KUNTAYHTEISÖN JOHTAMINEN

Kunnallisalan kehittämissäätiöntutkimusjulkaisut, nro 28

© Pole-Kuntatieto Oyja Aimo Ryynänen

Vammalan Kirjapaino Oy, Vammala 2001

ISBN 952-9740-84-0ISSN 1235-6956

5

Sisällys

ALKUSANAT 9

1 NÄKÖKULMIA EUROOPPALAISEEN KUNTIENJOHTAMISEEN 111.1 Eurooppalainen haaste 111.2 ”Eurooppalainen” johtamismalli 131.3 Julkisen hallinnon reformit ja nykytilan ongelmallisuus 171.4 Kunnallista itsehallintoa koskevan doktriinin muutos ja kunnan

johtaminen 191.5 Miksi johtamistoimintojen uudelleenarviointi on paikallaan? 201.6 Tutkimustehtävä 24

2 VALTUUSTO KUNNAN PÄÄTÖSVALLAN KÄYTTÄJÄNÄ– POLITIIKKAA HALLINNON PURISTUKSESSA? 282.1 Onko valtuuston päätösvallalle tilaa ammattijohtamisen ja

kunnan asukkaiden suoran vaikuttamisen välissä? 282.2 Kaksi tarkastelukulmaa 292.3 Valtuustoa koskevasta tutkimuksesta 302.4 ”Hobbyhallinnon” toimintamahdollisuudet 342.5 Ovatko demokratia ja edustuksellisuus tietoyhteiskunnassa

vanhanaikaisia? 352.6 Hallinnonuudistushankkeet hallinnon aseman vahvistajina 372.7 Suomalainen ”palveludemokratian” mukainen itsehallintonäkemys 392.8 Tavoitteilla ohjaamisen rajallisuus 402.9 Konkreettiset muutostarpeet 422.10 Johtopäätöksiä 46

3 SUOMALAISEN KUNNAN JOHTAMINEN: NYKYTILA,VAIHTOEHDOT JA MUUTOSMAHDOLLISUUDET 483.1 Kuntalaki ja asiaa koskeva keskustelu 483.2 Asenteiden lukkiutuminen 513.3 Valmistelun ja päätöksenteon välinen rajanveto perusteena johtamis-

toimintojen jakamiselle 533.4 Esittelymenettely vallankäytön välineenä ja vastuusuhteiden

vääristäjänä 543.5 Kansanvallan vaatimukset 563.6 Poliittisen johdon ja virkajohdon välinen työnjako suomalaisessa

kunnassa 58

3.7 Valtuuston ja hallituksen puheenjohtajien sekä kunnanjohtajanvälinen työnjako 64

3.8 Kunnanhallitus – suomalainen ja ruotsalainen kummajainen? 66

4 KANSAINVÄLISTEN ESIMERKKIEN SOVELLETTAVUUS 704.1 Yhteiskunnallisen taustan erilaisuuden huomioon ottaminen 704.2 Ruotsin kunnanneuvosjärjestelmä 714.3 Norjan johtamisjärjestelmän parlamentarismileima 744.4 ”Yksipäiseen” johtamisjärjestelmään: Saksan osavaltioiden

uudistukset 744.5 ”Maalaiskuntamaisen” kunnan johtaminen – esimerkkinä Itävalta 824.6. Suora vaali 834.7 Ranskalaisen kunnan johtajan asema 894.8 Muita esimerkkejä 924.9 Onko ihanteellista kunnallislainsäädäntöä olemassa? 94

5 KUNNAN JOHTAJA – TOIMITUSJOHTAJA, ASUKKAIDENEDUSTAJA, VALTION EDUSTAJA VAI JOTAIN MUUTA? 965.1 Tasapaino laillisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden kesken 965.2 Kuntaorganisaation johtaminen ja siihen kohdistuvat muutokset:

organisaation pirstoutumiskehitys 975.3 Kunnan johtaja kuntalaisten edusmiehenä 995.4 Valtiointressin edustaminen – tarvitaanko sitä kunnan sisällä? 1015.5 Erilaisten vaatimusten yhteen sovittaminen: johtamisoppien ja

kansanvaltavaatimuksen yhteen sovittamisen mahdollisuus 1035.6 Esimerkki eri roolien yhteen sovittamisesta 105

6 KUNNAN JOHTAMISJÄRJESTELMÄN OIKEUDELLISETREUNAEHDOT 1076.1 Organisaatiovapauden periaate 1076.2 Demokratiateoreettiset reunaehdot 1076.3 Konsensus- ja neuvotteluyhteiskunnan legitimiteettikriisi 1116.4 Organisaatiorakenteen selkeyden ja läpinäkyvyyden vaatimukset 1136.5 Taloudellisuusvaatimus 1156.6 Kokeilusäännösten käyttö 115

7 KOKOAVIA HAVAINTOJA 1177.1 Kunnan poliittinen rooli vaikuttaa myös johtamistoimintojen

uudistamistarpeeseen 1177.2 Kunnallisen johtamisen uusi määritelmä 1187.3 Valtuuston puheenjohtaja poliittiseksi johtajaksi 1217.4 Johtamistoimintoihin kohdistuvista muutoksista 1247.5 Riittääkö yhteistyön rasvaaminen? 1267.6 Tasapainottamisvaatimus johtamisoppien ja kansanvaltaisuus-

vaatimuksen välillä 127

LÄHTEET 129

LUETTELO TUTKIMUSHANKKEESEEN LIITTYVISTÄ PRO GRADU-TUTKIELMISTA 135

LIITTEINÄ OLEVAT ERILLISSELVITYKSET:Minna Karhunen: Kunnanhallituksen puheenjohtajan rooli kunnanjohtamisjärjestelmässä 137Sini Kuittinen: Ruotsin kunnanneuvoksen ja virkajohtajan välinentyönjako käytännössä 159Mirja Fallenborg: Kunnallinen parlamentarismi kunnan johtamisjärjestel-män kannalta – Norjan kunnallisen parlamentarismin soveltuminenSuomen kuntiin 169

9

Alkusanat

”Nykyinen asiantila luottamusmiesvaltoineen ja virkamiesvaltoineen on varsin hyvä jahyvässä tasapainossa. Eikä nyt pitäisi suunnitella missään yliopistossa, eikä poliittisessapuolueessa erityisiä muutoksia suomalaisen kunnallishallinnon muotoihin.”

Kaupunginjohtaja Aaro Heikkilä kirjassa Kyläpäällikkö Aaro Heikkilä (toim. MarttiMeuronen 1988)

Viime vuosina on myös kunnallishallinnon uudistamisessa alettu lisääntyvässämäärin etsiä eri maiden parhaita käytäntöjä. Vuorovaikutus on saattanut käyn-tiin omien järjestelmien kriittisen arvioinnin, oppimisen muilta. Mutta se onvoinut johtaa myös vakuuttumiseen siitä, että omat ratkaisut ovat omiin tarpei-siin soveltuvimmat. Länsi-Euroopan maiden rikas ja monitahoinen demokra-tiakäsitys ja käytäntö antavat tälle lisääntyvälle vuorovaikutukselle vastedeskinerinomaisen perustan.

Kunnan johtamisjärjestelmä tarjoaa tästä hyvän esimerkin. Se kytkeytyymyös muihin kunnallisen itsehallinnon keskeisiin kysymyksiin kuten kansanvallanja legitimiteetin vaatimuksiin, valtuuston asemaan sekä politiikan ja hallinnonväliseen työnjakoon.

Voidaan tietysti olla sitä mieltä, ettei maassamme ole tässä suhteessa akuut-teja muutostarpeita. Vuoden 1995 kuntalain kaikkia mahdollisuuksia kunnan joh-tamisen järjestämiseksi ei nimittäin ole otettu käyttöön. Valtioneuvoston edus-kunnalle antamassa kuntalakia koskevassa selonteossa (VNS 3/1999) tältä osintodettiin näyttävän ”siltä, että tällä hetkellä ei kunnissa ole sellaisia suunnitel-mia kunnanjohtajajärjestelmän kehittämisestä, jotka vaatisivat säännöksiin pe-rusteellisempia uudistuksia”. Tämä toteamus eittämättä pitää paikkansa. Sen si-jaan on arvioimatta, mistä sanottu seikka johtuu. Monipuoluejärjestelmästä seu-raava poliittisten johtopaikkojen jakaminen eri henkilöille (valtuuston puheen-johtajuus, hallituksen puheenjohtajuus sekä varapuheenjohtajuudet) ja toisaaltakuntien virkajohtajien vahva asema, joka perustuu ammattiosaamisen ohella

10

melko säännönmukaisesti puolueen jäsenyyteen, ovat tosiasiat, joiden johdostasuhtautuminen mihin tahansa muutokseen on voittopuolisesti torjuva. Torjuntaon estänyt myös havaitsemasta ulkoisten muutosten painetta, joka monissa maissaon käynnistänyt johtamisjärjestelmien muutosprosessin jo edellisillä vuosikym-menillä.

Käsillä olevan tarkastelun tavoitteena on tarjota tietoa ja näkökohtia senarvioimiseksi, millä tavoin uuden vuosisadan kunnallisen itsehallinnon haasteetvaikuttavat kunnan johtamisjärjestelmään. Johtamisjärjestelmää tarkastellaan tässäkoko kunnan toimintajärjestelmään kytkettynä osana.

Tutkijoiden tehtävä on antaa aineksia yhteiskuntakeskustelulle ja siitä mah-dollisesti seuraaville uudistuksille. Kunnan johtamisjärjestelmän osalta tässä suh-teessa maassamme on ollut yllättävän suuri aukko (ks. esim. Modeen 1996, jokapitää kunnanjohtajajärjestelmää yhtenä tärkeänä kunnallisoikeudessa tutkittavanakysymyksenä). Tutkimushankkeen tuloksena syntyneen raportin tarkoituksenaei kuitenkaan ole pelkästään suomalaisen kunnanjohtaja-instituution tarkastelu,vaan johtamisjärjestelmän laaja-alainen arviointi.

Tutkimushankkeen toteutumiseen ovat myötävaikuttaneet tutkimusapulai-sina eri yhteyksissä toimineet Tampereen yliopiston kunnallistieteiden laitoksenopiskelijat Sini Kuittinen, Mirja Fallenborg ja Minna Karhunen. Parhaat kii-tokseni heille tärkeiden osakysymysten selvittämistyöstä: Sini Kuittiselle Ruot-sin johtamisjärjestelmää koskevasta selvityksestä, Mirja Fallenborgille Norjanparlamentarismijärjestelmää koskevasta selvityksestä ja Minna Karhuselle kun-nanhallituksen puheenjohtajan asemaa koskevasta selvityksestä. Kiitokset myösniille henkilöille, joiden kanssa olen voinut vaihtaa ajatuksia kuntien todellisuu-desta ja sen johtamiseen liittyvistä kysymyksistä. Hankkeen toteutumisesta kii-tokset ennakkoluulottomalle rahoittajalle, Kunnallisalan kehittämissäätiölle.

Tampereella kesäkuussa 2001

Aimo Ryynänen

11

1 Näkökulmia eurooppalaiseen kuntienjohtamiseen

1.1 Eurooppalainen haaste

Kautta historian ovat vahvat johtajat olleet keskeisesti muovaamassa eurooppa-laista todellisuutta – niin hyvässä kuin pahassa. Monet jälkeenpäin viisaiksi jatarpeellisiksi osoittautuneet hankkeet ovat vaatineet yksilöiden – johtajien – vah-vaa panosta, jopa vastoin yleistä mielipidettä. Euroopan unionin synnyttäminenon yksi esimerkki tästä. Kansanvaltaisesti hallitut eurooppalaiset valtiot eivät tie-tenkään tarvitse yksinvaltiaita, mutta kysyntää on edelleenkin vahvoista mieli-pidevaikuttajista, suunnannäyttäjistä, ennakoijista.

Mutta eihän kuntatasolla nykyaikana ole käyttöä tällaisille kyläpäälliköille,näyttää olevan yleinen ajattelutapa maassamme. Tarvitsemmeko me esimerkiksiRanskan mallista vahvaa paikallisvaikuttajaa, ”kunnan valistunutta itsevaltiasta,päätuomaria, rippi-isää ja edunvalvojaa”, kuten ranskalaista kuntajohtajaa onkuvattu (Alue- ja paikallisdemokratia Euroopan unionissa 1999, 126). Riittä-nee, että kunnan virkajohtaja hoitaa tehokkaan toimitusjohtajamaisesti laitos-maista kuntaa ja luottamushenkilöjohtajat valvovat enemmän tai vähemmän ak-tiivisesti tätä hallinnointia ja palveluorganisaation toimintaa. Tässä vaiheessa envielä pyri ottamaan suoraan kantaa tähän ajatteluumme, vaan aluksi peilataansen rinnalla muunlaista ajattelua ja toimintamallia.

Itsestään selvää on, että johtajuuteen ja johtamiseen kohdistuu jatkuvastimuutoksia. Eri aikoina ne ovat olleet kovin erilaisia. 1960-luvun lopulla pyrit-tiin poistamaan hallinnon demokratiavajeita, vaikkakin leimallisimpana piirtee-nä oli valtio-ohjauksen kasvu. Tälle hallinnonuudistuksen vaiheelle ominaistaolivat kansalaisten osallistumismahdollisuuksien vahvistaminen, kansalaislähtöis-ten organisaatiomuotojen aikaansaaminen ja virkakunnan asemaan tehdyt muu-tokset. Seuraavilla vuosikymmenillä valtion ja hallinnon uudistamista määrittipuolestaan eräänlainen ekonomisointistrategia. Se ilmeni muun ohella materi-aalisena privatisointina, toisin sanoen yhteiskunnallisen ongelmanratkaisuvastuunsiirtämisenä yksityiselle sektorille. Myös deregulaatio, säännösten yksinkertais-

12

taminen, ja henkilöstön karsiminen kuuluivat tähän vaiheeseen. 1990-luvulla onrunsaasti esillä ollut julkisen hallinnon paradigmanmuutos täytäntöön panevas-ta (eksekutiivisesta) yritysmäiseen johtamiseen, New Public Managementiin.Ajattelun peruslähtökohtana oli näkemys siitä, että poliittiset ja suoritustehtä-vät olisi mahdollista erottaa toisistaan, jotta päästään tarpeellisena pidettyyntehokkuuden parantamiseen.

Suomalaisen kunnan johtamistapoihin erilaiset, kulloinkin muodissa olleetkansainväliset opit ovat heijastuneet vaihtelevalla tavalla. Milloin kuntien joh-tamista on kehitetty 3D-opeilla kuten 1980-luvun alussa, milloin lean manage-mentin, laatujohtamisen tai muun vastaavankaltaisen muodin mukaan (ks. näis-tä opeista esim. Hill–Klages 1993, samoin eri kehitysvaiheista Hoikka 1988).Onko uusi vuorovaikutusjohtaminen (Management by Interaction) seuraava joh-tamisismi (ks. Kamensky 2000, 283–285)? Nämä johtamisideologiset muotivir-taukset ovat jättäneet vähemmälle huomiolle sen perusseikan, miten samalla säi-lytetään vanhat täytäntöön panevan johtamisen arvot ja toiminnan mittarit, ku-ten poliittis-kansanvaltainen vallankäyttö tai oikeusvaltiollinen säännössidonnai-suus (ks. kritiikistä esim. König 1995, 358).

Johtajuuteen ja johtamiseen kohdistuvien muutosten esittelyssä on kuiten-kin syytä lähteä hieman omia kansallisia tarkastelujamme kauempaa.

Jo toisen maailmansodan kuluessa esitettiin eräässä tutkimuksessa käsitys,jonka mukaan Eurooppa voi tulla todellisen demokratian maailmaksi ainoastaansiten, että se muuttuu kunnalliseksi maailmaksi hylkäämällä siihenastisen esi-valtavaltiollisen järjestyksen ja rakentumalla alhaalta ylös. Demokratiaa opitaanja toteutetaan käytännössä ”alhaalta”, jolloin kunnallinen itsehallinto on samallademokratian koulu. Tämä itsehallinnon tärkeä tehtävä on meillä pohjoismaises-sa, ylhäältä ja keskitetysti, tasa-arvon varjolla yhdenmukaisesti johdetussa hy-vinvointivaltiossa jäänyt aiheetta taka-alalle.

Tämän ulottuvuuden vahvistamisen tarvetta perustelee myös vireillä olevayhdentymiskehitys. EU:n yhteisösäännöstö ja politiikka pannaan täytäntöön pai-kallis- ja aluetasolla. Ei EU mutta ei myöskään kansallisvaltio toimisi enää il-man näitä tasoja ja toimijoita. Siksi vuorovaikutus tämän eräänlaisen nelitasoi-sen hallintorakennelman eri tasojen – EU:n, valtion, alueiden ja kuntien – kes-ken on korostunut. Tätä vaatimusta emme täällä Suomessa ehkä ole riittävästihavainneet, kun perinteisesti olemme paikallistasolla olleet Helsingin talutus-nuorassa. On myös toinen syy vahvistaa edellä mainittua kehitystä: kansalais-lähtöisyys. Päätöksenteon hajautuessa entistä useampaan pisteeseen tarvitaaneräänlaisia lähettiläitä, niin kansalaisten lähettiläitä EU:n suuntaan kuin myöstoisinpäin. Eivätkö sitten Euroopan parlamentin jäsenet ole tällaisia lähettiläitä,voidaan kysyä. Harva tietää, että alueita ja kuntia EU:ssa edustava Alueiden ko-mitea pyrkii olemaan tällainen lähettiläs. Sen toimintaa tunnetaan kuitenkin vieläkovin vähän. Silti se alkaa olla alueiden ja kuntien – ja sitä kautta niiden asuk-kaiden – kannalta entistä tärkeämpi.

Kyetäkseen vastaamaan haasteista se on lausunut helmikuussa 2000 käyn-nistynyttä hallitusten välistä konferenssia (HVK) varten julki kantansa, että EU:nperustamissopimukseen tulee kirjata, että komitean jäsenillä on oltava poliitti-nen mandaatti, joka takaa heidän laillisen oikeutuksensa. Tämä vaatimus on to-

13

dettu Alueiden komitean asiakirjassa tärkeimmistä poliittisista tavoitteista ku-luvalle kaudelle (1998–2002) seuraavasti:

”Alueiden komitean jäsenten roolia alueiden ja kuntien ’lähettiläinä’ on ke-hitettävä sekä kuntien ja alueiden asukkaiden tarpeiden välittäjinä unionin vi-ranomaisille että unionin politiikan selittäjinä kuntien ja alueiden asukkaille. Jä-senten lähettiläänrooli liittyy kiinteästi demokratiavajeen korjaamiseen.”

Eurooppalaisella näyttämöllä toisin sanoen tarvitaan tulevaisuudessa alue-ja paikallisvaikuttajia, joilla on vahvempi poliittinen selkänoja. ( Joulukuussa 2000EU:n Nizzassa pidetyssä huippukokouksessa mainittu vaatimus Alueiden ko-mitean jäsenten kelpoisuudesta hyväksyttiin. Perustamissopimuksen 263. artik-la: ”– – edustajat, jotka ovat alue- tai paikallisvaaleissa valittuja luottamushenki-löitä tai poliittisesti vastuussa vaaleilla valituille elimille”.) Jos suomalaisten kun-tien ja alueiden erityispiirteille halutaan yhteisösäännöstöä laadittaessa saadahuomiota, näyttää sopimuksen mukainen muutos välttämättömältä. Tällä en mi-tenkään halua kritisoida sitä työtä, jota nykyiset varsinaiset komitean jäsenet ovattehneet, päinvastoin.

1.2 ”Eurooppalainen” johtamismalli

Kiinan johtajan Deng Xiao Pingin kerrotaan 1980-luvulla todenneen, pyrkies-sään uudistamaan jättiläisvaltionsa hallintoa, ettei ole väliä sillä minkä värinenkissa on – onko se harmaa, onko se musta – ja onko sillä pitkä vai lyhyt häntä,kunhan se pyydystää hiiriä. Vähän samaa voisi sanoa johtamisjärjestelmästä.Olennaista on, että se toimii. Silloin on tietysti merkittävää, millaisessa toimin-taympäristössä se toimii.

Esimerkiksi puutteellinen luottamus paikallistason asioidenhoitokykyyn voinäkyä erilaisin kontrollitoimin. Tyypillinen esimerkki on Italia, jossa kuntien jaalueiden sihteerit ovat sisäasiainministeriön virkamiehiä. Äskettäin on myös sää-detty riippumattoman viraston perustamisesta ratkaisemaan sihteeristön kelpoi-suuskysymyksiä (laki nro 127/15.5.1997). ”Anti-mafialainsäädännön” (nro 221/22.7.1991) perusteella on vuosien 1991–1996 aikana hajotettu 90 kunnan val-tuusto.

Lukija voi ihmetellä, miksi tarkastelun lähtökohdaksi on otettu pelkästääneurooppalainen viitekehys. Selitys on ainoastaan tutkimusekonominen. Toisaal-ta paikallisyhteisön – kunnan – johtaminen on niin vahvasti sidoksissa paikalli-seen kulttuuriin, traditioon ja ajatteluun, ettei yleiskattavasta johtamisjärjestel-mien kuvauksesta ole suomalaista lukijaa silmällä pitäen vastaavaa hyötyä. Joh-tamisen sidoksesta kulttuuritaustaan saa hyvän yleiskuvan suomalaissyntyisenMelvin G. Hollin tutkimuksesta The American Mayor (1999), jossa kirjoittajalistaa USA:n parhaat ja huonoimmat pormestarit.

Erään saksalaisen tutkimuksen (Schäfer 1998) mukaan kunnallisen itsehal-linnon vahvuudessa vallitsee eräänlainen pohjoinen–etelä-mäki: Pohjois-Euroo-pan maiden kuntien itsehallinto on vahvin ja tehtäväpiiri laajin, ja mitä eteläm-mäs mennään, sitä vähäisempi yhteiskunnallinen rooli kuntatasolla on. Suomenkunnallista itsehallintoa pidetään juuri laaja-alaisen tehtäväpiirinsä ja vastuunsa

14

johdosta vahvimpana Euroopassa. Tämän miellyttävältä kuulostavan arvion rin-nalle voidaan asettaa toinen vertailukohde: poliittisen johtajuuden asema. Onkoniin, että tässä suhteessa ”mäki” viettää toiseen suuntaan? Etelämmäs mentäessäpoliittinen johtaja nousee auktoriteetiksi ja virkakunta on myös tosiasiallisestijuuri sitä, mitä sen meilläkin ajatellaan olevan: asioiden valmistelija ja politiik-kaa avustava. Aiheetta ei siis poliittisen johtajan asemaa kuvaa käsitys siitä ”unel-matehtävänä” (Wehling). Meillä päinvastainen käytäntö näkyy monin tavoin,kuten esimerkiksi julkisena kuvana. (Ks. Finlands Kommuntidning 4/1999, s. 7:”Vart försvann politikern?”, jossa ihmetellään kunnallisten luottamushenkilöi-den katoamista paikallisista medioista kunnanjohtajien ja muiden virkamiestenedustaessa kunnallispolitiikkaa.)

Kun katsotaan 1990-luvun uudistuksia, voidaan eri maissa nähdä juuri tä-mänsuuntaista tietoista kehittämistä. Poliittisen johtajan asemaa on haluttu vah-vistaa lainsäädännön muutoksin niin Saksan ja Itävallan osavaltioiden kunnallis-laeissa kuin esimerkiksi Englannissa siirtymällä suoraan vaaliin. Aiempaa järjes-telmää, jossa toimijoina olivat valtuusto, kollegiaalinen hallitus sekä pormestari javirkajohtaja, luonnehdittiin ”organisoidun vastuuttomuuden malliksi” (määritel-mää on käyttänyt saksalaisen kunnallishallinnon kehittämislaitoksen KGST:n joh-taja Gerhard Banner). Toisaalta kunnan asukkaiden vaikutusta toimivaan järjes-telmään – hallintoon – on haluttu vahvistaa osoittamalla asukkaille vaalioikeusvaltuuston lisäksi myös hallinnosta vastaavien valintaan (ks. esim. Schimanke1989, 19). Entistä merkittävämmäksi suora vaali on tullut siitä syystä, että asuk-kaiden edustuselimet – valtuustot, parlamentit – ovat kaikkialla menettäneet vai-kutustaan ammattimaistuvan hallinnon hyväksi (esim. Wollmann 1999, 375).

Kunnan johtamisjärjestelmää kohtaan on varsinkin Manner-Euroopan mais-sa virinnyt laaja tutkimuksellinen mielenkiinto. Itse asiassa keskustelua on käytypoikkeuksellisen runsaasti jo 1970-luvulta lähtien, jolloin diagnoosiksi tuli ”täy-täntöönpanevan johtajuuden” liian vahva asema. Myöhemmin on keskusteltu eri-tyisesti ns. esiratkaisijoista ennen valtuuston muodollista päätöksentekoa (ks.keskustelusta esim. Stock 2000, 7–8).

Käsillä olevan tarkastelun keskeisen ulottuvuuden, poliittisen johtajan javirkajohtajan keskinäisen aseman kannalta merkittävä oli jo 1989 ilmestynyt Die-ter Schimanken toimittama Stadtdirektor oder Bürgermeister. Tutkimuksessaarvioitiin johtamisjärjestelmän eri vaihtoehtojen etuja ja haittoja ennen eri osa-valtioiden 1990-luvulla toteuttamia kunnallislainsäädännön uudistuksia. Näissäuudistuksissa merkittävän osan muodostivat juuri johtamisjärjestelmää koskevatmuutokset. Schimanken tarkastelujen perusajatuksena oli näkemys, että asian-mukaisen johtamisorganisaation teemalla on useampia ulottuvuuksia, jotka ana-lysoitaessa ovat nähtävissä keskenään yhteen kytkeytyneiksi (Schimanke 1989,10). Sanottu vahvistaa myös nyt käsillä olevan tutkimuksen lähtökohta-ajatte-lua johtamisjärjestelmän vaihtoehtojen kytkeytymisestä muuhun toimintajärjes-telmään ja -ympäristöön. Toteutettujen lainsäädäntöuudistusten perusteella onpormestarin uutta roolia tutkittu runsaasti (esim. lähdeluettelossa mainitut Stock2000 ja Roth 1998).

Edellä mainitut lainsäädännön muutokset ja niiden arviointi kunnan mui-den vallankäyttäjien (valtuuston ja asukkaiden suoran demokratian suhteen) ase-

15

maan peilaten ovat olleet merkittävinä kiinnostuksen herättäjinä muutoinkinkunnallispoliittisen ja -oikeudellisen tutkimuksen laajenemisessa (ks. esim. Gab-riel–Voigt 1994, 25). Voidaan perustellusti sanoa, että kunnallisoikeudellisen tut-kimuksen kannalta kunnan tehtäväpiirin ja sen itsenäisen käyttöoikeuden säily-misen ohella toinen keskeinen tutkimusalue on kunnan sisäisen hallintoraken-teen muotoilu (Schefold–Neumann 1996, 1). Viimeksi mainitussa keskeisen yk-sityiskohdan muodostaa johtamisjärjestelmä.

Kunnallislainsäädännön uudistukset, joissa mallina on pidetty ”eteläsaksa-laista täytäntöönpanevan johtajuuden mallia”, jossa valtuustoa ja hallintoa joh-tava henkilö valitaan suoralla vaalilla, ovat tietenkin muuttaneet aiempien hal-lintoa hoitaneiden (kuten virkamiesjohtajan) asemaa. Suora vaali on luonnolli-sesti ollut jo ennen 1990-lukua käytössä joissakin Euroopan maissa, kuten Sveit-sissä. Esimerkiksi Saksan Nordrhein-Westfalenin osavaltiossa kohtasi suoranvaalin seurauksena kaksi erilaista politiikkatyyliä, konsensus- ja tehokkuustyyli,ja aiemmat kunnanjohtajat hakeutuivat uuteen ”yksipäiseen” johtajanrooliin, por-mestareiksi (Derlien–Hofmeister 1998, 7).

Lähtökohtana voidaan pitää, että suoralla vaalilla on loppujen lopuksi aikaiso ero legitimiteetin, kansanvallan ja vastuullisuuden näkökulmasta katsottunaja verrattuna vaikka oman maamme tai Ruotsin vastaavaan valintamenettelyyn.Ruotsissa poliittinen johtaja – kommunalråd – nimittäin voidaan valita vaikkaarvalla valtuustoryhmien kesken (kuten esim. Pajalassa joulukuussa 1998). Kun-nallisvaalit eivät suoraan määrää, kenestä tulee keskeinen poliittisen vallan käyt-täjä.

Tähän väliin on syytä todeta, että erilaisten järjestelmien säilyttäminen joh-tamiskysymyksissäkin on täysin mahdollista. Kansanvaltaisen kunnallisen itse-hallinnon perusvaatimukset muodostava Euroopan neuvoston paikallisen itse-hallinnon peruskirja vaikenee – mielenkiintoista kyllä – koko johtamisjärjestel-mästä. Peruskirjassa tyydytään ainoastaan korostamaan valtuustojen päätösval-lan asemaa.

Sen sijaan Euroopan neuvosto on kiinnittänyt johtamisjärjestelmään huo-miota tehdessään maakohtaisia arvioita siitä, onko maan kunnallishallinto so-pusoinnussa peruskirjan periaatteiden kanssa. Huomiota on kiinnitetty mm. sii-hen, että johtavien viranhaltijoiden tulee olla vastuussa valtuustolle (esim. Italia:Recommendation 35 [1997] on the implementation of the European Charterof Local Self-Government in Italy).

1990-luku oli erityisesti NPM-oppien leimaamaa hallinnonuudistusten ai-kaa. Monissa maissa – myös meillä – sen mukaisia oppeja sisällytettiin kunnal-lishallinnon uudistuksiin. Tunnetuimman esimerkin yrityshallintotyyppisestäpaikallishallinnosta tarjosi hollantilainen Tilburgin kaupunki, joka saavutti maa-ilmanmainetta Tilburgin mallina (ks. mallista esim. Ryynänen 1996). Tarkastel-tavana olevan aiheen kannalta tällainen hallinnonuudistusten esille nostama ky-symys oli politiikan ja hallinnon välisen työnjaon muuttaminen. Politiikan teh-täväksi tuli uuden ajattelun mukaan päättää ”mitä” ja hallinnon puolestaan ”mi-ten”. Sinänsä perusteltu periaate kuitenkin siirtää luottamuselimet pelkästäänperiaatepäätösten tekijöiksi ja muuttaa ne samalla eräänlaisten hallintoneuvos-tojen asemaan, jolloin toimivan hallinnon asema vahvistuu. Kyseiset muutokset

16

yhdistyneenä hallinnon organisatoriseen ja ammatilliseen itsedynamiikkaanetäännyttivät kunnallishallintoa myös asukkaista (ks. Losch–Gottmann 2000,372). Nyttemmin on alettu kysellä valtuustojen roolin palauttamisen perään pyr-kimyksenä korostaa niiden edustuselimen luonnetta. Keskusteluun on noussuteräänlaisen kansalaiskunnan tavoite (ks. esim. Ryynänen 2000).

Poliittinen johtaja, pormestari, ymmärretään meillä kovin eri tavoin. Suo-malaiset virkajohtajat esiintyvät ulkomaisissa yhteyksissä mielellään harhaanjoh-tavasti Bürgermeistereina ja Mayoreina (Helsingin kaupunginjohtaja jopa LordMayorina). Suomalaisilla virkajohtajilla on nykyään paljon sellaista valtaa, jotauseimmissa Euroopan maissa käyttää paikkakunnan poliittinen johtaja, pormes-tari. Jopa Pohjoismaihin verrattaessa nousee esille suomalaisen johtamisjärjes-telmän erikoispiirre: Suomessa kuntaa johtaa ammattijohtaja eikä luottamushen-kilö (ks. Valli-Lintu 2000). Toisaalta sanotaan, että meillä kuntalaki mahdollis-taa pormestarimallin, kun valtuuston puheenjohtajuus ja hallituksen puheenjoh-tajuus voidaan yhdistää, mitä tosin ei käytännössä ole tapahtunut. Kuntalain pe-rusteella näyttäisi mahdolliselta jopa kokoaikainen tämänkaltainen ”pormesta-ri”. Tai pormestarimallilla voidaan ymmärtää jopa virkajohtajan eli kunnanjoh-tajan toimimista hallituksen puheenjohtajana, minkä kuntalaki mahdollistaa (näinsisäasiainministeri Kari Häkämiehen haastattelussa, Sunnuntaisuomalainen/Poh-jalainen 3.9.2000). Siksi on paikallaan eräänlaisena lähtökohtamäärittelynä muu-tama sana siitä, mitä poliittisella johtajalla yleensä tarkoitetaan.

Suomalaisessa keskustelussa pormestarimalli on ymmärretty kovin ei tavoin.Toisaalta tietyt perusvaatimukset on unohdettu. Pormestarijärjestelmiä yhdistä-vä piirre on se, että pormestari on vastuussa äänestäjille. Jos pormestari häviäävaalit – joko henkilökohtaisesti tai niin, että hänen puolueensa menettää valta-asemansa valtuustossa – pormestari vaihtuu. Klassinen pormestarintehtävä onvaltuuston puheenjohtajuus. Siihen rooliin ei kuulu pelkästään puheen johtami-nen kokouksissa, vaan myös aktiivinen mahdollisuus vaikuttaa istuntojen val-misteluun ja työjärjestyksestä määräämiseen. Toiseksi siihen monissa järjestel-missä kuuluu valtuuston valiokuntien (meikäläisiä lautakuntia vastaavien elin-ten) puheenjohtajuus. Ja kolmanneksi pormestari johtaa kunnan hallintoa. Tä-män mallin mukaisten tehtävien lisäksi on esimerkiksi ranskalaisen kunnan joh-tajalla vielä neljäs tehtävä: hän edustaa valtiota ja panee toimeen Pariisissa sää-detyt lait sekä takaa yleistä turvallisuutta. Vastaava asema on kunnan johtajallaperinteisesti ollut myös eteläsaksalaisten järjestelmien mukaisissa kunnallislaeissa.

Tämänkaltaisin toimivaltuuksin varustetun johtajan järjestelmää ei Suomenkuntalaissa sallita. Suomalaisessa järjestelmässä kuntalaisia edustavan elimen,valtuuston, puheenjohtajan rooli on juridisesti tekninen ja edustuksellinen. Hen-kilön auktoriteettiasemasta johtuva tosiasiallinen vaikutusvalta nojaa hänen hen-kilökohtaisiin ominaisuuksiinsa ja hänen tapaansa toimia. Viimeksi mainittukinmahdollisuus menetetään, jos tehtävä pirstotaan lyhyisiin periodeihin (kuten esim.Vantaalla, jossa ryhmät jakavat puheenjohtajuuden eri henkilöille vain vuodenmittaisiksi kausiksi). Samanaikaisesti puolestaan virkajohtajan asema, 1990-lu-vun puolivälin ”kriisin” jälkeen, näyttää jälleen tosiasiallisesti vahvistuvan mm.sitä kautta, että virat täytetään taas useimmissa tapauksissa määräämättömäksiajaksi.

17

Tällainen laajat valtuudet sisältävä malli – monien maiden käytäntö, esi-merkiksi 1990-luvulla Saksan osavaltioiden omaksuma – on tietoinen irtiottojohtamistoimintojen kahtiajaosta, siirtyminen ”yksipäiseen” malliin, jossa poliit-tinen johtaminen ja virkajohtaminen ovat samalla henkilöllä. Tätä on perusteltusillä, että johtamistoiminnot ovat kokonaisuus, sillä poliittista ja ammattijohta-mista on mahdotonta erottaa toisistaan. Vastaavasti vastuu on suoraan kuntalai-sille, koska valinnan tekevät he.

Kunnan johtajan alistaminen pelkäksi käskyjen vastaanottajaksi ei näytä ole-van missään maassa keskustelun kohteena (Schefold–Neumann 1996, 86).

Keskeiseksi kysymykseksi tällaisen mallin suhteen nousee varmaan meikä-läisestä näkökulmasta katsottuna se, mistä löytyy tällaiseen kykeneviä henkilöi-tä. Tutkimuksissa tällaiselle henkilölle on asetettu vaatimukseksi toimimineneräänlaisessa ”luotsi- ja perämiesfunktiossa, perheenisäfunktiossa, kansalaisasia-miehen roolissa ja myyjä-funktiossa”. Kunnallispolitiikka on ”myytävä”. Näidenpoliittisten ominaisuuksien ja hallintoasiantuntemuksen ohella korostetaan in-himillisten ominaisuuksien tärkeyttä: johtamiskykyä, integraatiokykyä, kykyähavaita yhteiskunnallisten syysuhteiden vaikutuksia, kompromissivalmiutta jausein myös oveluutta yhdistyneenä jonkinlaiseen peräänantamattomuuteen. Eri-tyisen tärkeänä pidetään kykyä erilaisten intressien yhteen sovittelemiseen.

1.3 Julkisen hallinnon reformit ja nykytilan ongelmallisuus

Liiketaloudellinen johtamisajattelu on vallannut alaa sieltä, mitä ennen sanot-tiin julkishallinnoksi: esimerkiksi terveydenhuollossa, koululaitoksessa ja kirkossakoetetaan soveltaa liikeyritysten johtamiseen kehitettyjä menetelmiä (Nurmi,Johtaminen ympäristössään 2000, 17). Julkisen hallinnon reformien ja lakisidon-naisuuden välinen suhde on kuitenkin ongelmallinen. Yhtäältä kunnallisoikeut-ta voidaan kuvata niiden oikeussäännösten summaksi, jotka koskevat kunnallis-ten yhteisöjen oikeusasemaa, organisaatiota, tehtäviä ja toimintatapoja (ks. Meyer2000, 450). Toisaalta New Public Management, Lean administration, Total Qua-lity Management, Management by Interaction, Controlling, Public Private Part-nership, yritys, konserni jne. kuuluvat hallinnon uudistajien sanastoon. Sanastoon pitkälti peräisin taloustieteistä. Jos kunta määritellään yritykseksi, on myöstaipumus nähdä kunnallisoikeus ja moninaiset oikeudelliset reunaehdot pelkäs-tään haittoina, jotka tarpeettomasti kaventavat omaa toimintaa.

Kuten toisaalla havaitaan, on modernisointiaallossa keskeisenä manageria-lismi, joka ilmenee pyrkimyksenä uudelleenorganisointiin ja erityisesti liikepe-rusteisiin rakenteisiin. Vähemmälle huomiolle ovat suomalaisessakin keskuste-lussa jääneet suuntauksen ongelmat. Liikkeenjohdollinen managerialismi on tar-koitettu yrityksen johtamiseen, ei ympäristön hallintaan. Termi Public SectorManagement tekee kuitenkin selväksi, että kysymys ei ole vain yksinkertaisestijulkishallinnosta. Halutaan ”johtaa” yhteiskuntaa sen julkisessa toimintapiirissä.Tällaista pyrkimystä rajoittavat kuitenkin laki ja oikeus sekä poliittinen vapausja demokratia. Havaintoesimerkkinä voidaan tarkastella suosittua asiakassuun-tauksen käsitettä. Suomessa ei enää ole alamaisia vaan kansalaisia. Kansalaisilla

18

ei ole pelkästään poliittisia oikeuksia ja liberaaleja puolustuskeinoja valtion tointensuhteen. Heillä on myös oikeuksia valtion ja hallinnon suorituksiin. Legalismiei merkitse pelkästään sitä, että täytäntöönpano on sidottu oikeudellisiin reuna-ehtoihin vaan myös sitä, että kansalaisella on yksilöllisiä oikeuksia. Kun hänelläon tällaiset oikeudet suorituksiin, hän on enemmän kuin asiakas, joka markki-noilla on sidottu tarjontaan ja ostovoimaansa (König 1997, 564–565).

Julkista hallintoa kohdanneisiin haasteisiin ei Euroopan traditionaalisissa-kaan hallintovaltioissa ole löydetty yhteistä ”hallintomaailmaa”. Haasteisiin onreagoitu hyvin eri tavoin. Sen sijaan muiden mannerten järjestelmää koskevatkehittämistendenssit ovat nojanneet ajatukseen yhtenäisestä julkisesta hallinnosta(Public Management). Ajatus yhtenäisestä julkisesta hallinnosta törmää kuiten-kin yhtäältä hallinnon kulttuuriyhteysvaatimukseen ja toisaalta myös trans- jasupranationaalisten organisaatioiden kasvuun, jotka pyrkivät rajat ylittävien hal-linnon kontaktien kautta kehittämään uuden interkulttuurisen julkisen hallin-non (ks. Pitschas 1999, 2).

Angloamerikkalaiset modernisointikonseptit (kuten Reinventing Govern-ment ja ennen muuta NPM) ovat 1990-luvun alusta saakka vaikuttaneet monis-sa Euroopan maissa erityisesti kuntatasolla. Kysymyksessä on tällöin ollut ensi-sijaisesti julkisen sektorin sisäinen rationalisointi, tarkoituksena kohottaa kun-nallisen tehtävienhoidon tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Kunnallishallinnon siir-tyminen yritysmäiseen johtamistapaan, parempaan asiakassuuntautuneisuuteensekä markkinaperusteisten ja kilpailua hyväksi käyttävien strategioiden käyttöön-ottoon uhkaa kuitenkin nyttemmin piilevästi julkisen vallankäytön laadun heik-kenemisenä (Pitschas 1999, 3).

Vaatimus ja käsitys uudesta julkisesta hallinnosta (NPM) valloitti kansain-välisen modernisointikeskustelun. Siinä ei ollut kysymyksessä niinkään yhtenäi-nen konsepti vaan ennemminkin valikoima organisaatio- ja menettelysääntöjä,jotka suuntautuivat julkisten tehtävien karsimiseen (yksityistämisen ja tehtävienpurun kautta), julkisen sääntelyn purkamiseen (dereguloinnin kautta) ja hallin-non tehokkuuden lisäämiseen (sisäisen ekonomisoinnin kautta, value for mo-ney) sisäisin johtamisuudistuksin ja kilpailun mukaan tuomisella. YtimeltäänNPM on yksityistaloudellinen yritys- ja markkinamalli. Sen johtamisopit ja ta-loudellinen rationaliteetti haluttiin siirtää julkiseen sektoriin ja nähdä kansalai-nen ensi sijassa asiakkaana. Opin hallitseva asema kansainvälisessä uudistamis-keskustelussa vahvistui myös siksi, että se sai merkittävien kansainvälisten orga-nisaatioiden (kuten Maailmanpankin ja OECD:n) kautta ainoan kehityssuun-nan aseman, jonka tuli johtaa klassinen eurooppalainen (sosiaalidemokraattinen)hyvinvointivaltio (uusliberaaliksi) ”laihaksi” valtioksi ja muuttaa valtiollinen pal-velutuotanto toimiviksi kilpailumarkkinoiksi.

Uudistusoppien kulttuurisidonnaisuus jäi keskustelussa taka-alalle, eräitäpoikkeuksia lukuun ottamatta. Anglosaksiselle civil culture -traditiolle on ni-mittäin perinteisesti vieras käsitys sellaisesta valtiosta suvereenisuusoikeuksinvarustettuna oikeushenkilönä, joka on yhteiskunnan suhteen esivalta-asemassa.Tällaisessa ”valtiottomassa” (stateless) käsitysmaailmassa ovat julkisen ja yksi-tyisen sektorin rajat näin ollen joustavat ja viimeksi mainittua koskevat organi-saatioperiaatteet (managerialismi, contraktualismi jne.) ovat siirrettävissä ensin

19

mainittuun. Tämän poliittis-kulttuurisen taustan johdosta kansalliset eliitit osoit-tivat Isossa-Britanniassa vanhastaan valmiutta ja halua antaa hallinto- ja orga-nisaatiouudistuksissa etusija hallinnolliselle ja taloudelliselle vaikuttavuudelle.Esimerkiksi kunnallisiin aluereformeihin (joita Ison-Britannian keskushallitussuoritti) viitaten on puhuttu tehokkuudesta keskushallituksen hallintorefor-mien johtoajatuksena (Sharpe: ”almost obsessive predominance of productionefficiency”).

Suorituskilpailuun ja kustannuslaskentaan perustuen ohjatun yritystalou-den taloudelliset perusoletukset ovat vain osittain siirrettävissä julkiselle sekto-rille. Oikeuden rooli ei ole irrotettavissa valtiossa ja hallinnossa. Myös ”kvasi-markkinat” ja ”virtuaalinen kilpailu” pysyvät sen ohjausvallalle alisteisina.

Julkisen hallinnon modernisoinnin tähänastisia tuloksia voidaan arvioidaskeptisesti. On nähtävissä uusi byrokratisoitumisen spiraali. Tulokset näkyvät-kin ensisijaisesti mittavana henkilöstön vähentämisenä ja samanaikaisena val-tion toimintojen supistumisena.

Tässä yhteydessä voidaan ainoastaan viitata siihen, että angloamerikkalai-set hallinnon modernisoinnin konseptit soveltuvat heikosti esimerkiksi suoma-laisen ja mannereurooppalaisen hallintotradition maihin. Niiden soveltaminenedellyttää niihin kytkeytyvän minimivaltio-käsitteen johdosta huolellista harkin-taa esimerkiksi hyvinvointivaltio- ja sosiaalivaltiotradition maissa (kuten Suo-messa, Ruotsissa ja Saksassa).

1.4 Kunnallista itsehallintoa koskevan doktriinin muutos jakunnan johtaminen

Keskeiseen kysymykseen politiikan alan määrittelemisestä joudutaan palaamaanyksityiskohtaisemmin jäljempänä. Tarkasteluun otetaan erityisesti kunnallista it-sehallintoa koskevan opin muutos, käsitys kunnallisesta toiminnasta kunnallis-politiikkana perinteisen kunnallishallinnon asemesta. Maissa, joissa kunnilla onyleistoimivalta, ei kunnallispolitiikan harjoittamisella ole kiinteitä rajoja.

Aiemmalle tutkimukselle ja valtiolliselle käsitykselle kunnallisesta toimin-nasta on ollut leimaa-antavaa se, että kunnallispolitiikkaa on pidetty ”epäpoliit-tisena” (ei puoluepolitiikan mielessä). Asiapolitiikka on siinä etusijalla suhteessapuoluepolitiikkaan. Kunnallisella tasolla ilmenevät ongelmat ratkaistaan tämänkäsityksen mukaisesti ennemminkin pragmaattisten, hyötyä ja tuloksia korosta-vien näkökohtien nojalla. Tästä syystä kunnallinen toiminta olisi myös enem-män henkilö- kuin puoluesuuntautunutta (ks. esim. Klammer 1999, 452). Tämäperinteinen käsitys ei kuitenkaan enää vastaa kuntien todellisuutta.

Tästä huolimatta kunnallispolitiikka on jäänyt politiikan teoreetikoilta var-joon, heidän teorioidensa vahingoksi. Uuden vuosituhannen alussa näyttää jopasiltä, että politiikka on muuttanut pääkaupungeista kuntiin. Jos määrittelemmepolitiikan tehtäväksi askaroida sen keskeisen kysymyksen parissa, miten ha-luamme elää ja mitä voimme tehdä keskenämme, jotta voisimme elää siten kuinhaluamme, ei politiikan ja elämän yhteys (kuten Habermas sanoo ”Lebenswelt”)ole missään paremmin nähtävissä, vaikeammin pois torjuttavissa tai vaikeam-

20

min abstraktilla puheella naamioitavissa kuin itsehallinnollisissa kaupungeissaja kunnissa. Ja kansalaiset eivät ymmärrä tätä yhteyttä missään niin välittömästikuin kunnallispolitiikassa. Siinä on kysymyksessä se, miten heidän pitää elää. Jahe tekevät selväksi sen, miten he haluavat elää ja miten eivät (Eppler 1998, 63–64).

Politiikan ja hallinnon välinen raja ei kulje päätöksentekotasojen välissä(esim. siten, että valtion keskushallinnon tasolla olisi kysymys politiikasta ja kun-nissa hallinnosta). Politiikasta ja hallinnosta on kysymys kaikilla hallinnon ta-soilla, usein samojen elinten hoitamana. Silti politiikan ja hallinnon ero pysyyperustavaa laatua olevana.

Kunnan johtamisjärjestelmää ajatellen voidaan kysyä, eikö tämä erottelu oletarpeeton. Pragmaatikot, kunnan johtajat, eivät tarvitse luonnoksia, periaatepää-töksiä, eivät myöskään mitään perusarvoja. Pragmaatikot ratkaisevat ongelmia.

Tästä kunnan johtamisessa tietysti useimmin onkin kysymys. Kun vesijoh-tovaurio uhkaa kaupunginosan vesihuoltoa, se on korjattava. On ongelma, onratkaisu, ja pelkästään yksi mahdollinen. Mutta ongelmia on yleensä lukematonmäärä: Urheiluseurat vaativat uutta liikuntahallia. Jossain kaupunginosassa jot-kut vaativat liikenteeltä rauhoittamista, toiset taas eivät. Kansalaisaloitteessa vaa-ditaan hakelämpölaitosta, energiayhtiö puolestaan on sitä vastaan ja niin edel-leen. Kunnanjohtajaa auttaa kovin vähän se, kun sanomme, että ongelmat voi-daan ratkaista pragmaattisesti. Ne on asetettava järjestykseen. Mutta mihin jär-jestykseen? Mitkä ovat etusijalla? Miten päätökset tehdään? Ja kunnanjohtajanon osoitettava, niin valtuustolle kuin kuntalaisille, että hänen arvoarvostelman-sa ovat oikeat.

1.5 Miksi johtamistoimintojen uudelleenarviointi on paikallaan?

Lainsäädäntöpoliittista keskustelua – kuten kunnan johtamisjärjestelmää kos-kevaa – ei käydä ilman ennakkokytkentöjä. Keskustelulla on aina taustana his-torialliset kokemukset tai ajankohtaiset tapahtumat. Tällaiset taustat olivat vai-kuttamassa kunnan johtamisjärjestelmää koskeviin muutoksiin esimerkiksi vuo-den 1976 kunnallislakia säädettäessä (eduskuntakäsittelyn kuluessa tehtyjenmuutosten syynä on pidetty mm. eräiden kansanedustajien kotikaupunkien hal-linnossa ilmenneitä ongelmia).

Johtamisjärjestelmät ovat kaikissa maissa alttiina kulloisillekin johtamisentrendeille. Viime vuosien kehitys on kulkenut hallinnon kehittämisestä (admi-nistrative development) julkisen johtamisen kehittämiseen (public management)ja sieltä edelleen kokonaisuuden hallintaan (political governance). Silti euroop-palaisilla mailla on hallintokulttuurisesta taustastaan johtuvat ominaispiirteen-sä.

Tämän esityksen rajoissa ei tietenkään ole mahdollista antaa edes yleisku-vaa otsikon aiheesta, eurooppalaisista kuntien johtamisvaihtoehdoista. Ehkä jotässä esitetty osoittaa, että tunnemme kovin vähän eurooppalaista todellisuuttatältä osin. Tunteminen ei ole tarpeen pelkästään siksi, että tarvitsisimme mallejakopioitavaksi, vaan siksi, että voisimme oppia siitä rikkaasta ja monitahoisesta

21

demokratiakäsityksestä ja käytännöstä, joka Länsi-Euroopan maissa vallitsee (tä-hän kehotetaan mm. EU:n Alueiden komitean julkaisussa Alue- ja paikallisde-mokratia Euroopan unionissa, Bryssel 1999).

Jo yhden maan sisällä kunnallishallintojärjestelmät vaihtelevat. Parhaan esi-merkin tässä suhteessa tarjoaa Sveitsi, jossa kantoneista ja yksittäisistä kunnistalähtien toimintajärjestelmät vaihtelevat mutta kuitenkin keskeisimmin asukkai-den oikeuksia painottaen: pienemmissä kunnissa päätösvaltaa käyttää kuntako-kous, ja suuremmissa kunnissa kansanäänestyksen kautta kunnan asukkaat te-kevät itse päätökset. Kansanäänestyksen aikaansaamiseen ei tarvita suurtakaanallekirjoittajajoukkoa. Niin ikään kunnan asukkaat itse valitsevat kuntaparlamen-tin lisäksi yleisesti myös kunnan presidentin (pormestarin), usein myös keskei-simmän virkamiehen, kunnansihteerin, sekä muut kunnanhallituksen jäsenet,joilla on kiinteät virka-ajat ja jotka eivät ole valtuustosta riippuvaisia. Myös mo-nien amerikkalaisten kunnallislakien perusluonne muistuttaa Sveitsin järjestel-mää. Suomalaisenkin kunnallishallintojärjestelmän taustana olevalla ns. pohjois-saksalaisella raatihallintomallilla puolestaan on englantilainen esikuva.

Kansainvälisten esimerkkien voidaan sanoa olevan tänä päivänä merkittä-viä sekä uudistusten lähtökohtina (ideoiden tuottajina ja ideologioiden levittäji-nä) että uudistusten soveltamisessa ja arvioimisessa (Haveri 2000, 10). Kaupun-kien, kuntien ja alueiden yhä tiivistyvä vuorovaikutus yli perinteisten valtakun-nanrajojen vaikuttaa varmasti automaattisesti harmonisoivaan suuntaan. Opim-me toisiltamme, mutta tarvitsemme myös ennakkoluulotonta kokeilunhalua. Va-paakuntakokeilu mallina hylättiin meillä, kun se monissa maissa on otettu pysy-väksi uudistamiskeinoksi sisällyttämällä kunnallislakiin oikeus kokeiluihin. Itseasiassa kokemusten siirrettävyys valtakunnallisten tai jo pelkästään alueellistenrajojen yli olisi tärkeä uusi tutkimusaihe.

Kunnallisvaalivuosi 2000 käynnisti maassamme suhteellisen laajan kriitti-sen keskustelun kunnallisen toimintajärjestelmämme ongelmakohdista ja kun-tien valtarakenteista. Niiden radikaaliin uudelleenarviointiin katsottiin olevanperusteita (esim. Helsingin Sanomien pääkirjoitus 15.4.2000 ja Kuntalehti 11/2000). Eräiltä osin tämän keskustelun yksityiskohtiin viitataan jäljempänä asi-anomaisissa kohdissa (kuten valtuuston asemaa koskevassa tarkastelussa). Kun-nallishallinnon muutostrendit ovat ilmassa, mutta järjestelmään pesiytynyt tut-tuun ja turvalliseen pitäytyvä vanhoillisuus estää tehokkaasti liian railakkaat re-monttipyrkimykset, todettiin Keskisuomalaisen pääkirjoituksessa (6.4.2000).Sanottu – yksittäisenä esimerkkinä – kuvannee hyvin sitä, että myös kansalais-mielipide alkaa nähdä kriittisesti järjestelmämme kipupisteet.

Keskeisimmän kansallisen vaatimuksen tälle avoimelle ja kriittiselle arvioin-nille, kokeilut mukaan lukien, antaa kunnallisen itsehallinnon lähtökohta. Kun-nat eivät ole pelkästään palveluautomaatteja vaan myös kansanvaltaisen vaikut-tamisen taso, jonka asioidenhoito perustuu asukkaiden itsehallintoon. Oikeantasapainon löytäminen tehokkuuden ja kansanvallan kesken on pysyvä tehtävä.Tämähän on vanha hokema. On kuitenkin perusteltua väittää, että nyt tälle vaa-timukselle on korostuneempi tilaus, kun uuden ajattelun mukaisesti kuntia eienää voida pitää hallintotasoina, jotka ovat pelkästään panemassa täytäntöön val-tion tahtoa. Kunnat ovat uuden doktriinin mukaan yksi poliittinen, suhteellisen

22

itsenäinen taso uudessa vertikaaliin vallanjakoon perustuvassa nelitasoisessa jär-jestelmässä. Tällaisen tason hallintoon ja johtamiseen kohdistuu toisenlaiset vaa-timukset kuin hyvinvointivaltiollisen täytäntöönpanijan roolissa olleeseen kun-taan. Sanotut muutokset edellyttävät itse asiassa kunnallisen itsehallinnon uu-delleenajattelua: siirtymistä nykyisestä dualistisesta kunnallishallintokäsitykses-tä (valtuusto–hallinto) trialistiseen näkemykseen, jossa valtuuston ja hallinnonohella kansalaiset ovat kolmantena elementtinä. Tämän katsotaan tarkoittavanmm. seuraavia uusia käytännön vaatimuksia kunnallispolitiikalle: vähemmän hal-linnointia, vähemmän luottamushenkilöiden hoitamaa hallintoa sekä enemmänmoderaattorina toimimista, herätteiden antamista ja impulssien tarjoamista aloit-teellisille kansalaisille (Knemeyer 2000, 878).

Tätä keskeistä eroa kunnan roolissa ei maassamme ole nähty niin selvästi,että siitä seuraavia muutoksia konkreettiseen lainsäädäntöön ja toimintajärjes-telmään olisi alettu arvioida. (Teemakokonaisuutta on pyritty nostamaan esillekirjassa Ryynänen: Muuttuva kunnallisoikeus. Kunnallisoikeuden käsikirja 1999.)Vielä vuoteen 1993 saakka kunnallinen toiminta oli puhtaammin lainsäätäjän javaltion hallintoviranomaisten normien täytäntöönpanoa. Silloin vaatimuksellajohtamisjärjestelmän uudistamisesta ei ollut samanlaista perustaa kuin nyt.

Erityisesti kunnan johtamisjärjestelmää koskevassa keskustelussa on pel-kistetysti nähtävissä kaksi erilaista ajattelun lähtökohtaa. Toisessa, nykytilannettapuolustavassa katsannossa korostuu kunnan laitosmaisuus, sen rooli palvelujentuottajana. Siinä katsotaan, ettei kunnalla juuri ole liikkuma-alaa vaihtoehtojensuhteen. Kysymys on ainoastaan siitä, miten tehokkaasti ja taloudellisesti palve-lut tuotetaan. Toinen, nykytilaan kriittisesti suhtautuva katsantokanta nojaa kun-nan poliittisen tehtävän huomioon ottamiselle. Kunnan keskeinen tehtävä onluonnollisesti edelleen palvelujen tuottaminen, mutta siinä on runsaasti vaihto-ehtoja kunnan oman ”laitoskokonaisuuden” lisäksi. Paluuta vanhaan normeillaohjattuun ja valtionosuuksilla kuitattuun palvelurakenteeseen ei ole, totesi joaiemmin hallintoministeri Jouni Backman. ”Kunnan päättäjien on opittava käyt-tämään isännän ääntä” ja ”Kunnat tarvitsevat itsenäisesti ja luovasti ajatteleviajohtajia”, ministeri totesi (Managementtia kunnanisät -otsikolla varustettu ar-tikkeli Talouselämä-lehdessä nro 5/1998, s. 18–21). Kunta on nähtävä laajem-pana kuin vain omaan organisaatioon rajautuvana. Voidaan puhua kansalaiskun-nasta.

Oltakoon sitten kumman näkökannan kannalla tahansa, nykyiseen kunnan-johtajajärjestelmäämme kohdistuvat paineet ovat suhteellisen riidattomasti ha-vaittavissa. Ne purkautuivat jo 1990-luvun alussa irtisanomissuojaa koskevansääntelyn muutoksina, mutta myös jatkuvana keskusteluna järjestelmästä, mu-kaan lukien monet kuntien ristiriitatilanteet. Voimme siis puhua kunnanjohta-jajärjestelmän kriisistä (Heuru 2000, 77).

Suomalaista kunnanjohtajajärjestelmää sinänsä on viime vuosina tarkasteltu eri nä-kökohdista. Kunnanjohtajan irtisanomissäännösten muutos ja sen seuraukset ovat ol-leet tutkimuksen (esim. Ilpo Ojala, Miksi kunnanjohtaja saa kenkää? 1995) ja kan-nanottojen (mm. eduskunnan oikeusasiamiehen kirje 31.8.1995 valtioneuvostolle ir-tisanomissuojasäännösten ristiriidasta ILO:n sopimusten kanssa ja professori TimoKonstarin lausunto 8.3.1994 Suomen Kuntajohtajat ry:lle) kohteena. Kunnanjohta-

23

jan oikeudellista asemaa yleisemmin ovat tarkastelleet mm. Tore Modeen ja AulisPöyhönen. Kunnanjohtajan asemaa ja käytännön työtä erityisesti yhteistyön kannaltaja kunnanjohtajan näkökulmasta on niin ikään tarkasteltu varsin useissa julkaisuissa(esim. Osmo Kärkkäinen, Kunnan kummit ja karhukoplat 1986; Matti Setälä–AriLindeman, Kunnanjohtamisen kriisi 1995 ja Jorma Hämäläinen, Minä kunnanjohta-ja 1999). Suomen Kuntaliiton tutkimus ( José Valanta et al. 2000) antaa runsaasti em-piiristä tietoa kunnan johtamisen käytännöistä. Myös tieteellisemmältä kannalta ase-maa on tarkasteltu varsin kattavasti (mm. Klaus af Ursin–Kauko Heuru, Kunnanjoh-tajan asema ja johtamisedellytykset 1990; Olavi Haimi, Kaupunginjohtaja 1987; SivSandbergin artikkeli The Strong CEOs of Finland julkaisussa The Anonymous Lea-der 1998 ja Martti Sinisalmi, Kaupunginjohtaja päätöksentekijänä 1995).

Vastaavaa mielenkiintoa ei sen sijaan ole kohdistettu kunnan poliittisen johdonaseman tutkimukseen. Tämä mielenkiinnon puute on osaltaan oireellinen: ehkä seosoittaa myös, ettei kuntien poliittisen johdon roolia pidetä merkittävänä, jos ns. po-liittista johtoa ylipäänsä onkaan. Tämä erikoisuutemme ja sen ongelmat on kyllä tie-dostettu ja niihin viitattu varsin arvovaltaiseltakin taholta. Esimerkiksi Suomen Kun-taliiton aiempi toimitusjohtaja Jussi-Pekka Alanen on todennut Suomen olevan ”ai-noita maita Euroopassa, jossa ei ole lainkaan päätoimisia kunnallisia poliitikkoja. Jotkutpitävät tätä hyvänä, mutta samalla se merkitsee asukkaiden valitsemien vallankäyttä-jien aseman eli demokraattisen vaikuttamisen heikkenemistä.” (Suomen Kuntaliitontiedote puheesta Kunnallisvirkamiesliiton seminaarissa 21.10.1998)

Päätöksenteko ei enää tapahdu pelkästään poliittisten instituutioiden pii-rissä, vaan se on hajautunut useisiin vallan keskittymiin. Talouselämä ja liikeyri-tykset, perinteiset ja uudentyyppiset viestimet, kansalaisyhteiskunta, globalisaa-tio sekä useat muut tekijät ovat kaikki osaltaan vaikuttamassa toimintalinjoihinja yhteiskuntakehityksen suuntaan. Yksityistämisen, globalisaation ja elektroni-sen kaupankäynnin kaltaiset ilmiöt muuttavat politiikan asemaa päätöksente-koon vaikuttavana tekijänä. Uudessa poliittisessa kulttuurissa joudutaan keskit-tymään nykyistä enemmän prosesseihin ja aiempaa vähemmän menettelytapoi-hin (EU:n Alueiden komitean lausunto aiheesta Uudet hallintomallit: Euroop-pa kansalaisten aloitteellisuuden puitteina, CdR 182/2000).

Kunnallinen itsehallinto – toimiakseen ja vastatakseen sille asetettuihin vaa-timuksiin – edellyttää toimintakykyisiä elimiä. Tarpeelliset päätökset on kyettä-vä tekemään ja panemaan täytäntöön oikea-aikaisesti ja oikean sisältöisinä. It-sehallinnon tuoma ongelma on tässä: itsehallintoon kuuluva kansanvaltaisuus-periaate edellyttää eri tahojen riittävää kuulemista mukaan lukien suora kunta-laisvaikuttaminen, eri näkökohtien sovittelua ja etenemistä näiden prosessienkautta syntyvään päätökseen. Kyse on väistämättä vaivalloisesta ja aikaa vievästäprosessista. Päätösprosessi ei välttämättä noudata perinteistä kaavaa, jonka mu-kaan ensin on ammattiperusteinen valmistelu ja sen jälkeen vasta poliittisen ta-hon päätöksenteko. Eri vaiheet limittyvät keskenään. On selvää, että päätöspro-sessien vaikeutuminen kuvatulla tavalla heijastuu myös kunnan organisaatiolleasetettaviin vaatimuksiin. Niinpä esimerkiksi suoran demokratian keinoilla eivoida viedä kunnan toimintakykyä (kuten Baijerin vuoden 1995 kunnallislainmuutosta hallintotuomioistuimessa arvioitiin).

Valtuustojen parlamentaaristumisella ja suoran demokratian vahvistumisellasekä kunnan johtoa koskevilla muutoksilla (eksekutiivien vahvistumisella) onkunnallispoliittiset kortit sekoitettu ja jaettu uudelleen (Wollmann 2000, 38).

24

Kansanvaltaisuusperiaatteen voimassa pitämisestä huolimatta sanottu ke-hitys edellyttää myös johtamistoimintojen vahvistamista. On syytä tuntea, mil-laisia vaihtoehtoja etuineen ja haittoineen siihen on. Kun esimerkiksi Baden-Württembergin osavaltion kunnallislaista on arviointitutkimuksessa voitu tode-ta, että se on mahdollistanut laadukkaiden, vahvojen, itsenäisten, kehityshaluis-ten ja idearikkaiden hakijoiden saamisen johtovirkoihin, on perusteltua tutustuatuon lain sisältämiin keinoihin. Niitä on erityisesti pormestarin vahva asema.Pormestariksi ei niinkään ole hakeutunut pelkkiä hallinnoijia vaan sellaisia, jot-ka haluavat vaikuttaa kuntansa kehitykseen. Jos halutaan säilyttää edelleen viranhoukuttelevuus, pidetään tärkeänä pormestarin aseman pysyttämistä riittävänvahvana. Vastaavasti hallinnolliset laatuvaatimukset säilyvät korkeatasoisina (Roth1998, 38). Ennen muuta tärkeää on päätöksenteko- ja toiminta-alan riittävänavoimena säilyttäminen. Sanotut näkökohdat ovat tulleet hyväksytyiksi 1990-luvulla kaikissa Saksan osavaltioissa, joissa kunnallislaki on tältä osin uudistettueteläsaksalaisen Baden-Württembergin osavaltion esikuvaa noudattaen (Roth1998, 56). Jäljempänä tarkastellaan kyseistä mallia yksityiskohtaisemmin.

1.6 Tutkimustehtävä

Kysymys siitä, miten kunnan asioista päätetään, on ehkä kunnallisoikeudellisentutkimuksen kaikkein keskeisin alue. Kunnallisoikeudellisesta näkökulmasta asiaalähestyttäessä joudutaan luonnollisesti kiinnittämään huomio ensisijaisesti pää-töksentekojärjestelmän oikeudellisiin reunaehtoihin.

Suomessa keskustelu ”ideaalista” kunnallislaista ei ole saanut samanlaistalaajuutta kuin esimerkiksi Saksassa 1990-luvulla. Kuntalain säätämishistoria kyl-läkin osoittaa, että kunnan hallinnon avainkysymyksiä – valtuuston asemaa, joh-tamisjärjestelmää, kunnanjohtajan asemaa – pohdittiin eri näkökulmilta (ks. erit.KM 1993:33). Säädetty kuntalaki kuitenkin nojasi näiltä osin pitkälti toteutu-neeseen kehitykseen. Edellä mainitun Saksan esimerkin kaltaisiin valta- ja vas-tuusuhteisiin merkittävällä tavalla vaikuttaviin muutoksiin ei päädytty. Sellainenolisi toisaalta ollut kunnallislainsäädäntömme uudistustradition vastaista. Kun-nallislainsäädännön perusuudistuksetkin ovat nojanneet enemmän traditioon kuinmerkinneet radikaalia uudelleen suuntautumista (esim. vuoden 1976 kunnallis-lakia, joka mm. muutti kunnanjohtajien aseman, voidaan kuvata kokonaistarkis-tukseksi, ei kokonaisuudistukseksi; näin Pöyhönen 1989, 148).

Kuntalain muutoksiin sisältyi kuitenkin elementtejä, jotka johtamisjärjes-telmän kokonaisuuden muotoutumisen näkökulmasta ovat huomionarvoisia. Ns.vahvan poliittisen johtajan mahdollistamisen (eli valtuuston ja hallituksen pu-heenjohtajuuden yhdistämisen) ohella merkittävänä voidaan pitää sitä, että val-tuuston puheenjohtaja voidaan nyt valita koko vaalikauden mittaiseksi kaudek-si. Vuoden 1976 kunnallislain 42 §:n mukaan valinta tapahtui vain kalenteri-vuodeksi kerrallaan. Vaalikauden mittainen toimikausi luo edellytyksiä vahvem-paan ja pitkäjänteisempään johtamistyöhön.

Tehokkuuden ja kansalaislähtöisyyden asettamat reunaehdot voidaan tie-tysti täyttää hyvinkin erilaisin johtamisratkaisuin. Suomalaisesta perusmallista

25

poikkeavissa ratkaisumalleissa (ns. dualistinen valtuusto–pormestari-malli), joissakunnan johtajalla (pormestarilla) on vahva asema, nämä reunaehdot ovat konk-retisoitavissa neljään näkökohtaan, joiden valossa johtamisjärjestelmää koskeviaoikeudellisia vaihtoehtoja voidaan arvioida:

1) kunnan johtaja kunnan kahden hallinnonhaaran (valtuusto ja hallinto)johdossa

2) kunnan johtajan henkilökohtaiset vaatimukset ja mahdollisuudet3) kunnan johtajan laajan toimivallan puolesta ja sitä vastaan puhuvat sei-

kat sekä4) valtuuston asema dualistisessa valtuusto–pormestari-järjestelmässä.Tutkimushankkeen tavoitteena on etsiä tieteellisen tutkimuksen keinoin

uutta ulosmenotietä nykytilasta pyrkimällä löytämään uuteen aikaan ja uusiinhaasteisiin, kansalaisyhteiskunnan ja tietoyhteiskunnan oloihin soveltuva kun-nan johtamisjärjestelmän malli. Sen keskeisinä ehtoina olisivat tehokkuuden jakansanvaltaisuusvaatimuksen edellytysten täyttyminen sekä poliittisen johtami-sen ja virkajohtamisen piirteiden yhteen sovittaminen. Keskeinen reunaehto onmyös johtamisen hallinnollisen laadukkuuden turvaaminen.

Peruskysymys, johon tutkimuksessa on vastattava, on tietysti se, onko meillätarvetta tällaisen uuden perusmallin käyttöönotolle. Siksi tutkimukselle asetet-tava ehto on (kuten Durkheimin tunnettu sosiologian metodisääntöjä koskevalausuma kuuluu), että emme odota sen vain lausuvan toisin sanoin perinteisiäennakkoluuloja. Meidän pitää pystyä tajuamaan asiat toisin kuin miltä ne kan-sanomaisesti näyttävät, sillä kaiken tieteen tarkoituksena on tehdä keksintöjä, jajokainen keksintö on enemmän taikka vähemmän häiritsevä (ks. Minun meto-dini 1997, 22).

Tutkimusasetelmassa johtaminen nähdään kiinteässä yhteydessä kuntayh-teisön koko toimintarakenteeseen: poliittisen järjestelmän, hallinnon ja kunta-yhteisön muiden vaikuttajien välisessä kentässä toimivana. Tarkasteluun on vält-tämätöntä ottaa mukaan kaikkien näiden vaikuttajien rooli. Keskeinen huomioon luonnollisesti osoitettava kunnan asukkaiden edustajistolle, valtuustolle. Val-tuuston ja johtamisjärjestelmän välistä suhdetta tarkastellaan erittelemällä val-tuutetun roolia ja vastuuta. Ne ovat pelkistetysti kuvattavissa kahden kategorianalla: 1) kunnan päättävän elimen jäsenyytenä ja 2) vaaleilla valittuna yhteisönedustajana. Johtamisjärjestelmä yksityiskohtineen on myös vahvasti sidoksissasiihen kulttuuriseen ympäristöön, jossa sen on toimittava.

Näkökulma tutkimuksessa on pääasiallisesti kunnallisoikeudellinen.Oikeusvertailulla on tutkimuksessa keskeinen osa. Vertailulla on haettu

ideoita siitä, miten asiaa voidaan lähestyä monin eri tavoin oikeudellisessa ajat-telussa. Vertailu toimii tässä ikään kuin herätteenä (vrt. Mäkinen 2000, 32). Kun-nan johtamisjärjestelmän vaihtoehtoja selvittävässä tutkimuksessa vertaileva tut-kimusote on välttämätön, koska muulla tavoin ei ole saatavissa hedelmällistä tietoaoman maamme järjestelmän toimivuuden arvioinnin perustaksi keskeisten kri-teerien valossa. Yleisemminkin voidaan katsoa näkyvissä olevan hallinnon juri-diikassa vertailevan tutkimusotteen käyttöarvon kasvu sekä lähestyminen muu-hun vertailevaan hallinnon tutkimukseen ja opetukseen (Salminen 2000, 66).

26

Johtamisjärjestelmien kansainvälistä vertailua, niin kuin vertailua yleensä,voidaan pitää metodisesti erittäin vaikeana. Ensinnäkin hallintojärjestelmät jahallinto-oikeus ovat hyvin kansallisia. Tämä on tehnyt aiemmin vertailun tar-peen vähäisemmäksi ja terminologiset vaikeudet suuremmiksi. Niinpä julkisoi-keudellista vertailevaa tutkimusta, erityisesti hallinto-oikeudellista, on tehty varsinvähän. Vaikka tutkisi kuinka pientä oikeudellista ilmiötä hyvänsä, oikeusvertai-lussa tulee ottaa huomioon systeemi kokonaisuudessaan. Yksittäisen ilmiönkintutkimuksessa tarvitaan tietoa myös vertailun kohteeksi valittujen maiden kun-nalliskulttuurista ja poliittisesta järjestelmästä (Mennola 2000, 161).

Samankaltaiset ongelmat on havaittu vertailevan politiikan tutkimuksessa.Politiikan tutkimuksen alueella on vertailevan tutkimuksen merkitys viime vuosi-kymmeninä kasvanut. Eri maiden järjestelmien vertailu on kuitenkin pää-asiassa empiiristen analyysien dominoimaa. Sanotun lisäksi juuri politiikan tutki-muksen alueella toisena puutteena on liian vähäinen vertailu historialliseen taus-taan. Ensi sijassa katsotaan puuttuvan perustavaa laatua olevaa informaatiota maa-ilman maiden sosiaalisesta, kulttuurisesta, taloudellisesta ja poliittisesta kehityk-sestä. Vertailevan tutkimuksen katsotaan tarvitsevan erityisesti parempia, histori-allisesti suuntautuneita ja empiirisesti operationalisoitavissa olevia dynaamisia kon-septeja. Samalla tavoin kuin lääketiede, voi vertaileva politiikantutkimus tarjotapohditun diagnoosin ainoastaan silloin, kun sairaskertomus on selvitetty laaja-alai-sesti ja eri näkökulmilta (Berg-Schlosser–Müller-Rommel 1997, 295–299).

Eräänä vertailevalle oikeudelle tyypillisenä piirteenä on pidetty sen deskrip-tiivisyyttä, kuvailevuutta. Oikeusvertailevan tutkimuksen keskeinen tehtävä on-kin kuvata tutkimuksen kohteen erot ja yhtäläisyydet. Mutta tehtävä ei jää pel-kästään tähän: tutkimuksella on myös selittämistehtävä. Tutkimuksen on osoi-tettava myös syyt eroihin ja yhtäläisyyksiin (Husa 2000, 632). Tällöin tullaankunkin maan poliittisen järjestelmän kehitystä selittäviin, usein varsin vaikeastikuvattaviin tekijöihin. Myös sääntöjen historiallinen tausta on tunnettava. Oi-keusvertailu edellyttää avoimuutta ja hallinto-oikeuteen kohdistuessaan erityi-sesti, koska kunkin maan historia ja oikeusperinne, mistä hallinto ja sen oikeu-dellinen sääntely ovat kehittyneet, ovat muotoutuneet ainakin tähän asti varsinitsenäisesti (Kuusikko 2000, 52).

Tutkimuksen tavoitteena on ollut arvioida nykytilaa, suomalaisia esimerk-kejä kunnan johtamismalleista, esitellä ja arvioida ulkomaisia malleja sekä ulko-maisia uudistussuunnitelmia niiden edut ja haittanäkökohdat punniten sekä esi-tellä analyysin perusteella kokonaisvaltainen (valtuuston, hallituksen ja toimi-van hallinnon kattava) johtamisen malli. Kuntaorganisaation kolme päätahoa elivaltuusto, hallitus ja johtaja ovat keskinäisessä riippuvuussuhteessa. Muutoksetyhden asemassa vaikuttavat myös muiden asemaan. Siksi tarkasteluun on otettumukaan suhteellisen laaja kuntalaisten edustuston, valtuuston, tarkastelu. Hal-linnosta vastaavan kollegiaalisen elimen, kunnanhallituksen, asema vaatii myösanalyysia. Sen käytännön merkitys on meillä kasvanut, vaikka sentyyppistä elin-tä ei kaikissa kunnallishallintojärjestelmissä tunneta. Viimeksi mainitun elimenosalta mielenkiintoisen sovellutuksen tarjoaa Norjan parlamentarismimalli. Eri-tyisen haastava on ns. pormestarimallin tarkastelu. Suomalaisessa keskustelussaerilaisten pormestarimallien tuntemus näyttää nimittäin olevan varsin heikolla

27

pohjalla, ja näin ollen myös keskustelu asiasta on kovin hapuilevaa. Tutkimus-prosessin kuluessa on selvitetty eri maiden ajankohtaista tutkimusta aiheesta jajärjestetty seminaaritilaisuuksia asiasta (mm. Itävallan kunnallistutkimusinstituu-tin johtajan Dieter Klammerin vierailu 8.12.2000 Tampereella).

Tutkimuksen tavoitteena on tulosten sovellettavuus käytäntöön sekä ilmanlainsäädännön muutoksia että tarpeelliset lainsäädännön muutokset esille nos-taen. Sanotun johdosta on tutkimusprosessin kuluessa oltu eri tavoin yhteydessäkäytännön kuntakenttään. Teema oli 1.–2.11.2000 pidettyjen Kunnallistieteenpäivien työryhmän aiheena. Tutkimusprojektin aikana on julkista keskusteluakunnan johtamisjärjestelmän uudistamistarpeista käyty verrattain laajasti. Tä-hän keskusteluun on myös raportin laatija osallistunut. Teemakokonaisuuteenliittyviä osa-alueita on selvitetty myös valmistuneissa ja vireillä olevissa opin-näytetöissä (julkaisun lopussa mainittujen kolmen lisäksi mm. Eeva Maijalantekeillä oleva, laajaan haastattelututkimukseen perustuva kunnallisoikeuden progradu -tutkielma valtuuston puheenjohtajan, hallituksen puheenjohtajan ja kun-nanjohtajan välisestä työnjaosta).

Tärkeän tutkimusalueen muodostaisi maakuntatason hallinnon johtamis-järjestelmä. Maakunnan liittojen yhteiskunnallinen ja poliittinen merkitys on li-sääntynyt olennaisesti 1990-luvulla, ja niiden johtamisjärjestelmää koskevat sa-mat ongelmat kuin kuntatasoa. Kysymys muutostarpeesta on nostettu jo esille,mm. esittämällä maakunnan johtajan suoraa vaalia (Talvitie 2000, 111). Tässätutkimuksessa ei kuitenkaan maakuntatason johtamisjärjestelmään erikseen puu-tuta. On kuitenkin todettavissa, että maakuntien liittojen yhteiskuntapoliittisenroolin kasvaessa myös paine johtamisjärjestelmän uudistamiseen kasvaa.

28

2 Valtuusto kunnan päätösvallankäyttäjänä– politiikkaa hallinnon puristuksessa?

2.1 Onko valtuuston päätösvallalle tilaa ammattijohtamisen jakunnan asukkaiden suoran vaikuttamisen välissä?

Valtuuston vallan ensisijaisuuden vaatimus nousee jo Suomen voimaan saatta-masta Euroopan kunnallisen itsehallinnon peruskirjasta (3. artikla), kuten myösSuomen perustuslain 121 §:stä ja kuntalain 1 §:stä. Kunnan johtamisjärjestel-män arvioinnissa on näin ollen tarpeellista lähteä valtuuston aseman asettamistareunaehdoista.

Kysymystä valtuuston asemasta ei voi tarkastella ottamatta taustaksi myösmeillä ajankohtaiseksi tullutta politiikan ja hallinnon välistä suhdetta. Sitä kos-keva keskustelu on noussut keskeiseksi kunnallispoliittiseksi teemaksi monienkunnalliseen toimintaan kohdistuneiden muutosten johdosta. Sellaisia ovat hal-linnonuudistushankkeiden vaatimat liikkeenjohto-oppeja noudattelevat tehok-kuus- ja kustannustietoisuusvaatimukset, päätöksenteon delegointi, yksityistä-minen ja hallinnon vaatiman erityistietämyksen merkityksen kasvu. Kaikki neovat kasvattaneet virkajohdon ja yleensäkin virkamieskunnan aseman merkitys-tä. Virkamiesvaltaisuuden lisääntyminen kunnallishallinnossa on ollut kääntei-nen kehitys sen perinteisen uskomuksen suhteen, jonka mukaisesti maammekunnallista asioidenhoitoa on pidetty malliesimerkkinä kansanvaltaisesta paikal-lishallinnosta. Keskeinen kysymys on näin ollen, onko siis valtuustoille – asuk-kaita edustavina eliminä – kuuluva päätösvalta kovertunut tyhjäksi uskomuk-seksi?

Politiikan ja hallinnon välisen suhteen tarkastelu ei tietenkään ole pelkäs-tään tämän päivän asia. Esimerkiksi Paavo Hoikka on pitänyt tätä kunnallisenitsehallinnon kannalta keskeistä tasapainovaatimusta esillä eri yhteyksissä. Jo1980-luvun alussa hän tarkastellessaan maamme ns. väliasteen hallintoa nostiesille kysymyksiä, joiden suhteen maamme aluehallinto on edelleen muutokses-sa, mm. miten turvataan politiikan, toisin sanoen kansanvallan toteutuminenkuntien ja keskushallinnon välisellä tasolla (ks. Hoikka 1982, erit. s. 54 ja 186).

29

Vuoden 1995 kuntalain säätämisen yhteydessä valtuuston asemaa pyrittiintietoisesti korostamaan. Lainsäädännön muutosten ohella (ns. sovelletun parla-mentarismin käyttömahdollisuus, valtuuston kontrollitehtävässä avustava tarkas-tuslautakunta ym.) on kunnissa pyritty samaan suuntaan myös käytännön muu-toksin (esim. asettamalla valtuuston keskuudesta erilaisia työryhmiä, jotka työs-tävät valtuuston tavoitteenasettelua, ks. esim. Kuntalehti 7/1999, s. 22–23). Toi-saalta tosiasiallinen kehitys – ennen muuta delegointi eli kuntalain mukainen”toimivallan siirtäminen” – on vahvistanut virkakunnan asemaa.

Suomalainen kunnallishallintojärjestelmä nojaa periaatteessa valtuustope-riaatteelle. Sen mukaisesti ylin päätösvalta on muodollisesti valtuustolla. Jäljem-pänä arvioidaan sitä, toteutuuko tämä periaate enää normitasolla, käytännöstäpuhumattakaan.

Valtuuston rooliksi on erityisesti vapaakuntakokeilun ja kuntalain myötämuodostunut toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden asettaminen, periaa-tepäätösluonteinen päätösvallan käyttö. Sellaisena suomalainen tilanne vastaahyvin eräiden maiden uudistusten mukanaan tuomaa ajattelua, jonka mukaisestipolitiikan tehtävänä on päättää ”mitä”, kun hallinto puolestaan sitten päättää”miten”. Näiden suhteellisen selkeiltä näyttävien työnjakoperiaatteiden varjoonkuitenkin jäävät ongelmalliset kysymykset, miten kunnallisen toiminnan kan-sanvaltaisuusperiaate toteutuu ja toisaalta, miten tavoitteiden määrittelyssä on-nistutaan siten, että niillä kyetään ohjaamaan toimivaa hallintoa. Onko vaarana,että valtuustot jäävät jo tehtyjen päätösten toteajiksi?

2.2 Kaksi tarkastelukulmaa

Edellä esille nostettujen ongelmakysymysten perusteella on mahdollista päätyäkahteen erilaiseen tarkastelukulmaan.

Ensimmäinen on se, että hyväksymme nykyjärjestelmän, johon kunnalli-nen toimintamme perustuu. Sen perusperiaatteena on dualistinen periaate, jokatarkoittaa kunnan toimintojen jakamista yhtäältä päätösvallan käyttöön ja toi-saalta hallintoon eli valmisteluun ja täytäntöönpanoon. Tässä järjestelmässä joh-tamistoimintoja hoitaa ns. city-management-mallin mukainen ”city manager”.Hänellä on hyvä ammatillinen pätevyys, mutta hänen ajatellaan toimivan puo-luepoliittisesti neutraalisti valtuuston kulloisenkin enemmistön tahdon mukai-sella tavalla. Valtuusto ja siinä edustetut puolueet näyttelevät tässä mallissa var-sinaista poliittista roolia. Valtuusto ja hallinnon johtaja eivät ole institutionaali-sesti toisiinsa kytköksissä. Tämän mallin mukainen johtamisjärjestelmä on yhäkäytössä monissa brittiläisen ja amerikkalaisen kunnallishallintojärjestelmän kau-pungeissa (Gabriel–Voigt 1994, 4–5).

Ongelmana ei tällöin pidetä tämän dualismin mukaista rajanvetoa, kysy-mystä siitä, mikä on päätöksentekoa (joka kuuluu valtuustolle) ja mikä puoles-taan on hallintoa, valmistelua ja täytäntöönpanoa. Toisin sanoen politiikan jahallinnon välisen rajanvedon ongelmaa ei ole.

Jos tätä ei pidetä ongelmallisena, on myös yksinkertaista vastata käsillä ole-van tarkastelun kysymykseen: isoja muutostarpeita valtuuston asemassa ei ole.

30

Toinen mahdollinen tarkastelutapa on, että yritämme katsoa, ovatko peri-aatteen mukaiset lähtökohdat enää ajan tasalla. Uskottelemmeko, että järjestel-mämme on kansanvaltainen, vaikka kuva kunnallisesta toiminnasta voi olla toi-senlainen? Näyttäytyykö se kuntalaiselle kunnanjohtajien ja kaupunginjohtajienhallinnointina, johon vaalit eivät juurikaan vaikuta ja jossa valtuustot ovat toisar-voisen puheenpidon foorumeja tosiasiallisen päätöksenteon tapahtuessa muualla?

Myöskään valtuustolle kuntalaisten edustustona kuuluva kontrollitehtävä eitoimi: kollegiaalisen kunnanhallituksen jäsenet eivät käytännössä juuri joudu vas-tuuseen. Päätökset esivalmistellaan ja niiden läpimeno varmistetaan pienissä pii-reissä tai hallinnon sisällä, ja valtuustolle jää pelkästään niiden legitimointi. Val-tuusto ei ole ajankohtaisten ja tärkeiden asioiden keskustelufoorumi, jollainenparlamentin tulisi olla (Wollmann–Roth 1999, 67).

Kun kunnallishallinto ei myöskään enää ole valtiollisen tahdonmuodostuk-sen paikallista täytäntöönpanoa vaan suhteellisen itsenäisen poliittisen tason toi-mintaa paikallisen väestön puolesta, seuraa tästä myös kansanvaltavaatimuksennäkökulmasta muutostarpeita. Demokratiassa olennaista on vallan kontrolli toi-sella vallalla.

Dualistiseen periaatteeseen nojaava työnjakokaan ei ole yksiselitteisen sel-keä (vrt. kuntalain 13.1 §: ”Valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta”ja kuntalain 23 §: ”Kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoi-dosta – –”). Dualistisen mallin asemesta oikeampaa olisi puhua trialistisesta kun-nallishallinnon järjestelmästä, jossa valtuuston sekä hallituksen ja virkajohtajanohella on muita suhteellisen itsenäisiä vallankäyttäjiä (esim. lautakunnat). Yhtäongelmallinen rajanvedon kannalta on virkajohtajan ja poliittisen järjestelmäntyönjako. Se perustuu yhä käsitykseen, jonka mukaisesti valmistelu olisi erotet-tavissa päätöksenteosta.

Kyseiset reunaehdot hyväksyttäessä on eräänä vaihtoehtona tarjottavissa ns.täytäntöön panevan johtajuuden malli, jollaiseksi on luonnehdittu ”yksipäisen” vah-van poliittisen johtajan järjestelmää. Siinä leimaa-antavana piirteenä on hallin-nollisten (operatiivisten) toimivaltuuksien keskittäminen yhdelle henkilölle.

Seuraavat tarkastelut nojaavat jälkimmäiseen näkemykseen, jossa lähtökoh-daksi otetaan politiikan ja hallinnon välisen työnjaon epätyydyttävä nykytilan-ne. Ennen yksityiskohtaisempaa tarkastelua on syytä lyhyesti kosketella aihettasivuavaa aiempaa tutkimusta.

2.3 Valtuustoa koskevasta tutkimuksesta

Valtuuston asema on kunnallishallinnossa ensisijaisen tärkeä. Euroopan neu-voston kunnallisen itsehallinnon peruskirjan 3. artiklan mukaisesti kunnilla onoikeus ja kelpoisuus säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisistaasioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti ja tätä oi-keutta käyttävät valtuustot tai kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisessa ää-nestyksessä vapailla välittömillä vaaleilla. Tämä peruskirjan suhteellisen väljältävaikuttava määrittely antaa keskeiset reunaehdot valtuuston asemalle: sillä tu-lee olla oikeus ja kelpoisuus päättää keskeisestä osasta paikallisia asioita. Tämä

31

valtuustolle kuuluva oikeus puolestaan rajaa kunnan muiden elinten toimival-tuuksia.

Tästä tärkeästä merkityksestä huolimatta valtuustoa koskeva tutkimus onvarsin puutteellista. Toisaalta on nähtävissä viriävää kiinnostusta aihetta koh-taan. Mannereurooppalaisessa tutkimuksessa on keskusteltu jo 1970-luvulta läh-tien laajasti valtuuston parlamenttiluonteesta. Sitä on kannatettu (esim. Schmidt-Eichstaedt ja Ott) ja sitä on vastustettu (esim. Knemeyer ja myös Saksan perus-tuslakituomioistuin päätöksessään BVerfGE 78, 344 [348]: Kunnan edustustoon hallinto-orgaani, ei parlamentti). Toisaalta on perustellusti todettu, ettei kun-tatasolla vallitse vallanjakoa legislatiiviin ja eksekutiiviin. Kunnan asukkaidenvalitsema valtuusto on molempia (Beer–Laux 1981, 77). Ylimpänä itsehallin-non orgaanina se on hallintoinstrumentti, joka ei pelkästään määritä paikallistapolitiikkaa vaan voi myös tehdä sitä koskevia yksittäistoimia.

Vastaavasti on valtuutettujen asemassa nähtävissä parlamentaarisoikeudel-listen ja virkamiesoikeudellisten elementtien sekoitus. Aivan kuten parlamen-taarikko on valtuutettukin vapaa ”imperatiivisesta mandaatista”: hän ei ole si-dottu velvoituksiin tai toimeksiantoihin, vaan hän voi tehdä ratkaisunsa sellai-sen oman vapaan harkintansa perusteella, johon hän yleisen edun huomioon ot-tamalla päätyy. Monilta osin valtuutetun asema kuitenkin on heikompi kuin par-lamentaarikon. Valtuutettu rinnastetaan yleensä oikeudellisesti ennemminkinvirkamieheen kuin parlamentaarikkoon.

Joka tapauksessa vallitsee varsin suuri yksimielisyys siitä, että valtuustoavoidaan pitää poliittisena järjestelynä, ja tässä voidaan havaita selvin yhteneväi-syys parlamentin kanssa. Kokonaan toinen asia on, täyttävätkö valtuustot nykyi-sellään kaikkia niitä vaatimuksia, jotka parlamentaristisessa hallintojärjestelmässäparlamentille kuuluvat. Ensinnäkin, jos valtuustojen tulee täyttää parlamenta-ristisia tarkoituksia, nousee esille kysymys siitä, kuinka paljon parlamentarismiinkohdistuva kritiikki koskee kunnallispolitiikkaa. Valtuustot eivät voi jäädä si-vuun tältä kritiikiltä, koska kyseessä on ainoa elin, jossa demokraattisen legiti-miteetin ja poliittisen tehtävienhoidon tehokkuuden periaatteet ovat yhteen kyt-keytyneinä. Valtuuston merkityksen väheneminen tarkoittaa siksi samaa kuin le-gitimiteetin menettäminen ja vaikuttavuuden menettäminen. Kysymys on täl-löin myös puolueiden vastuusta poliittisen rekrytoinnin ja kommunikoinnin hoi-tamisessa. Vain näin kyetään paikallistasolla toimivat kansalaisia edustavat eli-met saamaan vastaamaan kuntaparlamentin funktiota, jolloin toteutuu poliitti-sen päämääränasettelun artikulaatio (kansalaisnäkemyksen tuominen poliittisiinongelmakysymyksiin) ja aggregaatio (eri intressiryhmien ja tahojen erilaistenvaatimusten yhdistäminen realisoitavissa oleviksi päämääriksi ja toimenpiteik-si). Valtuuston parlamenttiluonnetta korostava näkemys haluaa irtiottoa valtuus-ton eräänlaisesta ratifioivan elimen roolista. Valtuustot ovat periaatteessa suve-reeneja päätöksenteossaan mutta eivät juuri tavoitteenasettelussaan. Poliittistenvaihtoehtojen tilalle ovat tulleet byrokraattiset ratkaisut. Valtuustot tosin toteut-tavat edelleen fiktiota julkisesta tahdonmuodostuksesta, mutta ennemminkin nesuojaavat täytäntöönpanevan tahon itsenäistynyttä toimintaa julkisesti esitetyil-tä vaatimuksilta. Toisaalta vasta-argumenttina tuodaan esille myös valtuuston jahallinnon yhtenäisyyden vaatimus, mikä nojaa liberalistis-oikeusvaltiolliselle nä-

32

kemykselle kunnallisesta itsehallinnosta. Sen mukaisesti kunnallispolitiikka oli-si kokonaisvaltiollisen poliittisen prosessin lopussa olemista ja ”suuren politii-kan” täytäntöönpanemista. Tällainen erottelu ”suureen” valtiolliseen politiikkaanja ”pieneen” kunnallispolitiikkaan ei kuitenkaan vastaa poliittista realiteettia(Frey–Nassmacher 1975, 196).

Valtuuston tarkoituksena on antaa maallikoille tilaisuus osallistua hallin-non hoitoon ja päätösten tekemiseen omien näkemystensä ja oman erityisenasiantuntemuksensa perusteella. Asiantuntemuksen ei kuitenkaan tarvitse ollamitään hallinnon erityisasiantuntemusta.

Suomalaiseen keskusteluun on tuotu brittiläisestä keskustelusta ns. mah-dollistavan valtuuston käsite (Majoinen 1995). Taustana on näkemys siitä, ettäsuomalaisessa kunnallishallinnossa on olemassa sosiaalinen tilaus valtuuston pe-rustehtävän uudistamiselle. Valtuustolla tulisi olla tulevaisuudessa paikallisyh-teisön kehitystä aktivoiva rooli, joka painottaa toimintaa paikallistalouden tu-lonmuodostuksen kehittämiseksi. Valtuustotyössä tulisi nykyistä enemmän ko-rostua mm. yhteiskunnallisesti merkittävien ongelmien tunnistamisen ja analy-soinnin, strategisesti merkittävien päätösten tekemisen sekä oman toiminnanarvioinnin (Majoinen 1995, tiivistelmä).

Kolmas ulottuvuus valtuuston aseman tutkimisessa liittyy kansanedustus-laitoksiin yleensä ja niiden asemaan: kaikkien edustuselinten – aina Euroopanparlamentista kansallisiin ja alueellisiin parlamentteihin sekä valtuustoihin saakka– asema suhteessa vahvistuneeseen hallintoon on noussut keskusteluun. Vallan-jakoon perustuvassa modernissa valtiossa itsenäisellä ja toimintakykyisellä hal-linnolla on oma perustuslaillinen arvonsa. Hallinto yhtenä kolmesta valtiovallanosasta ei ole olemassa itseään varten vaan yhteishyvään suuntautuvaa tehtävienhoitamista varten. Valtiosääntöisen perusjärjestyksen nojalla se on asetettu siir-tämään kansalaisia edustavien elinten (parlamentin, valtuuston) muotoilema tahtokansalaisten hyväksi jokapäiväisessä elämässä (esim. Schliesky 1999, 103). Tämähallinnon ja edustuselinten välinen suhde on yksi valtiojärjestelmämme tärkeim-mistä peruspilareista. Olennainen kysymys onkin, miten hyvin tämä periaate toi-mii esimerkiksi kuntatasolla. Hallinto joutuu luonnollisesti itse tekemään konk-reettisia arvoperusteisia ratkaisuja siitä, mitä kulloinkin on pidettävä kansalais-ten edun kannalta oikeana. Mutta kykeneekö valtuusto riittävällä tavalla muo-toilemaan konkreettista hallintotoimintaa ohjaavan tahdon? Joka tapauksessa tätäkoskevan vaatimuksen täyttäminen on ongelmallista. Vaara muuttua kansalaisiaedustavista edustustoista pelkiksi ratifiointielimiksi on myös itse aiheutettua.Poliittisia keskusteluja valtuustoissa käydään entistä harvemmin. Pääosa päätök-sistä tehdään yksimielisesti. Konfliktit siirtyvät piiloon, esimerkiksi lautakunta-työhön. Niinpä myöskään julkisuus ei enää kiinnostu valtuustotyön seuraami-sesta (Frey–Nassmacher 1975, 199).

Laajempaan yhteyteen liitettynä kysymys valtuuston asemasta kytkeytyykoko edustuksellisen järjestelmän kriisiinajautumiskehitykseen. Länsimaissa kan-salaisten keskuudessa levinnyt välinpitämättömyys ja poliittisen järjestelmän oh-jaus- ja ongelmienratkaisukyvyn epäileminen ovat johtaneet kansalaisten ”des-integraatioon”, etäisyyden ottamiseen kansanvaltaisesta oikeusvaltiosta. Tämäkehitys ei tuo pelkästään haastetta ajanmukaisesta poliittisesta filosofiasta vaan

33

vaatii myös uutta mielikuvitusta, jonka avulla uusi legitimaatio ja kytkentä voi-taisiin jälleen voittaa (Thumfart 1997, 184). Jos havaitaan, että valtuustot ovatainoastaan jo muualla tehtyjen päätösten vahvistajan asemassa, ei sovi ihmetelläkansalaisten kiinnostuksen puutetta. Valtuuston toimivallan ja toimintatapojenkehittäminen on tästä näkökulmasta katsoen välttämättömyys (ks. esim. SOU1989:108, 15). Edustuksellisen demokratian asema ja muutostarpeet informaa-tioyhteiskuntaan siirryttäessä ovat keskeinen kansanvaltaa ja myös kunnallispo-liittista tutkimusta koskeva alue (ks. esim. Marschall 1998).

Neljäntenä, jo vanhempana tutkimusongelmana voidaan pitää valtuustollekuuluvaa toimivaltaa. Valtuustolle kuuluva yleistoimivaltuus, oikeus päättää kai-kista kuntayhteisön kannalta keskeisistä asioista, on ollut runsaan keskustelunkohteena. Suomessa valtuuston kyseistä oikeutta on korostettu Mäenpään tut-kimuksessa Kunnan hallinto (1981). Valtuuston yleistoimivaltuuden tausta onaina vapaaherra vom Steinin kaupunkijärjestyksessä (1808), jossa ensi kertaamuotoiltiin erottelu kuntalaisten valitsemien valtuutettujen toteuttaman poliit-tisen päätöksentekojärjestelmän ja toisaalta suorittavana elimenä toimivan maist-raatin kesken ja säädettiin samalla edustuston yleistoimivaltuudesta orgaaniendualismista huolimatta (ks. Schefold–Neumann 1996, 83).

Perustelut valtuustolle kuuluvan yleistoimivaltuuden puolesta nousevat en-nen muuta kansanvaltaperiaatteesta. Valtuustolle kuuluva vahva asema johtuu siitä,että sen jäsenet toteuttavat kaikkien kunnan asukkaiden myötävaikuttamisoi-keutta. Valtuuston jäsenellä on mandaatti edustaa valitsijoidensa etua yleisen hy-vän reunaehtojen rajoissa, samoin kuin kompensoida hallintotason itsenäistymis-pyrkimyksiä hallintoa kohtaan toteuttamallaan kontrollilla. Tällä perusteella onkatsottu, että valtuustolla täytyy olla oikeus vastata kaikista olennaisista kuntaakoskevista päätöksistä (Schefold–Neumann 1996, 87). Yleensä kunnallislaeissaluetellaan asiat, joita valtuustolta ei voida siirtää muille toimielimille. Tällainenvaltuuston päätösvaltaa turvaava sääntely vastaa esimerkiksi Saksan perustusla-kituomioistuimen kehittelemää ”oleellisuusteoriaa”, jonka mukaisesti parlamen-tilla on oltava oikeus keskeisten päätösten tekemiseen itse (ks. von Arnim 1997,755). Toisaalta ongelmaksi on osoittautunut se, miten kunnalliskulttuuri sopeu-tuu tähän vaadittuun valtuuston rooliin, siirtymiseen yksittäispäätösten tekijästäperiaatepäätöksiin. Vaadittua suhtautumis- ja roolinmuutosta on kuvattu ”kun-nallisen poliittisen kulttuurin vallankumoukseksi” (Wollmann–Roth 1999, 66).

Valtuuston aseman tutkimuksella on runsaasti uusia haasteita myös muut-tuneen lainsäädännön ja hallintokäytännön johdosta. Esimerkiksi valtuustollekuuluva talousarviovalta on tällainen kysymys kuntien talousarviorakenteen muu-tosten johdosta. Kauko Heurun väitöskirjassa (Heuru 2000) tätä problematiik-kaa kylläkin tarkastellaan yhtenä valtuustolle kuuluvana päätösvallan osana. Toi-nen vastaava esimerkki on valtuustolle kuuluva organisaatiovalta, joka talousar-viovallan ohella on kovertunut monista syistä (yksityistäminen, päätösvallan de-legointi, tulosjohtamisajattelu).

Myös valtuuston itsensä toimintaan kuuluvia kysymyksiä on yhä tutkimat-ta. Esimerkiksi valtuustoryhmien tosiasiallisesti tärkeä mutta sääntelemätön toi-minta on Suomessa varsin tutkimaton alue (ks. Modeen 1989, 261). Kaikistaläpinäkyvyyden lisäämisen vaatimuksista huolimatta on valtuustoryhmien erään-

34

laisen esipäätöksentekijän roolin ja usein varsinaisen päätöksentekijän asemansääntely ja tutkiminen laiminlyöty alue.

2.4 ”Hobbyhallinnon” toimintamahdollisuudet

Puhtaaseen luottamustoimisuuteen nojaavasta kunnallisesta itsehallinnosta onSuomessakin jouduttu luopumaan jo varhain. Eräänlaisena taitekohtana voidaanpitää vuotta 1927, jolloin päätoiminen kaupunginjohtajan virka tuli pakollisek-si. Tuon muutoksen voidaan samalla katsoa merkinneen kunnallishallinnon by-rokratisoitumisen ja virkavaltaistamisen alkua.

Niin meillä kuin muissa maissa näyttävät luottamustoimisuuteen perustu-van hallinnon toimintamahdollisuudet rajallisilta lisääntyvien erikoistumisvaa-timusten ja yksityiskohtien hallitsemisvaatimusten johdosta. Esimerkiksi Ruot-sissa tämä todettiin kunnallista kansanvaltaa koskevien toimenpiteiden selvittä-miseksi asetetun komitean asettamispäätöksen ensimmäisessä kohdassa (ks. Dir.1999:98). Ruotsalaisessa keskustelussa on jatkuvasti korostettu sitä, että maalli-koilla – luottamushenkilöillä – on voitava muuttuneissakin oloissa olla keskei-nen päätösvalta. Maallikkohallinnolla (lekmannastyre) on pitkä perinne Ruot-sin demokratiassa. Kaikki eivät voi olla eksperttejä, mutta kaikilla on oikeus saadamahdollisuus osallistua maan hallintoon (valtiopäivien perustuslakivaliokunnanvarapuheenjohtaja Göran Magnussonin ym. kirjoitus Hur skulle det se ut omexperterna styrde? KommunAktuellt 18/2000).

”Hobbyhallintoa” kohtaan tunnettu vähäinen kunnioitus suhteessa profes-sionaaliseen hallintoon on saanut aikaan sen, että myös aikabudjetin niukkuu-den johdosta yhä suurempi osa väestöstä vetäytyy kunnallispolitiikasta. Tämäpuolestaan vaarantaa edustuksellisuusperiaatetta (Henneke 1999, 118 ja Sche-fold–Neumann 1996, 97).

Kunnan luottamustointen hoitaminen on nykyisin tasapainoilua luottamus-toimisuuden ja ammatillisuuden kesken.

Toisaalta kunnallispoliittisessa päätöksenteossa (erityisesti poliittisen tah-donmuodostuksen kannalta olennaisissa ongelmanmäärityksessä ja päätöksen-teon valmistelussa) on vaihtoehdot valitsevalla hallinnolla määräävä asema. Seu-rauksena on, että luottamushenkilöelimet pääsevät vaikuttamaan poliittisiin pro-sesseihin liian myöhään. Valmistelun yhteydessä on voitu jo sulkea pois sellaisiavaihtoehtoja, joita kuitenkin olisi voitu pitää mahdollisina mutta joihin varsi-naisen päätöksen tekijän ei enää ole mahdollista tarttua. Varsinaista päätöksen-tekoa edeltää siis eräänlainen esiratkaisijoiden vallankäytön vaihe (Schmidt-Eichstaedt 1985, 21). Tätä voidaan eittämättä pitää kunnallisen itsehallinnonheikkona kohtana. Ongelma on meillä Suomessa sivuutettu varsin vähällä huo-miolla. Sen sijaan Ruotsissa tätä kysymystä on pohdittu eri kannalta (esim. ra-portissa Vem formar politiken i kommunerna?).

Tämä perusongelma ei kuitenkaan ole ainoa. Politiikan ja hallinnon väli-selle työnjaolle on ominaista myös vastuiden sekoittuminen. Politiikka puuttuuusein myös ammatillisiin kysymyksiin, ja toisaalta hallintokoneisto puolestaanon monin tavoin politisoitunut.

35

Kuvio 1: Hallinnon ja politiikan välisen vastuunjaon epäselvyys

Näihin perusongelmiin on törmätty muissakin maissa. Kunnollinen poliit-tisen johtotehtävän hoito varsinaisen ammatin harjoittamisen ohella ei monissamaissa enää ole ollut mahdollista. Esimerkiksi saksalaisissa kaupungeissa val-tuutetun tehtävän on laskettu vievän viikossa 15–20 tuntia (Andersen 1998, 27).On ollut pakko löytää uusia ratkaisumalleja. Niissä keinot ratkaista ongelma ovatolleet erilaisia: päätoimisten luottamushenkilöjohtajien käyttöönotto (kutenRuotsissa kunnanneuvosjärj