktuurin perusta rakentuu seuraavien

säädösten varaan: Kuvio 10.1. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja

nuorisotyön oikeudellisen infrastruktuurin perusta

Toimintalaki Resurssilaki Yleislaki

Laki kuntienkulttuuritoiminnasta( 728/1992 )

Laki opetus- jakulttuuritoimen rahoituksesta( 635/1998 )

Kuntalaki (365/1995 )

Laki taiteen perusopetuksesta( 633/1998 )

kuten edellä kuten edellä

Liikuntalaki ( 1054/1998 ) jaLiikunta-asetus ( 1055/1998 )

kuten edellä kuten edellä

Nuorisotyölaki ( 235/1995 ) kuten edellä kuten edellä

Page 368: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

335

Voimassa olevat toimialakohtaiset erityislait ovat kuntia koskevien normiensa osalta

suppeita ja tavoitteellisia toimintalakeja, joissa annetaan kunnalle toimintavelvoite tai

tehtävä. Kunnan ei ole pakko ryhtyä tehtävää toteuttamaan mutta, jos kunta siihen ryhtyy,

sen tulee noudattaa erityislain säännöksiä. Laki taiteen perusopetuksesta puolestaan

raamittaa systemaattisen taidekasvatusjärjestelmän. Resurssit kuntien kulttuuritoimintaan,

liikuntatoimintaan ja nuorisotyöhön tulevat opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaan,

jonka perusta on kuntien valtionosuuslaissa. Kuntalaki kunnallishallinnon peruslakina

raamittaa myös em. toimialojen yleiset kunnallisoikeudelliset kysymykset.

Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön sääntelyohjaus ankkuroituu

kansainvälisissä sopimuksissa lausuttuihin ja Suomen perustuslakiin kirjoitettuihin

sivistyksellisiin perusoikeuksiin. Kysymys on ennen kaikkea koulun ulkopuolisesta

oppimisesta ja perusopetuksen täydentämisestä. Julkisen vallan tehtävänä on turvata

jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaista

muuta kuin perusopetusta ja kehittää itseään varattomuuden estämättä. Perusoikeuksien

tulkintavaikutus koskee myös kunnan viranomaisia. Kunnan viranomaisten tulee tavallisia

lakeja toimeenpannessaan tulkita niitä perusoikeusmyönteisesti.

Kotoperäistä kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön oikeudellista

infrastruktuuria täydentää Eurooppaoikeuden monitahoinen normisto. Eurooppaoikeuteen

kuuluvilla kansainvälisillä sopimuksilla on ollut ja on lähinnä lainsäädäntöä ohjaava

vaikutus. Euroopan neuvoston toimielinten ja Euroopan unionin toimielinten antamat

säädökset ohjaavat kuntien toimintaa oikeudellisesti erilaisin vaikutuksin. On kuitenkin

todettava, että erityisesti nuorisotyössä Euroopan neuvoston suosituksilla on ollut

toimintoja eurooppalaistava vaikutus. Euroopan unionin v. 1999 päättyneen

ohjelmakauden kulttuuriohjelmilla, Nuorten Eurooppa �ohjelmalla ja rakennerahasto-

ohjelmilla on ollut erityisesti kulttuuria ja nuorisotyötä uudistava merkitys.

Ryhmittelen kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön keskeisimmän

eurooppaoikeudellisen infrastruktuurin seuraavasti:

Page 369: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

336

Kuvio 10.2. Kunnan kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön keskeinen

eurooppaoikeudellinen infrastruktuuri

Kunnan kulttuuritoiminta Kunnan liikuntatoiminta Nuorisotyö

Euroopan kulttuurisopimus, European Cultural Convention, Paris, 19.XII.1954 ( EN ),Suomi 1970

Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja, European Charter of Local Self-government, Strasbourg , 15.X.1985 ( EN ), Suomi 1991

Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus, Convention for the Protection of Human Rigtsand Fundamental Freedom, Rome, 4.XI.1950 ( EN ), Suomi 1990

Euroopan sosiaalinen peruskirja, European Social Charter, Turin, 18.X.1961 ( EN ), Suomi1991

Eurooppalaisen liikunnanperuskirja, The EuropeanSports Charter, 24.IX.1992 (EN )

Euroopan yhteisönperustamissopimus 151artikla, 158 artikla ( EY ),Suomi 1995

Euroopan yhteisönperustamissopimus 158artikla( EY ), Suomi 1995

Euroopan yhteisönperustamissopimus 149 � 150artiklat, 158 artikla ( EY ),Suomi 1995

Euroopan parlamentin janeuvoston päätös508/2000/EY: Kulttuuri2000 �puiteohjelma, FirstEuropean CommunityFramework Programme inSupport of Culture ( 2000 �2004 ) ( EY )

Euroopan parlamentin janeuvoston päätös1031/2000/EY: Nuoriso-toimintaohjelma 2000-2006,� Youth� Community actionprogramme ( EY )

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 1260/1999/EY: Euroopan rakennerahastoista

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 1783/1999/EY: Euroopan aluekehitysrahastosta

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 1794/1999/EY: Euroopan sosiaalirahastosta

Page 370: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

337

Euroopan yhteisöjenkomission selvitysEurooppa-neuvostollenykyisten urheiluunliittyvien rakenteidenturvaamisesta ja urheilunyhteiskunnallisen tehtävänsäilyttämisestä Euroopanyhteisössä. �Urheiluakoskeva selvitys Helsingissäkokoontuvalle Eurooppa-neuvostolle. Bryssel10.12.1999 ( EU )

Euroopan neuvostonnuorisotiedostussuositus,Recommendation No. R ( 90) 7 of the Committee ofMinisters to Member Statesconserning Information andCouncelling for YoungPeople in Europe ,21.II.1990. Council ofEurope( EN )

9th Counsil of EuropeConference of Ministersresponsilble for Sport � �Aclean and healthy sport forthe 3rd millenium�,Bratislava, Slovakia, 31-31May 2000( EN )

Eurooppaaalainen peruskirjanuorten osallistumisestakunnalliseen ja alueelliseenelämään, European Charteron the Participation of YoungPeople in Municipal andRegional Life, Resolution237 of the StandingConference of Local andRegional Authorities ofEurope, 19.III.1992 ( EN )

Euroopan unionin neuvostonja neuvostossakokoontuneidennuorisoasioista vastaavienministereidenpäätöslauselmaliikuntaharrastuksesta koulunulkopuolisena oppimisenaEuroopan yhteisön nuoriso-ohjelmien yhteydessä,17.12.1999 ( 300Y011(02)( EU )

Euroopan unionin neuvostonja neuvostossakokoontuneidennuorisoasioista vastaavienministerien päätöslauselma8.2.1999 nuortenosallistuminen,499Y0217(01)( EU )

Euroopan unionin neuvostonpäätöslauselma, annettu 31päivänä maaliskuuta 1995,yhteistyöstänuorisotiedotuksen januorisoa koskevienselvitysten alalla,395Y0812(02) ( EU )

Euroopan unionin perusoikeuskirja, Charte 4487/00 ( valmisteilla )

Page 371: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

338

Kansainvälinen oikeus eli kansainväliset sopimukset muodostavat oman lohkonsa kunnan

kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön oikeudellisessa ohjauksessa, sillä

kansainväliset ihmisoikeussopimukset ovat osa Suomen sisäistä oikeusjärjestystä kuten

Eurooppaoikeus. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset, joissa on säädetty

sivistyksellisistä perusoikeuksista ohjaavat myös kunnan kulttuuritoimintaa,

liikuntatoimintaa ja nuorisotyötä. Sivistyksellisten oikeuksien lisäksi kunnallisessa

toimeenpanossa osallistumisoikeudella on merkittävä kansainvälissopimuksellinen tausta.

Myös eurooppalaisten ja kansainvälisten kunnallishallintoa ohjaavien periaatteiden

rantautuminen suomalaiseen kunnallisoikeuteen ja �hallintoon on nostanut ainakin

periaatetasolla esille kunnan kulttuurivallan merkityksen. Kunnan kulttuurivalta korostaa

kunnan itsehallinnollista toimivaltaa luoda, hoitaa ja edistää alueellaan niin henkistä kuin

materiaalistakin kulttuurimaisemaa. Kunnalliseen kulttuurivaltaan kuuluu kulttuurinen

osallistumisoikeus, joka on lausuttu YK:n ihmisoikeusjulistuksessa ja lasten osalta YK:n

lapsen oikeuksien julistuksessa. Sivistyksellisten oikeuksien mutta myös

osallistumisoikeuksien kannalta keskeisimmät YK:n julistukset sekä YK:n

ihmisoikeussopimukset, joihin Suomi on liittynyt ovat: Kuvio 10.3. Kunnan

kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan ja nuorisotyön oikeudelliseen infrastruktuuriin

kuuluvat keskeiset kansainväliset julistukset ja sopimukset

Julistus Sopimus

YK:n ihmisoikeuksien yleismaalimallinenjulistus, Universal Declaration of HumanRights, 10.XII.1948

Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiäoikeuksia koskeva kansainvälinenyleissopimus( TSS-sopimus ),16.12.1966 ( YK ), Suomi1976

YK:n Lapsen oikeuksien yleismaailmallinenjulistus, Declaration of the rights of thechild, 20.11.1959

Kansainvälisiä ja poliittisia oikeuksiakoskeva kansainvälinen yleissopimus ( KP-sopimus ), 16.12.1966 ( YK ), Suomi 1976

Yleissopimus lapsen oikeuksista,20.11.1989( YK ), Suomi 1991

Page 372: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

339

10.2. Kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksensystematiikka

Kunnan toimintojen oikeudellinen ohjaus on 1900-luvun viimeisellä vuosikymmenellä

muuttunut sekä sisällöltään että muodoltaan. Se on saanut uusia itsesäänteleviä ja

vuorovaikutteisia piirteitä entisen normatiivisen sääntelyohjauksen tilalle ja rinnalle. Olen

tässä tutkimuksessa ( luvussa 5.2.1. ) systematisoinut kunnan kulttuuritoimen,

liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudellisen ohjauksen ensin neljään pääryhmään:

resurssiohjaus, tavoiteohjaus, hallinnollinen ohjaus ja sääntelyohjaus sekä sitten ne

ohjauksen laadun mukaan alaryhmiin seuraavasti:

1. Resurssiohjaus1.1.Rahoitusohjaus

1.1.1.Valtionosuusohjaus1.1.2. Valtionavustusohjaus1.1.3. Rakennerahasto-ohjaus1.1.4. Talousarvio-ohjaus

1.1.4.1. Määrärahaohjaus1.1.4.2. Henkilöstöresurssiohjaus

1.2. Suunnitteluohjaus1.2.1.Suunnittelujärjestelmäohjaus1.2.2.Toimintasuunnitelmaohjaus ( käyttösuunnitelma )1.2.3. Kaavoitusohjaus

2. Tavoiteohjaus2.1.Tulostavoiteohjaus2.2.Tulossopimusohjaus2.3.Tulosperusteinen ohjaus2.4.Markkinaohjaus

3. Hallinnollinen ohjaus3.1.Johtosääntöohjaus3.2.Informaatio-ohjaus3.3.Strategiaohjaus3.4.Laatuohjaus3.5.Hallintopäätösohjaus3.6.Konserniohjaus3.7.Asiantuntijaohjaus

4. Sääntelyohjaus4.1. Kansainväliset ihmisoikeussopimukset4.5. EU -normiohjaus4.6. Kotoperäinen sääntelyohjaus4.7. Hallinnollinen normiohjaus

Käytän systematisoimaani toiminnan oikeudellista ohjausta kulttuuritoimen, liikuntatoimen

ja nuorisotyön oikeusvertailun pohjana luvussa 11.3.

Page 373: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

340

10.3. Kunnan kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön toimintalakienohjelmaperusteisen tulkinnan periaatteet ja muutoksen suunta

Arvot ja periaatteet

Aloitin kunnallisen kulttuuritoimen, liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävien, organisoinnin

ja oikeudellisen ohjauksen tutkimisen kuvaamalla näiden toimintojen yhteiskunnallista ja

taloudellista toimintaympäristöä pohjoismaisen hyvinvointivaltion paradigman kehikossa,

koska oikeudellista sääntelyä ei voida irrottaa sen yhteiskunnallisista funktioista. Haluan

sulkea ympyrän uudistuvaan ja koko ajan muuttuvaan pohjoismaiseen

hyvinvointivaltiomalliin, sillä aikaa ei edes tutkimuksessa pysty pysäyttämään.

Pohjoismaisen hyvinvointivaltion normatiivisena perintönä kulkee Suomessa edelleen

mutta heikoimmin signaalein sosiaalisen oikeudenmukaisuuden universalismi, julkisen

vallan vastuu hyvinvoinnin takaamisesta ja tasa-arvo. Tasa-arvovaatimuksen pitäisi ohjata

kulttuuritoimintalain, liikuntalain ja nuorisotyölain tulkintaa.

Nuorisotyölaki korostaa sukupolvien, sukupuolten ja Suomen alueiden välistä tasa-arvoa.

Hyvinvointiyhteiskunnan kuntakohtaisten palvelutuotantomallien erilaistuminen

markkinaperusteisen ohjauksen ansiosta ei näytä takaavan tasa-arvon toteutumista

kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön toimintavelvoitteessa. Nuorisotyölain ja liikuntalain

tulkintaa ohjaavat suvaitsevaisuus ja kulttuurien moninaisuuden edistäminen. Arvot

sisältyvät implisiittisesti myös kulttuuritoimintalakiin ja sen tulkintaan. Kuntalakiin kirjattu

kestävän kehityksen edistäminen löytyy myös liikuntalaista ja nuorisotyölaista. Lasten

ja nuorten kasvun ja kehityksen edistäminen yhdistää kaikkia kolmea toimintalakia ja

niiden tulkintaa. Kaikki nämä tulkintaa ohjaavat arvot sopivat pohjoismaisen

hyvinvointivaltiomallin sisään.

Olen koonnut tässä tutkimuksessa käsittelemieni ohjelmaperusteisten toimintalakien;

kulttuuritoimintalain, liikuntalain ja nuorisotyölain arvoista johdetut ja toisaalta

tosiasiallisessa toiminnassa muotoutuneet periaatteet seuraavasti:

1. Toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden periaate

2. Pakkoseuraamuksettomuusperiaate

3. Peruspalveluhakuisuuden periaate

4. Traditionaalisuusperiaate

5. Ulkoisen ohjaususkon periaate

Page 374: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

341

6. Kunnan ja yhdistysten välisen työnjaon tai kumppanuuden periaate

7. Poikkihallinnollisuusperiaate

8. Alueellisuusperiaate

9. Kansainvälistymisperiaate

10. Omatoimisen tuottamisen periaate

11. Toimialan sisäisen yhteistyön periaate tai erillisyysperiaate

12. Sivistyksellisten perusoikeuksien periaate

Edellä luetellut tulkintaperiaatteet ovat osin toisilleen ristiriitaisia, sillä vakiintunutta

käytäntöä näille ei ole olemassa. Pitäisikö jotkut tulkintaperiaatteet vakiinnuttaa, jääköön

soveltajien arvioitavaksi. Koska ohjelmaperusteiset toimintalait ovat

pakkoseuraamuksettomia, ei oikeuskäytäntö pysty testaamaan periaatteiden ohjaavuutta.

Periaatteet voisivat toimia lainsäädännön kehittämisen instrumentteina ja keskeisten

perusoikeuksien takuuna.

Toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden periaatteella tarkoitan kuntien pyrkimistä

sellaisten kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimen palvelujen järjestämiseen, jotka edistävät

keskeisiä hyvinvointivaltion arvoja, kuten sosiaalista oikeudenmukaisuutta ja tasa-arvoa

sekä edistävät perusoikeuksien toteutumista. Pakkoseuraamuksettomuusperiaatteella

tarkoitan sitä, ettei kuntien kulttuuritoimintalain, liikuntalain tai nuorisotyölain

toimintavelvoitteen laiminlyönnistä seuraa kunnalle sanktioita.

Peruspalveluhakuisuusperiaatteella tarkoitan ponnisteluja kuntien palvelujen

priorisoinnissa kaikille kuntalaisille välttämättömien palvelujen joukkoon.

Traditionaalisuusperiaatteella tarkoitan tosiasiallisten toimintojen kriittisen tarkastelun

heikkoutta. Ulkoisen ohjaususkon periaatteella tarkoitan kunnan ulkoisen toiminnan

oikeudellisen ohjauksen vahvuutta ja reaktiivista ongelmiin puuttumista. Kunnan ja

yhdistysten välisen työnjaon tai kumppanuuden periaate tarkoittaa ensisijassa

paikallisten toimijoiden traditionaalista vuorovaikutusta. Poikkihallinnollisuusperiaate

merkitsee lakisääteistä yhteistyö- ja koordinaatiovelvoitetta. Alueellisuusperiaate ohjaa

kuntia yhtä kuntaa laajempaan ja tarkoituksenmukaisempaan tehtävien hoitoon.

Kansainvälistymisperiaate tarkoittaa myötävaikuttamista EU:n liikkuvuustavoitteen

saavuttamiseksi. Omatoimisen tuottamisen periaate kuvaa kuntien pääasiallista tapaa

itse hoitaa toimintalakien toimintavelvoite tai tehtävät. Kunkin toimialan sisäisen

yhteistyön periaatteella tai erillisyysperiaatteella tarkoitan tosiasiallisesti erikseen

Page 375: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

342

kulttuurijärjestelmän, erikseen liikuntajärjestelmän ja erikseen nuorisotyöjärjestelmän

sisäistä yhteenkuuluvuutta palvelujen järjestämistä ohjaavana ideana. Sivistyksellisten

perusoikeuksien periaate tarkoittaa perustuslaissa säädettyjen varsinaisten

sivistyksellisten ja muiden sivistyksellisten perusoikeuksien tulkintavaikutusta tehtävien

muodostumisessa ja toimintojen pedagogisen tason nostamisessa.

Ohjelmaperusteisten toimintalakien tulkintaan voisi vakiintua tässä kehittelemistäni

periaatteista seuraavat: 1. Toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden periaate, 2. Kunnan

ja yhdistysten välisen uuden kumppanuuden periaate, 3. Poikkihallinnollisuusperiaate, 4.

Alueellisuusperiaate, 5. Kansainvälistymisperiaate ja 6. Sivistyksellisten perusoikeuksien

periaate. Nämä periaatteet voisivat ohjata nykyisten kunnan kulttuuritoimen,

liikuntatoimen ja nuorisotyön tehtävien muutoksen suuntaa, jota kuvaa seuraavalla sivulla

oleva kuvio.

Page 376: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

343

Kuvio 10.4.: Kunnan tehtävät kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä sekämuutoksen suunta

KEINOT

YDINLAKIENTOIMINTAVELVOITE

* EDELLYTYSTEN LUONTI KUNTALAISTEN LIIKUNNALLE

* NUORTEN ELINOLOJEN PARANTAMINEN*EDELLYTYSTEN LUONTI KANSALAISTOIMIN- NALLE

*KULTTUURITOIMIN- TOJEN KOORDINOINTI*KULTTUURITILAI- SUUDET

*YHTEISTYÖ*ERITYISLIIKUNTA TERVEYSLIIKUNTA

*YHTEISTYÖ*SYRJÄYTYMISEN EHKÄISY

*AVUSTUKSET*KULTTUURI- TILAT*KOTISEUTU- TYÖ

*AVUSTUKSET*LIIKUNTA- PAIKAT

*NUORTEN TYÖPAJAT*NUORISOTIEDOTUS*AVUSTUKSET*NUORISOTILAT

KUNTALAIN JALUSTA

LAKISÄÄTEISTEN TEHTÄVIENTÄYDENTÄVYYS

INNOVAATISUUS

KOKEILUVUUS

PITKÄJÄNTEISYYS

ALUEELLISUUS

RASISMINVASTAISUUS

URHEILUNSOSIAALISENTEHTÄVÄNTUNNUSTAMINEN

AKTIIVINENKANSALAISUUS

EUROOPPALAISENIDENTITEETINVAHVISTAMINEN

TÄYDENTÄVYYDENPERIAATTEET

KULTTUURITOIMIN-NAN VAALIMINEN

KULTTUURITOIMI-JOIDENLIIKKUVUUDENEDISTÄMINEN

ALUEPOLITIIKKA

NUORTENLIIKKUVUUDENEDISTÄMINEN

PARHAIDEN LIIKUNTAKÄYTÄNTÖJENVAIHTO

NUORTENOSALLISUUDENEDISTÄMINEN

Page 377: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

344

Muutoksen suuntaEuroopan unionin rakennerahasto-ohjelmilla on haluttu luoda uusia työpaikkoja ja parantaa

koulutuksella ja muilla toimenpiteillä heikommassa asemassa olevien kansalaisten

työllistymistä ja päivittää työelämätietoutta jatkuvasti muuttuvassa toimintaympäristössä.

Näissä eurooppalaisissa talkoissa tarvitaan niin kulttuuria, liikuntaa kuin nuorisotyötäkin.

Nuorten työpajatoimintaa, jonka kehittäminen on mahdollistunut EU:lta saatujen

lisävoimavarojen turvin, tarvitaan omalta osaltaan takaamaan myös sivistyksellisiä

perusoikeuksia ja nimenomaan elinikäistä oppimista. Nuorten työpajat edistävät

ammatillisen koulutuksen keskeistä kehittämistehtävää; työssä oppimista. Nuorten

työpajatoiminta ei itsessään ole lakisääteistä toimintaa, vaan nuorisotyölain

toimintavelvoitteen tulkintaa nuorten elinolojen parantamiseksi. Kehityksen ei soisi

menevän siihen suuntaan, että ensisijassa toiminnan rahoituksen turvaamiseksi

lähdettäisiin ajamaan nuorten työpajatoiminnan erillistä lakisääteistämistä ja irrottamista

nuorisotyöstä.

Uudistuva pohjoismainen hyvinvointivaltioparadigma antaa kuntien kulttuuritoimen,

liikuntatoimen ja nuorisotyön oikeudelliselle ohjaukselle kehikon, jossa paikallisten

toimijoiden aktiivisuudella ja erilaisten uusien, ulkoisten ohjausmuotojen hoksaamisella on

suurempi merkitys kuin tavoitteellisella ja väljällä kotoperäisellä oikeusnormiohjauksella.

Monitahoinen ja monitasoinen verkottuminen sekä vuorovaikutteinen hallinnollinen

toiminta generoivat keinoja, joilla Eurooppaoikeuden ja kotoperäisten säädösten tavoitteet

toteutetaan monipuolistuvin taloudellisin lisäresurssein, joista pääsevät osallisiksi

innovatiiviset ja ennakkoluulottomat toimijat. Ne kunnat tulevat menestymään, joiden

poliittinen johto ja asiantuntijaviranhaltijat pystyvät olemaan riittävän joustavia,

ennakkoluulottomia ja yhteistyökykyisiä hallinnon, kolmannen sektorin ja yksityisen

sektorin seudullisten, maakunnallisten, kansallisten, pohjoismaisten ja eurooppalaisten

toimijoiden kanssa. Moniulotteinen ja joustava oikeudellinen ohjaus asettaa erittäin vähän

rajoitteita, pikemminkin se antaa uusia mahdollisuuksia.

Yhteiskunnan oikeudelliset ja hallinnolliset toimenpiteet ovat kohdistuneet kulttuurin

toimialalla edellytysten luontiin taiteen harjoittamiselle ja harrastamiselle sekä opetuksen

järjestämiseen taiteen eri aloilla. Toinen näkökulma on kulttuurin näkeminen kaikkialla

ja sen huomioiminen kaikenlaisessa yhteiskunnallisessa päätöksenteossa. Tässä ajattelussa

Page 378: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

345

on kysymys kulttuurin ja kulttuurivallan periaatteesta, jolla ohjataan yhteiskunnallista

päätöksentekoa sekä oikeudellista tulkintaa. Samanlainen ajattelu on vallannut myös

liikunnan. Liikunnan ja nuorisotyön oikeutusta on haettu niiden yhteiskunnallisesta

perustelusta, joka on tarkoittanut toimintojen vaikutusten selittämistä ja keskustelun

avaamista. Yhteiskunnallinen perustelu on kirjoitettu kummankin hallinnonalan sisällä ja

sen tarkoituksena on ollut kertoa toisille hallinnonaloille mutta ennen kaikkea rahoituksesta

päättäville, että yhteiskunnan satsaus liikuntaan ja nuorisotyöhön kannattaa, sillä niillä on

yksilöille yhteiskunnan jäseninä positiivisia vaikutuksia. Kuntatasolla keskustellaan koko

ajan peruspalveluista ja kunnan tehtäväkentän optimistisesta laajuudesta. Kuntalain

antamia tehtävien järjestämisen vaihtoehtoja ei täysimääräisesti ole hyödynnetty ei

kulttuurissa, liikunnassa eikä nuorisotyössä. Huoli lasten ja nuorten elämänhallinnan

puutteista, taidekasvatuksen merkityksestä sekä terveyttä ja hyvinvointia edistävästä

liikunnasta yhdistää tässä tutkimuksessa esillä olevat kunnalliset toiminnot myös

eurooppalaisin sitein. Yhteistyö- ja koordinointivelvoite on lausuttu sekä nuorisotyö- että

liikuntalaissa. Kunnallishallinnossa toiminnot on pääsääntöisesti niputettu samaan

tulosalueeseen mutta tämän tutkimuksen aineisto osoittaa, että todellisen yhteisyyden

löytäminen vaatii aikaa ja kunnan itsehallinnollista ymmärrystä, jossa 1990-luvun

säädösohjauksella purettu järjestelmä ei ole onnistunut.

Erityisesti nykyistä nuorisotyölain tulkintaa voisi luonnehtia ongelmalähtöiseksi tai

reaktiiviseksi tulkinnaksi, jolla tarkoitan sitä, että kunnat ryhtyvät toimimaan yleensä

isojen yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemiseksi eivätkä niiden ennalta ehkäisemiseksi.

Tällaisesta toimintapolitiikasta ovat esimerkkeinä nuorten työpajatoiminta ja koululaisten

iltapäiväkerhotoiminta, joiden toimintojen taustalla olevat ongelmat ovat valtakunnallisia

ja jopa Euroopan laajuisia. Kumpaakin ongelmaa hoidetaan lyhytjänteisin keinoin eli

tilapäisen rahoituksen ja tästä johtuen tilapäisen ( työllisyysvaraisen ) ja osin epäpätevän

henkilöstön turvin. Muiden sivistyksellisten perusoikeuksien turvaamisen laadukas ehto

yksilölle olisi taata molemmissa tehtävissä toiminnan riittävä pedagoginen taso. Tässä

Suomi voisi ottaa oppia Ruotsista, jossa koululaisten hoiva on esikoulun tapaan sisällytetty

koululakiin ja jonka ratkaisun paras puoli mielestäni on toiminnan pedagogisen tason

määrittäminen vapaa-aikapedagogien koulutustasovaatimuksella. Meillä tämä merkitsisi

paluuta nykyistä laajempaan virkojen pätevyyksien säädösohjaukseen, jos muilla

pehmeämmillä tai itsehallinnollisilla keinoilla asiaa ei pystytä ratkaisemaan. Toinen keino

sekä nuorten työpajatoiminnan että koululaisten iltapäiväkerhotoiminnan pedagogisen

Page 379: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

346

tason nostamiseen olisi toimintojen luvanvaraisuus muilta palvelujen järjestäjiltä kuin

peruskunnilla kuten taiteen perusopetuksessa. Suositeltavin keino kuitenkin olisi

kunnallisen itsehallinnon toimivuus ja itsesääntelevien keinojen käyttö niin, että yksilöiden

muut sivistykselliset perusoikeudet turvataan mahdollisimman tasokkaasti. Tämä tarkoittaa

perusopetuksen ja koulun ulkopuolisen oppimisen nykyistä parempaa integrointia

sivistyksellisten perusoikeuksien toteuttamiseksi kunnassa. Nykyisiä voimavaroja tulisi

yhdistää muiden kuin taloudellisten arvojen ohjaamina ja tähän tarkoitukseen kunnan

kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä sopisivat kaikille yhteiset

sivistykselliset ja kulttuuriset perusoikeudet.

11. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyönoikeudellisen infrastruktuurin, tehtävien ja organisoinnin sekä oikeudellisenohjauksen keskeiset eroavuudet

11.1. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyönkeskeisen oikeudellisen infrastruktuurin samankaltaisuus ja erilaisuus

Ruotsissa puhutaan kulttuurista ja vapaa-ajasta ( kultur och fritid ). Liikunta ja nuorisotyö

yhdistetään käsitteeseen vapaa-aika. Ruotsin kuntien kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan

oikeudellisen infrastruktuurin ytimen muodostaa kunnallislaki ( Kommunallagen

1991:900 ), sillä erityislainsäädäntöä on erittäin niukasti. Suomessa Kuntalaki ( 365/1995

) ja Eestissä paikallista itsehallintoa koskeva laki ( Kohaliku omavalitsuse korralduse

seadus RT I 1993, 37, 558 ) moniulotteisemman erityislainsäädännön ohella luovat

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikalle kunnallisoikeudellisen perustan.

Kulttuuri tarkoittaa tässä oikeudellisen infrastruktuurin vertailussa kunnan

kulttuurisektoria. Suomessa on säädetty erityislaki kuntien yleisestä kulttuuritoiminnasta

( Laki kuntien kulttuuritoiminnasta 728/1992 ). Ruotsissa eikä Eestissä ole vastaavaa

lakia. Molemmissa maissa kunnat ovat ottaneet hoitaakseen yleisen kulttuuritoiminnan

tehtäviä kunnallislain valtuutuksella. Ruotsissa kunnan yleisen toimialan perusteella ja

Eestissä itsehallintolain tehtävämääritysten perusteella.

Suomeen on vuodesta 1992 rakennettu normiohjauksella kokonaisvaltaista taiteen

perusopetuksen järjestelmää, jossa suurin toimintavastuu on sälyttynyt kunnille. Voimassa

oleva Laki taiteen perusopetuksesta ( 633/1998 ) antaa kunnan lisäksi yksityiselle

organisaatiolle luvanvaraisen mahdollisuuden järjestää taiteen perusopetusta. Eestissä

Page 380: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

347

kuntien tehtäväksi jo paikallisessa itsehallintolaissa annetaan harrastuskoulut (

huvialakoolid ) mutta niistä säädetään erikseen harrastuskoululaissa ( Huvialakooliseadus

RT I 1995, 58. 1004 ). Eestissä harrastuskoulutoiminta on luvanvaraista toimintaa. Eestin

harrastuskoulutoiminta on suomalaista taiteen perusopetusta laaja-alaisempi, sillä se ei

pitäydy vain taiteen eri lohkoihin, vaan käsittää myös liikunnan ja urheilun. Molemmat

koulun ulkopuolisen oppimisen muodot tukeutuvat valtakunnalliseen

opetussuunnitelmajärjestelmään. Ruotsista vastaavaa lakisääteistä järjestelmää ei löydy,

sillä Ruotsin kuntien kulttuurin ja vapaa-aikatoiminnan oikeudellinen sääntely on

niukempaa kuin tämän tutkimuksen muissa vertailumaissa.

Kaikissa kolmessa maassa kunnan tehtäviin kuuluu kirjasto, josta on säädetty erityislailla (

Kirjastolaki 904/1998, Bibliotekslag 1996:1596, Rahvaraamatukogu seadus RT I 1998,

103, 1696 ). Kunnan kulttuuritoimen oikeudellisessa infrastruktuurissa kirjastolaki

näyttelee kaikissa maissa keskeistä osaa. Toinen kaikille kolmelle maalle yhteinen

erityislailla säännelty laajaan kulttuurin toimialaan kuuluva tehtävä on museo.

Museotoimintaa hoidetaan kaikissa kolmessa maassa sekä valtion että kuntien toimesta.

Suomessa Museolaki ( 729/1992 ) säätää valtionosuuden saannin edellytyksistä, joiden

mukaan valtionosuuteen oikeuttavan museon voi omistaa kunta, kuntayhtymä tai

yksityinen yhteisö tai säätiö. Eestissä museolaki ( Muuseumiseadus RT I 1996, 83, 1487 )

säätää niin valtion museoista, kunnallisista museoista kuin itsellisten julkisoikeudellisten

oikeushenkilöiden ylläpitämistä museoista. Ruotsissa museotoimintaan yhdistetään

kulttuurimaiseman hoito. Kuntien oikeudellinen instrumentti huolehtia

kulttuurimaisemasta ja kulttuurimuistomerkeistä on suunnittelu- ja rakennuslaki ( Plan-

och bygglagen 1987:10 ). Ruotsin kunnissa kulttuuriympäristö nähdään resurssina, joka

vaikuttaa paikalliseen identiteettiin ja kuntalaisille tärkeisiin ympäristöarvoihin.

Valtionosuutta ovat voineet aikaisemmin saada alueelliset museot, jotka saavat tukea myös

maakäräjäkunnilta tai kunnilta (Förordning ( 1977:547 ) om statsbidrag till regionala

museer ). Kunnat ylläpitävät kunnallisia museoita.

Kunnan liikuntatoiminnasta säädetään Suomessa Liikuntalailla ( 1054/1998 ).

Liikuntalaki antaa kunnalle tehtävän luoda edellytyksiä kuntalaisten liikunnalle mutta se

myös määrittelee keinoja tehtävän suorittamiseksi. Liikuntalaki sisältää myös

perusmääräykset liikuntapaikkojen ja niihin liittyvien vapaa-ajantilojen rakentamisen

valtionavuista. Varsinainen liikunnan rahoitus niin käyttökustannusten kuin

Page 381: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

348

perustamiskustannusten osalta määräytyy Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain mukaan (

635/1998 ). Eesti on Suomen tapaan valinnut erityislainsäädännön tien varmistaakseen, että

urheiluasiat hoidetaan myös kunnissa, vaikka jo paikallisessa itsehallintolaissa säädetään,

että urheilulaitosten ylläpitäminen kuuluu kunnan tehtäviin. Urheilulaissa ( Spordiseadus

RT I 1998, 61, 982 ) säädetään urheilun yleisestä järjestämisestä ja kehittämisestä niin

organisatorisesti kuin oikeudellisestikin. Paikallisen itsehallinnon elimille laki antaa viisi

tehtävää. Laista löytyvät myös Eestin urheilun rahoittamisen periaatteet. Ruotsin kunnat

hoitavat kunnallisen liikuntatointansa kunnallislain ( Kommunallagen 1991:900 ) yleisen

toimialan valtuutuksella.

Ruotsissa ei myöskään ole kunnallista nuorisotyötä säätelevää lainsäädäntöä kuten

Suomessa ja Eestissä. Ruotsissa kuntien nuorisotyö osana vapaa-ajan kysymyksiä

hoidetaan kunnallislain ( Kommunallagen 1991:900 ) yleisen toimialan perusteella.

Suomalaisten kuntien nuorisotyön toimintavelvoite on lausuttu Nuorisotyölaissa (

235/1995 ). Kunnan nuorisotyön lakisääteinen sisältö on parantaa nuorten elinoloja ja

luoda edellytyksiä nuorisotoiminannalle. Eesti on myös nuorisotyössään valinnut

suomalaisen mallin säätää erillinen nuorisotyölaki ( Noorsootööseadus RT I 1999, 27, 392

). Eestin nuorisotyölaissa on monia suomalaisen nuorisotyölain piirteitä, kuten lain tavoite

luoda edellytyksiä nuorten kasvulle ja kehittymiselle mutta muutoin lain määräykset ovat

yksityiskohtaisempia ja eestiläiseen siirtymätalousyhteiskuntaan tarkoitettuja.

Nuorisotyölaki velvoittaa kunnan ja kaupunginvaltuustoa määrittelemään nuorisotyön

tavoitteet ja kirjaamaan kehittämissuunnitelmaansa tavoitteiden toteuttamiseksi tarvittavat

toimenpiteet. Nuorisoyhdistyksille annetaan nuorisotyölaissa oikeus osallistua kunnan ja

kaupungin kehittämiseen. Suomalaisen nuorisotyön valtion rahoitus hoidetaan opetus- ja

kulttuuritoimen rahoituslain perusteella kuten liikunta ja kulttuurikin. Eestissä nuorisotyön

rahoituksesta valtion talousarviossa säädetään nuorisotyölaissa. Eestin perustuslaki

tunnustaa rahoitusperiaatteen, jonka mukaan kunnilla on oikeus saada valtiolta tukea

lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen. Suomessa kuntien valtionosuuslaissa valtio takaa

kustannusten jaon säilyttämisen opetustoimessa ja kulttuuritoimesta kirjastossa muttei

kuntien yleisessä kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa eikä nuorisotyössä kuin ei myöskään

perustamiskustannuksissa eli toimitilojen rakentamisessa.

Page 382: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

349

11.2. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuuri-, liikunta- januorisotyötehtävien sekä niiden organisoinnin perustan erilaisuus

Organisointi

Suomessa toteutetun vapaakuntakokeilun ( Laki vapaakuntakokeilusta 718/1988 )

tuloksena 1.1.1993 lukien liikuntalaista ja nuorisotyölaista kumottiin organisaationormit,

joilla kuntiin oli tätä ennen perustettu kapea-alaiset, yhden alan asiantuntijuuteen

perustuvat lautakunnat. Samoin kumottiin organisaationormit, joilla oli perustettu

valtionosuuteen oikeuttavat liikunnan ja nuorisotyön lakisääteiset virat. Kuntien

kulttuuritoiminta järjestettiin kumoamalla Laki kuntien kulttuuritoiminnasta ja säätämällä

sen tilalle uusia toimintalaki. Tavoitteena kaiken kaikkiaan oli kuntien hallinnon

keventäminen. Kunkin kunnan valtuuston asiana oli johtosäännöllä organisoida

kulttuuritoimen tehtäviä varten sellainen hallinto, jonka se näki kunnan tavoitteiden

mukaisesti tarpeelliseksi. Kuntien kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotoimessa tämä on

tarkoittanut sitä, että erillisten lautakuntien järjestelmästä on siirrytty sivistystoimen

päävastuualueella yhteen tai kahteen laaja-alaiseen lautakuntaan ja moniammatilliseen

viranhaltijoiden muodostamaan tulosalueeseen.

Ruotsissa vapaakuntakokeilun ( Lagen om försöksverksamhet med den friare kommunal

nämdorganisation 1984:382 ) tuloksena kuntien lautakuntahallinto vapautui ja uudistuksen

tarkoituksena oli vahvistaa edustuksellista demokratiaa. Vaikka Ruotsissa ei ole koskaan

tarvinnut olla poliittista luottamushenkilöelintä kulttuuri- ja vapaa-aikatoimintoja varten,

lähes kahdenkymmenen vuoden ajan kaikissa kunnissa oli lautakunta erikseen kulttuuria ja

erikseen vapaa-aikaa ( liikunta ja nuorisotyö ) varten. 1980-luku oli erillisten lautakuntien

aikaa. 1990-luvulla siirryttiin pääasiallisesti yhdistettyihin kulttuuri- ja vapaa-

aikalautakuntiin, joka tarkoittaa, että valtuusto on antanut yhdelle lautakunnalle kaksi

tehtäväkokonaisuutta. Viranhaltijatasolla kulttuuri- ja vapaa-aikakysymykset hoidetaan

yleisimmin kulttuuri- ja vapaa-aikatoimistossa. Vaikka em. yleisin hallinnollinen

ratkaisu yhdistää entiset kaksi erillistä tehtäväkokonaisuutta, on lopuissa kunnissa päädytty

mitä moninaisempiin, kunnan omista lähtökohdista kumpuaviin ratkaisuihin. Verrattaessa

Suomen ja Ruotsin kulttuuri- ja vapaa-aikahallinnon organisointia toisiinsa tässä

tutkimuksessa käytetyn aineiston perusteella, on sanottava, että Suomessa on siirrytty

Page 383: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

350

laaja-alaisempiin lautakuntiin kuin Ruotsissa. On kuitenkin muistettava, että Suomen

kuntarakenne on pienkuntavaltaisempi kuin Ruotsin.

Eesti poikkeaa Suomen ja Ruotsin kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyön kunnallisesta

organisoinnista, sillä se on vasta 1990-luvun rakentanut uutta itsenäisen valtion

kunnallishallintoa. Eestin kuntarakenne on myös pienkuntavaltainen. Eestin kuntien

edustuksellinen luottamushenkilöhallintoa perustuu ensisijassa valtuuston toimintaan.

Toimeenpanoelimenä olevassa hallituksessa voi poliitikkojen lisäksi olla myös

asiantuntijoita. Ruotsin tapaan Eestissä on käytössä päätoimisten, palkattujen

luottamushenkiöiden järjestelmä. Valtuusto voi asettaa luottamushenkilöistä koostuvan

valiokunnan hoitamaan kulttuuri- ja liikunta-asioita sekä nuorisotyötä mutta

erityislait eivät tähän velvoita. Viranhaltijaorganisaation rakenteesta päättää

kunnanhallituksen puheenjohtajana toimiva kunnanjohtaja tai pormestari. Kulttuuri-,

liikunta- ja nuorisotyöasiat voidaan hoitaa yhdistetyissä tai erillisissä toimistoissa.

Urheilulaki velvoittaa kuntaa palkkaamaan viranhaltijan urheiluasioiden hoitamista varten.

Suomen kuntalain mukaan kunta voi hoitaa sille laissa säädetyt tehtävänsä: 1. itse, 2.

yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa tai 3. hankkia palvelut muilta palvelujen

tuottajilta. Yhteistyö muiden kuntien kanssa tarkoittaa sopimusyhteistyötä joko niin, että

kulttuuri-, liikunta- ja nuorisotyötehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai

useamman kunnan puolesta tai että tehtäviä varten perustetaan vapaaehtoinen

kuntayhtymä. Sopimusyhteistyössä voidaan perustaa yhteinen kulttuuritoimen,

liikuntatoimen tai nuorisotoimen virka tai perustaa yhteinen toimielin hoitamaan

toimialojen tehtäviä. Kunta voi järjestää kulttuuritoiminnan, liikuntatoiminnan tai

nuorisotyön tehtävänsä myös hankkimalla kuntalaisille tarkoitetut palvelut muilta

palvelujen tuottajilta. Palveluja voidaan ostaa julkisyhteisöiltä, yhdistyksiltä tai yksityisiltä

tuottajilta. Kunta voi perustaa myös kulttuuripalveluja, liikuntapalveluja tai

nuorisotyöpalveluja tuottavan julkisen osakeyhtiön. Kuntatodellisuudessa vaihtoehtoisiksi

tarkoitetut palvelujen tuottamistavat ovat edelleen marginaalisia, joka tarkoittaa, että

kunnalliset palvelut kulttuurissa, liikunnassa ja nuorisotyössä tuotetaan edelleen pääasiassa

kunnan itsensä toimesta lautakunta - viranhaltijaorganisaatiolla. Vaikka päätösvaltaa onkin

johtosäännöllä delegoitu viranhaltijoille, lepää kunnallishallinnon tavoitteiden asettelu

edelleen vahvasti edustuksellisen demokratian varassa. Puhtaasti viranhaltijavetoisiin

tulosalueisiin kunnanhallituksen alaisuudessa ei liene estettä muttei myöskään rohkeutta.

Page 384: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

351

Monijäseninen kolmeportainen luottamushenkilöjärjestelmä on niin syvälle juurtunut

suomalaiseen kunnallishallintoon, että sitä on ollut vaikea organisaatiovapaudellakaan.

Ruotsin kunnallislain mukaan kuntien mahdollisuus organisoida kulttuuri- ja vapaa-

aikakysymysten hoitaminen lautakuntaperusteisesti voi tapahtua viidellä vaihtoehdolla: 1.

lautakunta vastaa yhdestä tai useammasta toiminnosta koko kunnassa tai

maakäräjäkunnassa, 2. lautakunta hoitaa yhden tai useamman toiminnan kunnan tai

maakäräjäkunnan osassa, 3. lautakunta huolehtii yhden tai useamman laitoksen

toiminnasta, 4. lautakunta voi olla toisen lautakunnan alaisuudessa ja 5. kunnalla ja

maakäräjäkunnalla voi olla yhteinen lautakunta toisen kunnan kanssa. Kunnanvaltuusto

määrittelee lautakuntien toimialan ja toimielinten väliset suhteet. Lautakunta puolestaan

vastaa sille annetuista tehtävistä kunnanvaltuuston asettamien tavoitteiden ja

suuntaviivojen mukaan. Myös Suomessa valtuusto määrittää johtosäännöllä lautakunnan

tehtävät ja päätösvallan sekä vahvistaa vuosittain toiminnan tavoitteet. Niin Ruotsissa kuin

Suomessakin edustukselliseen demokratiaan perustuva luottamushenkilöhallinto on

edelleen kunnallisen päätöksenteon perusta. Ruotsissa kunnallinen tehtävä voidaan antaa

myös kunnan omistamalle tai yksityisoikeudelliselle organisaatiolle, joita voivat olla

osakeyhtiöt, osuuskunnat, taloudelliset yhdistykset, aatteelliset yhdistykset, säätiöt ja muut

yksityiset. Kunnallista tehtävää hoitavalle organisaatiolle valtuuston on asetettava

kunnallinen tavoite. Kunnallisista yhtiöistä ja yrityksistä säädetään Ruotsin kunnallislaissa

mutta säännökset todetaan edelleen vaikeaselkoisiksi. Ruotsissa kulttuuri- ja vapaa-

aikatehtävien hoito ei enää poliittisessa luottamushenkilöhallinnossa ja

viranhaltijaorganisaatiossa kulje käsi kädessä, vaan kulttuurista tai vapaa-aikakysymyksistä

vastaava viranhaltija voi työskennellä missä tahansa hallintoyksikössä.

Eestissä paikallisen itsehallinnon edustukselliset orgaanit pitäytyvät pitkälti paikallisen

itsehallintolain edellyttämiin pakollisiin toimielimiin eli valtuustoon ja toimeenpanevaan

hallitukseen. Valtuusto voi asettaa pysyviä tai määräaikaisia valiokuntia, joiden tehtävät ja

kokoonpano voidaan määritellä kunnan tai kaupungin tarpeen mukaan. Myös kulttuurin,

urheilun ja nuorisotyön hallintoa varten on asetettu erillisiä luottamushenkilövaliokuntia (

esim. Tartossa lasten ja nuorten valiokunta, opetus- ja kulttuurivaliokunta ) mutta

pääasiallisesti tehtävät ja palvelut hoidetaan viranhaltijavetoisesti toimistohallinnolla.

Tallinnassa on erilliset toimistot kulttuuriasioita, urheiluasioita ja nuorisotyöasioita varten,

kun taas Tartossa kulttuuriosasto vastaa kulttuuri-, urheilu- ja nuorisoasioista, joka onkin

Page 385: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

352

pienemmissä kunnissa käytössä oleva yksi vaihtoehto. Suomessa erillisiä

sektorilautakuntia ja niiden hallinnosta vastaavia erillisiä toimistoja tai virastoja löytyy

enää vain ani harvasta kunnasta, joista Helsinki on mainitsemisen arvoinen. Tallinna on

valinnut kaupunginosahallintojärjestelmän, joka on myös paikallisen itsehallintolain

mukainen mahdollisuus. Suomessa kunnanosahallinto ei ole erityisemmin kiinnostanut

valtuustoja.

Tehtävät

Suomessa kuntien kulttuuritoimintalain mukaan kunnalla on kaksi tehtävä: 1. edistää,

tukea ja järjestää kunnassa kulttuuritoimintaa ja 2. järjestää kunnan asukkaille

mahdollisuus taiteen perusopetukseen sekä harrastusta tukevaan opetukseen taiteen eri

aloilla. Taiteen perusopetus on osoittautunut sellaiseksi lakisääteiseksi kunnan tehtäväksi,

joka hoidetaan useimmiten yhteistyössä eri toimielinten kesken. Ostopalveluista on tullut

varteenotettava tapa järjestää niin kulttuuri- kuin liikunta- ja nuorisotyöpalveluita.

Kunnallisten kulttuuripalvelujen yksityistämisestä ei varsinaisesti voida edes puhua, sillä

kuntien institutionaalisen kulttuuritoiminnan runkona toimivia kulttuurilaitoksia ( teatterit,

orkesterit, museot ja kirjastot ) ei markkinaorientoituneesta toimintapolitiikasta huolimatta

pystytä hoitamaan voittoa tuottavana liiketoimintana. Opetus- ja kulttuuritoimen

rahoituslain mahdollistamat valtionosuudet eivät siis ole käyneet tarpeettomiksi. Myös

taiteen perusopetus näyttää pysyvän hyvinvointivaltion palveluvarustuksessa ja julkisen

tuen piirissä Vaikka yksityisellä oppilaitoksella on mahdollisuus saada lupa taiteen

perusopetuksen tuottamiseen, opetusta ei saa antaa taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Ruotsin kuntien kulttuuripolitiikan uutta suunta haetaan muualta kuin

lainsäädännöllisestä ohjauksesta, jota sillä ei ole ollut aikaisemminkaan. Sitä haetaan

yhteistyöstä paikallisten kulttuuritoimijoiden kanssa. Järjestövetoinen kirjasto on hyvä

esimerkki yhdistysten ottamasta uudenlaisesta vastuusta, joka tarkoittaa sitä, ettei

yhdistyksiä kiinnosta kirjasto sinänsä, vaan laajemmin asuinympäristön kehitys ja elävän

kulttuuriympäristön säilyminen. Myös kaupunginmuseontoiminnan luovuttaminen uudelle,

tarkoitusta varten perustetulle yhdistykselle kuvaa ennakkoluulotonta tehtävien hoitamista

vuoropuhelussa toimintaympäristön kanssa. Toisaalta kuntien kulttuuripolitiikan uutta

suuntaa haetaan asukkaiden ja hallinnon välisestä arjen yhteistyöstä. Kulttuurikysymykset

halutaan saattaa päätöksenteon ytimeen, kuten Euroopan neuvoston kulttuuriraportti

korostaa. Jotta kunnat voivat tarjota oikeita kulttuuri- ja vapaa-aikapalveluja asukkailleen,

Page 386: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

353

niiden tulee tunnistaa asukkaidensa muuttuvat tarpeet. Ruotsissa on huomattu, mitä

kulttuuri- ja vapaa-aikapalvelujen tarjonnassa tarkoittaa, että kuntaan muuttaa uusien

kansainvälisten, tietointensiivisten yritysten miestyövoimaa. Kulttuurikysymykset on

Ruotsin kunnissa haluttu ottaa kunnallispolitiikan marginaalista päätöksenteon ytimeen.

Eestin kuntien kulttuurielämän keskeinen ja omintakeinen tapahtuma on laulu- ja

tanssijuhlat, joita varten lähes jokaisessa kunnassa on laululava. Tämän tradition avulla

halutaan säilyttää kansallinen kulttuuri. Tanssi � ja laulujuhlien avulla halutaan rakentaa

myös Suomen ja Eestin kansojen välistä kulttuuriyhteyttä. Eestin kuntien

kulttuuritehtäville ja kulttuurille yleensä itsenäistyminen ei ole ollut myönteinen asia.

Taloudelliset vaikeudet ovat hidastaneet kehitystä mutta kirjastot, museot ja kulttuuritilat

lakisääteisinä toimintoina halutaan kunnan voimavarojen mukaan pitää toiminnassa.

Suomen Liikuntalain ( 1054/1998 ) mukaan kunnan tehtävänä on luoda edellytyksiä

kuntalaisten liikunnalle. Liikuntapaikkojen tarjoaminen liikuntajärjestöjen avustamisen

kanssa ovat keskeisimmät keinot toteuttaa kunnille asetettua tehtävää. Edellytysten luonti

toteutuu myös kehittämällä terveyttä edistävää liikuntaa. Lähiliikuntapaikkojen

rakentaminen sekä kunnan omin varoin että valtionavustusten turvin on pääasiallisesti

kuntien itsensä hoitama tehtävä, kun taas liikuntapaikkojen kunnossapitoa on ostettu

liikuntajärjestöiltä ostopalveluna. Voimassa olevan liikuntalain mukaan kunnalla on

liikunta-asioissa yhteistyö- ja koordinaatiovelvoite. Kunnan toimintojen sisällä erityisesti

sivistystoimessa liikunta-asioiden yhteensovittaminen tapahtuu luonnollisena yhteistyönä

laaja-alaisissa lautakunnissa ja moniammatillisissa toimistoissa ja virastoissa. Kuntien

välisen yhteistyön muodot on säännelty kuntalaissa ja ne koskevat samalla tavalla

kulttuuria kuin nuorisotyötäkin.

Eestin urheilulaki ( Spordiseadus RT I 1998, 61, 982 ) sisältää samankaltaisen työnjaon

urheilun ja liikunnan alalla toimivien kunnan, valtion ja järjestöjen kesken kuin

Suomessakin. Eestissä kaikkien organisaatioiden tehtävänä on edistää kansalaisten

ruumiillista ja henkistä hyvinvointia, urheilullista elämäntapaa ja nuorten urheilullista

itsensä toteuttamista. Myös Suomen uusia liikuntalaki korostaa terveyttä edistävää

liikuntaa mutta myös liikunnan järjestämistä erityisryhmille. Suomen liikuntalain

tavoitteissa korostetaan lasten ja nuorten kasvua ja kehitystä edistävää toimintaa. Eestin

urheilulain mukaan kunnan ja kaupungin tehtävänä on Suomen tavoin edellytysten

Page 387: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

354

luominen urheilulle, jonka lisäksi kunta ja kaupunki velvoitetaan viiteen tehtävään eli

varaamaan urheiluun tarvittavat maa-alueet, tukemaan urheilujärjestöjen toimintaa,

takaamaan liikuntakasvatus kouluissa ja avustamaan liikuntaharrastuskoulujen sekä

kesäleirien toimintaa, ottamaan urheilutehtäviä varten virkailija tai antamaan tehtävät

jonkun toisen kunnan tai kaupungin vastaavalle työntekijälle ja pitämään lääninhallitus ja

kulttuuriministeriö ajan tasalla urheilupaikkojen hankintatarpeiden muuttumisesta. Eestin

urheilulaki velvoittaa siis kuntia palkkaamaan virkailijan urheilutehtäviä varten, jollainen

lakisääteinen organisointivelvoite suomalaisilta kunnilta poistettiin v. 1993 alusta.

Ruotsin kuntien liikuntapolitiikan uusi suunta näyttäytyi Ruotsin kuntaliiton kulttuuri- ja

vapaa-aikapolitiikan tulevaisuutta suuntaavassa projektissa vaatimattomammin, kuin miten

oli kulttuuripolitiikan ja nuorisopolitiikan laita. Aatteellisten yhdistysten kanssa

toteutetuissa osaprojekteissa ruotsalaiset liikuntajärjestöt olivat kuitenkin ottaneet

aikaisempaa suuremman vastuun sellaisista toiminnoista, joista aikaisemmin olivat

vastanneet kunnat. Liikuntajärjestöt olivat ottaneet vastuuta liikuntapaikkojen hoidosta,

kuten ostopalveluna on tapahtunut myös Suomen kunnissa. Toisaalta samaan aikaan

Ruotsin urheilupolitiikkaa on linjattu 2000-luvulle valtiopäivillä hyväksytyllä

kulttuurivaliokunnan mietinnöllä, jonka tavoitteiden on tarkoitus ohjata myös paikallisia

toimijoita, myöskin kuntia. Tavoitteet ovat pitkälti yhteneväiset suomalaisen ja eestiläisen

liikuntalainsäädännön tavoitteiden kanssa, sillä lasten, nuorten ja aikuisten liikunta- ja

urheiluedellytysten luonnin tavoitteena on hyvän kansanterveyden ylläpitäminen sekä

liikunnan ja urheilun mahdollistaminen kaikkien liikunnan ja urheilun toimijoiden ( valtio,

kunta, urheiluseurat ja vapaa-ajan organisaatiot ) yhteistyönä. Ruotsalaisten kuntien

keskeinen liikuntapoliittinen tehtävä on ollut rakentaa kuntaan monipuolinen liikunnan ja

vapaa-ajan infrastruktuuri ulko- ja sisäliikuntapaikkoineen.

Suomalaisen nuorisotyön tehtävänä Nuorisotyölain ( 235/1995 ) mukaan on nuorten

elinolojen parantaminen ja edellytysten luominen nuorisotoiminnalle. Nuorisotyölaki

velvoittaa kuntia nuorten elinolojen parantamiseen muttei anna keinoja tehtävän

suorittamiseen. Tehtävä edellyttää, että kunnat toimivat omista lähtökohdistaan ja että

nuorten elinolojen parantaminen huomioidaan kunnallisessa päätöksenteossa. Tehtävän

hoidon keskeinen toimintamalli on poikkihallinnollinen, seutukunnallinen, usean kunnan

yhteinen, kunnan ja kolmannen sektorin välinen tai jopa kansainvälinen yhteistoiminta.

Nuorten työpajatoiminnasta on kehkeytynyt kuntien uusi, innovatiivinen ja hyvin hoidettu

Page 388: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

355

kuntien nuorisopalvelujen muoto, jonka avulla on parannettu laajasti nuorten elinoloja ja

tuettu nuorten elämänhallintaa. Nuorten elinolojen parantamistehtävä yleensä ja nuorten

työpajatoiminta erityisesti on ollut vastaus nuorisotyöttömyyden hoitoon ja nuorten

syrjäytymiseen yhteiskunnassa.

Ruotsin kuntien nuorisopolitiikka painottuu vapaa-aikapolitiikkaan ja edellytysten

luontiin nuorten kansalaistoiminnalle, joka on myös suomalaisen kunnan nuorisopolitiikan

toinen tehtäväkokonaisuus. Nuorisoyhdistysten avustaminen on edelleen yksi

keskeisimmistä kuntien nuorisotyötehtävistä. Toinen edellytysten luontitehtävä on

nuorisotilojen ylläpito ja tarjoaminen niin yhdistysten kuin yleisesti nuorten

harrastuskäyttöön. Nuorisotiloja tarvitaan nuorisopalvelujen tuottamiseen tarvittavaksi

infrastruktuuriksi. Ruotsin ja Suomen nuorisotyötä yhdistää yhteinen huoli

nuorisoyhdistysten vaikeuksista tavoittaa tämän päivän nuoria ja toisaalta saada heidät

ylipäätäänkin osallistumaan ja vaikuttamaan itseään koskeviin asioihin. Uusia

osallistumisen muotoja etsittiin Ruotsin kuntaliiton kulttuuri- ja vapaa-aikapolitiikan

kokeilussa ja samaa on tehty suomalaisessa sisäasianministeriön luotsaamassa �Osallisuus�

�hankkeessa.

Eestin kuntien nuorisotyötä pidetään liian koulukeskeisenä mutta Tallinnan valtuuston

hyväksymät nuorisotyölain ( Noorsootöö seadus RT I 1999, 27, 392 ) mukaiset tavoitteet

eivät enää viittaa koulukeskeisyyteen, vaan ne luotsaavat ongelmalähtöisesti moderniin

nuorisotyötulevaisuuteen. Tavoitteiden mukaan Tallinna haluaa rakentaa terveellisen

nuorten vapaa-ajan toiminnan, kehittää nuorisotiedotusta, luoda sellaisen järjestelmän, jolla

ennalta ehkäistään huumeiden käyttöä ja rikollisuutta, luodaan nuorten

työllistämisjärjestelmä, tuetaan nuoriso- ja opiskelijayhdistysten toimintaa, organisoidaan

nuorten harrastustoiminnan ja vapaaehtoistoiminnan yhteistyö ja työstetään oma

nuorisotyösuunnitelma. Nuorisotyölaki siis velvoittaa kunnan ja kaupunginvaltuuston

asettamaan nuorisotyölle tavoitteet ja kirjaamaan kehittämissuunnitelmaansa tavoitteiden

saavuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet. Toisena kunnan ja kaupungin lakisääteisenä

tehtävänä on tukea talousarviovaroin kunnan tai kaupungin alueella toimivien

nuorisoyhdistysten nuoriso-ohjelmia ja nuorisoprojekteja, joita varten valtuuston on

vahvistettava tuettavien toimintojen ehdot, avustussysteemi ja tukemismuodot. Lisäksi

kunnan ja kaupunginvaltuuston asiana on omalla hallintoalueellaan toteuttaa muut

nuorisotyön järjestämistehtävät. Nuorisotyölaki antaa nuorisoyhdistyksille oikeuden tehdä

Page 389: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

356

kunnan tai kaupunginvaltuustolle kehittämissuunnitelmaehdotuksia ( aloitteita ).

Säännöksellä halutaan korostaa nuorisoyhdistysten merkitystä kunnan kehittämiseen

osallistamisessa. Suomen kuntalaki säätää kunnan asukkaiden aloiteoikeudesta. Kaikkia

kolmen maan nuoria koskettaa Euroopan unionin komission Nuoriso-toimintaohjelman

nuorisoaloitteet, joilla voidaan edistää nuorisoryhmien osallistumista kunnan

kehittämiseen. Muutoinkin EU:n ohjelmaohjauksella ja suosituksilla on maiden

nuorisotyötä samanlaistava vaikutus, vaikka EU:n tarkoitus ei ole maiden

nuorisotyölainsäädännön harmonisointi. Nuorisotiedotus nuorisotyön työmuotona on hyvä

esimerkki samanlaistuvasta nuorisotyöstä.

11.3. Suomen, Ruotsin ja Eestin kuntien kulttuurin, liikunnan ja nuorisotyönoikeudellisen ohjauksen eroavuudet

Valtion ja kuntien välisen suhteen keskeiset ohjausmuodot Ruotsissa, Suomessa ja Eestissä

ovat edelleen sääntelyohjaus ja resurssiohjauksen muodoista valtionosuusohjaus. Ruotsi

eroaa muista maista siinä, että tavoite- ja tulosohjauksesta ( mål- och resultatstyrning ) on

tullut uusi keskeinen oikeudellisen ohjauksen muoto myös kuntien ja valtion välisessä

suhteessa. Kuitenkin ruotsalaisissa kunnissa tasapainoillaan valtion erilaisten

ohjausmuotojen ja kunnallisen itsehallinnon välillä. Valtion harjoittamassa

resurssiohjauksessa talousarvio-ohjaus on Eestissä edelleen tärkeässä asemassa. Suomessa

tulostavoiteohjaus toimii ensisijassa molempien julkisen hallinnon organisaatioiden sisällä

ja tulossopimusohjaus erityisesti valtionhallinnon eri organisaatioiden välillä.

Tulosperusteinen ohjaus tavoiteohjauksen muotona on mahdollista käyttää myös valtion ja

kunnan välisessä ohjauksessa, kuten tämän tutkimuksen aihepiiristä valtakunnallisten

nuorisokeskusten osalta on toimittu. Suomessa tuloksellisuuden arviointi on noussut

keskeiseksi kunnallisten palvelujen kehittämisen välineeksi. Palvelujen vaikutusten

arviointia kulttuuritoimessa, liikuntatoimessa ja nuorisotyössä Suomessa pidetään

vaikeana.

Yksityiskohtaisen valtionosuusvalvonnan tilalle on Suomessa kehitetty uusia seuranta- ja

arviointijärjestelmiä. Taiteen perusopetuksessa on lakisääteinen, kaksitasoinen laadun

arviointijärjestelmä, joka on hallinnollista ohjausta. Sen taustalla on uusi hallintoajattelu (

NPM ), jossa valtionviranomaiset eivät enää ennakollisilla suunnittelujärjestelmillä ohjaa

kuntia, vaan tilalle on tullut jälkikäteinen toteutuneen toiminnan laadun arviointi, jossa

arvioidaan asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Lääninhallitukselle on annettu eri

Page 390: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

357

ministeriöiden ohjauksessa alueellinen peruspalvelujen arviointitehtävä, joka ensisijassa

tarkoittaa kuntien itsensä toteuttaman itsearvioinnin tulosten keruuta läänikohtaista

seurantaa varten. Tarkoitus ei ole valvoa kuntien toimintaa, sillä lääninhallituksella ei

Suomessa ole enää kuntien toiminnan silmälläpitotehtävää.

Toisin on Eestissä, sillä paikallisen itsehallintolain mukaan maaherran asiana on kuntien

toiminnan laillisuusvalvonta. Hän myös valvoo kuntien ja kaupunkien käytössä ja

hallinnassa olevan valtion omaisuuden lainmukaisuutta ja tarkoituksenmukaista käyttöä.

Suomessa lääninhallitukset toimivat yleisinä kanteluviranomaisina. Yksittäinen henkilö voi

tehdä lääninhallitukselle vapaamuotoisen hallintokantelun, jossa hän ilmoittaa

kunnallisen viranomaisen virheellisestä virkatoimesta tai toimimattomuudesta. Tämän

lisäksi kansalaisen on mahdollista kannella eduskunnan oikeusasiamiehelle tai

oikeuskanslerille. Jälkikäteinen oikeudellisen ohjauksen ja valtion valvonnan muoto

Suomessa on kunnallisvalitus, joka on luonteeltaan laillisuusvalitus. Kunnallisvalitusta

edeltää hallinnon sisäinen päätösten oikaisukeino, oikaisuvaatimus, jolla

kunnallishallinnon alemmat päättäjäorgaanit voivat kirjallisen laillisuus- tai

tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen perusteella oikaista päätöksensä ulkopuolisen

puuttumatta asiaan. Ruotsin kunnallislaki sisältää määräykset laillisuusperusteisesta

kunnallisvalituksesta, joka voidaan tehdä myös lautakunnan päätöksestä. Eestin paikallinen

itsehallintolaki ei tunne varsinaista kunnallisvalitusta. Jokaisella on oikeus hakea muutosta

valtuuston tai hallituksen antamiin säädöksiin niiltä itseltään, jos säädös loukkaa hakijan

oikeutta. Jos nämä epäävät muutoksen tai jättävät sen kumoamatta, on hakijalla oikeus

kääntyä tuomioistuimen puoleen. Menettely muistuttaa suomalaista

oikaisuvaatimuskäytäntöä.

Myös Ruotsissa kansalaiset voivat kannella oikeusasiamiehelle. Ruotsin

hallintotuomioistuinten tarkoituksenmukaisuusharkinnan käyttömahdollisuus

oikeusharkinnan lisäksi on koettu kunnissa ongelmalliseksi, sillä kuntien erilaistunut

hyvinvointipolitiikan hoitaminen on toisaalta ristiriidassa valtion keskitettyjen ratkaisujen

kanssa. Eestissä puolestaan oikeuskanslerin asiana on kunnan ja kaupungin

itsehallintoelinten antamien säädösten perustuslainmukaisuuden ja lainmukaisuuden

valvonta. Eestissä kunnan ja kaupungin perussäännöstö ( põhimäärus ) alistettava

oikeuskanslerin laillisuusvalvontaan. Eestin käytäntö eroaa muiden maiden käytännöstä.

Page 391: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

358

Suomessa eikä Ruotsissa valtuuston antamia johtosääntöjä tarvitse alistaa valtion

viranomaisen vahvistettavaksi.

Modernin hallintokulttuurin omaksumia hallinnollisen ohjauksen muotoja on kaikissa

kolmessa vertailumaassa käytössä. Keskeisiä hallinnollisen ohjauksen ulkoisia subjekteja

ovat valtion hallintoon kuuluvat ministeriöt ja niiden asiantuntijaelimet sekä

lääninhallitukset. Kulttuuripolitiikan tavoitteet on kaikissa kolmessa maassa asetettu

valtakunnallisessa prosessissa kunkin maan kulttuurihallintojärjestelmässä. Vaikka asetetut

valtakunnalliset tavoitteet eivät sidokaan kuntien kulttuuritoimijoita, on valtakunnallisilla

linjauksilla ollut merkitystä kaikissa maissa myös kuntien kulttuuritoiminnan. Ruotsin

valtion kulttuurineuvosto ( Statens kulturråd ) seuraa ja arvioi myös kuntien

kulttuuriviranomaisten toimintaa yhteistyössä näiden kanssa. Myös suomalaista modernia

opetusministeriön kulttuuriyksikön hallinnollista ohjausta luonnehditaan

vuorovaikutteiseksi. Eestin kulttuuriministeriön hallinnollista ohjausta puolestaan

luonnehditaan löyhäksi ja paikallishallinnon aloitteellisuuteen luottavaksi. Informaatio-

ohjaus hallinnollisen ohjauksen keskeisenä muotona yhdistää kaikkien kolmen maan

valtion kulttuurihallinnon suhteet kuntien kulttuuritoimijoihin. Suomalaista

kulttuuripolitiikan hallinollista ohjausta kuvaa myös vahva strategiaohjaus, erityisesti

tietoyhteiskuntaa luotsaava tietostrategia.

Valtion hallinnon organisaatiot ohjaavat kaikissa maissa myös kuntien nuorisotyötä ja

nuorisopolitiikan suuntaa. Ruotsin nuorisohallituksen ( Ungdomssyrelse ) tehtävänä on

tukea ja edistää kuntien nuorisopolitiikkaa ja yhteistyössä kuntien kanssa seurata

nuorisotyötä. Valtiopäivien hyväksymillä nuorisopolitiikan linjauksilla on

kulttuuripoliittisten linjausten tavoin kuntien toimintaa ohjaava vaikutus. Vaikka

Suomessakin on toimittu vastaavalla tavalla, Ruotsin käytäntö valtiopäivien

kulttuurivaliokunnan linjausmietintöineen näyttää vahvemmalta ohjauksen muodolta kuin

Suomessa, jossa mietintöjä jämerämpi ohjauksen muoto on varsinainen säädösohjaus.

Ruotsin nuorisopolitiikka on tavoiteohjattua nuorisopolitiikkaa ( målstyrd

ungdomspolitik ). Myös Ruotsissa nuorisopolitiikka nähdään sektorirajat ylittävänä

toimintana, kuten Suomessa nuorten elinolojen parantaminen. Suomen opetusministeriön

nuorisoyksikön harjoittama konserniohjaus vastaa Ruotsin nuorisohallituksen sektorirajat

ylittävää työskentelytapaa ( sektorövergripande ). Ruotsin nuorisohallitus kehittää yhdessä

Ruotsin kuntaliiton kanssa tulos- ja tavoiteohjauksen edellyttämää toiminnan arviointi- ja

Page 392: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

359

tiedonkeruujärjestelmää. Suomen opetusministeriön nuorisoyksikkö ohjaa myös kuntien

toimintaa uusien nuorisotyömuotojen tuottamisohjauksella. Suomalaisen nuorisotyön

strategiatyö ja �ohjaus ovat olleet uraa uurtavia myös siinä mielessä, että se on tehty

vuorovaikutteisessa toimintaprosessissa. Eestin kuntien nuorisotyön ja

harrastuskoulutoiminnan hallinnollinen ohjaus on opetusministeriön nuorisotyö- ja

harrastusosaston vastuulla. Ohjaus on nuorisopoliittista suunnitteluohjausta,

valtionapuohjausta ja informaatio-ohjausta. Nuorisopolitiikan yhteensovittaminen ja

varsinainen suunnan näyttäminen Eestissä tapahtuu hallituksen nuorisovaliokunnassa, jossa

eri ministeriöiden edustajien lisäksi on jäseniä eduskunnan kulttuurivaliokunnasta,

kunnallishallinnosta sekä lasten ja nuorten yhdistyksistä. Valiokunnalla on nuorisotyöalaa

koskevien sopimusten tarkastustehtävä. Eestissä opetusministeriö harjoittaa myös

nuorisoleiritoiminnan lupaohjausta.

Suomen ja Eestin liikuntalaki sisältävät kumpikin liikunnan ja urheilun alalla toimivien

organisaatioiden välisen työnjaon, joka on luonteeltaan ensi sijassa asteellinen ja toisaalta

myös alueellinen. Suomen opetusministeriön liikuntayksikön ohjauksen muodot ovat

informaatio-ohjaus, rahoitusohjaus, tulosohjaus ja ohjelmaohjaus. Kuntien

liikuntatoimeen kohdistuvat ohjauksen muodot käsittävät myös strategiaohjauksen,

laatuohjauksen ja hallintopäätösohjauksen. Opetusministeriön liikuntayksikön

tehtävänä on myös vetää liikuntapolitiikan linjaoja, joiden tarkoituksena on toimia myös

hallinnollisen ohjauksen välineinä. Tehokkaalla informaatio-ohjauksella houkutellaan

liikunnan toimijat mukaan erilaisiin valtakunnallisiin terveyttä ja väestön hyvinvointia

edistäviin valtakunnallisin ohjelmin ja hankkeisiin. Informaatio-ohjauksen tueksi tarvitaan

myös taloudellisia porkkanoita eli rahoitusohjausta, jota harjoitetaan myös kulttuurin ja

nuorisotyön osalta. Ruotsin valtiopäivät on hyväksynyt myös kansallisen liikuntapolitiikan

suuntaviivat, joissa korostetaan eri toimijoiden yhteistyötä ja asetetaan painopiste

paikalliseen lasten ja nuorten liikuntatoimintaan. Ruotsin valtion liikuntahallinto on

järjestetty poikkeuksellisesti verrattuna oman maan kulttuuri- ja nuorisohallintoon kuin

myös Suomen ja Eestin valtionhallintoon. Urheilun tukemisen hallintotehtävä on uskottu

Ruotsin valtionurheiluliitolle ( Sveriges Riksidrottsförbund, RF ). Ministeriötasolla

urheilukysymykset kuuluvat kulttuuriministeriön toimialaan kuten on laita myös Eestissä.

Urheilun rahoitusohjauksesta vastaavat yhdessä kulttuuriministeriö, Ruotsin kuntaliitto ja

valtionurheiluliitto. Eestin kulttuuriministeriön pieni urheiluosasto harjoittaa informaatio-

ohjausta ja talousarvio-ohjausta. Kunnat saavat valtion talousarviosta sekä

Page 393: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

360

valtionosuuksia että valtionavustuksia urheilulaissa määritellyin periaattein. Määrärahoja

voi urheilun toimintamuotojen mukaan olla niin kulttuuri-, opetus- kuin

sosiaaliministeriön pääluokissa.

Lääninhallituksilla on kussakin maassa erilainen rooli kuntien toiminnan ohjaajana.

Eestissä maaherran rooli määritelty nuorisotyölaissa. Hänelle kuuluu nuorisopolitiikan

suunnitteluohjausta, talousarvio-ohjausta, informaatio-ohjausta sekä osallistumista

nuorisotiedotuksen ja �neuvonnan organisointiin. Maaherran asiana on lääniin

kuuluvien kuntien toiminnan laillisuusvalvonta sekä nuorisotyöhön myönnettyjen

valtionosuuksien valvonta. Suomessa lääninhallitukset arvioivat kuntien peruspalveluja,

joka on laatuohjausta, kuten jo alussa olen maininnut ja lääninhallitusten sivistysosastot

huolehtivat EU:n rakennerahasto-ohjauksesta kuntien kulttuuri-, liikunta- ja

nuorisotoimen suuntaan. Myös Ruotsissa lääninhallitukset huolehtivat rakennerahasto-

ohjauksesta. Ruotsin lääninhallitukset ovat hallituksen ja valtiopäivien etäispäätteitä

läänissä ja niiden tehtävänä on sovittaa yhteen valtiolliset ja kunnalliset toiminnot läänissä.

Lääninhallituksen muutoin laajat tehtävät eivät sisällä nuorisotyötä eivätkä liikuntaa.

Kulttuuri on yhdistetty ympäristökysymyksiin ja kulttuuriperintöön. Suomen

nuorisotyölain mukaan lääninhallituksella on konserniohjaustehtävä nuorten elinolojen

parantamisessa. Alueellisten nuorisoneuvostojen ja liikuntaneuvostojen ohjaus on lähinnä

informaatio-ohjausta. Läänin liikuntatoimen kuntiin kohdistama ohjaus on edellä

mainittujen lisäksi valtionavustusohjausta ja asiantuntijaohjausta erityisesti

liikuntarakentamisen osalta. Läänin taidetoimikunnat haluavat nähdä itsensä kuntien ja

kunnissa toimivien taiteilijoiden sekä taide- ja kulttuuriryhmien yhteistyökumppaneina,

vaikka tukevatkin toiminta-alueensa taide- ja kulttuurielämää harjoittaen näin myös

rahoitusohjausta informaatio-ohjauksen lisäksi.

Kunnan sisäinen hallinnollinen ohjaus on perusmuodoiltaan kaikissa vertailumaissa

samankaltainen. Kaikissa maissa voidaan puhua lakisääteisestä tavoite- ja

tulosohjauksesta. Valtuuston keskeinen ohjausinstrumentti lain mukaan on tavoitteiden ja

päämäärien asettaminen. Ruotsissa ja Suomessa vapaakuntakokeilun tuloksena

lautakuntien määrää supistettiin melko rajusti, joka tarkoitti, että luottamushenkilöiden

määrä väheni ja viranhaltijoiden suhteellinen osuus kasvoi. Tämä tilanne on erityisesti

Ruotsissa saanut aikaan jännitteen luottamushenkilöiden ja erityisosaamista omaavien

viranhaltijoiden välille. Luottamushenkilöiden rooli visioiden ja tavoitteiden asettajana on

Page 394: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

361

korostunut ja nimenomaan tähän taitoon ruotsalaiset kuntien viranhaltijat eivät luota.

Suomalaisessa kunnallisoikeudellisessa kirjallisuudessa vastaavaan ilmiöön ei ole samalla

tavalla puututtu tai ilmiö ei ole tämän tutkimuksen aineistossa tullut esille. Kuntien

johtamisjärjestelmät eroavat toisistaan. Suomessa on lakisääteinen

kunnanjohtajajärjestelmä, joka edustaa ammattijohtajuutta. Kunnanjohtaja voi olla myös

valtuuston toimikaudeksi valittu ja toimia kunnanhallituksen puheenjohtajana. Ruotsin

päätoimiset luottamushenkilöt, kunnallisneuvokset, johtavat kuntaa. Kunnan johtava

viranhaltija puolestaan on hallintojohtaja tai kansliapäällikkö. Ruotsin tapaan Eestissä

kunnan johtaminen on poliittisen luottamushenkilön harteilla. Kunnanhallituksen

puheenjohtajana toimiva kunnanjohtaja tai pormestarin valtuuksiin kuuluu myös

ehdotuksen tekeminen kunnan tai kaupunginhallituksen kokoonpanosta. Kunnanjohtajan

tai pormestarin asiana on nimittää kunnan korkein viranhaltija, kunnan- tai

kaupunginsihteeri. Käytäntö näyttäisi edustavan tulosjohtamisajattelua.

Kunnan toimintojen ohjaus tavoiteohjauksen lisäksi on kunnallista säädösohjausta.

Suomessa valtuuston asiana on johtosääntöjen antaminen, joilla se järjestää kunnan

hallinnon. Eestissä sekä valtuustolla että hallituksella on kunnallisten säädösten anto-

oikeus, joka on valtiollisen laillisuuskontrollin alaista. Lisäksi kunnalliset säädökset

julkaistaan valtion säädöskokoelman lisäosassa. Ruotsissa valtuusto antaa johtosääntöjä

lautakuntien toiminnasta ja työskentelymuodoista.

Kunnan asukkaan mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintojen

ohjaamiseen on yksi tämän päivän keskeisistä kunnallisoikeudellistakin kysymyksistä.

Ruotsissa käyttäjädemokratiaa on kehitetty jo 1970-luvulta lähtien. Suuren demokratian

eli valtuustojen, hallitusten ja lautakuntien rinnalla puhutaan pienestä demokratiasta, jossa

arjen tekijöille mahdollistetaan toiminta vanhempainneuvostoissa, asukasyhdistyksissä ja

käyttäjäraadeissa. Käyttäjädemokratiaa on edistetty Suomessa ponnekkaasti vasta 1990 �

luvulla ja erityisesti �Osallisuus� �hankkeessa. Suomen kuntalaki velvoittaa valtuuston

huolehtimaan, että kunnan asukkaille luodaan edellytykset osallistua ja vaikuttaa. Laki

sisältää jopa esimerkinomaisen luettelon edistämistoimenpiteistä. Vastaavaa ei löydy

Ruotsin eikä Eestin kunnallislaeista. Ruotsin kunnallislaki antaa osallistumis- ja

vaikuttamismahdollisuuden kunnan jäsenille ( medlemnar i kommunen ), joka on laajempi

käsite, kuin kunnan asukas Suomen osallistumisoikeudessa. Ruotsin ja Eestin kunnallislait

antavat valtuustoille mahdollisuuden kysellä kunnan asukkaiden ( Ruotsissa kunnan

Page 395: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus

362

jäsenten ) mielipiteitä mielipide- ( opinionundersökning ) tai asukaskyselyllä (

elanikeküsitlus ). Erityinen kunnan asukkaan aloiteoikeus löytyy sekä Suomen että Eestin

kunnallislainsäädännöstä. Myös lautakuntien kokouksia on avattu Ruotsissa

kuntalaisille, joka on mahdollista myös Suomessa, jos toimielin itse niin päättää.

Pääsääntönä ovat suljetut hallituksen ja lautakuntien kokoukset. Nuorten osallistumista ja

vaikuttamista on edistetty perustamalla sekä Suomessa että Ruotsissa nuorisovaltuustoja

ja nuorisoneuvostoja. Nuorten vaikuttamismuodoissa verkostotyö ja uusien sähköisten

viestinten käyttö lupaa positiivista tulevaisuutta.

Page 396: Kunnan toimintavelvoite ja toiminnan oikeudellinen ohjaus